Síndic de Greuges de Catalunya - El defensor de les persones Jornades baixa.pdf · Síndic de...

EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC

20è ANIVERSARI DE LA LLEI DEL SÍNDIC DE GREUGES DE CATALUNYA

TERCERES JORNADESL'EXPANSIÓ DE L'OMBUDSMAN: DIFERENTS MODELS

TERCERAS JORNADASLA EXPANSIÓN DEL OMBUDSMAN: DISTINTOS MODELOS

THIRD CONFERENCETHE EXPANSION OF THE OMBUDSMAN:DIFFERENT MODELS

EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC

Síndic de Greuges de CatalunyaJosep Anselm Clavé, 3108002 BarcelonaTel 900 124 124 Fax 933 013 [email protected]

EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC

20è

AN

IVER

SAR

I D

E LA

LLE

I D

EL S

ÍND

IC D

E G

REU

GES

DE

CA

TALU

NY

A

VO

L.II

Coberta Terceres Jornades 10/10/06 15:57 Página 1.2

Terceres Jornades CAT 10/10/06 13:36 Página 1.1

EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC






Síndic de Greuges de Catalunya

1a edició: setembre 200620è aniversari de la Llei del Síndic de Greuges de Catalunya. Terceres Jornades. L'expansió de l'Ombudsman:Diferents modelsISBN: 84-393-7237-XDipòsit legal: Impressió: Tallers Gràfics Hostench S.A.

Imprès sobre paper ecològic

Disseny original: America SanchezImatge portada: Josep Maria Subirachs


ÍNDEX GENERAL

VERSIÓ CATALANA

INTRODUCCIÓ

PRESENTACIÓ

Rafael Ribó, síndic de greuges de Catalunya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1. LES FUNCIONS DE L’OMBUDSMAN

1.1. L’Ombudsman com a supervisor de l’activitat de l’Administració. Emily O’Reilly,ombudsman d’Irlanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1.2. L’Ombudsman com a comissionat de defensa dels drets. Control de l’Administració i altres funcions.María Luisa Cava de Llano Carrió, adjunta primera del Defensor del Pueblo . . . . . . . . . . . . . . . . 25

1.3. La intervenció de l’Ombudsman en les decisions judicials. Mats Melin, justitieombudsman,ombudsman parlamentari de Suècia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2. L’ÀMBIT TERRITORIAL DE L’OMBUDSMAN

2.1. L’Ombudsman regional i l’Ombudsman de comunitat nacional: relacions entre les institucionsd’ombudsman de diversos àmbits. Herman Wuyts, Federaal Ombudsman, integrant flamenc de l’oficina de l’Ombudsman Federal de Bèlgica. Frédéric Bovesse, Médiateur de la RégionWallonne, mediador de la Regió Valona, Bèlgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

2.2. L’aparició de l’Ombudsman en l’àmbitl local. Ulco van de Pol, Gemeentelijke ombudsman d’Amsterdam, Holanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

2.3. L’ombudsman estatal en un estat federal: l’Ombudsman d’Àustria. Peter Kostelka, Volksanwalt,ombudsman d’Àustria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

2.4. La millora de la protecció dels drets dels ciutadans europeus: les relacions de cooperació entre el Defensor del Poble Europeu i els ombudsman estatals i regionals. Nikiforos Diamandouros,defensor del poble europeu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

2.5. L’Ombudsman francès com a controlador de l’Administració estatal i territorial. Jean-Paul Delevoye,Médiateur de la République, França . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

3. OMBUDSMAN: DRETS I COOPERACIÓ

3.1. Cultura europea oriental, drets i garanties. Yorgos Kaminis, Sygnigoros tou politi,ombudsman de Grècia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

CLOENDA

Noves democràcies i ombudsman. Álvaro Gil-Robles, comissari de Drets Humans del Consell d’Europa. . 75

Terceres Jornades CAT 10/10/06 13:36 Página 1

ÍNDICE GENERAL

VERSIÓN CASTELLANA

INTRODUCCIÓN

PRESENTACIÓN

Rafael Ribó, Síndic de Greuges de Catalunya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

1. LAS FUNCIONES DEL OMBUDSMAN

1.1. El ombudsman como controlador de la actividad de la Administración.Emily O’Reilly, Ombudsman de Irlanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

1.2. El Ombudsman como comisionado de defensa de los derechos. Control de la Administración y otras funciones. María Luisa Cava de Llano Carrió, adjunta primera del Defensor del Pueblo de España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

1.3. La intervención del Ombudsman en las decisiones judiciales.Mats Melin, Justitieombudsman, Ombudsman parlamentario de Suecia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

2. EL ÀMBITO TERRITORIAL DEL OMBUDSMAN

2.1. El Ombudsman regional y el Ombudsman de comunidad nacional: relaciones entre las instituciones de ombudsman de diferentes niveles. Herman Wuyts, Federaal Ombusman, integrante flamenco de la oficina del Ombudsman federal, Bélgica. Frédéric Bovesse,Médiateur de la Región Wallonne, Región Valona, Bélgica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

2.2. La aparición del Ombudsman a nivel local. Ulco van de Pol, Gemeentelijke,Ombudsman de Ámsterdam, Holanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

2.3. El Ombudsman estatal en un estado federal: el Ombudsman de Austria.Peter Kostelka, Volksanwalt, Ombudsman de Austria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

2.4. La mejora de la protección de los derechos de los ciudadanos europeos: las relaciones de cooperación entre el Defensor del Pueblo Europeo y los Ombudsman estatales y regionales.Nikiforos Diamandouros, Defensor del Pueblo Europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

2.5. El Ombudsman como controlador de la Administración estatal y territorial.Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

3. OMBUDSMAN: DERECHOS Y COOPERACIÓN

3.1. Cultura europea oriental: derechos y garantías. Yorgos Kaminis, Synigoros tou politi,Ombudsman de Grecia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

CLAUSURA

Nuevas democracias y ombudsman. Álvaro Gil-Robles, Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147


GENERAL INDEX

ENGLISH VERSION

INTRODUCTION

PRESENTATION

Rafael Ribó, Síndic de Greuges de Catalunya, Catalan Ombudsman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

1. THE MISSION OF THE OMBUDSMAN

1.1. The Ombudsman as a monitor of the activity of the Administration.Emily O’Reilly, Irish Ombudsman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

1.2. The ombudsman as a commissioner for the defence of people’s rights. Monitoring of the Administration and other roles. María Luisa Cava de Llano Carrió,Spanish Ombudsman’s Deputy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

1.3. The intervention of the ombudsman in the decisions of the courts.Mats Melin, Justitieombudsman, Swedish Chief Parliamentary Ombudsman . . . . . . . . . . . . . . . 173

2. THE OMBUDSMEN AND THEIR TERRITORIAL SCOPE

2.1. The Regional Ombudsman and the Ombudsman for a National Community: relations betweenOmbudsman institutions at different levels. Herman Wuyts, Federal Ombudsman of Belgium for the Flemish Community, and Frédéric Bovesse, Médiateur de la Région Wallonne,Ombudsman of the Walloon Region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

2.2. The setting-up of the Ombudsman at local level. Ulco van de Pol, Gemeentlijke Ombudsman of Amsterdam, Holland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

2.3. The State Ombudsman in the Federal State: the Austrian Ombudsman.Peter Kostelka, Volksanwalt, Austrian Ombudsman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

2.4. Greater protection of European citizens’ rights: relations between the European Ombudsman and his state and regional counterparts. Nikiforos Diamandouros, European Ombudsman . . . . . . . . . 199

2.5. The French Ombudsman as a monitor of the state and territorial administration.Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, French Ombudsman. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

3. OMBUDSMAN: RIGHTS AND COOPERATION

3.1. Eastern European culture: rights and guarantees. Yorgos Kaminis, Synigoros tou politi,Greek Ombudsman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

CLOSING SPEECH

New democracies and the ombudsman. Álvaro Gil-Robles, the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217


INTRODUCCIÓ

Amb motiu del 20è aniversari de la Llei del Síndicde Greuges, aquesta institució va organitzar uncicle de tres jornades commemoratives amb l'ob-jectiu d'analitzar, des de perspectives diferents, lainstitució de l'Ombudsman.

El contingut de les primeres i les segones jorna-des ha estat publicat en un volum anterior. Laprimera jornada, que va tenir lloc el 13 de desem-bre de 2004, va tenir un caràcter més commemo-ratiu i va tractar sobre el sentit i la història de lainstitució, amb una conferència a càrrec del'expresident Jordi Pujol. Durant les segones jor-nades, que van tenir lloc el juny de 2005, elsdefensors autonòmics i experts en les diversesmatèries van debatre sobre els nous reptessocials i el paper que juguen les seves institu-cions en la defensa dels drets de les persones. Enles terceres jornades, de caràcter internacional,els ombudsman europeus van tenir l’ocasió d'ex-plicar els models d'actuació de les seves respecti-ves democràcies.

Aquesta publicació recull de manera íntegra lesintervencions que van fer els defensors europeusel mes de setembre de 2005 al Palau de Pedralbes,durant les terceres jornades, i que van tancar elcicle commemoratiu. Així mateix, reprodueix fidel-

ment el decurs de les ponències, que es divideixenen tres àmbits temàtics, per tal d'abordar el debatdes de tres perspectives diferents.

En primer lloc, s'analitza la institució des de l'òp-tica de la seva funció. Així, mentre alguns se cen-tren exclusivament a tractar de sotmetre l'Admi-nistració a la legalitat, altres es defineixen com adefensors dels drets dels ciutadans i, per tant, con-trolen l'actuació habitual de l'Administració.Excepcionalment, com ara en el cas de Suècia,l'Ombudsman pot intervenir en temes judicials.

Sota el títol L'àmbit territorial de l'Ombudsman s'ex-pliquen els diversos àmbits d'actuació del defen-sors: supranacional, estatal, regional, local i lesrelacions que mantenen entre si.

Finalment, les Jornades van abordar el paper de lainstitució en la promoció de la defensa dels dretsde les persones i de la seva actuació en el marc deles diverses tradicions democràtiques europees.

Amb aquestes jornades, el Síndic de Greuges havolgut contribuir a promoure la reflexió sobre eltreball dut a terme per les diverses institucionsd'ombudsman i analitzar la manera d'abordar elsreptes que es plantegin en el futur.

5


6

INTRODUCCIÓN

Con motivo del 20º aniversario de la Ley del Síndicde Greuges, esta institución organizó un ciclo detres jornadas conmemorativas con el objetivo deanalizar, desde diferentes perspectivas, la institu-ción del Ombudsman.

El contenido de las primeras y las segundas jorna-das se publicó en un volumen anterior. La primerajornada, celebrada el 13 de diciembre de 2004,tuvo un carácter más conmemorativo y tratósobre el sentido y la historia de la institución, conuna conferencia a cargo del expresidente JordiPujol. Durante las segundas jornadas, que tuvie-ron lugar en junio de 2005, defensores autonómi-cos y expertos en las diferentes materias mantu-vieron un debate sobre los nuevos retos sociales yel papel que juegan sus instituciones en ladefensa de los derechos de las personas. En lasterceras jornadas, de carácter internacional, losombudsman europeos tuvieron la ocasión deexplicar los modelos de actuación de sus respecti-vas democracias.

Esta publicación recoge de manera íntegra lasintervenciones que los defensores europeos reali-zaron el mes de septiembre de 2005 en el Palaciode Pedralbes durante las terceras jornadas y cierrael ciclo conmemorativo. Asimismo, reproduce fiel-mente el curso de las ponencias, que se dividen en

tres bloques temáticos, para abordar el debatedesde tres perspectivas distintas

En primer lugar, se analiza la institución desde laóptica de su función. Así pues, mientras que algu-nos tratan de someter a la Administración a lalegalidad, otros se definen como defensores de losderechos de los ciudadanos y, por lo tanto, contro-lan la actuación habitual de la Administración.Excepcionalmente, como en el caso de Suecia, elOmbudsman puede intervenir en temas judiciales.

Bajo el título El ámbito territorial del Ombudsman seexplican los diferentes niveles de actuación de losdefensores: supranacional, estatal, regional, local ylas relaciones que mantienen entre sí.

Finalmente, el tercer apartado aborda el papel dela institución en la promoción de la defensa de losderechos de las personas y su actuación en elmarco de las diferentes tradiciones democráticaseuropeas.

Mediante estas jornadas, el Síndic de Greuges deCatalunya ha querido contribuir a promover lareflexión sobre la labor llevada a cabo por las dife-rentes instituciones de ombudsman y a analizar lamanera de abordar los retos que se planteen en elfuturo.


7

INTRODUCTION

To celebrate the 20th anniversary of the CatalanOmbudsman Act, this office organized a series ofthree symposiums, in order to analyse, from differ-ent points of view, the Ombudsman institution.

The first and the second symposiums were pub-lished in a former book. The first symposium,which took place on 13th December 2004, wasmore commemorative and analysed the history ofthe institution.

In the second symposium, which was held in June2005, regional ombudsmen and experts on differ-ent subjects talked about the new social chal-lenges and the Ombudsman's role in the defenceof people's rights. In the third conference, theEuropean Ombudsmen explained their ap-proaches to their job in their respective democra-cies.

This book is a collection of all the speeches madeby the European Ombudsmen in September 2005in Pedralbes Palace during the third conferenceand closes the series of conferences.

The book has been compiled in such a way that itremains faithful to the order of the speeches. It hasbeen divided into three sections, in order to stim-ulate the debate from three different points of

view: the Ombudsman's Functions, the TerritorialScope of the Ombudsmen and the Ombudsman'sRole in the international cooperation for thedefence of people's rights.

The first part deals with the functions of theOmbudsman institution. While some of them tryto subject the administration to legality, othersconsider themselves as watchdogs of people'srights and act as monitors of the public adminis-tration. Exceptionally, the Ombudsman can inter-vene in legal issues, like in Sweden.

The second part, called The Territorial Scope of theOmbudsmen is devoted to the area of jurisdiction ofthe Ombudsman institution, which deals with thedifferent levels of action: local, regional, nationaland supranational, and the relationship betweenthem.

Finally, the third part analyses the role of the insti-tution in the defence of the people's rights withinthe framework of the different European demo-cratic traditions.

With theses symposiums, the Catalan Ombuds-man contributes to the discussion about the workdone by the different Ombudsmen and analysesthe way to deal with future challenges.


EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC




Comencem les terceres jornades amb motiu del20è aniversari de la Llei del Síndic de Greuges deCatalunya. Abans de res, si m’ho permeteu, m’a-gradaria donar-vos la benvinguda i agrair-vos l’es-forç que heu fet per ser aquí.

Gràcies a tots els defensors locals, que us heuatansat al Palau de Pedralbes per participar enaquestes jornades.

Vull recordar que l’any 1979, quan es va aprovar,l’Estatut d’autonomia de Catalunya va incloureuna definició d’aquesta institució, amb un nomprou complex Síndic de Greuges, tot recuperant laidea medieval del Provisor de Greuges del segle XIIId’una societat estamental, no liberal. Però, tot iaixí, una societat en què ja hi havia un càrrec quehavia de presentar davant del rei les queixes delsdiversos estaments. L’any 1980 el projecte es posaen marxa al Parlament de Catalunya i quatre anysmés tard, cap al final de la primera legislatura,s’elabora i es vota la Llei del Síndic de Greuges, que

dóna lloc a la creació de la institució, que tant dig-nament i amb tant impuls han ocupat els nostresantecessors, Frederic Rahola i Anton Cañellas.

La primera jornada va tenir lloc al desembre del2004, precisament, com a homenatge a la institu-ció i als seus titulars anteriors, i vam tenir l’honorque la conferència d’aquell homenatge, la pronun-ciés Jordi Pujol, el que havia estat fins aleshorespresident de la Generalitat de Catalunya.Vam cele-brar unes segones jornades en què, amb el prota-gonisme dels diversos defensors d’arreu de l’Estatespanyol, vam discutir problemes nous per adefensar els drets: medi ambient, soroll, exclusiósocial radical, migracions, tot allò que sembla nou,però que es troba en les primeres línies de lesnoves queixes i de les noves actuacions que han dedur a terme les nostres institucions. Així, ens vasemblar oportú tancar aquest cicle -les terceresjornades, que inaugurem avui- analitzant l’expan-sió de la institució i els diversos models que tro-bem en democràcies homologables a la nostra i

TERCERES JORNADES 11

PRESENTACIÓ

RAFAEL RIBÓ, SÍNDIC DE GREUGES DE CATALUNYA

• Síndic de greuges de Catalunya des de l'1 de juliol de2004 i director de la Junta Directiva de la RegióEuropea de l'Institut Internacional de l'Ombudsman(IOI) des del juny del 2006

• Professor titular de Ciència Política i del'Administració a la Universitat de Barcelona

• Diputat al Parlament de Catalunya des del 1980 al2001; diputat al Congrés de Diputats des del 1993 finsal 1995; i president d'Iniciativa per Catalunya des del1987 fins al 2000

• Des del 2001 és el president del Patronat de laFundació Ulls del Món

• Llicenciat en Ciències Econòmiques i en Dret per laUniversitat de Barcelona; Doctor en CiènciesPolítiques, Econòmiques i Comercials per la mateixaUniversitat i Màster en Ciències Polítiques per la NewSchool for Social Research de Nova York

• Tercera persona que ocupa el càrrec de síndic, des dela creació de la institució, el 1984. Els seusantecessors foren Frederic Rahola i Anton Cañellas


amb figures que ens poden alliçonar sobre aspec-tes que segurament contribuiran a millorar-la.

Hem plantejat un debat sobre la funció dels defen-sors, sobre la funció de control de l’Administració itambé sobre la funció de garantia dels drets ambtotes les seves particularitats. Penso que tenim lagran sort que les millors figures avui a Europa sónaquí amb nosaltres. Volem analitzar, fins i tot,casos tan singulars, com ara el de Suècia, amb lapossibilitat d’entrar en temes judicials, i tambévolem entrar a debatre els nivells de relació ambels àmbits tan diversos dels defensors: l’àmbiteuropeu, amb el seu vessant de la Unió Europea idel Consell d’Europa; l’àmbit dels estats, de lesfederacions, dels länder, de les regions autònomes,de les comunitats i l’àmbit local, que també estàcreixent amb força a casa nostra.

En aquest sentit, podríem ser capaços de veure totel conjunt de drets que han de ser, amb un criteride subsidiarietat, garantits des d’aquests diversosàmbits, com els conjuntem i com, en definitiva, enresulta una millor garantia per a les persones. Val adir que ho fem també amb la possibilitat de felici-tar Nokiforos Diamandouros, ja que s’escau que araés el 10è aniversari de la institució de l’Ombuds-man de la Unió Europea.Va ser abans d’ahir, però sim’ho permet Nikiforos, ajuntaré les felicitacionsd’aquests aniversaris. I més quan Nikiforos, commolts de nosaltres, té la gran voluntat d’estendre aaltres indrets del nostre continent que s’han incor-porat recentment, o que encara no s’han incorporata la Unió Europea, democràcies molt més fràgilsque la nostra, la tasca de garantir i supervisar elsdrets de les persones. Per això, també comptemavui amb una persona de gran rellevància, com araYorgos Kaminis, que ens pot explicar experiències,que, des de Grècia, s’estan impulsant cap aquestspaïsos, on, modestament, el Síndic de Greuges, jades de l’època del meu predecessor, hi és presentcooperant, especialment en els Balcans.

Tot això en uns moments en què si els parlamen-taris ho volen, demà Catalunya haurà donat el pri-mer pas cap un nou Estatut d’autonomia querecull, amb formulacions noves, drets i principisrectors, i incrementa també les potestats del Sín-dic de Greuges de Catalunya. I, permeteu-me queus faci una breu referència de divulgació i deconeixement, especialment per als nostrescol·legues de fora. L’Estatut de 1979 remetia elsdrets al títol primer de la Constitució espanyola ino podia ser d’una altra manera, ja que constitu-cionalment allí es troba el catàleg dels drets fona-mentals de la democràcia espanyola.

El projecte que s’està discutint i que seguraments’està aprovant, quant a títols, explicita aquestsmateixos drets, però els perllonga i els aprofundeix,

d’acord amb les lleis catalanes que els han desple-gat, i toca drets que nosaltres coneixem sobrada-ment perquè són objecte del nostre treball. Quant al’Estatut, es fa i ho celebrem, una categorització delmedi ambient, dels serveis socials, de l’atenció a laimmigració, del respecte a la igualtat genèrica, deldret a l’habitatge, de la igualtat d’oportunitats a l’es-cola. No estic fent res més que enumerar la llista dequeixes o de temes sobre els quals arriben queixesi en què treballen tant el Síndic de Greuges com elsdiversos defensors institucionals arreu dels àmbitsinstitucionals a l’Estat espanyol i a Catalunya.

Nosaltres sempre contestem que no hi ha un temaestrella. Em pregunten: quin és, senyor Ribó, eltema que més l’ocupa en la seva funció de defen-sor? No n’hi ha un de sol, no és pot dir: el mediambient o l’habitatge. Si n’hi ha un és la mala pra-xis administrativa, que representa el percentatgemés elevat de queixes. I, per tant, celebrem quel’Estatut, de la mateixa manera que el projecte dereforma dels tractats europeus anunciï, negresobre blanc, el dret a una bona administració.

Crec que aquest ha de ser un dret que mereix unagran tasca pedagògica per part de tots nosaltres,d’extensió, d’aprofundiment i de concentració encadascun dels departaments administratius, per-què s’entengui que s’ha d’escoltar, que s’ha d’in-formar, que s’ha de respondre, que s’ha de donartransparència, que s’ha de donar accés a les perso-nes a tot allò que els afecta en els diversos nivellsde govern.

I per això també celebrem que l’Estatut incloguinoves figures, pel que fa al Síndic quant a àmbitsadministratius, amb la clarificació corresponent;que s’hagi tingut la valentia d’entrar-hi, com jahan entrat altres defensors europeus, com ara elMédiateur de la Republique.

En els grans serveis públics atorgats a empresesprivades per diversos règims administratius, quepoden afectar drets molt importants, com ara l’ac-cés a la xarxa pública telefònica, un dret universal,d’acord amb la legislació espanyola, o com ara l’ai-gua, l’electricitat o el gas, que, malgrat que ja noestan en mans públiques, també han de continuarsent objecte de supervisió i garantia per part d’ins-titucions com les nostres. És per això que és unafeliç coincidència que puguem discutir sobre totaixò, ja que per a Catalunya el 20è aniversari potser també el moment clau en què es doni el primerpas per a consolidar noves formacions de drets inous instruments per a garantir-los i defensar-losdes de la institució del Síndic de Greuges.

En la primera part del programa tenim previst par-lar de les funcions de l’Ombudsman. Tots sabemque en termes moderns l’Ombudsman neix al

12 20è ANIVERSARI DE LA LLEI DEL SÍNDIC DE GREUGES DE CATALUNYA


s. XIX a Suècia com una figura que, progressiva-ment, es va acceptant en les democràcies d’arreudel continent, i a casa nostra no arriba fins a laConstitució de 1978. Val la pena que ens aturem enaquest inici de les terceres jornades a veure fun-cions molt específiques de control de l’Adminis-tració, però també funcions específiques de con-trol sobre els drets.

Cadascú ha creat una figura amb un vestit adequata les seves necessitats; tenim una gran varietatterminològica de la definició, això passa tant aescala internacional, com a l’Estat espanyol, com aCatalunya. Tot és legítim, sempre que ho sapiguemconcentrar en la idea d’unes funcions el més útils,àgils i properes possible per a respondre als reptesque se’ns plantegen.



1. LES FUNCIONS DEL’OMBUDSMAN


Permeteu-me felicitar-vos, Sr. Ribó, pel 20è aniver-sari de la vostra institució i agrair-vos que m’hàgiudonat la magnífica oportunitat de venir a la bellaciutat de Barcelona per celebrar-ho plegats. L’Om-budsman irlandès fa 21 anys enguany i és gratifi-cant visitar una institució que ha existit gairebédes de fa els mateixos anys que la meva.

El tema de la conferència és important i crucial, atèsque la Unió Europea s’estén, sorgeixen noves demo-cràcies i diferències més grans en competènciesclau entre les nostres oficines tant en la vella comen la nova Europa. Avui i demà sentirem a parlar deles diferències, però també d’allò que ens uneixcom a ombudsman, que és el fet d’actuar com aguardians i protectors dels ciutadans, vetllar perquèels nostres governs i les administracions tractin elsciutadans de manera justa, adequada, d’acord ambla llei, ja sigui una llei nacional o, en el cas delsmembres de la Unió Europea, una llei comunitària.

A causa de les diferències culturals, històriques id’enfocament, cada ombudsman és, d’alguna

manera, únic. Hi ha grans diferències entre lescompetències dels ombudsman, fins i tot entre lesdels ombudsman de l’Europa occidental. Alguns,per exemple, tenen competències en forces arma-des, cossos policials, presons o fins i tot tribunals.Hi ha diferències en les seves relacions amb el Par-lament, amb els comitès parlamentaris, amb elstribunals i, sens dubte, amb l’enfocament de laseva tasca.

Així i tot, l’essencial és que cada ombudsmannacional comença emmotllant-se en les condi-cions econòmiques, culturals, socials i històriquesdel seu país. Avui voldria compartir amb aquestauditori l’experiència de la meva oficina, que hapassat d’uns inicis humils, vint-i-un anys enrere, aconvertir-se en una força important de canvi, pelque fa a la manera de treballar de l’Administració.El desenvolupament, per part de la meva oficina iels meus predecessors, de principis de bona admi-nistració, del que constitueix una reparació dedanys i les circumstàncies en què s’haurien de dura terme les dites reparacions, ha contribuït a


1.1. L’OMBUDSMAN COM A SUPERVISOR DEL’ADMINISTRACIÓ PÚBLICA

EMILY O’REILLY, OMBUDSMAN D’IRLANDA

• Ombudsman d'Irlanda des del 2003• Comissària per a la informació des del 2003. Té la

missió de fer una revisió independent de lesdecisions relacionades amb el dret d'accés de lespersones a la informació gestionada per organismespúblics

• Membre de l'Standards in Public Office Comission,constituïda sota la LLei de l'ètica a l'Administraciópública. També és membre de la Dail ConstituencyCommission

• Periodista i escriptora fins al seu nomenament com aombudsman. Des del 1989 va ser corresponsal políticade diversos mitjans de comunicació

• Formada a la Universitat i al Trinity College de Dublín• Beneficiària de la beca Nieman en periodisme de la

Universitat de Harvard (USA)• L'Ombudsman irlandès està facultat per a investigar

accions dels departaments, les oficines i elsfuncionaris del Govern central, de les autoritats localsi de les juntes de salut, ja sigui després d'una queixao per iniciativa pròpia


ampliar la cultura administrativa i al fet que lesnostres recomanacions s’acceptin com una normaa què s’hauria d’arribar, si és que encara no s’haassolit completament.

Avui us parlaré de l’Ombudsman com a supervisorde l’Administració pública. En el meu país, com enalguns d’altres, existeix una acceptació política icultural que aquesta funció és apropiada i justa.Tot i així, aquesta acceptació no arriba així que elprimer ombudsman d’un país o una regió ocupa elcàrrec. Costa molt d’assolir a la pràctica, com algu-nes de les institucions d’ombudsman més novessaben molt bé.

Cap de les nostres oficines existeix en un buit nipodria sobreviure en un buit. És possible quesiguem independents, però només ens en sortiremsi hi ha un suport ampli, polític i cultural, vers lanostra tasca. Això no significa que un govern o unorganisme públic hagi d’estar d’acord amb les nos-tres decisions o que aquestes li hagin d’agradar,però sí que accepta que la nostra oficina té legiti-mitat i, no només d’acord amb la llei, sinó als ullsde la societat. Així i tot, no n’hi ha prou que tin-guem legitimitat als ulls dels ciutadans, cal que entinguem també als ulls de l’Administració. Iaquesta legitimitat, la guanyem amb la manerad’acomplir la nostra tasca quan tramitem queixesimparcialment i justament, i en fonamentem laresolució no només amb la nostra autoritat moral,també amb proves empíriques que el cas que pre-sentem, en nom d’un interessat, és irrefutable.

D’alguna manera, intentem aplicar el que la majo-ria de ciutadans espera de l’Administració o delGovern. La societat vol una administració públicaen què pugui confiar perquè sap que és honesta,justa, que li respon i la té en compte, que és efi-cient i eficaç i gestiona bé els recursos, pel fet queobté resultats que incrementen el benestar de lasocietat en conjunt, econòmicament, socialment iambientalment.

Aquesta confiança, que és un ingredient impres-cindible per a una democràcia eficaç, només es potassegurar si l’Administració pública és oberta,transparent i responsable, i si hi ha mecanismesefectius per a consolidar-la. En molts països, elsmecanismes més importants han estat, i ho conti-nuaran sent, el Parlament i els tribunals. A mésd’aquests, hi ha l’escrutini públic, en què els mit-jans de comunicació juguen un paper important.

Així mateix, en molts països, s’han establert novesinstitucions independents que operen a mig camíentre el Parlament i els tribunals. A Irlanda, el Con-trolador i Auditor General ha existit des de l’inicide l’Estat per ajudar el Parlament a assegurar queels recursos públics s’utilitzen correctament, ade-

quadament, eficientment i eficaçment. A aquestaoficina, se li ha de sumar l’Ombudsman, des de1984, el Comissionat per a la Protecció de Dades,des de 1989, la Comissió de Funció Pública des de1998 i el Comissionat de la Informació, d’acordamb la llei de llibertat d’informació, des de 1997.Totes aquestes oficines gaudeixen de poders con-siderables tant per a investigar com per a resoldre.Igualment, tenim la Comissió de Referèndum, unorganisme independent que duu a terme campan-yes d’informació pública sobre les propostes per areformar la Constitució irlandesa. D’algunamanera, cadascun d’aquests organismes reforça latasca dels altres i incrementa la consciència del’Administració pública dels principis d’una bonaadministració, caracteritzada pels principis detransparència, accessibilitat i, sobretot, justícia.

La nostra tasca més comuna, com a ombudsman,és, sens dubte, resoldre les queixes individuals. Devegades, en conferències, com ara aquestes, copsouna certa sensació, tot i que normalment prové del’exterior de la institució, que aquesta tasca no ésd’un nivell prou alt o important per a satisfer elsdesitjos dels qui pensen que l’Ombudsman hauriad’exercir un control més directe sobre el Govern oles polítiques de l’Administració pública.

Tanmateix, hem de recordar que el motiu pel qualun ombudsman intenta resoldre un cas no ésnomés per satisfer la persona agreujada. A llarg ter-mini, l’Ombudsman intenta millorar la responsabi-litat administrativa del Govern i la manera ambquè tracta les persones. D’alguna manera, i perme-teu-me que faci ús d’una metàfora culinària, latasca de resoldre queixes és com els bocins de lle-vat en una pasta per fer pa, que són molt petits,però que es converteixen en quelcom molt gran.

Abans d’elaborar alguns dels principis que confor-men la veritable responsabilitat administrativa,permeteu-me que us doni alguns exemples proce-dents de la meva institució en què el “llevat” d’unaqueixa ha promogut un canvi important d’unnivell molt més gran.

Tal com he dit anteriorment, la tasca principal dela nostra institució és tramitar queixes d’unamanera justa i imparcial. No obstant això, el nos-tre interès va més enllà. Esperem que els organis-mes públics tinguin en compte les nostres recoma-nacions perquè aprenguin dels errors del passat iles queixes no es repeteixin en el futur. Així, doncs,considerem que la nostra tasca porta a una milloracontínua de la qualitat del conjunt de l’Admistra-ció pública. En això som diferents als tribunals. Elstribunals resolen els casos, però al contrari del’Ombdusman, rarament se centren a assegurarmillores sistèmiques en la qualitat dels serveispúblics. Permeteu-me que us doni alguns exem-



ples del que ha aconseguit la meva oficina a aquestrespecte.

L’any 1986, dos anys després d’haver-se creat, lameva oficina va tramitar una queixa d’una dona aqui li havien denegat equivocadament la pensió deviduïtat durant set anys. L’autoritat pública res-ponsable, el Departament de Benestar, haviaacceptat la recomanació de l’Ombudsman depagar-li la pensió, però refusava indemnitzar ladona per la pèrdua de poder adquisitiu, per unvalor de 5.000 €, causada per un endarreriment enl’atorgament de la pensió. Després de parlar-homés detingudament amb la meva institució, vaacceptar pagar indemnitzacions per la pèrdua depoder adquisitiu en totes les reclamacions futuresque sorgissin a causa d’una demora excessiva enel pagament dels ajuts de Benestar.

En un altre cas, un cop vam haver analitzat i resoltunes quantes queixes amb relació a la manera ambquè es pagaven els subsidis als pacients en residèn-cies de gent gran privades, l’Ombudsman va publi-car un informe monogràfic l’any 2001 que manifes-tava que el Departament de Benestar i Infància i lesautoritats sanitàries públiques locals havien actuat“sense una autoritat adequada” i “contràriament auna administració justa i sòlida”, i havien obligat elspacients i les seves famílies a contribuir al cost delsserveis administrats en les residències privades. Aconseqüència de la investigació de l’Ombudsman,es van reemborsar dotze milions d’euros alspacients i les seves famílies i es van esmenar elsreglaments en què es fonamentaven els subsidis.L’informe de l’Ombudsman també va generar ungran debat sobre la gent gran a Irlanda, i més actesde mala administració que es van descobrir l’anypassat en el Departament de Benestar i Infància vandonar lloc a una resolució governamental de pagarmés indemnitzacions per un valor de mil milionsd’euros als pacients i llurs famílies.

La meva institució també ha aconseguit influirsobre les polítiques governamentals amb relació ala modernització del servei públic i, especialment,la millora de la qualitat dels serveis adreçats alpúblic. S’exigeix que totes les autoritats públiquesdisposin d’un sistema intern de queixes. A més,com a conseqüència de les recomanacions que vapublicar la meva institució per a redreçar la malaadministració, estic ajudant un grup de funciona-ris d’alt nivell per orientar el govern sobre comatorgar poders a les autoritats públiques per talque puguin realitzar esmenes quan les coses hansortit malament sense la necessitat de dirigir l’as-sumpte a la meva institució.

Actualment, molts dels casos que he descrit ante-riorment, per la resolució dels quals van lluitartant els meus predecessors, ja es donen general-

ment per fets dins del sistema. El principi pel quals’ha de reparar un dany a un interessat perquèl’Administració no ha actuat correctament arasembla evident. Tot i així, no sempre ha estat tanevident i establir aquest principi li ha costat a lameva oficina i a altres institucions europees inacionals feines i treballs. I és en aquest punt enquè m’agradaria parlar del que s’entén actualmentper responsabilitat de l’Administració.

Per responsabilitat de l’Administració s’entén elprocés d’assegurar que les actuacions dels serveispúblics i, particularment, l’exercici dels poders queprenen les decisions, tant si són discrecionals ocom si no ho són, es duen a terme tant de maneralegal com d’acord amb la justícia i la bona pràcticaadministrativa.

Ras i curt, pel que fa al context irlandès, l’Ombuds-man decideix si els organismes públics són res-ponsables d’una mala administració. De lamateixa manera que els auditors financers exami-nen les actuacions dels serveis públics contraalguns principis i criteris financers, l’Ombudsmann’examina les actuacions amb relació als principisd’una bona administració.

L’any 1994 l’Informe anual de l’Ombudsmanirlandès va establir uns principis per tal d’orien-tar els organismes públics en els tractes amb lagent. Aquests principis manifesten, per exemple,que els poders només es poden fer servir per al’objectiu específic per al qual es van atorgar; elspoders s’han d’aplicar amb objectivitat i impar-cialitat; els factors no pertinents en un cas parti-cular s’han de bandejar; la discriminació s’had’evitar; els casos anàlegs s’han de tractar demanera anàloga.

Així mateix, l’Informe de 1994 va establir una sèriede drets, que les persones poden invocar en elstractes amb els organismes públics. En aquestsdrets, s’hi inclouen: el dret a ser escoltat, el dret arebre prou informació, i el dret que les decisionsque afectin una persona estiguin fonamentades.Aquests temes es van desenvolupar amb més pro-funditat en la Guia dels principis d’una bona admi-nistració per a funcionaris de l’Ombudsman.Aquesta guia inclou un conjunt de criteris emmar-cats en diversos títols sobre la manera de tractar lagent: obertament, imparcialment, justament i ade-quadament. Aquesta guia té en compte la llibertatd’informació, l’ètica, la legislació electoral, elsprincipis d’un servei de qualitat al consumidor i lareparació de danys. La meva oficina també hapublicat una guia per al sistema intern de queixesi una nota orientativa en l’apartat de reparació dedanys que es titula “Reparació de danys- l’esmenadel que s’ha fet malament”.



TRACTAMENT JUST

La funció de l’Ombudsman no és simplement unaqüestió d’assegurar un bon servei als interessats.Tot i que comparteix amb els organismes públicsl’interès d’assegurar un millor servei, l’interès del’Ombudsman va més enllà. Si qualsevol part de lasocietat sent que el sistema l’ha tractat malament,i no és possible d’arribar a cap reparació, aleshoreses perd la confiança en l’Administració pública, tanimportant en una democràcia. Una millor eficàcia iuna millor gestió de recursos són, sens dubte, ele-ments clau que han d’assolir els serveis públics.Toti així, no hem d’oblidar que l’usuari de serveispúblics gairebé mai pot elegir un proveïdor compe-titiu alternatiu, tret que sigui del sector privat. Peraixò, un tracte just és molt important i no s’ha deperdre de vista quan s’introdueixen mesures d’efi-ciència. A més, la pressió als funcionaris, a conse-qüència d’una comercialització i una demanda deproductivitat més gran, no ha de portar vers unadisminució dels valors dels serveis públics.

Per assegurar que els funcionaris són responsablesde les decisions administratives que prenen, l’Om-budsman actua en nivells diferents. En un primernivell, la responsabilitat per les decisions indivi-duals s’assoleix mitjançant l’anàlisi i l’estudi de lesqueixes individuals, i la reparació de danys, quan ésjustificada. Des que es va crear l’Ombudsman irlan-dès, l’oficina ha tramitat 66.000 queixes i en aproxi-madament un 40% dels casos s’ha aconseguitalguna forma de reparació de danys. L’estudi de lesqueixes individuals sovint porta a la identificacióde disfuncions sistèmiques en els procediments,d’enfocaments o fins i tot d’actituds i, en aquestàmbit, això pot ser de gran utilitat per als organis-mes dins de l’àmbit de competències. El sistema deprocediments es pot millorar per a assegurar quequeixes particulars no es tornin a repetir. Tanma-teix, hi ha un nivell, al qual dono una importànciaespecial, que va molt més enllà. Es tracta d’identifi-car i cercar remeis per disfuncions o injustícies quehan esdevingut endèmiques en la cultura adminis-trativa i que contribueixen al “dèficit democràtic”,l’existència del qual tothom admet, que allunya lasocietat de les institucions públiques.

Del que he dit anteriorment es desprèn que unombudsman no s’hauria de limitar a tramitarqueixes. L’objectiu a llarg termini hauria de sermillorar la qualitat en conjunt de l’Administraciópública. Una de les maneres d’assolir-ho és mitjan-çant l’adopció d’una funció educativa i la publica-ció de recomanacions per als funcionaris, ambrelació a la manera de tractar els usuaris, tramitarqueixes o reparar danys quan han comès un error.

Aquesta orientació contribueix a crear una relaciópositiva entre l’Ombudsman i els organismes

públics, i contraresta les reaccions negatives que esprodueixen quan els organismes públics defensenles seves decisions i responen a queixes objected’una investigació que duu a terme l’Ombudsman.La funció educativa contribueix a minimitzar lesactituds adverses i col·loca l’Ombudsman en unafunció “d’amic crític”. Finalment, l’adopció de rela-cions de col·laboració amb els organismes públicspromou la confiança en l’Ombudsman i contribueixa assegurar l’adopció de les seves recomanacions.

RECOMANACIONS O DECISIONSVINCULANTS?

Una de les característiques que defineix l’Ombuds-man, especialment un ombudsman nacional o unombudsman amb competències en el sectorpúblic, és el poder de fer recomanacions, en con-traposició a les decisions vinculants.

És cert que alguns ombudsman especialitzats, comara els qui tenen competències sobre algun sectoren particular, per exemple el de les assegurances oel de les activitats financeres, sí que prenen deci-sions vinculants. Tanmateix, generalment, aixòs’esdevé sobre la base que els membres del sectoren qüestió s’han circumscrit voluntàriament dinsles competències de l’Ombudsman i estan d’acorda estar subjectes a les decisions de l’Ombudsman.Normalment, els poders de presa de decisionsd’un ombudsman sectorial estan ben definits i sónlimitats. Per exemple, hi poden haver límits en elvalor de la compensació financera que poden ator-gar en un cas particular, o se’ls pot impedir queproposin canvis sistèmics en un programa o pro-jecte particular.

Els meus comentaris sobre els poders de recoma-nació dels ombudsman només fan referència al’Ombudsman nacional o al que té competènciesen l’Administració pública.

S’afirma que el poder per a fer recomanacions ésuna de les característiques que defineix unombudsman. Evidentment, un ombudsman que téel poder de prendre decisions vinculants no ésexactament un ombudsman, sinó que més aviat fales funcions d’un jutjat administratiu o d’un tribu-nal. Cal recordar que si un ombudsman poguésprendre decisions vinculants, aleshores els princi-pis fonamentals del dret administratiu requeririenuna via d’apel·lació contra les resolucions de l’Om-budsman. I si hi ha una apel·lació (diferent d’unademanda de revisió judicial de les decisions del’Ombudsman), aleshores l’Ombudsman ja no ésl’últim recurs, la qual cosa també n’és una caracte-rística fonamental. Així mateix, no hi ha dubte quesi els ombudsman tinguessin el poder de prendre



decisions vinculants, aleshores la seva oficina tin-dria un enfocament més jurídic i perdria la proxi-mitat i l’accessibilitat que defineixen l’enfocamentde l’Ombudsman en la tramitació de les queixes.

Sens dubte, si a l’Ombudsman irlandès li haguessinatorgat el poder de prendre decisions vinculants,s’hauria topat amb diversos reptes jurídics. Encanvi, pot recomanar solucions que mai hauriadecidit un tribunal i fer que els organismes admi-nistratius siguin responsables quan no existeix capdeure legal de protecció o una responsabilitat esta-blerta per la llei. Un altre aspecte que, de vegades,s’oblida és el fet que la major part de les demandesque arriba als jutjats a Irlanda es resol amb un acordsense cap reconeixement d’error o explicació.

Al demandants no se’ls assegura que s’han presmesures per a evitar les accions agreujants, tot ique això els preocupa molt. Moltes de les recoma-nacions de l’Ombudsman tenen l’objectiu demillorar els procediments i els sistemes en el futur.

Així i tot, segons la meva experiència, si unombudsman es troba amb dificultats perquè s’a-pliqui una de les seves recomanacions, hi hademandes immediates perquè se’n revisin elspoders i les recomanacions siguin vinculants. Pelsmotius que he destacat anteriorment, cal que opo-sem resistència a aquestes demandes.

És evident que un ombudsman ha de tenir algunspoders addicionals al seu abast, si una autoritatpública decideix rebutjar-ne les recomanacions.Normalment, l’Ombudsman té el poder de fer uninforme especial al Parlament. A més, pot publicarque la recomanació s’ha rebutjat i destacar-ne elrebuig en l’Informe anual. Alguns ombudsman(per exemple, l’Ombudsman del govern local aAnglaterra) tenen el poder d’obligar un organismepúblic a publicar en el diari local la seva decisió derebutjar la recomanació de l’Ombudsman. I, perdescomptat, l’Ombusman també pot publicardetalls del rebuig d’un organisme públic a les sevesrecomanacions en els mitjans de comunicació iobligar l’organisme a pagar-ne el cost.

Els poders que he esmentat amb anterioritatposen en relleu la importància del suport parla-mentari i social per a assegurar l’aplicació de lesrecomanacions de l’Ombudsman. A continuació,parlaré d’aquests temes més detalladament.

SUPORT PARLAMENTARI A LESRECOMANACIONS DE L’OMBUDSMAN

La relació de l’Ombudsman amb el Parlament ésessencial. Si manca, l’Ombudsman no pot dur a

terme amb èxit la seva tasca. De la mateixamanera, si el Parlament no compta amb el suportde l’Ombudsman o si el Parlament ha perdut laconfiança en l’Ombudsman, aleshores l’efectivitatdel Parlament a l’hora de fer que el Govern i lesseves institucions siguin responsables de les sevesaccions disminueix.

Per això, per tal de sostenir ambdues institucions,l’Ombudsman i el Parlament, l’Ombudsman mantéuna relació informativa amb el Parlament. La forçad’aquesta relació informativa varia d’un país a l’al-tre. En alguns països, la relació és raonablementgeneral. L’Ombudsman té el deure de presentarl’informe anual, qualsevol informe monogràfic“sistèmic” al Parlament i qualsevol altre informe,per exemple un informe que manifesti el rebuigd’un organisme públic a una recomanació. El Par-lament debatrà aquests informes i prendrà lesmesures que consideri apropiades.

Alguns països demanen a l’Ombudsman queinformi un comitè parlamentari específic i nome-nen l’Ombudsman com a un funcionari del Parla-ment. Si l’Ombudsman es troba amb dificultats al’hora que els organismes públics hi col·laborin o siaquest organismes en rebutgen les recomana-cions, els caps dels organismes en qüestió elspoden citar perquè compareguin davant el comitè.El comitè, després d’escoltar-los, pot convidarl’Ombudsman perquè faci alguns comentaris i,d’aquesta manera, ajudar a millorar el grau de coo-peració. De la mateixa manera, el comitè pot obli-gar l’Ombudsman a retre comptes i assegurar quel’Ombudsman utilitza els recursos que té a l’abastd’una manera eficient i eficaç. Aquest darrer puntcobra encara més importància quan és el Parla-ment qui determina el pressupost per a l’oficina del’Ombudsman.

En molts països, el pressupost de l’Ombudsman,no el determina el Parlament sinó el Govern, laqual cosa pot fer pensar que la institució no ésindependent. Aquesta possibilitat també deixa vialliure al govern per a escanyar econòmicamentl’oficina per tal de reduir-ne l’efectivitat. El fet queel Parlament en determini el pressupost pot sem-blar un mecanisme més satisfactori, però nonecessàriament ha de ser-ho. Depèn de la natura-lesa del Parlament, la relació amb el govern i laimportància que dóna el Parlament a la funció del’Ombudsman.

Amb relació al darrer punt, cal destacar que men-tre el Parlament com a institució pot donar molt desuport a l’Ombudsman, els parlamentaris enpoden tenir una perspectiva diferent. Alguns par-lamentaris poden estar gelosos dels amplis podersi recursos de l’Ombudsman i de la seva capacitatd’assegurar una reparació de danys en casos indi-



viduals, que va més enllà del que un sol parlamen-tari podria esperar assolir per a qualsevol dels seuselectors. D’altres tenen una visió més pragmàtica iestan contents de remetre els seus electors a l’Om-budsman o contactar amb l’Ombudsman en nomseu i actuar com a representants dels interessats. Ical posar en relleu que un ciutadà no pot presen-tar una queixa directament a l’Ombudsman parla-mentari, en el cas d’Anglaterra, o al Médiateur dela République, en el cas de França, si un represen-tant públic no l’ha avalada.

CONFIANÇA EN L’OMBUDSMAN

Abans he afirmat que era important que els par-lamentaris confiessin en l’Ombudsman. L’Om-budsman ha de gestionar els recursos amb eficà-cia i eficiència, i tant els parlamentaris com elGovern, els mitjans de comunicació i la societat,l’han de considerar com un ens imparcial i inde-pendent en l’acompliment de la seva tasca. Elmés important és que la resolució de les queixesde l’àmbit de les seves competències sigui justa.I aquest és l’objectiu més difícil d’assolir. UnOmbudsman, a qui sempre rebutgin les recoma-nacions, difícilment es guanyarà la confiança deningú. De la mateixa manera, un ombudsman, aqui no se li rebutgi mai cap recomanació, se’l potacusar de ser massa tou amb l’Administració. Unombudsman que aconsegueixi que la major partde les seves recomanacions s’accepti, hauràassegurat la confiança dels organismes públics ide la societat en general. Les recomanacions ques’han rebutjat manifestaran la determinació i elcoratge de l’Ombudsman per a estendre les fron-teres del que constitueix una administració justai sòlida.

SUPORT SOCIAL A LES RECOMANACIONSDE L’OMBUDSMAN

Abans he esmentat els quatre factors clau que lasocietat espera de l’Ombudsman. Aquests factorssón la independència, l’accessibilitat, la justíciaen la tramitació de les queixes i l’efectivitat al’hora d’assegurar una reparació de danys apro-piada. Un ombudsman que facilita a la gent lapresentació de queixes, que l’ajuda a formular elseu cas, sempre mantenint la imparcialitat, s’as-segura que la societat li donarà suport en tempsde dificultat, com ara quan l’Ombudsman pre-senta un informe especial al Parlament, pel fetque un organisme públic ha rebutjat les sevesrecomanacions en una queixa particular. En uncas com aquest, la importància del suport socialno es pot subestimar.

La Llei de l’Ombudsman de 1980 atorga bastantspoders a l’Ombudsman irlandès per a analitzar iinvestigar les actuacions dels organismes públics.Així mateix, permet a l’Ombudsman de dur aterme les seves investigacions de la manera queconsideri més apropiada tenint en compte les cir-cumstàncies de cada cas, i de només estar subjectea les exigències de la justícia constitucional. Aixímateix, quan l’Ombudsman considera que unapersona ha estat agreujada per una acció, la llei lipermet un cert grau de flexibilitat, pel que fa a lasolució que pot recomanar. És el segell d’identitatde les institucions d’ombudsman arreu del món,que actuen de manera flexible i accessible dinsd’un gran ventall de mètodes de treball i un granventall de possibles solucions. La Llei de l’Om-budsman de 1980 permet a l’oficina irlandesa defuncionar d’aquesta manera i d’evolucionar i des-envolupar-se d’acord amb la millor pràctica d’om-budsman internacional.

Així, la nostra oficina no analitza les queixesnomés sobre la base de quina de les dues partspresenta la queixa. Un enfocament com aquest nodonaria lloc necessàriament a resultats justos. Acausa de la posició desigual d’ambdues parts, perexemple en un cas d’un individu contra un granorganisme de servei públic, l’interessat no semprepot defensar el seu cas de la millor manera possi-ble. Per aquesta raó, el nostre personal posa a l’a-bast dels interessats tots els seus coneixements il’experiència per tal que aquests puguin descriureel greuge i els defectes al·legats en el procés depresa de decisions de l’organisme públic.

En aquest sentit, la nostra oficina actua, d’algunamanera, en nom d’un interessat en la presentacióo la formulació de la mala administració d’unorganisme públic. Tanmateix, cal que siguem com-pletament objectius, pel que fa al darrer resultatde la queixa. La nostra funció no és actuar com arepresentants, sinó, més aviat, analitzar si un orga-nisme públic ha actuat correctament, justament iimparcialment en un cas concret. Penso que, defet, és raonable discriminar a favor de l’interessatper a assegurar que es presenten els millors argu-ments i al mateix temps romandre objectius, pelque fa al resultat final. Aquest equilibri pot ser difí-cil d’assolir, però, en general, penso que els orga-nismes públics accepten la legitimitat d’aquestenfocament.

De la mateixa manera que en la major part d’ofici-nes d’ombudsman, la meva institució actua com amediador, investiga, permet als interessats de for-mular les queixes amb bons arguments, presentaels casos dels interessats i, sens dubte, finalmentes pronuncia sobre la base dels fonaments d’unaqueixa en concret. El darrer pas per a resoldre elsproblemes que es presenten en les queixes és un



informe d’investigació amb les conclusions i lesrecomanacions. Aquest darrer pas només s’esdevéen una minoria de casos. La major part de les quei-xes es resol sobre la base d’un procediment infor-mal, però tot i així just. La metodologia de la mevainstitució, pel fet que cerca, sempre que és possi-ble, una resolució conciliadora de les disputes,contrasta amb la naturalesa adversària dels tribu-nals. A més, quan la queixa fa referència a unassumpte de justícia i no tant de legalitat, la insti-tució pot proporcionar una solució que no provin-gui del dret.

No és sorprenent que la resolució de les queixes nosigui ni blanca ni negra i això es reflecteix en elventall de solucions assolit. Les solucions podenanar des d’una disculpa, fins al pagament d’unabeca disputada, el pagament d’una indemnitzacióo canvis en les normes o els procediments d’unprojecte particular. Quan una queixa s’ha defensatparcialment o s’ha assolit un compromís entre lesparts, aleshores la solució reflectirà aquest com-promís. Això significa que els mateixos organis-mes públics s’han de mostrar més actius a l’horade buscar solucions o remeis, per iniciativa pròpia,quan les seves accions han causat una pèrdua auna persona. Un enfocament com aquest és total-ment coherent amb el desenvolupament dels sis-temes interns de queixes generalment arreu delsorganismes públics irlandesos.

AUTORITAT LEGISLATIVA PER ALPAGAMENT D’UNA COMPENSACIÓMONETÀRIA

Quan un ombudsman fa una recomanació per auna compensació monetària a un interessat queha estat agreujat per una negligència administra-tiva, cal que l’organisme públic en qüestió tinguil’autoritat legislativa per a efectuar el pagament.Idealment, aquesta autoritat legislativa s’hauriad’incloure en la legislació de l’Ombudsman. Altra-ment, podria succeir que l’organisme públicaccepti, en principi, la recomanació, però que notingui l’autoritat per a efectuar el pagament a l’in-teressat.

MANCA DE RECURSOS I POCA QUALITAT DEL’ADMINISTRACIÓ

La qüestió és si l’Ombudsman ha de declarar queuna queixa és conseqüència directa de la mancad’assignació dels recursos adequats. D’una banda,es pot assenyalar que la provisió de fons és unassumpte relatiu al govern i que el fet que l’Om-budsman recomani la provisió de recursos és limi-

tar les funcions governamentals. És un tema ambel qual s’ha d’anar amb cautela, però l’Ombuds-man haurà d’explicar per què l’organisme públicno està prou finançat, els intents que ha fet per talde assegurar els recursos i els criteris pels qualss’atorguen els recursos.

D’altra banda, si el parlament ha aprovat lleis queestableixen beneficis o atorguen drets i el governha estat negligent a l’hora de proporcionar elsrecursos necessaris a tal efecte, l’Ombudsman enpot informar al Parlament i, potser, també a lasocietat.

LA SUPERVISIÓ DEL SEGUIMENT DE LES RECOMANACIONS

Quan un organisme públic accepta aplicar unarecomanació de l’Ombudsman, especialment siimplica canvis procedimentals o sistèmics enl’organització, és important que es faci un segui-ment de l’aplicació de la recomanació durant untemps. Això pot prevenir el fet que l’organismeaccepti en un primer moment la recomanació idesprés se’n desdigui. Generalment, les recoma-nacions de l’Ombudsman rebutjades pels orga-nismes públics són poques, en comparació ambles que finalment s’apliquen. Probablement, sóncasos en què és possible una diferència genuïnad’opinió i repercussions polítiques diferents.Quan un organisme públic no accepta una reco-manació, l’Ombudsman pot decidir si presentaun informe especial al Parlament o si no hi fa resmés. De vegades pot ser més adequat, segons lescircumstàncies, de no comunicar-ho al Parla-ment si l’Ombudsman té raons per creure que nohi ha possibilitats que donin suport a la sevarecomanació.

Les actuacions dels ombudsman varien en aquestaspecte, alguns pensen que s’hauria d’informar alParlament de totes les recomanacions rebutjades.Els qui no comparteixen aquest punt de vistaestan influïts per un possible dany a la credibilitatde la seva institució, en el cas que no s’esdevinguiel suport parlamentari. Tanmateix, un ombuds-man amb un punt de vista com aquest també té ladificultat de justificar a l’interessat la seva decisióde no emetre cap informe sobre la qüestió. I unadecisió com aquesta, a ulls de l’interessat, tambépot minar la credibilitat de la institució.

Abans d’acabar, m’agradaria destacar una funciómolt important, de vegades oblidada, de l’Ombuds-man, especialment dels ombudsman de la UnióEuropea: assegurar que l’Administració funcionatant d’acord amb les lleis nacionals, com amb leslleis comunitàries. Una conferència conjunta entre



el Defensor del Poble Europeu i l’Ombudsmanholandès va deixar prou clar que les actuacionsque no són de conformitat amb les lleis europeesconstitueixen un acte de mala administració il’Ombudsman hauria d’estar alerta de qualsevoldisfunció de l’Administració a aquest respecte.

Gràcies per la vostra atenció. Espero que us hàgiupogut fer una idea de com la meva institució haassolit grans fites en la seva funció supervisantl’Administració i vetllant perquè l’Administraciópública irlandesa tracti les persones de manerajusta.



Estimats col·legues, senyors i senyores,

En primer lloc, vull agrair-li al síndic de greugesque ens hagi permès de compartir amb tots vosal-tres aquestes terceres jornades commemorativesdel 20è aniversari de la Llei del Síndic de Greugesde Catalunya i d’expressar en veu alta aquestesreflexions al voltant de l’Ombudsman, com acomissionat per a la defensa dels drets i les sevesfuncions característiques, principalment les quefan referència a l’àmbit del control de l’Adminis-tració.

Així mateix, manifesto les meves felicitacions méssinceres al síndic actual, a tots els seus col·labora-dors i a tots els que els van precedir per havercobert un extens període de vint anys de treball enla defensa dels drets dels ciutadans de Catalunya.Un període que, sigui com sigui, és una etapaimportant, tant en la vida de les persones, com enla història de les comunitats polítiques, malgrat el

sentit melancòlic i nihilista d’aquella recordadalletra de tango que deia “vint anys no són res”. Vintanys d’una intensa tasca institucional, investiganti resolent expedients de supervisió de l’actuacióadministrativa són un món complex i variat, atèsel dinamisme creixent de l’Administració actual.

Si bé les funcions de l’Ombudsman configuren unapartat general d’aquestes jornades, imagino queamb l’objectiu ambiciós de delimitar una mena deteoria general, aquesta no es pot desenvoluparsense tenir present que les funcions de l’Ombuds-man, com a comissionat per a la defensa dels dretsconstitucionals, s’integren en un ordenamentdeterminat. És l’ordenament jurídic regulador decada figura d’ombudsman, sigui quina en sigui ladenominació (mediador, síndic, defensor, valedor oadvocat del poble), el que s’ha de tenir en compteper a analitzar les característiques i l’abast de lesfuncions corresponents. Igualment, si l’Ombuds-man té com a missió principal fer respectar les


1.2. L’OMBUDSMAN COM A COMISSIONAT DE DEFENSADELS DRETS. CONTROL DE L’ADMINISTRACIÓ I ALTRES FUNCIONS

M. LUISA CAVA DE LLANO, ADJUNTA PRIMERA AL DEFENSOR DEL POBLE D’ESPANYA

• Adjunta primera al Defensor del Poble d'Espanya desdel juny del 2000

• Doctor Honoris Causa of Jurisprudente per laConstantinian University. (Cranston, Rhode island,USA) des del 25 d'abril de 2004

• Diplomada en Estudis Avançats per la Universitat ReyJuan Carlos I de Madrid i Màster en Protecció de DretsHumans per la Universitat d'Alcalà d'Henares

• Llicenciada en Dret per la Universitat de Barcelona• Diputada nacional per a les Illes Balears en les

V, VI, VII legislatures• Diputada provincial i vicepresidenta primera del

Parlament de les Illes Balears i del Consell Insulard'Eivissa i Formentera durant els anys 1991 i 1993

• La Llei del Defensor del Poble va ser aprovada el 1981i un any després va ser nomenat el primer defensordel poble a Espanya. El Congrés dels Diputats i elSenat escullen el defensor per mitjà d'una votació,per majoria de tres cinquenes parts, i per a unperíode de cinc anys


normes jurídiques, s’ha de proclamar que sónaquestes normes les que precisament en perfilenla figura i les funcions. És pràcticament impossibledibuixar un panorama funcional de l’Ombudsmansense fer una referència concreta a les normes i ala realitat social i jurídica que el fonamenten.

Així mateix, l’Ombudsman, qualsevol ombudsmanapareix en un context social i polític concret. En elcas espanyol, com també en el portuguès, la figurasorgeix d’una conjuntura històrica i política moltconcreta. La promulgació de les constitucions por-tuguesa i espanyola, després d’un període llarguís-sim de més de quaranta anys de dictadura, vanhaver de fer front a altres riscs afegits. Els nostresveïns peninsulars van haver de superar una possi-ble i perillosa deriva revolucionària i, a Espanya,ens vam haver d’enfrontar amb el pes d’una inèr-cia immobilista i retrògrada. La celebració pacíficad’eleccions va legitimar, en ambdós casos, les ins-titucions polítiques representatives de la sobiraniapopular que donen lloc als ombudsman: el Prove-dor de Justiça portuguès i el Defensor del Pobleespanyol.

Resultava imprescindible, en aquells períodes detransició històrica dels dos estats peninsulars,reforçar la trajectòria del nou període democràtic.Per això, tant en un cas, com en l’altre, a la figuradel defensor se li van ampliar considerablementles seves funcions respecte d’altres figures conso-lidades de l’àmbit europeu que van aparèixer moltabans, en circumstàncies diferents, en diversospaïsos. És per això que s’ha arribat a parlar, fins itot, d’un model ibèric d’ombudsman. Un modelbàsic que ja ha servit, en gran mesura, per a esta-blir figures paral·leles en un gran nombre de paï-sos llatinoamericans. El model ibèric va passar aconvertir-se en el model iberoamericà i es va con-vertir en el fonament de la unió de la FederacióIberoamericana d’Ombudsman (FIO), que totsconeixeu.

Si ens centrem en el marc jurídic regulador delDefensor del Poble d’Espanya, cal partir de la regu-lació vigent, sense al·ludir a precedents massarepetits que tenen poc a veure amb la institucióactual. El Defensor del Poble es crea ex novo en eldret espanyol per mitjà de la Constitució de 1978.La rellevància constitucional d’aquesta figura i l’a-bast genèric de les seves funcions es deriven del’article 54 de la nostra carta magna. Ara bé, eldetall de les característiques, pel que fa a la desig-nació, els requisits, el cessament, la duració delmandat, les prerrogatives, el règim d’incompatibi-litats i les funcions concretes de control, que ésprecisament el que ara ens interessa específica-ment en aquestes jornades de clausura, ho esta-bleix la Llei orgànica del Defensor del Poble1 i elseu reglament d’organització i funcionament2.

Les funcions de supervisió i de control de l’Admi-nistració singularment encomanades per mitjà dela Constitució s’han de connectar d’una maneramolt especial amb altres qüestions bàsiques, comara la protecció efectiva dels drets del ciutadà i eldesenvolupament desbordant de les competènciesde l’Administració en l’Estat social. Pel que fa a laprotecció efectiva, cal afirmar que “la possibilitatde supervisar l’activitat de l’Administració”, queconfigura l’actuació principal del Defensor delPoble, s’ha d’entendre com a complementària delsaltres instruments de control que estableix lamateixa Constitució, ja siguin de caràcter parla-mentari, ja siguin tots els instruments jurisdiccio-nals que administren la justícia que emana delpoble, les decisions de la qual són vinculants. Percontra, les decisions del Defensor es deriven, mésaviat, de la persuasió, el recordatori dels deureslegals, l’amonestació, l’autoritas, que es manifestaper mitjà del convenciment que es proposen lesresolucions defensorials i per mitjà de la publicitatde les actuacions administratives inconvenients,exercida singularment a l’hora de presentar l’in-forme anual i de divulgar-lo.

El desenvolupament de l’Administració actual esveu afavorit per l’increment de la complexitat deles prestacions públiques i dels serveis correspo-nents. Serveis de responsabilitat pública, encaraque s’hagin privatitzat els ens gestors dels dits ser-veis. La necessitat de garantir els drets prestacio-nals concrets derivats dels drets i les llibertatsconstitucionals, com ara el dret a l’educació, eldret a un règim públic de Seguretat Social, el dret ala protecció de la salut, el dret d’accés a la cultura,o el dret de gaudir d’un medi ambient adequat exi-geix indubtablement un mecanisme de controlespecífic, a més dels mecanismes jurisdiccionals. Iés en aquest àmbit en què s’ha de situar el contin-gut específic de l’Ombudsman o Defensor delPoble. La seva magistratura d’autoritat pot resoldreles deficiències d’un servei poc eficaç per al ciu-tadà i també pot contribuir, de manera preventiva,a consolidar o millorar una prestació derivada d’undret constitucional.

És evident que l’esmentada hipertròfia adminis-trativa dóna lloc, de vegades més cops del que fóradesitjable, a comportaments reprovables en les


1 Llei orgànica 3/1981, de 6 d’abril, modificada per mitjà de la Lleiorgànica 2/1992, de 5 de març, per la qual es constitueix unacomissió mixta Congrés dels Diputats-Senat, de relacions ambel Defensor del Poble, i per mitjà de la Llei 10/1995, del Codipenal, que tipifica delictes contra les institucions de l’Estat,entre les quals hi ha el Defensor del Poble.

2 Resolució conjunta de les meses del Congrés i el Senat, de 6 d’a-bril de 1983, modificada per mitjà de les resolucions de la Mesadel Congrés dels Diputats i del Senat, de 1992 i 26 de setembrede 2000, respectivament.


relacions dels gestors públics amb els ciutadans.De vegades, aquests gestors adopten decisionsinconvenients que originen perjudicis de diversostipus amb relació al gaudi dels drets constitucio-nals. Si aquests perjudicis vulneren obertament ocontundentment els drets protegits o els ignoreninjustament, els ciutadans poden acudir alsòrgans jurisdiccionals. Tanmateix, si les decisionsadministratives alteren lleument, minen o posenen perill la integritat d’aquests drets, el ciutadàpot adreçar-se al Defensor del Poble, les resolu-cions del qual són l’expressió tangible de lamagistratura de persuasió a què he al·ludit ante-riorment. La magistratura de persuasió pròpia“d’una figura que ofereix la simplicitat de ser unòrgan unipersonal, que opera amb un procedi-ment sense cost per al particular, ràpid i flexible,que no exigeix cap postulació, la missió principaldel qual és actuar d’ofici, o a sol·licitud de la per-sona interessada, i esmenar les suposades irregu-laritats de l’Administració per a defensar els dretsindividuals i col·lectius”3.

Des d’un angle complementari, les funcions delDefensor del Poble combinen adequadament ladefensa dels drets constitucionals, com a fi últimde la institució, amb la supervisió de l’activitatadministrativa, com a mitjà primordial que preci-sament fa possible aquesta defensa, de maneraque es tinguin en compte els principis que definei-xen l’actuació administrativa, que expressa lamateixa Constitució, d’acord amb el primer puntde l’article 103. Faig referència, naturalment, alsprincipis d’eficàcia, jerarquia, descentralització,desconcentració i coordinació per a servir ambobjectivitat els interessos generals, amb una plenasubmissió a la llei i al dret.

Pel que fa a l’àmbit de competència i actuació delDefensor del Poble, cal afirmar, en primer lloc, queles seves funcions afecten la supervisió de l’Admi-nistració en general. De totes les administracionspúbliques, incloent-hi l’Administració central del’Estat, l’autonòmica i la local, a les quals caldriaafegir l’Administració institucional i la corpora-tiva. Tot això, sens perjudici, naturalment, delrègim de col·laboració i coordinació amb els defen-sors autonòmics a què faig referència més enda-vant. En aquest mateix sentit, qualsevol personaque actuï al servei de les administracions públi-ques es troba dins de l’esfera de supervisió delDefensor del Poble.

