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LA EXPLOTACIN DE HIDROCARBUROS Y MINERA EN EL CONTEXTO POLTICO Y LEGAL ACTUAL. 1990 - 2009 Dos dcadas de desarrollo petrolero en la Amazona Carlos Soria, Ph. D.

En el ao 2004, el 13% de la Amazona peruana se encontraba ocupada con actividades petroleras, mientras que hoy esa superficie se ha expandido al 75% como consecuencia de una segunda ola de concesiones de petrleo y gas a partir del 2005, alimentada por el boom de crecimiento de las economas de los EE.UU., Europa, China y la India y el alza del precio del barril de petrleo a 140 dlares americanos en el ao 2008. Muchos de los ms de 60 contratos firmados ya estaban vigentes al producirse la crisis de la economa mundial en 2008.

Este incremento de operaciones petrolera se ha generado en medio de una mala gestin ambiental, la falta de recursos para funcionar a un nivel adecuado y la flexibilizacin del sistema de control ambiental mientras que la gestin social es voluntaria. Estas actividades extractivas con un pobre record ambiental y social afectan principalmente a pueblos indgenas y sus organizaciones representativas, las mismas que han venido definiendo diferentes estrategias de defensa, alianza y, eventualmente, colaboracin. Esta situacin, de por si grave, se vio inflamada por la aprobacin sin control del Congreso de un paquete de decretos legislativos que buscan modificar la estructura de propiedad de la tierra, lo que condujo a los paros indgenas amaznicos de 2008 y 2009; que demandaron el respeto al territorio y, sobre todo, la implementacin del mecanismo de respeto al derecho a la consulta sobre actividades, polticas o proyectos que los pudieran afectar.

La asimetra entre los actores empresariales y los actores comunales involucrados en los conflictos socio ambientales es el tema central de cualquier propuesta de construccin de legitimidad y gobernabilidad en la regin. Al examinar estos conflictos en torno a las polticas de recursos naturales, nos encontramos con un divorcio entre los discursos de la legislacin y de los funcionarios pblicos y la ejecucin de estos discursos a todos los niveles. El marco jurdico tiene muy poca relevancia para los usuarios de los recursos en la toma de decisiones sobre cmo administrar los recursos, la forma de resolver los conflictos y la manera de compensar los daos y perjuicios La actividad petrolera en la Amazona est pronta a cumplir 100 aos1. La primera exploracin de petrleo en la Amazona peruana se produjo en 1911 sobre territorio Ashaninka en la Amazona central peruana (Dandler et al 1998:32).

En 1969, la junta militar nacionalista encabezada por el general Juan Velasco Alvarado (1969-1974) decidi expropiar la International Petroleum Company (IPC), filial de Standard Oil de Nueva Jersey, ESSO. Como resultado de ello, el 24 de julio de 1969 el gobierno cre la empresa estatal de petrleo de Per - PETROPERU (PETROPERU 1995:12). El objetivo era desarrollar una empresa petrolera estatal capaz de explorar y producir petrleo.

1 En 1867, slo cuatro aos despus de la instalacin del primer pozo de petrleo en Titusville, Pennsylvania, se perfor un pozo en Zorritos en el noroeste peruano. Los campos petroleros de La Brea y Parias iniciaron su produccin en la costa norte en 1905

(PETROPERU 1995:5).

El gobierno militar decidi construir un oleoducto de 854 kilmetros de longitud desde el ro Maran, en el poblado de San Jos de Saramuro, al puerto de Bayovar en la costa norte peruana. A pesar de que este gasoducto tiene una capacidad de 200.000 bbl/d, durante el decenio de 1990 slo llev 75.000 bbl /d de petrleo crudo (Ministerio de Energa y Minas 1999:50) debido a la tendencia decreciente de nuestra produccin petrolera.