Cal esmentar especialment les relacions decol·laboració i supervisió específiques amb l’Ad-

ministració de justícia i amb l’Administració mili-tar. Generalment, les queixes rebudes sobre l’Ad-ministració de justícia, sense que puguin afectarles resolucions de fons, és a dir l’àmbit de la justí-cia material per a salvaguardar el principi de divi-sió de poders, es poden tramitar per mirar demillorar el funcionament de l’Administració. Peraixò, a més d’esmentar-les en l’Informe anual ales Corts Generals, s’han d’adreçar, segons l’as-sumpte de què tractin, al Ministeri Fiscal o al Con-sell General del Poder Judicial. En ambdós casos, lacol·laboració ha estat fructífera, tant pel nombrecreixent de queixes que han donat lloc a la comu-nicació, com en la consolidació progressiva d’unscursos de col·laboració interinstitucional. Si bé éscert que el Defensor del Poble pot continuar laseva tasca investigadora al voltant dels problemesgenerals que plantegen les queixes i vetllar per-què les resolucions jurídiques oportunes s’esde-vinguin dins del termini establert i en la formapertinent a partir de la formulació de la reclama-ció o el recurs.

Tots els aspectes relatius a l’organització i el fun-cionament del Defensor del Poble apunten a lapreservació de la seva característica fonamentald’independència. La designació per una majoriaqualificada en les cambres; la conformitat d’a-questes cambres amb relació al nomenament delsdos adjunts que auxilien el Defensor; la duraciódel mandat, més extensa que el període legislatiu;les prerrogatives del Defensor, especialment les deno subjecció al mandat imperatiu, la inviolabilitat,la immunitat i el fur especial, o l’estricte règimd’incompatibilitats a què es troba sotmès sónalgunes de les mostres de l’alt grau d’autonomiaatorgat a la seva actuació i l’exquisida preocupacióper la independència en les decisions del Defensor.Independència del poder judicial, a què ja he fetreferència. Independència, naturalment, del poderexecutiu, expressada, entre altres, pel deure decol·laboració de l’Administració amb el Defensor.Aquest deure, el recull l’article 502.2 del Codi penalvigent i, juntament amb d’altres delictes contra lesinstitucions de l’Estat, apareix el de desobediènciaal Defensor com a tipus delictiu.

Aquesta desobediència es matisa amb l’adverti-ment que “l’autoritat o el funcionari que obstacu-litzi la investigació del Defensor del Poble, negant-se a enviar els informes o dilatant-ne la tramesa;dificultant l’accés als expedients o a la documen-tació administrativa necessària per a la investiga-ció esmentada incorre en el delicte de desobedièn-cia al Defensor.” I es poden imposar a aquestesconductes la pena de multa de tres a dotze mesoso la inhabilitació especial de la feina o el càrrecpúblic per un temps de sis mesos a dos anys, i desuspensió de feina o càrrec públic pel mateixtemps.


3 Cava de Llano i Carrió, M.L, en l’obra col·lectiva dirigida per A.Rovira Viñas: Comentarios a la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo.Defensor del Pueblo/Aranzadi. Pamplona, 2002.


La independència també s’esdevé del mateix poderlegislatiu que el designa, tal com ho mostra la legi-timació especial del Defensor per a interposarrecursos d’inconstitucionalitat davant les lleis i lesdisposicions amb valor legal que puguin vulnerar elcontingut de la Constitució. Aquesta legitimitat, l’a-torga l’article 162 del mateix text constitucional.També l’atorga al president del Govern, als con-junts de 50 diputats o 50 senadors i als òrganscol·legiats executius de les comunitats autònomesi, si escau, a les assemblees corresponents. A més,es tracta de proporcionar un mecanisme indirecteque permeti a qualsevol ciutadà de posar en conei-xement del Defensor una norma perquè aquestdecideixi sobre la possible interposició de recurs, laqual decisió s’ha de prendre, naturalment, amb lamàxima prudència en cada cas.

L’expressió més característica en l’activitat ordinà-ria i quotidiana del Defensor del Poble és la queixa.Així mateix, la queixa és l’impuls inicial o orienta-dor de la funció de supervisió i control.Tot i que lesqueixes també es poden iniciar d’ofici, el volumprincipal de queixes que tramita la institució pro-cedeix de reclamacions personals. La queixa o lamanifestació de la disconformitat amb el tracteque ha rebut el ciutadà en les seves relacions ambl’Administració es caracteritza per la seva mancade formalisme: tan sols requereix unes mínimesexigències d’identificació escrita i l’expressió deles circumstàncies que la motiven. Les úniquescauses de no admissió són: l’anonimat, la mala fe,la manca de fonaments o les que puguin perjudi-car tercers. Un cop admesa la queixa, s’inicia elprocés pertinent d’investigació que desemboca enla resolució apropiada, sempre en l’àmbit de l’auto-ritas persuasiva, en lloc de la potestas coercitiva.Aquesta resolució, que plasma en definitiva la fun-ció supervisora, pot adoptar les formes d’advertèn-cia, recomanació, recordatori o suggeriment per-què l’esfera de l’Administració modifiqui algunanorma o comportament. Les qüestions derivadesdel flux de queixes gestionades en cada exercicicomposen, en gran mesura, l’informe preceptiuque el Defensor del Poble presenta cada any a lesCorts Generals.

La gestió del Defensor del Poble té tants vessantsque un repàs superficial a l’índex del seu informeanual provoca una certa sorpresa per l’amplitud ila varietat d’aspectes sobre els quals exerceix lasupervisió al voltant de l’activitat de l’Administra-ció. Si tenim en compte els grans blocs de matèriesobjecte de queixes, hi trobem, per la freqüènciadurant els darrers exercicis, els assumptes relatiusa les àrees d’economia, especialment el que fareferència als aspectes derivats dels sistema decomunicacions o del mercat de valors; Sanitat ipolítica social, encapçalades per les llistes d’esperadiagnòstiques i quirúrgiques, les reclamacions

relatives al transport sanitari, les sol·licituds detractaments especials quant a reproducció assis-tida, les intervencions de canvi de sexe i els pro-cessos de clonació terapèutica; Immigració, sobre-tot les qüestions relacionades amb l’acollida i elsprocessos de legalització, l’assistència a espanyolsa l’estranger i les sol·licituds relacionades amb elregistre civil (nacionalitat, identitat, matrimonis,defuncions); Funció pública, en què destaquen lessol·licituds sobre la situació i les condicions labo-rals dels que presten els serveis en les Forces i Cos-sos de Seguretat de l’Estat, les reclamacions sala-rials del personal laboral i els processos selectius;Defensa i interior, amb qüestions relatives a san-cions de trànsit, trasllats penitenciaris o deficièn-cies en les instal·lacions; Educació i cultura, en quècal assenyalar les reclamacions sobre l’admissiód’alumnes, beques, l’homologació de títols o laprotecció de dades personals; Territori i mediambient, en què s’observa un predomini de lesreclamacions sobre ports i costes, infraccionsurbanístiques i declaracions d’impacte ambientali, finalment, Justícia i violència domèstica, en quèsobresurt el volum de les queixes sobre els enda-rreriments judicials, l’extradició de presos i lesrelacions amb els col·legis professionals.

L’activitat principal de gestió es complementa ambd’altres, d’una projecció enorme pel significat i larepercussió en la finalitat principal de defensa delsdrets constitucionals. Es tracta de les relacions ins-titucionals, esmentades anteriorment, les de difu-sió i informació. Pel que fa a les primeres, cal des-tacar l’estretíssima relació existent amb les altresfigures de defensors, especialment la dels comis-sionats de les comunitats autònomes. L’afanyd’entesa i de perfeccionament institucional, d’a-cord amb el que estableix la Llei de 6 de novembrede 1985, “per la qual es regulen les relacions entreel Defensor del Poble i les figures similars en lesdiverses comunitats autònomes” ha donat lloc aun conjunt creixent de contactes i a la consolida-ció d’unes jornades anuals de coordinació, quen’han originat dinou edicions. Els assumptes d’in-terès comú que es tracten durant aquestes jorna-des permeten tant intercanviar opinions enriqui-dores, com suscitar elements de debat sobre lagestió que requereixen punts de vista unificats ieficaços. Així ha estat, a tall d’exemple, en lesdarreres reunions amb diverses qüestions de granimportància, com ara: els criteris que s’han d’uti-litzar a l’hora de preservar la confidencialitat delsexpedients tramitats, criteris que s’han d’actualit-zar com a conseqüència de la irrupció en la vidamoderna de les noves tecnologies; el debat sobre lafunció que han desenvolupar les xarxes cibernèti-ques d’informació en la millora de l’atenció alsciutadans; l’actuació, cada dia més intensa, pelque fa als processos migratoris, tant quant a lescondicions d’arribada com a les activitats d’inte-



gració; i molt singularment els problemes de con-trol i de supervisió adequada que es plantegen pelfet que determinats serveis públics, els gestioninempreses privades o privatitzades, respecte de lesquals pensem que s’ha d’exercir la mateixa activi-tat de vigilància i tutela de l’exercici dels dretshumans que respecte dels organismes públics.

Tot aquest cúmul d’activitats, que configura elnervi de l’actuació de supervisió i control delDefensor, s’orienta, lògicament, vers l’objectiubàsic de la defensa dels drets constitucionals,autèntic motor i objectiu de la nostra activitat. Lainclusió dels drets i les llibertats en la Constitucióés àmplia i minuciosa, fregant l’exhaustivitat, tantper la reacció esmentada a l’època anterior, compel propòsit de satisfer les necessitats dels grupsmés desfavorits, alguns dels quals, com ara lespersones grans o les persones discapacitades, apa-reixen específicament en la nostra norma bàsica.Es tracta de la culminació d’un procés de positiva-ció que aparentment expressa una mena de res-posta històrica a la tendència permanent que esproposa materialitzar en els texts positius lesidees de caire moral. És per això que el mateix textconstitucional els considera tant especialment imira de dotar-los d’un repertori considerabled’instruments de garantia, vertaderes institucionsde tutela, entre les quals destaca, precisament perla seva especificitat, la del Defensor del Poble.

Els tres grans apartats en què s’emmarquen elsdrets constitucionals del Títol I de la nostra Cons-titució, a més de connectar amb els valors que ins-piren el nostre ordenament jurídic vigent, establei-xen una certa jerarquia d’aquests, pel que fa laintensitat de llur protecció. Així s’esdevé amb elprimer grup, el dels drets fonamentals i llibertatspúbliques, en què apareixen, juntament amb d’al-tres, els que s’apliquen a qualsevol persona, tinguila nacionalitat que tingui. En aquest apartat, hidestaquen els drets a la vida i a la integritat físicai moral; la llibertat religiosa i de culte; el dret a lallibertat i a la seguretat; el dret a l’honor, a la inti-mitat social i familiar i a la pròpia imatge; els dretsrelacionats amb la lliure expressió d’idees, pensa-ments i opinions; el dret de reunió pacífica i sensearmes; el dret d’associació; el dret a la tutela judi-cial efectiva i al fet de no ser condemnat peraccions o omissions no tipificats en l’ordenamenten el moment de produir-se; el dret a l’educació, elreconeixement de la llibertat d’ensenyament i eldret a la lliure sindicació.

En segon terme, la carta magna inclou un altregrup de drets denominats Drets i deures dels ciu-tadans, entre els quals destaquen: el dret de defen-sar Espanya, el dret a l’objecció de consciència, eldret a contraure matrimoni amb plena igualtatjurídica, el dret a la propietat privada i a l’herència,

el dret de fundació, el dret al treball, a la negocia-ció col·lectiva i a la llibertat d’empresa.

El tercer grup, el dels principis rectors de la políticasocial i econòmica comprèn, entre altres, els dretsque s’acostumen a etiquetar com a drets econò-mics, socials i culturals. La protecció de la família,la política redistributiva de la renda orientada a laplena ocupació, el manteniment d’un règim públicde seguretat social, el dret a la protecció de lasalut, l’accés a la cultura, el gaudi del mediambient i del patrimoni històric i artístic, la inte-gració de les persones amb discapacitat, la sufi-ciència econòmica de la gent gran, o la defensadels consumidors i els usuaris són alguns dels finsque integra aquest apartat.

Els nostres drets constitucionals es caracteritzen,en conseqüència: per la posició preferent que ocu-pen en el text i la protecció especial que els atorgala norma suprema, prova de llur importància i sig-nificat; per la fonamentació explícita en la dignitatde la persona, que la Constitució s’encarrega deposar en relleu; per l’obertura de la titularitatcorresponent, que s’estén tant als individus, com adeterminats col·lectius; per la graduació de llur efi-càcia, que oscil·la entre la seva aplicació directa, enuns casos, i la recomanació de bon fer dirigida alspoders públics, en d’altres; per llurs conseqüènciesunificadores, pel fet que “actuen com a fonamentde la unitat política sense cap mediació”4, i, final-ment, perquè no tenen un caràcter absolut, no sóndrets limitats i, en termes generals, cada dret ha derespectar el dret de la resta i els límits que esta-bleix l’ordenament amb l’assumpció que aquestslímits, els ha de controlar de manera contundentel poder judicial.

Aquesta panoràmica, forçosament breu i indica-tiva sobre els drets constitucionals, s’ha de refor-çar, i així ho fa el text constitucional, tal com us hecomentat abans, amb un sistema adequat degaranties. Una llista completa de drets i llibertatsno serveix de gaire o de res si en el sistema de con-vivència en què s’han d’aplicar no hi ha prourecursos de caràcter institucional per a fer-losefectius. Aquesta efectivitat s’ha de traduir enunes situacions de relació humana presidides perla confiança, la seguretat i la llibertat. En això rau,precisament, l’eficàcia dels drets constitucionals.

En aquest sentit, una vertadera política de dretshumans, com ara la que guia els nostres passos i elnostre esforç, ha de mirar d’establir i d’harmonit-zar vertaders plans i accions de convivència per alsespais quotidians, dins dels esquemes constitucio-nals. Aquests espais quotidians no són altra cosa


4 STV 25/1981, de 14 de juliol


que trams elementals integrants de la vida de lespersones. De tota manera, si calgués reduir a dosels principis elementals, com ara en el cas delsmanaments bíblics, sobre els quals es fonamental’edifici dels drets humans, tal com els reconeixenles anomenades democràcies occidentals, espoden presentar així: en primer lloc, el principisegons el qual el destí de qualsevol ésser humà ésigualment important; i en segon lloc, el principique, malgrat aquesta igualtat, cada persona té unadeterminada responsabilitat específica en l’èxit de

la pròpia vida5. Pel que fa al primer, no s’ha de con-siderar legítim, ni admissible que determinadespersones o determinats grups hagin de sacrificarllurs conductes en nom de la comunitat en con-junt. Quant al segon principi, els poders públicstenen l’obligació de respectar els drets imprescin-dibles perquè cada individu pugui dirigir la sevavida d’acord amb el seu esquema personal. Enaquesta darrera dimensió se situa el focus de lestasques de supervisió i de control que la mateixaconstitució assegura al Defensor.


5 De R. Dworkin: “Prendre les droits au sérieux en Chine”, AESPRIT (gener, 2003)


En el meu país i en molt pocs d’altres, la supervi-sió dels tribunals ha estat encomanada a l’Om-budsman parlamentari per raons històriques. Elresum del rerefons històric és el següent:

El rei Carles XII, després de la seva derrota a mansde l’exèrcit rus el 1709 a Poltava, va marxar cap aTurquia on va romandre durant bastants anys. Perassegurar-se que les lleis i les normes es compliendurant la seva absència, el rei va nomenar el 1713un ombudsman suprem com a representant seu.Des de 1719 fins actualment el qui designa aquestcàrrec és l’Oficina del Canceller de Justícia.

Atès que el rei era tant el jutge suprem com el capde l’Administració de l’Estat, el canceller de justí-cia havia de controlar que els jutges i els altrescàrrecs públics exercissin els seus deures. El can-celler tenia el dret de processar els jutges i altrescàrrecs públics en casos de negligència.

El 1809, després d’un altre període de monarquiaautocràtica, el rei fou destronat i es va adoptar una

nova constitució, basada en la divisió de poders,principalment, entre el rei i el Parlament. Com amesura per a garantir els drets dels ciutadans icom a contrapès a l’Oficina del Canceller de Justí-cia, la nova constitució va establir l’elecció d’unombudsman parlamentari. L’Ombudsman haviad’actuar com a representant del Parlament i exer-cir “la supervisió de l’observança de les lleis perpart dels jutges i els càrrecs públics, i processarlegalment els que, en l’incompliment dels seusdeures, actuaven il·legalment o no complien ambels deures que els havien encomanat.

En resum, el Parlament elegia un representant, unombudsman, per supervisar els tribunals reials il’Administració pública reial.

Aquests trets originals de la institució de l’Om-budsman suec, que s’originen en els segles XVIII iXIX, encara són vigents avui dia, fins i tot si actual-ment el rei no intervé en els assumptes judicials oadministratius de l’Estat. Com a Ombudsman síque superviso els tribunals i s’esdevé que trobo


1.3. LA INTERVENCIÓ DE L’OMBUDSMAN EN LES DECISIONS DELS TRIBUNALS

MATS MELIN, OMBUDSMAN PARLAMENTARI DE SUÈCIA

• Ombudsman parlamentari de Suècia,justicieeombudsman des del 2004

• Jutge del Tribunal Suprem Administratiu suec (2001-2003)

• Jutge president del Tribunal d'Apel·lació d'Svea, aEstocolm, Suècia, (1999-2001)

• Cap de Gabinet de la Cort de Justícia de la ComunitatEuropea a Luxemburg (1995-1999)

• Diversos càrrecs als tribunals suecs • Assessor legal en dret constitucional del ministre de

Justícia fins al 1994• L'ombudsman suec pot actuar com a fiscal

extraordinari i té el dret d'iniciar actuacionsdisciplinàries. Té dret a prendre iniciatives peresmenar una llei, i a establir pautes per uncomportament judicial i administratiu apropiats


pertinent endegar procediments disciplinaris o,fins i tot, processar un jutge.

Al mateix temps, la independència dels tribunals idels jutges és, sens dubte, d’una importància vital enqualsevol sistema de govern basat en l’Estat de dret,també en el meu país. Per tant, és pertinent debatresi la supervisió de l’Ombudsman pot ser compatibleamb el principi d’independència dels tribunals.

Els principis de les Nacions Unides sobre la inde-pendència del poder judicial disposen queaquesta, la de garantir l’Estat i l’han d’establir laConstitució i les lleis. Tots els governs i les institu-cions tenen el deure de respectar i observaraquesta independència. Pel que fa al contingut dela independència, es disposa:

• en primer lloc, que el poder judicial resol sobreels assumptes imparcialment, d’acord amb elsfets i de conformitat amb la llei, sense cap res-tricció, influències indegudes, pressions, amena-ces, directes o indirectes, de qualsevol cercle oper qualsevol raó;

• en segon lloc, que el poder judicial té la jurisdic-ció de tots els assumptes de naturalesa jurídica ité l’autoritat exclusiva per a decidir si unassumpte objecte de resolució és dins les sevescompetències d’acord amb la llei;

• en tercer lloc, que no hi pot haver cap interferèn-cia inadequada o injustificada en el procés judi-cial, ni cap resolució judicial pot ser objecte revi-sió.

Tanmateix, els principis bàsics també contenendisposicions amb relació a la disciplina, la suspen-sió i la destitució de jutges. Aquests principis dis-posen, entre altres, que els càrrecs o les reclama-cions contra els jutges, pel que fa a llur capacitatprofessional o judicial, s’han de tramitar d’unamanera convenient i justa per mitjà d’un procedi-ment adequat. Així mateix, els jutges es podensuspendre o destituir només per raons d’incapaci-tat o per comportaments que els impossibilitin decomplir els deures que els han encomanat. Lesresolucions en procediments disciplinaris, de sus-pensió o destitució, han de ser objecte d’una revi-sió independent.

Els mateixos principis bàsics, de vegades expres-sats de manera diferent, s’han de trobar en altresinstruments internacionals, com ara els PrincipisSiracusa o els Estàndards mínims de la indepen-dència judicial, adoptats per l’Associació Interna-cional d’Advocats.

L’essència d’aquests estàndards és que els jutgespoden ser independents, però no són intocables.

Els jutges poden ser independents de conformitatamb la llei, però no poden estar per sobre de la llei.Els membres del poder judicial que no compleixinadequadament el seus deures són un problemaper a les parts amb relació a un cas particular iminen la confiança en la justícia en general. Aixòimplica que ha de ser possible presentar queixescontra jutges i que cal alguna mena de supervisió,pel que fa als tribunals de justícia.

El fet que l’Ombudsman tingui el dret a supervisarels tribunals comporta molts avantatges impor-tants.

En primer lloc, l’Ombudsman és fàcilment accessi-ble a qualsevol, una part en el procediment o untestimoni que sent que se no l’ha tractat correcta-ment.

En segon lloc, l’Ombudsman pot obrir una actuaciód’ofici, fins i tot si no hi ha cap raó per a creure quel’error comès és tan greu que pot donar lloc a pro-cediments disciplinaris.

En tercer lloc, l’Ombudsman pot investigar fins itot assumptes menors i fer pronunciaments sobrebones pràctiques judicials o sobre la manera ade-quada d’aplicar regles procedimentals sobre lesquals no resoldrà un tribunal superior en un tribu-nal d’apel·lació.

En darrer lloc, atès que l’Ombudsman és indepen-dent de la mateixa manera que un jutge, s’hauriade donar per fet que les seves intervencions notenen cap altre objectiu que protegir els ciutadansi l’Estat de dret.

Si a l’Ombudsman se li atorga aquest poder d’es-crutini, sembla que calen algunes limitacions ambrelació a qui pot ser escollit Ombudsman i l’abastde les seves investigacions.

L’Ombudsman ha de ser un expert en assumptesjudicials o, com a mínim, comptar amb algunexpert d’aquestes característiques en el seu equip.No es pot permetre de cometre errors en aquestaàrea. Perquè el poder judicial accepti les recoma-nacions del l’Ombudsman, probablement cal queaquest sigui un jutge altament qualificat. Aquestfet restringeix la cerca de possibles candidats per al’oficina de l’Ombudsman.

Pel que fa a l’abast, o més aviat a l’objecte, de lesinvestigacions, és molt important que l’Ombuds-man respecti la independència dels tribunals.

No investigo la manera amb què un tribunal havalorat les proves en un cas, o com ha interpretatuna llei important, si és que la interpretació es potconsiderar com una de les alternatives legals dis-



ponibles. Tanmateix, podria actuar si una sentèn-cia o una resolució contravingués la llei.

Hi ha una queixa molt freqüent, en què una per-sona m’escriu i manifesta que el seu cas s’ha resoltinadequadament perquè s’han tingut poc encompte algunes circumstàncies o que és innocentdel delicte pel qual se l’ha condemnat. En aquestscasos, normalment examino la resolució del tribu-nal, però després tanco la queixa i declaro quel’Ombudsman només pot obrir una investigaciód’un assumpte que és objecte de la jurisdicció deltribunal en circumstàncies molt especials.

En teoria, en tots els casos relacionats amb els tri-bunals, dedico les meves activitats a aspectes deprocediment. El tipus més freqüent de casos enaquesta àrea són queixes perquè un jutge tramitaun cas massa lentament o no el tramita. Aquestscasos poden semblar trivials, però intento pren-dre-me’ls seriosament perquè crec en la ditaanglesa que diu “la justícia endarrerida és una jus-tícia denegada”.

Un altre element de respecte vers els nostres tribu-nals és el fet que, com a principi general, no inves-tigo cap queixa contra un jutjat o tribunal mentreel cas objecte de queixa encara està pendent d’unaresolució judicial, ja que això es podria considerarcom una interferència indeguda en les activitatsdel tribunal. Una excepció a aquesta regla són,sens dubte, les queixes sobre processos massalents.

Els mètodes que utilitza la meva institució per asupervisar els tribunals no són diferents dels queaplica en altres contextos. La major part de casoss’origina per queixes presentades per particulars ialgunes actuacions són obertes d’ofici, per inicia-tiva pròpia, a causa d’al·legats fets en articles dediari o en programes de televisió. Alguns casos sónconseqüència d’inspeccions que han dut a termeels defensors o llur equip. Quan investigo un tribu-nal o un jutjat examino casos oberts que s’hanestat jutjant durant molt de temps i les resolucionsadoptades per assegurar-me que s’han expressatde tal manera que es poden executar i que estanmotivades d’una manera adequada.

Permeteu-me que us doni alguns exemples con-crets de la tasca dels ombudsman en aquesta àrea.

Durant l’any i mig, en què he estat dirigint la insti-tució, no he trobat cap motiu per a processar unjutge. Durant el període previ de 10 anys, el meupredecessor en va processar cinc. Dos d’aquestsprocessaments feien referència a casos penals, enquè l’acusat s’havia deixat en llibertat condicionalen una sentència de presó anterior. Si una personad’aquestes característiques comet un nou delicte

durant el període de llibertat condicional, el tribu-nal li pot ordenar que compleixi la resta de lapena. Els jutges foren acusats en aquests casosperquè es jutjava l’acusat per un delicte comèsabans de la primera pena. Sense tenir en compte elfet que el delicte fou comès abans del període dellibertat condicional, el tribunal va rebutjar la sevaposada en llibertat.

Un altre cas feia referència a un jutge que va enda-rrerir les resolucions escrites en tres casos, demanera que, quan finalment les va lliurar, ja haviapassat tot el temps establert per a interposar unrecurs.

L’Ombudsman també pot obrir procediments dis-ciplinaris contra un jutge, que poden anar desd’una amonestació, una reducció del salari o unadestitució.

Durant el període anterior a què abans feia refe-rència, el meu predecessor només va iniciar proce-diments disciplinaris en una ocasió. Feia referèn-cia a un jutge que havia aprovat la intervenciód’un telèfon, tot i que les circumstàncies no hofeien legalment possible.

Jo he iniciat un procediment disciplinari contra unjutge que va ordenar que la policia detingués iaportés un testimoni davant el tribunal, sensehaver tingut en compte el Codi de procedimentjudicial.

Permeteu-me que esmenti un cas recent a talld’exemple. L’acusat en un cas penal es va negar apersonar-se per quarta vegada davant el jutge. Unasentència in absentia no era possible. Després de lavista oral, en què tant el fiscal com l’advocatdefensor eren presents, però que, per motius obvis,fou molt curta, el jutge, d’ofici, va emetre una ordrede detenció. El tribunal pot, a iniciativa pròpia,decidir de detenir algú, però només després d’ha-ver donat a les parts la possibilitat de presentaral·legacions en una vista oral. Es va recórrer contrala decisió, que fou anul·lada, i l’acusat mai foudetingut per la policia.

Un article de diari de l’endemà descrivia els esde-veniments que havien tingut lloc en el jutjat deprimera instància i vaig decidir agafar el cas periniciativa pròpia. Per decidir si iniciar o no un pro-cediment disciplinari, vaig tenir en compte el fetque la mala resolució havia estat anul·lada per untribunal més important i que l’acusat no fou detin-gut. Després d’alguns dubtes, que vaig expressaren la meva decisió, vaig refusar d’iniciar cap altraactuació que criticar el jutge severament. Si la poli-cia hagués estat més ràpida i hagués detingutl’acusat, segurament hauria iniciat, com a mínim,un procediment disciplinari.



Penso que és just afirmar que generalment en elnostre país es considera que l’Ombudsman suecha contribuït de manera significativa a la interpre-tació de la llei procedimental i al desenvolupa-ment d’un codi informal d’ètica per als jutges. Elspronunciaments de l’Ombudsman en diversesmatèries, com ara la confiscació de béns, la difusióen directe de vistes judicials, els infants com a tes-timonis i els contactes informals entre els fiscals iels tribunals s’esmenten en llibres jurídics i sen-tències judicials.

No vull apuntar, però, que el fet que l’Ombudsmantingui competències en l’àmbit judicial siguil’única solució. Altres mecanismes de control sónpossibles. Al meu parer, l’essencial és que hi hagi lapossibilitat de queixar-se d’un comportamentinadequat, negligent o parcial d’un jutge. Estic con-vençut que una possibilitat com aquesta contri-bueix a mantenir la confiança pública en el sistemajudicial i, de retruc, a l’estabilitat de la societat.

Moltes gràcies.



2. L’ÀMBIT TERRITORIALDE L’OMBUDSMAN


ELS OMBUDSMAN FEDERALS

(Traducció resum de la ponència original)

Gràcies, senyor Ribó, per la vostra invitació. Esticmolt content de ser aquí i poder fer aquestaxerrada. Començaré aquesta ponència explicant-vos quin és el context del meu país.

Bèlgica és un país petit, només té deu milionsd’habitants. Té tres comunitats, tres regions i unacombinació d’aquestes, la qual cosa fa que lasituació de l’Ombudsman sigui un xic especial. Nohi ha problemes entre les regions i els Ombuds-man federals. Tot i així, cal explicar una mica qui-nes regions hi ha a Bèlgica, què és l’Ombudsmanregional i què és l’Ombudsman federal.

No vull fer una classe magistral sobre l’estructurapolítica de Bèlgica. Tot i així, hi ha una cosa que ésimportant que recordeu i és el fet que els Ombuds-

man federal som ombudsman parlamentaris, laqual cosa vol dir que ens ha escollit el Parlament.

En l’àmbit federal, hi ha la Cambra de Represen-tants i el Senat. La nostra constitució estableix queBèlgica és un país federal. Tanmateix, no hi esticd’acord, perquè un sistema federal emergeix dediverses parts i això és el contrari del que va pas-sar a Bèlgica. Fórem un estat unificat que progres-sivament es va anar dividint. Així, doncs, prefe-reixo dir que és un país regionalitzat. L’especifici-tat més important del nostre sistema és que no hiha cap relació jeràrquica entre les parts regionals ifederals. Per exemple, jo no puc controlar l’Om-budsman regional ni ell a mi. Cadascú té atribuï-des competències diferents.

El fet que no hi hagi cap jerarquia entre el sistemaregional i federal comporta que no puguem inter-venir en el poder legislatiu de les regions. De lamateixa manera, les regions no poden intervenir


2.1. L’OMBUDSMAN REGIONAL I L’OMBUDSMAN DECOMUNITAT NACIONAL: RELACIONS ENTRE LESINSTITUCIONS D’OMBUDSMAN DE DIVERSOS ÀMBITS

HERMAN WUYTS, INTEGRANT FLAMENC DE L’OMBUDSMAN FEDERAL DE BÈLGICA

• Integrant flamenc de la institució de l'Ombudsmanfederal de Bèlgica (1997-2005)

• Vicepresident de la regió europea de l'Institut Inter-nacional d'Ombudsman (IOI) escollit durant la Confe-rència d'Ombudsman Internacional a Durban (2000).

• Cap de la regió europea fins al desembre del 2004• Primer ombudsman federal de Bèlgica (1996)• Investigador a la Universitat Catòlica de Lovaina i

professor a la Facultat Erasmus de Brussel·les decursos de participació ciutadana, democràcia, iestructures locals i regionals a Europa (1968-1997)

• Llicenciat en Ciències Polítiques i doctor en CiènciesSocials

• La Cambra de Representants de Bèlgica nomena dosmediadors: un per als francòfons i l'altre per alsflamencs, ambdós definits com a mediadors federals,que actuen col·lectivament. Tenen competències enles queixes relacionades amb les autoritats federals,exceptuant-ne les referides a les autoritatsadministratives, que tenen el seu propi Defensor perdisposició legal individual


en l’àmbit federal, tot i que tenen el poder de can-viar lleis federals si hi tenen competència. La restad’institucions, la monarquia i el Senat, política-ment, no tenen res a veure amb l’Ombudsman.Només hem de retre comptes a la Cambra delsRepresentants.

A Bèlgica, hi ha altres institucions amb funcionssimilars a la de l’Ombudsman, la qual cosa tambéés important, quant a la tasca que acomplim. Hi haun comitè parlamentari per als serveis d’informa-ció i un comitè per al sistema policial. Això signi-fica que no tenim cap competència en cap d’a-questes dues àrees.

Pel que fa al poder judicial, no hi tenim cap mena decompetència. Quan ens arriben queixes amb relacióa temes judicials, les hem de remetre al ConsellSuperior de Justícia. Els àmbits en què tenim com-petències són completament diferents dels àmbitsen què els Ombudsman regionals són competents,per la qual cosa hi ha una distinció molt clara entreels ombudsman federals i els regionals.

Tot aquest context pot ser difícil d’explicar alspaïsos en què el sistema federal té un cert poderde control sobre el sistema regional, com passaper exemple a Alemanya. Això, però, no passa aBèlgica. Ens hem inspirat en el model escandi-nau. Hi poden haver petites diferències, però elque és absolutament cert és que som ombuds-man parlamentaris. Hem estat nomenats pel Par-lament i tenim el control de les funcions demediació, com la majoria d’ombudsman, com amínim en teoria.

Així, hi ha una diferència entre la teoria i la pràc-tica de ser un ombudsman parlamentari. Tot i quesom elegits pel parlament, l’important en el sis-tema polític belga no és el parlament, sinó elGovern. Si els ministres accepten alguna cosa,aleshores els partits polítics hi donaran suport alparlament. Fins i tot les lleis de l’Ombudsman,aprovades el 1995, les féu completament elGovern, encara que després es passaren al Parla-ment i fou aquest darrer qui finalment les aprovà.

Com podeu observar, hi ha una gran diferènciaentre la teoria i la pràctica. El que és absolutamentimpossible és que els ombudsman federals tin-guem poder sobre els ombudsman regionals. Comsabeu, tenim dos ombudsman federals: un queparla francès i l’altre que parla flamenc. Jo sóc elque parla flamenc, però això no vol dir que hi hagiuna divisió en l’oficina dels ombudsman federals.Personalment, prefereixo la idea del Povedor deJustiça, perquè aquest no escull per avançat ni elshabitants ni l’Administració.

L’Ombudsman roman imparcial. Rep queixes iintenta esbrinar què hi ha darrere. Desprésdemana a l’Administració que l’informi sobre elsfets. Només així pot avançar en la investigació. Elfet de ser independents és interessant, però vullfer altre cop la distinció entre la teoria i la realitat.A tall d’exemple, voldria posar en relleu la qüestiófinancera. Tenim una dotació econòmica, no somen el pressupost del ministeri. El Govern no fixa elpressupost que necessitem, ho fa el Parlament.Així, si volen, ens poden denegar els diners que elsdemanem, per la qual cosa la independència dequè parlava anteriorment no és absoluta.

Una altra qüestió important és la neutralitat polí-tica. Aquí també vull fer la distinció entre el que ésoficial i he estat explicant durant nou anys en lesdiverses trobades d’ombudsman, i la situació real.Atès que el Parlament ha de renovar el nostrecàrrec, un cop n’ets un candidat, necessites elsuport del Parlament. Els qui no en tinguin elsuport, no els renovaran.

Pel que fa a les dades, cada any rebem 6.000 quei-xes aproximadament. I s’accepten les nostresrecomanacions en el 85% dels casos. Això estàmolt bé i internacionalment és satisfactori. Tot iaixí, això significa que en el 15% dels casos notenim èxit. Ja hem donat a conèixer alguns d’a-quests casos diverses vegades i hem fet les reco-manacions corresponents al Parlament, però finsfa tres anys no les tenia gaire en compte.

D’on provenen les queixes? Fins fa tres anys lamajor part de queixes (més d’un 40%) feia referèn-cia a l’àmbit financer. Ara això ha canviat unamica. Les queixes amb relació a l’àmbit financers’han reduït un 27% i les de l’àmbit social, un 60%.En el sector econòmic, però, gairebé no hi tenimcompetències. I em preguntareu: on és l’educació?De l’educació, se’n encarreguen les regions. Notenim competències en educació. No en rebem capqueixa perquè el sector està regionalitzat. No hipodem intervenir. L’únic que podem fer és remetreels assumptes en què no som competents a l’enti-tat que en té la competència.

Com ombudsman, podem ajudar la Cambra delsRepresentants. Ens poden usar per controlar elgovern i poden tenir molta influència si la volen ferservir. Ara bé, si el Parlament no reacciona ambrelació a les nostres recomanacions, hi ha un pro-blema greu.

Penso que a Bèlgica vivim en un paradís. No tenimproblemes importants, ni conflictes ni grans difi-cultats. Malgrat això, no totes les institucions fun-cionen com caldria i això cal tenir-ho en compte.



RELACIONS ENTRE INSTITUCIONSD’OMBUDSMAN D’ÀMBITS DIFERENTS

No puc començar la meva intervenció senseagrair al nostre amfitrió, el senyor Rafael Ribó,que ens hagi rebut tan càlidament. Acompanyoaquests agraïments amb les meves sinceres feli-citacions pel 20è aniversari del Síndic de Greugesde Catalunya.

Benvolgut senyor Ribó,És el segon cop en poc temps que em rebeu a Bar-celona, valoro la vostra disponibilitat i la informa-ció que sempre m’heu volgut trametre. Estencaquest reconeixement al conjunt de vostre equipsobre el qual us recolzeu. En la vostra invitació, hiféreu constar el desig que exposés a aquesta hono-rable assemblea la situació de la mediació parla-mentària a Bèlgica, en tots els diversos nivells ins-titucionals.

Permeteu-me, prèviament, de comentar-vos que lainterpretació del vocabulari que faré servir variaen funció del seus interlocutors, i de la situacióinstitucional i constitucional que ha viscutcadascú en la seva regió.

Si parlem de federalisme, de regionalisme, fins itot del comunitari, cap país europeu no presenta

una situació idèntica a cap altre. Pel que fa a lessemblances, aquestes no són significatives.

Després d’aquesta puntualització, em poso igual-ment en guàrdia, quant a les apreciacions que espuguin convertir en judicis vinculats a la situacióinstitucional viscuda en un o altre indret de la nos-tra unió o, per un o altre mediador, ja sigui nacio-nal, federal, regional, comunitari o local.

Si heu passat pel nostre país en el decurs d’aquestany, no se us pot haver escapat l’esdeveniment.Aquest any celebrem el 175è aniversari de la crea-ció de Bèlgica i, al mateix temps, el 25è aniversaride la regionalització.

Si consultem la història del nostre país, hi ha unacosa evident: Bèlgica abans de convertir-se en Bèl-gica, ja era ben bé europea. El nostre territori fouadés austríac, adés francès, adés espanyol, adésneerlandès. Així mateix, fou el camp de batalla deles grans potències europees. El nostre país és unfill de la guerra, nascut el 1830 d’un consens entreaquestes mateixes potències europees, respectedel qual els nostres avantpassats tingueren benpoca cosa a dir.

Això, no obstant, no va caldre esperar gaire tempsperquè sorgissin les reivindicacions regionalistes.


FRÉDÉRIC BOVESSE, MÉDIATEUR DE LA REGIÓ VALONA (BÈLGICA)

• Médiateur (Ombudsman) de la Regió Valona deBèlgica des del mes de febrer de 1998

• Conseller jurídic a la Federació Belga de lesCooperatives (FEBECOOP) durant 8 anys, des del 1988fins al 1995

• Conseller al servei del Médiateur de la Regió Valonadurant tres anys (1995-1998)

• Llicenciat en Dret per la Universitat de Montpeller• El 1994 el Parlament Regional Való va signar el Decret

que donava pas a la creació de l’Ombudsmanregional; amb una independència total del Parlament,del Govern, de l'Administració i dels ciutadans, lesseves competències se sintetitzen en la rebuda dereclamacions relatives al funcionament de lesautoritats administratives regionals de Valònia en lesseves relacions amb els ciutadans


Fins i tot, es pot considerar que el fet regionalistaha format part de les arrels del nostre Estat, mal-grat tot, unitari.

Tot i que són apassionants, no em puc estendre enles etapes de la regionalització de Bèlgica. Malgrataixò, les puc resumir. El 1890, seixanta anys des-prés de la creació de Bèlgica, el corrent regionalistaja estava en marxa. Així, a Valònia, els congressosregionalistes s’anaren succeint. El 1912, Jules Des-trée, ardent defensor de Valònia, escrigué en laseva cèlebre i històrica carta al rei: “senyor, de bel-gues, no n’hi ha, el que hi ha a Bèlgica són fla-mencs i valons”.

Entre les dues guerres mundials, el combat lingüís-tic va esdevenir més cru i només el soroll de lesbotes nazis va impedir les vel·leïtats d’alguns. Així,les primeres temptatives de transformació delnostre país en estat federal foren l’objecte d’unaproposta de revisió constitucional, rebutjada l’any1931.

L’any 1963 es revifà el procés de federalització deBèlgica. De fet, es reconegueren quatre regions lin-güístiques oficials: la regió de llengua francesa, laregió de llengua neerlandesa, la regió de llenguaalemanya, i la regió bilingüe de Brussel·les.

Malgrat això, va caldre esperar fins a la reforma de1980 perquè Bèlgica entrés de manera irreversibleen l’era del federalisme. Es crearen les regions fla-menca i valona. Moltes altres reformes completa-ren el procés endegat. Es regulà el destí deBrussel·les, la regió capital, s’incrementaren lescompetències de les entitats federades i els mit-jans financers aferents.

Actualment, l’article primer de la constitució belgaestableix que “Bèlgica és un estat federal que escomposa de comunitats i de regions”.

A més de les institucions federals preexistents- laCambra dels Representants, el Senat, la Monarquiai el Govern federal- cada entitat regional i comuni-tària té les seves pròpies institucions, parlament igovern.

Al meu parer, l’originalitat del federalisme belgarau en el que es podria anomenar “la gestió decompetències” de cada nivell de poder. És el prin-cipi de la independència i de l’autonomia el quepreval. L’autonomia dels poders locals- províncies icomarques- és un fet assolit malgrat l’existènciad’una tutela regional, essencialment legal. Pel quefa a la distribució de competències entre l’Estatfederal i les entitats federades, aquesta ha estatobjecte i continua sent objecte de crues negocia-cions polítiques. El principi general que es desprènde les reformes constitucionals és una cessió pro-

gressiva de les competències de l’Estat federal a lesregions i les comunitats.

El tren està irremeiablement en marxa.

Aquí cal fer una puntualització històrica. Mentre elregionalisme való- del sud del país- es va afirmarfins a la regionalització de 1980 amb reivindica-cions “gairebé estatals”, avui dia les perspectivess’han invertit entre el nord i el sud del país. Enefecte, durant nombroses dècades, les reivindica-cions flamenques foren principalment lingüísti-ques, davant l’hegemonia de la cultura francòfona,present en tots estrats del poder. Durant la pos-tguerra, aquestes reivindicacions es van assolir ivan invertir la posició de Flandes en la gestió del’Estat belga. Valònia, afeblida per una siderúrgiaen declivi, que ja havia tingut la seva època de glò-ria, va haver d’accentuar les seves reivindicacionsper fer front a un nou desequilibri del qual pres-sentia convertir-se en la víctima. Així, en l’inici deltercer mil·lenni, sembla que Flandes està perfecta-ment emmotllada en la regionalització i afirmaque està preparada per assumir, sola, el seu destí,mentre que Valònia, que es recupera lentamentdels sobresalts de les crisis econòmiques que alen-teixen el seu redreçament econòmic, es veu dinsd’un estat federal solidari que asseguri una repar-tició de les riqueses més justa i equitativa. D’al-guna manera, un retorn del pèndul.

Passi el que passi en un futur, pròxim o llunyà, lescompetències de l’Estat federal aniran disminuint,i les de les regions i comunitats s’aniran incremen-tant.

A això cal afegir, segons el concepte d’independèn-cia que evocava fa un instant, les competències, jasiguin federals o comunitàries, són exclusives del’entitat que en té la responsabilitat. Això vol dirque no hi pot haver cap tipus de sobreposició,interferència o concurrència entre els diversosnivells de poder, per una mateixa competènciaatorgada.

A més, cada entitat federada, per mitjà de l’acciógovernamental o l’activitat parlamentària, potlegislar i intervenir lliurement en els dominis decompetències que els són propis. Això significaque en el nostre país, una llei federal és equivalenta un decret regional i viceversa, sense cap superio-ritat de la disposició federal dins del principi de lajerarquia de les normes.

En resum, Estat federal = regió = comunitat

Insisteixo en aquesta característica del federa-lisme belga, que és un cas únic a Europa. A aquesttítol, assenyalo com a exemple que Bèlgica pot serrepresentada per instàncies regionals respecte de



les instàncies europees en funció de les temàti-ques i les competències abordades.

Aquest sumari de la nostra aventura constitucio-nal, que és lluny d’haver finalitzat, us permet,espero, d’entendre millor els lligams, o més aviatl’absència de lligams sobre el pla institucionalentre la Institució Federal d’Ombudsman i les ins-titucions regionals i comunitàries de mediació quehi ha al nostre país. Parlo dels lligams institucio-nals, per descomptat, ja que els lligams decol·laboració i d’amistat existeixen, sens dubte,entre els mediadors parlamentaris belgues.

Pel que fa al camp de les nostres intervencions, enfunció de les competències a les quals fem referèn-cia, no hi ha cap interferència possible, ni tan solsen algunes matèries en què la frontera entre elregional i el federal és encara difusa. Aquest és elcas en certs mecanismes fiscals o dels procedi-ments d’indemnització social d’algunes categoriesde la població, com ara les persones discapacitades.

De la mateixa manera que la regió valona, la regióflamenca, fusionada a la comunitat flamenca, téun ombudsman amb qui no podem concórrer enla instrucció d’alguns expedients de reclamació,fora dels contactes amicals i iniciatives comunesque endeguem, principalment, en una xarxa demediadors públics de Bèlgica. El mateix s’esdevéamb la meva companya mediadora de la comuni-tat francesa.

Per tant, tal com us indicava, els eixos de col·labo-ració intervenen en les nostres institucions. Pelque fa a l’àmbit de la regió valona, aquests esmanifesten tant respecte de l’àmbit federal comdel comunitari.

De fet, tal com haveu pogut constatar al llarg delmeu discurs, que no podia ser res més que unresum de la realitat, la situació constitucional delnostre país, particularment complex i poc entene-dor per a la majoria de mortals i, evidentment, pera les capes més desfavorides de la societat,demana un nivell cultural elevat.

En conseqüència, identificar un litigi, posar-lo enel context de la competència que li pertoca, identi-ficar el nivell de poder responsable esdevé per alciutadà un trencaclosques kafkià. No és estrany,doncs, que se’ns adrecin, als uns i als altres, perso-nes que s’han equivocat de porta. La nostra tasca,tot respectant el marc de les nostres competèn-cies, que també ho és de la nostra eficàcia, ésdonar a la transparència administrativa tot el seusentit. Per això, dins d’una certa simplicitat, cadamediador, a qui s’han adreçat erròniament, trametal seu col·lega mediador competent la reclamacióperquè en pugui fer la instrucció. Aquesta actitud

és la més adequada per a les institucions com lesnostres, destinades a facilitar el contacte i el diàlegentre els ciutadans i l’Administració.

El 1998, quan vaig accedir al càrrec de mediador dela regió, immediatament vaig endegar un procésper mirar d’optimitzar l’accessibilitat de la mevainstitució (possibilitat de presentar la queixa oral-ment, l’absència de formalisme, número de telèfongratuït, lloc web interactiu). Qui parla d’accessibili-tat parla de proximitat. Així, doncs, vaig desenvo-lupar al llarg dels anys una xarxa d’oficines des-centralitzades arreu de Valònia. Actualment, hi hatretze punts de contacte on es presten els meusserveis durant una jornada completa cada quinzedies. Aquesta xarxa, assolida avui dia, permet a lameva institució de registrar més d’un quart de lesreclamacions que arriben a l’any. Fa dos anys, des-prés d’haver-se creat un servei de mediació enl’àmbit de la comunitat francesa de Bèlgica, vaigproposar al col·legi de mediadors federals i a lameva nova col·lega de la comunitat francesa d’as-sociar-nos per a desenvolupar tasques comunes enles cinc ciutats més importants de la regió valona.L’interès d’aquesta iniciativa rau en el fet de per-metre al ciutadà d’adreçar-se a una finestretaúnica per a relatar oralment un litigi a què ha defer front, sigui quina sigui la competència que lipertoca o l’àmbit de poder implicat.

A més, amb la meva col·lega de la comunitat fran-cesa, treballem plegats en tasques importants permirar de donar a conèixer millor les nostres insti-tucions al gran públic. Així mateix, desenvolupemuna metodologia comuna en les relacions quemantenim amb els nostres parlaments recíprocs.

De moment, estem duent a terme una activitat decooperació amb les institucions de mediació del’Àfrica Occidental, amb els membres de l’Associa-ció d’Ombusdman i Mediadors de la Francofonia,fent-los partícips de l’experiència fructuosa en elsi de les nostres pròpies institucions.

Tal com haveu pogut constatar, els lligams queexisteixen a Bèlgica entre les institucions d’om-budsman dels diversos nivells de poder són reals ipenso que eficaços, encara que convingui anarmés lluny encara per a accentuar la nostracol·laboració en benefici de l’interès general delsnostres conciutadans.

Arreu del món, tant a Europa com a d’altres llocs itambé en el nostre país, la mediació apareix demica en mica com un element indispensable en elconsens ciutadà.

En les nostres poblacions sentim una responsabi-litat ciutadana més gran i una demanda creixentd’un veritable contracte de societat que defineix



els drets i les obligacions de les parts. Cadascunhi té la seva part de responsabilitat i n’ha dedonar compte. La lluita desigual no hi pot tenircabuda.

Avui dia els nostres conciutadans reivindiquen latransparència administrativa. Les disposicionslegals sobre la motivació dels actes administratius,sobre l’accés del ciutadà als documents adminis-tratius concorren a acomplir aquests objectius.Tanmateix, queda un llarg camí per a recórrer, jaque de les paraules, en aquest cas disposicionslegislatives, als fets hi ha un llarg camí.

Actualment, els nostres conciutadans volen parti-cipar de la vida de la ciutat. Volen que se’ls consul-tin sobre els grans projectes d’ordenació del terri-tori, a tall d’exemple. Volen que la qualitat de vidasigui un element essencial de les polítiquesmediambientals. Volen poder interpel·lar el polítici obtenir respostes clares i precises a llurs pregun-tes i preocupacions.

Avui dia els nostres conciutadans volen una admi-nistració moderna, acollidora, eficaç. La funciópública ha d’esdevenir el mirall d’actuació d’unestat o d’una regió.

Actualment, els nostres conciutadans ja n’estantips, de la plètora de les lleis, els decrets, els regla-ments, les circulars, els procediments etc. Ha arri-bat l’hora de la simplificació administrativa.Darrere d’aquest concepte, es perfila tot un estatmental, un canvi de mentalitat profund que afectapositivament cada actor de la societat. Totesaquestes pretensions legítimes i no limitativesdels nostres conciutadans s’inscriuen encara demanera massa marcada en un mitjà complex.

Pel que fa a Bèlgica, ja ho haureu entès i pel que faa la unió Europea, ja ho sabeu: un procés de com-plexitat que afavoreix l’opacitat, els abusos, portacom a conseqüència el rebuig dels ciutadans.

“Ningú no pot ignorar la llei”. Encara podem donarcrèdit a aquesta màxima, davant la constatació dela multiplicitat i la complicitat de les normes jurí-diques actuals?

Davant d’aquesta evidència, qui pot qüestionar lanecessitat i la legitimitat dels mediadors i elsombudsman?

No només els règims quan esdevenen democràticstenen la necessitat de la mediació per a revelar,intensificar i desenvolupar llurs intencions demo-cràtiques: les nostres democràcies també. Encaraque estiguin consolidades, tenen la necessitatd’institucions com ara les nostres per a qüestio-nar-se permanentment. No hi ha democràcia

sense control. Els mediadors són, sens dubte, unbraç poderós per a reforçar els mecanismes decontrol existents, que, cada vegada més, han de ferfront a murs d’opacitat.

Però no ens equivoquem, la mediació és una einano un fi en si mateix. És una eina que utilitzemnosaltres, els mediadors, per mirar d’assolir lamàxima eficàcia i perfecció en les nostres formesd’intervenció. De tota manera, no ens encaparremerrare humanum est. El camí cap a la perfecció ésllarg i la perfecció, impossible d’assolir, malaura-dament. Al llarg de la ruta ens esperen tant errorscom traves que frenaran la nostra progressió.

Cal que parem esment al desenvolupament de lamediació, que, al llarg dels darrers anys, s’ha mani-festat de manera exponencial. Aquesta evolució haarribat a un punt en què qualsevol forma de diàlegentre el ciutadà i l’autoritat pública passa per lacreació d’un mediador.

Cal que preservem l’especificitat de la mediació i,més particularment de la mediació institucional,pel que fa a la independència i la generalitat decompetències.

És el cas dels mediadors federals, regionals i comu-nitaris a Bèlgica. Tanmateix, hem vigilar de no ofe-gar-nos en un mitjà connex de mediació, que enspot submergir.

A més, els mediadors públics, institucionals i parla-mentaris s’haurien de mobilitzar més per unir ifederar llurs esforços, més que no motivar la divisió.

Conec el discurs de certes instàncies internacio-nals, que defensen la creació de categories demediadors i una jerarquització de mal gust que noes basa en cap justificació legítima. Tal com heindicat en l’inici de la meva exposició, en els nos-tres estats europeus, en molts en què el federa-lisme ha fet el seu camí, aquest s’ha emmotllat ales especificitats pròpies de cada estat. No sóccapaç de descriure-les però a Espanya, Itàlia, Ale-manya i altres, les realitats a què s’enfronten elsmediadors són diferents. Una cosa les uneix, però,i és la mateixa finalitat: el servei al ciutadà.Aquesta finalitat és la mateixa per a tots elsmediadors.

El 2001, a instància de Jacob Söderman, mediadoreuropeu, va tenir lloc a Brussel·les una trobada demediadors nacionals i regionals de la Unió Euro-pea i, una part a Namur a instàncies dels media-dors regionals i federals de Bèlgica. Aquesta tro-bada aplegava en un mateix lloc els mediadorsnacionals i regionals de la Unió. A més, les ses-sions plenàries i els tallers que van tenir lloc esvan organitzar tant per als mediadors nacionals



com per als regionals. Pel que fa en les temàtiquesi els debats que van tenir lloc al llarg de les diver-ses sessions de treball, la distinció entre media-dors nacionals i regionals no es va considerar per-tinent. Així, doncs, els interessos generals i elsinteressos específics relatius a certes matèries nosón diferents entre nosaltres, ja siguem nacionals,federals o regionals. Ans al contrari, aquestatrobada va mostrar l’oportunitat de la unitat deles nostres institucions i la necessitat de compar-tir plegats valors comuns i experiències enriqui-dores.

Aquesta iniciativa que havia pres temps per amadurar, afavorida per la situació específica deBèlgica, no s’ha tornat a reprendre, cosa que és unallàstima.

Si la Unió Europea roman com a una unió d’estats,el fet que l’Europa de les regions és una realitatque el ciutadà comprèn també roman, per la qualcosa no seria assenyat ignorar-ho.

En el meu país, en la meva regió, assumeixo plena-ment la meva funció de mediador, que m’ha estatencomanada pel Parlament való. A aquest res-pecte, se’m podria qualificar de mediador nacionalamb vocació regional, en la mesura que l’àmbitfederal no té cap facultat d’intervenció en el campde les meves competències exclusives. S’esdevé elmateix en les relacions exteriors que desenvolu-pen les regions. Aquestes poden formalitzar ambestats o regions estrangeres acords de cooperació,com ara tractats. En conseqüència, la tasca i lalegitimitat de la representativitat del mediadorregional en les instàncies internacionals no s’hande menysvalorar.

Les organitzacions internacionals de mediadors,siguin quines siguin, apleguen mediadors nacio-nals, federals, regionals, comunitaris i locals. Si lamediació és sinònima de seny, cal que els media-dors siguin assenyats i es respectin entre ells.

És aquest respecte el que prediquem i intentemassolir en el nostre país amb tots els lligams quetenim amb les diverses institucions d’ombudsmandels diversos nivells de poder. Aquest objectiu, querequereix un esforç de totes les parts presents,hauria de ser objecte de reflexions a més granescala, principalment geogràfica.

Senyors i senyores, estimat senyor Ribó,

La vostra institució fa vint anys. La meva n’acabade fer deu. La institució del Síndic de Greuges, diri-gida durant més de deu anys pel vostre predeces-sor Anton Cañellas i avui dia pel Sr. Ribó, figuracom una de les institucions regionals de mediaciómés emblemàtiques d’Europa, gràcies a la qualitatdel vostre treball i a la confiança dipositada per lesinstitucions catalanes en la tasca dels mediadors.Penso que la vostra regió té una veritable culturade la mediació que és un exemple per a tots nosal-tres. Més de trenta comarques catalanes disposend’un mediador local. És un nombre excepcional,tenint en compte que en la meva regió hi hanomés dues ciutats importants que en disposen.En falten 260.Us reitero les meves felicitacions i us desitjo moltd’èxit en aquests tres anys que resten, els qualstindran la meva atenció i el meu interès. Gràciesper la vostra invitació.

Us agraeixo la vostra atenció.



INTRODUCCIÓ

Amsterdam ha tingut un ombudsman durantrelativament molt temps. La meva predecessora,Nora Salomons, fou la primera a exercir aquestcàrrec el 1987. La vaig succeir el mes de marçd’enguany.

La capital neerlandesa fou la primera de nome-nar un ombudsman. Altres ciutats grans la vanseguir. Des de l’1 de gener de 2006, cada municipidels Països Baixos i també altres organismespúblics han de tenir una funció d’ombudsman.Dic funció perquè l’Ombudsman pot ser una per-sona, o bé un comitè. Els municipis que no tenenaquesta funció entren dins les competències del’Ombudsman nacional. Aquesta situació, l’esta-bleix la Llei administrativa general, que reculldisposicions per a tractar les queixes dels admi-nistrats.

Durant alguns anys, l’Ombudsman d’Amsterdamha estat exercint en alguns municipis de la rodalia.A més d’Amsterdam, la meva àrea cobreix dues

ciutats més grans de, com a mínim, 200.000 habi-tants, Almere i Zaandam, i una ciutat més petitaanomenada Weesp. D’acord amb la nova llei, mésmunicipis de l’àrea entraran dins les competènciesde l’Ombudsman d’Amsterdam. En total, hi haaproximadament un milió dues-centes mil perso-nes en la meva àrea de treball.

El meu nomenament com a ombudsman, la novallei dels Països Baixos i les vostres jornades oferei-xen una bona oportunitat per a reflectir el valorafegit de tenir un ombudsman d’àmbit local. Elmanteniment d’un ombudsman independent ésmolt costós per als municipis grans i, fora de l’a-bast, dels més petits.

En aquesta conferència, tractaré els temessegüents:

• Les funcions de l’Ombudsman• Els poders• L’organització en l’àmbit local• L’estratègia per a desenvolupar la tasca de

l’Ombudsman


2.2. L’APARICIÓ DE L’OMBUDSMAN EN L’ÀMBIT LOCAL

ULCO VAN DE POL, GEMEENTELIJKE, OMBUDSMAN D’AMSTERDAM, HOLANDA

• Ombudsman d'Amsterdam i d'altres cinc municipis(Almere, Landsmeer, Waterland, Weesp, Oostzaan enZaanstad) des del març de 2005

• Exmembre de l'Acadèmia de Dret Penal de laUniversitat Lliure d'Amsterdam

• Exassessor del Departament de Dret Públic delMinisteri de Justícia holandès. Encarregat de revisar elCodi Penal i la Llei dels principis penitenciaris.

• Membre del Registratiekamer (Agència de Proteccióde dades holandesa) 1994

• Adjunt a jutge a Amsterdam (1983)• Llicenciat i doctor en Dret• L'oficina de l'Ombudsman d'Amsterdam va néixer el

1987. Les seves tasques estan fixades en l'Estatut, elqual el proveeix d'una independència total, i elpermet accedir a tot el que necessiti per a dur aterme la seva investigació. No pot investigar queixesen contra del govern local, nacional o provincial, elscasos pendents de resolució judicial, ni els assumptesrelacionats amb el consum


FUNCIONS DE L’OMBUDSMAN

De manera general, l’Ombudsman té dues fun-cions. Una és investigar i resoldre queixes profes-sionalment i vetllar perquè les actuacions de lesautoritats governamentals siguin curoses i asse-nyades. Aquesta és la nostra funció principal versels administrats. La societat ha de tenir la possibi-litat de recórrer a un organisme independent si téproblemes amb el govern local o nacional.

La segona funció és identificar deficiències estruc-turals o defectes en els serveis que el Govern pro-veeix al públic. La possibilitat de reflectir l’Admi-nistració és un motiu important per a nomenar unombudsman en un alt nivell. La condició per a dura terme aquestes funcions és que la tasca de l’Om-budsman no es pot limitar a investigar queixes. Elsombudsman dels Països Baixos tenen l’autoritatd’iniciar actuacions d’ofici. Això proporciona mésmarge de maniobra. L’Ombudsman determinal’abast de la investigació i no s’ha de limitar a lapersona que presenta la queixa, encara que algu-nes actuacions d’ofici sovint sorgeixen d’unaqueixa presentada individualment.

PODERS

Un ombusdman té amplis poders. Tot i que no hedut a terme cap estudi comparatiu, suposo que elspoders que tenim als Països Baixos són semblantsals dels altres països. L’Ombudsman té el dretd’obtenir tota la informació necessària per a acom-plir la seva tasca. Les autoritats governamentalstenen el deure de cooperar i respondre a lesdemandes i els requeriments de l’Ombudsman.Una resolució d’un ombudsman no és vinculantcom una sentència d’un tribunal. Tanmateix, lesautoritats governamentals tenen el deure d’actuard’acord amb les recomanacions de l’Ombudsman.La difusió és una arma molt poderosa. Tanmateix,si s’utilitza, es renuncia al control del que passa.Els polítics poden agafar un assumpte espinós il’Ombudsman corre el risc de perdre la funció delideratge.

ORGANITZACIÓ EN L’ÀMBIT LOCAL

Què necessita un ombudsman per a acomplir laseva tasca?

• El fet que la societat sigui conscient que exis-teix;

• Una xarxa municipal;• Independència;• Personal professional per a tramitar les queixes.

El coneixement i l’abast

El coneixement

Aquesta tasca és permanent. Una recerca a Ams-terdam ha mostrat que els que més coneixen l’Om-budsman són els homes blancs d’origen neerlan-dès amb el nivell d’educació més alt. Això no ésgaire representatiu. Tot i així, una part importantdels interessats són persones que tracten amb elDepartament d’Afers Socials d’Amesterdam. Sónvisitants freqüents del Servei d’Atenció a les Perso-nes. Aquest grup es composa de persones de totesles edats, tant d’origen neerlandès com estranger.Tot i així, les xifres presenten un quadre distorsio-nat. Entre el 40% i el 60% dels interessats presentagreus queixes sobre el Departament d’Afers Socialsi demana ajuda per a aclarir dubtes. Així i tot,encara hi ha seccions importants de la població aquè no arribo. Des del meu nomenament, a princi-pis d’any, he manifestat que vull ser l’Ombudsmande tots els ciutadans d’Amsterdam. Quan dic aixòvull dir totes les parts de la població. Per assolir unabast d’aquest tipus, has de duplicar els esforços,cosa que precisament intentaré fer aquesta tardor.

Com arribes a un ciutadà d’Amsterdam?

Un lloc web ha esdevingut un mitjà indispensableper a arribar a la gent. Estem perfeccionat el nos-tre lloc web. L’estem transformant en una plata-forma interactiva per a la comunicació i la infor-mació. La societat pot visitar el lloc web per obte-nir informació sobre cada àrea: habitatge, salut,tributari, espais públics, i transport i trànsit. Aixímateix, visualitzar els casos que l’Ombudsman jaha tramitat. Les persones també poden presentaruna queixa per correu electrònic mitjançant unformulari. Aquest formulari inclou un qüestionarique mostra a les persones si l’Ombudsman és lafigura adequada per a tramitar el seu cas, perexemple: el departament del govern en qüestió jaconeix la queixa? El departament forma part del muni-cipi, o l’assumpte fa referència a impostos estatals, laqual cosa és fora de les competències de l’Ombudsman?També hi ha enllaços a altres autoritats, com araels tribunals, l’Ombudsman estatal i els comitèsque tramiten queixes en diversos sectors.

El lloc web i els apartats proveïts pels departa-ments municipals descriuen les maneres amb quèles persones poden presentar les queixes:

• per carta• per correu electrònic• al Servei d’Atenció a les Persones, o amb una cita

prèvia

Aquest fàcil accés és un dels extres que unombudsman local pot oferir. Proporciona un con-



tacte directe amb els membres de la societat i llursemocions. Vénen al Servei d’Atenció a les Personesamb bosses plenes de papers que buiden sobre lataula. Una mescla variada i colorida visita l’Om-budsman. De vegades, el nostre personal pot resol-dre els problemes amb els departaments munici-pals durant el SAP. Passi el que passi, informemtothom en pocs dies sobre el curs dels passos queestem duent a terme. Això cultiva la confiança dela societat vers la nostra institució.

Per incrementar encara més la nostra accessibili-tat establirem oficines d’atenció en els altresmunicipis grans, Alsmere i Zaanstad. És unamanera d’enfortir les relacions amb les adminis-tracions locals i els funcionaris. El trasllat de lameva oficina de l’Ajuntament a un edifici atractiusobre un canal d’Amsterdam, fàcilment accessible,és una altra manera de reforçar la independènciade l’Ombudsman.

Xarxa municipal

Una bona cooperació amb les departaments muni-cipals és absolutament necessària. La possibilitatde mantenir una xarxa local amb aquests departa-ments és el gran avantatge de tenir un ombuds-man local. Les persones que tramiten queixes enels departaments municipals i llurs coordinadorssón persones de contacte importants per a nosal-tres. Tanmateix, mantenir la xarxa requereix moltde temps i l’atenció permanent de l’Ombudsman iel seu personal. Sovint em sento com un ambaixa-dor que viatja als quaranta departaments munici-pals d’Amsterdam, els catorze ajuntaments localsi llurs organismes i els altres municipis en què tinccompetències. En resulta un total de 20.000 funcio-naris. Així i tot, és molt beneficiós d’interactuarfluidament amb aquests departaments.

Confiança

La confiança és una cosa que t’has de guanyar.Principalment, hem d’estar convençuts que la nos-tra tasca com a guardians és de qualitat. Tenint encompte que fem bé la nostra feina hem de bastir laconfiança deixant que la societat vegi el que fem.El missatge que hem de transmetre és que l’Om-budsman és un investigador independent, que vet-lla perquè les actuacions del govern local siguincuroses i assenyades. Has de tenir difusió regular-ment. Així mateix, necessites alguns casos impor-tants per a mantenir el teu nom viu en la premsa ila societat.

La independència de l’Ombudsman

La gent, quan ha begut una mica massa, tendeix aqueixar-se sobre el municipi. Els ciutadans d’Ams-terdam tenen la reputació de ser uns experts en

aquest camp. Però com distingeixes les queixesserioses? En primer lloc, la gent ha de saber quel’Ombudsman existeix i ha de confiar en la tascaque acompleix. En un principi, la idea a Amster-dam i segurament arreu d’Europa era establir unamena de queixes que havien estat oblidades perl’Ajuntament. La meva predecessora, Nora Salo-mons, va lluitar incansablement per aconseguiruna oficina d’ombudsman autònoma. Això signi-fica una oficina vertaderament independent en lajerarquia municipal, en què l’Ombudsman no repcap instrucció de les autoritats locals, no es potacomiadar i gaudeix d’un estatus especial, pel quefa als pressupostos. Aquestes qüestions s’hanestablert adequadament a Amsterdam. I jo tinc uncàrrec, en termes de respecte, semblant al d’unregidor. La diferència clau és que l’Ajuntament noem pot destituir com pot fer amb altres regidors.En aquest sentit, el meu càrrec és semblant al d’unjutge. Un altre factor important és que el pressu-post de l’Ombudsman, l’estableix l’Ajuntament,l’organisme superior del municipi, i no l’alcalde.

Personal professional

Quan em van nomenar Ombudsman em vaig tro-bar una plantilla professional de vint persones.Diré que és “adequada” expressament. No tot elmeu personal té una educació universitària. De lameva feina anterior com a garant de la privacitat,tenia molta experiència en la posada en funciona-ment d’oficines d’atenció al públic. Aquestes ofici-nes d’atenció acompleixen una tasca importantvers les persones. Proporcionen una primera líniad’assistència per telèfon, resolen els assumptes denaturalesa rutinària, i estableixen i mantenen unregistre de les preguntes més freqüents. No és latasca ideal per a persones amb qualificacions uni-versitàries, ja que aquestes tendeixen a no estard’acord les unes amb les altres, la qual cosaagreuja encara més el problema. És millor que lespersones qualificades estudiïn les queixes en pro-funditat i duguin a terme la investigació formal.Són gent ideal per a una oficina interna.

El perill d’actuar com a guardià és el risc de perdreel contacte amb la realitat i pensar que sempre ensaps més. Conèixer el que fas és essencial per a laqualitat de la feina, i per a guanyar la comprensiói el respecte dels funcionaris. També és bo deposar-se en el lloc dels altres: tant en el lloc de lespersones que es queixen com en el lloc de la parta qui van dirigides. Un ombudsman amb un Serveid’Atenció a les Persones pot enfocar les coses desd’una perspectiva adequada. També substitueix elquadre del trist interessat i de l’autoritat despie-tada. L’experiència laboral, les visites de feina i lesxerrades freqüents amb els principals departa-ments municipals són maneres útils d’aproximar-se a la realitat. La rotació de les feines també és



essencial. No us passeu la vida sencera treballantcom a guardians. Totes les activitats d’aqueststipus es poden organitzar en l’àmbit local.

ESTRATÈGIA

Un cop has ocupat el teu càrrec com a ombudsmantens prou pressupost i un personal adequat, comacompleixes les tasques de la teva institució, és adir tramitar queixes i identificar disfuncionsestructurals? Esperes que t’arribin les queixes ocerques situacions en què calgui actuar? Prefe-reixo la darrera opció. L’Ombudsman ha d’actuarsempre que la qualitat dels serveis adreçats a lespersones estigui en perill. Dit d’una altra manera,l’Ombudsman ha d’acomplir la seva tasca en elsàmbits socials importants en què una personatracta amb govern local: seguretat pública, ordena-ció del territori, habitatge, relacions laborals, edu-cació, salut, trànsit, transport, medi ambient, tri-buts, registres de població i, finalment, serveissocials.

Abans he afirmat que vull ser un ombudsman pera tots els ciutadans d’Amsterdam. L’àmbit de com-petències que he esmentat amb anterioritat s’ade-qua a aquesta funció.

Permeteu-me que us expliqui el meu enfocament.Juntament amb el meu personal, exploro els sec-tors socials que acabo d’esmentar. La qüestió òbviaés si l’ombudsman compleix una funció prou sig-nificativa a l’hora de supervisar la qualitat delsserveis públics amb la tramitació de les queixes. Sireconeixes un mateix problema en les queixes,n’has d’informar als funcionaris responsables.

Per exemple, d’aquí uns quants dies faré una con-ferència per al regidor responsable de serveissocials i els membres més antics del seu personal.Amb una presentació amb exemples, els mostrarél’existència de problemes estructurals que he per-cebut durant els meus primers mesos com aombudsman.

Faré el mateix per a la secretària de l’Ajuntament.La secretària és una funcionària amb un càrrec deresponsabilitat que assisteix l’executiu municipal.La secretària és la funcionària de més nivell de l’A-juntament. L’executiu ha dissenyat un programaincreïble per a millorar la qualitat del servei. Sem-bla massa bo per a ser veritat, i això és exactamentel que passa. Estic convençut que els que l’hanideat tenen bones intencions. Tanmateix, no tot elque les autoritats governamentals fan està enca-minat vers els millors interessos de les persones.Aquest programa inclou tota mena d’impostos, perexemple, o una denegació d’una llicència d’obres o

la imposició d’una ordre oficial. El ciutadà es trobaamb un aparell governamental que, en moltscasos, és un adversari formidable.

L’Ajuntament d’Amsterdam ha establert un centrede trucades. Aquest centre de trucades funcionacom una oficina d’atenció a les persones per alsdepartaments municipals que atenen el públic. Toti així, una persona qualsevol no pot anar més enllàde l’oficina d’atenció si vol saber la base de la valo-ració d’un impost o per què la sol·licitud d’una lli-cència d’obres ha estat rebutjada. Un centre de tru-cades serveix al govern per a amagar-se, més queper a esdevenir accessible.

En altres camps de la societat, la qualitat del serveitambé està en joc. El meu personal examina diver-sos sectors per saber si els serveis que es propor-cionen al públic estan sota pressió. Permeteu-meque us doni uns quants exemples:

• Habitatge: fa referència principalment a l’assigna-ció de residències temporals, mentre els projectesurbans de modernització estan en progrés.

• Càmeres de vigilància: la instal·lació de càmeresen determinades zones per a reforçar l’ordrepúblic i augmentar la seguretat gairebé sempreporten conseqüències: provoquen molèsties a lagent que viu a prop de l’àrea de vigilància i aaltres membres de la població també. Com res-pon l’Ajuntament? Instal·lant encara més càme-res o declarant que no volen intervenir en la con-figuració de les proves.

• La retirada de les bicicletes abandonades, unproblema típic holandès. Al centre de la ciutat,l’aparcament de bicicletes és un problema mésgreu que el de cotxes. Les bicicletes abandona-des, encadenades als ponts o deixades en para-des de bicis ocupen bones places d’aparcament.L’ajuntament les retira, però de vegades aixòs’esdevé d’una manera barroera.

Tots aquests aspectes, els pot examinar unombudsman local.

Mètodes d’investigació

L’Ombudsman no és una institució acadèmica, peròels resultats de la seva tasca han de tenir prou relle-vància perquè es puguin utilitzar. Cal escollir unmètode adequat per a les investigacions que vagimés enllà d’analitzar un incident. Permeteu-me queus en esmenti uns quants que també es poden ferservir tot combinant-los els uns amb els altres:

• agrupar les queixes per fer una memòria-resum;• analitzar els dossiers per mitjà d’una llista de

control;



• entrevistar figures clau;• obtenir la informació de les oficines d’atenció,

grups d’interès etc.• obrir un taulell d’atenció propi;• actuar com un hoste misteriós;• sortir als carrers, fer fotografies o comprovar si

les persones són objecte de molèsties, per exem-ple disfuncions en la il·luminació dels carrers osenyals de trànsit que no funcionen.

Un ombudsman local és ideal per a aplicar mèto-des d’aquest tipus.

Cerca de companys i aliats

Sempre hi ha possibles companys. Hi ha elsombudsman del teu mateix país, o d’altres. Tambépodeu considerar establir relacions amb institu-cions independents del mateix tipus. Estem inten-sificant la nostra cooperació amb els altres cincombudsman locals. Estic intentant establir contac-tes amb l’Oficina d’Auditories d’Amsterdam, l’Ofi-cina de la Integritat i el Departament Comptable.Aquestes són els passes que pot fer fàcilment unombusdman local.

Establir contactes també significa:

• intercanviar coneixements;• intercanviar informació;• dur a terme investigacions conjuntament;• abstenir-se de dur a terme alguna investigació

perquè una altra institució ja l’està duent aterme.

Juntament amb l’Oficina d’auditors, estem compa-rant els nostres plans anuals i harmonitzant lanostra feina. No subestimeu el valor polític i publi-citari d’un estudi conjunt.

Els mitjans

Una de les armes més importants de qualsevolguardià són els mitjans de comunicació. No ésassenyat buscar-los massa aviat. Molta gent consi-dera que el simple comunicat d’una investigació jaés una condemna, independentment dels resul-tats. Els resultats d’una investigació sempre s’hau-rien de comunicar en primer lloc a l’autoritat inte-

ressada. No confronteu l’autoritat amb els mitjansde comunicació tot d’una, perquè us posareu elsfuncionaris a la defensiva.

És assenyat de dur a terme una política de premsaestable. Publiqueu d’acord amb uns criteris esta-blerts. D’aquesta manera, no us poden acusar deser partidistes, de tenir en el punt de mira sempreels mateixos departaments, governs o funcionaris.Dosifiqueu les publicacions. No tots els casos sónsusceptibles d’anar a la primera plana dels diarislocals. Intenteu donar-li un sentit positiu a lainvestigació, per exemple, el departament delgovern interessat ha reconegut el seu error, s’hacompromès a esmenar-lo, l’ombudsman farà reco-manacions i el departament en qüestió les apli-carà.

EL VALOR AFEGIT DE L’OMBUDSMANLOCAL

• És accessible a la societat• Té un accés directe als funcionaris locals• Té un coneixement directe de la situació local• Pot dur a terme les investigacions in situ• Té contactes amb els mitjans de comunicació

locals.

UNA MIRADA RÀPIDA A AMSTERDAM

• Resoldre les queixes de les persones• Mostrar els errors al govern• Ser accessibles• Ser independents, però no estar aïllats• Inspirar el personal i formar-lo com a professio-

nal• Donar un enfocament a les investigacions, trobar

el mètode adequat i seguir-lo• Investigar casos importants d’ofici• Trobar aliats• Desenvolupar una política efectiva, pel que fa als

mitjans de comunicació• Gaudir de la feina• No oblidar mai que mentre existeixi un govern,

caldrà un ombudsman



CONCEPTES FEDERALS A EUROPA

El federalisme intenta reconciliar dos factors apa-rentment irreconciliables: el sentiment dels ciuta-dans vers la seva pròpia regió i les necessitats delsestats moderns de concentrar les competències enl’àmbit central o estatal.

En molts casos, ni tan sols els estats nacionalspoden atendre totes les diverses necessitats eco-nòmiques, tècniques i socials. Amb l’establimentdel dret comunitari, el marc jurídic s’ha elevat. LaUnió Europea, fundada quan va entrar en vigor eltractat de Maastricht, es va concebre com a un noupas en l’establiment d’una “unió dels pobles d’Eu-ropa” cada cop més interconnectada. Això no sig-nifica que la Unió Europea sigui un estat organitzatd’una manera federal. Roman com a una confede-ració d’estats amb independència del grau decol·laboració d’uns estats amb els altres. Indepen-dentment, de com n’estigui, de discutida la plani-ficació actual, un parlament europeu, una carta dedrets humans i una constitució comuns indiquen

que la línia que separa una confederació d’estats iun estat federal es pot creuar durant els propersanys. És probable que això no s’esdevingui ambactes conscients de les autoritats al poder, sinóque ho reconeguin més endavant les ciènciessocials. Així, doncs, anem cap un estat federald’àmbit europeu, amb independència que ho vul-guem o no.

No tinc la intenció de provocar un debat sobre elfederalisme europeu. Només demostraré que eltema que presento afecta tant el petit món aus-tríac, com la nostra gran Europa comuna i la sevaestructura futura.

Malgrat tot, cal afirmar que no hi ha cap conceptefederal comú que es pugui aplicar de la mateixamanera a tots els Estats membres de la Unió Euro-pea, perquè l’organització territorial de l’Estat estroba en la responsabilitat dels mateixos estats. Alcap i a la fi, és en aquest marc en què el Codi debones pràctiques administratives s’ha establert enla Carta de drets fonamentals de la Unió Europea.


2.3. L’OMBUDSMAN ESTATAL EN UN ESTAT FEDERAL:L’OMBUDSMAN D’ÀUSTRIA

PETER KOSTELKA, VOLKSANWALT, OMBUDSMAN D’ÀUSTRIA

• Ombudsman d'Àustria des del 2001• Responsable federal d'Afers Socials, Trànsit, Salut, i

Joventut i Família des del 2001• Representant europeu a l'Institut Internacional de

l'Ombudsman (IOI)• Vicepresident de l'institut Internacional de

l'Ombudsman (IOI)• Membre de la Cambra Parlamentària austríaca el 1990

i sotssecretari d'Estat al Consell Federal del GrupParlamentari social democràtic al Consell Nacional

• Professor universitari de Dret Administratiu de laUniversitat de Viena

• Llicenciat en Dret per la Universitat de Viena• La Junta de Defensors del Poble d'Austria està

constituïda per tres defensors, nomenats percadascun dels tres partits majoritaris al Parlament;tenen independència en l'exercici de la seva autoritat,i no poden formar part del Govern federal oterritorial, ni de cap entitat popular representativa, nitampoc poden exercir cap altra professió


I aquest Codi disposa que qualsevol persona físicao jurídica resident es pot dirigir al Defensor delPoble Europeu en casos de mala administració atri-buïbles a les institucions i les autoritats comunità-ries. Aleshores, es pot defensar la hipòtesi que eldret d’establir un ombudsman, la qual cosa s’ha fetàmpliament en molts estats nacionals, esdevindràun element que integri el concepte de constitucióen l’àmbit europeu i que la bona administració enel sentit d’aquest concepte està orientada vers laregió i, per tant, és pròxima al ciutadà.

Normalment, només es parla d’una estructurad’estat federal si els estats integrants (regions oprovíncies) disposen tant d’autoritats autònomes(independents) en l’Administració, com també deparlaments regionals amb una competència legis-lativa independent.

Només quatre estats europeus estan organitzatscom autèntics estats federals: Suïssa, Àustria, Ale-manya i Bèlgica. El desenvolupament històric delstres primers és força similar, amb independènciade les diverses vies històriques que cada país vaprendre. Estats constitutius relativament autò-noms van començar a construir un estat federal.Tenien l’objectiu comú de lluitar per la unitat ambla fusió d’antics estats sobirans. El cas de Bèlgicano és freqüent. Quan Bèlgica es va fundar, l’any1930, encara era un estat relativament centralitzat.Els conflictes entre moviments nacionalistes anta-gònics i els conflictes entre els flamencs i elsvalons, diferents culturalment i lingüísticament,van portar les autoritats a introduir bastants can-vis en la constitució, la qual establí un “federa-lisme ètnic”, amb l’objectiu de conservar l’Estatbelga.

Els sistemes federals sempre s’adapten a situa-cions històriques, geogràfiques, ètniques, religio-ses, i fins i tot democràtiques, diferents. Les conse-qüències d’això en la distribució de poders i en lesvides dels ciutadans depenen principalment delsobjectius que legitimen l’Estat federal. Aquest fetes pot demostrar en el cas d’Espanya, en què ladistribució de drets i deures entre l’Estat central iles regions s’organitza asimètricament. L’autono-mia de les regions de l’Estat espanyol arriba tanlluny com ho permetin llurs estatuts d’autonomiaparticulars.

Així, es fa palès un tret específic de l’Estat regionalespanyol: a diferència d’un estat federal, que, d’a-cord amb la constitució, atorga a tots els estatsintegrants les mateixes competències indepen-dents per a legislar i governar, algunes comunitatsde l’Estat espanyol disposen de més competènciesque d’altres i es poden comparar amb els estatsfederals alemanys, quant a llur independència del’Estat central.

La idea fonamental comuna a tots els debats sobrefederalisme és, tal com he esmentat abans, assig-nar tant a l’Estat central com a les regions un certgrau raonable i assolible d’autonomia. General-ment, es comença des de l’anomenat “principisubsidiari”. Els veritables federalistes complemen-ten aquesta norma amb el principi que els estatsintegrants només haurien de deixar a l’Estat lesresponsabilitats que siguin estrictament necessà-ries. Cal apuntar, a aquest sentit, que precisamentel principi subsidiari ja ha estat tractat en el Trac-tat de Maasctricht i, fins i tot, en la polèmica Cons-titució europea.

ELS OMBUDSMAN PARLAMENTARIS I LLURSEQUIPS

Els ombudsman europeus normalment són auto-ritzats pels parlaments i tenen el deure d’infor-mar-los, malgrat llur independència. Només elsestats que disposen d’una administració autò-noma i parlaments regionals poden tenir diversesinstitucions d’ombudsman parlamentaris. En unsistema d’estat federal, aquest fet significa bé queel parlament regional o autonòmic ha de nomenarel seu propi ombudsman o bé que un ombudsmanha treballar per a diversos parlaments a la vegadai, per tant, resta obligat a diverses parts. El darrerconcepte és el cas d’Àustria, que desenvoluparémés endavant.

Els altres estats federals de parla alemanya noméses poden familiaritzar a poc a poc amb la idead’una “democratització personalitzada dels proce-diments administratius” per mitjà d’un ombuds-man.

El model d’ombudsman no es va poder establir aAlemanya a causa de la força dels comitès depeticions al Bundestag i als parlaments provin-cials. En l’àmbit nacional només hi ha hagut unsquants intents, per part d’un sector d’un partitpetit, de nomenar un ombudsman nacional. Enl’àmbit constitucional, només cinc dels setze par-laments provincials alemanys han nomenatcomissionats per al ciutadà, que no actuen com arepresentants de tot el parlament provincial, sinócom a representants del Comitè de Peticions res-pectiu. En comparació amb els altres ombudsmannacionals o regionals, hi ha diferències significa-tives. Els comissionats per al ciutadà a Alemanyasón institucions semblants als ombudsman, peròno són ombudsman regionals pròpiament dits, jaque a causa de llur estatus jurídic són bé comis-saris permanents dels comitès de peticions delrespectiu parlament provincial o bé estan subjec-tes a la supervisió del governador parlamentaricorresponent.



Així mateix, a Suïssa, que està dividida en 26 can-tons, només s’han establert algunes institucionsd’ombudsman. Sembla que hi hagi poc espai perals ombudsman nacionals o regionals a causa,d’una banda, de l’alta densitat de parlamentsregionals juntament amb el parlament nacional i,de l’altra, la complicada democràcia- referèndum.Així, doncs, només hi ha la figura de l’Ombudsmanen tres cantons i tres ciutats: en total sis autoritatslocals a Suïssa.

A Bèlgica només es va considerar necessari esta-blir una distribució ètnica de les institucions d’om-budsman després de la regionalització ètnica. Enl’àmbit nacional hi ha tant un ombudsman valócom un de flamenc. En les organitzacions territo-rials més petites precedeixen aquestes divisions.Les regions de llengua alemanya, flamenca i fran-cesa disposen de llurs propis ombudsman regio-nals, que tenen competències en les àrees lingüís-tiques i culturals respectives.

Sé que a Espanya hi ha un ombudsman estatal,anomenat Defensor del Poble i que algunes insti-tucions d’ombudsman, que foren establertes perparlaments autonòmics, funcionen molt bé endiverses comunitats autònomes. És un honor per ami presentar-vos l’Oficina de l’Ombudsman Aus-tríac.

EL MODEL AUSTRÍAC D’OMBUDSMAN

Àustria, sense dubte, es presenta com un cas espe-cial entre els estats federals europeus. L’any 1977,després d’un debat polític que va durar gairebé deuanys, es va convertir en el 7è país del món amb “unservei de representació jurídica de les persones”,l’Oficina de l’Ombudsman Austríac. En matèria decontinguts, la idea es podria lligar amb altres con-ceptes molt més antics. La constitució federal aus-tríaca, que casualment és la constitució republi-cana més antiga d’Europa, és de 1920. Fins i totaleshores es va considerar la idea d’establir un“grup de lletrats que representés les persones”. Sesuposa que això hauria d’haver desembocat enuna organització genuïna per a la protecció dedrets, fornida amb nombroses lleis de procedi-ment. Tanmateix, aquest concepte va experimen-tar profundes modificacions en la discussió polí-tica posterior.

Avui dia l’Oficina de l’Ombudsman Austríac és abastament una organització d’ombudsman basadaen el model danès, que estableix una clàusulaespecial de la constitució austríaca, de la mateixamanera que l’Auditoria, establerta com a un ins-trument independent de control parlamentari.L’Auditoria ha de controlar l’eficiència econòmica,

les empreses de servei públic i la gestió dels recur-sos de l’Administració central. L’oficina de l’Om-budsman Austríac, per contra, ha d’examinar elsinformes de “les irregularitats de l’Administració,presentar recomanacions per a esmenar els errorsi, de la mateixa manera que l’Auditoria, informar-ne al Parlament. Tot i així, a diferència de l’Audito-ria, a l’Oficina de l’Ombudsman Austríac, s’hi potadreçar qualsevol persona, independentment de laseva nacionalitat o edat. La Llei de la constituciófederal obliga l’Oficina de l’Ombudsman Austríac aestudiar totes les queixes i comunicar a la personainteressada el resultat de la seva investigació. Tan-mateix, l’Oficina de l’Ombudsman Austríac nonomés tramita queixes; de la mateixa manera quel’Auditoria, també pot dur a terme actuacionsd’ofici.

L’organització de l’Administració pública austríacaes basa en el municipi, com la unitat geopolíticamés petita. Cada municipi pertany a un districte,cada districte, a una de les nou províncies federals.La Constitució federal encomana a l’Oficina del’Ombudsman Austríac la tasca de supervisar l’Ad-ministració i les seves activitats com a organismeresponsable dels drets civils. L’àmbit de supervisióde l’Ombudsman, però, s’estén més enllà del queen un estat federal pot semblar a primera vista. Elsestats membres autònoms, de què es composaÀustria- les nou províncies federals- usen llursaparells administratius tant per fer complir lesseves lleis, com, d’acord amb l’Administració indi-recta federal, les lleis de tota la federació. Així,doncs, les administracions de les províncies fede-rals són instruments administratius de les sevesregions respectives i també de tot l’Estat federal.Per tant, l’Oficina de l’Ombudsman Austríac ha desupervisar tant els organismes administratiusindependents de l’Estat federal, com ara els cossosde seguretat, les forces armades i el tresor públic,com l’aplicació de les lleis federals per part del’Administració de les diverses províncies federal,incloent-hi l’anomenada Administració federal.Així, la responsabilitat de l’Oficina de l’Ombuds-man Austríac perquè s’apliquin les lleis federalss’estén fins a l’àmbit de les administracions regio-nals. Tanmateix, això no implica necessàriamentque l’Oficina de l’Ombudsman Austríac tambésigui responsable de supervisar les àrees legislati-ves autònomes de les nou províncies federades ol’Administració dels municipis.

D’acord amb el principi federal, la llei constitucio-nal federal d’Àustria atorga als nou organismesresponsables de redactar les lleis un ventall depossibilitats, pel que fa a les administracions autò-nomes regionals i municipals. Els parlamentsregionals poden establir les seves pròpies oficinesd’ombudsman regionals o bé encomanar la super-visió de les administracions regionals i municipals



a l’Oficina de l’Ombudsman Austríac. Així, a Àus-tria ni en l’àmbit estatal, ni regional, ni municipal,no hi ha cap zona lliure de la supervisió de l’Om-budsman.

Les províncies més occidentals d’Àustria, Voral-berg i Tirol, és a dir les províncies més pròximes aSuïssa, han establert les seves pròpies oficinesd’ombudsman. En les set províncies federals res-tants, incloent-hi les més poblades, Viena i BaixaÀustria, els responsables d’emmarcar les lleisregionals han aprofitat l’oportunitat de confiar elprocés de supervisió de l’àmbit regional i munici-pal a l’Oficina de l’Ombudsman Austríac. L’Oficinade l’Ombudsman Austríac està implicat en aques-tes set regions doblement. Si l’assumpte s’em-marca dins les competències federals, aleshoresl’Ombudsman actua com a un instrument desupervisió de les dues cambres del parlamentnacional. Si l’assumpte s’emmarca dins les compe-tències regionals i municipals, aleshores supervisael parlament regional en qüestió.

Lògicament, en funció de l’àmbit de competènciesen què s’insereix l’assumpte, els informes que se’nfan s’adrecen al parlament nacional, en primerainstància, o bé al parlament regional en qüestió, ensegona instància. El mateix s’esdevé amb les per-sones amb què contacta en l’Administració. Si l’as-sumpte és federal, l’homòleg de l’Ombudsmanhauria de ser el ministre federal en qüestió. Aixímateix, si l’assumpte s’insereix en l’àmbit regionalo municipal, la persona amb qui s’hauria de con-tactar hauria de ser un membre del govern regio-nal o bé l’alcalde.

L’experiència ens mostra que les persones perce-ben les diverses àrees de responsabilitat de l’Om-budsman regional o federal amb dificultat. En lesset regions en què l’Oficina de l’Ombudsman Aus-tríac és tant l’oficina nacional com regional i, pertant, la responsable de supervisar la federació, laregió, els municipis, la qüestió dels àmbits de res-ponsabilitat no sorgeix a l’hora de tramitar lesqueixes. L’Oficina de l’Ombudsman Austríac duu aterme una investigació de les actuacions d’unorganisme administratiu i n’informa dels resultatstant al demandant com a l’organisme en qüestió.Això darrer normalment s’esdevé molt desprésque el procés d’investigació s’hagi clos des delpunt de vista del demandant. Tanmateix, la situa-ció és diferent en les dues províncies amb llurspropis ombudsman regionals. En aquest cas, lademarcació de la responsabilitat de supervisió s’had’establir externament i també s’ha de comunicaral demandant. Per tant, a fi d’evitar malentesos iobstacles per a accedir als diversos sectors de res-ponsabilitat, que són la major part de vegadesincomprensibles per al demandant, l’Oficina del’Ombudsman Austríac col·labora estretament

amb les oficines d’ombudsman regionals. Les ofici-nes regionals de Voralberg i Tirol i la nostra oficinadebatem assumptes i les queixes rebudes perescrit es distribueixen a les organitzacions respon-sables adequades.

La nostra experiència mostra que la coexistènciade les oficines d’ombudsman nacional i regionalsés una oportunitat de fer una justícia global en elsistema federal. Tot i així, això té avantatges iinconvenients. Sens dubte, les dues oficines d’om-budsman regionals són més accessibles als ciuta-dans que l’Oficina de l’Ombudsman Austríac, ambseu a Viena. De vegades, però, en un petit país comÀustria, també és avantatjós que no hi hagi inter-connexions estretes o relacions de familiaritat oaversió entre l’organisme supervisor i l’Adminis-tració regional i municipal. L’Oficina de l’Ombuds-man Austríac pot, de tant en tant, actuar més rigo-rosament i eficientment a l’hora d’inspeccionar elsprocediments d’una autoritat regional o municipalque una oficina d’ombudsman regional, perquè noestà implicada en els conflictes locals o en lesestructures de presa de decisions de les polítiquesregionals.

No cal perdre de vista que l’Àustria alpina, ambuna àrea d’aproximadament 84.000 m2, té unamica més de vuit milions d’habitants. Les duesprovíncies austríaques que disposen d’unombudsman propi tenen una població d’un350.000 i 690.000 respectivament. Aquest fet s’hade tenir en compte quan es fan comparacionsinternacionals amb altres organitzacions d’om-budsman. Si m’han informat correctament, a Cata-lunya, hi viuen més de sis milions de persones, enuna àrea de 32.000 m2 (aproximadament el 6,3 %de l’àrea total de l’Estat espanyol). Com a ombuds-man regional, Rafael Ribó, té una organitzaciócorresponent més àmplia.

Tot i així, a Àustria estem orgullosos del fet que elnivell de coneixement i d’acceptació de l’Ombuds-man és molt alt. L’any 2004 a mi i als meus com-panys ens van demanar consell i ajuda en 16.189casos. Vam tramitar aproximadament 2.500 quei-xes de tot Àustria només durant els 250 dies detreball conjunt. El principi de la nostra estructuraorganitzativa, és a dir de la coexistència de tres lle-trats amb poders equivalents i competències dife-rents, es va escollir també per l’oportunitat quesignificava vèncer les distàncies físiques. Gràcies aaixò, és possible que cada lletrat visiti els vuitantaquatre consells de direcció dels districtes o elsajuntaments i les vuit capitals regionals (tret deViena) un cop a l’any amb els desplaçaments de lesoficines a tot el territori. El número de telèfon gra-tuït per mitjà del qual es pot trucar a l’Oficina del’Ombudsman Austríac des de tot Àustria i els des-plaçaments de l’oficina serveixen per a facilitar el



contacte directe amb un dels nostres represen-tants legals.

LES OFICINES D’OMBUDSMAN A LA UNIÓEUROPEA

No es possible dissenyar un model únic d’ombuds-man i establir una manera única d’acomplir lestasques que siguin vàlids per a tots els països. Unacosa és clara, i és que un ombudsman parlamen-tari hauria d’estar connectat, per definició, a unorganisme legislatiu. En un estat federal, això fareferència tant als òrgans legislatius de la federa-ció, si hi ha un sistema bicameral, com als òrganslegislatius de les regions autònomes. Si les activi-tats de supervisió de l’Ombudsman s’estenen atots els àmbits de l’organització estatal, aleshores

l’Ombudsman no només ha de respondre a un par-lament, sinó a diversos. Si, malgrat tot, l’Ombuds-man només ha de respondre a un parlament, ales-hores, per definició, en un estat federal hi ha d’ha-ver diversos ombudsman.

I aquest darrer és el que hauria ser el model euro-peu. Fins i tot si sorgís de la Unió Europea un estatorganitzat de manera federal, un continent comara Europa, amb aproximadament mil milionsd’habitants, és massa gran perquè un únicombudsman pugui supervisar tant l’Administraciócomunitària com les administracions nacionals.No canviarà res en la nostra funció com ombuds-man regionals i nacionals. Els ombudsman exis-tents continuaran llur tasca i els ombudsmanaddicionals apareixeran en els estats membresque en no disposin. En aquest sentit, doncs, no hiha motiu per tenir por d’Europa.



INTRODUCCIÓ

Em plau participar en aquesta conferència per par-lar-vos d’un tema tan actual com el de la millorade la protecció dels drets dels ciutadans europeusper mitjà d’una millor cooperació entre el Defen-sor del Poble Europeu i els seus col·legues nacio-nals i regionals. La satisfacció que sento de seraquí és doble. D’una banda, pel lloc de trobada,Barcelona, ciutat europea per excel·lència, la histò-ria de la qual és un exemple de l’ideal europeu decooperació entre els nostres pobles. De l’altra, pelmotiu d’aquesta trobada: la commemoració del20è aniversari de la llei que establí la institució delSíndic de Greuges, el defensor del poble català.Permeteu-me, doncs, agrair-vos, senyor Ribó, quem’hàgiu convidat a aquest acte. Vull transmetre,també, les meves sinceres salutacions als defen-sors presents i, especialment, al comissari de Drets

Humans del Consell d’Europa, Álvaro Gil-Robles, ial Defensor del Poble espanyol, representat perl’adjunta primera, Sra. Cava de LLano.

La darrera vegada que vaig acudir a un acte oficialen aquesta bella ciutat vaig prometre que el meuproper discurs en aquest país el pronunciaria en lallengua de Cervantes. Atès que l’ocasió ja ha arri-bat, intentaré complir la meva promesa. Haig dereconèixer, però, que atesa la meva estima perCatalunya i la seva gent, potser hauria d’arribar aun compromís semblant amb la llengua catalana.Tot i que a això caldrà esperar, almenys, fins a lameva pròxima visita.

M’agradaria que la meva intervenció fos un home-natge al Síndic de Greuges de Catalunya amb qui,com a defensor del poble europeu, tinc un deuteespecial. Des de 1995, quan el meu antecessor,


2.4. LA MILLORA DE LA PROTECCIÓ DELS DRETS DELS CIUTADANS EUROPEUS: LES RELACIONS DECOOPERACIÓ ENTRE EL DEFENSOR DEL POBLEEUROPEU I ELS OMBUDSMAN ESTATALS I REGIONALS

NIKIFOROS DIAMANDOUROS, DEFENSOR DEL POBLE EUROPEU

• Defensor del Poble Europeu des de l'abril de 2003• Director de l'Institut Grec d'Estudis Internacionals i

Estratègics d'Atenes (1991-1998)• Director i president del Centre Nacional Grec per a la

Investigació Social (1995-1998)• Exmembre de la Comssió Nacional Grega de Drets

Humans i del Consell Nacional Grec per la ReformaAdministrativa (1999-2000)

• Catedràtic de Política Comparada de la Universitatd'Atenes des del 1993

• Llicenciat per la Universitat d'Indiana i doctorat perla Universitat de Colúmbia de Nova York (1972)

• El Tractat de Maastrict (1991) va crear aquesta figura,amb el mandat d'investigar les queixes sobre la malaadministració per part d'institucions i entitats de laComunitat Europea, el Consell de la Unió Europea, elParlament Europeu (a excepció de la Cort de Justícia ila de Primera instància en el desenvolupament del'activitat judicial)


Jacob Söderman, va iniciar la seva tasca com a pri-mer defensor del poble europeu, el Síndic de Greu-ges sempre ha donat un suport destacat a la insti-tució que represento. Quan altres auguraven unfutur rúfol a una institució com el Defensor delPoble, el Síndic de Greuges ens va ajudar a conver-tir l’ideal de la ciutadania europea en una realitatviva. L’alt grau de cooperació entre els defensorsdel poble de tot Europa no hauria estat possiblesense la col·laboració forjada entre Jacob Söder-man i Anton Cañellas, antic síndic. Una col·labora-ció que, tant jo, com l’actual síndic, Rafael Ribó,hem intentat consolidar. Si els defensors regionalsparticipen activament en la xarxa europea dedefensors del poble és possible gràcies al compro-mís ferm del Síndic de Greuges de Catalunya. Elprimer pas en aquest afany el féu el mateix Síndicde Greuges, quan el 1997 va organitzar en aquestmateix Palau de Pedralbes, la primera reunió entreel Defensor del Poble Europeu i els seus col·leguesregionals. Arran d’aquesta iniciativa, es va acordarorganitzar reunions similars en un futur i coordi-nar les nostres respectives tasques per a protegirmillor els drets dels ciutadans. La realitat demos-tra que aquesta llavor ha donat bons fruits.

A continuació, intentaré descriure-us el meu man-dat com a defensor del poble europeu, la coopera-ció desenvolupada amb els meus col·legues nacio-nals i regionals de la Unió Europea i les meves pro-postes per a consolidar aquesta cooperació en unfutur.

EL MANDAT DEL DEFENSOR DEL POBLEEUROPEU

L’establiment del Defensor del Poble Europeu, permitjà del Tractat de Maastricht el 1992, va tenircom a finalitat reforçar les relacions entre els ciu-tadans i les institucions europees. A aquest efecte,la institució havia d’investigar casos de malaadministració en les activitats de les institucions iels òrgans comunitaris, exceptuant-ne els tribu-nals europeus quan exercien llur funció jurisdic-cional.

El primer defensor del poble europeu, Jacob Söder-man, fou elegit pel Parlament Europeu el 1995 i vainiciar la seva tasca aquell mateix any. En vista deles dates, és una coincidència agradable que el2005 sigui també un any de celebracions per alDefensor del Poble Europeu, ja que commemoremel nostre 10è aniversari.

En aquest breu període, el nostre funcionament ésencara relativament modest. L’any 2004 rebérem3.700 reclamacions, la qual cosa significa un aug-ment del 53% respecte de l’any 2003. En la primera

meitat d’aquest any, hem experimentat un aug-ment del 10% en comparació amb el mateix pe-ríode de l’any 2004. Així, doncs, l’índex actual és demés de 4.000 reclamacions l’any.

Tal com establiren els tractats, el Defensor delPoble Europeu es limitava, inicialment, a les insti-tucions i els òrgans de la Comunitat Europea. En laproposta espanyola, inclosa en les negociacionsque conduïren a la signatura del Tractat de Maas-tricht, el Defensor del Poble Europeu tenia la potes-tat de supervisar el respecte, en l’àmbit nacional,dels drets dels ciutadans europeus. Finalment,però, el compromís adoptat, que es basà en la pro-posta danesa, va excloure del seu mandat qualse-vol control sobre organismes no pertanyents a laUnió Europea.

Pel que fa a la interpretació de la noció òrgans de laUnió Europea, el Tractat d’Amsterdam de 1997, hi vaincloure l’anomenat tercer pilar, relatiu a la coope-ració judicial i policial en matèria penal. Actual-ment, doncs, les actuacions d’Europol o Eurojusts’encabeixen dins les meves competències.

El Tractat pel qual s’estableix una constitució per aEuropa, inclou sota el mandat del Defensor delPoble Europeu “la Unió, les institucions, els òrgans,les oficines i les agències”. Amb això, les activitatsde l’Agència Europea de Defensa, creada en elmarc de la Política Exterior i de Seguretat Comunesi, potser del Consell Europeu, format pels capsd’Estat o de Govern, podrien estar en un futur sotael meu control. En la pràctica, una gran part de lesreclamacions admeses s’adreça a la ComissióEuropea. Això és comprensible pel fet que laComissió és la institució de la Unió Europea que esrelaciona més directament amb els ciutadans i elsresidents de la Unió Europea.

M’agradaria posar en relleu, però, que el meu man-dat es limita a la possible mala administració enles activitats de les institucions i els òrgans de laUnió Europea, per la qual cosa cap actuació d’unaentitat nacional, regional o local, encara que signi-fiqui l’aplicació de la legislació europea, pot cons-tituir l’objecte d’una reclamació que pugui seradmesa pel Defensor del Poble Europeu. A causad’aquesta limitació, aproximadament el 70% de lesreclamacions que rebo es troba fora del meu marccompetencial, ja que fa referència a mesures adop-tades per les autoritats dels Estats membres. Talcom us explicaré més endavant, el Defensor delPoble Europeu ha mirat de remeiar aquesta situa-ció col·laborant d’una manera propera i flexibleamb els defensors nacionals i regionals de la UnióEuropea, per tal d’assegurar que qualsevol queixarelativa als problemes derivats de la legislaciócomunitària pugui gestionar-la amb rapidesa l’en-titat més adequada.



La idea central del mandat del Defensor del PobleEuropeu és la noció de mala administració. Ni elstractats ni els Estatuts del Defensor del Poble defi-neixen el contingut i l’abast d’aquest concepte. Peraixò, tot complint l’encàrrec del Parlament Euro-peu, el Defensor del Poble va presentar una defini-ció general en l’Informe anual de 1997, que fouratificada pel mateix Parlament, d’acord amb laqual: “ Té lloc una mala administració quan unorganisme públic no actua d’acord amb les normeso els principis a què s’ha atènyer obligatòriament”.

Entre les normes i els principis obligatoris per aqualsevol institució o òrgan de la Unió, s’hiinclouen, per descomptat, els que defineixen laprotecció dels drets humans. El Defensor del PobleEuropeu ha mantingut que el no respecte als dretsfonamentals constitueix mala administració.Aquest punt de vista, el comparteixen la majoriade defensors, per als quals la protecció dels dretsfonamentals constitueix una part essencial de llurmandat.

Els informes anuals publicats des d’aleshoresil·lustren amb claredat de quina manera la defensad’aquests drets s’ha convertit en una part inte-grant de la tasca del Defensor del Poble Europeu,per exemple amb relació a les garanties processalsque s’han de reconèixer als ciutadans sotmesos auna investigació de naturalesa administrativa.

La Carta de drets fonamentals de la UnióEuropea

El foment de la bona administració en el treball deles institucions europees és la meva preocupacióprincipal, per la qual cosa la Carta de drets fona-mentals de la Unió Europea m’ha proveït del mitjàper a avaluar el compliment d’aquest objectiu. LaCarta ha representat la primera ocasió en la histò-ria constitucional de la Unió en què s’han codificaten un text únic drets humans, civils, polítics, eco-nòmics i socials de ciutadans i residents de la UnióEuropea. Deixant de banda les discussions bizanti-nes sobre el valor legal d’aquest instrument, atèsel compromís públic d’aplicar-lo i respectar-ne lesdisposicions, adoptat per Consell de la Unió Euro-pea i el Parlament l’any 2000 a Niça, he consideratque la manca de respecte d’aquestes institucions ales disposicions esmentades constitueix un cas demala administració.

Des de la seva funció d’observador, el Defensor delPoble Europeu va participar activament en les tas-ques de la Convenció Europea que, sota el lideratde Roman Hergoz, va redactar la Carta. Gràcies a laperseverança del meu predecessor, es va incloureen el text final un tipus innovador de dret desco-negut fins aleshores en codis similars: el dret a unabona administració, que recull l’article 41. El

Defensor del Poble Europeu fou una de les prime-res institucions de la Unió que féu referència explí-citament a aquest article i l’aplicà en les sevesdecisions.

L’article 41 conté alguns exemples de què s’enténper bona administració: el tractament delsassumptes de manera imparcial, equitativa i dinsd’un termini raonable; el dret de les persones a serescoltades abans de l’adopció de qualsevol mesuraindividual que pugui afectar-les negativament; o eldret a tenir accés a l’expedient. Tanmateix, aquestarticle no conté una definició exhaustiva de què esconsidera una bona administració, ja que es tractad’un concepte dinàmic i obert.

El Defensor del Poble ha proporcionat una orienta-ció addicional a ciutadans i funcionaris sobre quèimplica la bona administració, per mitjà d’una deles seves actuacions d’ofici més importants. Deresultes d’aquesta actuació, vaig recomanar atotes les institucions i els organismes de la Unióque adoptessin un codi de bona conducta adminis-trativa per a definir els principis que el personal deles administracions esmentades hauria de respec-tar en el tracte amb el públic.

El Codi europeu de bona conductaadministrativa

Per donar exemple, el Defensor del Poble Europeuva elaborar un Codi europeu de bona conductaadministrativa que incloïa les obligacions de totesles institucions i òrgans comunitaris. Entre aques-tes obligacions, hi trobem el deure de l’Adminis-tració d’estar al servei dels ciutadans i de propor-cionar-los un tracte just. El Codi delimita el con-cepte de bona administració i inclou aspectes, comara la imparcialitat, la legitimitat, la proporcionali-tat o l’objectivitat, que es conceben com a pautesnormals del comportament de les institucionseuropees i de llurs funcionaris.

El Codi europeu de bona conducta administrativafou adoptat per mitjà d’una resolució del Parla-ment Europeu el setembre de 2001.

En les meves actuacions i decisions he fet ús ambfreqüència dels principis que recull el Codi. El Codi,pel fet que defineix de manera clara els criteris queconformen la bona administració, s’ha convertit enuna eina molt útil tant per als ciutadans com per al’Administració, els quals coneixen, d’aquestamanera llurs drets i obligacions, i fomenten la con-fiança mútua i una comunicació més efectiva. Grà-cies a la publicació del Codi, els ciutadans podenentendre millor la feina del Defensor del Poble.

Tot i que el Codi encara no és vinculant, les insti-tucions han reconegut els principis que conté i



han acceptat els resultats de les meves actuacionssobre la base d’aquest. Tot i així, les institucions iels òrgans de la unió han adoptat llurs propis codisque, en alguns casos, són diferents del que haredactat la meva institució.

Aquesta diversitat de codis i, consegüentment, denormes aplicables és poc comprensible. Amb l’ob-jectiu de corregir aquesta situació, he insistit en lanecessitat de crear un codi únic que pugui conver-tir-se en dret administratiu europeu.

Durant el procés de redacció de la Carta i de laConstitució europea, el Defensor va posar en relleuque la bona administració és un principi essencialperquè els ciutadans puguin gaudir de llurs drets.Així, en el meu discurs davant el Col·legi de Comis-saris el 25 de maig d’aquest mateix any, vaig ins-tar-ne els membres perquè actuessin de maneracoherent i adoptessin una iniciativa legislativa queestablís un codi únic comú per a posar fi a la situa-ció actual de confusió. La resposta positiva del Sr.Barroso, president de la Comissió Europea, que escomprometé a incloure aquest assumpte entre lesseves prioritats, fou molt esperançadora.

LA XARXA EUROPEA DE DEFENSORS DEL POBLE

Poc després d’haver pres possessió del càrrec el1995, el primer defensor del poble europeu vaconstatar que només podria acomplir la seva tascai protegir satisfactòriament els drets dels ciuta-dans de la Unió per mitjà d’una col·laboració benestreta amb els seus col·legues dels Estats mem-bres, d’àmbit nacional, regional i local.

Vegeu que l’aplicació del dret comunitari és, totsovint, una responsabilitat de les administracionsnacionals, regionals o locals dels Estats membres.Tanmateix, les reclamacions dels ciutadans contraaquestes autoritats per una violació dels drets queels reconeix el dret comunitari són fora del marccompetencial del Defensor del Poble Europeu. Finsi tot, en els casos en què està en joc un dret deri-vat de la ciutadania de la Unió com, per exemple,la llibertat de circulació, que garanteix l’articledivuit del Tractat.

Els ciutadans, al seu torn, no sempre distingeixenels actes de les administracions nacionals i els del’Administració europea, per la qual cosa calia unarelació estreta i permanent entre el Defensor delPoble Europeu i els seus homòlegs en els Estatsmembres. El percentatge significatiu de les recla-macions rebudes per la meva institució, que nosón admeses perquè fa referència a actuacions deles autoritats nacionals, il·lustra una manca gene-

ral de respecte dels drets derivats de la ciutadaniaeuropea i el desconeixement dels ciutadans euro-peus dels remeis al seu abast en aquests casos.Freqüentment, els defensors nacionals o regionalspoden tramitar de manera eficaç aquestes recla-macions, pel fet que aquestes institucions gestio-nen de manera creixent assumptes relacionatsamb l’aplicació del dret comunitari per part de lesadministracions nacionals.

El primer defensor del poble europeu, Jacob Söder-man, ja va establir les bases d’una cooperació mésestreta amb els seus col·legues dels Estats mem-bres el 1995, sobre la base de l’article cinc del seuestatut, que disposa que “per a reforçar l’eficàcia deles seves investigacions i protegir millor els drets iels interessos de les persones que li presentinreclamacions, el Defensor del Poble pot cooperaramb les autoritats corresponents existents enalguns Estats membres” [...]. En l’ocasió del jura-ment del càrrec davant el Tribunal de Justícia, es vareunir amb la majoria de defensors nacionals.Aquests contactes van continuar posteriorment, enel marc de la cinquena conferència de defensorsdel poble europeus, que va tenir lloc al novembrede 1995 a Las Palmas. En ambdues ocasions, undels temes de debat fou la forma que podia adoptaruna possible cooperació futura. Fruit d’aquestesreunions, el Defensor del Poble Europeu va convo-car un seminari a Estrasburg al setembre de 1996, alqual convidà tots els defensors nacionals de laUnió. Els participants van examinar els mètodes decontrolar l’aplicació del dret comunitari i van deba-tre els mitjans pràctics per a intercanviar informa-ció. Durant aquest seminari, s’adoptaren mesuresper a reforçar el procés de cooperació i es creà unaxarxa d’agents d’enllaç, la missió dels quals eraactuar com a punt de contacte en les oficines delsdiversos defensors del poble.

L’objectiu de la xarxa era fomentar el lliure fluxd’informació sobre la legislació comunitària i l’a-plicació d’aquesta tot possibilitant un reenviamentde les reclamacions més fàcil a la instància mésadequada per a tramitar-les. Així mateix, es vaacordar que el Defensor del Poble Europeu poguésajudar en les actuacions d’ofici dutes a terme pelsdefensors de la Unió i transmetés informació enresposta a consultes sobre el Dret de la Unió, ocanalitzés les dites consultes a la institució o al’òrgan comunitari adequat.

Un mecanisme important per a assolir aquestacooperació fou el desenvolupament d’instrumentscomuns per a la comunicació electrònica. Alnovembre de l’any 2000, el Defensor del Poble Euro-peu va dur a terme un fòrum i una pàgina d’inter-net per als defensors del poble i llurs col·labora-dors. Amb això, s’assegurava un intercanvi ràpid ieficient d’informació, i una comunicació fàcil entre



els membres de la xarxa. La secció del fòrum a quèels usuaris accedeixen amb una major freqüènciaés el diari virtual denominat Ombusdman DailyNews (Diari de notícies), publicat tots els dies labo-rables, que inclou notícies sobre les diverses ofici-nes dels defensors del poble. Les oficines delsdefensors nacionals i regionals de tot Europa con-sulten aquesta secció i contribueixen a publicar-la.

El 1997 el Defensor del Poble Europeu va crear unButlletí d’Enllaç, l’objectiu del qual era que elsmembres de la xarxa intercanviessin informaciósobre les novetats principals d’àmbit nacional ieuropeu. Al juliol de 2003, el Defensor del PobleEuropeu i la regió europea de l’Institut Internacio-nal del Defensor del Poble van acordar combinar elsseus butlletins d’informació respectius en unapublicació, que es titula El Defensor del Poble Euro-peu-Butlletí. Aquesta publicació recull el treball tantdels membres de la Xarxa Europea de Defensorsdel Poble, com el dels membres europeus de l’Insti-tut Internacional de l’Ombusdman (IOI). El Butlletí,publicat en anglès, francès, alemany, italià i espa-nyol, s’adreça a les més de quatre-centes oficinesdel Defensor del Poble d’àmbit europeu, nacional,regional i local. Es publica dos cops a l’any i contécontribucions de les oficines dels defensors de totEuropa. Aquestes contribucions conformen la basede les seccions de notícies, legislació comunitària,tasca dels defensors del poble i organismes simi-lars, seminaris, reunions i comunicacions. Des del1997, s’han publicat tretze edicions d’aquests but-lletins. El pròxim gairebé ja és aquí.

La xarxa té també un aspecte humà en les trobadesperiòdiques dels seus membres. Des dels inicis de laxarxa, es va establír un model per a organitzarseminaris amb els defensors nacionals de la Unióque, en principi, havien de tenir lloc cada dos anys.D’una manera semblant, es va acordar organitzarreunions regulars dels agents d’enllaç. Fins alesho-res, s’han dut a terme cinc d’aquests seminaris. Eldarrer va tenir lloc els dies 12 i 13 d’aquest mes a LaHaia. En aquest darrer, es va reunir tant els defen-sors nacionals o els organismes similars dels 25estats membres de la Unió Europea, com dos delsquatre països candidats i els representants de Nor-uega i Islàndia. El proper seminari tindrà lloc aEstrasburg l’any 2007, i l’organitzaran conjuntamentel Defensor del Poble Europeu i el defensor francès,el meu col·lega Jean-Paul Delevoye, aquí present.

Un dels avenços més importants en la vida de laXarxa ha estat la inclusió dels defensors regionalsentre els membres que la componen. Des de 1997 iarran de la iniciativa del Síndic de Greuges, elsdefensors regionals es van incorporar a la xarxaeuropea. Així, es reconeixia la important tasca d’a-questes institucions en alguns països membresd’estructura descentralitzada, com ara Àustria,

Bèlgica, Alemanya, Itàlia, Espanya i el Regne Unit,en què les autoritats regionals són responsablesd’aplicar múltiples aspectes de la legislació comu-nitària. El Defensor del Poble sempre ha manifes-tat que una protecció efectiva dels drets derivatsde la ciutadania europea també exigeix unacol·laboració estreta amb els defensors regionals.Seguint la pràctica dels defensors nacionals, s’hanorganitzat reunions regulars entre els defensorsregionals i el Defensor del Poble Europeu. Des de1997, han tingut lloc quatre trobades, la darrera aValència, l’any 2003. Confio reunir prou suport delsnostres col·legues regionals perquè la cinquenatrobada pugui tenir lloc l’any vinent.

El procés endegat per la Xarxa s’ha desenvolupatamb un gran èxit. La Xarxa Europea de Defensorsdel Poble és avui dia una realitat amb noranta ofi-cines en vint-i-nou països d’Europa. Gràcies aaquesta xarxa, les nostres institucions intercan-vien informació sobre legislació comunitària ibones pràctiques. Amb aquesta xarxa també esgaranteix que les reclamacions dels ciutadans esgestionen de manera ràpida i eficaç. Aquesta coo-peració és igualment eficaç per a la tasca proactivadel Defensor del Poble Europeu, ja que permet deconèixer l’evolució de la institució del Defensor delPoble en els diversos Estats membres. Per tot això,el desenvolupament d’una cooperació més estretaamb els meus col·legues nacionals, regionals ilocals constitueix una prioritat per a mi.

Tanmateix, encara hi ha molts reptes a què hemde fer front. La nostra societat evoluciona ràpida-ment, la qual cosa aporta grans beneficis per atothom, però també planteja noves possibles ame-naces per als drets dels ciutadans. Al meu parer,tenim l’oportunitat i la necessitat de continuarenfortint i desenvolupant la tasca del Defensor delPoble en la cultura legal i política europea.

VERS UNA MILLOR PROTECCIÓ DELS DRETS DELS CIUTADANS EUROPEUS:PROPOSTES PER AL FUTUR

Per a promoure la tasca del Defensor del Poble, calfer més visible el valor de la nostra cooperació tantals responsables polítics de tots els nivells de laUnió, com als ciutadans.

Hi ha molta feina a fer. Hem de convèncer les auto-ritats dels Estats membres i les institucions perquèprenguin en consideració la tasca dels defensorsdel poble en el marc del desenvolupament polític ide les iniciatives que endeguen.

Perquè la nostra cooperació tingui una identitatpública més clara, he proposat que s’empri de



manera sistemàtica el terme Xarxa Europea deDefensors del Poble tant en discursos com en futurespublicacions, sense que això alteri gens la natura-lesa informal i voluntària de la nostra cooperació.Així mateix, tinc la intenció d’ampliar l’ús d’Inter-net per assolir una millor comunicació entre elsdefensors del poble europeus i els ciutadans.

Durant l’any vinent, la pàgina web del Defensor delPoble Europeu experimentarà canvis significatiusen la presentació i en el contingut. Com a part d’a-quests canvis, la secció que proporciona informa-ció al públic sobre defensors dels Estats membreses reajustarà i es desenvoluparà al voltant deltema La Xarxa Europea de Defensors del Poble.

Tal com he suggerit, necessitem que la Xarxa tin-gui un objectiu que la defineixi i li serveixi d’iden-titat respecte dels ciutadans. Al meu parer, aquestobjectiu s’ha de formular durant els propers dosanys, per mitjà d’una declaració que expliqui alsciutadans el que poden esperar si s’adrecen aalgun dels defensors del poble de la xarxa. Aquestadeclaració seria valuosa tant per als ciutadans quenecessiten dirigir-se a un defensor del poble foradel seu estat, com per a proporcionar una referèn-cia clau en les relacions dels defensors amb lesautoritats nacionals i de la Unió Europea.

Sóc conscient que una declaració d’aquest tipuss’ha d’elaborar amb una cura exquisida. Ha de res-pectar tant el principi de subsidiarietat com ladiversitat dels models de defensors del poble, lesdiverses maneres d’adaptar-se a les institucions iles cultures locals, i les diverses maneres de pre-sentar les nostres activitats i parlar-ne.

El respecte tant de la subsidiarietat com de ladiversitat exigeix tenir en compte la importànciade la dimensió regional de la tasca del defensor delpoble en alguns Estats membres. Cal assegurar-seque l’opinió dels defensors regionals sigui repre-sentada de manera adequada en la declaració. Aaquest efecte, he proposat que els col·legues regio-nals dels Estats membres, en què aquesta institu-ció està desenvolupada, acordin nomenar unrepresentant que els representi i que, juntamentamb el defensor nacional corresponent, participien el seminari que tindrà lloc a Estrasburg l’any2007. Així mateix, m’he compromès a continuar i,fins i tot a reforçar, les nostres trobades periòdi-ques cada dos anys amb els defensors regionals,en anys alterns a les reunions amb els defensorsnacionals.

Penso que l’elaboració d’una declaració dirigidaals ciutadans que sintetitzi l’objectiu de la nostraXarxa promouria una major comprensió de lesnostres cultures respectives com a defensors.

Això consolidaria la nostra cooperació i serviriaper a avançar vers un millor servei als nostresciutadans.

CONCLUSIÓ

Estimats col·legues, senyors i senyores,

Si bé la integració europea ha avançat a ritmesdiversos, cada pas en aquest procés ha servit per aprestar més atenció als ciutadans i a llurs drets.

El reconeixement dels drets ciutadans en el marcde la Unió europea constitueix, avui dia, un delfonaments de la nostra Europa. Només el reconei-xement i la protecció d’aquests drets pot assegurarque els ciutadans estiguin protegits contra qualse-vol possible abús o arbitrarietat de l’Administraciócomunitària o de les autoritats nacionals en latasca d’aplicar el dret de la Unió.

Igualment, el reconeixement dels dits drets i l’e-xistència de mecanismes efectius per a defensar-los també serveix per a dotar de legitimitat lesactivitats de les institucions de la Unió Europea. Laprotecció dels drets humans en l’àmbit europeu haservit de factor d’integració, ja que ha ajudat areforçar l’entramat democràtic de la Unió, permitjà de la consolidació de valors europeuscomuns.

Des que es va crear, el Defensor del Poble Europeuha donat suport públicament a aquest procés, hadirigit els esforços a assolir una Unió Europea méstransparent i oberta en què l’Estat de dret i el res-pecte dels drets humans siguin els principis cardi-nals de l’Europa que tots desitgem. Aquesta tascano hauria estat possible sense el suport i l’ajudaque m’han proporcionat els meus col·legues nacio-nals i regionals. El nostre objectiu comú és i seràproveir d’un millor servei a tots els ciutadans euro-peus. Estic segur que el camí iniciat amb la creacióde la Xarxa Europea de Defensors del Poble ens haservit per a avançar en aquesta direcció.

Estimat síndic de greuges, sempre ens heu proveïtde suport. Confio comptar amb la vostra institucióen aquest procés de cooperació entre els defensorsde la Unió.

Permeteu-me acabar, felicitant-vos un cop més perla vostra hospitalitat i la dels vostres col·labora-dors en la celebració d’aquest aniversari. Desitjoque també ho puguem celebrar amb èxit la pro-pera vegada.

Gràcies per la vostra atenció.



Senyor síndic, estimats companys mediadors iombudsman, senyors i senyores,

En primer lloc, us agraeixo, senyor síndic, quehàgiu organitzat aquesta trobada. És l’ocasió decelebrar els 20 anys de la Llei, de 20 de març, delSíndic de Greuges de Catalunya. La creació d’unainstitució encarregada de la defensa dels dretsfonamentals i de les llibertats públiques dels ciu-tadans es va establir el 1979, en el moment del’adopció de l’Estatut d’autonomia de Catalunya.Així, és una institució antiga dins de les institu-cions de mediació europees. A més, el Síndic deGreuges és l’hereu d’òrgans molt més antics, comara l’Assemblea de Pau i Treva o els Provisors deGreuges de l’edat mitjana, encarregats d’aplegar ireparar els greuges que s’havien causat a particu-lars o a corporacions.

La inspiració és antiga, però l’organització responals reptes de la nostra època. No és el cas, mésenllà de les diferències, de cadascuna de les insti-

tucions del nostre país? Ja siguin nacionals o regio-nals, que s’encarreguin de les reclamacions relati-ves a la mala administració o que tractin la qües-tió de les llibertats i els drets humans, totes tenenen comú l’esperit de neutralitat, imparcialitat iindependència. Totes aquestes institucions sónautoritats morals, tant en la defensa de drets, comen la mediació, és a dir, actuen com un tercer queno defensa cap de les parts i que, per això, aques-tes el respecten i estan predisposades a escoltar-lo.Perquè el que caracteritza la nostra cultura euro-pea comuna no és la cerca de consens, sinó eldebat. No es tracta del respecte cec a regles immu-tables, sinó de l’adhesió, qüestionada sense parar,a lleis promulgades per a expressar l’interès gene-ral en un moment donat

Aquesta cultura de debat, fins i tot de conflicte,constitueix qualsevol via democràtica. Tot i així,també exigeix la intervenció imparcial i assosse-gada dels guardians de les regles, dels garants de lajustícia i l’equitat, i el fet que les minories tinguin


2.5. L’OMBUDSMAN FRANCÈS COM A CONTROLADOR DEL’ADMINISTRACIÓ ESTATAL I TERRITORIAL

JEAN-PAUL DELEVOYE, MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE (FRANÇA)

• Médiateur de la República de França des del 2004• Ministre de Funció Pública, de Reforma de l'Estat i de

l'Ordenació del Territori (2002-2004)• Exdirector de les Societats Agroalimentàries• President de l'Associació d'Alcaldes de França (1992-

2002)• Senador del Pas de Calais (1992-2002)• Alcalde de Bapaume (1982-2002)• Conseller General de la regió de Pas-de-Calais (1980-

2001).• Diputat de Pas-de-Calais (1986-1988)• Membre del Comitè Directiu de l'AMF i president de

la Comissió de Finances• Creat el 1973, compleix la funció de mediador en els

desacords entre els ciutadans i qualsevol autoritatinvestida amb una missió de servei públic. ElMediateur disposa d'oficines descentralitzades; elsrepresentants territorials del Mediador són elsdelegats de districte (en total, 125), presents a cadadepartament de la França metropolitana i elsdistrictes francesos d'ultramar


la possibilitat d’apel·lar. Aquesta necessitat,admesa des de l’època de la democràcia atenenca,s’ha traslladat des de fa trenta anys al concepted’ombudsman.

No m’estendré pas en el que els organitzadors d’a-questa trobada han anomenat encertadament L’ex-pansió de l’Ombudsman, perquè això ja s’ha fetàmpliament. L’Ombudsman, que va sortir del bres-sol escandinau durant els anys 60 del darrer segle,és present avui dia a tot Europa i en tots els païsosoccidentals. S’estén ràpidament i es considera, enels països del sud, tant un senyal de l’adhesió alsprincipis de llibertat democràtica, com un signe debona governabilitat i eficàcia administrativa. Amés, la mediació institucional no en té el mono-poli. Cada cop més, es creen organismes de media-ció o ombudsman de municipis, d’empreses, debancs i d’afers familiars. L’èxit del concepte d’om-budsman és impressionant per la rapidesa i la uni-versalitat de la seva difusió.

No cal dir que, a causa d’aquesta gran difusió, elsnoms i les competències de les institucions demediació varien segons els països i les experièn-cies històriques. L’experiència francesa té, actual-ment, més de trenta anys i n’hi ha prou perquè espugui extreure “una doctrina” de l’Ombudsman ala francesa.

----------

En primer lloc, cal que faci una puntualització ambrelació al títol general, en què s’emmarca la mevaintervenció: El domini territorial de l’Ombudsman.

Malgrat la votació, des de fa una vintena d’anys, delleis de descentralització, França continua sent unestat molt centralitzat. Els municipis, les regions iels departaments tenen algunes competènciespròpies, atorgades per mitjà d’una funció públicaterritorial, i tenen, doncs, una mena d’administra-ció que pot suscitar conflictes amb els ciutadans.De fet, alguns municipis han creat la figura d’unmediador, encarregat d’instruir aquests tipus delitigis. Tanmateix, aquestes instàncies són poc fre-qüents i el domini de llur intervenció és molt limi-tat i localitzat.

Hi ha dues raons que expliquen aquest fet:

1- La Llei de creació del Médiateur de la Républi-que, que estableix, en l’article primer, que reples queixes relatives al funcionament “de lesadministracions de l’Estat, dels organismespúblics territorials i de les institucions públi-ques i de qualsevol altre organisme que tinguiencomanades tasques públiques”. Com es potveure, el Médiateur té atribuïda una competèn-cia general sobre el conjunt del territori sense

fer diferència entre els territoris i els nivellsd’administració.

2- La política territorial pròpia de la institució.Amb més de tres-cents delegats del Médiateurdistribuïts per tota França, hi ha una xarxa quepermet una acció de proximitat. Aquests dele-gats, que són persones desinteressades, rebendirectament els interessats i acompleixen unatasca important d’ajuda i de consell als ciuta-dans amb dificultats amb qualsevol dels serveispúblics. Aquesta tasca normalment és suficient.Els litigis més complexos o que necessiten unestudi específic s’adrecen a la seu parisenca dela institució.

A França no hi ha cap necessitat, doncs, de distin-gir els diversos àmbits, nacionals i locals, demediació, com fa, per exemple, la llei espanyola del’any 1985, que estableix les relacions entre elDefensor del Poble i els defensors de les diversescomunitats autònomes. A França, només hi ha unmediador, que actua de manera uniforme, ja siguidirectament, ja sigui per mitjà dels seus delegatsen el conjunt del territori. Només me’n recordod’un cas, en què les condicions locals particularshaurien pogut torbar aquesta unitat d’acció: estracta del nomenament del delegat del Médiateura l’illa de Wallis, un territori d’ultramar, al qual esva oposar el rei d’aquesta illa per motius relacio-nats amb costums locals i al règim fiscal particulard’aquest territori.

----------

Havent precisat el marc d’actuació, com ho fa elMédiateur per posar en marxa el control de l’Ad-ministració?

La seva tasca, la determina la llei i la pràctica delMédiateur mateix, com a institució personalitzada,i dels titulars successius del càrrec.

LA LLEI

Els debats que van envoltar la creació del Média-teur foren apassionats: malgrat la llarga tradiciódels models escandinau i anglosaxó, la utilitatd’una institució d’aquestes característiques eracontrovertida. No s’inscrivia dins la tradició fran-cesa, la qual disposa de jurisdiccions administrati-ves per a garantir, en principi, la defensa del ciu-tadà contra els errors i els abusos de l’Administra-ció. Hi havia el temor que un ombudsman no por-tés al terreny polític la defensa dels drets humansi de les llibertats individuals. Es podria convertir enun controlador primmirat i un censurador delsactes polítics.



Cap dels temors no s’ha fet realitat. El legislador,amb la seva saviesa, ha sabut limitar les compe-tències i els camps d’intervenció del Médiateur dela République, però amb prou flexibilitat per a per-metre’n l’evolució posterior.

• En un primer moment, el mediador francès com-plia la funció d’actor en la modernització de l’a-parell estatal. Era com una mena d’intermediarientre el ciutadà i l’Administració, n’identificavales disfuncions i verificava que l’organismeobjecte de queixa hagués actuat d’acord amb latasca que se li havia encomanat.

• Més tard, es van ampliar les seves funcions, amesura que s’anava demostrant útil. Tal com heexplicat abans, es van distribuir delegats arreudel territori, més propers als administrats, queacompleixen una tasca de consell i faciliten l’ac-cés al dret.

• Després es va introduir la noció d’equitat, quepermet al Médiateur tant d’identificar el malfuncionament dels serveis públics, com de reco-manar a una administració de suspendre l’apli-cació estricta d’una llei, quan aquesta pot provo-car, en un cas particular, una injustícia flagrant.És una de les originalitats de la institució fran-cesa: són supòsits, no establerts o no volguts perlegislador, en què l’aplicació d’una norma pro-voca una desigualtat o una iniquitat flagrant aun ciutadà o ciutadans. El Médiateur pot dema-nar a l’Administració, sense qüestionar els fona-ments de la llei, de no aplicar-la en un cas con-cret.

• Així mateix, la seva tasca s’ha anat ampliant perla possibilitat que se li ha reconegut de suggerirmesures encaminades a simplificar, adaptar ihumanitzar les lleis i els reglaments. Per a ferefectiva aquesta funció, de proposar reformes, elMédiateur de la République disposa d’un mitjàd’actuació eficaç per a modernitzar l’Adminis-tració i apropar-la als ciutadans.

• En darrer lloc, el Médiateur compleix, cada copmés, la funció de vigia en matèria de dretshumans, al costat de les associacions i les orga-nitzacions no governamentals.

LA PRÀCTICA

La institució del Médiateur de la République és uncàrrec unipersonal.

El Médiateur és nomenat per sis anys, i el càrrec noés revocable ni renovable. Al Médiateur no se’l potperseguir, detenir ni jutjar per les opinions o les

actuacions que duu a terme en l’exercici de lesseves funcions. En això rau la seva independència.No rep instruccions de cap autoritat i, per des-comptat, té la llibertat, dins del marc de la llei, d’e-xercir les seves funcions com consideri més conve-nient.

Al meu parer, considero que aquestes funcions noes poden limitar a la instrucció de queixes indivi-duals. Sens dubte, conformen el gruix de les tas-ques, i penso que aquestes s’han de tramitar ambla màxima eficàcia possible. És per això, que desque vaig accedir al càrrec, insisteixo en la reactiva-ció dels serveis. Hi ha alguns casos que he tramitateren urgents: cal saber-los tramitar en un procedi-ment accelerat. Així mateix, dono molta importàn-cia a la pedagogia; un ciutadà no ha de tenir forço-sament la raó pel fet de queixar-se, però entendràmillor la resolució presa si se l’hi explica bé. Final-ment, considero imprescindible treballar en xarxa.La institució no es pot conformar amb tractar totasola els casos que li han confiat. Cal treballar enequip, compartir les informacions amb els altresserveis de mediació o de conciliació, amb els uni-versitaris, amb les organitzacions no governamen-tals etc. És pel fet que considerava que hi haviaproblemes d’igualtat en el reconeixement delsdrets, que vaig pensar en un dispositiu adaptat ales persones discapacitades o que el ministre dejustícia va permetre als meus delegats d’establiroficines a les presons.

Un tractament més eficaç de les queixes. Perònomés això, ja que, al meu parer, aquestes quei-xes reflecteixen una disfunció general de lasocietat. Darrere de moltes queixes, em troboamb dificultats econòmiques, la incertesa del’endemà, l’afebliment del civisme i l’egoismesocial. Cada expedient instruït ha se ser unaoportunitat per a tornar a donar confiança a lallei, restaurar la confiança en la llei i restablir lacreença en un projecte col·lectiu i en la voluntatde viure plegats. És per això que dono moltaimportància a la capacitat, que m’atorga la llei,de proposar reformes. Les queixes que m’arribensón, per tant, oportunitats de revelar el mal fun-cionament d’un servei, la inadaptació d’unamesura, un descuit en una llei. Puc proposar, demotu propio, una reforma.