Hacia el final del milenio, en el Per todava se debate la conveniencia o no de desarrollar las normas ambientales y establecer otras para gestionar el impacto social y ambiental de las actividades petroleras, en particular el respeto a los derechos de los pueblos indgenas. Sin embargo, la transicin del discurso a la accin fue y sigue siendo lenta, situacin que es ms grave an cuando involucra los derechos de poblaciones amaznicas, en particular los pueblos indgenas. Los conflictos socioambientales marcaron la dinmica de evolucin de la legislacin y ha sido la presin de las poblaciones locales la que ha logrado, por ejemplo, medidas como la obligatoriedad de la reinyeccin de las aguas salobres que emanan con el petrleo, resultado de la luchas de los achuar. En el caso de los impactos ambientales y sociales del desarrollo de la energa, el estudio de caso sobre la propuesta de explotacin petrolera en la Reserva Nacional Pacaya Samiria a comienzos de los 1990 (Soria, 2003) muestra cmo el proceso de desarrollo del marco jurdico pone de manifiesto la tensin entre el texto de la ley y su ejecucin en la realidad social (Habermas,1997, 1-9). Es decir, est el texto normativo, la letra de la ley expresando los resultados del debate poltico, as como la interpretacin social de los hechos y las interpretaciones realizadas por los funcionarios polticos y tcnicos de la administracin pblica, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y el pblico en general.

En el caso estudiado (Soria 2003), la tensin generada por este conflicto dio lugar a la derogatoria, modificacin y reformulacin de un tercio del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Per entre 1991 y 1992. Dichas modificaciones respondieron a la visin de desarroll imperante, otorgndole mayor valor a la extraccin de recursos que a los impactos negativos que se venan ocasionando, buscando as proteger y atraer a la inversin extranjera.

La comparacin de dicho estudio de caso con la evolucin del marco general de la legislacin ambiental en el Per de la dcada de 1990 nos sugiere algunos hallazgos: Entre ellos, por ejemplo, el proceso del desarrollo sostenible tuvo en el derecho ambiental una herramienta muy efectiva para la accin civil. El Estado, los grupos ambientales y la poblacin local se beneficiaron de la constitucin de un discurso y de la prctica de derechos ambientales y humanos a nivel internacional. Durante la segunda mitad de la dcada de 1990, Per atraves un proceso lento de institucionalizacin y desarrollo de legislacin ambiental con miras a promover el desarrollo sostenible. Este proceso ocurri paralelo y contemporneo al desarrollo de la actividad a regularse. Si bien en la dcada de 1990, hubo una tendencia de la opinin pblica en favor de regulaciones ambientales ms detalladas y estrictas, sin embargo, en la prctica el gobierno de Fujimori aboli y modific una tercera parte del cdigo ambiental. Durante este periodo el desarrollo ms significativo de la poltica ambiental ocurri a travs de un acercamiento sectorial. No se utiliz una perspectiva holstica que permitiera crear una institucin ambiental central como eje para la administracin de un sistema ambiental que atraviese los diferentes sectores del Estado sino por el contrario, cada Ministerio era responsable de la entrada en vigor y vigilancia de la legislacin ambiental de la actividad que regulaban. El desarrollo de la legislacin pensando solo en casos futuros sin resolver los problemas ocurridos en el pasado gener un pasivo histrico de impactos negativos.

As pues, los conflictos ambientales impactan en el desarrollo del marco legal. En el caso peruano a comienzos de los 1990 el impacto fue negativo en el corto plazo, cuando el gobierno decidi abolir un tercio del cdigo ambiental. Sin embargo, en el largo plazo, domin la tendencia global de desarrollar la legislacin ambiental. El debate ambiental alcanz al corazn del