Igualment, penso utilitzar plenament els podersd’inspecció, de sanció i d’injunció de què dis-poso. No es tracta de comportar-se com un fiscali acusar permanentment l’Administració, però síde trobar els mitjans per a corregir les malesactuacions i disposar de serveis públics més efi-caços, tant en interès del ciutadà com de l’Admi-nistració.

En darrer lloc, no descarto la comunicació ni el fet



d’utilitzar l’arma mediàtica quan calgui. El mésimportant és, altre cop, fer progressar les causesque considerem justes.

----------

És així, síndic, benvolguts companys, com concebola tasca del Médiateur de la République.

Haureu pogut constatar que el marc de la llei per-met una certa latitud, no per a controlar l’Admi-

nistració en el seu funcionament quotidià, peròper a denunciar, alertar i ajudar a reformar.

Així, doncs, el Médiateur de la République, “contro-lador de l’Administració?

No exactament. Però aconsegueix convèncer-la, dela mateixa manera que als poders polítics, que elque és legal no és sempre legítim i que el que sem-bla justificat a ulls de l’Estat no ha de ser necessà-riament just.



3. OMBUDSMAN: DRETS I COOPERACIÓ


En qualsevol transició cap a la democràcia, el nourègim polític que emergeix ha d’abordar l’as-sumpte de la cultura política. Amb quins mitjanss’ha de difondre l’Estat de dret en les accions habi-tuals de l’Estat? En les noves democràcies emer-gents de l’Europa de l’est, aquest problema haestat important.

Durant dècades senceres les societats respectivesvan viure sota el règim comunista que proclamavauna oposició radical als ideals occidentals dedemocràcia i de l’Estat de dret, i imposava el ques’ha anomenat un règim d’un nihilisme jurídic.Aquest règim prevalia en aquestes societats i s’u-tilitzava com un instrument actiu perquè els par-tits comunistes assolissin llurs objectius polítics.Aquest element de cultura jurídica ha tingut mol-tes conseqüències institucionals i d’actuació per al’Administració pública d’aquests països.

Pel que fa als membres del poder judicial, la funcióde les autoritats del partit de nomenar i promoureel personal judicial, seleccionat entre un grup decomunistes fidels, era una condició sine qua non.

Així mateix, la cultura jurídica sota els règimscomunistes va donar forma a la funció de l’Admi-nistració estatal a l’hora de supervisar les actua-cions judicials, per la qual cosa era freqüent queels funcionaris del partit instruïssin directamentels jutges sobre el resultat desitjable dels casos.

Durant el període de transició, les forces polítiquesdemocràtiques van haver de fer front al problemad’incorporar en el poder judicial els principis fona-mentals de l’Estat de dret. En molts països van deci-dir establir tribunals constitucionals, amb el man-dat, entre altres, de supervisar el poder judicial permitjà de la revisió de les decisions dels tribunalsgenerals. D’aquesta manera, el dret liberal s’ha anatformant, al mateix temps que els tribunals consti-tucionals han anat acomplint la seva tasca, princi-palment, revisant la legislació general, la qual cosaimplica examinar les lleis d’acord amb la constitu-ció. Així, doncs, per mitjà d’aquestes dues compe-tències d’una importància crucial, els tribunalsconstitucionals revisen tant el poder judicial, comla legislació. Una tasca tant important, no la potacomplir un òrgan estatal mancat d’una legitimitat


3.1. CULTURA EUROPEA ORIENTAL, DRETS I GARANTIES

YORGOS KAMINIS, SYGNIGOROS TOU POLITI, OMBUDSMAN DE GRÈCIA

• Ombudsman de Grècia des de l'abril de 2003 • Adjunt de Drets Humans de l'Ombudsman de Grècia

durant quatre anys (1999-2003)• Professor associat de Dret Constitucional a la

Universitat d'Atenes• Doctorat a la Universitat de París II, amb una tesi

sobre la transició constitucional de la dictadura a lademocràcia a Grècia i a Espanya

• El Defensor del Poble grec fou fundat el 1998 com ainstitució d'autoritat independent, i no subjecta a capcontrol de cap òrgan governamental o autoritatadministrativa.

• L'Ombudsman de Grècia financia des de 2001 elprojecte EUNOMIA, auspiciat pel Consell d'Europa, desuport de les institucions d'ombudsman del Sudestd'Europa


democràtica àmplia. És per això que els membresdels tribunals constitucionals normalment són ele-gits per mitjà de majories parlamentàries qualifica-des. A partir d’aquí, es pot extreure una analogia pelque fa a la legitimitat i la competència de la institu-ció de l’Ombudsman en aquest països.

En primer lloc, la legitimitat de l’Ombudsman esderiva del Parlament, principalment mitjançantuna elecció d’una majoria parlamentària qualifi-cada. En segon lloc, mentre els tribunals constitu-cionals tenen la competència de revisar les deci-sions de les dues branques del govern, l’Ombuds-man acompleix la tasca de supervisar l’Adminis-tració, amb la investigació de les queixes que lipresenten els ciutadans. És evident que les deci-sions administratives, també les revisen els jutjatsi, ocasionalment, els tribunals constitucionals. Toti així, l’existència d’una institució d’ombudsmancomporta una diferència fonamental.

L’Ombudsman és principalment un instrumentextrajudicial per a protegir els drets humans. Coma institució, acompleix la tasca d’assolir una repa-ració de danys per mitjà de la mediació. Aquestatasca és un procediment que serveix per a evitarllargs i costosos processos judicials a la personainteressada.

Pel que fa a les conseqüències que això té en laAdministració pública i en comparació amb latasca dels tribunals, les actuacions de l’Ombuds-man presenten tant avantatges com inconve-nients. D’una banda, l’Ombudsman sembla d’al-guna manera poc poderós en comparació amb elpoder judicial, ja que no té mitjans legals per aimposar les seves recomanacions a una adminis-tració recalcitrant. De l’altra, hi ha una influènciamés significativa i decisiva que l’Ombudsman potexercir: la funció educativa, preventiva i proactivaque pot exercir en l’Administració. A diferència del’enfocament formal, distant i extremadamentjurídic dels tribunals, l’Ombudsman pot estendred’una manera més efectiva una cultura de dretshumans per mitjà dels seus contactes diaris, infor-mals i flexibles amb els serveis públics.

En alguns aspectes, sens dubte, aquestes conside-racions podrien ser vàlides per a alguns ombuds-man europeus que acompleixen la seva tasca ensistemes judicials amb una llarga tradició d’Estatde dret. Tanmateix, en el cas de l’Europa de l’est i,especialment, en l’Europa de l’est més meridional,cal que es facin algunes distincions. En primer lloc,l’anomenat nihilisme jurídic ha donat forma al’Administració pública i l’ha alienat fins i tot delsprincipis més bàsics de l’Estat de dret.

Aquesta administració està poc equipada d’in-fraestructures i li manquen els recursos. Els fun-

cionaris encara no estan familiaritzats amb elsestàndards i les pràctiques que estableix l’Estat dedret. De la transició a la democràcia ençà, hanhagut d’assimilar en un període molt curt detemps una nova cultura jurídica i uns nous dretsque divergeixen molt del nihilisme jurídic delpassat.

La combinació de tots aquests factors i contradic-cions ha generat un alt grau de mala administracióen molts d’aquests països, mentre que, en els paï-sos occidentals, els casos d’il·legalitats administra-tives i de mala administració són l’excepció a lanorma general. En els països excomunistes, hi haparcel·les senceres de l’Administració que encarafuncionen amb les condicions heretades del pas-sat, que no s’adeqüen amb els principis existentsen el marc legal. Tal com s’ha comentat, hi ha unaclara asimetria entre allò que és i allò que hauriade ser. Aquesta disparitat s’origina de l’adopció denormes internacionals que reflecteixen una pro-tecció dels drets humans avançada per part d’unspaïsos que no són capaços d’aplicar aquestes nor-mes de manera efectiva.

Quines conseqüències té aquesta asimetria en latasca que acompleix l’Ombudsman en aquestspaïsos? La primera conseqüència és que la tascade l’Ombudsman, com a mediador, es veu afeblidai marginalitzada, perquè la realitat quotidianaporta l’Ombudsman a judicialitzar més les sevesintervencions. La tasca de mediador exigeix unprocediment flexible de discussió i compromís del’Administració, mentre exerceix les seves fun-cions discrecionals. És precisament aquest esperitde discussió racional i compromís el que normal-ment manca en l’Administració d’un país del sud-est d’Europa. És per això que l’equilibri entre l’Om-budsman com a mediador, d’una banda, i l’Om-budsman com a institució que supervisa la legali-tat de les actuacions administratives, de l’altra,tendeix, en molts casos, cap la figura supervisora.

Es pot observar un exemple il·lustratiu molt inte-ressant d’aquest desequilibri en les esmenesrecents que s’han introduït en la Llei de l’Ombdus-man albanesa. I sé que aquestes esmenes s’estanconsiderant seriosament en altres països de laregió, com ara Macedònia i, potser, Bulgària.

Normalment, un ombudsman només recomana al’Administració la manera de remeiar la vulneraciódels drets dels ciutadans. Tal com s’ha comentat,l’Ombudsman no pren decisions vinculants. Unanova disposició de la llei albanesa esmentada esta-bleix que la submissió a les recomanacions del’Ombudsman suspèn la llei administrativa il·legalfins que no sigui revisada per l’Administració oaquesta respongui a l’Ombudsman. El mateixs’aplica a una llei administrativa subsidiària que



vulnera, d’acord amb l’Ombudsman, els dretshumans i les llibertats fonamentals.

En ambdós casos, la intervenció de l’Ombudsmanva més enllà del que normalment concebem coma recomanació o proposició, ja que té lloc un efectejurídic immediat i tangible, pel fet que la interven-ció de l’Ombudsman suspèn eo ipso la validesad’una llei administrativa.

És ben sabut que l’Ombudsman va aparèixer pri-mer a Escandinàvia i abans d’estendre’s arreu delmón, es va introduir a Nova Zelanda, Gran Bre-tanya i França, la qual cosa significa que els arque-tipus principals de l’Ombudsman es van establiren països amb tradició de l’Estat de dret.

Des d’aleshores, l’Ombudsman s’ha establert enmolts d’altres països del món i, molt recent-ment, en els països de l’Europa de l’est. En

aquestes noves democràcies hi ha la temptaciópermanent de judicialitzar els mitjans d’inter-venció de l’Ombudsman. L’opinió pública i moltspolítics tendeixen cap aquesta direcció amb l’ar-gument que un ombudsman que no aconsegueiximposar les seves recomanacions en una admi-nistració incompetent o recalcitrant, tard od’hora perdrà l’autoritat i la legitimitat. Lesnoves disposicions de la llei albanesa esmenta-des són un bon exemple d’aquesta tendènciajudicialitzadora.

Aquesta tendència, es pot exportar a altres països dela regió? Seria bo que així ho fos? Com podria afec-tar aquest fet a la identitat de l’Ombudsman com amecanisme no judicial de control i supervisió?

Aquestes són preguntes que no tenen respostesfàcils. La creació d’institucions en societats entransició no és pas una tasca fàcil.



CLOENDA


No us espereu una conferència magistral, espe-reu més aviat uns comentaris molt oberts i sin-cers. Per a mi és especialment emotiu assistir aaquestes jornades perquè, tal com ha dit el Sín-dic, fa aproximadament vint anys començàvemuna discussió sobre el que significaria la Llei delSíndic de Greuges de Catalunya, en què el Parla-ment de Catalunya ens va donar una lliçó degenerositat.

El Parlament hauria pogut fer la Llei d’una maneraautònoma, amb els seus propis tècnics i el debatcorresponent. No obstant això, va invitar el Defen-sor del Poble de Madrid a incorporar-se al grup detreball perquè entre tots poguessin fer la millor lleipossible. Per tant, actualment que es parla tant detendències exclusives, he de dir que en aquellaèpoca el Parlament ens va donar una lliçó d’inte-gració: ens va integrar als de Madrid en la feina deCatalunya. M’ho vaig passar molt bé perquè durantuns quants mesos vam anar a discutir a un llocanomenat Les Golfes. Les Golfes són els locals que hiha a dalt de l’edifici del Parlament on discutíem

durant hores i hores el projecte que més tard esconvertí en llei.

Em sento molt orgullós d’aquella feina que vamfer entre tots, de la llei l’aniversari de la qualcelebrem avui (i penso que arribarà als quarantao als cinquanta anys). De fet, és una institucióque ha arrelat a Catalunya, de la mateixamanera que el Defensor del Poble ha arrelat aEspanya, o altres defensors en altres comunitatsautònomes. En aquest sentit, em sento molt con-tent de ser aquí celebrant aquest esdevenimentdel qual, per raons històriques, participem totsuna mica.

El títol és Les noves democràcies i l’Ombudsman. Si elSíndic em permet, quan parlo de noves democrà-cies, no puc oblidar de situar-me en el termini delscinquanta anys posteriors a la Segona GuerraMundial i pensar que Espanya, d’alguna manera,també és una nova democràcia. Pensar que lesnoves democràcies són les que arriben ara semblade nous rics. Espanya, Portugal i Grècia també han


NOVES DEMOCRÀCIES I OMBUDSMAN

ÁLVARO GIL-ROBLES, COMISSARI DE DRETS HUMANS DEL CONSELL D’EUROPA

• Comissari de Drets Humans del Consell d'Europa desdel 1999 fins a l'abril de 2006

• Consultor a la Comissió Europea per a la Democràcia,implicat en l'elaboració d'esborranys de propostes de laLlei d'Ombudsman a Bòsnia i Hercegovina. Consultor del'Oficina d'Institucions Democràtiques i Drets Humansper al programa d'Ombudsman a Bòsina i Hercegovina

• Consultor en l'elaboració de projectes de lleid'Ombusdman a Argentina, Paraguai, Bolívia, CostaRica, Guatemala, El Salvador i Panamà

• Defensor del Poble d'Espanya (1988-1993)• Adjunt Primer del Defensor del Poble Espanyol (1983-

1987)• Responsable d'elaborar la proposta de llei de

l'establiment de l'Ombudsman a Espanya, la qual va seraprovada, per majoria, pel Congrés i pel Senat el 1981

• Professor de Dret Administratiu a la UniversitatComplutense de Madrid i a l'Institut de Drets Humans

• Lletrat del Tribunal Constitucional (1980-1983)• Llicenciat en Dret i doctor cum laude per la Universitat

Complutense de Madrid


estat noves democràcies després de passar aven-tures no sempre grates.

QUINA FUNCIÓ VA TENIR EN AQUESTESDEMOCRÀCIES I, EN EL CAS ESPANYOL,L’OMBUDSMAN? COM EL VAM CONCEBRE?

Recordo que el primer gran debat que vam tenirfou el debat constitucional següent: s’introdueixl’Ombudsman a Espanya o no s’introdueix? No usamagaré que aleshores els benpensants tradicio-nals de l’Estat de Dret pensaven que això de l’Om-budsman era un gadget, un element innecessari.Pensaven que l’important era el control parlamen-tari, el bon funcionament de la justícia indepen-dent, etc. En primer lloc, ningú no sabia què eral’Ombudsman i això ja ho vaig descobrir en eldebat constitucional. A més, aquesta figura sem-blava molt llunyana. Malgrat això, s’hi va inclourei es va redactar aquell article de la Constitució. Elvam incorporar, però ho vam fer tancant un cicledeterminat que s’havia produït a tot Europa pelqual la tradicional institució que representa el nos-tre col·lega de Suècia, s’havia anat convertint alllarg del temps en una institució diferent a Europa.Espanya torna a les fonts i reclama un ombuds-man que intervingui en el control de l’Administra-ció ordinària, però també en matèria de drets i lli-bertats fonamentals, que actuï amb poder davantels tribunals. Recupera, en gran part, la base de lainstitució tradicional. La raó era ben simple: sor-tíem d’una dictadura i necessitàvem una institucióamb aquella forma.

Ràpidament, la institució es va començar a orga-nitzar al país, els ombudsman de les comunitatsautònomes es van anar estructurant i el tradicio-nal combat del control de l’Administració permitjà del contenciós –s’ha de reconèixer queEspanya és un país que prové d’una tradició fran-cesa, de la jurisdicció contenciosa administrativa iestàvem acostumats que l’Administració fos con-trolada pels tribunals contenciosos–. Què és aixòd’un defensor del poble que controla l’Administra-ció i no és un tribunal? Culturalment, en l’Admi-nistració era una cosa impensable.

Poc a poc va anar funcionant, he de dir que gràciesa la voluntat política, sobretot dels primersgoverns que van imposar a les administracions l’o-bligació de respondre i d’acceptar les recomana-cions, etc. Després poc a poc ens vam endinsar enàmbits que foren una experiència absolutamentextraordinària per a mi i que moltes vegades no esconeixen ni s’entenen. Per exemple, pensar que elDefensor del Poble controla les queixes contra elmal funcionament de l’Administració de justíciasorprèn la gent.

Hi hagué un gran debat amb el poder judicial, nosempre entès. Vam tardar més de dotze anys a fer-los entendre que el poder judicial, a més de poderera un servei públic i que, per tant, hi havia unapart de servei que s’havia de controlar: els enda-rreriments, el mal funcionament de l’oficina etc.Sense entrar en el fet que l’Ombudsman no és unrevisor jurisdiccional.

Vam entrar en el control de les policies. He de dirque en aquella època controlar la Guàrdia Civil noera precisament fàcil; vam entrar en el control deles comissaries, les presons, i el que és més sorpre-nent: el control de l’exèrcit. La llei disposava que elDefensor del Poble controlava els drets humans entotes les administracions i l’Administració militarera una administració.

Qui li posava el cascavell al gat? Qui els deia alsmilitars que apareixeria una institució estranyaque miraria el que passava en els calabossos mili-tars o amb els soldats? Ho vam parlar amb elministre de defensa d’aleshores i ho va acceptaramb la condició que jo ho expliqués personalmentals militars. Fou una reunió molt interessant, quetingué lloc en el que avui dia és el quarter generalde l’exèrcit, que és a Madrid, a la plaça de la Cibe-les (antic Ministeri de Defensa). El ministre, ambtota la intenció, va convocar la reunió en lamateixa sala en què es reunien tots els militars enaquella època. El ministre va reunir tots els capi-tans generals d’Espanya, ens va presentar i els vacomunicar que jo tenia una cosa per a explicar-los.L’inici de la conversació fou així i amablement elsvaig explicar que existia la Constitució, la llei, i elsvaig demanar la col·laboració per a entrar a treba-llar en l’exèrcit.

La reacció fou absolutament fantàstica, per unani-mitat. El primer que va prendre la paraula foul’aleshores capità general de Catalunya, que s’ai-xecà i digué: “Defensor, quan vulgueu, a partir dedemà, podeu venir a qualsevol unitat catalana”, idesprés tota la resta va dir que sí. Això és el queem fa creure en la disciplina militar quan el minis-tre és al davant, això és el que he comprès, que erauna cosa molt important.

Una institució com ara l’Ombudsman, en una novademocràcia, es va obrir camí en terrenys insospi-tats, que s’han convertit en una cosa absolutamentnormal. El fet que el defensor vagi a les presons,entri a les comissaries o vagi a veure el que passaen una unitat militar ja no planteja cap problema.

Això és una feina important. Construir la mentali-tat democràtica en un país o en un conjunt de paï-sos, en què l’important és tant que tinguem lleis otexts legals que responguin a la democràcia tradi-cional, com que aquests texts siguin assumits i



viscuts com a propis pels responsables polítics, elsresponsables administratius i les autoritats. Enaquest país, aquest treball didàctic, l’ha fet eldefensor, els defensors autonòmics i penso que haestat així en totes les democràcies.

Puc afirmar que en la nostra estimada Grècia latasca del defensor ha estat fantàstica. En aquestsentit, també ho ha estat a Portugal i en els païsosque emergíem de la nit i anàvem cap a la construc-ció de l’Europa democràtica. Aquesta activitat haestat molt important perquè en aquests païsosl’Ombudsman era tant un mediador, que ho haviade ser, com un constructor de la democràcia. Algúque cooperava per construir el nou edifici demo-cràtic amb una població que no tenia aquesta cul-tura, i amb una classe política i administrativallunyanes.

He de dir que potser l’únic camp en què hi haguémés dificultats i en deuen continuar havent ésl’àmbit de l’Admnistració local, en què els alcaldeses consideren molt més independents, molt mésautònoms, i amb molt més poder que qualsevolcap de govern de la nació. Tenen la tendència a norespondre o senzillament a fer el que els dóna lagana. Això és curiós perquè l’Administració méspropera als ciutadans és la més allunyada de l’es-perit democràtic de control. I és molt més difícilactuar sobre això o, almenys, ho era.

En qualsevol cas, la tasca de l’ombudsman no eraun luxe, no era supèrflua ni innecessària, sinó queera un complement fonamental dels mecanismestradicionals de control de l’Estat de dret. És a dirque en les noves democràcies hi havia un espaipropi perquè l’Ombudsman tingués una feina ambuna raó de ser pròpia, complementària dels tribu-nals, del control parlamentari directe etc.

Després tots hem pogut veure fins a quin puntamb la caiguda del sistema comunista els nouspaïsos que s’han incorporat a la vida democràtica,tots o pràcticament tots, han introduït la figura del’Ombudsman. Penso que l’únic que no ho ha fet,tot i que encara no és una democràcia, és Bielo-rrússia. Actualment, tots o gairebé tots, des de laFederació de Rússia, Armènia, Azerbaijan, Moldà-via, tot Europa central, els països bàltics etc. haninclòs la institució de l’Ombudsman. Això significaque l’Ombudsman no és una institució morta, sinóque té una força veritable i és present com a unainstitució essencial.

Com a comissari, un cop vaig haver pres possessiódel càrrec, era a les meves mans intentar potenciarla tasca dels ombudsman. Sens dubte, ho he inten-tat fer en la mesura que ha estat possible. El Defen-sor del Poble Europeu ha tingut la tasca fonamen-tal de cohesionar i impulsar la figura de l’Ombuds-

man tant en els països membres de la Unió com enels països candidats, avui dia, membres, i aixímateix en els futurs candidats. Igualment elComissari ha intentat treballar al voltant delsespais fronterers de la Unió.

He de dir que l’experiència ha estat del tot excep-cional. Hi ha dos temes en què m’agradaria aturar-me. Quan parlem d’ombudsman, al meu parer, noés només l’Ombudsman nacional el que compta i,en alguns països, efectivament, té raó de ser. Hi hapaïsos en què la institució de l’ombudsman té totel seu sentit a escala regional o, fins i tot, a escalamunicipal. No només ho dic pel meu país, en quèaixò ja està demostrat. Sabem fins a quin puntaquesta institució té una estructura regional auto-nòmica molt forta, cohesionada i molt present enla vida política i administrativa del país. Faig refe-rència concretament al que estem fent a Rússia, ones va introduir un ombudsman federal que no espot ocupar del país sencer, que és un gegantimmens. Per tant, mitjançant el treball del Conselld’Europa i del Comissari, hem obert un programaamb la Unió per a fomentar la creació d’ombuds-man regionals en la Federació de Rússia, formadaper 80 entitats aproximadament, 30 de les quals jadisposen d’ombudsman.

Quin és l’objecte? Això també cal entendre-ho per-què no podem demanar a l’Ombudsman, en lesprimeres fases de la democràcia, que acompleixi latasca que acompleix en els països amb una llargatradició democràtica. En aquestes noves regions,que accedeixen a la democràcia sense cap cultura,ni formació democràtica, l’Ombudsman és un ins-trument que intenta obrir espais de cultura demo-cràtica. Serveix per a transmetre als governadorslocals, a les estructures de poder que existeixalguna cosa més que el sistema tradicional de l’es-cala de comandament, que s’ha de canviar dementalitat, que la democràcia és una cosa que esviu etc.

Per tant, acompleixen una tasca fonamentalmentde construcció democràtica, de mentalitat i socie-tat democràtiques en aquestes regions. Una tascaque no és la tradicional d’un ombudsman. Es con-verteixen en defensors dels drets humans de lamanera més radical, defensen tot el que poden enaquest àmbit i, al mateix temps, són objecte d’a-tacs molt directes. Els ataquen per retirar-los lessubvencions econòmiques dels pressupostos oquan descobreixen que és una institució operativa,volen establir un amic o algú que controli la insti-tució o, simplement, fins i tot en alguns casos elshan detingut. En algun cas un governador hanomenat ombudsman el ministre de l’Interior dela seva regió, un general molt conegut, que s’inves-tigava per la brutalitat en la repressió d’unes mani-festacions.



Tot això demostra que el diàleg que tenim en lanostra Europa tradicional civilitzada va per altrescamins, quan arribem una mica més lluny, capamunt. Hi ha un altre diàleg d’una altra naturalesai els ombudsman són com la proa d’un vaixell queintenta obrir un espai i que, naturalment, algunscops no trenca gel, sinó que a qui trenquen és al’Ombudsman. Per tant, s’ha donar suport a aques-tes institucions perquè són institucions de trans-missió de cultura democràtica.

És important que aquests ombudman regionals nonomés coneguin l’existència i la vida d’institu-cions nacionals d’ombudsman, com ara la insti-tució sueca. M’agradaria que també coneguessininstitucions d’ombudsman regionals també, queestiguessin en contacte amb algunes regionalsd’Europa, amb Espanya en especial. Tot això pelque fa a les noves democràcies i els ombudman enaquestes democràcies més conflictives, ja que n’hiha d’altres en què, efectivament, els ombudsmans’han introduït. Per exemple, els ombudsman delspaïsos bàltics funcionen de meravella, estan per-fectament estructurats. Fa poc que han sortit desituacions dictatorials, però avui dia tenen unaempenta molt poderosa.

Tots els nous ombudsman haurien de treballar enaquesta xarxa europea i també els ombudsmanregionals. Per descomptat, tots hauríem de vetllarper l’autenticitat de les institucions que es creen.En aquest aspecte cal ser molt ferm, anar ambmolt de compte, ja que darrerament es veuen mol-tes pressions en molts països per a posar al capda-vant de les institucions persones que mai lespoden representar com a tals. Aquí els qui tenenresponsabilitat a escala internacional han d’adver-

tir que aquest no és el camí, que aquesta no és lamanera de fer les coses.

Us animo que en les futures reunions de treballentrem en temes concrets. Tot Europa té temesque li preocupen: la immigració, la seguretat, etc.Ja tenim clars els models, ara hem d’entrar en elstemes. Cal dir als governs, a la Unió quins són elscriteris que tenim sobre aquests temes. No hem demirar cap a un altre costat, hem d’afrontar lescoses. Cadascú amb la seva idiosincràsia, amb lainstitució, amb les seves característiques téaquests problemes sobre la taula cada dia. És boreunir-se i veure com es resolen els problemesd’immigració en un país, què passa en un altre,quins problemes estan confrontats amb la segure-tat ciutadana, aquest diàleg entre la llibertat i laseguretat que també tenim a Europa. Els ombuds-man tenen coses a dir, no poden restar callats enaquest procés.

Finalment, us demano, de veritat, que en aquestdebat de seguretat i llibertat, els ombudsman hidiguin col·lectivament la seva, perquè tots tenennacionalment una opinió i si aquesta opinió espogués reflectir en l’àmbit europeu seria fantàstic.

En qualsevol cas, és clar que a Europa l'Ombuds-man és una institució que no és pot ignorar. Tot iaixí, perquè continuï sent una institució que repre-senti un signe d'identitat de la democràciamoderna, l'Ombudsman s'ha d'implicar directa-ment en les respostes als problemes de la societatmoderna. Ha de donar aquest missatge i us animoque acompliu aquesta tasca per a la qual compta-reu amb la meva col·laboració mentre exerceixiaquest càrrec.



EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC

20 ANIVERSARIO DE LA LEY DEL SÍNDIC DE GREUGES DE CATALUNYA


Terceres Jornades ESP 10/10/06 13:37 Página 79

Empezamos las terceras jornadas con motivo del20º aniversario la Ley del Síndic de Greuges deCatalunya. Antes de nada, si me lo permiten, megustaría darles la bienvenida y agradecerles elesfuerzo que han hecho para estar aquí.

Gracias a todos los defensores locales, que se hanacercado al Palacio de Pedralbes para participar enestas jornadas.

Quiero recordar que en 1979, cuando se aprobó, elEstatuto de autonomía de Catalunya incluyó unadefinición de esta institución, con un nombre bas-tante complejo: Síndic y Greuges, recuperando laidea medieval del provisor de greuges del siglo XIIIde una sociedad estamental, no liberal. Pero, aunasí, una sociedad en la que ya había un cargo quetenía que presentar ante el rey las quejas de losdiferentes estamentos. En 1980 el proyecto se poneen marcha en el Parlamento de Cataluña y cuatroaños más tarde, hacia finales de la primera legisla-tura, se elabora y se vota la Ley del Síndic de Greu-

ges, que da lugar a la creación de la institución,que tanto dignamente y con tanto impulso hanocupado nuestros antecesores Rahola y Cañellas.

La primera jornada se celebró en diciembre de2004, precisamente, como homenaje a la institu-ción y a sus titulares anteriores, y tuvimos el honorde que la conferencia de aquel homenaje fuerapronunciada por Jordi Pujol, el que hasta entonceshabía sido presidente de la Generalitat. Celebra-mos unas segundas jornadas en las que, con elprotagonismo de los diferentes defensores delEstado español, discutimos problemas nuevos paradefender los derechos: medio ambiente, ruido,exclusión social radical, migraciones, todo aquelloque parece nuevo, pero que está en las primeraslíneas de las nuevas quejas y de las nuevas actua-ciones que tienen que realizar nuestras institucio-nes. Así, nos pareció oportuno cerrar este ciclo- lasterceras jornadas, que inauguramos hoy- anali-zando la expansión de la institución y los diferen-tes modelos existentes en democracias homologa-

TERCERAS JORNADAS 81

PRESENTACIÓN

RAFAEL RIBÓ, SÍNDIC DE GREUGES DE CATALUNYA

• Síndic de greuges de Catalunya desde el 1 de julio de2004 y director de la Junta Directiva de la RegiónEuropea del Instituto Internacional del Ombudsman(IOI) desde junio de 2006

• Profesor titular de Ciencia Política y Administraciónde la Universidad de Barcelona.

• Diputado del Parlamento de Cataluña desde 1980hasta 2001; diputado en el Congreso de los Diputadosdesde 1993 hasta 1995; y presidente de Iniciativa porCataluña desde 1987 hasta 2000.

• Desde 2001 es el presidente del Patronato de laFundación Ulls del Món (Ojos del Mundo)

• Licenciado en Ciencias Económicas y en Derecho porla Universidad de Barcelona; Doctor en CienciasPolíticas, Económicas y Comerciales por la mismaUniversidad y Master en Ciències Polítiques per laNew School for Social Research de Nueva York

• Tercera persona que ocupa el cargo de síndic, desdela creación de la institución, en 1984. Suspredecesores en el cargo fueron Frederic Rahola yAnton Cañellas


bles a la nuestra y con figuras que nos puedenaleccionar sobre aspectos, que seguramente con-tribuirán a mejorarla.

Hemos planteado un debate sobre la función de losdefensores, sobre la función de control de la Admi-nistración y también sobre la función de garantíade los derechos con todas sus particularidades.Creo que tenemos la gran suerte de que las mejo-res figuras hoy en Europa están aquí con nosotros.Queremos analizar, incluso, casos tan singulares,como por ejemplo el de Suecia, con la posibilidadde entrar en temas judiciales, y también queremosentrar a debatir los niveles de relación con losniveles tan diversos de los defensores: el niveleuropeo, con su vertiente de la Unión Europea ydel Consejo de Europa; el nivel de los estados, delas federaciones, de los länder, de las regiones autó-nomas, de las comunidades y el nivel local, quetambién está creciendo con fuerza en Cataluña.

En este sentido, podríamos ser capaces de ver todoel conjunto de derechos que tienen que ser, con uncriterio de subsidiariedad, garantizados desdeestos diferentes niveles, cómo los conjuntamos ycómo, en definitiva, suponen una mejor garantíapara las personas. Justo es decir que lo hacemostambién con la posibilidad de felicitar NokiforosDiamandouros, ya que es el 10º aniversario de lainstitución del Ombudsman de la Unión Europea.Fue antes de ayer, pero si me lo permite Nikiforos,juntaré las dos felicitaciones. Y más cuando Niki-foros, como muchos de nosotros, tiene la granvoluntad de extender a otros lugares de nuestrocontinente que se han incorporado recientemente,o que aún no se han incorporado a la Unión Euro-pea, democracias mucho más frágiles que la nues-tra, la función de garantizar y supervisar los dere-chos de las personas. Por ello, también contamoshoy con una persona de gran relevancia, YorgosKaminis, que puede explicarnos experiencias que,desde Grecia, se están impulsando hacia estos paí-ses, donde, modestamente, el Síndic de Greuges,ya desde la época de mi predecesor, está presentecooperando especialmente en los Balcanes.

Todo eso en unos momentos en que si los parla-mentarios quieren, mañana Cataluña habrá dadoel primer paso hacia un nuevo Estatuto de autono-mía que prevé, con formulaciones nuevas, dere-chos y principios rectores, e incrementa tambiénlas potestades del Síndic de Greuges de Catalunya.Y, permítanme que les haga una breve referenciade divulgación y de conocimiento, especialmentepara nuestros colegas de fuera. El Estatuto de 1979remitía los derechos al título primero de la Consti-tución española y no podía ser de otra forma, yaque constitucionalmente es allí donde se encuen-tra el catálogo de los derechos fundamentales de lademocracia española.

El proyecto que se está discutiendo y que segura-mente se está aprobando, en cuanto a títulos,explicita estos mismos derechos, pero los prolongay los profundiza, de acuerdo con las leyes catala-nas que los han desarrollado, y trata derechos quenosotros conocemos sobradamente porque son elobjeto de nuestro trabajo. Con respecto al Estatuto,prevé, y lo celebremos, una categorización delmedio ambiente, de los servicios sociales, de laatención a la inmigración, del respeto a la igualdadgenérica, del derecho a la vivienda, de la igualdadde oportunidades en la escuela. No estoy haciendonada más que enumerar la lista de quejas o detemas sobre los que llegan quejas y en los que tra-bajan no sólo el Síndic de Greuges sino los dife-rentes defensores institucionales en todos losniveles institucionales en el Estado español y enCataluña.

Nosotros siempre contestamos que no hay untema estrella. Me preguntan: ¿cuál es, señor Ribó,el tema que más le ocupa en su función de defen-sor? No hay uno solo tema, no se puede decir: elmedio ambiente o la vivienda. Si hay un tema esla mala praxis administrativa, que representa elporcentaje más elevado de quejas. Y, por lo tanto,celebramos que el Estatuto, al igual que el proyectode reforma de los tratados europeos anuncie,negro sobre blanco, el derecho a una buena admi-nistración.

Creo que éste debe ser un derecho que merece ungran trabajo pedagógico por parte de todos nos-otros, de extensión, de profundización y de con-centración en cada uno de los departamentosadministrativos, para que se entienda que hay queescuchar, que hay que informar, que hay que res-ponder, que hay que dar transparencia, que hayque dar acceso a las personas a todo aquello queles afecta en los diferentes niveles de gobierno.

Y por ello también celebramos que el Estatutoincluya nuevas figuras, en cuanto al Síndic, encuanto a niveles administrativos, con la clarifica-ción correspondiente; que se haya tenido la valen-tía de entrar, como ya han entrado otros defenso-res europeos, como el Médiateur de la République.

En los grandes servicios públicos otorgados aempresas privadas por diferentes regímenes admi-nistrativos, que pueden afectar derechos muyimportantes, como por ejemplo el acceso a la redpública telefónica, un derecho universal, deacuerdo con la legislación española, o como porejemplo el agua, la electricidad o el gas, que, pesea que ya no están en manos públicas, también tie-nen que continuar siendo objeto de supervisión ygarantía por parte de instituciones como las nues-tras. Es por ello que es una feliz coincidencia quepodamos discutir sobre todo eso, ya que para Cata-

82 20 ANIVERSARIO DE LA LEY DEL SÍNDIC DE GREUGES DE CATALUNYA


luña el 20º aniversario puede ser también elmomento clave en que se dé el primer paso paraconsolidar nuevas formaciones de derechos y nue-vos instrumentos para garantizarlos y defenderlosdesde la institución del Síndic de Greuges.

En la primera parte del programa tenemos previstohablar de las funciones del Ombudsman. Todossabemos que en términos modernos el Ombuds-man nace en el s. XIX en Suecia como una figuraque, progresivamente, se va aceptando en lasdemocracias de cualquier parte del continente, yaquí no llega hasta la Constitución de 1978. Merece

la pena que en el inicio de las terceras jornadas noscentremos en funciones muy específicas de controlde la Administración, pero también funcionesespecíficas de control sobre los derechos.

Cada cual ha creado una figura con un vestido ade-cuado a sus necesidades; tenemos una gran varie-dad terminológica de la definición, eso pasa tantoa escala internacional, como en el Estado español,como en Cataluña. Todo es legítimo, siempre quelo sepamos concentrar en la idea de unas funcio-nes lo más útiles, ágiles y próximas posible pararesponder a los retos que se nos plantean.



1. LAS FUNCIONES DEL OMBUDSMAN


Permítame felicitarle, Sr. Ribó, por el vigésimo ani-versario de su institución y agradecerle que mehaya dado la magnífica oportunidad de venir a labella ciudad de Barcelona para festejarlo. ElOmbudsman irlandés cumple 21 años este año y esgratificante visitar una institución que tiene aproxi-madamente el mismo tiempo de existencia que lanuestra.

El tema de la conferencia es importante y crucial,puesto que la Unión Europea se extiende, surgennuevas democracias y mayores diferencias compe-tenciales entre nuestras oficinas, tanto en la viejacomo en la nueva Europa. Hoy y mañana sehablará de las diferencias, pero también de aquélloque nos une como ombudsman, que es actuarcomo guardianes y protectores de los ciudadanos,velar para que nuestros gobiernos y las adminis-traciones traten a los ciudadanos de manera justa,adecuada, de acuerdo con la ley, ya sea una leynacional o, en el caso de los miembros de la UniónEuropea, una ley comunitaria.

Debido a las diferencias culturales, históricas y deenfoque, cada ombudsman es de alguna maneraúnico. Existen grandes diferencias entre las com-petencias de los ombudsman, incluso entre las delos ombudsman de la Europa occidental. Algunos,por ejemplo, tienen competencias en fuerzasarmadas, cuerpos policiales, cárceles o incluso tri-bunales. Existen diferencias en sus relaciones conel Parlamento, en los comités parlamentarios, enlos tribunales y, sin duda, en el enfoque de su tra-bajo.

Aun así, esencialmente cada ombudsman nacionalva amoldándose a las condiciones económicas,culturales, sociales e históricas de su país. Hoyquerría compartir con este auditorio la experienciade mi oficina, que ha pasado de un origen humilde21 años atrás a convertirse en una fuerza impor-tante de cambio, en cuanto a la manera de trabajarde la Administración. El desarrollo, por parte de miequipo y el de mis antecesores, de principios debuena administración, de lo que constituye una


1.1. EL OMBUDSMAN COMO SUPERVISOR DE LAADMINISTRACIÓN PÚBLICA

EMILY O’REILLY, OMBUDSMAN DE IRLANDA

• Ombudsman de Irlanda desde 2003• Comisaria para la información desde 2003. Tiene la

misión de realizar una revisión independiente de lasdecisiones relacionadas con el derecho de acceso delas personas a la información gestionada pororganismos públicos

• Miembro de la Standards in Public Office Comission,constituida bajo la Ley de la ética en la Administraciónpública. También es miembro de la Dail ConstituencyCommission

• Periodista y escritora hasta su nombramiento comoombudsman. Desde 1989 fue corresponsal política devarios medios de comunicación

• Educada en el University College y en el TrinityCollege de Dublín

• Beneficiaria de la beca Nieman en periodismo de laUniversidad de Harvard (EE UU)

• El Ombudsman irlandés tiene facultad para investigaracciones del Gobierno central, de las autoridadeslocales y de las juntas de salud


reparación de daños y las circunstancias en lasque se tendrían que llevar a cabo dichas reparacio-nes, ha contribuido a ampliar la cultura adminis-trativa y a que nuestras recomendaciones se acep-ten como una norma a la que se debería llegar, sies que aún no se ha alcanzado completamente.

Hoy les hablaré del Ombudsman como supervisorde la Administración pública. En mi país, como enalgunos otros, existe una aceptación política y cul-tural de esta función como apropiada y justa. Aunasí, esta aceptación no llega en el momento deocupar el cargo, cuesta alcanzarla, como biensaben algunas de las instituciones de ombudsmanmás recientes.

Ninguna de nuestras oficinas existe en un vacío nipodría sobrevivir en un vacío. Es posible que sea-mos independientes, pero sólo saldremos adelantesi contamos con un apoyo amplio, político y cultu-ral, a nuestro trabajo. Eso no significa que ungobierno o un organismo público tenga que estarde acuerdo con nuestras decisiones o que éstasdeban agradarle necesariamente, pero sí queacepta la legitimidad de nuestra institución, nosólo de acuerdo con la ley, sino también a los ojosde la sociedad. Pero no basta con que contemoscon la legitimidad que otorga la ciudadanía, es pre-ciso contar también con la de la Administración yesta legitimidad la ganamos con la manera decumplir con nuestra función cuando tramitamosquejas con justicia e imparcialidad y fundamenta-mos su resolución no sólo en nuestra autoridadmoral, sino también con pruebas empíricas de queel supuesto que presentamos, en nombre de uninteresado, es irrefutable.

De alguna manera intentamos aplicar lo que lamayoría de ciudadanos espera de la Administra-ción o del Gobierno. La sociedad quiere una Admi-nistración pública en la que pueda confiar porquesabe que es honesta, justa, que le responde y letiene en cuenta, que es eficiente y eficaz y gestionabien los recursos, porque obtiene resultados queincrementan el bienestar de la sociedad en con-junto, económica, social y ambientalmente.

Esta confianza, que es un ingrediente imprescindi-ble para una democracia eficaz, sólo se puedegarantizar si la Administración pública es abierta,transparente y responsable, y si hay mecanismosefectivos para consolidarla. En muchos países losmecanismos más importantes han sido, y lo conti-nuarán siendo, el Parlamento y los tribunales.Además de éstos, está el juicio público, en el quelos medios de comunicación juegan un papelimportante.

Asimismo, en muchos países, se han establecidonuevas instituciones independientes que operan a

medio camino entre el Parlamento y los tribunales.En Irlanda, el Controlador y Auditor General haexistido desde la creación del Estado para ayudaral Parlamento a garantizar el uso correcto, ade-cuado, eficiente y eficaz de los recursos públicos. Ala labor de esta oficina debemos sumarle la delOmbudsman, desde 1984, el Comisionado para laProtección de Datos, desde 1989, la Comisión deFunción Pública (actualmente la Comisión para lacalidad de la Administración), desde 1998, y elComisionado de la Información, de acuerdo con laLey de libertad de información, en 1997. Todasestas oficinas gozan de poderes considerablestanto para investigar como para resolver asuntos.Igualmente, contamos con la Comisión de Refe-réndum, un organismo independiente que lleva acabo campañas de información pública sobre laspropuestas para reformar la Constitución irlan-desa. De alguna manera, cada uno de estos orga-nismos refuerza el trabajo de los otros e incre-menta la conciencia de la Administración públicade los principios de una buena administración,caracterizada por los principios de transparencia,accesibilidad y, sobre todo, justicia.

Nuestra función más común como ombudsmanes, sin duda, resolver las quejas individuales. Aveces, en conferencias, como es el caso de ésta,percibo una cierta sensación, que normalmente esexterna a la institución, de que este trabajo no esde un nivel suficientemente alto o importante parasatisfacer los deseos de quienes piensan que elOmbudsman tendría que ejercer un control másdirecto sobre el Gobierno o las políticas de laAdministración pública.

Sin embargo, tenemos que recordar que el motivopor el que un ombudsman intenta resolver un casono es sólo para satisfacer a la persona agraviada. Alargo plazo, el Ombudsman intenta mejorar la res-ponsabilidad administrativa del Gobierno y laforma de tratar a las personas. De alguna manera -y permítanme que utilice una metáfora culinaria-la función de resolver quejas es comparable a lostrocitos de levadura en una pasta para hacer pan,que son muy pequeños, pero que pueden conver-tirse en algo grande.

Antes de relacionar algunos de los principios queconforman la verdadera responsabilidad adminis-trativa, permítanme que les cite algunos ejemplosprocedentes de mi institución en los que la leva-dura de una queja ha promovido un cambioimportante de un nivel mucho mayor.

Tal y como he dicho anteriormente, la funciónprincipal de nuestra institución es tramitar quejasde manera justa e imparcial. Sin embargo, nuestrointerés va más allá. Esperamos que los organismospúblicos tengan en cuenta nuestras recomenda-



ciones para que aprendan de los errores delpasado y las quejas no se repitan en el futuro. Asípues, consideramos que nuestro trabajo lleva auna mejora continua de la calidad del conjunto dela Administración pública. En eso somos diferentesa los tribunales. Los tribunales resuelven los casos,pero al contrario del Ombdusman, raramente secentran en asegurar mejoras sistemáticas en lacalidad de los servicios públicos.

En el año 1986, dos años después de haberse cre-ado, mi oficina tramitó una queja de una mujer aquien le habían denegado equivocadamente lapensión de viudedad durante siete años. La autori-dad pública responsable, el Departamento de Bien-estar, había aceptado la recomendación delOmbudsman de pagarle la pensión, pero se negabaa indemnizar a la mujer por la pérdida de poderadquisitivo, por un valor de 5.000 €, causada porun atraso en la concesión de la pensión. Despuésde discutirlo más detenidamente con mi institu-ción, el Departamento aceptó pagar indemnizacio-nes por la pérdida de poder adquisitivo en todaslas reclamaciones futuras que surgiesen a causade una demora excesiva en el pago de las ayudasde Bienestar.

En otro caso, una vez analizadas y resueltas variasquejas en relación a la manera con la que se paga-ban los subsidios a los pacientes en residencias dela tercera edad privadas, el Ombudsman publicó uninforme monográfico el año 2001 que manifestabaque el Departamento de Bienestar e Infancia y lasautoridades sanitarias públicas locales habíanactuado “sin una autoridad adecuada” y “contraria-mente a una administración justa y sólida” yhabían obligado a los pacientes y a sus familias acontribuir al coste de los servicios administradosen las residencias privadas. A consecuencia de lainvestigación del Ombudsman, se reembolsaron 12millones de euros a los pacientes y a sus familias yse modificaron los reglamentos en los que se fun-damentaban los subsidios. El informe del Ombuds-man también generó un gran debate sobre losancianos en Irlanda, y otros actos de mala admi-nistración que se descubrieron el año pasado en elDepartamento de Bienestar e Infancia dieron lugara una resolución gubernamental de pagar másindemnizaciones por un valor de mil millones deeuros a los pacientes y sus familias.

Mi institución también ha conseguido influir en laspolíticas gubernamentales relativas a la moderni-zación del servicio público y, especialmente, lamejora de la calidad de los servicios dirigidos alpúblico. Se exige que todas las autoridades públi-cas dispongan de un sistema interno de quejas.Además, a consecuencia de las recomendacionesque publicó mi institución para evitar la malaadministración, estoy colaborando con un grupo

de funcionarios de alto nivel para orientar algobierno sobre cómo otorgar poderes a las autori-dades públicas para que puedan realizar modifica-ciones cuando las cosas se han gestionado mal yevitar que las quejas vuelvan a mi institución.

Actualmente, muchos de los casos que he descritoanteriormente, por cuya resolución lucharon tantomis predecesores, ya se dan generalmente porsupuestos dentro del sistema. El principio por elcual hay que reparar un daño a un interesado por-que la Administración no ha actuado correcta-mente ahora parece evidente, pero no siempre hasido así y establecer este principio le ha costado ami oficina y a otras instituciones europeas y nacio-nales un arduo esfuerzo. Me gustaría puntualizaraquí qué se entiende actualmente por responsabi-lidad de la Administración.

Por responsabilidad de la Administración entende-mos el proceso de asegurar que las actuaciones delos servicios públicos y, particularmente, el ejerci-cio de los poderes que toman las decisiones, tantosi son discrecionales o como si no lo son, se lleva acabo no sólo legalmente, sino de acuerdo con lajusticia y la buena práctica administrativa.

En resumen, en cuanto al contexto irlandés, elOmbudsman decide si los organismos públicosson responsables de una mala administración. Aligual que los auditores financieros examinan lasactuaciones de los servicios públicos contra algu-nos principios y criterios financieros, el Ombuds-man examina las actuaciones en relación a losprincipios de una buena administración.

En el año 1994, el Informe Anual del Ombudsmanirlandés estableció unos principios para orientar alos organismos públicos en su trato con los ciuda-danos. Estos principios manifiestan, por ejemplo,que los poderes sólo pueden aplicarse con la fina-lidad específica para la que se otorgaron; los pode-res deben aplicarse con objetividad e imparciali-dad; los factores no pertinentes en un caso parti-cular deben dejarse a un lado, hay que evitar ladiscriminación y tratar de forma análoga todos loscasos análogos.

Asimismo, el informe de 1994 estableció una seriede derechos que las personas pueden invocar enlas relaciones con los organismos públicos. Enestos derechos se incluyen: el derecho a ser escu-chado, el derecho a recibir suficiente información,y el derecho a que las decisiones que afecten a unapersona estén fundamentadas. Estos temas sedesarrollaron con más profundidad en la Guía delos principios de una buena administración para funcio-narios del Ombudsman. Esta guía incluye un con-junto de criterios, clasificados en diversos títulos,relativos al trato con el ciudadano: abierto, impar-



cial, justo y adecuado. La guía tiene en cuenta lalibertad de información, la ética, la legislaciónelectoral, los principios de un servicio de calidad alconsumidor y la reparación de daños. Mi oficinatambién ha publicado una guía para el sistemainterno de quejas y una nota orientativa en elapartado de reparación de daños (“Reparación dedaños- la subsanación de lo que se ha hecho mal”).

TRATO JUSTO

La función del Ombudsman no consiste simple-mente en asegurar un buen servicio a los interesa-dos. Aunque comparte con los organismos públicosel interés por asegurar un mejor servicio, el interésdel Ombudsman va más allá. Si un segmento de lasociedad siente que el sistema lo ha tratado mal, yno es posible llegar a ninguna reparación, entoncesse pierde la confianza en la Administraciónpública, esencial en una democracia. Una eficacia yuna gestión de recursos óptimas son, sin duda, ele-mentos clave que deben alcanzar los serviciospúblicos. Aun así, no podemos olvidar que el usua-rio de servicios públicos casi nunca puede elegir unproveedor competitivo alternativo, excepto queprovenga del sector privado. Por ello, un trato justoes muy importante y no se debe olvidar cuando seintroducen medidas de eficiencia. Además, la pre-sión a los funcionarios, a consecuencia de unacomercialización y una demanda de productividadmayor, no debe comportar una disminución de losvalores de los servicios públicos.

Para asegurar que los funcionarios son responsa-bles de las decisiones administrativas que toman,el Ombudsman actúa a niveles diferentes. En unprimer nivel, la responsabilidad de las decisionesindividuales se alcanza mediante el análisis y elestudio de las quejas individuales y la reparaciónde daños, cuando es justificada. Desde que se creóel Ombudsman irlandés, la oficina ha tramitado66.000 quejas y en aproximadamente un 40% de loscasos se ha conseguido alguna forma de reparaciónde daños. El estudio de las quejas individuales amenudo lleva a la identificación de disfunciones enlos procedimientos, en los enfoques o incluso enlas actitudes y su detección puede ser de gran uti-lidad para los diferentes organismos en el ámbitode su competencia. El sistema de procedimientosse puede mejorar para asegurar que quejas parti-culares no se vuelvan a repetir. Sin embargo, hayun nivel, al que doy una importancia especial, queva mucho más allá. Se trata de identificar y buscarsoluciones a las disfunciones o injusticias que sehan hecho endémicas en la cultura administrativay que contribuyen al “déficit democrático”, cuyaexistencia es admitida por todos, que aleja a lasociedad de las instituciones públicas.

De lo dicho anteriormente se desprende que unombudsman no se debería limitar a tramitar que-jas. El objetivo a largo plazo debería ser la mejorade la calidad en el conjunto de la Administraciónpública. Un medio para lograrlo es la adopción deuna función educativa y la publicación de reco-mendaciones para los funcionarios sobre el trato alos usuarios, el tramitar quejas o reparar dañoscuando se ha cometido un error.

Esta orientación contribuye a crear una relaciónpositiva entre el Ombudsman y los organismospúblicos y contrarresta las reacciones negativasque se producen cuando los organismos públicosdefienden sus decisiones en la respuesta a quejaspresentadas al Ombudsman. La función educativacontribuye a minimizar las actitudes adversas yconfiere al Ombudsman una función “de amigocrítico”. Finalmente, la colaboración con los orga-nismos públicos promueve la confianza en elOmbudsman y contribuye a asegurar la adopciónde sus recomendaciones.

¿RECOMENDACIONES O DECISIONESVINCULANTES?

Una de las características que define al Ombuds-man, especialmente un ombudsman nacional o unombudsman con competencias en el sectorpúblico, es el poder de hacer recomendaciones, encontraposición a las decisiones vinculantes.

Es cierto que algunos ombudsman especializados,como por ejemplo los que tienen competenciassobre algún sector en particular, por ejemplo el delos seguros o el de las actividades financieras, síque toman decisiones vinculantes. Sin embargo,generalmente, eso se da sobre la base de que losmiembros del sector en cuestión se han circuns-crito voluntariamente a las competencias delOmbudsman y están de acuerdo en acatar susdecisiones. Normalmente, la capacidad de toma dedecisiones de un ombudsman sectorial está biendefinida y es limitada. Por ejemplo, puede haberlímites en el valor de la compensación financieraque pueden otorgar en un caso particular o se lespuede impedir que propongan cambios sistemáti-cos en un programa o proyecto particular.

Mis comentarios sobre el poder de recomendaciónde los ombudsman sólo hacen referencia alOmbudsman nacional o a aquéllos que tienencompetencias en la Administración pública.

Se afirma que el poder para hacer recomendacio-nes es una de las características que define alombudsman. Evidentemente, un ombudsman quepuede tomar decisiones vinculantes no es exacta-



mente un ombudsman, sino que más bien ejercefunciones de juzgado administrativo o de tribunal.Es preciso recordar que si un ombudsman pudiesetomar decisiones vinculantes, los principios fun-damentales del derecho administrativo requeri-rían una vía de apelación contra las resolucionesdel Ombudsman. Y si hay una apelación (diferentede una demanda de revisión judicial de las deci-siones del Ombudsman), entonces el Ombudsmanya no es el último recurso. Por otra parte, si losombudsman pudiesen tomar decisiones vinculan-tes, su oficina tendría un enfoque más jurídico yperdería la proximidad y la accesibilidad, quecaracterizan al Ombudsman en la tramitación delas quejas.

Sin duda, si el Ombudsman irlandés tuviese atri-buciones para tomar decisiones vinculantes,habría colisionado con diversos retos jurídicos. Encambio, puede recomendar soluciones que nuncahabría decidido un tribunal y hacer que los orga-nismos administrativos sean responsables cuandono existe ningún deber legal de protección o unaresponsabilidad establecida por la ley. Otro aspectoque a veces se olvida es el hecho de que la mayorparte de las demandas que llega a los juzgados enIrlanda se resuelve con un acuerdo sin ningúnreconocimiento de error o explicación.

A los demandantes no se les asegura que se hantomado medidas para evitar las acciones agravan-tes. Muchas de las recomendaciones del Ombuds-man tienen como objetivo mejorar los procedi-mientos y los sistemas en el futuro.

Aun así, según mi experiencia, si un ombudsmanse encuentra con dificultades para que se apliqueuna de sus recomendaciones, hay demandasinmediatas para que se revisen sus poderes y lasrecomendaciones sean vinculantes. Por los moti-vos que he destacado anteriormente, es precisoque opongamos resistencia a estas demandas.

Es evidente que un ombudsman debe tener algu-nos poderes adicionales a su alcance si una auto-ridad pública decide rechazar sus recomendacio-nes. Normalmente, el Ombudsman tiene potestadpara remitir un informe especial al Parlamento.Además, puede hacer público que la recomenda-ción ha sido rechazada y destacar este rechazo enel Informe Anual. Algunos ombudsman (por ejem-plo, el del gobierno local de Inglaterra) tienenpotestad para obligar a un organismo público apublicar en el diario local su decisión de rechazarla recomendación del Ombudsman. Y, porsupuesto, el Ombusman también puede publicardetalles del rechazo por parte de un organismopúblico de sus recomendaciones en los medios decomunicación y obligar al organismo a pagar elcoste.

Las potestades que he mencionado con anteriori-dad ponen de relieve la importancia del apoyo par-lamentario y social para asegurar la aplicación delas recomendaciones del Ombudsman, tal comocomentaré a continuación.

APOYO PARLAMENTARIO A LASRECOMENDACIONES DEL OMBUDSMAN

La relación del Ombudsman con el Parlamento esesencial, sin ella el ombudsman no puede llevar acabo con éxito su función. De la misma manera, siel Parlamento no cuenta con el apoyo del Ombuds-man o si el Parlamento ha perdido la confianza enel Ombudsman, disminuye su efectividad parahacer que el Gobierno y sus instituciones se res-ponsabilicen de sus acciones.

Por ello el Ombudsman mantiene una relacióninformativa con el Parlamento. La fuerza de estarelación informativa varía de un país a otro. Enalgunos países, la relación es razonablementegeneral. El Ombudsman tiene el deber de presen-tar el informe anual y cualquier informe monográ-fico al Parlamento y cualquier otro informe, porejemplo un informe que manifieste el rechazo deun organismo público a una recomendación. ElParlamento debatirá estos informes y tomará lasmedidas que considere apropiadas.

Algunos países piden al Ombudsman que informea un comité parlamentario específico y nombranal Ombudsman como un funcionario del Parla-mento. Si el Ombudsman tropieza con dificultadespara recabar la colaboración de los organismospúblicos o si estos organismos rechazan sus reco-mendaciones, los jefes de los organismos en cues-tión pueden ser citados para que comparezcanante el comité, que, después de escucharlos, puedeinvitar al Ombudsman a que haga algunos comen-tarios y de esta forma contribuir a mejorar el gradode cooperación. De la misma manera, el comitépuede obligar al ombudsman a rendir cuentas yasegurarse de que utiliza los recursos que tiene asu alcance de forma eficiente y eficaz. Este últimopunto cobra aún más importancia cuando es elParlamento el que determina el presupuesto parala oficina del Ombudsman.

En muchos países, el presupuesto del Ombuds-man, no lo determina el Parlamento sino elGobierno, lo que puede hacer pensar que la insti-tución no es independiente. Esta posibilidad tam-bién deja vía libre al gobierno para ahogar econó-micamente la oficina y reducir su efectividad. Elhecho de que el Parlamento determine el presu-puesto puede parecer un mecanismo más satisfac-torio, pero no necesariamente tiene que serlo,



Depende de la naturaleza del Parlamento, la rela-ción con el gobierno y la importancia que dé el Par-lamento a la función del Ombudsman.

En relación al último punto, cabe destacar quemientras el Parlamento como institución puedeofrecer un gran apoyo al Ombdusman, los parla-mentarios pueden tener una perspectiva diferente.Algunos parlamentarios pueden estar recelosos delos amplios poderes y recursos del Ombudsman yde su capacidad de asegurar una reparación dedaños en casos individuales que va más allá de loque un solo parlamentario podría esperar alcanzarpara cualquiera de sus electores. Otros tienen unavisión más pragmática y están satisfechos deremitir a sus electores al Ombudsman o contactarcon el Ombudsman en su nombre y actuar comorepresentantes de los interesados. Es preciso pun-tualizar que un ciudadano no puede presentar unaqueja directamente al Ombudsman parlamenta-rio, en el caso de Inglaterra, o al Médiateur de laRépublique, en el caso de Francia, si un represen-tante público no la ha avalado.

CONFIANZA EN EL OMBUDSMAN

Antes he afirmado que era importante que los par-lamentarios confiasen en el Ombudsman. ElOmbudsman tiene que gestionar los recursos coneficacia y eficiencia y tanto los parlamentarioscomo el Gobierno, los medios de comunicación y lasociedad, deben considerarlo una entidad impar-cial e independiente en el cumplimiento de su fun-ción. Lo más importante es que la resolución de lasquejas en el ámbito de sus competencias sea justa,y éste es el objetivo más difícil de alcanzar. UnOmbudsman que no consiga que prosperen susrecomendaciones difícilmente se ganará la con-fianza de nadie. De la misma forma, un Ombuds-man al que nunca se le rechace una recomenda-ción puede ser acusado de ser demasiado permi-sivo con la Administración. Un Ombudsman quelogre que la mayor parte de sus recomendacionesse acepte habrá asegurado la confianza de losorganismos públicos y de la sociedad en general.Las recomendaciones que se hayan rechazadomanifestarán la determinación y el coraje delOmbudsman para extender las fronteras de lo queconstituye una administración justa y sólida.

APOYO SOCIAL A LAS RECOMENDACIONESDEL OMBUDSMAN

También me he referido anteriormente a los cua-tro factores clave que la sociedad espera delOmbudsman. Estos factores son la independencia,

la accesibilidad, la justicia en la tramitación de lasquejas y la efectividad al asegurar una reparaciónde daños apropiada. Un ombudsman que facilita lapresentación de quejas, que ayuda al afectado aformular su caso, siempre manteniendo la impar-cialidad, se asegura de alguna forma el apoyosocial en momentos difíciles, como por ejemplocuando el Ombudsman presenta un informe espe-cial al Parlamento porque un organismo público harechazado sus recomendaciones en una queja par-ticular. En un caso como éste, la importancia delapoyo social no se puede subestimar.

La Ley del Ombudsman de 1980 otorga bastantespoderes al Ombudsman irlandés para analizar einvestigar las actuaciones de los organismospúblicos. Asimismo, le permite llevar a cabo susinvestigaciones de la manera que considere másapropiada teniendo en cuenta las circunstanciasde cada caso y de estar sujeto únicamente a lasexigencias de la justicia constitucional. Por otraparte, cuando el Ombudsman considera que unapersona ha sido agraviada por una acción, la ley lepermite un cierto grado de flexibilidad, en cuantoa la solución recomendada. Es el sello de identi-dad de las instituciones de Ombudsman en todoel mundo, que actúan de manera flexible y accesi-ble dentro de un amplio abanico de métodos detrabajo y de posibles soluciones. La Ley delOmbudsman de 1980 permite a la oficina ir-landesa funcionar de esta manera y evolucionar ydesarrollarse de acuerdo con la mejor prácticainternacional de Ombudsman.

Así pues, nuestra oficina no analiza las quejas sóloen base a cuál de las partes presenta la queja, yaque un enfoque como este no daría necesaria-mente resultados justos. Debido a la posición des-igual de ambas partes, por ejemplo en un caso deun individuo contra un gran organismo de serviciopúblico, el interesado no siempre puede defendersu caso de la mejor manera posible, por esta razónnuestro equipo pone al alcance de los interesadostodos sus conocimientos y experiencia para queéstos puedan describir el agravio y los defectosalegados en el proceso de toma de decisiones delorganismo público.

En este sentido, nuestra oficina actúa de algunamanera en nombre de un interesado en la presen-tación o la formulación de la mala administraciónde un organismo público. Sin embargo, es precisoque seamos completamente objetivos en lo queconcierne al último resultado de la queja. Nuestrafunción no es actuar como representantes, sinomás bien analizar si un organismo público haactuado correcta, justa e imparcialmente en uncaso concreto. Pienso que, de hecho, es razonablediscriminar en favor del interesado para asegurarque se presentan los mejores argumentos y al



mismo tiempo ser objetivos en cuanto al resultadofinal. Este equilibrio puede ser difícil de alcanzarpero, en general, los organismos públicos aceptanla legitimidad de este enfoque.

Al igual que la mayor parte de oficinas de Ombuds-man, mi institución actúa como mediador, inves-tiga, permite a los interesados formular las quejascon buenos argumentos, presenta los casos de losinteresados y, sin duda, finalmente se pronunciasobre la base de los fundamentos de una queja enconcreto. El último paso para resolver los proble-mas que se presentan en las quejas es un informede investigación con conclusiones y recomenda-ciones. Este último paso sólo se da en una minoríade casos; la mayor parte de las quejas se resuelvesobre la base de un procedimiento informal, peroaun así justo. La metodología de mi institución,que intenta buscar siempre que sea posible unaresolución conciliadora de las disputas, contrastacon la naturaleza adversaria de los tribunales.Además, cuando la queja hace referencia a unasunto de justicia y no tanto de legalidad, la insti-tución puede proporcionar una solución que noprovenga del derecho.

No sorprende que la resolución de las quejas nosea ni blanca ni negra y eso se refleja en el abanicode soluciones conseguido. Las soluciones puedenir desde una disculpa hasta al pago de una becadisputada, al pago de una indemnización o cam-bios en las normas o los procedimientos de un pro-yecto particular. Cuando una queja se ha defen-dido parcialmente o se ha alcanzado un compro-miso entre las partes, la solución reflejará estecompromiso. Eso significa que los mismos organis-mos públicos deben mostrarse más activos al bus-car soluciones o remedios por iniciativa propiacuando sus acciones han causado una pérdida auna persona. Un enfoque como éste es totalmentecoherente con el desarrollo de los sistemas inter-nos de quejas generalmente en todos los organis-mos públicos irlandeses.

AUTORIDAD LEGISLATIVA PARA EL PAGODE UNA COMPENSACIÓN MONETARIA

Cuando un Ombudsman hace una recomendaciónpara una compensación monetaria a un intere-sado que ha sido agraviado por una negligenciaadministrativa, es preciso que el organismopúblico en cuestión tenga la autoridad legislativapara efectuar el pago. Idealmente, esta autoridadlegislativa debería incluirse en la legislación delOmbudsman, de lo contrario podría suceder que elorganismo público acepte en principio la recomen-dación, pero no tenga autoridad para efectuar elpago al interesado.

FALTA DE RECURSOS Y POCA CALIDAD DELA ADMINISTRACIÓN

La cuestión es si el Ombudsman tiene que declararque una queja es consecuencia directa de la faltade asignación de los recursos adecuados. Por unlado, se puede señalar que la provisión de fondoses un asunto relativo al gobierno y que el hecho deque el Ombudsman recomiende la provisión derecursos es limitar las funciones gubernamenta-les. Éste es un tema en el que se debe andar concautela, pero el Ombudsman tendrá que explicarpor qué el organismo público no está lo suficiente-mente financiado, los intentos que ha hecho paraasegurar los recursos y los criterios por los que seotorgan los recursos.

Por otro lado, si el Parlamento ha aprobado leyesque establecen beneficios u otorgan derechos y elGobierno ha sido negligente al proporcionar losrecursos necesarios a tal efecto, el Ombudsmanpuede informar de ello al Parlamento y, si lo consi-dera oportuno, a la sociedad.

LA SUPERVISIÓN DEL SEGUIMIENTO DE LASRECOMENDACIONES

Cuando un organismo público acepta aplicar unarecomendación del Ombudsman, especialmente siimplica cambios procedimentales en la organiza-ción, es importante que se haga un seguimiento dela aplicación de la recomendación durante untiempo. Eso puede prevenir el hecho de que el orga-nismo acepte en un primer momento la recomen-dación y después se eche atrás. Generalmente, lasrecomendaciones del Ombudsman rechazadas porlos organismos públicos son pocas en comparacióncon las que finalmente se aplican. Probablemente,son casos en los que es posible una diferenciagenuina de opinión y repercusiones políticas dife-rentes. Cuando un organismo público no aceptauna recomendación, el Ombudsman puede decidirsi presenta un informe especial al Parlamento o sino hace nada más. A veces puede ser más ade-cuado, según las circunstancias, no comunicarlo alParlamento si considera que no hay posibilidadesde que apoyen su recomendación.

La actuación de los ombudsman en relación a estetema es diversa, algunos piensan que se tendríaque informar al Parlamento de todas las recomen-daciones rechazadas. Quienes no comparten estepunto de vista están influidos por un posible dañoa la credibilidad de su institución, en el caso deque no se dé el apoyo parlamentario. Sin embargo,un ombudsman con un punto de vista como éstetambién tiene la dificultad de justificar al intere-sado su decisión de no emitir ningún informe



sobre la cuestión, y una decisión como ésta a ojosdel interesado también puede influir negativa-mente sobre la credibilidad de la institución.

Para acabar, me gustaría destacar una funciónmuy importante y a veces olvidada del Ombuds-man, especialmente de los Ombudsman de laUnión Europea: asegurar que la Administraciónfunciona no sólo de acuerdo con las leyes naciona-les, sino con las leyes comunitarias. Una conferen-cia conjunta entre el Defensor del Pueblo europeoy el Ombudsman holandés dejó suficientemente

claro que las actuaciones que no son de conformi-dad con las leyes europeas constituyen un acto demala administración y el Ombudsman tendría queestar alerta de cualquier disfunción de la Adminis-tración al respecto.

Gracias por su atención. Espero que se hayanpodido hacer una idea de cómo mi institución halogrado alcanzar metas importantes en su función,supervisando a la Administración y velando paraque la Administración pública irlandesa trate a laspersonas de manera justa.



Sean mis primeras palabras de agradecimiento alSíndic de Greuges de Catalunya por habernos per-mitido compartir con todos ustedes estas tercerasjornadas conmemorativas del vigésimo aniversa-rio de la Ley reguladora de la figura del Síndic y porofrecernos la ocasión de expresar en voz alta estasreflexiones en torno al Ombudsman como Comi-sionado para la defensa de los derechos y sobresus funciones características, muy principalmentelas que se refieren al ámbito del control de laAdministración.

Asimismo deseo manifestar la más sincera felici-tación al Síndic actual, a todos sus colaboradoresy a todos quienes les precedieron por habercubierto un extenso periodo de veinte años de tra-bajo en pro de los derechos de los ciudadanos deCataluña. Un periodo que, se mire por donde semire, es una etapa importante; no sólo en la vidade las personas, sino también en la historia de lascomunidades políticas, a pesar del sentido melan-

cólico y nihilista de aquella recordada letra detango en la que se advertía que “veinte años no esnada”. Veinte años de intensa labor institucional,investigando y resolviendo expedientes de super-visión de la actuación administrativa, son todo unmundo complejo y variopinto teniendo en cuentael dinamismo creciente de la Administraciónactual.

Si bien las funciones del Ombudsman configuranun apartado general de estas Jornadas, imaginoque con el ambicioso objetivo de delimitar unaespecie de teoría general, esta no puede llevarse acabo sin tener presente que las funciones delOmbudsman, como comisionado para la defensade los derechos constitucionales, se integran en unordenamiento determinado. Es el ordenamientojurídico regulador de cada figura de Ombudsman,sea cual sea su denominación (Mediador, Síndic,Defensor, Valedor o Abogado del Pueblo), el que hade ser tenido en cuenta para analizar las caracte-


1.2. EL OMBUDSMAN COMO COMISIONADO DE DEFENSA DE LOS DERECHOS. CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN Y OTRAS FUNCIONES

M. LUISA CAVA DE LLANO, ADJUNTA PRIMERA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO (ESPAÑA)

• Adjunta primera del Defensor del Pueblo de Españadesde junio del 2000

• Doctor Honoris Causa of Jurisprudente porConstantinian University (Cranston, Rhode island,USA) desde el 25 de abril de 2004

• Diplomada en Estudios Avanzados por la UniversidadRey Juan Carlos I de Madrid y Máster en Protección deDerechos Humanos por la Universidad Alcalá deHenares

• Licenciada en Derecho por la Universidad de Barcelona• Diputada nacional para las Islas Baleares en las V, VI,

VII legislaturas• Diputada provincial y vicepresidenta primera del

Parlamento de la Islas Baleares y del Consejo Insularde Ibiza y Formentera durante los años 1991 y 1993

• La Ley del Defensor del Pueblo se aprobó en 1981 y unaño después se nombró al primer Defensor del Pueblode España. El Congreso de los diputados y el Senadoescogen al Defensor a través de una votación, pormayoría de tres quintas partes, y por un periodo decinco años


rísticas y el alcance de las funciones correspon-dientes. Por otra parte, si el Ombudsman tienecomo misión primera la de hacer respetar las nor-mas jurídicas, ha de proclamarse ante todo queson esas normas precisamente las que dan conte-nido a su figura y a sus funciones. Resulta, pues,prácticamente imposible trazar un panorama fun-cional del Ombudsman sin hacer concreta referen-cia a las normas y a la realidad social y jurídica quelo sustentan.

Por otro lado, el Ombudsman, todo Ombudsman,hace su aparición en un contexto social y políticoconcreto. En el caso español, como también ocu-rrió con el portugués, la figura surge en una coyun-tura histórico-política muy concreta. La promulga-ción de las constituciones portuguesa y española,después de un periodo larguísimo de más de cua-renta años de dictadura, debieron enfrentarsetambién a otros riesgos añadidos. Por resumir,nuestros vecinos peninsulares tuvieron que supe-rar una posible y peligrosa deriva revolucionaria, yen España hubimos de enfrentarnos al peso de unainercia inmovilista y retrógrada. La celebraciónpacífica de elecciones acabó legitimando, enambos casos, las instituciones políticas represen-tativas de la soberanía popular mediante la puestaen vigor de las Constituciones respectivas que dana luz a los Ombudsman: el Provedor de Justiça por-tugués y el Defensor del Pueblo español.

Resultaba imprescindible, en esos periodos detransición histórica de las dos naciones peninsula-res, reforzar la trayectoria del nuevo periododemocrático. Por eso, tanto en uno como en otrocaso, la figura defensorial vio considerablementeampliadas sus funciones respecto de otras figurasen el ámbito europeo aparecidas mucho antes,bajo circunstancias muy diferentes, consolidadasen distintos países. De ahí que se haya llegado ahablar, incluso, de un modelo ibérico de Ombuds-man. Un modelo básico que ha servido en granmedida para establecer figuras paralelas en grannúmero de países iberoamericanos. El modelo ibé-rico pasa así a convertirse en modelo iberoameri-cano convirtiéndose además en el cemento deunión de la Federación Iberoamericana deOmbudsman, la F.I.O., que todos ustedes conocen.

Centrando ya la intervención en el marco jurídicoregulador del Defensor del Pueblo de España, espreciso partir de la regulación vigente, sin aludir aprecedentes históricos repetidos una y otra vezpero que poco o nada tienen que ver con la Insti-tución actual. El Defensor del Pueblo se crea exnovo en el Derecho español por la Constitución de1978. Su relevancia constitucional y el alcancegenérico de sus funciones se derivan explícita-mente del artículo 54 de nuestra norma suprema.Ahora bien, el detalle de sus características, en lo

que se refiere a designación, requisitos, cese, dura-ción del mandato, prerrogativas, régimen deincompatibilidades y funciones concretas de con-trol, que es precisamente lo que ahora nos interesaespecíficamente en estas jornadas de clausura, seordena en la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo1

y en su Reglamento de Organización y Funciona-miento2.

Las funciones de supervisión, y por ende de con-trol, de la Administración singularmente enco-mendadas por la Constitución deben conectarse demanera muy especial con otras cuestiones básicascomo son la efectiva protección de los derechos delciudadano y el desarrollo desbordante de las com-petencias de la Administración en el Estado social.Por lo que se refiere a protección efectiva, es pre-ciso afirmar que la posibilidad de “supervisar laactividad de la Administración”, que configura laactuación principal del Defensor del Pueblo, ha deentenderse como complementaria de los otros ins-trumentos de control previstos en la misma Cons-titución, sean los instrumentos de carácter parla-mentario, sean sobre todo los instrumentos juris-diccionales que administran la justicia que emanadel pueblo y cuyas decisiones son vinculantes. Lasfunciones del Defensor, por el contrario, se derivanmás bien de la persuasión, el recordatorio de losdeberes legales, la amonestación, la auctoritas, quese manifiesta primordialmente mediante el con-vencimiento que se proponen las resolucionesdefensoriales y mediante la publicidad de lasactuaciones administrativas inconvenientes, ejer-cida singularmente a la hora de presentar elInforme anual y de su divulgación pública.

El desarrollo incontenible de la Administraciónactual viene favorecido por el incremento en lacomplejidad de las prestaciones públicas y de losservicios correspondientes. Servicios de responsa-bilidad pública aunque se hayan privatizado losentes gestores de tales servicios. La necesidad degarantizar los derechos prestacionales concretosderivados de los derechos y libertades constitucio-nales, como son, por ejemplo, el derecho a la edu-cación, el derecho a un régimen público de Seguri-dad Social, el derecho a la protección de la salud, elderecho de acceso a la cultura o el derecho a dis-frutar de un medio ambiente adecuado, exige


1 Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, modificada por la Ley Orgá-nica 2/1992, de 5 de marzo, por la que se constituye una Comi-sión Mixta Congreso de los Diputados-Senado, de relacionescon el Defensor del Pueblo, y por la Ley Orgánica 10/1995, delCódigo Penal, que tipifica los delitos contra las Instituciones delEstado entre las que se comprende al Defensor del Pueblo.

2 Resolución conjunta de las Mesas del Congreso y del Senado de6 de abril de 1983, modificada por las Resoluciones de la Mesadel Congreso de los Diputados y del Senado de 21 de abril de1992 y 26 de septiembre de 2000 respectivamente.


indudablemente un mecanismo de control especí-fico, más allá de los mecanismos jurisdiccionales.Y en ese ámbito es donde ha de situarse el come-tido específico del Ombudsman o Defensor delPueblo. Su magistratura de autoridad puede resol-ver las deficiencias de un servicio poco eficaz alciudadano y puede también contribuir, de manerapreventiva, a consolidar o a mejorar una presta-ción derivada de un derecho constitucional.

Es evidente que la mencionada hipertrofia admi-nistrativa produce en ocasiones, en más ocasionesde lo que sería deseable, comportamientos repro-bables en las relaciones de los gestores públicoscon los ciudadanos. Esos gestores adoptan, aveces, decisiones inconvenientes que originan per-juicios de diverso tipo en relación con el disfrutede los derechos constitucionales. Si tales perjui-cios vulneran abiertamente, quiebran contunden-temente o ignoran injustamente los derechos pro-tegidos se abre para los ciudadanos la posibilidadde acudir a los órganos jurisdiccionales. Pero si lasdecisiones administrativas alteran levemente,menoscaban o ponen en peligro la integridad deesos derechos el ciudadano tiene la posibilidad dedirigirse al Defensor del Pueblo cuyas resolucionesson la expresión tangible de esa magistratura depersuasión a la que vengo aludiendo. Magistraturade persuasión propia de “una figura que ofrece lasimplicidad de ser un órgano unipersonal, queopera conforme a un procedimiento sin coste parael particular, rápido y flexible, que no exige postu-lación y cuya principal misión consiste en investi-gar de oficio o a instancia de parte, las supuestasirregularidades de la Administración para defen-der los derechos individuales y colectivos...”3.

Desde un ángulo complementario, las funcionesdel Defensor del Pueblo combinan adecuadamentela defensa de los derechos constitucionales, comofinalidad última de la Institución, con la supervi-sión de la actividad administrativa, como medioprimordial que posibilita precisamente esadefensa, de modo que se tengan en cuenta losprincipios definidores de la actuación administra-tiva, expresados por la misma Constitución, segúnlos enumera el punto primero de su artículo 103.Me estoy refiriendo, naturalmente, a los principiosde eficacia, jerarquía, descentralización, descon-centración y coordinación, para servir con objetivi-dad los intereses generales, y con pleno someti-miento a la ley y al derecho.

Trasladando la reflexión a cuanto concierne, enconcreto, al ámbito de competencia y actuación

del Defensor del Pueblo, ha de afirmarse, antetodo, que sus funciones afectan a la supervisión dela Administración en general. De todas las Admi-nistraciones públicas, incluidas la AdministraciónCentral del Estado, la autonómica y la local, a lasque habría que añadir asimismo la Administracióninstitucional y la corporativa. Ello sin perjuicio,como es natural, del régimen de colaboración ycoordinación con los defensores autonómicos alque más adelante hago referencia. En ese mismosentido, cae dentro de la esfera de supervisión delDefensor del Pueblo la actividad de toda personaque actúe al servicio de las Administracionespúblicas.

Mención especial en esta parcela merecen lasespecíficas relaciones de colaboración y supervi-sión con la Administración de Justicia y con laAdministración Militar. En líneas generales, lasquejas recibidas sobre la Administración de Justi-cia, sin que puedan afectar a las resoluciones defondo, o sea, al ámbito de la justicia material, parasalvaguardar el principio de división de poderes, síque pueden interesar y tramitarse esas reclama-ciones a los efectos de procurar el mejor funciona-miento de la propia Administración, motivo por elcual, aparte de mencionarlas en el Informe anualque ha de elevarse a las Cortes Generales, han deser dirigidas según el asunto de que se trate, alMinisterio Fiscal o al Consejo General del PoderJudicial. En ambos casos, la colaboración ha resul-tado fructífera, tanto por el número creciente dequejas que han dado lugar a comunicación, comoen el progresivo afianzamiento de unos cauces decolaboración interinstitucional. Bien es cierto, sinembargo, que el Defensor del Pueblo puede conti-nuar su labor investigadora en torno a los proble-mas generales planteados por tales quejas y velarpor que las oportunas resoluciones jurídicas seproduzcan en tiempo y forma a partir de la perti-nente formulación de la reclamación o recurso.

Todos los aspectos relativos a la organización yfuncionamiento del Defensor del Pueblo apuntan ala preservación de su característica fundamentalde independencia. La designación por mayoríacualificada en las Cámaras; la conformidad de lasmismas Cámaras en relación con el nombra-miento de los dos Adjuntos que auxilian al Defen-sor; la duración del mandato, más extensa que elpropio periodo legislativo; las prerrogativas delDefensor, en especial las de no sujeción a mandatoimperativo, inviolabilidad, inmunidad y fueroespecial, o el estricto régimen de incompatibilida-des al que se encuentra sometido, son otras tantasmuestras del alto grado de autonomía otorgado asu actuación así como de la exquisita preocupa-ción por la independencia en las decisiones delDefensor. Independencia del poder judicial, a laque ya me he referido. Independencia, como es


3 Cava de Llano i Carrió, Mª L., en la obra colectiva dirigida por A.Rovira Viñas: Comentarios a la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo.Defensor del Pueblo/Aranzadi. Pamplona, 2002.


natural, del poder ejecutivo, expresada, entre otrosextremos, por el deber de colaboración de la Admi-nistración con el Defensor. Un deber de tal intensi-dad que el Código Penal vigente recoge, en su artí-culo 502, 2., junto a otros delitos contra las institu-ciones del Estado, el de desobediencia al Defensorcomo tipo delictivo; tal desobediencia se matizaadvirtiendo que incurrirá en ella “la autoridad ofuncionario que obstaculizare la investigación delDefensor del Pueblo (...), negándose o dilatandoindebidamente el envío de los informes (...) o difi-cultando el acceso a los expedientes o documenta-ción administrativa necesaria para tal investiga-ción”, pudiéndose imponer a tales conductas lapena de multa de tres a doce meses e inhabilita-ción especial para empleo o cargo público portiempo de seis meses a dos años, y de suspensiónde empleo o cargo público por igual tiempo.

Pero independencia, también, del propio poderlegislativo que lo designa, como muestra la espe-cial legitimación del Defensor para interponerrecurso de inconstitucionalidad frente a las leyes ydisposiciones con fuerza de ley que pudieran vul-nerar el contenido de la Constitución. Legitimidadotorgada por el mismo texto constitucional, en suartículo 162, que también la otorga al Presidentedel Gobierno, a los conjuntos de 50 Diputados o de50 Senadores y a los órganos colegiados ejecutivosde las Comunidades Autónomas y, en su caso, a lasAsambleas correspondientes. Se trata, además, deproporcionar un mecanismo indirecto que permitea cualquier ciudadano poner en conocimiento delDefensor una norma para que este decida sobre laposible interposición de recurso, decisión que hade tomarse, como es natural, con la máxima pru-dencia en cada caso.

La expresión más característica en la actividadordinaria y cotidiana del Defensor del Pueblo es laqueja. Por otra parte, también es la queja elimpulso inicial y orientador de la función desupervisión y control. Aunque las quejas tambiénpueden iniciarse de oficio, el volumen principal dequejas tramitadas por la Institución procede dereclamaciones personales. La queja, o manifesta-ción de disconformidad con el trato recibido por elciudadano, en sus relaciones con la Administra-ción, se caracteriza por su falta de formalismo:requiere tan sólo unas mínimas exigencias deidentificación escrita y la expresión de las circuns-tancias que la motivan. Las únicas causas de noadmisión son: el anonimato, la mala fe, la carenciade fundamentos o las que puedan perjudicar a ter-ceros. Una vez admitida la queja, se inicia el opor-tuno proceso de investigación, sobre cuya casuís-tica no me detendré para no cansar a tan amableauditorio, que desemboca en la resolución apro-piada, siempre en el ámbito de la auctoritas per-suasiva, en vez de la potestas coercitiva. Esa resolu-

ción, que plasma en definitiva la función supervi-sora, puede adoptar las formas de advertencia,recomendación, recordatorio o sugerencia, paraque se modifique alguna norma o comportamientoen la esfera de la Administración. Las cuestionesderivadas del flujo de quejas gestionadas en cadaejercicio componen en gran medida el Informe pre-ceptivo que todos los años presenta el Defensorante las Cortes Generales.

La gestión del Defensor del Pueblo tiene tantasvertientes que un somero repaso al índice de suInforme anual causa un cierto grado de asombropor su amplitud y por la variedad de los aspectossobre los que se ejerce la supervisión en torno a laactividad de la Administración. Si se tienen encuenta los grandes bloques de materias objeto delas quejas, aparecen, en orden variable, por la fre-cuencia producida durante los últimos ejercicios,los asuntos relacionados con las áreas de Economía,especialmente en lo que se refiere a aspectos deri-vados del sistema de comunicaciones o del mer-cado de valores; Sanidad y Política Social, encabeza-das por las listas de espera diagnósticas y quirúr-gicas, reclamaciones relativas al transporte sanita-rio, peticiones de tratamientos especiales encuanto a reproducción asistida, intervenciones decambio de sexo y procesos de clonación terapéu-tica; Inmigración, y, sobre todas, las cuestiones rela-cionadas con acogida y procesos de legalización,asistencia a españoles en el extranjero y peticio-nes relacionadas con el registro civil (nacionalidad,identidad, matrimonios, defunciones); EmpleoPúblico, en la que destacan las peticiones sobresituación y condiciones laborales de quienes pres-tan servicio en las fuerzas y cuerpos de Seguridaddel Estado, reclamaciones salariales del personallaboral y procesos selectivos; Defensa e Interior, concuestiones relativas a sanciones de tráfico, trasla-dos penitenciarios o deficiencias en las instalacio-nes; Educación y Cultura, en la que cabe señalar lasreclamaciones sobre admisión de alumnos, becas,homologación de títulos o protección de datos per-sonales; Territorio y Medio Ambiente, en la que seobserva un predominio de las reclamaciones sobrepuertos y costas, infracciones urbanísticas y decla-raciones de impacto ambiental y, finalmente, Justi-cia y Violencia Doméstica, en la que sobresale el volu-men de las quejas sobre retrasos judiciales, extra-dición de presos y relaciones con los colegios pro-fesionales.

La actividad principal de gestión se complementacon otras, de enorme proyección por su significadoy repercusión en la finalidad principal de defensade los derechos constitucionales. Se trata de lasrelaciones institucionales, antes aludidas, y las dedifusión e información. En cuanto a las primerases de destacar la estrechísima relación con otrasfiguras defensoriales, en especial las de los comi-



sionados de las Comunidades Autónomas. El afánde entendimiento y de perfeccionamiento institu-cional, en aras de lo establecido en la ley de 6 denoviembre de 1985, “por la que se regulan las rela-ciones entre el Defensor del Pueblo y las figurassimilares en las distintas Comunidades Autóno-mas”, ha dado lugar a un conjunto creciente decontactos y a la consolidación de unas jornadasanuales de coordinación, de las que ya se hangenerado diecinueve ediciones. Los asuntos deinterés común que se tratan durante esas jornadaspermiten no sólo intercambiar opiniones enrique-cedoras, sino también suscitar elementos dedebate acerca de la gestión que requieren puntosde vista unificados y eficaces. Así ha sucedido, porponer algunos ejemplos, en las últimas reunionescon diversas cuestiones de gran calado, como son:los criterios que deben utilizarse a la hora de pre-servar la confidencialidad de los expedientes tra-mitados, criterios que han de actualizarse comoconsecuencia de la irrupción en la vida modernade las nuevas tecnologías; el debate acerca delpapel que han de desempeñar las redes cibernéti-cas de información en la mejora de la atención alos ciudadanos; la actuación, cada día más intensa,en cuanto concierne a los procesos inmigratorios,tanto en lo que se refiere a las condiciones de lle-gada como a las actividades de integración; y, muysingularmente, los problemas de control y desupervisión adecuada que se plantean por elhecho de que determinados servicios públicossean gestionados por empresas privadas o privati-zadas, respecto de las cuales nos parece que debeejercerse la misma actividad de vigilancia y tuteladel ejercicio de los derechos humanos que se vieneejerciendo respecto de los organismos públicos.

Todo este cúmulo de actividades, que configuran elnervio de la actuación de supervisión y control delDefensor se orienta, como es lógico, por el objetivobásico de la defensa de los derechos constitucio-nales, auténtico motor y objetivo de nuestra activi-dad. La inclusión de los derechos y libertades en laConstitución es amplia y minuciosa, lindante conla exhaustividad, tanto por la reacción mencio-nada frente a la época anterior, como por el propó-sito de satisfacer las necesidades de los gruposmás desfavorecidos, algunos de los cuales, comolas personas ancianas o las personas con discapa-cidad, aparecen específicamente aludidos en eltexto de nuestra norma básica. Se trata de la cul-minación de un proceso de positivación que apa-rentemente expresa una especie de respuesta his-tórica a la tendencia permanente que se proponematerializar en los textos positivos las ideas detipo moral. De ahí su especialísima consideraciónen el propio texto constitucional y la preocupa-ción, bien evidente, por dotarlos de un repertorioconsiderable de instrumentos de garantía, verda-deras instituciones de tutela, entre las que des-

taca, precisamente por su especificidad, la delDefensor del Pueblo.

Los tres grandes apartados en los que se enmarcanlos derechos constitucionales del Título I de nues-tra Constitución, además de conectar con los valo-res que inspiran nuestro ordenamiento jurídicovigente, establecen una cierta jerarquía para losmismos, en cuanto a la intensidad de su protec-ción. Así ocurre con el primer grupo, el de los dere-chos fundamentales y libertades públicas, en el queaparecen, junto a otros, los que resultan aplicablesa toda persona, sea cual sea su nacionalidad. Des-tacan en este apartado los derechos a la vida y a laintegridad física y moral; la libertad ideológica,religiosa y de culto; el derecho a la libertad y a laseguridad; el derecho al honor, a la intimidadsocial y familiar y a la propia imagen; los derechosrelacionados con la libre expresión de ideas, pen-samientos y opiniones; el derecho de reunión pací-fica y sin armas; el derecho de asociación; el dere-cho a la tutela judicial efectiva y a no ser conde-nado por acciones u omisiones sin tipificar por elordenamiento en el momento de producirse; el derecho a la educación, el reconocimiento de lalibertad de enseñanza, y el derecho a la libre sin-dicación.

En segundo término, se incluye otro grupo bajo ladenominación genérica de Derechos y deberes de losciudadanos, entre los que cabe destacar: el derechode defender a España, el derecho a la objeción deconciencia, el derecho a contraer matrimonio conplena igualdad jurídica, el derecho a la propiedadprivada y a la herencia, el derecho de fundación, elderecho al trabajo, a la negociación colectiva y a lalibertad de empresa.

El tercer grupo, el de los Principios rectores de la polí-tica social y económica abarca, entre otros, los dere-chos que suelen etiquetarse por los tratadistascomo derechos económicos, sociales y culturales.La protección de la familia, la política redistribu-tiva de la renta orientada al pleno empleo, el man-tenimiento de un régimen público de SeguridadSocial, el derecho a la protección de la salud, elacceso a la cultura, el disfrute del medio ambientey del patrimonio histórico-artístico, el derecho auna vivienda digna, la participación de la juventuden el desarrollo, la integración de las personas condiscapacidad, la suficiencia económica de losancianos, o la defensa de los consumidores y usua-rios son algunos de los fines que se integran eneste apartado.

Nuestros derechos constitucionales, por ir resu-miendo y también acabando, se caracterizan, en


4 STC 25/1981, de 14 de julio (FJ 5º)


consecuencia: por su preferente posición en eltexto, y la especial protección que les otorga lanorma suprema, prueba de su importancia y de susignificado; por su fundamentación explícita en ladignidad de la persona, que la Constitución seencarga de poner de relieve; por la apertura de latitularidad correspondiente, que se extiende nosólo a los individuos sino también a determinadoscolectivos; por la graduación de su eficacia, queoscila entre su aplicación directa, en unos casos, yla recomendación de buen hacer dirigida a lospoderes públicos, en otros; por sus consecuenciasunificadoras, en cuanto que “actúan como funda-mento de la unidad política sin mediaciónalguna”;4 y, finalmente, porque no tienen un carác-ter absoluto, no son derechos ilimitados y, en tér-minos generales, cada derecho ha de respetar elderecho de los demás y los límites establecidos porel ordenamiento, entendiendo que tales límiteshan de controlarse de manera contundente por elpoder judicial.

Esta panorámica, forzosamente breve e indicativa,sobre los derechos constitucionales, ha de refor-zarse, y así lo hace el texto constitucional, comoantes dije, con un adecuado sistema de garantías.De bien poco, o de nada, sirve una muy completalista de derechos y libertades si en el sistema deconvivencia en el que deben tener aplicación no secuenta con recursos suficientes de carácter insti-tucional, que los hagan efectivos. Efectividad quedebe traducirse en unas situaciones de relaciónhumana presididas por la confianza, la seguridad y

la libertad. Aquí reside precisamente la eficacia delos derechos constitucionales.

En este sentido, una verdadera política de dere-chos humanos, como la que guía nuestros pasos ynuestro esfuerzo, debe tratar de establecer y dearmonizar verdaderos planes y acciones de convi-vencia, para los espacios cotidianos, dentro de losesquemas constitucionales. Esos espacios cotidia-nos no son otra cosa que los tramos elementalesintegrantes de la vida de las personas. En cual-quier caso, si hubiera que reducir a dos los princi-pios elementales, como en el caso de los manda-mientos bíblicos, sobre los que descansa el edificiode los derechos humanos, según se reconocen porlas llamadas democracias occidentales, podríanpresentarse así: primero, el principio según el cualel destino de todo ser humano es igualmenteimportante, y segundo, el de que, a pesar de esaigualdad originaria, cada persona tiene una ciertaresponsabilidad específica en el éxito de su propiavida5. En cuanto a lo primero, no debe conside-rarse legítimo ni admisible que determinadas per-sonas, o determinados grupos, hayan de sacrificarsus conductas en nombre de la comunidad en suconjunto. Por virtud del segundo principio, debeconstituir una obligación de los poderes públicosel respeto de los derechos que le son imprescindi-bles a cada individuo para dirigir su vida según supropio esquema personal. En esta última dimen-sión se sitúa el foco de las tareas de supervisión yde control que tiene aseguradas el Defensor en lamisma Constitución.


5 Tomado de R. Dworkin: “Prendre les droits au sérieux en Chine”,en ESPRIT (Janvier, 2003).


En mi país y en otros pocos, la supervisión de lostribunales ha sido encomendada al Ombudsmanparlamentario por razones históricas. El resumendel trasfondo histórico es el siguiente:

El rey Carlos XII, después de su derrota a manos delejército ruso en 1709 en Poltava, se marchó a Tur-quía donde permaneció durante bastantes años.Para asegurarse de que las leyes y las normas secumplían durante su ausencia, el rey nombró en1713 a un ombudsman supremo como su represen-tante. Desde 1719 hasta actualmente quien designaeste cargo es la Oficina del Canciller de Justicia.

Puesto que el rey era tanto el juez supremo comoel jefe de la Administración del Estado, el cancillerde justicia tenía que controlar que los jueces y losdemás cargos públicos ejerciesen sus deberes. Elcanciller tenía el derecho de procesar a los juecesy a otros cargos públicos en casos de negligencia.

En 1809, después de otro periodo de monarquíaautocrática, el rey fue destronado y se adoptó una

nueva constitución, basada en la división de pode-res, principalmente, entre el rey y el Parlamento.Como medida para garantizar los derechos de losciudadanos y como contrapeso a la Oficina delCanciller de Justicia, la nueva constitución estable-ció la elección de un ombudsman parlamentario.El Ombudsman tenía que actuar como represen-tante del parlamento y ejercer “la supervisión de laobservancia de las leyes por parte de los jueces ylos cargos públicos, y procesar legalmente a losque, en el incumplimiento de sus deberes, actua-ban ilegalmente o no cumplían con los deberesque les habían encomendado.

En resumen, el Parlamento elegía a un represen-tante, a un ombudsman, para supervisar a los tri-bunales reales y a la Administración pública real.

Estos rasgos originales de la institución delOmbudsman sueco, que se originan en los siglosXVIII y XIX, aún son vigentes hoy en día, incluso siactualmente el rey no interviene en los asuntosjudiciales o administrativos del Estado. Como


1.3. LA INTERVENCIÓN DEL OMBUDSMAN EN LAS DECISIONES JUDICIALES

MATS MELIN, OMBUDSMAN PARLAMENTARIO DE SUECIA

• Ombudsman parlamentario de Suecia desde 2004• Juez del Tribunal Supremo Administrativo sueco

(2001-2003)• Juez presidente del Tribunal de Apelación de Svea, en

Estocolmo, Suecia (1999-2001)• Jefe de Gabinete de la Corte de Justicia de la

Comunidad Europea en Luxemburgo (1995-1999)• Diversos cargos en los tribunales suecos• Asesor legal en derecho constitucional del ministro

de Justicia hasta 1994• El ombudsman sueco puede actuar como fiscal

extraordinario y tiene el derecho de iniciaractuaciones disciplinarias. Tiene derecho a tomariniciativas para enmendar una ley, y a establecerpautas para un comportamiento judicial yadministrativo apropiados


Ombudsman sí que superviso a los tribunales ypuede que considere pertinente llevar a cabo pro-cedimientos disciplinarios o, incluso, procesar a unjuez.

Al mismo tiempo, la independencia de los tribuna-les y de los jueces es, sin duda, de una importanciavital en cualquier sistema de gobierno basado enel Estado de derecho, también en mi país. Por lotanto, es pertinente debatir si la supervisión delOmbudsman puede ser compatible con el princi-pio de independencia de los tribunales.

Los principios de las Naciones Unidas sobre laindependencia del poder judicial disponen queésta debe ser garantizada por el Estado y previstapor la Constitución y las leyes. Todos los gobiernosy las instituciones tienen el deber de respetar yobservar esta independencia. En cuanto al conte-nido de la independencia se dispone:

• en primer lugar, que el poder judicial resuelvesobre los asuntos imparcialmente de acuerdocon los hechos y de conformidad con la ley, sinninguna restricción, influencias indebidas, pre-siones, amenazas, directas o indirectas, de cual-quier círculo o por cualquier razón;

• en segundo lugar, que el poder judicial tiene lajurisdicción de todos los asuntos de naturalezajurídica y tiene la autoridad exclusiva para deci-dir si un asunto objeto de resolución está dentrode sus competencias de acuerdo con la ley;

• en tercer lugar, que no puede haber ningunainterferencia inadecuada o injustificada en elproceso judicial, ni ninguna resolución judicialpuede ser objeto revisión.

Sin embargo, los principios básicos también con-tienen disposiciones en relación a la disciplina, lasuspensión y la destitución de jueces. Estos princi-pios disponen que los cargos o las reclamacionescontra los jueces, en lo que concierne a su capaci-dad profesional o judicial, se tienen que tramitarde una manera conveniente y justa por medio deun procedimiento adecuado. Asimismo, los juecesse pueden suspender o destituir sólo por razonesde incapacitación o por comportamientos que lesimposibiliten cumplir con los deberes que les hanencomendado. Las resoluciones en procedimien-tos disciplinarios, de suspensión o destitución tie-nen que ser objeto de una revisión independiente.

Los mismos principios básicos, a veces expresadosde manera diferente, se encuentran en otros ins-trumentos internacionales, como por ejemplo losPrincipios Siracusa o los Estándares mínimos de laindependencia judicial, adoptados por la Asocia-ción Internacional de Abogados.

La esencia de estos estándares es, claramente, quelos jueces pueden ser independientes, pero no sonintocables. Los jueces pueden ser independientesde conformidad con la ley, pero no pueden estarpor encima de la ley. Los miembros del poder judi-cial que no cumplan adecuadamente con susdeberes son un problema para las partes en rela-ción a un caso particular y menoscaban la con-fianza en la justicia en general. Eso implica quedebe ser posible presentar quejas contra jueces yque es preciso algún tipo de supervisión, en cuantoa los tribunales de justicia.

El hecho de que el ombudsman tenga el derechode supervisar a los tribunales supone muchas ven-tajas importantes.

En primer lugar, el Ombudman es fácilmente acce-sible a cualquiera, una parte en el procedimiento oun testigo que siente que no se le ha tratadocorrectamente.

En segundo lugar, el Ombudsman puede abrir unaactuación de oficio, incluso si no existe ningunarazón para creer que el error cometido es tangrave que puede dar lugar a procedimientos disci-plinarios.

En tercer lugar, el Ombudsman puede investigarincluso asuntos menores y hacer pronunciamien-tos sobre buenas prácticas judiciales o sobre lamanera adecuada de aplicar reglas procedimenta-les sobre las cuales no resolverá un tribunal supe-rior en un tribunal de apelación.

En último lugar, puesto que el Ombudsman esindependiente al igual que un juez, se debería darpor supuesto que sus intervenciones no tienenningún otro objetivo que proteger a los ciudadanosy al Estado de derecho.

Si al Ombudsman se le otorga este poder de escru-tinio, parece ser que son necesarias algunas limi-taciones en relación a quién puede ser escogidoOmbudsman y al alcance de sus investigaciones.

El Ombudsman debe ser un experto en asuntosjudiciales o, como mínimo, contar con algúnexperto de estas características en su equipo. Nose puede permitir cometer errores en esta área.Para que el poder judicial acepte las recomenda-ciones del Ombudsman, probablemente es precisoque éste sea un juez altamente calificado. Estehecho restringe la búsqueda de posibles candida-tos para la oficina del Ombudsman.

En lo que concierne al alcance, o más bien al objetode las investigaciones, es muy importante que elOmbudsman respete la independencia de los tri-bunales.



No investigo la manera en que un tribunal ha valo-rado las pruebas en un caso, o cómo ha interpre-tado una ley importante, si es que la interpretaciónse puede considerar como una de las alternativaslegales disponibles. Sin embargo, podría actuar siuna sentencia o una resolución contraviniesen laley.

Hay una queja muy frecuente: una persona meescribe y manifiesta que su caso se ha resueltoinadecuadamente porque se han tenido poco encuenta algunas circunstancias o que es inocentedel delito por el que se le ha condenado. En estoscasos, normalmente examino la resolución del tri-bunal, pero después cierro la queja y declaro que elOmbudsman sólo puede abrir una investigación deun asunto que es objeto de la jurisdicción del tri-bunal en circunstancias muy especiales.

En teoría, en todos los casos relacionados con lostribunales, dedico mis actividades a aspectos deprocedimiento. El tipo más frecuente de casos enesta área son quejas de que un juez tramita uncaso demasiado lentamente o no lo tramita. Estoscasos pueden parecer triviales, pero intentotomármelos en serio porque creo en el dicho inglésque dice “la justicia atrasada es una justicia dene-gada”.

Otro elemento de respeto hacia nuestros tribuna-les es el hecho de que, como principio general, noinvestigo ninguna queja contra un juzgado o tribu-nal mientras el caso objeto de queja aún está pen-diente de una resolución judicial, ya que eso sepodría considerar como una interferencia indebidaen las actividades del tribunal. Una excepción aesta regla son, sin duda, las quejas sobre procesosdemasiado lentos.

Los métodos que utiliza mi institución para super-visar a los tribunales no son diferentes de los queaplica en otros contextos. La mayor parte de casosse origina por quejas presentadas por particularesy algunas actuaciones son abiertas de oficio, poriniciativa propia, a causa de alegatos hechos enartículos de periódico o en programas de televi-sión. Algunos casos son consecuencia de inspec-ciones que han llevado a cabo los defensores o suequipo. Cuando investigo a un tribunal o a un juz-gado examino casos abiertos que se han sido juz-gando durante largo tiempo y las resolucionesadoptadas para asegurarme de que se han expre-sado de forma que se puedan ejecutar y que estánmotivadas de una manera adecuada.

Permítanme que les dé algunos ejemplos concre-tos del trabajo de los Ombudsman en esta área.

Durante el año y medio que he estado dirigiendo lainstitución, no he encontrado ningún motivo para

procesar a un juez. Durante el periodo previo de 10años, mi predecesor procesó a cinco. Dos de estosprocesamientos se referían a casos penales, en losque el acusado se había dejado en libertad condi-cional en una sentencia de cárcel anterior. Si unapersona de estas características comete un nuevodelito durante el periodo de libertad condicional, eltribunal le puede ordenar que cumpla el resto de lapena. Los jueces fueron acusados en estos casosporque se juzgaba al acusado por un delito come-tido antes de la primera pena. Sin tener en cuentael hecho de que el delito fue cometido antes delperiodo de libertad condicional, el tribunal rechazósu puesta en libertad.

Otro caso hacía referencia a un juez que retrasó lasresoluciones escritas en tres casos de forma que,cuando finalmente las entregó, ya había pasadotodo el tiempo previsto para interponer unrecurso.

El Ombudsman también puede abrir procedimien-tos disciplinarios contra un juez, que pueden irdesde una amonestación, una reducción del sala-rio o una destitución.

Durante el periodo anterior al que antes hacíareferencia, mi predecesor sólo inició procedimien-tos disciplinarios en una ocasión. Hacía referenciaa un juez que había aprobado la intervención deun teléfono, a pesar de que las circunstancias no lohacían legalmente posible.

Yo he iniciado un procedimiento disciplinario con-tra un juez que ordenó que la policía detuviese yaportase un testigo ante el tribunal, sin habertenido en cuenta el Código de procedimiento judi-cial.

Permítanme que mencione un caso reciente comoejemplo. El acusado en un caso penal se negó apersonarse por cuarta vez ante el juez. Una sen-tencia in absentia no era posible. Después de lavista oral, en la que tanto el fiscal como el abogadodefensor eran presentes, pero que, por motivosobvios, fue muy corta, el juez, de oficio, emitió unaorden de detención. El tribunal puede, a iniciativapropia, decidir detener a alguien, pero sólo des-pués de haber dado a las partes la posibilidad depresentar alegaciones en una vista oral. Se recurriócontra la decisión, que fue anulada, y el acusadonunca fue detenido por la policía.

Un artículo de periódico del día siguiente describíalos acontecimientos que habían tenido lugar en eljuzgado de primera instancia y decidí coger el casopor iniciativa propia. Para decidir si iniciar o no unprocedimiento disciplinario, tuve en cuenta elhecho de que la mala resolución había sido anu-lada por un tribunal más importante y que el acu-



sado no fue detenido. Después de algunas dudas,que expresé en mi decisión, rehusé iniciar ningunaotra actuación a parte de criticar el juez severa-mente. Si la policía hubiese sido más rápida yhubiese detenido al acusado, seguramente habríainiciado, como mínimo, un procedimiento discipli-nario.

Pienso que es justo afirmar que generalmente ennuestro país se considera que el Ombudsmansueco ha contribuido de manera significativa a lainterpretación de la ley procedimental y al desarro-llo de un código informal de ética para los jueces.Los pronunciamientos del Ombusdman en diferen-tes materias, como por ejemplo la confiscación de

bienes, la difusión en directo de vistas judiciales,los niños como testigos y los contactos informalesentre los fiscales y los tribunales se mencionan enlibros jurídicos y sentencias judiciales.

Aun así, no quiero apuntar que el hecho de que elOmbudsman tenga competencias en el ámbitojudicial sea la única solución. Otros mecanismosde control son posibles. A mi parecer, lo esencial esque haya la posibilidad de quejarse de un compor-tamiento inadecuado, negligente o parcial de unjuez. Estoy convencido de que una posibilidadcomo ésta contribuye a mantener la confianzapública en el sistema judicial y, además, la estabi-lidad de la sociedad.



2. EL ÁMBITO TERRITORIALDEL OMBUDSMAN


LOS OMBUDSMAN FEDERALES

(Traducción resumen de la ponencia original)

Gracias, señor Ribó, por su invitación. Estoy muycontento de estar aquí y poder dar esta charla.Comenzaré esta ponencia explicándoles cuál es elcontexto de mi país.

Bélgica es un país pequeño, sólo tiene diez millo-nes de habitantes, tres comunidades, tres regionesy una combinación de éstas, lo que hace que lasituación del Ombudsman sea un poco especial.No hay problemas entre las regiones y los ombuds-man federales. Aun así, es preciso explicar quéregiones hay en Bélgica, qué es el Ombudsmanregional y qué es el Ombudsman federal.

No quiero hacer una clase magistral sobre la estruc-tura política de Bélgica. Aun así, hay algo que es impor-

tante que recuerden y es el hecho de que los ombuds-man federales somos ombudsman parlamentarios,los cual significa que nos ha escogido el Parlamento.

En el ámbito federal existen la Cámara de Repre-sentantes y el Senado. Nuestra constitución prevéque Bélgica sea un país federal. Sin embargo, noestoy de acuerdo, porque un sistema federal emergede diferentes partes y eso es lo contrario de lo queha pasado en Bélgica. Fuimos un estado unificadoque progresivamente se fue dividiendo. Así pues,prefiero decir que es un país regionalizado. La espe-cificidad más importante de nuestro sistema es queno hay ninguna relación jerárquica entre las partesregionales y las federales. Por ejemplo, yo no puedocontrolar al Ombudsman regional ni él a mí. Cadacual tiene atribuidas competencias diferentes.

El hecho de que no haya ninguna jerarquía entre elsistema regional y federal comporta que no poda-


2.1. EL OMBUDSMAN REGIONAL Y EL OMBUDSMAN DECOMUNIDAD NACIONAL: RELACIONES ENTRE LASINSTITUCIONES DE OMBUDSMAN DE DIFERENTESNIVELES

HERMAN WUYTS, INTEGRANTE FLAMENCO DEL OMBUDSMAN FEDERAL DE BÉLGICA

• Integrante flamenco de la institución delOmbudsman federal de Bélgica (1997-2005)

• Vicepresidente de la Región Europea del InstitutoInternacional del Ombudsman (IOI) (2000). Jefe de laRegió Europea hasta diciembre de 2004

• Primer ombudsman federal de Bélgica (1996)• Investigador en la Universidad de Leuven y profesor

en la Facultad Erasmus de Bruselas de cursos departicipación ciudadana, democracia, y estructuraslocales y regionales en Europa (1968-1997)

• Licenciado en Ciencias Políticas y doctor en CienciasSociales

• La Cámara de Representantes federal de Bélgicanombra a dos Mediadores: uno para los francófonos yel otro para los flamencos, ambos definidos comomediadores federales, que actúan colectivamente.Tienen competencias en las quejas relacionadas conlas autoridades federales, exceptuando las que serefieren a les autoridades administrativas, que tienensu propio Defensor por disposición legal individual


mos intervenir en el poder legislativo de las regio-nes. De la misma manera, las regiones no puedenintervenir en el ámbito federal, a pesar de que tie-nen el poder para cambiar leyes federales si tienencompetencia. El resto de instituciones, la Monar-quía y el Senado, políticamente, no tienen nadaque ver con el Ombudsman. Sólo tenemos que ren-dir cuentas a la Cámara de los Representantes.

En Bélgica, hay otras instituciones con funcionessimilares a la del Ombudsman, lo que también esimportante, en cuanto a la función que cumplimos.Hay un comité parlamentario para los servicios deinformación y un comité para el sistema policial.Eso significa que no tenemos competencias en nin-guna de estas dos áreas.

En cuanto al poder judicial, no tenemos ningún tipode competencia. Cuando nos llegan quejas en rela-ción a temas judiciales, las tenemos que remitir alConsejo Superior de Justicia. Los ámbitos en los quetenemos competencias son completamente dife-rentes de los ámbitos en los que los ombudsmanregionales son competentes, por lo que hay una dis-tinción muy clara entre ambos Ombudsman.

Todo este contexto puede ser difícil de explicar alos países en los que el sistema federal tiene uncierto poder de control sobre el sistema regional,como pasa, por ejemplo, en Alemania. Eso no pasaen Bélgica, ya que nos hemos inspirado en elmodelo escandinavo. Puede haber pequeñas dife-rencias, pero lo que es absolutamente cierto es quesomos Ombudsman parlamentarios. Hemos sidonombrados por el Parlamento y tenemos el controlde las funciones de mediación, como la mayoría deombudsman, al menos en teoría.

Así, hay una diferencia entre la teoría y la prácticade ser un ombudsman parlamentario. A pesar deque somos elegidos por el Parlamento, lo impor-tante en el sistema político belga no es el Parla-mento, sino el Gobierno. Si los ministros aceptanalgo, entonces los partidos políticos lo apoyarán enel parlamento. De hecho las leyes del Ombudsman,aprobadas en 1995, las hizo completamente elgobierno, aunque después se pasaron al Parlamentoy fue este último quién finalmente las aprobó.

Como pueden observar, hay una gran diferenciaentre la teoría y la práctica. Lo que es absoluta-mente imposible es que los ombudsman federalestengamos poder sobre los ombudsman regionales.Como saben, tenemos dos ombudsman federales:uno que habla francés y otro que habla flamenco.Yosoy el que habla flamenco, pero eso no quiere decirque haya una división en la oficina de los ombuds-man federales. Personalmente, prefiero la idea delProvedor de Justiça, porque éste no escoge por ade-lantado ni los habitantes ni la Administración.

El Ombudsman permanece imparcial. Recibe que-jas e intenta averiguar qué hay detrás. Despuéspide a la Administración que le informe sobre loshechos. Sólo así puede avanzar en la investigación.El hecho de ser independientes es interesante,pero quiero hacer otra vez la distinción entre lateoría y la realidad. Por ejemplo, querría poner enrelieve la cuestión financiera. Tenemos una dota-ción económica, no estamos en el presupuesto delministerio. El Gobierno no fija el presupuesto quenecesitamos, lo hace el Parlamento. Así, si quieren,nos pueden denegar el dinero que les pidamos, porlo que la independencia de la que hablaba ante-riormente no es absoluta.

Otra cuestión importante es la neutralidad política.Aquí también quiero hacer la distinción entre loque es oficial y he sido explicando durante nueveaños en los diferentes encuentros de ombudsman,y la situación real. Puesto que el Parlamento tieneque renovar nuestro cargo, una vez que eres uncandidato, necesitas el apoyo del Parlamento. Quie-nes no en tengan su apoyo, no los renovarán.

En cuanto a los datos, cada año recibimos 6.000quejas aproximadamente. Y se aceptan nuestrasrecomendaciones en el 85% de los casos. Eso estámuy bien e internacionalmente es satisfactorio.Aun así, eso significa que en el 15% de los casos notenemos éxito.Ya hemos dado a conocer algunos deestos casos varias veces y hemos hecho las reco-mendaciones correspondientes al Parlamento, perohasta hace tres años no las tenía muy en cuenta.

¿De donde provienen las quejas? Hasta hace tresaños la mayor parte de quejas (más de un 40%) serefería al ámbito financiero. Ahora eso ha cambiadoun poco. Las quejas en relación al ámbito financierose han reducido un 27% y las del ámbito social, un60%. En el sector económico casi no tenemos com-petencias. Y me preguntaran: ¿dónde está la educa-ción? De la educación, se encargan las regiones. Notenemos competencias en educación. No recibimosninguna queja porque el sector está regionalizado.No podemos intervenir. Lo único que podemoshacer es remitir los asuntos en los que no somoscompetentes a la entidad que tiene su competencia.

Como ombudsman, podemos ayudar a la Cámarade los Representantes. Nos pueden usar para con-trolar al Gobierno y pueden tener mucha influen-cia.. Ahora bien, si el Parlamento no reacciona enrelación a nuestras recomendaciones hay un pro-blema grave.

Pienso que en Bélgica vivimos en un paraíso. Notenemos problemas importantes, ni conflictos, nigrandes dificultades. Ahora bien, no todas las insti-tuciones funcionan como deberían y eso es precisotenerlo en cuenta.




RELACIONES ENTRE LAS INSTITUCIONESDE OMBUDSMAN DE DIFERENTES NIVELES

No puedo empezar mi intervención sin agradecer anuestro anfitrión, el señor Rafael Ribó, que nos hayarecibido tan cálidamente. Acompaño estos agrade-cimientos a mis sinceras felicitaciones por el 20ºaniversario del Síndic de Greuges de Catalunya.

Apreciado señor Ribó,

Es la segunda vez en poco tiempo que me recibe enBarcelona, valoro su disponibilidad y la informa-ción que siempre me ha querido transmitir.Extiendo este reconocimiento al conjunto suequipo sobre el cual se apoya. En su invitación,hizo constar el deseo de que expusiese a estahonorable asamblea la situación de la mediaciónparlamentaria en Bélgica, en todos los diferentesniveles institucionales.

Permítanme, previamente, comentarles que lainterpretación del vocabulario que usaré varía enfunción de sus interlocutores, y de la situación ins-titucional y constitucional que ha vivido cada cualen su región.

Si hablamos de federalismo, de regionalismo,incluso del comunitario, ningún país europeo pre-

senta una situación idéntica a otro. En cuanto a lassemejanzas, éstas no son significativas.

Después de esta puntualización, me pongo igual-mente en guardia, en cuanto a las apreciacionesque se puedan convertir en juicios vinculados a lasituación institucional vivida en uno u otro lugarde nuestra unión o, por uno u otro mediador, yasea nacional, federal, regional, comunitario o local.

Si han pasado por nuestro país a lo largo de esteaño, no se les puede haber escapado el aconteci-miento. Este año celebramos el 175º aniversario dela creación de Bélgica y, al mismo tiempo, el 25ºaniversario de la regionalización.

Si consultamos la historia de nuestro país, hay unacosa evidente: Bélgica antes de convertirse en Bél-gica, ya era europea. Nuestro territorio fue tanpronto austriaco, como francés, español, o neer-landés. Asimismo, fue el campo de batalla de lasgrandes potencias europeas. Nuestro país es unhijo de la guerra, nacido en 1830 de un consensoentre estas mismas potencias europeas, respectoal cual nuestros antepasados poco pudieron decir.

Sin embargo, no hizo falta esperar mucho tiempopara que surgiesen las reivindicaciones regionalis-tas. Incluso, se puede considerar que el hecho

FRÉDÉRIC BOVESSE, MÉDIATEUR DE LA REGIÓN VALONA (BÉLGICA)

• Médiateur de la Región Valona de Bélgica desde elmes de febrero de 1998

• Consejero jurídico en la Federación Belga de lasCooperativas (FEBECOOP) durante 8 años, desde 1988hasta 1995

• Consejero al servicio del Médiateur de la RegiónValona durante tres años (1995-1998)

• Licenciado en Derecho por la Universidad deMontpellier

• El 1994 el Parlamento Regional Valón firmó el Decretoque daba paso a la creación del Defensor del Puebloregional; con independencia total del Parlamento, delGobierno, de la Administración y de los ciudadanos,sus competencias se sintetizan en el recibimiento dereclamaciones relacionadas con funcionamiento deles autoridades administrativas regionales de Valoniaen sus relaciones con los ciudadanos


regionalista ha formado parte de las raíces denuestro Estado, pese a todo, unitario.

A pesar de que son apasionantes, no me puedoextender en las etapas de la regionalización de Bél-gica. Aun así, las puedo resumir. En 1890, 60 añosdespués de la creación de Bélgica, la corrienteregionalista ya estaba en marcha. Así, en Valonia,los congresos regionalistas se fueron sucediendo.En 1912, Jules Destrée, ardiente defensor de Valo-nia, escribió en su célebre e histórica carta al rey:“señor, no hay belgas, lo que hay son flamencos yvalones”.

Entre las dos guerras mundiales, el combate lin-güístico se volvió más crudo y sólo el ruido de lasbotas nazis impidió las veleidades de algunos. Así,las primeras tentativas de transformación denuestro país en estado federal serían el objeto deuna propuesta de revisión constitucional, recha-zada en 1931.

En 1963 se reavivó el proceso de federalización deBélgica. De hecho, se reconocieron cuatro regioneslingüísticas oficiales: la región de lengua francesa,la región de lengua neerlandesa, la región de len-gua alemana, y la región bilingüe de Bruselas.

A pesar de ello, hubo que esperar hasta la reformade 1980 para que Bélgica entrase irreversiblementeen la era del federalismo. Se crearon las regionesflamenca y valona. Otras muchas reformas com-pletaron el proceso iniciado. Se reguló el destino deBruselas, la región capital, se incrementaron lascompetencias de las entidades federadas y losmedios financieros correspondientes.

Actualmente, el artículo primero de la constituciónbelga prevé que “Bélgica es un estado federal quese compone de comunidades y de regiones”.

Además de las instituciones federales preexisten-tes- la Cámara de los Representantes, el Senado, laMonarquía y el Gobierno federal- cada entidadregional y comunitaria cuenta con sus propias ins-tituciones, parlamento y gobierno.

A mi parecer, la originalidad del federalismo belgaradica en lo que se podría llamar “la gestión decompetencias” de cada nivel de poder. Es el princi-pio de la independencia y de la autonomía lo queprima. La autonomía de los poderes locales- pro-vincias y comarcas- es un hecho conseguido pesea la existencia de una tutela regional, esencial-mente legal. En lo que concierne a la distribuciónde competencias entre el Estado federal y las enti-dades federadas, ésta ha sido objeto y continúasiendo objeto de crudas negociaciones políticas. Elprincipio general que se desprende de las reformasconstitucionales es una cesión progresiva de las

competencias del Estado federal a las regiones ylas comunidades.

El tren está irremediablemente en marcha.

Aquí es preciso hacer una puntualización histó-rica. Mientras el regionalismo valón- del sur delpaís- se afirmó hasta la regionalización de 1980con reivindicaciones “casi estatales”, hoy en día lasperspectivas se han invertido entre el norte y el surdel país. En efecto, durante numerosas décadas,las reivindicaciones flamencas fueron principal-mente lingüísticas, ante la hegemonía de la cul-tura francófona, presente en todos estratos delpoder. Durante la posguerra, estas reivindicacionesse lograron e invirtieron la posición de Flandes enla gestión del Estado belga. Valonia, debilitada poruna siderurgia en declive, que ya había tenido suépoca de gloria, tuvo que acentuar sus reivindica-ciones para hacer frente a un nuevo desequilibriodel que presentía convertirse en la víctima. Así, enel inicio del tercer milenio, parece ser que Flandesestá perfectamente amoldada en la regionaliza-ción y afirma que está preparada para asumir, sola,su destino, mientras que Valonia, que se recuperalentamente de los sobresaltos de las crisis econó-micas que ralentizan su enderezamiento econó-mico, se ve dentro de un estado federal solidarioque asegure una repartición de las riquezas másjusta y equitativa. De alguna manera, un retornodel péndulo.

Pase lo que pase en un futuro, próximo o lejano, lascompetencias del Estado federal irán disminu-yendo, y las de las regiones y comunidades se iránincrementando.

A eso es preciso añadir, según el concepto de inde-pendencia que evocaba hace un instante, las com-petencias, ya sean federales o comunitarias, sonexclusivas de la entidad que tiene su responsabili-dad. Eso quiere decir que no puede haber ningúntipo de sobreposición, interferencia o concurrenciaentre los diferentes niveles de poder, por unamisma competencia otorgada.

Además, cada entidad federada, mediante laacción gubernamental o la actividad parlamenta-ria, puede legislar e intervenir libremente en losdominios de competencias que les son propios.Eso significa que en nuestro país, una ley federal esequivalente a un decreto regional y viceversa, sinninguna superioridad de la disposición federaldentro del principio de la jerarquía de las normas.

En resumen, Estado federal = región = comunidad

Insisto en esta característica del federalismo belga,que es un caso único en Europa. A este título,señalo como ejemplo que Bélgica puede ser repre-




sentada por instancias regionales ante las instan-cias europeas en función de las temáticas y lascompetencias abordadas.

Este sumario de nuestra aventura constitucional,que está lejos de haber finalizado, les permite,espero, entender mejor los vínculos, o más bien laausencia de vínculos sobre el plano institucionalentre la institución federal de Ombudsman y lasinstituciones regionales y comunitarias de media-ción que hay a nuestro país. Hablo de los vínculosinstitucionales, por supuesto, ya que los vínculosde colaboración y de amistad existen, sin duda,entre los mediadores parlamentarios belgas.

En cuanto al campo de nuestras intervenciones, enfunción de las competencias a las cuales hacemosreferencia, no existe ninguna interferencia posible,ni tan sólo en algunas materias en que la fronteraentre lo regional y lo federal es aún difusa. Éste esel caso en ciertos mecanismos fiscales o de losprocedimientos de indemnización social de algu-nas categorías de la población, como por ejemplolas personas discapacitadas.

Al igual que la región valona, la región flamenca,fusionada a la comunidad flamenca, cuenta conun ombudsman con el que no podemos concurriren la instrucción de algunos expedientes de recla-mación, fuera de los contactos amicales e iniciati-vas comunes que llevamos a cabo, principalmente,en una red de mediadores públicos de Bélgica. Lomismo ocurre con mi compañera mediadora de lacomunidad francesa.

Por lo tanto, tal y como les indicaba, los ejes decolaboración intervienen en nuestras institucio-nes. En lo que concierne al ámbito de la regiónvalona, éstos se manifiestan tanto a nivel federalcomo comunitario.

De hecho, tal y como han podido constatar a lolargo de mi discurso, que no podía ser nada másque un resumen de la realidad, la situación consti-tucional de nuestro país, particularmente com-pleja y poco entendedora para la mayoría de mor-tales y, evidentemente, todavía menos para lascapas más desfavorecidas de la sociedad, pide unnivel cultural elevado.

En consecuencia, identificar un litigio, situarlo enel contexto de la competencia que le corresponde,identificar el nivel de poder responsable, se con-vierte para el ciudadano un rompecabezas kaf-kiano. No es de extrañar, pues, que se nos dirijan,a unos y a otros, personas que se han equivocadode puerta. Nuestra labor, respetando el marco denuestras competencias, que también lo es denuestra eficacia, es dar a la transparencia admi-nistrativa todo su sentido. Por ello, dentro de una

cierta simplicidad, cada mediador, al que se handirigido erróneamente, envía a su colega mediadorcompetente la reclamación para que pueda llevara cabo su instrucción. Esta actitud es la más ade-cuada para las instituciones como las nuestras,destinadas a facilitar el contacto y el diálogo entrelos ciudadanos y la Administración.

En 1998, cuando accedí al cargo de mediador de laregión, inmediatamente inicié un proceso paraoptimizar la accesibilidad de mi institución (posi-bilidad de presentar la queja oralmente, la ausen-cia de formalismo, número de teléfono gratuito,sitio web interactivo. Quién habla de accesibilidadhabla de proximidad. Así, pues, desarrollé a lolargo de los años una red de oficinas descentrali-zadas en cualquier parte de Valonia. Actualmente,hay trece puntos de contacto donde se prestan misservicios durante una jornada completa cadaquince días. Esta red, establecida hoy en día, per-mite a mi institución registrar más de un cuarto delas reclamaciones que llegan al año. Hace dosaños, después de haberse creado un servicio demediación en el ámbito de la comunidad francesade Bélgica, propuse en el Colegio de MediadoresFederales y a mi nueva colega de la comunidadfrancesa asociarnos para desarrollar proyectoscomunes en las cinco ciudades más importantesde la región valona. El interés de esta iniciativaradica en permitir que el ciudadano de dirija a unaventanilla única para relatar oralmente un litigioal que tiene que hacer frente, sea cual sea la com-petencia que le corresponda o el ámbito de poderimplicado.

Además, con mi colega de la comunidad francesa,trabajamos conjuntamente en proyectos importan-tes para dar a conocer mejor nuestras institucionesal gran público. Asimismo, desarrollamos unametodología común en las relaciones que mante-nemos con nuestros parlamentos recíprocos.

De momento, estamos llevando a cabo una activi-dad de cooperación con las instituciones demediación de África Occidental, con los miembrosde la Asociación de Ombusdman y Mediadores dela Francofonía, haciéndolos partícipes de la expe-riencia fructuosa en el seno de nuestras propiasinstituciones.

Tal y como han podido constatar, los vínculos queexisten en Bélgica entre las instituciones deombudsman de los diferentes niveles de poder sonreales y, pienso que eficaces, aunque se deba irmás lejos aún para acentuar nuestra colaboraciónen beneficio del interés general de nuestros con-ciudadanos.

En todo el mundo, tanto en Europa como en otroslugares y también en nuestro país, la mediación


aparece paulatinamente como un elemento indis-pensable en el consenso ciudadano.

En nuestras poblaciones sentimos una responsabi-lidad ciudadana mayor y una demanda crecientede un verdadero contrato de sociedad que definalos derechos y las obligaciones de las partes. Cadauno tiene su parte de responsabilidad y da cuentade ella. La lucha desigual no tiene razón de ser.

Hoy en día nuestros conciudadanos reivindican latransparencia administrativa. Las disposicioneslegales sobre la motivación de los actos adminis-trativos, sobre el acceso del ciudadano a los docu-mentos administrativos concurren a cumplir estosobjetivos. Sin embargo, queda un largo camino porrecorrer, ya que de las palabras, en este caso dis-posiciones legislativas, a los hechos hay un largocamino.

Actualmente, nuestros conciudadanos quierenparticipar de la vida de la ciudad. Quieren que seles consulten sobre los grandes proyectos de orde-nación del territorio, por ejemplo. Quieren que lacalidad de vida sea un elemento esencial de laspolíticas medioambientales. Quieren poder inter-pelar al político y obtener respuestas claras y pre-cisas a sus preguntas y preocupaciones.

Hoy en día nuestros conciudadanos quieren unaadministración moderna, acogedora, eficaz. Lafunción pública tiene que convertirse en el espejode actuación de un estado o de una región.

Actualmente, nuestros conciudadanos ya estánhartos de la plétora de las leyes, los decretos, losreglamentos, las circulares, los procedimientos etc.Ha llegado la hora de la simplificación administra-tiva. Detrás de este concepto, se perfila todo unestado mental, un cambio de mentalidad profundoque afecta positivamente a cada actor de la socie-dad. Todas estas pretensiones legítimas y no limi-tativas de nuestros conciudadanos se inscribenaún de manera demasiado marcada en un mediocomplejo.

En lo que concierne a Bélgica, ya lo habrán enten-dido y en cuanto a la unión europea, ya lo saben:un proceso de complejidad que favorece la opaci-dad, los abusos, lleva como consecuencia elrechazo de los ciudadanos.

“Nadie puede ignorar la ley”. ¿Aún podemos darcrédito a esta máxima, ante la constatación de lamultiplicidad y la complicidad de las normas jurí-dicas actuales?

Ante esta evidencia, ¿quién puede cuestionar lanecesidad y la legitimidad de los mediadores y losombudsman?

No sólo los regímenes cuando devienen demo-cráticos tienen la necesidad de la mediaciónpara revelar, intensificar y desarrollar sus inten-ciones democráticas: nuestras democracias tam-bién. Aunque estén consolidadas, tienen la nece-sidad de instituciones, como por ejemplo lasnuestras, para cuestionarse permanentemente.No hay democracia sin control. Los mediadoresson, sin duda, un brazo poderoso para reforzarlos mecanismos de control existentes, que, cadavez más, tienen que hacer frente a muros deopacidad.

Pero no nos equivoquemos, la mediación es unaherramienta no un fin en sí mismo. Es una herra-mienta que utilizamos nosotros, los mediadores,para lograr la máxima eficacia y perfección ennuestras formas de intervención. De todas formas,no nos preocupemos errare humanum est. El caminohacia la perfección es largo y la perfección, impo-sible de alcanzar, desgraciadamente. A lo largo dela ruta nos esperan errores y trabas que frenaránnuestra progresión.

Es preciso destacar el desarrollo de la mediación,que, a lo largo de los últimos años, se ha manifes-tado de manera exponencial. Esta evolución ha lle-gado a un punto en que cualquier forma de diálogoentre el ciudadano y la autoridad pública pasa porla creación de un mediador.

Es preciso que preservemos la especificidad de lamediación y, más particularmente de la mediacióninstitucional, en cuanto a la independencia y lageneralidad de competencias.

Es el caso de los mediadores federales, regionalesy comunitarios en Bélgica. Sin embargo, debemosvigilar para no ahogarnos en un medio conexo demediación, que nos puede sumergir.

Además, los mediadores públicos, institucionales yparlamentarios se tendrían que movilizar máspara unir y federar sus esfuerzos, más que motivarla división.

Conozco el discurso de ciertas instancias interna-cionales, que defienden la creación de categoríasde mediadores y una jerarquización de mal gustoque no se basa en ninguna justificación legítima.Tal y como he indicado en el inicio de mi exposi-ción, en nuestros estados europeos, en muchos enlos que el federalismo ha hecho su camino, éste seha amoldado a las especificidades propias de cadaestado. Aunque no soy capaz de describirlas, enEspaña, Italia, Alemania y otros, las realidades alas que se enfrentan los mediadores son diferen-tes. Aunque algo les une y es la misma finalidad: elservicio al ciudadano. Esta finalidad es la mismapara todos los mediadores.




En 2001, a instancia de Jacob Söderman, mediadoreuropeo, tuvo lugar a Bruselas un encuentro demediadores nacionales y regionales de la UniónEuropea y, una parte en Namur a instancias de losmediadores regionales y federales de Bélgica. Esteencuentro reunía en un mismo lugar los mediado-res nacionales y regionales de la Unión. Además,las sesiones plenarias y los talleres se organizarontanto para los mediadores nacionales como paralos regionales. En lo que concierne en las temáticasy los debates celebrados a lo largo de las diferentessesiones de trabajo, la distinción entre mediadoresnacionales y regionales no se consideró pertinente.Así, pues, los intereses generales y los interesesespecíficos relativos a ciertas materias no son dife-rentes entre nosotros, ya seamos nacionales, fede-rales o regionales. Al contrario, este encuentromostró la oportunidad de la unidad de nuestrasinstituciones y la necesidad de compartir valorescomunes y experiencias enriquecedoras.

Esta iniciativa que había tomado tiempo paramadurar, favorecida por la situación específica deBélgica, no se ha vuelto a reprender, lo que es unapena.

Si la Unión Europea permanece como una uniónde estados, el hecho de que la Europa de las regio-nes es una realidad que el ciudadano comprendetambién, por lo que no sería conveniente ignorarlo.

En mi país, en mi región, asumo plenamente mifunción de mediador, que me ha sido encomen-dada por el Parlamento valón. A este respecto, seme podría calificar de mediador nacional convocación regional, en la medida en que el ámbitofederal no tiene ninguna facultad de intervenciónen el campo de mis competencias exclusivas.Sucede lo mismo en las relaciones exteriores quedesarrollan las regiones. Éstas pueden formalizarcon estados o regiones extranjeras acuerdos de

cooperación, como por ejemplo tratados. En conse-cuencia, la labor y la legitimidad de la representa-tividad del mediador regional en las instanciasinternacionales no se deben infravalorar.