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gobierno, es decir, al gabinete ministerial, produciendo una divisin entre quienes apoyaban el desarrollo petrolero y el crecimiento econmico; y aquellos que promovan el cuidado ambiental y el manejo de los recursos naturales. An a principios de los 90 los gobiernos ingresaban a los conflictos ambientales con la visin de que el desarrollo energtico tendra que ser discutido, negociado y resuelto entre el Estado y las compaas privadas involucradas. Las poblaciones locales y los ambientalistas no fueron considerados como parte de las negociaciones iniciales, sino como un problema a ser tratado una vez que las operaciones se iniciaran, es decir, no haba ningn reconocimiento del derecho de estas poblaciones para participar en el proyecto energtico que, sin embargo, iba a transformar su hbitat y forma de vida. En los 90 los gobiernos deseaban que la poblacin local aceptara lo que haba sido acordado entre el gobierno y la compaa, as sea en perjuicio de su dignidad. Hacia fines de los 90 varias partes interesadas como el representante de la Defensora del Pueblo (Tobin, Noejovich y Yaez 1998) y AIDESEP (1999), propusieron la necesidad de realizar negociaciones con las organizaciones indgenas sobre las actividades a desarrollar antes del inicio de estas a fin de prevenir impactos sociales no deseados. As el impacto social de las actividades petroleras estaba empezando a ser evaluado y una nueva poltica pareca estar comenzando a disearse de acuerdo con el ratificado Convenio 169 de la OIT.

Sin embargo, despus de varios esfuerzos entre organizaciones indgenas como AIDESEP, consultores y organizaciones no gubernamentales con el Ministerio de Energa y Minas el Estado peruano no aprob ninguna norma en este sentido sino que opt por el camino de ir progresivamente formalizando la participacin ciudadana para todos los ciudadanos en general y no atendi de manera especial una de las formas de esta participacin ciudadana especializada de los indgenas que es el mecanismo de la consulta previa libre e informada; ello se refleja en la regulacin de las audiencias pblicas en el sector energa y minas aprobadas desde los 9023 hasta el ao 2008 cuando se aprobaron dos nuevos reglamentos de participacin ciudadana que muestran un lento y progresivo avance que, sin embargo, irrespeta el derecho internacional y las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el derecho a la consulta de los pueblos indgenas.

2 As, por ejemplo, se aprobaron la Exoneracin del procedimiento de Audiencias Pblicas a los Estudios de Impacto Ambiental, Resolucin Ministerial 391-96-EM/SG; el Reglamento de Participacin Ciudadana en el Procedimiento de aprobacin de los Estudios de Impacto Ambiental, a travs de Audiencias Pblicas aprobado a travs de la Resolucin Ministerial 728-99-EM/VMM; Reglamento de Consulta y Participacin Ciudadana en el Procedimiento de Aprobacin de los Estudios Ambientales en el Sector Energa y Minas (Resolucin Ministerial 596-2002-EM/DM); Reglamento de Participacin Ciudadana para la realizacin de actividades energticas dentro de los procedimientos administrativos de evaluacin de los estudios ambientales (RM 535-2004-MEM/DM).

3 As, por ejemplo, se aprobaron la Exoneracin del procedimiento de Audiencias Pblicas a los Estudios de Impacto Ambiental, Resolucin Ministerial 391-96-EM/SG; el Reglamento de Participacin Ciudadana en el Procedimiento de aprobacin de los Estudios de Impacto Ambiental, a travs de Audiencias Pblicas aprobado a travs de la Resolucin Ministerial 728-99-EM/VMM; Reglamento de Consulta y Participacin Ciudadana en el Procedimiento de Aprobacin de los Estudios Ambientales en el Sector Energa y Minas (Resolucin Ministerial 596-2002-EM/DM); Reglamento de Participacin Ciudadana para la realizacin de actividades energticas dentro de los procedimientos administrativos de evaluacin de los estudios ambientales (RM 535-2004-MEM/DM).

Este avance lento y progresivo se constat luego de la presin generada por actores sociales promovidos por los diferentes conflictos socioambientales que el Estado no los resuelve sino intenta postergarlos y dilatarlos.

La poltica estatal aborda cada caso como un proceso particular sin una adecuada atencin a los derechos ambientales y sociales, como regla mnima para todos. Por ejemplo, a mediados de los 90 se vende a Maple Gas un lote de PetroPer que involucraba a la Comunidad Nativa Canan de Cachiyacu, Maple compr la concesin de PetroPer sin pasivos ambientales ni sociales. Hacia el 2000 la comunidad present quejas a la defensora y otras instituciones por la afectacin de su territorio, ambiente, salud y empleo, reclamando durante varios aos, hasta que finalmente la misma comunidad se vio obligada a tomar los pozos inicindose un proceso de negociacin sobre las demandas de la comunidad.