Las organizaciones internacionales de mediadores,sean las que sean, reúnen mediadores nacionales,federales, regionales, comunitarios y locales. Si lamediación es sinónima de sensatez, es preciso quelos mediadores sean sensatos y se respeten.

Es este respeto el que predicamos e intentamoslograr en nuestro país con todos los vínculos quetenemos con las diferentes instituciones deombudsman de los diferentes niveles de poder.Este objetivo, que requiere un esfuerzo de todos laspartes presentes, tendría que ser objeto de reflexio-nes más gran escala, principalmente geográfica.

Señoras y señoras, estimado señor Ribó,

Su institución cumple veinte años. La mía acaba decumplir diez. La institución del Síndic de Greuges,dirigida durante más de diez años por su predece-sor Anton Cañellas y hoy en día por el Sr. Ribó,figura como una de las instituciones regionales demediación más emblemáticas de Europa, gracias ala calidad de su trabajo y a la confianza depositadapor las instituciones catalanas en la labor de losmediadores. Pienso que su región cuenta con unaverdadera cultura de la mediación que es un ejem-plo para todos nosotros. Más de treinta comarcascatalanas disponen de un mediador local. Es unnúmero excepcional, teniendo en cuenta que enmi región hay sólo dos ciudades importantes quedisponen del mismo. Faltan 260.

Les reitero mis felicitaciones y les deseo muchoéxito en estos tres años que quedan, los cualestendrán mi atención y mi interés. Gracias por suinvitación.


INTRODUCCIÓN

Amsterdam ha tenido un ombudsman duranterelativamente mucho tiempo. Mi predecesora, NoaSalomons, fue la primera que ostentó este cargo en1987. La sucedí en marzo de este año.

La capital neerlandesa fue la primera en nombrarun ombudsman. Otras ciudades grandes siguieronsu ejemplo. Desde el 1 de enero de 2006, cadamunicipio de los Países Bajos y también otrosorganismos públicos tienen que contar con unafunción de ombudsman. Digo función porque elOmbudsman puede ser una persona, o bien uncomité. Los municipios que no tienen esta funciónestán dentro de las competencias del Ombudsmannacional. Esta situación, prevista por Ley adminis-trativa general, contiene disposiciones para tratarlas quejas de los administrados.

Durante algunos años, el Ombudsman de Amster-dam ha estado ejerciendo en algunos municipios delos alrededores. Además de Amsterdam, mi área

cubre dos ciudades más grandes de, como mínimo,200.000 habitantes, Almere y Zaandam, y una ciu-dad más pequeña llamada Weesp. De acuerdo conla nueva ley, más municipios del área entrarán den-tro de las competencias del Ombudsman de Ams-terdam. En total, hay aproximadamente un millóndoscientas mil personas en mi área de trabajo.

Mi nombramiento como ombudsman, la nueva leyde los Países Bajos y vuestras jornadas ofrecen unabuena oportunidad para reflejar el valor añadidode tener un ombudsman a nivel local. El manteni-miento de un ombudsman independiente es muycostoso para los municipios grandes y, fuera delalcance, de los más pequeños.

En esta conferencia, trataré los siguientes temas:

• Las funciones del Ombudsman• Los poderes• La organización a nivel local• La estrategia para el desarrollo de la función del

Ombudsman


2.2. LA APARICIÓN DEL OMBUDSMAN A NIVEL LOCAL

ULCO VAN DE POL, GEMEENTELIJKE, OMBUDSMAN DE AMSTERDAM (HOLANDA)

• Ombudsman de Amsterdam y de otros cincomunicipios (Almere, Landsmeer, Waterland, Weesp,Oostzaan en Zaanstad) desde marzo de 2005

• Exmiembro de la Academia de Derecho Penal deUniversidad Libre de Ámsterdam

• Exasesor del Departamento de Derecho Público delMinisterio de Justicia holandés. Responsable derevisar el Código Penal y la ley de los principiospenitenciarios

• Miembro del Registratiekamer (Agencia de Protecciónde datos holandesa) 1994

• Adjunto a juez en Amsterdam (1983)• Licenciado y doctor en Derecho• La oficina del Ombudsman de Amsterdam nació en

1987. Sus funciones estaban fijadas en el Estatuto,que le concede una independencia total, y le permiteacceder a todo aquello que sea preciso para llevar acabo su investigación. No puede investigar quejas encontra del gobierno local, nacional o provincial, casospendientes de resolución judicial ni asuntosrelacionados con el consumo


FUNCIONES DEL OMBUDSMAN

Generalmente, el Ombudsman tiene dos funcio-nes. Una es investigar y resolver quejas profesio-nalmente y velar para que las actuaciones de lasautoridades gubernamentales sean cuidadosas ysensatas. Ésta es nuestra función principal hacialos administrados. La sociedad debe tener la posi-bilidad de recurrir a un organismo independientesi tiene problemas con el gobierno local o nacional.

La segunda función es identificar deficienciasestructurales o defectos en los servicios que elGobierno proporciona al público. La posibilidad dereflejar la Administración es un motivo importantepara nombrar un ombudsman a un alto nivel. Lacondición para llevar a cabo estas funciones es quela labor del Ombudsman no se puede limitar a inves-tigar quejas. Los ombudsman de los Países Bajos tie-nen la autoridad de iniciar actuaciones de oficio. Esoproporciona más margen de maniobra. El Ombuds-man determina el alcance de la investigación y nohay que limitarse a la persona que presenta la queja,aunque algunas actuaciones de oficio a menudo sur-jan de una queja presentada individualmente.

PODERES

Un ombusdman cuenta con amplios poderes. Apesar de que no he llevado a cabo ningún estudiocomparativo, supongo que los poderes que tenemosen los Países Bajos son parecidos a los de los otrospaíses. El Ombudsman tiene el derecho a obtenertoda la información necesaria para llevar a cabo sufunción. Las autoridades gubernamentales tienen eldeber de cooperar y responder a las demandas y losrequerimientos del Ombudsman. Una resolución deun ombudsman no es vinculante como una senten-cia de un tribunal. Sin embargo, las autoridadesgubernamentales tienen el deber de actuar deacuerdo con las recomendaciones del Ombudsman.Los medios de comunicación son un arma muypoderosa. Sin embargo, si se utilizan, se renuncia alcontrol de lo que pasa. Los políticos pueden tomarun asunto espinoso y el Ombudsman corre el riesgode perder la función de liderazgo.

ORGANIZACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL

¿Qué necesita un ombudsman para cumplir sufunción?

• Que la sociedad sea consciente de su existencia;• Una red municipal;• Independencia;• Personal profesional para tramitar las quejas.

El conocimiento y el alcance

El conocimiento

Esta función es permanente. Una investigación enAmsterdam ha mostrado que los que más conocenal Ombudsman son los hombres blancos de origenneerlandés con el nivel de educación más alto. Esono es demasiado representativo. Aun así, una parteimportante de los interesados son personas quetratan con el Departamento de Asuntos Sociales deAmsterdam. Son visitantes frecuentes del Serviciode Atención a las Personas. Este grupo se componede personas de todas las edades, tanto de origenneerlandés como extranjero. Aun así, las cifraspresentan un cuadro distorsionado. Entre el 40% yel 60% de los interesados presenta graves quejassobre el Departamento de Asuntos Sociales y pideayuda para aclarar dudas. Aun así, todavía hay sec-ciones importantes de la población a las que nollego. Desde mi nombramiento, a principios deaño, he manifestado que quiero ser el Ombuds-man de todos los ciudadanos de Amsterdam.Cuando digo eso quiero decir todos las partes de lapoblación. Para lograr un alcance de este tipo, tie-nes que duplicar los esfuerzos, que es lo que preci-samente intento hacer este otoño.

¿Cómo llegas a un ciudadano de Amsterdam?

La web se ha convertido en un medio indispensa-ble para llegar a la gente. Estamos perfeccionado lanuestra. La estamos transformando en una plata-forma interactiva para la comunicación y la infor-mación. La sociedad puede visitarla para obtenerinformación sobre cada área: vivienda, salud,impuestos, espacios públicos, transporte y trán-sito. Asimismo, visualizar los casos que elOmbudsman ya ha tramitado. Las personas tam-bién pueden presentar una queja por correo elec-trónico mediante un formulario. Este formularioincluye un cuestionario que muestra a las perso-nas si el Ombudsman es la figura adecuada paratramitar su caso, por ejemplo: ¿el departamentodel gobierno en cuestión ya conoce la queja? ¿Eldepartamento forma parte del municipio, o elasunto hace referencia a impuestos estatales, locual está fuera de mis competencias? También hayenlaces a otras autoridades, como por ejemplo lostribunales, el Ombudsman estatal y los comitésque tramitan quejas en diferentes sectores.

La web y los apartados provistos por los departa-mentos municipales describen cómo se puedenpresentar las quejas:

• por carta• por correo electrónico• al Servicio de Atención a las Personas, o con una

cita previa



Este fácil acceso es uno de los extras que unombudsman local puede ofrecer. Proporciona uncontacto directo con los miembros de la sociedady sus emociones. Vienen al Servicio de Atención alas Personas con bolsas llenas de papeles quevacían sobre la mesa. Una mezcla variada y colo-rida visita al Ombudsman. A veces, nuestro per-sonal puede resolver los problemas con los depar-tamentos municipales durante el Servicio deAtención a las Personas. Pase lo que pase, infor-mamos a todo el mundo en pocos días sobre elcurso de los pasos que estamos llevando a cabo.Eso cultiva la confianza de la sociedad hacia nues-tra institución.

Para incrementar aún más nuestra accesibilidadestableceremos oficinas de atención en los otrosmunicipios grandes, Alsmere y Zaanstad. Es unamanera de fortalecer las relaciones con las admi-nistraciones locales y los funcionarios. El trasladode mi oficina del Ayuntamiento a un edificio atrac-tivo sobre un canal de Amsterdam, fácilmenteaccesible, es otra manera de reforzar la indepen-dencia del Ombudsman.

Red municipal

Una buena cooperación con los departamentosmunicipales es absolutamente necesaria. La posi-bilidad de mantener una red local con estos depar-tamentos es la gran ventaja de tener un ombuds-man local. Las personas que tramitan quejas en losdepartamentos municipales y sus coordinadoresson personas de contacto importantes para nos-otros. Sin embargo, mantener la red requiere largotiempo y la atención permanente del Ombudsmany su personal. A menudo me siento como unembajador que viaja a los cuarenta departamentosmunicipales de Amsterdam, los catorce ayunta-mientos locales y sus organismos y los otros muni-cipios en los que tengo competencias. Resulta untotal de 20.000 funcionarios. Aun así, es muy bene-ficioso interactuar fluidamente con estos departa-mentos.

Confianza

La confianza es algo que te tienes que ganar. Prin-cipalmente, tenemos que estar convencidos deque nuestra labor como guardianes es de calidad.Teniendo en cuenta que hacemos bien nuestro tra-bajo tenemos que construir la confianza dejandoque la sociedad vea lo que hacemos. El mensajeque tenemos que transmitir es que el Ombudsmanes un investigador independiente, que vela paraque las actuaciones del gobierno local sean cuida-dosas y sensatas. Tienes que tener publicidadregularmente. Asimismo, necesitas algunos casosimportantes para mantener tu nombre vivo en laprensa y la sociedad.

La independencia del Ombudsman

La gente, cuando ha bebido un poco demasiado,tiende a quejarse sobre el municipio. Los ciudada-nos de Amsterdam tienen la reputación de serunos expertos en este campo. Pero ¿cómo distin-gues las quejas serias? En primer lugar, la gentetiene que saber que el Ombudsman existe y tieneque confiar en la función que cumple. En un prin-cipio, la idea en Amsterdam y seguramente entoda Europa era establecer una especie de quejasque habían sido olvidadas por el Ayuntamiento. Mipredecesora, Nora Salomons, luchó incansable-mente para conseguir una oficina de ombudsmanautónoma. Eso significa una oficina verdadera-mente independiente en la jerarquía municipal,en la que el Ombudsman no recibe ninguna ins-trucción de las autoridades locales, no se puededespedir y goza de un estatus especial, en lo queconcierne a los presupuestos. Estas cuestiones sehan establecido adecuadamente en Amsterdam. Yyo tengo un cargo, en términos de respeto, pare-cido al de un regidor. La diferencia clave es que elAyuntamiento no me puede destituir como puedehacer con otros regidores. En este sentido, micargo es parecido al de un juez. Otro factor impor-tante es que el presupuesto del Ombudsman estáestablecido por el Ayuntamiento, el organismosuperior del municipio, y no el alcalde.

Personal profesional

Cuando me nombraron Ombudsman me encontrécon una plantilla profesional de veinte personas.Diré que es “adecuada” a propósito. No todo mipersonal tiene una educación universitaria. De mitrabajo anterior como garante de la privacidad,tenía mucha experiencia en la puesta en funciona-miento de oficinas de atención al público. Estasoficinas de atención cumplen una función impor-tante hacia las personas. Proporcionan una pri-mera línea de asistencia por teléfono, resuelvenlos asuntos de naturaleza rutinaria, y establecen ymantienen un registro de las preguntas más fre-cuentes. No es el trabajo ideal para personas concualificaciones universitarias, ya que éstas tiendena no estar de acuerdo las unas con las otras, lo cualagrava el problema aún más. Es mejor que las per-sonas cualificadas estudien las quejas en profun-didad y lleven a cabo la investigación formal. Songente ideal para una oficina interna.

El peligro de actuar como guardián es el riesgo deperder el contacto con la realidad y pensar quesiempre sabes más. Conocer lo que haces es esen-cial para la calidad del trabajo y para ganar lacomprensión y el respeto de los funcionarios.También es bueno ponerse en el lugar de losdemás: tanto en el lugar de las personas que sequejan como en el lugar de la parte a quien van



dirigidas. Un ombudsman con un Servicio deAtención a las Personas puede enfocar los asuntosdesde una perspectiva adecuada. También susti-tuye el cuadro del triste interesado y de la autori-dad despiadada. La experiencia laboral, las visitasde trabajo y las charlas frecuentes con los princi-pales departamentos municipales son manerasútiles de aproximarse a la realidad. La rotación delos trabajos también es esencial. No se pasen lavida entera trabajando como guardianes.Todas lasactividades de este tipo se pueden organizar anivel local.

ESTRATEGIA

Un vez has ocupado tu cargo como Ombudsman,tienes suficiente presupuesto y un personal ade-cuado, ¿cómo cumples las funciones de tu institu-ción, o sea tramitar quejas e identificar disfuncio-nes estructurales? Esperas que te lleguen las que-jas o buscas situaciones en las que sea necesarioactuar? Prefiero la última opción. El Ombudsmantiene que actuar siempre que la calidad de los ser-vicios dirigidos a las personas esté en peligro.Dicho de otro modo, el Ombudsman tiene quecumplir su labor en los ámbitos sociales importan-tes en los que una persona trata con el gobiernolocal: seguridad pública, ordenación del territorio,vivienda, relaciones laborales, educación, salud,tránsito, transporte, medio ambiente, impuestos,registros de población y, finalmente, serviciossociales.

Antes he afirmado que quiero ser un ombudsmanpara todos los ciudadanos de Amsterdam. Elámbito de competencias que he mencionado conanterioridad se adecua a esta función.

Permítanme que les explique mi enfoque. Juntocon mi personal, exploro los sectores sociales queacabo de mencionar. La cuestión obvia es si elOmbudsman cumple una función suficientementesignificativa al supervisar la calidad de los servi-cios públicos mediante la tramitación de las que-jas. Si reconoces un mismo problema en las que-jas, tienes que informar del mismo a los funciona-rios responsables.

Por ejemplo, dentro de pocos días daré una confe-rencia para el regidor responsable de serviciossociales y los miembros más antiguos de su perso-nal. Con una presentación con ejemplos, les mos-traré la existencia de problemas estructurales quehe percibido durante mis primeros meses comoombudsman.

Haré lo mismo para la secretaria del Ayunta-miento. La secretaria es una funcionaria con un

cargo de responsabilidad que asiste al ejecutivomunicipal. La secretaria es la funcionaria de másnivel del Ayuntamiento. El ejecutivo ha diseñadoun programa increíble para mejorar la calidad delservicio. Parece demasiado bueno para ser ver-dad, y eso es exactamente lo que pasa. Estoy con-vencido de que los que lo han ideado tienen bue-nas intenciones. Sin embargo, no todo lo que lasautoridades gubernamentales hacen está encami-nado hacia los mejores intereses de las personas.El programa incluye un tipo de impuestos, porejemplo, o una denegación de una licencia deobras o la imposición de una orden oficial. El ciu-dadano se encuentra con un aparato gubernamen-tal que, en muchos casos, es un adversario formi-dable.

El Ayuntamiento de Amsterdam ha establecido uncentro de llamadas. Este centro de llamadas fun-ciona como una oficina de atención a las personaspara los departamentos municipales que atiendenal público. Aun así, una persona cualquiera nopuede ir más allá de la oficina de atención siquiere saber la base de la valoración de unimpuesto o por qué la solicitud de una licencia deobras ha sido rechazada. Un centro de llamadassirve al gobierno para esconderse más que para seraccesible.

En otros campos de la sociedad, la calidad del ser-vicio también está en juego. Mi personal examinaa diferentes sectores para saber si los servicios quese proporcionan al público están bajo presión. Per-mítanme que les dé algunos ejemplos:

Vivienda: se refiere principalmente a la asignaciónde residencias temporales, mientras los proyectosurbanos de modernización están en progreso.

Cámaras de vigilancia: la instalación de cámarasen determinadas zonas para reforzar el ordenpúblico y aumentar la seguridad casi siempre lle-van consecuencias: provocan molestias a la genteque vive cerca del área de vigilancia y a otrosmiembros de la población también. ¿Cómo res-ponde el Ayuntamiento? Instalando aún máscámaras o declarando que no quieren interveniren la configuración de las pruebas.

La retirada de las bicicletas abandonadas, un pro-blema típico holandés. En el centro de la ciudad, elaparcamiento de bicicletas es un problema másgrave que el de coches. Las bicicletas abandona-das, encadenadas a los puentes o dejadas en para-das de bicis ocupan buenas plazas de aparca-miento. El ayuntamiento las retira, pero a veceseso se hace de una manera burda.

Todos estos aspectos los puede examinar unombudsman local.



Métodos de investigación

El Ombudsman no es una institución académica,pero los resultados de su labor tienen que tener sufi-ciente relevancia para que puedan utilizarse. Es pre-ciso escoger un método adecuado para las investiga-ciones que vaya más allá de analizar un incidente.Permítanme que les mencione algunos que tambiénse pueden usar combinándolos unos con otros:

• agrupar las quejas para hacer una memoria-resumen;

• analizar los dosieres mediante una lista de control; • entrevistar figuras clave;• obtener la información de las oficinas de aten-

ción, grupos de interés etc.• abrir un mostrador de atención propio;• actuar como un huésped misterioso;• salir a las calle, hacer fotografías o comprobar si

las personas son objeto de molestias, por ejem-plo por disfunciones en la iluminación de lascalles o señales de tráfico que no funcionan.

Uno ombudsman local es ideal para aplicar méto-dos de este tipo.

Búsqueda de compañeros y aliados

Siempre hay posibles compañeros. Están losombudsman de tu mismo país, o de otros.Tambiénpueden considerar establecer relaciones con insti-tuciones independientes del mismo tipo. Estamosintensificando nuestra cooperación con los otroscinco ombudsman locales. Estoy intentando esta-blecer contactos con la Oficina de Auditores deAmsterdam, la Oficina de la Integridad y el Depar-tamento Contable. Éstas son los pasos que puedehacer fácilmente un ombusdman local.

Establecer contactos también significa:

• intercambiar conocimientos;• intercambiar información;• llevar a cabo investigaciones conjuntamente;• abstenerse de llevar a cabo alguna investigación

porque una institución ya la está llevando a cabo.

Junto con la Oficina de auditores, estamos compa-rando nuestros planes anuales y armonizandonuestro trabajo. No subestimen el valor político ypublicitario de un estudio conjunto.

Los medios

Una de las armas más importantes de cualquierguardián son los medios de comunicación. No es

sensato buscarlos demasiado pronto. Muchagente considera que el simple comunicado de unainvestigación ya es una condena, independiente-mente de los resultados. Los resultados de unainvestigación siempre se tendrían que comunicaren primer lugar a la autoridad interesada. Noconfronten la autoridad con la publicidad derepente, porque se pondrán a los funcionarios a ladefensiva.

Es sensato llevar a cabo una política de difusiónestable. Publiquen de acuerdo con unos criteriosestablecidos. De este modo, no les pueden acusarde ser partidistas, de tener en el punto de mirasiempre los mismos departamentos, gobiernos ofuncionarios. Dosifiquen las publicaciones. Notodos los casos son susceptibles de ir en el primerplano de los diarios locales. Intenten darle un sen-tido positivo a la investigación, por ejemplo, eldepartamento del gobierno interesado ha recono-cido su error, se ha comprometido a enmendarlo,el Ombudsman hará recomendaciones y el depar-tamento en cuestión las aplicará.

EL VALOR AÑADIDO DEL OMBUDSMANLOCAL

• Es accesible a la sociedad;• tiene un acceso directo a los funcionarios loca-

les;• tiene un conocimiento directo de la situación

local;• puede llevar a cabo las investigaciones in situ;• tiene contactos con los medios de comunicación

locales.

UNA MIRADA RÁPIDA A AMSTERDAM

• Resolver las quejas de las personas• Mostrar los errores al gobierno• Ser accesibles• Ser independientes, pero no estar aislados• Inspirar al personal y formarlo como profesional• Dar un enfoque adecuado a las investigaciones,

encontrar el método adecuado y seguirlo• Investigar casos importantes a iniciativa propia• Encontrar aliados• Desarrollar una política efectiva, en cuanto a los

medios de comunicación• Disfrutar del trabajo• No olvidar que mientras haya un gobierno, habrá

la necesidad de un ombudsman



CONCEPTOS FEDERALES EN EUROPA

El concepto de estado federal es un intento dereconciliar dos factores aparentemente irreconci-liables: el sentimiento de los ciudadanos hacia supropia región y las necesidades de los estadosmodernos de concentrar las competencias a nivelcentral o estatal.

En muchos casos, ni siquiera los estados naciona-les pueden atender todas las diferentes necesida-des económicas, técnicas y sociales. Con el esta-blecimiento del derecho comunitario, el marcojurídico se ha elevado. La Unión Europea, fundadacon la entrada en vigor el tratado de Maastricht, seconcibió como un paso más en el establecimientode una “unión de los pueblos de Europa” cada vezmás interconectada. Ello no significa que la UniónEuropea sea un estado organizado de una manerafederal. Permanece como una confederación deestados, independientemente del grado de colabo-ración de unos estados con otros. Más allá de ladiscutida planificación actual, un Parlamento

Europeo, una Carta de derechos humanos y unaConstitución comunes indican que la línea quesepara una confederación de estados de un estadofederal se puede cruzar en los próximos años, aun-que es probable que no acontezca mediante actosconscientes de las autoridades al poder, sino quelo reconozcan más adelante las ciencias sociales.Así pues, nos encaminamos hacia un estado fede-ral a nivel europeo, independientemente de que loqueramos o no.

No tengo la intención de provocar un debate sobreel federalismo europeo, sólo demostraré que eltema que presento afecta tanto al pequeño mundoaustriaco, como a nuestra gran Europa común y suestructura futura.

Pese a todo, es preciso afirmar que no existe nin-gún concepto federal común que se pueda aplicarde la misma forma a todos los Estados miembrosde la Unión Europea, porque la organización terri-torial del Estado se encuentra en la responsabili-dad de los mismos estados. A fin de cuentas, es en


2.3. EL OMBUDSMAN ESTATAL EN UN ESTADO FEDERAL:EL OMBUDSMAN DE AUSTRIA

PETER KOSTELKA, VOLKSANWALT, OMBUDSMAN DE AUSTRIA

• Ombudsman de Austria desde 2001• Responsable federal de Asuntos Sociales, Tránsito,

Salud, y Juventud y Familia desde 2001• Representante europeo en el Instituto Internacional

del Ombudsman (IOI)• Vicepresidente del Instituto Internacional del

Ombudsman (IOI)• Miembro de la Cámara Parlamentaria austríaca el

1990 y subsecretario de Estado en el Consejo Federaldel Grupo Parlamentario social democrático en elConsejo Nacional

• Profesor universitario de Derecho Administrativo dela Universidad de Viena

• Licenciado en Derecho por la Universidad de Viena • La Junta de Defensores del Pueblo de Austria está

constituida por tres Defensores, nombrados por cada unode los tres partidos mayoritarios en el Parlamento: tienenindependencia en el ejercicio de su autoridad, y nopueden formar parte del Gobierno federal o territorial, nide cualquier entidad popular representativa, ni tampocopueden ejercer cualquier otra profesión


este marco en el que el Código de buenas prácticasadministrativas se ha establecido en la Carta dederechos fundamentales de la Unión Europea. EsteCódigo dispone que cualquier persona física o jurí-dica residente pueda dirigirse al Defensor del Pue-blo Europeo en casos de mala administración atri-buibles a las instituciones y autoridades comuni-tarias. Entonces, se puede defender la hipótesis deque el derecho de establecer un ombudsman, quese ha hecho ampliamente en muchos estadosnacionales, se convertirá en un elemento que inte-gre el concepto de constitución a nivel europeo yque la buena administración en el sentido de esteconcepto está orientada hacia la región y, por lotanto, es próxima al ciudadano.

Normalmente, sólo se habla de una estructura deestado federal si los estados integrantes (regioneso provincias) disponen no sólo de autoridadesautónomas (independientes) en la Administración,sino también de parlamentos regionales con unacompetencia legislativa independiente.

Sólo cuatro estados europeos están organizadoscomo auténticos estados federales: Suiza, Austria,Alemania y Bélgica. El desarrollo histórico de lostres primeros es bastante similar, independiente-mente de las diferentes vías históricas que cadapaís haya tomado. Estados constitutivos relativa-mente autónomos empezaron a construir unestado federal. Tenían el objetivo común de lucharpor la unidad con la fusión de antiguos estadossoberanos. El caso de Bélgica no es frecuente.Cuando Bélgica se fundó, en 1930, aún era unestado relativamente centralizado. Los conflictosentre movimientos nacionalistas antagónicos y losconflictos entre flamencos y valones, diferentesculturalmente y lingüísticamente, llevaron a lasautoridades a introducir bastantes cambios en laconstitución, la cual estableció un “federalismoétnico”, con el objetivo de conservar el Estadobelga.

Los sistemas federales siempre se adaptan a situa-ciones históricas, geográficas, étnicas, religiosas, eincluso, teóricamente democráticas, diferentes.Las consecuencias de esto en la distribución depoderes y en las vidas de los ciudadanos dependenprincipalmente de los objetivos que legitiman elEstado federal. Este hecho se puede demostrar enel caso de España, donde la distribución de dere-chos y deberes entre el Estado central y las regio-nes se organiza asimétricamente. La autonomía delas regiones del Estado español llega tan lejoscomo lo permiten sus estatutos de autonomía par-ticulares.

De este modo, se pone de manifiesto un rasgoespecífico del Estado regional español: a diferenciade un estado federal, que, de acuerdo con la cons-

titución, otorga a todos los estados integrantes lasmismas competencias independientes para legis-lar y gobernar, algunas comunidades del Estadoespañol disponen de más competencias que otrasy se pueden comparar con los estados federalesalemanes, en cuanto a su independencia delEstado central.

La idea fundamental común en todos los debatessobre federalismo es, tal y como he mencionadoantes, asignar tanto al Estado central como a lasregiones un cierto grado razonable y alcanzable deautonomía. Generalmente, se comienza desde elllamado “principio subsidiario”. Los verdaderosfederalistas complementan esta norma con elprincipio de que los estados integrantes sólo ten-drían que dejar al Estado las responsabilidadesque sean estrictamente necesarias. Cabe decir, eneste sentido, que precisamente el principio subsi-diario ya ha sido tratado en el Tratado de Maas-ctricht e, incluso, en la polémica Constitucióneuropea.

LOS OMBUDSMAN PARLAMENTARIOS Y SUSEQUIPOS

Los ombudsman europeos, normalmente sonautorizados por los parlamentos y tienen el deberde informarles, pese a su independencia. Sólo losestados que disponen de una administración autó-noma y parlamentos regionales pueden tener dife-rentes instituciones de ombudsman parlamenta-rios. En un sistema de estado federal este hechosignifica que el parlamento regional o autonómicotiene que nombrar su propio ombudsman o que unombudsman debe trabajar para diferentes parla-mentos a la vez y por lo tanto está obligado a dife-rentes partes. El último concepto es el caso de Aus-tria, que desarrollaré más adelante.

Los otros estados federales de habla alemana sólose pueden familiarizar paulatinamente con la ideade una “democratización personalizada de losprocedimientos administrativos” mediante unombudsman.

El modelo de ombudsman no se pudo estableceren Alemania debido a la fuerza de los comités depeticiones en el Bundestag y en los parlamentosprovinciales. A nivel nacional sólo han existidoalgunos intentos, por parte de un sector de un par-tido pequeño, de nombrar un ombudsman nacio-nal. A nivel constitucional, sólo 5 de los 16 parla-mentos provinciales alemanes han nombradocomisionados para el ciudadano, que no actúancomo representantes de todo el parlamento pro-vincial, sino como representantes del Comité dePeticiones respectivo. En comparación con los



otros ombudsman nacionales o regionales, existendiferencias significativas. Los comisionados parael ciudadano en Alemania son instituciones pare-cidas a los ombudsman, pero no son ombudsmanregionales propiamente dichos, ya que debido a suestatus jurídico son comisarios permanentes delos comités de peticiones del respectivo parla-mento provincial o están sujetos a la supervisióndel gobernador parlamentario correspondiente.

Asimismo, en Suiza, que está dividida en 26 canto-nes, sólo se han establecido algunas institucionesde ombudsman. Parece ser que hay poco espaciopara los ombudsman nacionales o regionales acausa, por un lado, de la alta densidad de parla-mentos regionales junto con el parlamento nacio-nal y, por el otro, la complicada democracia- refe-réndum. Asípues, sólo existe la figura del Ombuds-man en tres cantones y tres ciudades, en total 6autoridades locales en Suiza.

En Bélgica sólo se consideró necesario estableceruna distribución étnica de las instituciones deombudsman después de la regionalización étnica.A nivel nacional, existe tanto un ombudsmanvalón como uno flamenco. En las organizacionesterritoriales más pequeñas preceden estas divisio-nes. Las regiones de lengua alemana, flamenca yfrancesa disponen de sus propios ombudsmanregionales, que tienen competencias en las áreaslingüísticas y culturales respectivas.

Sé que en España hay un ombudsman estatal, lla-mado Defensor del Pueblo y que algunas institu-ciones de ombudsman, que establecieron los par-lamentos autonómicos, funcionan muy bien en lasdiferentes comunidades autónomas. Es un honorpara mí presentarles la Oficina del OmbudsmanAustriaco.

EL MODELO AUSTRIACO DE OMBUDSMAN

Austria, sin duda, se presenta como un caso espe-cial entre los estados federales europeos. En 1977,después de un debate político que duró casi diezaños, se convirtió en el 7º país del mundo con “unservicio de representación jurídica de las perso-nas”, la Oficina del Ombudsman Austriaco. Enmateria de contenidos, la idea se podría relacionarcon otros conceptos mucho más antiguos. La cons-titución federal austriaca, que casualmente es laconstitución republicana más antigua de Europa,es de 1920. Incluso entonces se consideró la ideade establecer un “grupo de letrados que represen-tase las personas”. Se supone que eso tendría quehaber desembocado en una organización genuinapara la protección de derechos, con numerosasleyes de procedimiento. Sin embargo, este con-

cepto experimentó profundas modificaciones en ladiscusión política posterior.

Hoy en día la Oficina del Ombudsman Austriaco esuna organización de ombudsman basada en elmodelo danés, que establece una cláusula especialde la constitución austriaca, al igual que la Audito-ría, establecida como un instrumento indepen-diente de control parlamentario. La Auditoría tieneque controlar la eficiencia económica, las empre-sas de servicio público y la gestión de los recursosde la Administración central. La Oficina del Omb-dusman Austriaco, por el contrario, tiene que exa-minar los informes de “las irregularidades de laAdministración”, presentar recomendaciones paraenmendar los errores y, al igual que la Auditoría,informar de ello al Parlamento. Aun así, a diferen-cia de la Auditoría, a la Oficina del OmbudsmanAustriaco, se puede dirigir cualquier persona, inde-pendientemente de su nacionalidad o edad. La Leyde la constitución federal obliga a la Oficina delOmbudsman Austriaco a estudiar todas las quejasy comunicar a la persona interesada el resultadode su investigación. Sin embargo, la Oficina delOmbudsman Austriaco no sólo tramita quejas; aligual que la Auditoría, también puede llevar a caboactuaciones de oficio.

La organización de la Administración pública aus-triaca se basa en el municipio, como unidad geopo-lítica más pequeña. Cada municipio pertenece a undistrito, cada distrito, a una de las nueve provinciasfederales. La Constitución federal encomienda a laOficina del Ombudsman Austriaco la función desupervisar la Administración y sus actividadescomo organismo responsable de los derechos civi-les. Aun así, el ámbito de supervisión del Ombuds-man se extiende más allá de lo que en un estadofederal puede parecer a primera vista. Los estadosmiembros autónomos, de los que se compone Aus-tria- las nueve provincias federales- usan sus apara-tos administrativos tanto para hacer cumplir susleyes, como las leyes de toda la federación, deacuerdo con la Administración indirecta federal. Asípues, las administraciones de las provincias federa-les son instrumentos administrativos de sus regio-nes respectivas y también de todo el Estado federal.Por lo tanto, la Oficina del Ombudsman austriacodebe supervisar no sólo los organismos administra-tivos independientes del Estado federal, como porejemplo los cuerpos de seguridad, las fuerzas arma-das o el tesoro público, sino también la correcta apli-cación de las leyes federales por parte de la Admi-nistración de las diferentes provincias federales,abarcando la llamada Administración federal. Así, laresponsabilidad de la Oficina del Ombudsman aus-triaco para que se apliquen las leyes federales seextiende hasta el ámbito de las administracionesregionales. Sin embargo, ello no implica necesaria-mente que la Oficina del Ombudsman austriaco



también sea responsable de supervisar las áreaslegislativas autónomas de las nueve provinciasfederadas o la administración de los municipios.

De acuerdo con el principio federal, la Ley consti-tucional federal de Austria otorga a los nueve orga-nismos responsables de redactar leyes un abanicode posibilidades en cuanto a las administracionesautónomas regionales y municipales. Los parla-mentos regionales pueden establecer sus propiasoficinas de ombudsman regionales o bien enco-mendar la supervisión de las administracionesregionales y municipales a la Oficina del Ombuds-man austriaco. Así pues, en Austria a nivel estatal,regional o municipal no existe ninguna zona librede la supervisión del Ombudsman.

Las provincias más occidentales de Austria (Voral-berg y Tirol), las más próximas a Suiza, han esta-blecido sus propias oficinas de ombudsman. En lassiete provincias federales restantes, incluyendo lasmás pobladas, Viena y Baja Austria, los responsa-bles de delimitar las leyes regionales han aprove-chado la oportunidad para confiar el proceso desupervisión del ámbito regional y municipal a laOficina del Ombudsman austriaco. La implicaciónde dicha Oficina en estas siete regiones es doble. Siel asunto se enmarca dentro de las competenciasfederales, entonces el Ombudsman actúa como uninstrumento de supervisión de las dos cámaras delParlamento nacional. Si el asunto se enmarca en lasadministraciones regionales y municipales, enton-ces supervisa al Parlamento regional en cuestión.

Lógicamente, en función del ámbito de competen-cias a que corresponda el asunto, los informes sedirigen al Parlamento nacional, en primera instan-cia, o al Parlamento regional correspondiente, ensegunda instancia. Lo mismo sucede con las per-sonas con las que contacta en la Administración.Si el asunto es federal, el homólogo del Ombuds-man deberá ser el ministro federal competente,mientras que si es un asunto de ámbito regional omunicipal, deberá dirigirse al miembro correspon-diente del gobierno regional o bien al alcalde.

La experiencia nos muestra que las personas per-ciben las diferentes áreas de responsabilidad delOmbudsman regional o federal con dificultad. Enlas siete regiones en las que la Oficina delOmbudsman austriaco es tanto la oficina nacionalcomo regional y, por lo tanto, la responsable desupervisar la federación, la región y los munici-pios, la cuestión de los ámbitos de responsabilidadno surge al tramitar las quejas. La Oficina delOmbudsman austriaco lleva a cabo una investiga-ción de las actuaciones de un organismo adminis-trativo e informa de los resultados tanto al deman-dante como al organismo en cuestión. Esto últimonormalmente ocurre mucho después de que el

proceso de investigación se haya cerrado por partedel demandante. Sin embargo, la situación es dife-rente en las dos provincias que cuentan con suspropios ombudsman regionales. En este caso, ladelimitación de la responsabilidad de supervisiónse tiene que establecer externamente y también sedebe comunicar al demandante. Por lo tanto, paraevitar confusiones y obstáculos para acceder a losdiferentes sectores de responsabilidad, la mayoríade veces incomprensibles para el demandante, laOficina del Ombudsman austriaco colabora estre-chamente con las oficinas de ombudsmen regio-nales. Las oficinas regionales de Vorarlberg y Tiroldebaten sus asuntos con nuestra oficina y las que-jas recibidas por escrito se distribuyen a las orga-nizaciones responsables adecuadas.

Nuestra experiencia muestra que la coexistenciade las oficinas de ombudsman nacional y regiona-les ofrece la oportunidad de aplicar una justiciaglobal en el sistema federal. Con todo, esta coexis-tencia tiene ventajas e inconvenientes. Sin duda,las dos oficinas de ombudsman regionales sonmás accesibles a los ciudadanos que la Oficina delOmbudsman austriaco, con sede en Viena. A veces,en un pequeño país como Austria también es con-veniente que no haya interconexiones estrechas orelaciones de familiaridad o aversión entre el orga-nismo supervisor y la Administración regional ymunicipal. La Oficina del Ombudsman austriacopuede, en ocasiones, actuar con mayor rigor y efi-cacia al inspeccionar los procedimientos de unaautoridad regional o municipal que una oficina deombudsman regional porque no está implicada enlos conflictos locales o en las estructuras de tomade decisiones de las políticas regionales.

No hay que olvidar que la Austria alpina, con unaextensión de aproximadamente 84.000 m2, tienealgo más de ocho millones de habitantes. Las dosprovincias austriacas que disponen de unombudsman propio tienen una población de350.000 y 690.000 habitantes respectivamente, datoa tener en cuenta al hacer comparaciones interna-cionales con otras organizaciones de ombudsman.Si me han informado correctamente, en Cataluñaviven más de seis millones de personas en un áreade 32.000 m2 (aproximadamente el 6,3 % del áreatotal del Estado español). Así pues, como ombuds-man regional, Rafael Ribó, cuenta con una organi-zación más amplia.

A pesar de todo, en Austria estamos orgullosos deque el nivel de conocimiento y de aceptación delOmbudsman sea muy alto. En 2004 a mí y a miscompañeros nos pidieron consejo y ayuda en16.189 asuntos y tramitamos aproximadamente2.500 quejas de toda Austria sólo durante los 250días de debate conjunto. El principio de nuestraestructura organizativa, es decir, de la coexistencia



de tres letrados con poderes equivalentes y com-petencias diferentes, se eligió también por la opor-tunidad que significaba de vencer las distanciasfísicas. Gracias a ello es posible que cada letradovisite los 84 consejos de dirección de los distritos olos ayuntamientos y las ocho capitales regionales(excepto Viena) una vez al año con los desplaza-mientos de las oficinas a todo el territorio. Elnúmero de teléfono gratuito mediante el cual sepuede llamar a la Oficina del Ombudsman aus-triaco desde todo el país y los desplazamientos dela oficina sirven para facilitar el contacto directocon alguno de nuestros representantes legales.

LAS OFICINAS DE OMBUDSMAN EN LAUNIÓN EUROPEA

No es posible diseñar un modelo único deombudsman y establecer una manera única decumplir las funciones que sean válidos para todoslos países. Una cosa está clara, y es que unombudsman parlamentario tendría que estarconectado, por definición, a un organismo legisla-

tivo. En un estado federal eso se refiere tanto a losórganos legislativos de la federación, si es de sis-tema bicameral, como a los órganos legislativos delas regiones autónomas. Si las actividades desupervisión del ombudsman se extienden a todoslos niveles de la organización estatal, entonceséste debe responder a los diferentes parlamentos.Si el ombudsman responde a un único Parlamento,entonces, en un estado federal tiene que haberdiferentes ombudsmen.

Éste último debería ser el modelo europeo. Inclusosi surgiese de la Unión Europea un estado organi-zado de manera federal, un continente como esEuropa, con aproximadamente 1.000 millones dehabitantes, es demasiado grande para que unúnico ombudsman pueda supervisar tanto laAdministración comunitaria como las administra-ciones nacionales. No cambiará nada en nuestrafunción como ombudsmen regionales y naciona-les. Los ombudsman existentes continuarán sulabor y aparecerán otros en aquellos estadosmiembros en los que no existe aún esta figura. Eneste sentido, pues, no hay motivo para temer aEuropa.



INTRODUCCIÓN

Es un gran placer para mí participar en esta confe-rencia para hablarles de un tema tan actual comoes el de la mejora de la protección de los derechosde los ciudadanos europeos por medio de unamejor cooperación entre el Defensor del PuebloEuropeo y sus colegas nacionales y regionales. Ymi satisfacción por estar aquí con Ustedes lo espor partida doble. Primero por el lugar de nuestroencuentro, Barcelona, ciudad europea por excelen-cia cuya historia es ejemplo del ideal europeo decooperación entre nuestros pueblos. Y en segundolugar, por el motivo de nuestro encuentro: conme-morar el vigésimo aniversario de la ley que creó lainstitución del Defensor del Pueblo catalán, el Sín-dic de Greuges. Permítanme pues agradecer públi-camente a mi estimado colega, Rafel Ribó, Síndic

de Greuges, haberme invitado a este acto. Quisieratambién transmitir mi saludo a los defensores pre-sentes y, especialmente, al Comisario de DerechosHumanos del Consejo de Europa, Álvaro Gil-Robles, y al Defensor del Pueblo español, represen-tado aquí por la Adjunta Primera, la señora Cavade Llano.

La última vez que estuve presente en un acto ofi-cial en esta bella ciudad, prometí que mi próximodiscurso en este país debería pronunciarlo en lalengua cervantina. La ocasión ha llegado, por loque intentaré cumplir mi promesa. Debo recono-cer, sin embargo, que dado mi aprecio por Cata-luña y por su gente, quizás debería realizar uncompromiso similar con la lengua catalana. Aun-que ello tendrá que esperar, por lo menos, hastami próxima visita.


2.4. LA MEJORA DE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOSDE LOS CIUDADANOS EUROPEOS: LAS RELACIONESDE COOPERACIÓN ENTRE EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO Y LOS OMBUDSMAN ESTATALES Y REGIONALES

NIKIFOROS DIAMANDOUROS, DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO

• Defensor del Pueblo Europeo desde abril de 2003• Director del Instituto Griego de Estudios

Internacionales y Estratégicos de Atenas (1991-1998)• Director y Presidente del Centro Nacional Griego para

la Investigación Social (1995-1998)• Exmiembro de la Comisión Nacional Griega de

Derechos Humanos y del Consejo Nacional Griegopara la Reforma Administrativa (1999-2000)

• Catedrático de Política Comparada de la Universidadde Atenas desde 1993

• Licenciado por la Universidad de Indiana y doctoradopor la Universidad de Columbia de Nueva York (1972)

• El Tratado de Maastricht (1991) creó esta figura, con elmandato de investigar las quejas sobre la malaadministración por parte de instituciones y entidadesde la Comunidad Europea, el Consejo de la UniónEuropea, el Parlamento Europeo (a excepción de laCorte de Justicia y la de Primera Instancia en eldesarrollo de la actividad judicial)


Me gustaría que mi intervención fuera un home-naje al Síndic de Greuges de Catalunya, con quien,como Defensor del Pueblo Europeo, tengo unadeuda especial. Desde mil novecientos noventa ycinco, cuando mi antecesor, Jacob Söderman, iniciósu trabajo como primer Defensor del Pueblo Euro-peo, el Síndic de Greuges siempre se ha destacadopor su firme apoyo a la institución que represento.Cuando otros auguraban un triste futuro para unainstitución como el Defensor del Pueblo Europeo,el Síndic de Greuges se volcó en nuestra ayuda afin de convertir el ideal de la ciudadanía europeaen una realidad viva. El alto nivel de cooperaciónentre los Defensores del Pueblo en toda Europa nohubiera sido posible sin la colaboración forjadaentre Jacob Söderman y Antón Cañellas, anteriorSíndic; una colaboración que tanto yo, como elactual Sindic, Rafael Ribó, hemos intentado conso-lidar. Si los Defensores del Pueblo regionales parti-cipan hoy activamente en la Red Europea deDefensores del Pueblo es gracias al firme compro-miso del Síndic del Greuges. Suyo fue el primerpaso en este empeño, en mil novecientos noventay siete, al organizar en este mismo Palacio dePedralbes la primera reunión entre el Defensor delPueblo Europeo y sus colegas regionales. A raíz deesa iniciativa, se acordó la celebración de reunio-nes similares en el futuro y la coordinación denuestras respectivas tareas para proteger mejor losderechos de los ciudadanos. La realidad demuestraque esa semilla ha dado buenos frutos.

En lo que me resta de intervención intentaré des-cribirles, primero mi mandato como Defensor delPueblo Europeo, segundo la cooperación desarro-llada con mis colegas nacionales y regionales en laUnión Europea, y tercero mis propuestas para con-solidar esa cooperación en el futuro.

EL MANDATO DEL DEFENSOR DEL PUEBLOEUROPEO

La creación del Defensor del Pueblo Europeo por elTratado de Maastricht en mil novecientos noventay tres, tuvo como objetivo reforzar las relacionesentre los ciudadanos y las instituciones europeas.A tal fin, la institución debía investigar casos demala administración en las actividades de las ins-tituciones y órganos comunitarios, a excepción delos tribunales europeos cuando actuaban en supapel jurisdiccional.

El primer Defensor del Pueblo Europeo, JacobSöderman, fue elegido por el Parlamento Europeoen mil novecientos noventa y cinco y comenzó sulabor en septiembre de ese año. A tenor de lasfechas, es una agradable coincidencia que dos milcinco sea también un año de celebraciones para el

Defensor del Pueblo Europeo, pues conmemora-mos nuestro décimo aniversario.

En este breve período, nuestro funcionamiento esaún relativamente modesto. En el año dos mil cua-tro, recibimos unas tres mil setecientas reclama-ciones, lo que representa un aumento del cin-cuenta y tres por ciento respecto al año dos miltres. En la primera mitad de este año hemos expe-rimentado un aumento del diez por ciento en com-paración con el mismo período del año dos milcuatro. Así, el índice actual es de más de cuatro milreclamaciones por año.

Tal y como quedó configurado en los Tratados, elmandato del Defensor del Pueblo Europeo se limi-taba inicialmente a las instituciones y a los órga-nos de la Comunidad Europea. En la propuestaespañola, incluida en las negociaciones que con-dujeron a la firma del Tratado de Maastricht, elDefensor del Pueblo Europeo tenía competenciaspara supervisar el respeto a nivel nacional de losderechos de los ciudadanos europeos. Sinembargo, el compromiso adoptado finalmente,basado en una propuesta danesa, excluyó de sumandato todo control sobre organismos no perte-necientes a la Unión Europea.

En cuanto a la interpretación de la noción “órga-nos de la Unión Europea”, el Tratado de Amster-dam de 1997 incluyó entre ellos el llamado “tercerpilar”, relativo a la cooperación judicial y policialen materia penal. Hoy, por tanto, las actuacionesde Europol o Eurojust son materia de mi compe-tencia.

El Tratado por el que se establece una Constituciónpara Europa, incluyó bajo el mandato del Defensordel Pueblo Europeo la “Unión, las instituciones, losórganos, las oficinas y las agencias”. Con ello, lasactividades de la Agencia Europea de Defensa, cre-ada en el marco de la Política Exterior y de Seguri-dad Común, así como del Consejo Europeo, for-mado por los Jefes de Estado o Gobierno podríanquedar en el futuro sometidas a mi control. En lapráctica, una gran parte de las reclamacionesadmisibles se dirigen contra la Comisión Europea.Ello es comprensible pues la Comisión es la insti-tución de la Unión Europea que principalmente serelaciona de forma directa con los ciudadanos yresidentes en la Unión.

Me gustaría subrayar, sin embargo, que mi man-dato se limita a la posible mala administración enlas actividades de las instituciones y órganos de laUnión Europea, por lo que ninguna actuación deuna entidad nacional, regional o local, incluso sisupone la aplicación de la legislación europea,podría constituir el objeto de una reclamaciónadmisible al Defensor del Pueblo Europeo. Debido a



esta limitación, cerca del setenta por ciento de lasreclamaciones que recibo se encuentran fuera demi mandato, ya que se refieren a medidas adopta-das por las autoridades de los Estados Miembros.Como les explicaré más adelante, el Defensor delPueblo Europeo ha intentado remediar esta situa-ción colaborando de forma cercana y flexible conlos Defensores del Pueblo nacionales y regionalesde la Unión Europea, a fin de asegurar que todaqueja relativa a problemas derivados de la legisla-ción comunitaria pueda ser gestionada con rapi-dez por la entidad más adecuada.

La idea central del mandato del Defensor del PuebloEuropeo es la noción de “mala administración”. Nilos Tratados ni el Estatuto del Defensor del PuebloEuropeo, definen el contenido y el alcance de esteconcepto. Por ello, cumpliendo el encargo del Parla-mento Europeo, el Defensor del Pueblo Europeo pre-sentó una definición general en su Informe Anualde 1997, que fue refrendada por el propio Parla-mento, y según la cual, y les cito, “se produce malaadministración cuando un organismo público no obra deconformidad con las normas o principios a que ha de ate-nerse obligatoriamente”.

Entre las normas y principios obligatorios para todainstitución u órgano de la Unión se incluyen, porsupuesto, aquellos que definen la protección de losderechos humanos. El Defensor del Pueblo Europeoha mantenido que el no respeto de los derechos fun-damentales constituye mala administración. Estepunto de vista es compartido mayoritariamente enel ámbito de los defensores del pueblo, para los quela protección de los derechos fundamentales consti-tuye una parte esencial de su mandato.

Los informes anuales publicados desde entoncesilustran con claridad cómo los derechos humanos ysu defensa se han convertido en parte integrante deltrabajo del Defensor del Pueblo Europeo, por ejem-plo en relación a las garantías procesales que debenreconocerse a aquellos ciudadanos sometidos a unainvestigación de naturaleza administrativa.

La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

La promoción de la buena administración en eltrabajo de las instituciones europeas es mi preocu-pación principal, por lo que la Carta de DerechosFundamentales de la Unión Europea me ha pro-porcionado el medio de medida adecuado paraevaluar el cumplimiento de ese objetivo. La Cartaha representado la primera ocasión en la historiaconstitucional de la Unión en la que se han codifi-cado en un texto único derechos humanos, civiles,políticos, económicos y sociales de ciudadanos yresidentes en la Unión Europea. Dejando de ladolas discusiones bizantinas sobre el valor legal de

este instrumento, a la vista del compromisopúblico de aplicar y respetar sus disposicionesadoptado por el Consejo de la Unión Europea, laComisión Europea y el Parlamento en Niza en elaño 2000, he considerado que el no respeto de lasmismas por parte de esas instituciones constituyeun caso de mala administración.

Desde su papel de observador, el Defensor del Pue-blo Europeo participó activamente en los trabajosde la Convención Europea que, bajo el liderazgo deRoman Herzog, redactó la Carta. Gracias a la per-severancia de mi predecesor se incluyó en su textofinal un tipo innovador de derecho desconocidohasta la fecha en códigos similares: el derecho a labuena administración, recogido en el artículo 41.El Defensor del Pueblo Europeo fue una de lasprimeras instituciones de la Unión en referirseexplícitamente a este artículo, aplicándolo en susdecisiones.

El artículo 41 contiene algunos ejemplos de qué seentiende por buena administración, como es tratarlos asuntos imparcialmente, equitativamente ydentro de un plazo razonable; el derecho de cadapersona a ser oída antes de la adopción de cual-quier medida individual que pueda afectarle des-favorablemente; o el derecho a tener acceso a suexpediente. Sin embargo, este artículo no contieneuna definición exhaustiva de qué se considerabuena administración, al tratarse de un conceptodinámico y abierto.

El Defensor del Pueblo Europeo ha proporcionadoorientación adicional a ciudadanos y funcionariosacerca de qué implica la buena administración pormedio de una de sus investigaciones de oficio másimportantes. Como resultado de tal investigación,recomendé que todas las instituciones y organis-mos de la Unión adoptasen un Código de BuenaConducta Administrativa para definir los princi-pios que el personal de dichas instituciones debe-ría respetar en su trato con el público.

El Código Europeo de Buena ConductaAdministrativa

A fin de dar ejemplo, el Defensor del Pueblo Euro-peo elaboró un modelo de Código Europeo deBuena Conducta Administrativa en el que se inclu-ían las obligaciones a seguir por toda institución uórgano comunitario. Entre estas obligaciones seencuentra el deber de la administración de estar alservicio de los ciudadanos, proporcionando untrato justo. El Código delimita el concepto debuena administración, incluyendo aspectos comola imparcialidad, la legitimidad, la proporcionali-dad o la objetividad, concibiéndose todos elloscomo pautas normales del comportamiento de lasinstituciones europeas y de sus funcionarios.



El Código Europeo de Buena Conducta Administra-tiva fue adoptado por medio de una resolución delParlamento Europeo en septiembre de dos mil uno.

En mis investigaciones y decisiones he hecho usocon frecuencia de los principios recogidos en elCódigo. Al definir de manera clara los criterios quedefinen la buena administración, el Código se haconvertido en un instrumento muy útil tanto paralos ciudadanos como para la administración, queconocen así sus derechos y obligaciones, fomen-tándose la confianza mutua y una comunicaciónmás efectiva. Gracias a la publicación del Código,los ciudadanos pueden comprender mejor el tra-bajo del Defensor del Pueblo Europeo.

Aunque el Código no es todavía vinculante, las ins-tituciones han reconocido los principios conteni-dos en él y han aceptado los resultados de misinvestigaciones sobre la base del mismo. Las insti-tuciones y órganos de la Unión han adoptado sinembargo sus propios códigos que, en algunoscasos difieren del redactado por mi institución.

Esta diversidad de códigos y, por tanto, de normasaplicables, es poco comprensible para los ciudada-nos. Con el propósito de corregir esta situación, heinsistido en la necesidad de crear un código únicoque pudiera convertirse en derecho administrativoeuropeo.

Durante el proceso de redacción de la Carta y de laConstitución Europea, el Defensor del Pueblo Europeohizo hincapié en que la buena administración es unprincipio esencial para que los ciudadanos puedandisfrutar de sus derechos. Así, en mi discurso ante elColegio de Comisarios el 25 de mayo de este mismoaño, insté a sus miembros a que actuasen de maneracoherente y adoptaran una iniciativa legislativa queestableciese un único código común para poner fin ala actual situación de confusión.

La respuesta positiva del Señor Barroso, Presidentede la Comisión Europea, que se comprometió aincluir este asunto entre sus prioridades, ha sidomuy alentadora.

LA RED EUROPEA DE DEFENSORES DEL PUEBLO

Poco después de haber tomado posesión de sucargo, en 1995, el primer Defensor del Pueblo Euro-peo pronto constató que sólo sería capaz de llevara cabo su misión y proteger satisfactoriamente losderechos de los ciudadanos de la Unión por mediode una estrecha colaboración con sus colegas delos Estados Miembros, a nivel nacional, regional ylocal.

Vean Ustedes que la aplicación del Derecho comu-nitario es a menudo responsabilidad de las admi-nistraciones nacionales, regionales o locales de losEstados Miembros. Sin embargo, las reclamacionesde los ciudadanos contra estas autoridades porviolación de los derechos que les reconoce el Dere-cho comunitario quedan fuera del ámbito de com-petencias del Defensor del Pueblo Europeo. Elloincluso en los casos en que está en juego un dere-cho derivado de la ciudadanía de la Unión como,por ejemplo, la libertad de circulación garantizadapor el artículo dieciocho del Tratado.

Los ciudadanos, por otra parte, no siempre distin-guen claramente los actos de las administracionesnacionales y los de la administración europea, porlo que se hacía si cabe más necesaria una relaciónestrecha y permanente entre el Defensor delPueblo Europeo y sus homólogos en los EstadosMiembros. El significativo porcentaje de las recla-maciones recibidas por mi institución que no sonadmisibles, pues conciernen a actuaciones de lasautoridades nacionales, ilustra una falta generalde respeto a los derechos derivados de la ciudada-nía europea, así como el desconocimiento de losciudadanos europeos de los remedios a su alcanceen estos casos. Con frecuencia, los Defensores delPueblo nacionales o regionales pueden tramitareficazmente estas reclamaciones, dado que estasinstituciones gestionan de manera creciente asun-tos relacionados con la aplicación del Derechocomunitario por parte de las administracionesnacionales.

Sobre la base del artículo cinco de su Estatuto, quedispone que, y les cito, “Con vistas a reforzar la efi-cacia de sus investigaciones y proteger mejor los dere-chos y los intereses de las personas que le presentenreclamaciones, el Defensor del Pueblo podrá cooperarcon las autoridades correspondientes existentes enalgunos Estados Miembros […]”, el primer Defensordel Pueblo Europeo, Jacob Söderman, sentó lasbases de una cooperación más estrecha con suscolegas en los Estados Miembros ya en 1995. Conocasión del juramento de su cargo ante el Tribu-nal de Justicia de las Comunidades Europeas sereunió en Luxemburgo con la mayoría de losDefensores del Pueblo nacionales. Esos contactoscontinuaron posteriormente, en el marco de laquinta Conferencia de Defensores del Puebloeuropeos celebrada en noviembre de 1995 en LasPalmas. En ambas ocasiones, uno de los temas dediscusión fue la forma que podía adoptar unaposible cooperación futura. Como fruto de lasmismas, el Defensor del Pueblo Europeo convocóun seminario en Estrasburgo en septiembre de1996, al cual fueron invitados todos los Defenso-res del Pueblo nacionales de la Unión. Los partici-pantes examinaron los métodos para controlar laaplicación del Derecho comunitario y debatieron



los medios prácticos para intercambiar informa-ción. Durante este seminario se adoptaron medi-das para reforzar el proceso de cooperación, cre-ándose así una red de agentes de enlace. Lamisión de los mismos era actuar como punto decontacto en las oficinas de los diversos Defenso-res del Pueblo.

El objetivo de la red de enlace era fomentar el libreflujo de información sobre la legislación comunita-ria y su aplicación, haciendo posible un más fácilre-envío de las reclamaciones a la instancia másadecuada para su tramitación. Se acordó tambiénque el Defensor del Pueblo Europeo pudiera ayudaren las investigaciones desarrolladas por los Defen-sores del Pueblo de la Unión, transmitiendo infor-mación en respuesta a consultas sobre el Derechode la Unión, o canalizando dichas consultas a lainstitución u órgano comunitario adecuado.

Un mecanismo importante para lograr esta coope-ración fue el desarrollo de instrumentos comunespara la comunicación electrónica. En noviembredel año 2000, el Defensor del Pueblo Europeo pusoen marcha un foro y una página de Internet paralos Defensores del Pueblo y sus colaboradores. Conello se aseguraba un intercambio rápido y efi-ciente de información, facilitándose la comunica-ción entre los miembros de la red. La sección delforo a la que los usuarios acceden con mayor fre-cuencia es el periódico virtual denominadoOmbudsman Daily News o Diario de Noticias, publi-cado todos los días laborables y que incluye noti-cias acerca de las diferentes oficinas de los Defen-sores del Pueblo. Las oficinas de los Defensores delPueblo nacionales y regionales de toda Europaconsultan actualmente esta sección y contribuyena su publicación.

En mil novecientos noventa y siete, el Defensor delPueblo Europeo creó un Boletín de Enlace cuyoobjetivo era que los miembros de la red intercam-biasen información acerca de sus principalesnovedades a nivel nacional y europeo. En julio delaño dos mil tres, el Defensor del Pueblo Europeo yla región europea del Instituto Internacional delDefensor del Pueblo acordaron combinar sus res-pectivos boletines de información en una nuevapublicación cuyo título es El Defensor del PuebloEuropeo – Boletín. En la misma se incluye el tra-bajo tanto de los miembros de la Red Europea deDefensores del Pueblo, como el de los miembroseuropeos del Instituto Internacional del Ombuds-man (IOI). El Boletín, publicado en inglés, francés,alemán, italiano y español, está dirigido a las másde cuatrocientas oficinas del Defensor del Pueblode ámbito europeo, nacional, regional y local. Supublicación es bi-anual y contiene contribucionesde las oficinas de los Defensores del Pueblo de todaEuropa. Dichas contribuciones conforman la base

de las secciones de noticias, legislación comunita-ria, labor de los Defensores del Pueblo y organis-mos similares, seminarios y reuniones y comuni-caciones. Desde 1997 se han publicado ya treceediciones de estos boletines, estando el próximocasi a las puertas.

Pero la red tiene también un aspecto humano enlos encuentros periódicos de sus miembros. Desdelos inicios de la red, pronto se estableció unmodelo para organizar seminarios con los defen-sores nacionales de la Unión que, en principio,deberían tener lugar cada dos años. De formasimilar se acordaron celebrar reuniones regularesde los agentes de enlace. Hasta el momento sehan llevado a cabo cinco de estos seminarios, elúltimo celebrado los días 12 y 13 de este mes deseptiembre en la Haya. En éste último se reunió nosólo a los Defensores del Pueblo nacionales uorganismos similares de los veinticinco EstadosMiembros de la Unión Europea, sino también ados de los cuatro países candidatos, así como a losrepresentantes de Noruega e Islandia. El próximoseminario se celebrará en Estrasburgo, en el año2007, y será organizado conjuntamente por elDefensor del Pueblo Europeo y el Defensor delPueblo francés, mi colega aquí presente Jean-PaulDelevoye.

Uno de los avances más importantes en la vida dela Red ha sido la inclusión de los Defensores delPueblo regionales entre sus miembros. Desde 1997,y tras la iniciativa del Síndic de Greuges, los Defen-sores del Pueblo regionales se incorporaron a la Redeuropea. Con ello se reconocía la importante laborde estas instituciones en ciertos Estados Miembrosde estructura descentralizada, como Austria, Bél-gica, Alemania, Italia, España, y el Reino Unido, enlos que las autoridades regionales son responsa-bles de la aplicación de múltiples aspectos de lalegislación comunitaria. El Defensor del PuebloEuropeo siempre ha manifestado que una protec-ción efectiva de los derechos derivados de la ciuda-danía europea exige una estrecha colaboracióntambién con los Defensores del Pueblo regionales.Siguiendo la práctica desarrollada con los Defenso-res del Pueblo nacionales, se han celebrado reunio-nes regulares entre los Defensores del Pueblo regio-nales y el Defensor del Pueblo Europeo. Desde 1997,cuatro encuentros han tenido lugar, el último deellos en el año 2003 en Valencia. Confío en reunir elapoyo necesario de nuestros colegas regionales,para que el quinto de estos encuentros pueda tenerlugar en el próximo año.

El proceso puesto en marcha por la Red se ha des-arrollado con gran éxito. La Red Europea de Defen-sores del Pueblo es hoy una realidad con noventaoficinas de veintinueve países de Europa. Gracias aesta Red nuestras instituciones intercambian infor-



mación sobre legislación comunitaria y buenasprácticas. Con ella se garantiza también que lasreclamaciones de los ciudadanos son gestionadasde forma rápida y eficaz. Esta cooperación es igual-mente vital para el papel pro-activo del Defensordel Pueblo Europeo, ya que me permite conocer laevolución de la institución del Defensor del Puebloen los diferentes Estados Miembros. Por todas esasrazones, el desarrollo de una cooperación másestrecha con mis colegas nacionales, regionales ylocales constituye para mí una prioridad.

Sin embargo, aún hay retos que afrontar. Nuestrasociedad evoluciona rápidamente, lo que aportagrandes beneficios para todos, pero también plan-tea nuevas y potenciales amenazas a los derechosde los ciudadanos. En mi opinión, tenemos la opor-tunidad, así como la necesidad, de continuar forta-leciendo y desarrollando el papel del Defensor delPueblo en la cultura legal y política europea.

HACIA UNA MAYOR PROTECCIÓN DE LOSDERECHOS DE LOS CIUDADANOSEUROPEOS: PROPUESTAS PARA EL FUTURO

Para promover el papel del Defensor del Pueblo,debemos hacer más visible el valor de nuestracooperación tanto a los responsables políticos atodos niveles de la Unión, como a los mismosciudadanos.

Hay mucho trabajo por hacer. Tenemos que con-vencer a las autoridades de los Estados Miembrosy las instituciones de la Unión que tomen encuenta el papel de los Defensores del Pueblo en elmarco del desarrollo político y de iniciativas queemprenden.

Para que nuestra cooperación tenga una identidadpública más clara he propuesto que se hagaempleo de forma sistemática del término “RedEuropea de Defensores del Pueblo” tanto endiscursos como en futuras publicaciones, sin queello altere en absoluto la naturaleza informal yvoluntaria de nuestra cooperación. Tengo tambiénla intención de ampliar el uso de Internet paralograr una mayor y mejor comunicación entre losDefensores del Pueblo europeos, así como con losciudadanos.

En el curso del año próximo, la página de Internetdel Defensor del Pueblo Europeo experimentarácambios significativos en la presentación y en sucontenido. Como parte de estos cambios, la sec-ción que proporciona información al público sobreDefensores del Pueblo en los Estados Miembros sereajustará desarrollándose alrededor del tema “LaRed Europea de Defensores del Pueblo”.

Como he sugerido, necesitamos que la Red tengaun objetivo que la defina y que le sirva de identi-dad respecto a los ciudadanos. En mi opinión, eseobjetivo debería formularse durante los próximosdos años, por medio de una declaración que expli-que a los ciudadanos lo que pueden esperar si sedirigen a uno de los Defensores del Pueblo de laRed. Esta declaración sería valiosa no solamentepara aquellos ciudadanos que necesitan dirigirse aun Defensor del Pueblo fuera de su propio Estado,sino que también proporcionaría una referenciaclave en las relaciones de los Defensores delPueblo con las autoridades nacionales y de laUnión Europea.

Soy consciente de que tal declaración ha de elabo-rarse con exquisito cuidado. Ha de respetar nosólo el principio de subsidiariedad, sino tambiénla diversidad de modelos de Defensores del Pue-blo, los distintos modos de adaptarse a las institu-ciones y culturas locales, así como las manerasdiferentes de presentar y hablar sobre nuestrasactividades.

El respeto tanto de la subsidiariedad como de ladiversidad exige tener en cuenta la importancia dela dimensión regional de la labor del Defensor delPueblo en algunos Estados Miembros. Es impor-tante asegurarse de que la opinión de los Defenso-res del Pueblo regionales esté representada demanera adecuada en la declaración. A tal fin, hepropuesto que los colegas regionales de aquellosEstados Miembros en que esta institución estádesarrollada, acuerden nombrar a un represen-tante que les represente y que, junto con al corres-pondiente Defensor del Pueblo nacional, participeen el seminario que tendrá lugar en Estrasburgo enel año 2007. Por otra parte, me he comprometidono sólo a continuar, sino incluso a reforzar, nues-tros periódicos encuentros cada dos años con losDefensores del Pueblo regionales, en años alternosa las reuniones con los Defensores del Pueblonacionales.

Creo que la elaboración de una declaración diri-gida a los ciudadanos que sintetizase el objetivo denuestra Red, promovería una mayor comprensiónde nuestras respectivas culturas como Defensoresdel Pueblo. Ello consolidaría nuestra cooperación yserviría para avanzar hacia un mejor servicio denuestros ciudadanos.

CONCLUSIÓN

Estimados colegas, Señoras y Señores,

Si bien la integración europea ha avanzado a ritmodiverso, cada paso en ese proceso ha servido paraprestar más atención a los ciudadanos y a susderechos.