Esta comunidad demandaba de Maple Gas y el Estado: la satisfaccin de derecho al empleo (PetroPer sola emplear mano de obra de la comunidad y Maple ya no lo haca), el derecho al ambiente (debido a la contaminacin histrica o pasivo ambiental), el derecho a la salud (afectado por la contaminacin), y sobre todo el uso de tierras de la comunidad para la extraccin petrolera (que la empresa y el Estado negaban, se estuviera dando), finalmente, se demand el derecho a la participacin y consulta previa para el proceso de compensacin (sobre el uso de la tierra comunal superpuesta por las actividades extractivas).

Este proceso llev aos para que la empresa acepte su responsabilidad. La intervencin de la Defensora del Pueblo fue incansable y permanente pese al poco inters del sector de Energa y Minas y la empresa Maple Gas, quienes por el contrario buscaban retardar la solucin del conflicto.

Excepcionalmente, se dan cambios significativos que impactan positivamente el marco legal. El caso del Ro Corrientes ha tenido un impacto significativo sobre la poltica pblica en la medida que dispone la reinyeccin de aguas de produccin como regla general, solo que lo hace para operaciones futuras y el Estado no manda adecuar las operaciones ya en curso, acumulando as el pasivo ambiental de su propia gestin ambiental. Este cambio de poltica fue resultado de la presin directa del pueblo awajun, as Chirif nos dice:

La gesta de los achuares del Corrientes en defensa de su salud y la de su medio ambiente comenz una serie de protestas indgenas el ao 2006. Frente a ellas, el gobierno, al igual que ahora, al igual que siempre, neg las evidencias de contaminacin y dilat asumir su responsabilidad de defender a sus ciudadanos. Sin embargo, la irresponsable tctica de dilacin para cansar a quienes reclaman no funcion en este caso y los achuares, exacerbados por el gobierno, tomaron las instalaciones y, luego de una situacin tensa, lo obligaron a asumir su rol. El acta de Dorissa, que sell los acuerdos de los indgenas con la empresa y el Estado para comenzar a sanear la zona (reinyectando las aguas de formacin), recogiendo los desechos de petrleo acumulado en pozas y reconociendo demandas sociales (educacin y salud, que por cierto no han sido atendidas) es presentada por el ministro del ambiente, Antonio Brack, como una muestra de que la extraccin minera y de hidrocarburos es ahora una operacin limpia y que la contaminacin es problema del pasado (Chirif,2009).

Por otro lado, un caso significativo en el tema de actividades petroleras y pueblos en aislamiento son el caso de las propuestas de reservas indgenas cacataibo afectadas por las actividades petroleras de los lotes 107 y ahora 133. En el caso del lote 107 la empresa sostuvo una asamblea con la Federacin Nativa de Comunidades Cacataibo (FENACOCA) la asamblea voto por autorizar o no las lneas ssmicas en reas superpuestas a la reserva indgena propuesta, el resultado de la votacin fue 12 votos a favor de la exploracin en tierras de aislados y 18 votos en contra, sin embargo Petrolfera Petroleum del Per explor las reas ocupadas por aislados.

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La empresa continu operando en reas con alta incidencia de avistamientos, producindose ms avistamientos en las lneas ssmicas y exponiendo a los indgenas al riesgo de sus vidas. As se produjeron al menos 4 avistamientos solo 2 de los cuales fueron reportados e investigados, mientras al menos otros dos casos fueron reprimidos. Sin duda alguna, el inters de explorar en la bsqueda de petrleo en reas con aislados no respeta la dignidad humana de los ciudadanos que la habitan, como lo demuestra tanto el caso de la propuesta reserva indgena Cacataibo como en el caso de la propuesta reserva indgena Napo Tigre donde Perenco intenta entrar en el territorio de los pueblos en aislamiento arabela y waorani. Si bien la legislacin ha avanzado y se ha comenzado a regular el impacto ambiental en las ltimas dos dcadas tambin es necesario reconocer que los conflictos socioambientales alrededor del petrleo siguen estando marcados por prioridades de los gestores polticos del aparato publico antes que por los gestores tcnicos de este aparato administrativo.