El reconocimiento de los derechos ciudadanos en elmarco de la Unión constituye hoy uno de los cimien-tos de nuestra Europa. Sólo el reconocimiento y laprotección de los mismos puede asegurar que losciudadanos están protegidos contra todo posibleabuso o arbitrariedad por parte de la administracióncomunitaria o de las autoridades nacionales en sulabor de aplicación del derecho de la Unión.

Por otra parte, el reconocimiento de tales derechosy la existencia de mecanismos efectivos para sudefensa, sirve también para dotar de legitimidad alas actividades de las instituciones del Unión Euro-pea. La protección de los derechos humanos anivel europeo ha servido de factor de integración,puesto que ha ayudado a reforzar el entramadodemocrático de la Unión, consolidando valoreseuropeos comunes.

Desde su creación, el Defensor del Pueblo Europeoha apoyado públicamente este proceso, dirigiendosus esfuerzos a lograr una Unión Europea más

transparente y abierta, en la que el estado de dere-cho y el respeto de los derechos humanos sean losprincipios cardinales de la Europa que todos anhe-lamos. Esta tarea no hubiera sido posible sin elapoyo y respaldo proporcionado por mis colegasnacionales y regionales. Nuestro objetivo comúnes, y será, proporcionar un mejor servicio a todoslos ciudadanos europeos. Estoy seguro de que elcamino iniciado con la creación de la Red Europeade Defensores del Pueblo nos ha servido paraavanzar en esa dirección.

Estimado Síndic de Greuges, su institución nos haproporcionado siempre aliento y apoyo. Confíocontar con Usted para avanzar en este proceso decooperación entre los defensores de la Unión.

Permítame terminar, Síndic, felicitándole una vezmás por su hospitalidad y la de sus colaboradorescon ocasión de la celebración de este aniversario,deseándole también que podamos festejar conéxito la próxima celebración.



En primer lugar, le agradezco, señor Ribó, que hayaorganizado este encuentro. Es la ocasión de cele-brar los 20 años de la Ley, de 20 de marzo, del Sín-dic de Greuges de Catalunya. La creación de unainstitución encargada de la defensa de los dere-chos fundamentales y de las libertades públicas delos ciudadanos se estableció en 1979, en elmomento de la adopción del Estatuto de Autono-mía de Cataluña. Así pues, es una institución anti-gua dentro de las instituciones de mediación euro-peas. Además, el Síndic de Greuges es el herederode órganos mucho más antiguos, como por ejem-plo la Asamblea de Paz y Tregua o los Provisores deAgravios de la edad media, encargados de repararlos agravios que se habían causado a particulares oa corporaciones.

La inspiración es antigua, pero la organización res-ponde a los retos de nuestra época. ¿No es el caso,más allá de las diferencias, de cada una de las ins-tituciones de nuestro país? Ya sean nacionales oregionales, que se encarguen de las reclamaciones

relativas a la mala administración o que traten lacuestión de las libertades y los derechos humanos,todas tienen en común el espíritu de neutralidad,imparcialidad e independencia. Todas estas insti-tuciones son autoridades morales, tanto en ladefensa de derechos, como en la mediación, o seaque actúan como un tercero que no defiende aninguna de las partes y que, por ello, éstas le res-petan y están predispuestas a escucharlo. Porquelo que caracteriza a nuestra cultura europeacomún no es la búsqueda de consenso, sino eldebate. No se trata del respeto ciego a reglas inmu-tables, sino de la adhesión, cuestionada sin parar,a leyes promulgadas para expresar el interés gene-ral en un momento dado.

Esta cultura de debate, incluso de conflicto, consti-tuye cualquier vía democrática. Aun así, tambiénexige la intervención imparcial y sosegada de losguardianes de las reglas, de los garantes de la jus-ticia y la equidad, y el hecho de que las minoríastengan la posibilidad de apelar. Esta necesidad,


2.5. EL OMBUDSMAN COMO CONTROLADOR DE LAADMINISTRACIÓN ESTATAL Y TERRITORIAL

JEAN-PAUL DELEVOYE, MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE (FRANCIA)

• Médiateur de la República de Francia desde 2004• Ministro de Función Pública, de Reforma del Estado y

de la Ordenación del Territorio (2002-2004)• Exdirector de la Sociedades Agroalimentarias• Presidente de la Asociación de Alcaldes de Francia

(1992-2002)• Senador del Pas de Calais (1992-2002)• Alcalde de Bapaume (1982-2002)• Consejero General de la región de Pas-de-Calais

(1980-2001)• Diputado de Pas-de-Calais (1986-1988)• Miembro del Comité Directivo del AMF y presidente

de la Comisión de Finanzas• Creado en 1973, cumple la función de mediador en

los desacuerdos entre los ciudadanos y cualquierautoridad investida con una misión de serviciopúblico. El Mediateur dispone de oficinasdescentralizadas; los representantes territoriales delMediador son los delegados del distrito (en total, 125),presentes en cada departamento de la Franciametropolitana y los distritos franceses de ultramar


admitida desde la época de la democracia ate-niense, se trasladó hace veinte años al concepto deombusdman.

No me extenderé en lo que los organizadores deeste encuentro han llamado acertadamente Expan-sión del Ombusdman, porque eso ya se ha hechoampliamente. El Ombudsman, que salió de la cunaescandinava durante los años 60 del último siglo,está presente hoy en día en toda Europa y en todoslos países occidentales. Se extiende rápidamente yse considera, en los países del sur, no sólo unaseñal de adhesión a los principios de libertaddemocrática, sino un signo de buena gobernabili-dad y eficacia administrativa. Además, la media-ción institucional no tiene su monopolio. Cada vezmás, se crean organismos de mediación uombudsman de municipios, de empresas, de ban-cos y de asuntos familiares. El éxito del conceptode ombudsman es impresionante por la rapidez yla universalidad de su difusión.

No hace falta decir que, a causa de esta gran difu-sión, los nombres y las competencias de las insti-tuciones de mediación varían según los países ylas experiencias históricas. La experiencia fran-cesa tiene, actualmente, más de treinta años, porlo que se puede extraer “una doctrina” delOmbudsman a la francesa.

----------

En primer lugar, es preciso que haga una puntuali-zación en relación al título general, en el que seenmarca mi intervención: El dominio territorial delOmbudsman.

Pese a la votación, desde hace una veintena deaños, de leyes de descentralización, Francia siguesiendo un Estado muy centralizado. Los munici-pios, las regiones y los departamentos tienen algu-nas competencias propias, otorgadas medianteuna función pública territorial, y tienen un tipo deadministración que puede suscitar conflictos conlos ciudadanos. De hecho, algunos municipios hancreado la figura de un mediador, encargado de ins-truir este tipo de litigios. Sin embargo, estas ins-tancias son poco frecuentes y el dominio de suintervención es muy limitado y localizado.

Hay dos razones que explican este hecho:

1- La Ley de creación del Médiateur de la Républi-que, que prevé en su artículo primero que larecepción de las quejas relativas al funciona-miento “de las administraciones del Estado, delos organismos públicos territoriales y de lasinstituciones públicas y de cualquier otro orga-nismo que tenga encomendadas funcionespúblicas”. Como puede verse, el Médiateur tiene

atribuida una competencia general sobre el con-junto del territorio sin hacer diferencia entre losterritorios y los niveles de administración.

2- La política territorial propia de la institución.Con más de 300 delegados del Médiateur distri-buidos por todo el país, hay una red que permiteuna acción de proximidad. Estos delegados, queson personas desinteresadas, reciben directa-mente a los interesados y cumplen una funciónimportante de ayuda y de consejo a los ciuda-danos con dificultades con cualquiera de losservicios públicos. Esta función normalmente essuficiente. Los litigios más complejos o quenecesitan un estudio específico se dirigen a lasede parisina de la institución.

En Francia no existe ninguna necesidad de distin-guir los diferentes niveles, nacionales y locales, demediación, como hace, por ejemplo, la ley espa-ñola del año 1985, que establece las relacionesentre el Defensor del Pueblo y los defensores de lasdiferentes comunidades autónomas. En Francia,sólo hay un mediador, que actúa de manera uni-forme, ya sea directamente, ya sea por medio desus delegados en el conjunto del territorio. Sólo meacuerdo de un caso, en el que las condiciones loca-les particulares habrían podido turbar esta unidadde acción: el nombramiento del delegado delMédiateur a la isla de Wallis, un territorio de ultra-mar, al cual se opuso el rey de esta isla por moti-vos relacionados con costumbres locales y al régi-men fiscal particular de este territorio.

----------

Habiendo precisado el marco de actuación, ¿cómohace el Médiateur para poner en marcha el controlde la Administración?

Su función está determinada por la ley y la prác-tica del Médiateur mismo, como institución perso-nalizada, y de los titulares sucesivos del cargo.

LA LEY

Los debates que rodearon la creación del Média-teur fueron apasionados: pese a la larga tradiciónde los modelos escandinavo y anglosajón, la utili-dad de una institución de estas características eracontrovertida. No se inscribía dentro de la tradi-ción francesa, la cual dispone de jurisdiccionesadministrativas para garantizar, en principio, ladefensa del ciudadano contra los errores y losabusos de la Administración. Había el temor deque un ombudsman no llevase al terreno políticola defensa de los derechos humanos y de las liber-tades individuales. Se podría convertir en un con-



trolador puntilloso y un censurador de los actospolíticos.

Ninguno de los temores se ha hecho realidad. Ellegislador, con su sabiduría, ha sabido limitar lascompetencias y los campos de intervención delMédiateur de la République, pero con suficienteflexibilidad para permitir su evolución posterior.

• En un primer momento, el mediador francéscumplía la función de actor en la modernizacióndel aparato estatal. Era como un tipo de interme-diario entre el ciudadano y la Administración,identificaba las disfunciones y verificaba que elorganismo objeto de queja hubiese actuado deacuerdo con la función que se le había enco-mendado.

• Más tarde, se ampliaron sus funciones, en lamedida en que se iba demostrando útil. Tal ycomo he explicado antes, se distribuyeron dele-gados en todo el territorio, más próximos a losinteresados, que cumplen una función consul-tiva y facilitan el acceso al derecho.

• Después se introdujo la noción de equidad, quepermite al Médiateur no sólo identificar el malfuncionamiento de los servicios públicos, sinorecomendar a una administración que suspendala aplicación estricta de una ley, cuando éstapuede provocar, en un caso particular, una injus-ticia flagrante. Es una de las originalidades de lainstitución francesa: son supuestos, no estable-cidos o no queridos por legislador, en que la apli-cación de una norma provoca una desigualdad ouna iniquidad flagrante a un ciudadano o ciuda-danos. El Médiateur puede pedir a la Administra-ción, sin cuestionar los fundamentos de la ley,que no se aplique en un caso concreto.

• Asimismo, sus funciones se han ido ampliandopor la posibilidad que se le ha reconocido desugerir medidas encaminadas a simplificar,adaptar y humanizar las leyes y los reglamentos.Para hacer efectiva esta función, de proponerreformas, el Médiateur de la République disponede un medio de actuación eficaz para modernizarla Administración y acercarla a los ciudadanos.

• En último lugar, el Médiateur cumple, cada vezmás, la función de vigía en materia de derechoshumanos, al lado de las asociaciones y las orga-nizaciones no gubernamentales.

LA PRÁCTICA

La institución del Médiateur de la République esun cargo unipersonal.

El Médiateur es nombrado por seis años, y el cargono es revocable ni renovable. Al Médiateur no lopueden perseguir, detener ni juzgar por las opinio-nes o las actuaciones que lleve a cabo en el ejerci-cio de sus funciones. En eso radica su independen-cia. No recibe instrucciones de ninguna autoridady, por supuesto, tiene la libertad, dentro del marcode la ley, de ejercer sus funciones como consideremás conveniente.

A mi parecer, considero que estas funciones no sepueden limitar a la instrucción de quejas indivi-duales. Sin duda, conforman el mayor volumen detrabajo, y creo que éstas se tienen que tramitar conla máxima eficacia posible. Es por ello que, desdeque accedí al cargo, insisto en la reactivación delos servicios. Existen casos cuya tramitación esurgente: es preciso saberlos tramitar mediante unprocedimiento acelerado. Asimismo, doy muchaimportancia a la pedagogía; un ciudadano no debetener forzosamente la razón por el hecho de que-jarse, pero entenderá mejor la resolución tomadasi se le explica bien. Finalmente, considero impres-cindible trabajar en red. La institución no se puedeconformar con tratar solo los casos que le han con-fiado. Es preciso trabajar en equipo, compartir lasinformaciones con los otros servicios de media-ción o de conciliación, con los universitarios, conlas organizaciones no gubernamentales, etc. Espor el hecho de que consideraba que había proble-mas de igualdad en el reconocimiento de los dere-chos, que pensé en un dispositivo adaptado a laspersonas discapacitadas o que el ministro de justi-cia permitió a mis delegados establecer oficinas enlas prisiones.

Un tratamiento más eficaz de las quejas. Pero nosólo eso, ya que, a mi parecer, estas quejas reflejanuna disfunción general de la sociedad. Detrás demuchas quejas, hay dificultades económicas, laincertidumbre del día de mañana, el debilita-miento del civismo y el egoísmo social. Cada expe-diente instruido debe ser una oportunidad paravolver a dar confianza a la ley, restaurar la con-fianza en la ley y restablecer la creencia en un pro-yecto colectivo y en la voluntad de vivir conjunta-mente. Es por ello que doy mucha importancia a lacapacidad, que me otorga la ley, de proponer refor-mas. Las quejas que me llegan son, por lo tanto,oportunidades de revelar el mal funcionamientode un servicio, la inadaptación de una medida, undescuido en una ley. Puedo proponer, de motu pro-pio, una reforma.

Igualmente, pienso utilizar plenamente los pode-res de inspección, de sanción y de injunción deque dispongo. No se trata de comportarse como unfiscal y acusar permanentemente a la Administra-ción, pero sí de encontrar los medios para corregirlas malas actuaciones y disponer de servicios



públicos más eficaces, tanto en interés del ciuda-dano como de la Administración.

En último lugar, no descarto la comunicación ni elhecho de utilizar el arma mediática cuando seanecesario. Lo más importante es hacer progresarlas causas que consideremos justas.

----------

Es así, Síndic, apreciados compañeros, como con-cibo la función del Médiateur de la République.

Habrán podido constatar que el marco de la leypermite una cierta latitud, no para controlar a laAdministración en su funcionamiento cotidiano,sino para denunciar, alertar y ayudar a reformar.

Así, pues, el Médiateur de la République, ¿contro-lador de la Administración?

No exactamente. Pero consigue convencerla, al igualque a los poderes políticos, que lo que es legal no essiempre legítimo y que lo que parece justificado aojos del Estado no tiene porque ser justo.



3. OMBUDSMAN: DERECHOS YCOOPERACIÓN


En cualquier transición hacia la democracia, elnuevo régimen político que emerge tiene que abor-dar el asunto de la cultura política. ¿Con quémedios hay que difundir el Estado de derecho enlas acciones habituales del Estado? En las nuevasdemocracias emergentes de la Europa del Este,este problema ha sido importante.

Durante décadas enteras las sociedades respectivasvivieron bajo el régimen comunista que proclamabauna oposición radical a los ideales occidentales dedemocracia y del Estado de derecho e imponía loque se ha llamado un régimen de un nihilismo jurí-dico. Este régimen prevalecía en estas sociedades yse utilizaba como un instrumento activo para quelos partidos comunistas alcanzasen sus objetivospolíticos. Este elemento de cultura jurídica ha tenidomuchas consecuencias institucionales y de actua-ción para la Administración pública de estos países.

En cuanto a los miembros del poder judicial, lafunción de las autoridades del partido de nombrar

y promover al personal judicial, seleccionadoentre un grupo de comunistas fieles, era una con-dición sine qua non. Asimismo, la cultura jurídicabajo los regímenes comunistas dio forma a la fun-ción de la Administración estatal de supervisar lasactuaciones judiciales, por lo que era frecuenteque los funcionarios del partido instruyeran direc-tamente a los jueces sobre el resultado deseablede los casos.

Durante el periodo de transición, las fuerzas polí-ticas democráticas tuvieron que hacer frente alproblema de incorporar en el poder judicial losprincipios fundamentales del Estado de derecho.En muchos países decidieron establecer tribunalesconstitucionales, con el mandato de supervisar alpoder judicial mediante la revisión de las decisio-nes de los tribunales generales. De esta manera, elderecho liberal se ha ido formando, al mismotiempo que los tribunales constitucionales hanido cumpliendo su función, principalmente revi-sando la legislación general, lo que implica exa-


3.1. CULTURA EUROPEA ORIENTAL: DERECHOS Y GARANTÍAS

YORGOS KAMINIS, SYNIGOROS TOU POLITO, OMBUDSMAN DE GRECIA

• Ombudsman de Grecia desde abril de 2003• Adjunto de Derechos Humanos del Ombudsman de

Grecia durante cuatro años (1999-2003)• Profesor asociado de Derecho Constitucional en la

Universidad de Atenas• Doctorado en la Universidad de París II, con una tesis

sobre la transición constitucional de la dictadura a lademocracia en Grecia y España

• El Defensor del Pueblo griego fue fundado en 1998como una institución de autoridad independiente, yno sujeta a control de ningún órgano gubernamentalo autoridad administrativa.

• El Ombudsman de Grecia financia desde 2001 elproyecto EUNOMIA, auspiciado por el Consejo deEuropa, de apoyo a las instituciones de Ombudsmandel Sureste de Europa


minar las leyes de acuerdo con la constitución.Así, pues, a través de estas dos competencias deuna importancia crucial, los tribunales constitu-cionales revisan tanto el poder judicial, como lalegislación. Una función tan importante, no lapuede cumplir un órgano estatal carente de unalegitimidad democrática amplia. Es por ello quelos miembros de los tribunales constitucionalesnormalmente son elegidos mediante mayoríasparlamentarias calificadas. A partir de aquí, sepuede extraer una analogía en cuanto a la legiti-midad y la competencia de la institución delOmbudsman en estos países.

En primer lugar, la legitimidad del Ombdsuman sederiva del parlamento, principalmente medianteuna elección de una mayoría parlamentaria califi-cada. En segundo lugar, mientras los tribunalesconstitucionales tienen la competencia de revisarlas decisiones de las dos ramas del gobierno, elOmbudsman cumple la función de supervisar a laAdministración, con la investigación de las quejasque le presentan los ciudadanos. Es evidente quelas decisiones administrativas, también las revisanlos juzgados y, ocasionalmente, los tribunalesconstitucionales. Aun así, la existencia de una ins-titución de ombudsman comporta una diferenciafundamental.

El Ombudsman es principalmente un instru-mento extrajudicial para proteger los derechoshumanos. Como institución, cumple la función delograr una reparación de daños a través de lamediación. Éste es un procedimiento que sirvepara evitar largos y costosos procesos judiciales ala persona interesada.

En cuanto a las consecuencias que eso tiene en laAdministración pública y en comparación con lafunción de los tribunales, las actuaciones delOmbudsman presentan tanto ventajas comoinconvenientes. Por un lado, el Ombudsmanparece de alguna manera poco poderoso en com-paración con el poder judicial, ya que no tienemedios legales para imponer sus recomendacio-nes a una administración recalcitrante. Por el otro,hay una influencia más significativa y decisiva queel Ombudsman puede ejercer: la función educa-tiva, preventiva y proactiva que puede ejercer en laAdministración. A diferencia del enfoque formal,distante y extremadamente jurídico de los tribu-nales, el Ombudsman puede extender de unamanera más efectiva una cultura de derechoshumanos mediante sus contactos diarios, infor-males y flexibles con los servicios públicos.

En algunos aspectos, sin duda, estas consideracio-nes podrían ser válidas para algunos ombudsmaneuropeos que cumplen su función en sistemasjudiciales con una larga tradición de Estado de

derecho. Sin embargo, en el caso de la Europa deleste y, especialmente, en la Europa del este másmeridional, es preciso que se hagan algunas dis-tinciones. En primer lugar, el llamado nihilismojurídico ha dado forma a la Administración públicay la ha enajenado incluso de los principios másbásicos del Estado de derecho.

Esta administración está poco equipada deinfraestructuras y le faltan los recursos. Los fun-cionarios aún no están familiarizados con losestándares y las prácticas que prevé el Estado dederecho. Des de la transición a la democracia, hantenido que asimilar en un periodo muy corto detiempo una nueva cultura jurídica y unos nuevosderechos que divergen mucho del nihilismo jurí-dico del pasado.

La combinación de todos estos factores y contra-dicciones ha generado un alto grado de malaadministración en muchos de estos países, mien-tras que, en los países occidentales, los casos deilegalidades administrativas y de mala administra-ción son la excepción a la norma general. En lospaíses excomunistas hay parcelas enteras de laAdministración que aún funcionan en las condi-ciones heredadas del pasado, que no se adecuan alos principios existentes en el marco legal. Tal ycomo se ha comentado, hay una clara asimetríaentre lo que es y lo que tendría que ser. Esta dis-paridad se origina a partir de la adopción de nor-mas internacionales que reflejan una protecciónde los derechos humanos avanzada por parte deunos países que no son capaces de aplicar estasnormas de manera efectiva.

¿Qué consecuencias tiene esta asimetría en la fun-ción que cumple el Ombudsman en estos países?La primera consecuencia es que la función delOmbudsman, como mediador, se ve debilitada ymarginalizada, porque la realidad cotidiana llevaal Ombudsman a judicializar más sus intervencio-nes. La función de mediador exige un procedi-miento flexible de discusión y compromiso porparte de la Administración, mientras ejerce susfunciones discrecionales. Es precisamente esteespíritu de discusión racional y compromiso lo quenormalmente falta en la Administración de unpaís del sureste de Europa. Es por ello que el equi-librio entre el Ombudsman como mediador, por unlado, y el Ombudsman como institución quesupervisa la legalidad de las actuaciones adminis-trativas, por el otro, tiende, en muchos casos, haciala figura supervisora.

Se puede observar un ejemplo ilustrativo muyinteresante de este desequilibrio en las enmiendasrecientes que se han introducido en la Ley delOmbdusman albanesa. Y sé que estas enmiendasse están considerando seriamente en otros países



de la región, como por ejemplo Macedonia y, talvez Bulgaria.

Normalmente, un ombudsman sólo recomienda ala Administración la manera de remediar la vulne-ración de los derechos de los ciudadanos. Tal ycomo se ha comentado, el Ombudsman no tomadecisiones vinculantes. Una nueva disposición dela ley albanesa mencionada prevé que el someti-miento a las recomendaciones del Ombudsmansuspende la ley administrativa ilegal hasta que nosea revisada por la Adminsitración o ésta respondaal Ombudsman. Lo mismo se aplica a una leyadministrativa subsidiaria que vulnera, de acuerdocon el Ombudsman, los derechos humanos y laslibertades fundamentales.

En ambos casos, la intervención del Ombudsmanva más allá de lo que normalmente concebimoscomo recomendación o proposición, ya que tienelugar un efecto jurídico inmediato y tangible, por elhecho de que la intervención del Ombudsman sus-pende eo ipso la validez de una ley administrativa.

Es sabido que el Ombudsman apareció primero enEscandinavia y antes de extenderse en todo elmundo, se introdujo en Nueva Zelanda, Gran Bre-

taña y Francia, lo que significa que los arquetiposprincipales del Ombudsman se establecieron enpaíses con tradición del Estado de derecho.

Desde entonces, el Ombudsman se ha establecidoen otros muchos países del mundo y, muy recien-temente, en los países de la Europa del este. Enestas nuevas democracias hay la tentación perma-nente de judicializar a los medios de intervencióndel Ombudsman. La opinión pública y muchospolíticos tienden a esta dirección con el argumentode que un ombudsman que no consigue imponersus recomendaciones a una administraciónincompetente o recalcitrante tarde o tempranoperderá la autoridad y la legitimidad. Las nuevasdisposiciones de la ley albanesa mencionadas sonun buen ejemplo de esta tendencia judicializadora.

Esta tendencia, ¿se puede exportar a otros paísesde la región? ¿Sería bueno que así fuese? ¿Comopodría afectar este hecho a la identidad delOmbudsman como mecanismo no judicial de con-trol y supervisión?

Estas son preguntas sin fácil respuesta. La creaciónde instituciones en sociedades en transición paranada es una tarea fácil.



CLAUSURA


No se esperen ustedes una conferencia magistral,espérense más bien unos comentarios muy abier-tos y muy sinceros. Es para mi especialmente emo-tivo asistir a estas jornadas, porque como ha dichoel síndic, hace aproximadamente veinte añosempezábamos una discusión sobre lo que signifi-caría la Ley del Síndic de Greuges de Catalunya, enla cual el Parlamento de Cataluña nos dio una lec-ción de generosidad.

El Parlamento podía haber hecho la Ley de unamanera autónoma, con sus propios técnicos y eldebate correspondiente. No obstante, invitó alDefensor del Pueblo de Madrid a incorporarse algrupo de trabajo, para que entre todos pudiéramoshacer la mejor ley posible. Por lo tanto, hoy quetanto se habla de tendencias exclusivas, debo decirque en aquella época el Parlamento nos dio unalección de integración: nos integró a los de Madriden el trabajo de Cataluña. Lo pasé muy bien porquedurante varios meses vinimos a dialogar en unsitio llamado Les Golfes. Les Golfes son los locales

que hay en lo alto del edificio del Parlamentodonde discutíamos durante horas y horas el pro-yecto que luego se convertiría en ley.

Me siento muy orgulloso de aquel trabajo que hici-mos entre todos, de la ley cuyo vigésimo aniversa-rio festejamos hoy (y yo creo que llegará a los cua-renta o los cincuenta años). De hecho, se trata deuna institución totalmente arraigada en Cataluña,de la misma manera que el Defensor del Pueblo haarraigado en España o como otros defensores deotras comunidades autónomas. En ese sentido, mesiento muy contento de estar aquí hoy festejandoeste acontecimiento del que, por razones históri-cas, participamos todos un poco.

El título es “Las nuevas democracias y el Ombuds-man”. Si el Síndic me permite, cuando hablo denuevas democracias, no puedo dejar de situarmeen el periodo de esos cincuenta años posteriores ala II Guerra Mundial y pensar que España, en ciertaforma, también es una nueva democracia. Pensar


NUEVAS DEMOCRACIAS Y OMBUDSMAN

ÁLVARO GIL-ROBLES, COMISARIO DE DERECHOS HUMANOS DEL CONSEJO DE EUROPA

• Comisario de Derechos Humanos del Consejo deEuropa desde 1999 hasta abril de 2006

• Consultor en la Comisión Europea para laDemocracia, implicado en la elaboración de esbozosde propuestas de la ley del Ombusman en Bosnia yHerzegovina

• Consultor en la elaboración de proyectos de ley deOmbudsman en Argentina, Paraguay, Bolivia, CostaRica, Guatemala, El Salvador y Panamá

• Defensor del Pueblo de España (1088-1993)• Adjunto Primero del Defensor del Pueblo Español

(1983-1987)• Responsable de elaborar la propuesta de ley del

establecimiento del Ombudman en España, que fueaprobada, por mayoría, por el Congreso y por elSenado en 1981

• Profesor de Derecho Administrativo en la UniversidadComplutense de Madrid y en el Instituto de DerechosHumanos

• Letrado del Tribunal Constitucional (1980-1983)• Licenciado en Derecho y doctor cum laude por la

Universidad Complutense de Madrid


que las nuevas democracias son sólo las que lle-gan ahora parece que sea de nuevos ricos. España,Portugal y Grecia también han sido nuevas demo-cracias después de pasar aventuras no siempregratas.

¿QUÉ PAPEL JUGÓ EN ESTAS NUEVASDEMOCRACIAS Y, EN EL CASO ESPAÑOL, ELOMBUDSMAN? ¿CÓMO LO CONCEBIMOS?

Recuerdo que el primer gran debate que tuvimosfue el siguiente debate constitucional, ¿se intro-duce el Ombudsman en España o no se introduce?No les oculto que en ese momento los bienpen-santes tradicionales del Estado de Derecho pensa-ban que lo del Ombudsman era un gadget, un ele-mento innecesario. Pensaban que lo importanteera el control parlamentario, el buen funciona-miento de la justicia independiente, etc. En primerlugar, nadie sabía qué era el Ombudsman y eso lodescubrí durante el debate constitucional. Ade-más, el Ombudsman parecía una figura enorme-mente lejana. Pese a todo, se incluyó y se redactóaquel artículo de la Constitución. Lo incorporamospero lo hicimos cerrando un ciclo determinadoque se había producido en toda Europa según elcual, la tradicional institución que representanuestro colega de Suecia, se había ido convirtiendoa lo largo del tiempo en una institución diferenteen Europa. España vuelve a las fuentes y reclamaun ombudsman que intervenga en el control de laAdministración ordinaria, pero también en mate-ria de derechos y libertades fundamentales, queactúe con poder ante los tribunales. Recupera, engran parte, la base de la institución tradicional. Larazón era bien sencilla: salíamos de una dictaduray necesitábamos una institución con aquellaforma.

Rápidamente, la institución empezó a organizarseen el país, los ombudsman de las comunidadesautónomas se fueron estructurando y el tradicio-nal combate del control de la Administración porel contencioso – hay que reconocer que España esun país que viene de una tradición francesa, de lajurisdicción contencioso administrativa y estába-mos acostumbrados a que la Administración lacontrolaran los tribunales de lo contencioso. ¿Quées eso de un defensor del pueblo que controla laAdministración y no es un Tribunal? Cultural-mente, en la Administración, era algo impensable.

Poco a poco fue funcionando, debo decir que fuegracias a la voluntad política, sobre todo, de los pri-meros gobiernos que impusieron a las administra-ciones la obligación de contestar y aceptar lasrecomendaciones. Luego se fue entrando en cam-pos que fueron una experiencia absolutamente

extraordinaria para mí y que muchas veces no seconocen ni se entienden. Por ejemplo, pensar queel Defensor del Pueblo controla las quejas contra elmal funcionamiento de la Administración de justi-cia sorprende a la gente.

Hubo un gran debate con el poder judicial, nosiempre entendido.Tardamos más de doce años enhacerles entender que el poder judicial, además depoder era servicio público y que, por lo tanto, habíauna parte de servicio que se debía controlar: losretrasos, el mal funcionamiento de la oficina, etcé-tera. Sin entrar en el hecho de que el Ombudsmanno es un revisor jurisdiccional.

Entramos en el control de las policías. Les adviertoque en aquella época controlar a la Guardia Civilno era precisamente sencillo; entramos en el con-trol de las comisarías, en las prisiones y lo queresulta más sorprendente: el control del ejército.La ley disponía que el Defensor del pueblo contro-lara los derechos humanos en todas las adminis-traciones y la Administración militar era unaadministración.

¿Quién le ponía el cascabel al gato? ¿Quién le decíaa los militares que iba a aparecer una instituciónextraña que miraría lo que ocurría en los calabozosmilitares o con los soldados? Lo hablamos con elentonces ministro de defensa y aceptó con la con-dición de que se lo explicara personalmente a losmilitares. Fue una reunión sumamente intere-sante, que tuvo lugar en el que hoy es cuartelgeneral del ejército, que está en Madrid, en la plazade la Cibeles, (antiguo Ministerio de Defensa). Elministro, con toda la intención, convocó la reuniónen la misma sala donde se reunían todos los mili-tares en su época. El ministro reunió a todos loscapitanes generales de España, nos presentó y lescomunicó que tenía algo que explicarles. El iniciode la conversación fue así y, amablemente, lesexpliqué que existía la Constitución, la Ley, y lespedí su colaboración para entrar a trabajar en elejército.

La reacción fue absolutamente fantástica, por una-nimidad. El primero que tomó la palabra fue elentonces capitán general de Cataluña que selevantó y dijo: “Defensor, cuando usted quiera, apartir de mañana, puede venir a cualquier unidadcatalana” y detrás de él, el resto dijo que sí. Eso eslo que me hace creer en la disciplina militarcuando está el ministro delante, eso es lo que hecomprendido que era algo sumamente importante.

Una institución como el Ombudsman, en unanueva democracia, fue abriendo terrenos insospe-chados que hoy se han convertido en algo absolu-tamente normal. El hecho de que el defensor vayaa las prisiones, entre en las comisarías o vaya a ver



lo que pasa en una unidad militar es algo que yano plantea ningún problema.

Éste es un trabajo importante. Construir la menta-lidad democrática en un país o en un conjunto depaíses en que lo importante no es sólo que tenga-mos leyes o textos legales que respondan a lademocracia tradicional, sino que esos textos seanasumidos y vividos como propios por los res-ponsables políticos, los responsables administrati-vos y las autoridades. En este país, ese trabajodidáctico lo ha hecho el defensor, los defensoresautonómicos y pienso que ha sido así en todas lasdemocracias.

Puedo afirmar que en nuestra querida Grecia eltrabajo del defensor ha sido fantástico. En ese sen-tido lo ha sido también en Portugal y en aquellospaíses que emergíamos de la noche y nos dirigía-mos hacia la construcción de la Europa democrá-tica. Esa actividad ha sido muy importante porqueen estos países el Ombudsman no sólo era unmediador, que había que serlo, sino también unconstructor de la democracia. Alguien que coope-raba para construir el nuevo edificio democráticocon una población que no tenía esa cultura y conuna clase política y administrativa lejanas.

Debo decir que tal vez el único terreno en el quehubo más dificultades y debe seguir habiendo esen el de la Administración local, en el que los alcal-des se consideran mucho más independientes,mucho más autónomos, y con mucho más poderque cualquier jefe del gobierno de la nación. Tie-nen la tendencia a no contestar o, simplemente, ahacer lo que les da la gana. Esto resulta curiosoporque la Administración más cercana a los ciuda-danos es la más lejana del espíritu democrático decontrol. Y es mucho más difícil actuar sobre ello, opor lo menos lo era.

En todo caso, ese trabajo del Ombudsman no eraun lujo, no era superfluo e innecesario, sino queera un complemento fundamental de los mecanis-mos tradicionales de control del Estado de Dere-cho. Es decir que en las nuevas democracias habíaun espacio propio para que el Ombudsman tuvieseun trabajo con una razón de ser propia, comple-mentario de los tribunales, del control parlamen-tario directo, etcétera.

Después todos hemos podido ver hasta qué puntocon la caída del sistema comunista los nuevos paí-ses que se han incorporado a la vida democrática,todos o prácticamente todos, han introducido lafigura del Ombudsman. Creo que el único quetodavía no lo ha hecho, aunque tampoco es unademocracia, es Bielorrusia. Hoy, prácticamentetodos o casi todos, desde la Federación de Rusia,Armenia, Azerbaiján, Moldavia, todo centro

Europa, los países Bálticos han incluido la institu-ción del Ombudsman. Eso significa que elOmbudsman es todo menos una instituciónmuerta, que tiene verdadera fuerza y está presentecomo una institución esencial.

Como comisario, una vez que tomé posesión delcargo, en mis manos estaba intentar potenciar eltrabajo de los ombudsman. Sin duda, hemos inten-tado hacerlo en la medida de lo posible. El Defen-sor del Pueblo Europeo ha tenido el trabajo funda-mental de cohesionar e impulsar la figura delOmbudsman tanto en los países miembros de laUnión como en los países entonces candidatos,miembros en la actualidad, y del mismo modo enlos futuros candidatos. Igualmente el comisario haintentado trabajar alrededor de los espacios fron-terizos de la Unión.

Tengo que decirles que la experiencia ha sidosumamente excepcional. Hay dos temas en los quequerría detenerme. Cuando hablamos de ombuds-man, para mi no es solamente el Ombudsmannacional el que cuenta y, en algunos países, efecti-vamente, tiene razón de ser. Pero hay otros paísesen que la institución del ombudsman tiene todo susentido a escala regional o, incluso, a escala muni-cipal. No sólo lo digo por mi país donde eso ya estádemostrado. Sabemos hasta qué punto esta insti-tución tiene una estructura regional autonómicamuy fuerte, cohesionada y muy presente en la vidapolítica y administrativa del país. Me refiero con-cretamente a lo que estamos haciendo en Rusiadonde se introdujo un ombudsman federal que nopuede ocuparse del país entero, ese giganteinmenso. Por lo tanto, por medio del trabajo delConsejo de Europa y del Comisario, hemos abiertoun programa con la Unión para fomentar la crea-ción de ombudsman regionales en la Federaciónde Rusia formada por aproximadamente unas 80entidades, una treintena de las cuales ya disponede ombudsman.

¿Cuál es el objeto? Esto también se debe entenderporque no podemos pedir al Ombudsman, en lasprimeras fases de la construcción de la democra-cia, que cumpla el papel que desempeña en lospaíses que cuentan con una larga tradición demo-crática. En estas nuevas regiones, que acceden a lademocracia sin ninguna cultura, ni formacióndemocrática, el Ombudsman es un instrumentoque intenta abrir espacios de cultura democrática.Sirve para transmitir a los gobernadores locales, alas estructuras de poder que existe algo más que elsistema tradicional de la escala de mando, que sedebe cambiar de mentalidad y la democracia esalgo que se vive.

Por lo tanto hacen un trabajo fundamentalmentede construcción, de mentalidad y de sociedad



democrática en aquellas regiones. Un papel que noes el tradicional de un ombudsman. Se conviertenen defensores de los derechos humanos de lamanera más radical, defienden todo lo que puedenen este terreno y, al mismo tiempo, son objeto deataques muy directos. Los atacan para retirarleslas subvenciones económicas de los presupuestoso cuando descubren que es una institución opera-tiva, inmediatamente, los gobernadores quierenestablecer un amigo o alguien que controle la ins-titución o, simplemente, en algún caso han llegadoa detenerlos. En algún caso un gobernador hanombrado ombudsman al ministro de Interior desu región, un general muy conocido que estabasiendo investigado por su brutalidad en la repre-sión de unas manifestaciones.

Todo eso demuestra que el diálogo que tenemos ennuestra Europa tradicional civilizada corre porotros caminos, cuando vamos un poco más lejos,hacia arriba. Ahí hay un diálogo de otra naturalezay los ombudsman son como la proa del barco queintenta abrir un espacio y que, naturalmente, algu-nas veces no rompe el hielo, sino que a quien rom-pen es él. Por lo tanto hay que estar muy cerca deestas instituciones porque son instituciones detransmisión de cultura democrática.

Es importante que estos ombudsman regionales nosólo conozcan la existencia y la vida de institucio-nes nacionales de ombudsman, como puede ser lainstitución Sueca. Me gustaría que conocieran ins-tituciones de ombudsman regionales también, queestuvieran en contacto con algunas regionales deEuropa, con España en especial. Esto en cuanto alas nuevas democracias y los ombudsman en estasdemocracias más conflictivas porque hay otras enque, efectivamente, los ombudsman se han intro-ducido. Por ejemplo, los ombudsman en los paísesbálticos funcionan maravillosamente bien y estánperfectamente estructurados. Hace poco que hansalido de situaciones dictatoriales, pero que tienenhoy en día un empuje muy poderoso.

Todos los nuevos ombudsman deberían trabajar enesta red europea y los ombudsman regionales.

Desde luego, todos deberíamos velar por la auten-ticidad de las instituciones que se crean. En esohay que ser muy firme, tener mucho cuidado, yaque últimamente se ven muchas presiones enalgunos países para poner al frente de las institu-ciones personas que jamás las podrán representarcomo tal. Aquí, los que tienen responsabilidad aescala internacional tienen que advertir que eseno es el camino, que esa no es la forma de hacerlas cosas.

Les animo a que en las futuras reuniones de tra-bajo entremos en temas concretos. Toda Europatiene temas que le preocupan: la inmigración, laseguridad, etcétera. Ya tenemos claro los modelos,ahora entremos en los temas. Debemos decir a losgobiernos, a la Unión cuáles son los criterios quetenemos sobre esos temas. No debemos mirar paraotro lado, hemos de afrontar las cosas. Cada unocon su idiosincrasia, con la institución, con suscaracterísticas tiene esos problemas encima de lamesa todos los días. Es bueno reunirse y ver cómose resuelven los problemas de la inmigración ental país, qué pasa en el otro, qué problemas estánconfrontados con la seguridad ciudadana, ese diá-logo entre la libertad y la seguridad que tenemostambién en Europa. Los ombudsman tienenmucho que decir, no pueden permanecer calladosen este proceso.

Para acabar, les pediría, de verdad, que en esedebate de seguridad y libertad los ombudsmandigan colectivamente algo, porque todos tienennacionalmente una opinión y si esa opinión pudieraser reflejada a nivel europeo sería fantástico.

En todo caso lo que está claro es que hoy, enEuropa el Ombudsman es una institución que nose puede ignorar. Pero para que siga siendo unainstitución que represente un signo de identidadde la democracia moderna, el Ombudsman tieneque estar también implicado directamente en lasrespuestas a los problemas de la sociedadmoderna. Tiene que dar ese mensaje y les animo aque desempeñen ese trabajo para el que contaráncon mi colaboración mientras esté en este puesto.



EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC

20th ANNIVERSARY OF THE CATALAN OMBUDSMAN ACT


Terceres Jornades ING 10/10/06 13:39 Página 151

We begin today this 3rd Symposium on the occa-sion of the 20th anniversary of the Act on theSíndic de Greuges of Catalonia. Before all, if youwill allow me, I would like to welcome you andthank you for the effort you have made to be here.

Thanks to all the local ombudsmen who havecome to the Pedralbes Palace to participate in thissymposium.

I wish to recall that in the year 1979, when it wasapproved, the Catalan Statute of Autonomy cameto include a definition of this institution, with arather complex name – Síndic de Greuges or Syndicof Grievances, thus recovering the concept of theprovider on grievances, a medieval idea from thesociety of the 13th century, which was not liberalbut based on estates. Even so, it was a society inwhich there was already an office whose holderwas to submit before the king the complaints ofthe various estates. In 1980 the project was startedup in the Parliament of Catalonia and four years

later, towards the end of the first legislative period,there took place the drafting and voting of the Acton the Síndic de Greuges, which gave rise to thecreation of this institution, an institution that hasbeen held, so worthily and with such vigour, by ourpredecessors, Rahola and Cañellas.

The first symposium was held in December 2004,precisely as a tribute to the institution and to itsprevious representatives, and we had the honourof being addressed at that homage by Jordi Pujol,theretofore president of the Government of Catalo-nia. Later we held a second symposium in which,with the protagonism of the various ombudsmenfrom throughout Spain, we discussed new prob-lems with respect to the defence of rights: theenvironment, noise, radical social exclusion,migrations... everything that may seem new whilestanding on the front line of the new complaintsreceived and the new actions that our institutionsare to carry out. Consequently, it has appeared tous to be timely to close this cycle in the third sym-

THIRD CONFERENCE 153

PRESENTATION

RAFAEL RIBÓ, CATALAN OMBUDSMAN

• Síndic de Greuges of Catalonia since 1 July 2004 andmember of the Board of Directors of the EuropeanRegion of the International Ombudsman Institute(IOI) since June 2006

• Lecturer in Political and Administration Science atthe University of Barcelona

• Member of the Parliament of Catalonia from 1980 to2001; member of the Congress of Deputies from 1993to 1995; and president of the party Iniciativa perCatalunya from 1987 to 2000

• Since 2001 he has been the chairman of the Board ofTrustees of the Eyes of the World Foundation

• Degree in Economic Sciences and Law from theUniversity of Barcelona; Doctor of Political, Economicand Commercial Sciences by the University ofBarcelona and Master of Political Sciences by the NewSchool for Social Research of New York

• He is the third person to hold the office of Síndic deGreuges since the creation of this institution in 1984.His predecessors were Frederic Rahola and AntonCañellas


posium, which we are opening today, by analysingthe expansion of the institution and the variousmodels that are to be found in the democraciescomparable to our own, with figures who canenlighten us on aspects that will surely help toimprove it.

We have posed a debate on the function of theombudsmen, on the function of supervising theAdministration and on the function of assuringrights with all their particularities. I think we arevery fortunate in having here with us the foremostfigures in Europe today. We wish to analyse evensuch unique cases as that of Sweden, with the pos-sibility of entering into judicial matters, and wealso wish to discuss the levels of relationship withthe so very diverse spheres of the ombudsmen: theEuropean sphere with the aspect formed by the European Union and the Council of Europe; the sphere of the States, federations, länder,autonomous regions and communities, as well asthe local sphere, which is also growing stronglyhere in our land.

In this respect, we could be able to see the set ofrights that shall be assured, with a criterion of sub-sidiarity, from these diverse spheres; how we areto conjoin them and, in short, how the result is abetter assurance for people. It should be men-tioned that this event also gives us the opportunityto congratulate Nikiforos Diamandouros since thisis the 10th anniversary of the institution of theOmbudsman of the European Union. Although, tobe precise, that anniversary was actually the daybefore yesterday, with the permission of NikiforosI will combine the congratulations for these twoanniversaries. And all the more so since Nikiforos,like many others of us, has the great will to extendto other places on our continent that have recentlyjoined the European Union or who have not yetjoined it – democracies that are much more fragilethan our own – the task of assuring and supervis-ing the rights of people. For this reason we alsohave with us today a person of great significance,namely, Yorgos Kaminis, who can tell us aboutexperiences that are being promoted from Greecetowards these countries where, moreover, theSíndic de Greuges has been maintaining a modestpresence ever since the times of my predecessor,cooperating especially in the Balkans.

All this occurs at a time when, if the members ofparliament so desire, Catalonia will take tomorrowthe first step towards a new Statute of Autonomythat establishes rights and guiding principles withnew formulations, increasing the authority of theSíndic de Greuges of Catalonia. In this respect,allow me to make some brief remarks for the pur-pose of dissemination and knowledge, especiallywith a view to our colleagues from abroad. The

Statute of 1979 referred the rights to Title One ofthe Spanish Constitution, and it could not be oth-erwise because, constitutionally, it is there that thecatalogue of the fundamental rights of Spanishdemocracy is to be found.

With respect to titles, the bill that is being dis-cussed and which is surely being approved estab-lishes explicitly these same rights, but extendsthem and deepens them, in accordance with theCatalan laws that have developed them. Indeed, itinvolves rights with which we are thoroughlyacquainted because they are the object of ourwork. With respect to the Statute, we celebrate thata categorisation is made of the environment, thesocial services, assistance to immigration, respectfor gender equality, the right to a dwelling, and theequality of opportunities at school. Here I do noth-ing other than enumerate the list of complaints ortopics on which complaints have arrived and onwhich work is being carried out by both the Síndicde Greuges and the various institutional ombuds-men throughout the institutional spheres in Spainat large and in Catalonia.

We always say that there is no one pre-eminentmatter with which we deal. Indeed, people ask me:“Mr Ribó, what is the matter that most occupiesyou in your function as an ombudsman?” I repeat,there is no one particular matter – one cannot say“the environment” or “housing”. Or rather, if thereis one, it is Administrative malpractice, whichcomprises the highest percentage of complaints.Accordingly, we celebrate that the Statute, in thesame way as the bill for the reform of the Euro-pean treaties, will proclaim, in black on white, theright to a good Administration.

I believe that this must be a right that deserves agreat pedagogical endeavour by us all, an effort ofextension, of deepening and of concentration ineach of the Administrative departments, so that itmay be understood that it is necessary to listen, toinform, to answer, to provide transparency, and togive people access to all that affects them on thevarious levels of government. For this reason wealso celebrate that the Statute will include new fig-ures and Administrative spheres, with the respec-tive clarification, in relation to the Síndic’s activity;and we celebrate that there exists the courage toenter them, just as has been done by other Euro-pean ombudsmen, such as the Médiateur de laRépublique.

In the major public services granted to privatecompanies by various Administrative regimes,which may affect very important rights, such asthe access to the public telephone network, a uni-versal right according to Spanish law, or such aswater, electricity or gas which, even though they

154 20th ANNIVERSARY OF THE CATALAN OMBUDSMAN ACT


are no longer in public hands, must also continueto be the object of supervision and assurance byinstitutions such as ours. This is why it is a happycoincidence, despite the logistical problems of thechange of venue, that we can discuss all this, sincefor Catalonia the 20th anniversary can also be thekey moment in which a first step is taken to con-solidate new formulations of rights and newinstruments to assure them and to defend themthrough the institution of the Síndic de Greuges.

In the first part of the programme, we plan to talkabout the functions of the Ombudsman. We allknow that, in modern terms, the Ombudsmanappeared in the 19th century in Sweden andbecame a figure that was progressively accepted in

the democracies throughout the continent, whilein our land it did not arrive until the Constitutionof 1978. It is worthwhile for us to halt in this begin-ning of the 3rd Symposium in order to look atsome very specific functions in the supervision ofthe Administration as well as specific functions inthe supervision of rights.

Each land has created a figure that is dressedappropriately to meet its needs; we have a greatterminological diversity of definitions at interna-tional level, in Spain at large and in Catalonia.Everything is legitimate as long as we succeed inconcentrating on the idea of more useful, agile andproximate functions in order to deal with the chal-lenges that face us.



1. THE MISSION OF THE OMBUDSMAN


Thank you for that introduction and let me beginby congratulating you Mr Ribo and your office onyour 20th anniversary and thanking you for thewonderful opportunity to come to the beautifulcity of Barcelona and celebrate with you. My ownoffice is 21 this year and so it is especially gratify-ing to visit with an Office that has been in exis-tence for the same period of time.

The theme of the conference is an important one,and a critical one as the European Union expands,fledgling new democracies emerge and greater dif-ferences in capacity, in emphasis, and in manyother key areas emerge as between our respectiveoffices in both the old and the new Europe. We willhear today and tomorrow about difference, but wewill also hear about what unites us as Ombuds-men which is, quite simply to act as our people’swatchdog and protector, to make sure, to the bestof our ability that our respective governments andadministrations serve the people fairly, decently,and in accordance with the law, be it domestic law,or in the case of EU members, European law.

Because of differences in culture, history andapproach, each Ombudsman is, in a sense, unique.There are wide variations in the jurisdictions ofindividual Ombudsmen even among those inWestern and Northern Europe. Some, for example,cover the defense forces, the police, the prisonsand even the courts. There are differences in theirrespective relationships with Parliament or Parlia-mentary Committees and with the Courts and ofcourse in their approach generally to their work.

But the overriding imperative is that each nationalombudsman begins by positioning himself or her-self amid the historical, cultural, social and eco-nomic conditions prevailing in his or her country.Today I hope to share with you the experience ofmy own Office as it has, over the last 21 years,moved from relatively humble beginnings tobecoming a significant force for change in themanner in which the administration goes about itsbusiness. The development by my Office and bymy predecessors over that period, of principles ofgood administration, of what constitutes redress,


1.1. THE OMBUDSMAN AS A MONITOR OF THE ACTIVITYOF THE ADMINISTRATION

EMILY O’REILLY, IRISH OMBUDSMAN

• Ombudsman of Ireland since 2003• Information Commissioner since 2003. She has the

mission of making an independent review of thedecisions relating to the right of access of persons tothe information managed by public bodies

• Member of the Standards in Public OfficeCommission, created under the Ethics in Public OfficeAct. She is also a member of the Dail ConstituencyCommission

• Journalist and writer until her appointment asombudsman. From 1989 she worked as a politicalcorrespondent for diverse communication media

• Educated at University College Dublin and TrinityCollege Dublin

• Awarded a Nieman Fellowship in journalism atHarvard University (USA)

• The Irish Ombudsman is authorised to investigateactions of the departments, offices and publicofficials of the central Government, of the localauthorities and of the health boards, pursuant tocomplaints or at her own initiative


and the circumstances in which redress should bemade, has fed into the wider administrative cul-ture in Ireland and become accepted at least as anorm that should be aimed for, if not yet fullyachieved.

The title of my talk today is about the Ombudsmanas monitor of the public administration. In mycountry, as in many others, there is both a politicaland cultural acceptance of that role as appropriateand proper. But that acceptance is not somethingthat happens as soon as the first Ombudsman of acountry or a region turns the key in his or her newoffice door. It is something that can take a longtime to achieve in practice as I know that some ofthe newer Ombudsman offices are only too wellaware.

None of our offices exist in a vacuum or could sur-vive in a vacuum. We may be independent but wesucceed fundamentally only if there is a wide cul-tural and yes political support for what we do.Thatis not to say that a government or a public bodywould necessarily agree with or even like our deci-sions, but they do accept that the office has legiti-macy, and not just directly from the actual law, butlegitimacy in the eyes of the people. But legitimacyin the eyes of the public isn’t enough either. Wealso need de facto legitimacy in the eyes of theadministration. And we gain it by the manner inwhich we go about our business when dealingwith complaints, fairly, impartially, setting out ourcase not just backed by the so called moral author-ity of the Ombudsman, but also with sound empir-ical evidence that the case we present on behalf ofa complainant, is not just good but irrefutable.

In one sense we try and emulate in our work, whatmost people would want from the larger adminis-tration or Government. People want a publicadministration in which they have confidencebecause they know that, by and large, it is honest,it is fair, it is responsive to them and inclusive ofthem, it is efficient and gives value for money, it iseffective in that it produces results or outcomeswhich increase the welfare of the community as awhole, economically, socially and environmentally.

This confidence, which is an essential ingredientof a properly working democracy, can be securedonly if public administration is open, transparentand accountable and if there are effective mecha-nisms in place to ensure this. In many countries,the most important mechanisms have been, andwill continue to be, Parliament and the courts.Added to these is the mechanism of publicscrutiny in which the media play a vital role.

In addition, in very many countries new independ-ent institutions have been created operating, in a

manner of speaking, in the twilight zone betweenParliament and the courts. In Ireland, the Comp-troller and Auditor General has been there sincethe beginning of the State to help the Parliament inits efforts to ensure that public resources are usedcorrectly, properly, efficiently and effectively. Thisoffice has been joined since 1984 by the Ombuds-man, since 1989 by the Data Protection Com-missioner, since 1995 by the Public Offices Commis-sion (now the Standards in Public Office Commission) and since 1998, by the InformationCommissioner under the Freedom of InformationAct, 1997. All these offices enjoy considerable pow-ers both to investigate and to secure remedies.And, of course, we also have the Referendum Com-mission - an independent body which conductspublic information campaigns on Governmentproposals to amend the Irish Constitution. And, ina sense, each one of these organisations buttressthe work of the others through a constant feedinginto the consciousness of the public administra-tion of the principles of good administration,underpinned, as I have said by the principles ofopenness, transparency and above all fairness.

In our own role, as Ombudsmen, our bread andbutter work is of course securing redress for indi-vidual complainants. Sometimes, at conferenceslike this, I sense a bit of unease, although mostlyfrom those outside of the institution of theOmbudsman, that that work is not sufficientlyhigh level, or even important, to satisfy the desiresof some that an Ombudsman should exert moredirect control over a government or over publicpolicy generally.

However, we must remember that the reason whyan ombudsman tries to secure appropriate redressis not only to satisfy aggrieved complainants but,in the longer term, to improve the administrativeaccountability of government and the extent towhich it treats its people fairly. In some respects,and if I may make a baking analogy here, the com-plaints work is rather like the small pieces of yeastin a bread mix, tiny in themselves, but capable ofmaking - literally - a sizeable difference to theingredients around them.

Before elaborating on some of the principles thatunderpin true administrative accountability, letme give you some examples from my own Officewhere the yeast of the complaint has promptedthe emergence of significant change on a muchwider level.

As I have said, my Office’s primary role is to exam-ine complaints in a fair and impartial manner. Butour interest does not stop there. We expect publicbodies to take on board the lessons to be learnedfrom their past mistakes so as to ensure that sim-



ilar complaints do not arise in the future. Thus wesee our role in examining complaints as leading tocontinuous improvement in the overall quality ofpublic administration. In this respect we differfrom the courts. The courts will grant relief orredress but, unlike an Ombudsman, rarely if ever,focus on securing systemic improvements in thequality of public services. Let me give you a fewexamples of what my Office has achieved in thatregard.

In 1986, two years after its establishment, myOffice upheld a complaint from a woman who hadbeen mistakenly refused a widow’s pension forseven years. The responsible public authority - theDepartment of Social Welfare - accepted theOmbudsman’s recommendation for payment ofthe pension but refused to compensate the womanfor the loss of purchasing power - amounting tosome euro 5,000 at that time - caused by its delayin awarding the pension in the first place. Follow-ing further discussion with my Office, the Depart-ment agreed to make the payment and to paycompensation for loss of purchasing power in allfuture claims arising from excessive delay in thepayment of social welfare benefits. The arrange-ments are now enshrined in law, and most publicauthorities now pay compensation of this type incases where they have been at fault in refusinggrants or benefits.

In another instance, having examined andresolved a number of complaints relating to themanner in which financial subsidies were payableto patients in private nursing homes, the Ombuds-man published a special investigation report in2001 which found that the Department of Healthand Children and the local public health authori-ties had acted “without proper authority” and “contrary to fair or sound administration” in seek-ing to compel patients and their families to con-tribute to the cost of services administered in pri-vate nursing homes. As a result of the Ombuds-man’s investigation, in excess of euro12millionwas refunded to patients and their families andthe regulations underpinning the subsidy schemehave been amended. The Ombudsman’s reportalso generated a debate about the care of the eld-erly in Ireland and further maladministrationwhich came to light last year within the Depart-ment of Health and Children has resulted in a Gov-ernment decision to make further repayments,estimated at euro 1 billion to patients and theirfamilies.

My Office also has had some success in influenc-ing Government policy in relation to the moderni-sation of the public service and, in particular, theimprovement in the quality of services delivered tothe public. All public authorities are now required

to have internal complaints systems. In addition,as a result of guidance published by my Office onredress for maladministration, I am helping a highlevel group of public servants to devise recom-mendations for Government on how to empowerpublic authorities to grant redress “when things gowrong” without the need to refer the matter to myoffice.

Nowadays many of the issues described above,which my predecessors fought hard to resolve, aretaken for granted within the system generally –the principle that a complainant should be putback in the position they would have been in, hadthe administration not done what it did nowseems obvious. But it wasn’t always obvious and ithas taken a lot of time and patience not just onbehalf of my own Office but on the part of otherdomestic and European institutions to get theprinciple to stick. And at this point I would like toelaborate on what is meant nowadays by adminis-trative accountability.

I define administrative accountability as theprocess of ensuring that public service activitiesand, in particular, the exercise of decision-makingpowers, whether discretionary or otherwise, arecarried out not only in a proper legal manner butin a manner consistent with fairness and goodadministrative practice.

In short, and speaking of the Irish context, theOmbudsman decides whether or not public bodiesare guilty of maladministration. Just as financialauditors examine the activities of the public serv-ice against certain financial principles and criteria,the Ombudsman examines their activities againstthe background of what are commonly referred toas the principles of good administration.

The 1994 Annual Report of the Irish Ombudsmanset out these principles in order to guide publicbodies in their dealings with the public. Theseprinciples assert, for example, that: powers mustonly be used for the specific purpose for whichthey are given; powers must be applied with objec-tivity and impartiality - factors not relevant to theparticular case must be disregarded; unfair dis-crimination must be avoided - like cases must betreated in like manner.

The 1994 Report also set out a list of rights whichpeople should be able to invoke in their dealingswith public bodies. These include: the right to beheard, the right to receive sufficient information,and the right to be given reasons for decisions thataffect one. These themes were developed furtherin “The Ombudsman’s Guide to Standards of BestPractice for Public Servants”. This Guide includes aset of standards under the separate headings of



dealing with people “properly”, “fairly”, “openly”and “impartially”. The guide takes account ofdevelopments such as freedom of information,ethics and electoral legislation, the principles ofquality customer service and the provision ofredress. The Office has also published a Guide toInternal Complaints Systems and a guidance noteon the provision of redress entitled “Redress - Get-ting it wrong and putting it right”.

FAIR TREATMENT

The Ombudsman’s role is not simply a question ofensuring a better quality service to customers orclients. While obviously having a shared interestwith public bodies in ensuring better service, theOmbudsman’s interest goes deeper than that. Ifany section of the community feels that the sys-tem treats it unfairly, and that there is no accessi-ble avenue of redress, then that confidence in pub-lic administration so essential to democracy willbe missing. Greater efficiency and cost-effective-ness are, of course, key elements which the publicservice must pursue but it must never be forgottenthat, unlike his or her counterpart in the privatesector, the user of public services seldom has achoice of an alternative competitive supplier. Fairtreatment is vital and must not be lost sight ofwhen efficiency measures are being introduced. Inaddition, the pressures on individual public ser-vants arising from greater commercialisation andgreater personal accountability for performancemust not lead to any diminution of public servicevalues.

In trying to ensure that public servants are heldaccountable for their administrative decisions, theOmbudsman acts at a number of levels. At onelevel accountability for individual decisions isachieved by the examination and investigation ofindividual complaints and the provision of redresswhere justified. Since the Irish Office was estab-lished, 66,000 complaints have been handled andin approximately 40% of cases some form ofredress has been achieved. Examination of individ-ual complaints often leads to the identification ofsystemic defects in procedures, approach or evenattitudes and at this level valuable feedback can begiven to the bodies within remit. Procedures andsystems can then be improved in order to ensurethat particular complaints do no recur. There is,however, a further level to which I attach particu-lar importance. That is identifying, and seekingremedies for, deficiencies or injustices which havebecome endemic in the public service culture andwhich contribute to that “democratic deficit”which everyone admits exists and which alienatesthe people from the institutions of State.

It will be clear from the preceding paragraphs thatan ombudsman should not confine himself or her-self solely to the investigation of complaints. Thelong-term objective should be to improve overallstandards of public administration. And one of theimportant ways of doing this is through adoptingan educative role and by issuing guidance for pub-lic servants on how to deal with their clients, howto handle complaints and how to make appropri-ate redress when things go wrong.

Guidance of this type helps to create a positiverelationship between the Ombudsman and publicbodies and counterbalances the negative feelingswhich can arise when public bodies are defendingtheir decisions when responding to complaintswhich are under investigation by the ombudsman.The educative role helps to diminish adversarialattitudes and casts the ombudsman in the role of a“critical friend”. Ultimately, the fostering of positiveworking relationships with public bodies promotesconfidence in the ombudsman and helps to securecompliance with his or her recommendations.

RECOMMENDATIONS OR BINDINGDECISIONS?

One of the characteristics that defines an ombuds-man - in particular, a national ombudsman or onewhose jurisdiction covers the public sector – is thepower to make recommendations as opposed tobinding decisions.

It is true that some specialist ombudsmen, forexample those whose jurisdiction extends to aparticular industry - insurance or banking - domake binding decisions. But this is usually on thebasis that the members of the particular industryvoluntarily subscribe to the ombudsman’s jurisdic-tion and in that context, agree to be bound by theombudsman’s decisions. And usually the industryombudsman’s decision-making powers are welldefined and limited. For example, there may beupper limits on the amount of financial compen-sation that he or she can award in any particularcase or he or she may be precluded from proposingsystemic changes to a particular scheme or pro-gramme.

For the purposes of this paper, my commentsabout the recommendatory powers of theombudsman relate solely to the national or publicsector ombudsman.

I said that the power to make recommendations isone of the characteristics that defines an ombuds-man. Indeed, an ombudsman who has the powerto make binding decisions is arguably not an



ombudsman but more in the nature of an admin-istrative tribunal or a court. And we must remem-ber that if an ombudsman were to make bindingdecisions, then the fundamental principles ofadministrative law require that there be an avenueof appeal against the ombudsman’s decision. Andif there is an appeal (other than an application forjudicial review of the ombudsman’s decisions)then the ombudsman is no longer the avenue oflast resort - this too, is a fundamental characteris-tic of an ombudsman. Also, there is no doubt thatif the ombudsman were to have the power to makebinding decisions his or her office would becomevery legalistic in its approach and would lose theinformality and user friendliness which define anombudsman’s approach to the examination ofcomplaints.

I have no doubt that, if the Irish Ombudsman’sOffice had been given the power to make bindingdecisions, we would have found ourselves, espe-cially in the early days, faced with many legal chal-lenges. Instead we are able to recommend reme-dies which would not have been given by a courtand to hold bodies administratively liable evenwhere there is no legal duty of care or statutory lia-bility. Another aspect, often overlooked, is that themajority of legal claims taken to Court in Irelandare settled out of court without any admission offault or explanation.

There is no assurance to the complainant thatany action has been taken to prevent recurrenceof the adverse action although this is often amatter of great concern to complainants. Many ofthe Irish Ombudsman’s recommendations areaimed at improving procedures and systems forthe future.

And yet, in my experience, if an ombudsman expe-riences difficulty in having a recommendationimplemented, there are immediate calls for areview of his or her powers and demands to makethe recommendations binding. For the reasonsoutlined above, it is important that such demandsare strongly resisted.

Clearly, an ombudsman must have some addi-tional powers available to him or her if a publicauthority decides to reject a recommendation.Usually, the ombudsman has the power to make aspecial report to Parliament. He or she can alsopublicise the fact that the recommendation hasbeen rejected and can highlight the rejection inthe Annual Report. Some ombudsmen (for exam-ple, the local government ombudsmen in England)have the power to compel a public body to publishin the local newspapers its decision to reject theombudsman’s recommendation. And indeed, theombudsman can also publish details of the public

body’s rejection in the media and compel the bodyto pay the cost of doing so.

The above powers highlight the importance of par-liamentary support and public support in securingimplementation of the ombudsman’s recommen-dations. I now deal with each of these two issuesin more detail.

PARLIAMENTARY SUPPORT FOR THEOMBUDSMAN’S RECOMMENDATIONS

The ombudsman’s relationship with Parliament iscrucial. Without it, the ombudsman cannot hopeto succeed in carrying out his or her functionseffectively. Similarly, if Parliament does not enjoythe support of the ombudsman or if Parliamenthas lost trust and confidence in the ombudsmanthen Parliament’s effectiveness is reduced in itstask of holding government and its institutionsaccountable for their actions.

And so it is that in order to support both institu-tions - the ombudsman and parliament - theombudsman has a reporting relationship with Par-liament.The strength of this reporting relationshipwill vary from country to country. In some coun-tries the relationship is reasonably general innature. The ombudsman is obliged to submit theannual report and any “systemic” special reports toParliament and any other report - for example, areport relating to the rejection of a recommenda-tion by a public body. Parliament will debate thesereports and take such action as it deems appropri-ate.

Some countries require the ombudsman to reportto a specific parliamentary committee and desig-nate the ombudsman as an officer of Parliament. Ifthe ombudsman is experiencing difficulty in get-ting co-operation from public bodies or if theyhave rejected the ombudsman’s recommenda-tions, the chief executives of the bodies in ques-tion can be summoned to appear before the com-mittee. The committee, having heard their evi-dence, can invite the ombudsman to commentand, in this manner, help to improve the level ofco-operation received by the ombudsman. Simi-larly, the committee can hold the ombudsman toaccount and can ensure that the resources avail-able to the Ombudsman are used in an efficientand effective manner. This latter point assumeseven greater importance where Parliament has thepower to determine the budget for the ombuds-man’s office.

In many countries the ombudsman’s budget isdetermined - not by Parliament - but by govern-



ment which leaves the ombudsman open to theperception that he or she is not independent. Italso leaves it open to government to starve theoffice of resources in order to reduce its effective-ness. Having the budget determined by Parliamentmay appear to be a more satisfactory mechanismbut this is not necessarily so. It depends on thenature of the Parliament, its relationship with gov-ernment and the importance that Parliamentattaches to the ombudsman’s role.

In relation to the latter point it is worth noting thatwhile Parliament as an institution may be very sup-portive of the ombudsman, individual parliamen-tarians may take a different view. Some parliamen-tarians may be jealous of the ombudsman’s exten-sive powers and resources and his or her ability tosecure redress in individual cases which may beway beyond what an individual parliamentariancould hope to achieve for any of his or her con-stituents. Others take a more pragmatic view andare happy to refer their constituents to the ombuds-man or indeed to contact the ombudsman on theirbehalf and in this manner act as the “representa-tive” of the complainant. And it is worth noting thata member of the public cannot complain directly toeither the Parliamentary Ombudsman for theUnited Kingdom or, in the case of France, to theMédiateur de la République, unless a public repre-sentative has sponsored their complaint.