Si revisamos los hechos registrados a partir del 2000 podemos notar la prioridad gubernamental por un modelo de crecimiento econmico y de promocin de la inversin privada aun a costa de los derechos a la vida, la salud y el ambiente de los ciudadanos, el caso es particularmente grave cuando se trata de pueblos en aislamiento y contacto inicial. Como ejemplo podemos citar la orden del ex presidente peruano Alejandro Toledo, quin dijo que: el gas de Camisea deba llegar a Lima el 4 de agosto de 2009 a cualquier costo. Esta presin poltica sobre los funcionarios tcnicos de iniciar las actividades a pesar de existir reclamos sobre los derechos humanos vulnerados y el pedido de indemnizacin a las poblaciones locales, la compensacin por el impacto sobre los pueblos indgenas no contactados y de los pueblos indgenas en contacto inicial, entre otros, pero mas gravemente la omisin de un anlisis tcnica detallado que hubiera permitido mejorar el diseo, nada de esto hubo peor aun producindose 5 derrames del gasoducto en su ao inaugural. Similar actitud, se percibe en el actual presidente peruano Alan Garca quien redujo los plazos para la revisin de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y orden literalmente que el papeleo no retrase la inversin. Las evidencias de los impactos que generan estos cambios se pueden apreciar en el impacto sobre la poltica petrolera en reas naturales protegidas y reservas para indgenas en aislamiento, donde INDEPA se ha reducido a 8 funcionarios, favoreciendo la inaccin en las Reservas Indgenas; la poltica de desarticulacin de las comunidades, sus tierras y bosques comunales; la poltica de desarrollo de infraestructura sin ordenamiento ambiental ni consulta; la poltica de desarrollo de la minera aurfera en Amazona; la promocin de la inversin forestal (propiedad); la promocin de la agricultura industrial (exportacin, bio-combustibles) y la restringida visin de desarrollo que lo equipara al desarrollo econmico, entre otras, sin adecuada atencin de los aspectos ambientales y sociales. Las acciones de desatencin o postergacin y de omisin por parte del Estado respecto a los derechos de los pueblos indgenas pueden continuar generando espacios de reclamos masivos como los paros amaznicos, antes descritos, teniendo como nico fin el respeto al territorio, a la consulta, a la libre determinacin de los pueblos, a los derechos fundamentales y al derecho a un trato equitativo respetando sus diferencias.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.

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Chirif, Alberto

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Dandler, Jorge, Antonio Gonzles Urday, Jaime Llosa Larraburre, Thomas Moore, Roque Roldn Ortega, Lisbeth Sivertsen, Richard. C. Smith, Ana Maria Tamayo, Julio Tresierra and Luis Vargas Aybar.

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Habermas, Jrgen. Between Facts and Norms. Cambridge: Polity Press. 1997.

Petrleos del PerLibro de Plata 1969-1994. Lima: Petroperu. 1995.

Ministerio de Energa y Minas. 1999.

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Soria, CarlosThe Path to Sustainable Development: Environmental law and civil society in Chile, Ecuador and Peru, Ph. D. Thesis, School of Humanities (Spanish), Faculty of Education, Humanities, Law and Theology, Adelaide, The Flinders University of South Australia, 2003.

Camisea: por qu cuesta tanto el gas barato? Iconos. Revista de Ciencias Sociales. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Acadmica de Ecuador. Num. 21, Quito, enero, 2005, pp. 47-55.

Tobin, Brendan, Flavia Noejovich and Carlos Yaez. Petroleras, Estado y Pueblos Indgenas: El juego de las expectativas. Lima: Defensora del Pueblo. 1998.

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