TRUST AND CONFIDENCE IN THEOMBUDSMAN

I mentioned earlier that it was important that par-liamentarians had trust and confidence in theombudsman. He or she must manage resourceswith efficiency and effectiveness and must be seen- not just by Parliamentarians, but also by govern-ment, the media and the public - to be impartialand independent in carrying out his or her func-tions. Most of all, he or she must be effective insecuring fairness as an outcome to complaintscoming within his or her remit. And it is the latterobjective that is the most demanding to achieve.An ombudsman whose every recommendation isrejected is unlikely to win anybody’s confidence.But equally, an ombudsman who never has a rec-ommendation rejected may be open to questionon the grounds of being “too soft” on the adminis-tration. An ombudsman who succeeds in havingthe vast majority of his or her recommendationsaccepted will have secured the trust and confi-dence of public bodies and the public generally.Those recommendations that are rejected willdemonstrate his or her determination and courageto push out the boundaries of what constitutes fairor sound administration.

PUBLIC SUPPORT FOR THE OMBUDSMAN’SRECOMMENDATIONS

I mentioned earlier the four key factors which thepublic demand from their ombudsman. Thesewere independence, accessibility, and fairness indealing with their complaints and effectiveness insecuring appropriate redress. An ombudsman whomakes it easy for people to complain and whohelps them to formulate their case, while, ofcourse, remaining impartial, will secure publicsupport for his or her office in times of difficulty -for example, when the ombudsman makes a spe-cial report to Parliament on foot of a public bodyhaving rejected his or her recommendations on aparticular complaint. In that eventuality, theimportance of public support cannot be under-estimated.

The Ombudsman Act, 1980 confers considerablepowers on the Irish Ombudsman to examine andinvestigate the actions of public bodies. It alsoallows the Ombudsman to conduct her investiga-tions in whatever manner she “considers appro-priate in all the circumstances of the case” andsubject only to the requirements of constitutionaljustice. Equally, where the Ombudsman considersthat a person has been adversely affected by anaction, the Act allows quite a degree of latitude asto the remedy which the Ombudsman may recom-mend. It is the hallmark of ombudsman officesinternationally that they operate flexibly andinformally within a range of working methods, andwith a range of possible remedies. The Ombuds-man Act, 1980 enables the Irish Office to operate inthis manner and allows for evolution and develop-ment in line with best international Ombudsmanpractice.

Accordingly, our Office does not consider com-plaints solely on the basis of whatever the twosides put forward. Such an approach will not nec-essarily result in outcomes which are fair. Becauseof the unequal positions of the two sides, viz. usu-ally an individual against a large public servicebody, the complainant is not always able to pres-ent the best possible case. For this reason, our staffwill generally make the benefit of their ownexpertise and knowledge available so that com-plainants can better describe the adverse effect onthem and the alleged shortcomings in the publicbody’s decision making process.

To this extent the Office acts, in a sense, on behalfof the complainant in presenting or articulatingthe perceived maladministration by the publicbody. However, we have to be entirely objective asregards the ultimate outcome of the complaint. Itis not our role to make representations on behalfof complainants but rather to assess whether the



public body has acted properly, fairly and impar-tially in the particular case. I believe it is reason-able, in effect, to discriminate in favour of the com-plainant in terms of ensuring that the best case ismade while at the same time remaining objectivein terms of the ultimate outcome. This can be adifficult balance to achieve but, in general, I believethat public bodies accept the legitimacy of thisapproach.

As with most ombudsman offices, my office vari-ously finds itself acting as conciliator, as facilitator,as investigator, as presenter of complainants’cases, as enablers (where a complainant cannotdevelop and articulate the relevant arguments);and of course, ultimately, our Office must take aview on the merits of the particular complaint. Inseeking solutions to the problems presented incomplaints, the ultimate step is a written investi-gation report with formal findings and recommen-dations. This arises in a small minority of casesonly. The vast majority of complaints are con-cluded on the basis of a relatively informal, butnone the less, fair procedure. The methodology ofthe Office, in seeking the conciliatory resolution ofdisputes where possible, is in sharp contrast withthe adversarial nature of the courts. In addition,where the complaint centres on an issue of fair-ness rather than of legality, the Office may providea remedy not available at law.

Not surprisingly, the resolution of complaints isnot always black and white and this is reflected inthe range of remedies achieved. Remedies canrange from an apology given, the payment of a dis-puted grant or allowance, the payment of compen-sation and/or changes to the rules or proceduresgoverning a particular scheme. Where a complaintis only partially upheld, or example where a com-promise settlement has been achieved betweenthe arties, then the remedy will reflect this com-promise. That said, public bodies themselves needto be much more active in offering remedies, ontheir own initiative, where their actions havecaused loss for a client. Such an approach isentirely consistent with the development of inter-nal complaints systems across the Irish publicservice generally.

LEGISLATIVE AUTHORITY TO PAYFINANCIAL COMPENSATION

Where the ombudsman makes a recommendationfor financial compensation to a complainant whohas been adversely affected by administrative neg-ligence it is important that the public body inquestion has legislative authority to make the pay-ment. Ideally, this legislative authority should be

included in the ombudsman legislation. Otherwiseit can result in a public body saying that it acceptsthe ombudsman’s recommendation, in principle,but that it does not have the authority to make apayment to the complainant.

LACK OF RESOURCES AND POOR QUALITYADMINISTRATION

The question often arises as to whether anombudsman should make a finding in relation to acomplaint which is a direct result of a public bodyhaving been starved of adequate resources. On theone hand it can be argued that the provision ofresources is a matter for government and that arecommendation by the ombudsman to provideresources is an encroachment on the functions ofgovernment. It is an area where an ombudsmanneed to exercise caution but he or she will need toestablish why the public body is under funded, theattempts it has made to secure resources and thecriteria used by the funding authority to allocateresources.

On the other hand, if the Parliament has passedlegislation providing for particular benefits orentitlements and the government has neglectedto provide the necessary resources this is a mat-ter that the ombudsman ought to bring to theattention of Parliament, and perhaps the generalpublic.

MONITORING THE IMPLEMENTATION OFRECOMMENDATIONS

Where a public body agrees to implement anombudsman’s recommendation - particularly oneinvolving procedural or systemic changes in theorganisation - it is important that the ombudsmanmonitors the implementation of the recommenda-tion over time. The recommendations that havebeen rejected by public bodies are likely to be veryfew in number as compared to the instanceswhere recommendations have been accepted andimplemented. They are likely to be cases wherethere is room for a genuine difference of opinionand may also have distinct policy or politicalimplications. When a recommendation is rejectedby a public body the ombudsman will have todecide whether to make a special report to Parlia-ment or, indeed, whether to do nothing further.Sometimes it may be entirely appropriate, giventhe circumstances of the case, not to refer it to Par-liament if the ombudsman has grounds to believethat there is no prospect of securing Parliamentarysupport for his recommendation.



Ombudsmen differ on this point - some take theview that all rejected recommendations shouldautomatically be reported on to Parliament. Thosewho do not share this view are primarily influ-enced by the potential damage to the credibility oftheir office in the event that Parliamentary sup-port is not forthcoming. However, an ombudsmanwho takes this view, also has the difficult task ofjustifying to the complainant his or her decisionnot to make a special report. And such a decision,from the complainant’s perspective, can also bedamaging to the credibility of the Office.

Before I finish I would also like to highlight a veryessential, and at times overlooked role of theOmbudsman, and I am talking here specifically ofEU Ombudsmen, and that is to ensure that the

administration is operating not just in compliancewith domestic law, but also with international andespecially EU law. At a recent, excellent conferencein the Hague, hosted jointly by the EU OmbudsmanProfessor Nikiforos Diamandouros and the DutchOmbudsman, it was made very clear to all of usthat non-compliance with EU law is an act of mal-administration and that Ombudsman should bealert to any failure on the part of the administra-tion in that regard.

Thank you for your attention. I hope you now havea reasonably clear idea of how my particular Officehas achieved some success in its role as a monitorof the administration and as a watchdog on behalfof the people to ensure fair treatment at the handsof the Irish public service.



Dear Colleagues, Ladies and Gentlemen,

Firstly I wish to thank the Síndic de Greuges (Cata-lan Ombudsman) for allowing us to share with allof you this third symposium, commemorating the20th anniversary of the Act on the Síndic deGreuges of Catalonia, and for permitting us toexpress aloud these reflections on the Ombudsmanas the commissioner for the defence of rights andon his characteristic functions, primarily withinthe sphere of the control of the Administration.

I also wish to express my most sincere congratula-tions to today’s Síndic, to all his assistants and toall the persons who preceded them, for having car-ried out their work in defence of the rights of thecitizens of Catalonia during an extensive period oftwenty years. This period has in any case been animportant time both in the life of persons and inthe history of political communities, despite themelancholic nihilistic lyrics of the once-popular

tango that asserted: “twenty years are nothing”.Indeed, twenty years of intense institutionalendeavour, investigating and settling supervisoryfiles opened on the administrative action, form acomplex diverse world, given the growingdynamism of today’s Administration.

Although the functions of the Ombudsman form ageneral section of this symposium, I imagine thatwith the ambitious aim of delimiting a sort of gen-eral theory, any such theory cannot be developedwithout considering the fact that the functions ofthe Ombudsman, as the commissioner for thedefence of constitutional rights, are integrated in aparticular system. The legal system regulating eachOmbudsman figure, regardless of its name (Média-teur, Síndic, Defensor or Valedor del Pueblo, People’sAdvocate) is what must be considered whenanalysing the characteristics and scope of therespective functions. Likewise, if the main missionof the Ombudsman is to enforce the rules of law, it


1.2. THE OMBUDSMAN AS A COMMISSIONER FOR THEDEFENCE OF PEOPLE’S RIGHTS. MONITORING OF THE ADMINISTRATION AND OTHER ROLES

MARÍA LUISA CAVA DE LLANO CARRIÓ, SPANISH OMBUDSMAN’S DEPUTY

• First Deputy Defensor del Pueblo of Spain since July 2005

• Doctor Honoris Causa of Jurisprudence byConstantinian University (Cranston, Rhode Island,USA) since 25 April 2004

• Graduate in Advanced Studies by the University KingJuan Carlos I of Madrid and Master of Protection ofHuman Rights by the University of Alcalá de Henares

• Degree in Law from the University of Barcelona• Member of the national parliament for the Balearic

Islands in the 5th, 6th and 7th legislative periods• Member of the Provincial Council and first vice

president of the Parliament of the Balearic Islandsand of the Insular Council of Ibiza and Formentera inthe years 1991 and 1993

• The Act on the Defensor del Pueblo was approved in1981 and the first Defensor del Pueblo of Spain wasappointed one year later. The Congress of Deputiesand the Senate elect the Defensor by vote, requiring athree-fifths majority, for a period of five years


is necessary to proclaim that these rules are pre-cisely what define the Ombudsman’s figure andfunctions. Accordingly, it is all but impossible to givea functional overview of the Ombudsman withoutmaking specific reference to the rules and the socialand legal reality on which this figure is based.

Moreover, the Ombudsman, any ombudsman,appears in a particular social and political context.In the case of Spain, and in that of Portugal as well,the figure arose from a very specific historical andpolitical situation. The enactment of the Por-tuguese and Spanish constitutions following anextremely long period of over forty years of dicta-torship had to face other added risks. Our neigh-bours on the Iberian Peninsula had to overcomethe possibility of a potentially perilous revolution-ary drift, and in Spain we had to confront theweight of an immobilist retrograde inertia. Thepeaceful holding of elections legitimated, in bothcases, the political institutions representative ofthe people’s sovereignty that gave rise to theOmbudsman: the Provedor de Justiça in Portugal andthe Defensor del Pueblo in Spain.

In those periods of historical transition of the twoPeninsular States, it was indispensable tostrengthen the course of the new democratic era.For this reason, in both cases, the functions of thefigure of the Ombudsman were extended consid-erably with respect to those of other consolidatedOmbudsman figures in the European sphere whohad appeared much earlier, under distinct circum-stances, in various countries.That is why there haseven been talk of an Iberian model of Ombuds-man. It is a basic model that has already served, toa large extent, to establish parallel figures in alarge number of Latin American countries. TheIberian model became the Ibero-American modeland came to form the basis for the Ibero-AmericanFederation of Ombudsmen (FIO), with which youare all acquainted.

Focusing on the regulatory legal framework ofSpain’s Defensor del Pueblo, the regulations inforce must be taken as a starting point, withoutalluding to oft-repeated precedents that have littleto do with the present-day institution. The Defen-sor del Pueblo was created ex novo in Spanish lawby the Constitution of 1978. The constitutionalimportance of this figure and the general scope ofhis functions are derived from the Constitution’sArticle 54. However, it is the Organic Act on theDefensor del Pueblo1 and its organisational andoperational regulations that establish the particu-lar characteristics with respect to appointment,requirements, cessation, term of office, preroga-tives, system of incompatibilities and specific con-trol functions, which are precisely what interestsus in particular in this closing symposium.2

The functions of supervision and control of theAdministration which are entrusted in a singularmanner by the Constitution, must be especiallylinked to other basic matters, such as the effectiveprotection of citizens’ rights and the unbridleddevelopment of the Administration’s competencesin the social State. In relation to effective protec-tion, it must be stated that “the possibility ofsupervising the activity of the Administration”,which forms the main action of the Defensor delPueblo, shall be understood to complement theother control instruments that are established bythe Constitution itself, whether they are of a par-liamentary nature or formed by all the jurisdic-tional instruments that administer the justicewhich emanates from the people, the decisions ofwhich justice are binding. On the other hand, thedecisions of the Defensor are based, rather more,on persuasion, on the recalling of legal duties, onadmonishment, on the autorictas that is mani-fested through the conviction with which theDefensor’s decisions are presented and throughthe publicity which is made of inappropriateadministrative actions, particularly on submittingthe annual report and disseminating it.

The development of the present Administration isfavoured by the increased complexity of the publicbenefits and of the respective services. These areservices of public responsibility, even if the man-aging organisations of such services have been pri-vatised. The need to assure the specific benefit-related rights derived from the constitutionalrights and freedoms, such as the right to educa-tion, the right to a public system of Social Security,the right to the protection of health, the right ofaccess to culture, or the right to enjoy an appropri-ate environment, demand unquestionably a spe-cific control mechanism in addition to jurisdic-tional mechanisms. It is in this sphere that thespecific content of the Spanish Ombudsman orDefensor del Pueblo must be situated. This figure’smagistracy of authority can resolve the shortcom-ings of a service that is hardly efficient for citizens,and it may also contribute, in a preventive way, tothe consolidation or improvement of a benefitderived from a constitutional right.

It is evident that the aforementioned administra-tive hypertrophy gives rise sometimes – more


1 Organic Act 3/1981, dated 6 April, modified by Organic Act2/1992, dated 5 March, by which there is constituted a mixedcommission of the Congress of Deputies and the Senate onrelations with the Defensor del Pueblo, and modified by Act10/1995, on the Penal Code, which defines offences against theinstitutions of the State, including the Defensor del Pueblo.

2 Joint resolution of the bureaus of the Congress and the Senate,dated 6 April 1983, modified by the resolutions of the Bureau ofthe Congress of Deputies and of the Senate, of 1992 and 26 Sep-tember 2000, respectively.


often than would be desirable – to reprehensiblebehaviours in the relations between the publicmanagers and the citizens. Sometimes these man-agers make unsuitable decisions that causediverse types of harm with respect to the enjoy-ment of constitutional rights. If such harm openlyor forcefully injures protected rights or unjustlyignores them, citizens may resort to the jurisdic-tional bodies. Nevertheless, if the administrativedecisions alter slightly, undermine or jeopardisethe integrity of these rights, citizens may addressthe Defensor del Pueblo, whose decisions are thetangible expression of the magistracy of persua-sion to which I have previously referred. It is themagistracy of persuasion characteristic of “a figurethat offers the simplicity of being a single-personbody, that operates through a proceeding at nocost to the interested person, that is fast and flex-ible, that requires no postulation, and that has, asits main mission, the taking of action ex-officio orat the request of the interested person, in responseto purported irregularities of the Administrationwith the aim of defending individual and collectiverights.3

From a complementary angle, the functions of theDefensor del Pueblo combine appropriately thedefence of constitutional rights, as the institu-tion’s ultimate purpose, with the supervision ofthe administrative activity, as a primordial meansthat serves, precisely, to make possible thisdefence, in such a way that consideration is givento the principles that define the administrativeaction, and which are expressed in the Constitu-tion itself in the first point of Article 103. I amreferring, of course, to the principles of efficiency,hierarchy, decentralisation, deconcentration andcoordination in order to serve with objectivity thegeneral interests, with total submission to the lawand justice.

With respect to the scope of competence andaction of the Defensor del Pueblo, it should beaffirmed, in the first place, that his functions entailthe supervision of the Administration in general,that is to say, of all the Public Administrations,including the Central Administration of the State,the Autonomous Regional Administrations and theLocal Administrations, to which should be addedthe Institutional and the Corporative Administra-tions. All this without prejudice, of course, to thesystem of collaboration and coordination with theautonomous regional ombudsmen, to which I willrefer further on. In this respect, any person whoacts in the service of the Public Administrations

stands within the scope of supervision of theDefensor del Pueblo.

Special mention should be made of the specificrelations of collaboration and supervision with theAdministration of Justice and with the MilitaryAdministration. Generally speaking, the com-plaints received on the Administration of Justice –without their being able to affect fundamentaldecisions, in other words, the sphere of materialjustice, with a view to safeguarding the principle ofthe division of powers – may be processed in orderto attempt to improve the operation of the Admin-istration. For this reason, in addition to mention-ing them in the annual report to the Parliament,they shall be addressed, according to the matterinvolved, to the Attorney General’s Office or to theGeneral Council of the Judiciary. In both cases, thecollaboration has been fruitful in terms of both thegrowing number of complaints that have given riseto communication, and of the progressive consoli-dation of diverse courses of inter-institutional col-laboration. The fact is that the Defensor del Pueblomay carry on with his investigative task in con-nection with the general problems posed by com-plaints, and he may watch out to see that the per-tinent legal decisions are issued within the estab-lished time and in the appropriate way, after thelodging of a claim or appeal.

All the aspects relating to the organisation andoperation of the Defensor del Pueblo point to thepreservation of this figure’s fundamental charac-teristic of independence. The appointment by aqualified majority in the houses of parliament; theconcurrence of these houses with respect to theappointment of the two deputies who assist theDefensor; the term of office – which is longer thanthe legislative period; the Defensor’s prerogatives,especially including those of non-subjection to theimperative mandate, inviolability, immunity andthe special privilege covering him, and the strictsystem of incompatibilities to which he is subjectare some of the signs of the high degree of auton-omy granted to the Defensor’s action and of themeticulous concern for independence in his deci-sions, including the independence from the judici-ary, to which reference has previously been made.It also includes, of course, independence from theexecutive power, expressed, among others, by theAdministration’s duty of collaboration with theDefensor. This duty is set out in Article 502.2 of thecurrent Penal Code where, together with otheroffences against the institutions of the State, thereappears disobedience to the Defensor as a definedoffence.

Such disobedience is nuanced by the warning that“the authority or official who obstructs the inves-tigation of the Defensor del Pueblo […], refusing to


3 Cava de Llano i Carrió, M.L, in the collective work directed by A.Rovira Viñas: Comentarios a la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo.Defensor del Pueblo/Aranzadi. Pamplona, 2002.


send him the reports or delaying the dispatchthereof; impeding access to the files or to theadministrative documentation necessary for therespective investigation, incurs the offence of dis-obedience to the Defensor”. This type of behaviourmay be punished with a fine of three to twelvemonths or to special disqualification from publicoffice or employment for a time of six months totwo years, and of suspension from public office oremployment for the same length of time.

This independence of the Defensor exists likewisewith respect to the selfsame legislative power thatappoints him, as is shown by the special legitima-tion of the Defensor to bring remedies of unconsti-tutionality before the laws and provisions withlegal force that may injure the content of the Con-stitution. This legitimacy is granted by Article 162of the Constitution itself. It also grants to thePrime Minister, to the sets of 50 deputies or 50 sen-ators, and to the executive collegiate bodies of theautonomous regions and, if appropriate, to therespective Assemblies. Additionally, it is sought toprovide an indirect mechanism that will allow anycitizen to make a rule known to the Defensor sothat the latter may decide on the possible lodgingof an appeal, a decision which must be made, ofcourse, with the greatest possible prudence ineach case.

The complaint is the most characteristic expres-sion of the Defensor del Pueblo’s regular everydayactivity. Likewise, the complaint is the initial orguiding impulse of the supervisory and controlfunction. Even though complaints may also be ini-tiated ex-officio, the main volume of complaintsthat the institution handles is based on personalclaims. The complaint or manifestation of discon-formity with the treatment that the citizen hasreceived in his relations with the Administrationis characterised by its lack of formalism: all that isrequired are some minimum written identifica-tion details and the expression of the circum-stances prompting the complaint. The only causesfor non-admission of a complaint are: anonymity,bad faith, lack of grounds, or circumstances thatmay harm third persons. Once the complaint hasbeen admitted, the pertinent investigationprocess begins, leading to the appropriate deci-sion, always within the scope of the persuasiveautorictas and not the coercive potestas. This deci-sion, which gives definitive shape to the supervi-sory function, may adopt the forms of warning,recommendation, reminder or suggestion so thatthe respective sphere of the Administration maymodify some rule or behaviour. The mattersderived from the flow of complaints managedeach year form, to a large extent, the requisitereport that the Defensor del Pueblo presents eachyear to the Parliament.

The management action of the Defensor delPueblo has so many facets that a quick review ofthe contents of its annual report causes a certainsurprise due to the breadth and variety of aspectson which this figure exercises its supervision ofthe Administration’s activity. To mention themajor groups of subjects that are the object ofclaims, we find, in order of frequency in recentyears, the matters relating to the areas of theEconomy, especially with respect to mattersderived from the communications system or thesecurities market; Health and social policy, headedby the waiting lists for diagnosis and surgery, theclaims relating to health-care transport, theapplications for special treatments with respectto assisted reproduction, the sex-change opera-tions and the processes of therapeutic cloning;Immigration, in particular involving matters relat-ing to reception and to the legalisation processes,the assistance to Spanish citizens abroad, and therequests relating to the civil register (nationality,identity, marriages, deaths); the Public function,where we find requests on the status and work-ing conditions of the persons who render theirservices in the State Security Corps and Forces,the wage claims of working personnel and selec-tion processes; Defence and Interior, with mattersrelating to traffic penalties, penitentiary transfersor deficiencies in related facilities; Education andculture, with respect to claims on admission ofpupils, study grants, the homologation of degreesand the protection of personal data; Territory andenvironment, in which one observes a prevalenceof claims on transport expenses and costs, urbandevelopment infractions and environmentalimpact declarations, and lastly, Justice and domes-tic violence, which are marked by the volume ofcomplaints on judicial delays, the extradition ofprisoners, and the relations with the professionalassociations.

The main management activity is supplementedby others which are of enormous projection owingto their significance and their repercussion on theinstitution’s main purpose, that is, the defence ofthe constitutional rights. This involves institu-tional relations, as mentioned previously, in otherwords, those of dissemination and information.With respect to the former, it should be noted thatthere exists an extremely close relationship withthe other Ombudsman figures and especially withthe commissioners of the autonomous regions.The zeal for understanding and for institutionalimprovement, in accordance with the provisions ofthe Act of 6 November 1985, “which regulates therelations between the Defensor del Pueblo andsimilar figures in the various autonomousregions”, has given rise to a growing set of contactsand to the consolidation of annual coordinationsymposiums, which have been held on 19 occa-



sions. The matters of common interest that aredealt with at these symposiums allow anexchange of enriching opinions and the genera-tion of elements of debate on management whichrequire unified and effective standpoints. That ishow it has been, for example, at the latest meet-ings, where diverse matters of great importancewere discussed, including the following: the crite-ria to be applied when safeguarding the confiden-tiality of processed files, criteria that shall beupdated as a result of the emergence of new tech-nologies in modern life; the debate on the functionto be carried out by the cybernetic informationnetworks in the improvement of attention to citi-zens; the action, daily more intense, with respectto migratory processes, involving both arrival con-ditions and integration activities; and quite partic-ularly, the problems of suitable supervision andcontrol that are posed by the fact that some spe-cific public services are managed by private or pri-vatised companies, on which we consider that thesame activity of surveillance and protection of theexercise of human rights must be exercised as onthe public bodies.

All this aggregate of activities, which form thesinews of the Defensor’s supervisory and controlaction, is aimed, naturally enough, at the basicgoal of the defence of constitutional rights, theauthentic vehicle and goal of our activity. Theinclusion of rights and freedoms in the Constitu-tion is broad and meticulous, bordering on theexhaustive, owing both to the aforementionedreaction to the previous period, and to the aim ofmeeting the needs of the most disadvantagedgroups, some of which, such as elderly persons orpersons with a disability, appear specifically in theConstitution. This is the culmination of a positiva-tion process that apparently expresses a sort ofhistorical response to the permanent tendency, aresponse that seeks to materialise those ideas of amoral nature in positive texts. It is for this reasonthat the Constitution itself gives them such specialconsideration and seeks to endow them with sub-stantial panoply of instruments of assurance, oftruly protective institutions, among which standsout, precisely because of its specificity, the figureof the Defensor del Pueblo.

The three main groups formed by the constitu-tional rights of Title I of our Constitution, in addi-tion to connecting with the values that inspire ourcurrent legal system, establish a certain hierarchyof values, with respect to the intensity of their pro-tection. This is so with the first group, that of thefundamental rights and public freedoms, in whichthere appear, together with others, those thatapply to any person, regardless of his nationality.This group includes the rights to life and to physi-cal and moral integrity; the freedom of religion

and worship; the right to freedom and security;the right to honour, to social and family intimacy,and to one’s own image; the rights relating to thefree expression of ideas, thoughts and opinions;the right of peaceful unarmed assembly; the rightof association; the right to effective judicial pro-tection and not to be condemned for actions oromissions not defined in the legal system at thetime of their occurrence; the right to education,the recognition of the freedom of education andthe right to free syndication.

In the second place, the Constitution includesanother group of rights called Rights and duties ofcitizens, which include notably: the right to defendSpain, the right to conscientious objection, theright to enter into marriage with full legal equality,the right to private property and to inheritance;the right of foundation, the right to work, and theright to collective negotiation and to freedom ofenterprise.

The third group, that of the guiding principles of thesocial and economic policy, includes, among others,the rights that are usually called economic, socialand cultural rights. The protection of the family,the income redistribution policy aimed at fullemployment, the maintenance of a public systemof Social Security, the right to the protection ofhealth, access to culture, enjoyment of the envi-ronment and of historic and artistic heritage, theintegration of persons with a disability, the eco-nomic sufficiency of elderly persons, and thedefence of consumers and users are some of thegoals that are included in this group.

Consequently, our constitutional rights are charac-terised by the preferred position that they hold inthe Constitution and the special protection that itgrants them, as proof of their importance and sig-nificance; by the explicit foundation on the dignityof the person, which the Constitution emphasizes;by the opening of the respective titularity, whichcovers both individuals and specific groups; by thegraduation of their efficiency, which fluctuatesbetween their direct application, in some cases,and the recommendation on good practiceaddressed to the public authorities, in other cases;by their unifying consequences, owing to the factthat “they act as a foundation of the political unitywithout any mediation”4 and, lastly, because theydo not have an absolute nature, they are not lim-ited rights and, in general terms, each right shallrespect the right of the rest and the limits estab-lished by the legal system under the assumptionthat these limits must be strictly controlled by thejudiciary.


4 STV 25/1981, dated 14 July


This necessarily brief and indicative overview ofour constitutional rights must be strengthened,and that is what the Constitution does, just as Imentioned before, with a suitable system of assur-ances. A complete list of rights and freedoms is oflittle or no use if the system of positive coexistencein which they are to be applied does not possesssufficient resources of an institutional nature toenforce them. This effectiveness must translateinto some situations of human relation presidedover by trust, security and freedom. That is pre-cisely where the efficiency of the constitutionalrights lies.

In this respect, a veritable policy of human rights,which will guide our steps and our efforts, shallseek to establish and harmonise true plans andactions of positive coexistence for everyday spaceswithin the constitutional framework. These every-day spaces are nothing other than elementaryprinciples integrating the life of persons. In any

case, if it were necessary to reduce the elementaryprinciples to just two, as in the case of the BiblicalCommandments, on which the structure ofhuman rights is founded, as they are acknowl-edged by the Western democracies, they may bepresented as follows: firstly, the principle accord-ing to which the fate of every human being isequally important; and secondly, the principle thatholds that, despite this equality, each person has aspecific responsibility for the success of his ownlife.5 In the case of the first principle, it shall not beconsidered legitimate or admissible for specificpersons or groups to be obliged to sacrifice theirconduct on behalf of the community as a whole. Inthe case of the second principle, the public author-ities have the obligation to respect the indispensa-ble rights so that each individual may direct hislife in accordance with his personal project. In thelatter dimension lies the focus of the supervisoryand control tasks that the Constitution itselfassures to the Defensor.


5 From R. Dworkin: “Prendre les droits au sérieux en Chine”. InESPRIT (January 2003)


In my country – and in a few but, admittedly, veryfew, others – the supervision of the courts of lawhas, for historical reasons, been entrusted to theParliamentary Ombudsman.

The short story of the historical background is thefollowing.

After his defeat at the hands of the Russian Army in1709 at Poltava, King Charles XII fled to Turkeywhere he was to remain for several years. To ensurethat laws and regulations were observed in hisabsence, the King in 1713 appointed a SupremeOmbudsman as his representative. From 1719 anduntil today the title used to designate this post was,and is, the Office of the Chancellor of Justice.

The King being, at this time, both the supreme judgeand the formal head of the state administration, theChancellor of Justice was to control that judges andother state officials discharged their duties properly.The Chancellor had the right to prosecute judgesand other public servants in cases of negligence.

In 1809, after another period of autocratic monarchy,the King was dethroned and a new Constitutionadopted, based on a division of power between, pri-marily, the King and the Parliament. As a measure toguarantee the rights of the citizens and, it may safelybe assumed, to counter-balance the Office of theChancellor of Justice, the new Constitution providedfor the election of a Parliamentary Ombudsman. TheOmbudsman was to act as the representative of theParliament and to exercise, and I quote from thetravaux préparatoires, “supervision of the observanceof the laws by judges and officers of state, and toprosecute, with due process of law, those who in dis-charging their duties, through violence, personal con-siderations, or for some other reason, act unlawfullyor fail to fulfill the duties pertaining to their office”.

In short, Parliament elected a representative, anOmbudsman, to supervise the King’s courts and theKing’s state administration.

These original traits of the Swedish Ombudsmaninstitution, rooted in the 18th and 19th centuries, still


1.3. THE INTERVENTION OF THE OMBUDSMAN IN THE DECISIONS OF THE COURTS

MATS MELIN, SWEDISH CHIEF PARLIAMENTARY OMBUDSMAN

• Parliamentary Ombudsman of Sweden,Justicieeombudsman, since 2004

• Judge of the Administrative Supreme Court of Sweden(2001-2003)

• Presiding judge of the Svea Court of Appeal,Stockholm, Sweden (1999-2001)

• Cabinet Chief of the Court of Justice of the EuropeanCommunities in Luxembourg (1995-1999)

• Diverse offices in the Swedish courts • Legal adviser on constitutional law to the minister of

Justice up to 1994• The Swedish Ombudsman may act as a special

prosecutor and he has the right to initiatedisciplinary actions. He also has the right to takeinitiatives with the aim to amend laws and toestablish guidelines for appropriate administrativejudicial conduct


apply to our work – even if the King today has norole to play in the judicial or administrative affairsof the State. I do supervise the courts and it doeshappen that I find reason to initiate disciplinaryproceedings against, or even prosecute, a judge.

At the same time, the independence of the courts,and of the judges, is of course of fundamentalimportance in any system of government based onthe rule of law – also in my country. It is, naturally,relevant to discuss whether the supervision by theOmbudsman may be reconciled with the principleof independent courts.

In the United Nations basic principles on the inde-pendence of the judiciary it is stated that the inde-pendence of the judiciary shall be guaranteed bythe State and enshrined in the Constitution or thelaws of the country. It is the duty of all govern-mental and other institutions to respect andobserve that independence. As concerns the,should we say, material content of independence itis stated

• firstly, that the judiciary shall decide mattersbefore it impartially, on the basis of facts and inaccordance with the law, without any restric-tions, improper influences, inducements, pres-sures, threats or interferences, direct or indirect,from any quarter or for any reason,

• secondly, that the judiciary shall have jurisdic-tion over all issues of a judicial nature and shallhave exclusive authority to decide whether anissue submitted for its decision is within itscompetence as defined by law,

• and, thirdly, that there shall not be any inappro-priate or unwarranted interference with thejudicial process, nor shall judicial decisions bythe courts be subject to revision.

The basic principles do, however, also contain pro-visions concerning discipline, suspension andremoval of judges. It is stated, inter alia, that acharge or complaint against a judge in his or herjudicial and professional capacity shall beprocessed with expediently and fairly under anappropriate procedure. Furthermore, judges shallbe subject to suspension or removal only for rea-sons of incapacity or behavior that renders themunfit to discharge their duties. Decisions in disci-plinary, suspension or removal proceedings shouldbe subject to an independent review.

The same basic principles, sometimes differentlyworded, are to be found in other internationalinstruments, such as the Siracusa Principles andthe Minimum Standards of Judicial Independence,adopted by the International Bar Association.

The essence of these international standards is, toput it more bluntly, that judges shall be independ-ent but not untouchable. Judges shall be independ-ent under the law, but they are not entitled to putthemselves above the law. Members of the judici-ary who do not fulfill their duties properly are notonly a problem for the parties to a particular case,they risk undermining public confidence in thejudicial system as a whole.

This implies that it must be possible to lodge com-plaints against judges and that some element ofsupervision is required even with regard to courtsof law.

Giving the Ombudsman the right to supervise thecourts has several important advantages.

Firstly, the Ombudsman is easily accessible foranybody – a party to the proceedings or a witness– who feels that he or she has been treated incor-rectly.

Secondly, the Ombudsman can start an inves-tigation even if there is no reason to believe thatthe error committed is of such a serious nature asto give rise to, for example, disciplinary pro-ceedings.

Thirdly, the Ombudsman can look into even minormatters and make statements concerning goodjudicial behavior or the proper way to apply proce-dural rules which, normally, will not be dealt withby a superior court in appeal proceedings.

Last but not least, since the Ombudsman is inde-pendent in the same way as a judge, there shouldbe no grounds for suspicion that his or her inter-ventions have any other purpose than to protectthe citizens and to promote the rule of law.

If the Ombudsman is entrusted with this power ofscrutiny, certain limitations seem necessary withregard to who may be elected as Ombudsman andto the scope of his or her investigations.

The Ombudsman needs to be an expert in judicialmatters, or at least have access to such expertisewithin his staff. He or she cannot afford to makemistakes in this area. Frankly, to have the adjudi-cations by the Ombudsman respected among thejudiciary, it is probably necessary for the Ombuds-man to be a highly qualified judge himself. This ofcourse restricts the search for possible candidatesfor the office of Ombudsman.

Concerning the scope – or maybe rather the object– of investigations, it is of crucial importance thatthe Ombudsman respects the independence of thecourts.



I do not investigate matters related to how a courthas assessed the evidence in a case, nor how it hasinterpreted substantive law, at least not as long asthe interpretation made may be considered to beone of the possible legal alternatives available. Icould, however, take action if a judgment or a deci-sion is in manifest contravention of the law.

A fairly common type of complaint is that a personwrites to me saying that his case has been wronglyadjudicated because too little consideration wasgiven to a certain circumstance or that he is in factinnocent of the crime for which he has been com-mitted. In such cases, I usually examine the judg-ment of the court but then dismiss the complaintstating that the Ombudsman only under very spe-cial circumstances may open an inquiry into a mat-ter that is subject to the jurisdiction of the courts.

In virtually all cases concerning the courts myactivities are instead devoted to matters of proce-dure. The most common type of cases in this areais complaints that a judge handles a case beforehim slowly or not at all. These cases may seemtrivial but I tend to take them seriously, relying onthe English saying that “justice delayed is justicedenied”.

Another element of showing respect for the inde-pendence of the courts is that, as a general princi-ple, I do not investigate a complaint against a courtwhile the case referred to by the complainant isstill pending, since this might be regarded as anundue interference in the activities of the court.An obvious exception to the rule is, of course, com-plaints about slow processing.

The methods used by my Office for supervising thecourts are not different from those applied in othercontexts. Most cases are initiated by complaintsfrom individuals and a few investigations are con-ducted ex officio, on my own initiative, due to alle-gations made in for example newspaper articles ortelevision programs. Some cases are the result ofinspections carried out by the Ombudsmen andhis or her staff. When inspecting a court I scruti-nize open cases which have been pending for along time and judgments rendered to ascertain –for example – that they are worded in such a waythat they can be enforced and are reasoned in anacceptable way.

Let me give you just a few concrete examples ofthe Ombudsmen work in this area.

During the one and a half year I have held office, Ihave not found reason to prosecute a judge. Duringthe previous 10-year period, my predecessor pros-ecuted five judges. Two of these prosecutions con-cerned criminal cases where the defendant had

been discharged on probation from an earlierprison sentence. If such a person commits a newcrime during the probation period, the court mayorder him to serve the remaining part of the sen-tence. The judges were charged because in thesecases the defendant was tried for a crime commit-ted before the first sentence. In spite of this – orrather, not observing the fact that the crime wascommitted before the probation period – the courtrevoked his discharge.

Another case concerned a judge who delayed thewritten judgments in three cases in such a waythat most of the time for appealing against thejudgments had already passed when he finallyproduced the definite text.

The Ombudsman may also initiate disciplinaryproceedings against a judge, the result of whichmay amount to a warning, a reduction of salary orthe removal from office.

During the 10-year period I have mentioned, bypredecessor initiated disciplinary proceedings atonly one occasion. It concerned a judge who hadapproved the tapping of a telephone although thecircumstances were such that this was not legallypossible.

I have, for my part, initiated disciplinary proceed-ings against a judge who, without foundation inthe Code of Judicial Procedure, ordered the policeto apprehend and produce a witness before thecourt.

Let me, as – hopefully – an illustrative examplealso mentions a recent case. A defendant in acriminal case refused for the fourth time to pres-ent himself before a court. A judgment in absentiawas not possible. After the oral hearing – at whichthe prosecutor and the legal counsel for the defen-dant were present but which for obvious reasonswas very short – the judge ex officio issued a deten-tion order. The court may, on its own initiative,decide to take a person into custody but only afterhaving given the parties the possibility to presenttheir observations at an oral hearing. The decisionwas appealed against and quashed and the defen-dant was never apprehended by the police.

The events before the court of first instance weredescribed in a newspaper article the following dayand I decided to take up the case on my own ini-tiative. When contemplating whether to initiatecriminal or disciplinary proceedings, I took intoaccount the fact that the wrongful decision hadbeen quashed by a higher court and that thedefendant was not in fact deprived of his liberty.After some hesitation, which I expressed in mydecision, I refrained from taking any other action



than severely criticizing the judge. If the police hadbeen quicker and taken the defendant into cus-tody, I would probably have, at least, initiated dis-ciplinary proceedings.

I think it is fair to say that the Swedish Ombuds-men institution is generally – well, generally in ourcountry that is – considered to have contributed ina substantial way to the interpretation of proce-dural law and to the development of an informalcode of ethics for judges. The statements made bythe Ombudsmen in such diverse matters as theseizure of goods, house searches, live radio broad-casts of court hearings, children as witnesses and

informal contacts between the court and the pros-ecutor are frequently cited in legal textbooks andin judgments.

I will not, however, argue that placing the courts oflaw within the ambit of the Ombudsman is theonly thinkable solution. Other mechanisms of con-trol are certainly possible. To me, the importantthing is that there is a possibility to complainagainst biased, negligent or otherwise improperbehavior of judges. I am convinced that such a pos-sibility contributes to the maintaining of publicconfidence in the judicial system and thus to thestability of the society.



2. THE OMBUDSMEN ANDTHEIR TERRITORIALSCOPE


THE FEDERAL OMBUDSMEN

(Summary of the original lecture)

I thank you, Mr Ribó, for the invitation. I’m veryglad that I have the occasion to speak here. I wouldlike to explain the special situation of Belgium.

As you know, Belgium is a very small country; it’sonly 10 million inhabitants. It has three communi-ties and three regions and a combination of those,which make the situation of the ombudsman a lit-tle bit special.

But it’s not so special that we have problems withit. There are no problems between the regions andthe federal ombudsman, and that needs to explaina little bit what regions are in Belgium, and whatthe regional and the federal ombudsmen are.

I do not want to give an exposé on the politicalstructure of Belgium, but this is very important: inthe federal States we are parliamentary ombuds-men.This means that we have been chosen by par-liament.

We have, at a federal level, the House of Represen-tatives and the Senate, and our Constitution saysthat Belgium is a federal country. I do not agreewith that. A federal system comes together fromdifferent parts and that is exactly the contrary ofwhat happened in Belgium. We were one unifiedState until 1970s/1980s more or less and then westarted splitting up. So I prefer speaking of a region-alised country. The specificity in our system is thatthere is no relation, hierarchically speaking,between the federal and regional parts. So there isnot one single possibility for me to control theregional ombudsman, or for him to control me. And


2.1. THE REGIONAL OMBUDSMAN AND THE OMBUDSMANFOR A NATIONAL COMMUNITY: RELATIONS BETWEENOMBUDSMAN INSTITUTIONS AT DIFFERENT LEVELS

HERMAN WUYTS, FEDERAL OMBUDSMAN OF BELGIUM FOR THE FLEMISHCOMMUNITY

• The Flemish member of the Federal Ombudsmaninstitution of Belgium (1997-2005)

• Vice president of the European Region of theInternational Ombudsman Institute (IOI), elected at theDurban International Ombudsman Conference (2000).Chief of the European region until December 2004

• He was the first Federal Ombudsman of Belgium (1996)• Researcher at the Catholic University of Leuven and

lecturer at the Erasmus Faculty of Brussels in courseson citizen participation, democracy, and local andregional structures in Europe (1968-1997)

• Degree in Political Sciences and doctor of SocialSciences

• The House of Representatives appoints twoombudsmen: one for the French-speaking region andthe other for the Flemish region, both of which aredesignated as Federal Ombudsmen, and they actcollectively. They have competences in complaintsrelating to the federal authorities, except in the case ofthose referring to administrative authorities, which havetheir own ombudsman by a separate legal provision


that’s very specific in the political structure of Bel-gium. There is no hierarchy between the federalsystem and the regional system. Keep that in mind.

This means that we cannot intervene in the leg-islative power of the regions. Like the regions can-not intervene in the federal level, although theyhave the power to explain or to change federallaws if they have competence. The other institu-tions, the King, the Senate, are, politically and fromour point of view, not interesting. We are onlyaccountable to the House of Representatives.

There are several other organisations in Belgiumwith a similar task. There is a parliamentary com-mittee for the information services (the YIcommittee) and a police committee (the P com-mittee). This means that we do not have anycompetence with regard to the information sys-tem, nor with the police system. If a complaint ofthese comes we have to send it to the institutionswhich are responsible for its investigation. As forthe judiciary, we do not have any competence onthe whole judiciary system, not at all. When acomplaint comes in, we have to send it to the Con-seil Superieur de la Justice. The federal ombuds-man’s remit is completely different from theregional ombudsmen’s one, so there is an absolutedistinction between the federal and the regionalombudsmen.

This may be difficult to explain to other federalcountries in which the federal system has a cer-tain amount of control over the regional system,see Germany. But this does not exist in Belgium.We have inspired us on the Scandinavian type, atleast theoretically. If you go into detail, it can bedifferent. But what is absolutely certain is that weare a parliamentary body. We have not beenappointed by government; we have the controlover the mediation functions like most ombuds-men, but this is only theoretically.

So there is a difference between theory of being aparliamentary ombudsman and practise. Althoughwe are chosen by parliament, the most importantelement in the Belgian political system is not par-liament, but government. If the ministers acceptsomething, the government of the political partieswill do the same in parliament. Even the ombuds-men Acts, voted in 1995, had been made com-pletely by government and given at the lastmoment to the parliament, which, eventually,passed them.

So there is a difference between reality and what iswritten down in texts. The only untouchable thingis that it is absolutely impossible for us to havesome hierarchy power on the regional governmentor on the regional ombudsmen and vice versa.

You know that we have two federal ombudsmen:French-speaking and Dutch-speaking. I am theDutch-speaking one, but it does not mean that atthe federal level there is a division of power. I per-sonally I preferred the Portuguese idea of theProvedor de Justiça because the Provedor de Justiçadoes not choose in advance nor the inhabitantsnor the administration.

The ombudsman is somebody who remains asidefrom both parts and he receives complaints andwill try to develop what is behind it, and then hegoes to administration to ask what the point of itis. Only afterwards can he decide or try to go fur-ther in his search.

An interesting point is the independence. I do notwant to go too far in it but I want to make a dis-tinction again between what is written. I want toput emphasis on the financial issue. That is impor-tant. We have what is called a provision (une dota-tion) we do not belong to the budget of the ministryand this is really true: the government does notintervene in fixing the amount of budget we need.Of course, parliament can do so and parliamentdoes it. It can refuse the money if it wants to. Sothat is the point where the independence is notabsolute.

The next point is important too; the political neu-trality. But there too I want to make a distinctionbetween what we tell officially and what I havetold the last nine years at international meetingsand the real exact situation of the moment. Sincewe have to be renewed by parliament, and onceyou are a candidate, you need support of parlia-ment. And parliament means political parties.And those who do not do so, they will not be re-elected.

We have a year more or less 6000 complaints. Andwe have success in the 85% of cases. That’s verygood. Internationally it’s acceptable. But what doesit mean? It means that in the 15% we have no suc-cess. The reason for some of these cases is in theAdministration. But a lot of them have to do withthe recommendations that we send to parlia-ments. However, until three years ago, they did nottake any notice about them.

Where do the complaints come from? We had untilthree years ago almost a majority, more than 40%,in the financial department. Nowadays it haschanged a little bit. Maybe we are so positivelyworking that the financial complaints have beenreduced until 27% more or less and the social sec-tor ones, until 60%. In the economic sector we havealmost no competence. And you would say:“Where is education?”That’s for the regions. We donot have any competence in education. We do not



have any complaint of it because it is regionalised,so we do not have any competence to intervene.

As federal ombudsmen we can be the auxiliary ofthe house. They can use us to control the govern-ment. They can have a lot of influence if they wantto use it. But as long as parliaments do not reallyreact, and now I’m only speaking of the federalparliaments it is a real problem.

I think that we are living in a paradise in Belgium.We do not have major problems, we do not havefights, we do not have any difficulties. But not allinstitutions are working like they should. Andthat’s something that should be kept in mind forfurther discussion.

That’s it. Thank you.


RELATIONS BETWEEN OMBUDSMANINSTITUTIONS AT DIFFERENT LEVELS

I cannot begin these words without thanking ourhost, Mr Rafael Ribó, for having shown us such awarm reception. Likewise, in addition to theexpression of this gratitude, I also wish to add mysincere congratulations for the 20th anniversary ofthe Síndic de Greuges of Catalonia.

Dear Mr Ribó,

This is the second occasion within a short periodof time that you are receiving me in Barcelona andI value your availability and the information thatyou have always been kind enough to convey me. Iextend this acknowledgement to your whole team,which lends you its support. In your invitation, youexpressed the wish for me to present before thishonourable assembly the situation of the parlia-

mentary mediation in Belgium, at all the variousinstitutional levels.

Allow me first to mention that the interpretationof the terms that I will be using varies according tothe interlocutors involved and the institutionaland constitutional situation that each has experi-enced in his or her region.

If we speak of federalism, of regionalism or even ofthe community, no European country presents asituation identical to that of any other. The simi-larities are not significant.

Now that this point has been made, I would also bewary about the considerations that may becomejudgements linked to the institutional situation inone place or another in our Union, by oneOmbudsman or another, whether national, fed-eral, regional, community or local.

FRÉDÉRIC BOVESSE, OMBUDSMAN OF THE WALLOON REGION

• Médiateur (Ombudsman) of the Walloon Region ofBelgium since February 1998

• Legal adviser to the Belgian Federation ofCooperatives (FEBECOOP) for 8 years, from 1988 to 1995

• Adviser to the service of the Médiateur of theWalloon Region for three years (1995-1998)

• Degree in Law from the University of Montpellier• In 1994 the Walloon Regional Parliament signed the

Decree that opened the way for the creation of theregional ombudsman. With complete independenceof the Parliament, the Government, theAdministration and the citizens, the competences ofthe Médiateur of the Walloon Region include, briefly,the reception of complaints relating to thefunctioning of the regional administrative authoritiesof Wallonia in their relations with citizens



If you have visited our country in the course of thisyear, there is an event that cannot have escapedyour attention: this year we are celebrating the175th anniversary of the creation of Belgium and,at the same time, the 25th anniversary of itsregionalisation.

If we look at the history of Belgium, one thing isevident: before it became Belgium, our countrywas already highly European. Our territory wasonce Austrian, once French, once Spanish, onceDutch. It was also the battle ground of the greatEuropean powers. Our country is a child of war,born in 1830 from a consensus between thesesame European powers, a consensus in which ourancestors had very little to say.

Despite this fact, it did not take long for the region-alist vindications to arise. It may even be consid-ered that the regionalist question has formed partof the roots of our State, which is, in spite of it all,unitary.

Even though they are fascinating, I cannot extendmyself on the stages of Belgium’s regionalisation.Nevertheless, I can summarise them. In 1890,sixty years after the creation of Belgium, theregionalist current was already under way.Accordingly, in Wallonia the regionalist con-gresses succeeded one another. In 1912, JulesDestrée, an ardent defender of Wallonia, wrote inhis renowned historic letter to the King: “Sir, thereare no Belgians. What there is in Belgium areFlemings and Walloons”.

Between the two World Wars, the linguistic battlegrew harsher and only the sound of the Nazi bootscurbed the impulses of some people.Thus, the firstattempts to turn our country into a federal Statewere the object of a proposal of constitutional revi-sion, which was rejected in 1931.

The federalisation process in Belgium revived inthe year 1963. In fact, four official linguistic regionswere recognised: the French-language region, theDutch-language region, the German-languageregion and the bilingual region of Brussels.

Despite this, Belgium had to await the reform of1980 to enter irreversibly into the era of federalism,when the Fleming and Walloon regions were cre-ated. Many other reforms supplemented theprocess that had been initiated. The destiny ofBrussels, the capital region, was regulated and thefederal entities’ competences together with therespective financial means were increased.

At present, Article One of the Belgian Constitutionprovides that “Belgium is a Federal State made upof communities and regions”.

In addition to the pre-existing federal institutions– the Chamber of Representatives, the Senate, theKing and the Federal Government – each regionaland community entity has its own institutions,parliament and government.

In my opinion, the originality of Belgian federalismlies in what may be called the “management ofcompetences” at each level of authority. What pre-vails is the principle of independence and auton-omy. The autonomy of the local authorities –provinces and counties – is an established factdespite the existence of an essentially legal regionalguardianship. The distribution of competencesbetween the federal State and the federated entitieshas been and continues to be the object of harshpolitical negotiations. The general principle thatmay be inferred from the constitutional reforms is aprogressive assignment of the federal State’s com-petences to the regions and communities.

The process is under way and it is unstoppable.

At this point it would be well to make a historicalpoint. While the Walloon regionalism – in thesouth of the country – affirmed itself with “almostState-like” vindications until the regionalisation of1980, today the perspectives have become reversedbetween the north and the south of the country.Indeed, for many decades the Fleming vindica-tions were mainly linguistic, vis-à-vis the hege-mony of the French-speaking culture that markedall the levels of authority. These vindications wereachieved during the post-war period and theyreversed the position of Flanders in the manage-ment of the Belgian State. Wallonia, weakened bythe decline of its iron and steel industry that hadpassed its time of glory, had to emphasize its vin-dications in order to deal with a new imbalance towhich it felt it was becoming the victim. Accord-ingly, at the beginning of the third millennium, itappears that Flanders is perfectly adapted to theregionalisation and it affirms that it is prepared toassume, alone, its own destiny, whereas Wallonia,which is recovering slowly from the scares of theeconomic crises that have slowed down its eco-nomic resurgence, finds itself within a federalState of solidarity that assures a fairer and moreequitable distribution of wealth. In a certain sense,this reflects the return of the pendulum.

Whatever may happen in the near or distantfuture, the competences of the federal State willdiminish and those of the regions and communi-ties will increase.

To this must be added, in accordance with theconcept of independence to which I referred amoment ago, that the federal or community com-petences are exclusive to the entity that holds



their responsibility. This means that there maynot be any type of superimposition, interferenceor concurrence between the various levels ofauthority with respect to the same granted com-petence.

Moreover, by means of governmental action orparliamentary activity, each federated entity maylegislate and intervene freely in the domains ofcompetences that pertain to them. This meansthat, in our country, a federal law is equivalent to aregional decree and vice versa, without any supe-riority of the federal provision according to theprinciple of the hierarchy of rules.

In summary, federal State = region = community.

I would insist on this characteristic of Belgian fed-eralism, which is a unique case in Europe. In thisrespect, an example is that Belgium may be repre-sented by regional instances before the Europeaninstances, depending on the matters and compe-tences involved.

This summary of our constitutional adventure,which is far from having reached its end, allowsus, I hope, to better understand the ties, or ratherthe absence of ties, at the institutional levelbetween the federal institution of the Ombudsmanand the regional and community ombudsmaninstitutions that exist in our country. I speak ofinstitutional ties, of course, since ties of coopera-tion and friendship unquestionably exist betweenthe Belgian parliamentary ombudsmen.

With respect to the scope of our interventions,according to the competences to which we arereferring here, there can be no possible interfer-ence, not even in certain matters in which the bor-der between the regional and the federal is stillunclear. This is the case with certain tax mecha-nisms or of the social indemnification proceduresfor some categories of the population, such as peo-ple with a disability.

Just as in the Walloon region, the Fleming region,having fused the Fleming community, possessesan ombudsman with whom we cannot concur onthe examination of certain claim files, outside theframe of friendly contacts and common initiativeswhich we carry out mainly through a network ofBelgian ombudsmen. The same thing occurs withrespect to my fellow ombudsman of the French-speaking community.

Consequently, just as I mentioned, the lines of col-laboration intervene in our institutions. Withrespect to the area of the Walloon region, theselines of collaboration are manifested both in thefederal and the community areas.

Indeed, just as you will have observed over thecourse of this talk, which can be no more than asummary of our reality, the constitutional situa-tion of our country, which is particularly complexand difficult to understand for most people includ-ing, of course, the most disadvantaged layers ofsociety, calls for a high cultural level.

Consequently, to identify a conflict, to set it withinthe context of the pertinent competence, and toidentify the responsible level of authority, becomesa Kafkian puzzle for citizens. It is not strange,therefore, that we ombudsmen are addressed bypeople who are knocking at the wrong door. Whilerespecting the frame of our competences, which islikewise the frame of our efficiency, our task is togive full meaning to administrative transparency.For this reason, within certain simplicity, eachombudsman who has been addressed mistakenly,forwards the respective claim to his competent fel-low ombudsman so that it may be examined. Thisis the most appropriate procedure for institutionssuch as ours which are intended to encourage con-tact and dialogue between citizens and the Admin-istration.

In 1998, when I acceded to the office of regionalMédiateur, I immediately began a process aimedat optimising the accessibility of my institution(with the possibility of submitting complaintsorally, absence of formalism, free telephone num-ber, interactive website, etc.). Accessibility meansproximity. Accordingly, over the course of theyears I developed a network of decentralisedoffices throughout Wallonia. At present there arethirteen contact points where my services areprovided during a full day, every two weeks. Thisnetwork, which has already been completed,enables my institution to record more than onequarter of the claims that reach us each year. Twoyears ago, after creating an Ombudsman servicein the area of the French-speaking community ofBelgium, I proposed to the association of federalombudsmen and to my new colleague of theFrench-speaking community, that we shouldassociate ourselves in order to carry out commontasks in the five foremost cities of the Walloonregion. The interest of this initiative lies in the factthat it allows citizens to address themselves to asingle access point for the purpose of orallyreporting a conflict to be handled, regardless ofthe competence to which it pertains or the level ofauthority involved.

Moreover, my colleague of the French-speakingcommunity and I work together on importanttasks with the aim of making our institutions bet-ter known to the general public. Furthermore, wedevelop a common methodology in relations thatwe maintain with our respective parliaments.



For the time being we are carrying out an activityof cooperation with the ombudsman institutionsof Western Africa, and with the members of theAssociation of Ombudsmen and Médiateurs of theFrench-speaking Countries (AOMF), sharing withthem our fruitful experience within our own insti-tutions.

Just as you have been able to observe, the tiesexisting in Belgium between the ombudsmaninstitutions of the various levels of authority arereal and, in my view effective, even though itwould be well to go further in order to strengthenour cooperation to the benefit of our fellow citi-zens’ general interest.

Round the world, both in Europe and in otherplaces as well as in our country, the ombudsman isgradually making himself seen to be an indispen-sable element in citizen consensus.

Our peoples feel a growing citizen responsibilityand are expressing a growing demand for a verita-ble contract of society that will define the rightsand obligations of the parties. Each person has hisshare of responsibility and shall render accountfor it. There is no room for an unequal dispute.

Today our fellow citizens are vindicating adminis-trative transparency. The legal provisions on themotivation of administrative acts and on theaccess of the citizen to administrative documentsmerge to achieve these aims. Nevertheless, thereremains a long road to travel since it is a long wayfrom the words – in this case, legislative provisions– to the facts.

Our fellow citizens now wish to participate in thelife of the city. They want to be consulted on themajor territorial planning and development proj-ects, for example. They want quality of life to be anessential element of environmental policies. Theywant to be able to question politicians and toobtain precise clear answers to their questions andconcerns.

Today, our fellow citizens want a modern, recep-tive and efficient Administration. The public serv-ice shall be the mirror of the action of a State or aregion.

At the present time, our fellow citizens are tired ofthe plethora of laws, decrees, regulations, circulars,proceedings, etc. The time has come for adminis-trative simplification. Behind this concept there isa whole state of mind, a deep change of mentalitythat positively affects each actor of society. Allthese legitimate and non-restrictive pretensions ofour fellow citizens are inscribed in a still exces-sively pronounced way in a complex setting.

It is a setting, as you will have understood withrespect to Belgium and as you already know withrespect to the European Union, that involves aprocess of complexity which favours opacity andabuses and which elicits, as a consequence, therejection of the European citizens.

“Ignorance of the law is no excuse”. Can we stilllend credit to this maxim in view of the multiplic-ity and complicity of the present rules of law?

Faced with this evidence, who can question theneed and legitimacy of the médiateurs andombudsmen?

Not only the regimes that become democraticneed the Ombudsman to reveal, strengthen anddevelop their democratic intentions; our democra-cies need this figure as well. Even if they are con-solidated, they need institutions such as ours toquestion themselves permanently. There is nodemocracy without control. The Ombudsmen are,undeniably, a powerful instrument for strengthen-ing the existing control mechanisms which areincreasingly required to confront walls of opacity.

But let us not be mistaken: mediation is a tool andnot an end in itself. It is a tool that we, the Ombuds-men, use with the aim of achieving the greatestpossible efficiency and perfection in our forms ofintervention. In any event, let us not brood abouterrare humanum est. The road to perfection is longand perfection is unfortunately impossible toattain. Awaiting us along the way are mistakes andimpediments that will slow our progress.

We must give our attention to the development ofthe Ombudsman, a development which hasproven exponential in recent years. Indeed, thisdevelopment has reached a point where any formof dialogue between the citizen and the publicauthority implies the creation of an Ombudsman.

We must preserve the specificity of the Ombuds-man and, more specifically, of the InstitutionalOmbudsman, with respect to this figure’s inde-pendence and the generality of his competences.

This is the case with the federal, regional and com-munity ombudsmen in Belgium. Even so, we mustremain watchful to avoid sinking into a complexsetting of proceedings.

What’s more, the public, institutional and parlia-mentary ombudsmen should mobilise themselvesmore to join and federate their efforts, rather thanto promote division.

I am acquainted with the discourse of certaininternational instances which advocate the cre-



ation of categories of ombudsmen and a hierarchi-sation of bad taste that is not based on any legiti-mate justification. Just as I mentioned at thebeginning of this paper, in many of our EuropeanStates where federalism has made advances, thisfederalism has adapted itself to each State’s ownspecificities. I am not able to describe them but inSpain, Italy, Germany and other countries, the real-ities which the Ombudsmen face are distinct. Onething unites them, however – their very purpose: toserve the citizen. This purpose is the same for allthe Ombudsmen.

In 2001, at the behest of Jacob Söderman, the Euro-pean Ombudsman, a meeting of national andregional ombudsmen of the European Union washeld in Brussels, and partly in Namur at therequest of the regional and federal ombudsmen ofBelgium. This meeting brought together in oneplace the national and regional ombudsmen of theUnion. What’s more, the plenary sessions and theworkshops that took place were organised for bothnational and regional ombudsmen. With respect tothe topics and the discussions that were held inthe course of the diverse working sessions, the dis-tinction between national and regional ombuds-men was not considered pertinent. Accordingly,the general interests and the specific interestsrelating to certain matters are not different for us,whether we are national, federal or regional. Quitethe contrary, this meeting highlighted the timeli-ness of joining our institutions and the need toshare common values and enriching experiences.

That initiative, which had taken time to mature,favoured by Belgium’s specific situation, has notbeen resumed, something which I regret.

If the European Union remains a union of States,the citizens understand that the reality of theEurope of the regions also remains, meaning that itis something that it would not be wise to overlook.

In my country, in my region, I fully assume myfunction as Médiateur, which has been entrustedto me by the Walloon Parliament. In this respect, Imay be qualified as a national ombudsman with aregional calling, to the extent that the federal levelhas no authority of intervention within the scope

of my exclusive competences. The same occurs inthe foreign relations that are maintained by theregions, which formalise cooperation agreements,such as treaties, with foreign States or regions.Consequently, the task and legitimacy of the rep-resentativeness of the regional ombudsman in theinternational instances should not be devalued.

The international organisations of ombudsmen,whichever they may be, bring together national,federal, regional, community and local ombuds-men. If the Ombudsman is a synonym of goodsense, of judiciousness, then the Ombudsmenshall be judicious and shall respect one another.

This is the respect that we preach and seek toachieve in our country with all the ties that wemaintain with the diverse Ombudsman institu-tions at the various levels of authority. This goal,which calls for an effort from all the parties con-cerned, should be the object of reflections on agreater scale, primarily geographic.

Ladies and gentlemen, Dear Mr Ribó:

Your institution is celebrating its 20th anniversary.Mine has recently celebrated its 10th. The institu-tion of the Síndic de Greuges, directed for morethan ten years by your predecessor, Mr AntonCañellas, and now by Mr Ribó, is one of Europe’smost emblematic regional ombudsman institu-tions thanks to the quality of your work and thetrust placed by the Catalan institutions in the taskof the ombudsmen. I think that your region pos-sesses a veritable culture of the Ombudsman, aculture that is an example for us all. More thanthirty Catalan counties have a local ombudsman.This is an exceptional number, bearing in mindthat in my region there are only two importantcities that have such a figure... another 260 are stillrequired!

Allow me to reiterate my congratulations and towish you all the best in the remaining threeyears, which will have my attention and interest;and allow me to express my gratitude for yourinvitation.

Thank you all for your attention.


INTRODUCTION

Amsterdam has had an ombudsman for a rela-tively long time. My respected predecessor NoraSalomons became the first holder of this positionback in 1987. I succeeded her in March of this year.

The Dutch capital was the first city to appoint anombudsman. Other high-profile cities followed.From 1st January 2006, every municipality in theNetherlands - and also other public bodies - musthave an ombudsman function. I say ‘function’because the ombudsman may be a person or acommittee. Municipalities without such a functionwill fall under the competence of the nationalombudsman. This situation is regulated under theGeneral Administrative Law Act that includes pro-visions for dealing with complaints from membersof the public.

For a few years now the Amsterdam ombudsmanhas been serving a few other surrounding munici-

palities as well. Apart from Amsterdam my areacovers two larger towns each with a population ofalmost 200,000 – Almere and Zaandam – and asmaller town called Weesp. More municipalities inthe area are signing up for the ombudsman with aview to the new Act. In total there are approxi-mately 1.2 million people in my working area.

My appointment as ombudsman, the new Act inthe Netherlands and your conference present agood opportunity to reflect on the added value ofhaving an ombudsman at local level. Maintainingan independent ombudsman’s office is costly forlarge municipalities and unaffordable for smallerones.

I will deal with the following subjects today:

• functions of the ombudsman;• powers;• organisation at local level;• strategy for performing the ombudsman’s work.


2.2. THE SETTING-UP OF THE OMBUDSMAN AT LOCAL LEVEL

ULCO VAN DE POL, OMBUDSMAN OF AMSTERDAM (HOLLAND)

• Ombudsman of Amsterdam, Gemeentlijke and of fiveother municipalities (Almere, Landsmeer, Waterland,Weesp, Oostzaan en Zaanstad) since March 2005

• Former member of the Academy of Criminal Law ofthe Free University of Amsterdam

• Former adviser to the Department of Public Law ofthe Netherlands Ministry of Justice.

• Member of the Registratiekamer (Netherlands DataProtection Agency) 1994

• Deputy justice of Amsterdam (1983)• Licentiate and doctor of Law• The office of the Ombudsman of Amsterdam was

instituted in 1987. Its tasks are set in the Statute,which grants the Ombudsman completeindependence and gives him access to everythingrequired to carry out his investigations. He may notinvestigate complaints against the local, national orprovincial governments, cases pending judicialdecision or matters relating to consumer affairs


FUNCTIONS OF THE OMBUDSMAN

Broadly speaking I see two functions for anombudsman. One is to investigate and resolvecomplaints professionally and rule on the sound-ness and carefulness of action by governmentauthorities. This is our primary function for mem-bers of the public. People must be able to go to anindependent body if they encounter problems withlocal or national government.

The second function is to identify structural defi-ciencies, or shortcomings in services the govern-ment provides to the public. The possibility to holdup a mirror to government officials is an importantreason for appointing an ombudsman at a highlevel.

A precondition for both of these functions is thatthe ombudsman’s work must not be confined toinvestigating reported complaints. Ombudsmen inthe Netherlands also hold authority to initiateinvestigations. This creates greater room formanoeuvre.The ombudsman determines the scopeof the investigation and does not simply have tofall in line with the person making the complaint.But the reason for beginning a certain investigationwill naturally often stem from a complaint made byan individual member of the public.

POWERS

An ombudsman possesses far-reaching powers.Although I have not conducted any comparativeresearch, I assume that the powers that exist inthe Netherlands are similar to those in other coun-tries. The ombudsman has the right to obtain allinformation necessary for performance of hiswork. Government authorities have an obligationto co-operate and to respond to questions andrequests. A ruling given by an ombudsman has nolegal force like a judgement by a court of law. How-ever, government authorities have a duty to act onrecommendations. Publicity is a powerful weapon.If you use it, however, you relinquish your controlover what happens. Politicians may seize on athorny subject and the ombudsman runs the riskof losing the lead role.

ORGANISATION AT LOCAL LEVEL

What does an ombudsman need in order to do hisjob?

• public awareness of your existence;• municipal network;

• independent position;• professional staff to deal with complaints.

Awareness and reach among the public

Awareness?

This is a permanent task. Research in Amsterdamhas shown that the ombudsman is known particu-larly among elderly white males of Dutch originwith a higher level of education. That is not whatyou can call representative. Nevertheless, a majorgroup among our customers are people who havedealings with the Amsterdam social servicesdepartment. They are regular visitors to theombudsman’s surgery. This target group consistsof people of all ages, of Dutch and foreign origin.But the figures present a distorted picture.Between 40 and 60% of our customers come to uswith very serious complaints about the social serv-ices department and about help in clearing debts.

Yet there are still important sections of the popu-lation that I do not reach. Since taking up my posi-tion at the start of this year, I have consistentlystated that I want to be the ombudsman for all thecitizens of Amsterdam. By that I mean all sectionsof the population.To achieve that kind of reach youhave to redouble your efforts and that’s preciselywhat I intend to do this autumn.

How do you reach an Amsterdam citizen?

An Internet website has become an indispensablemeans of reaching people. We are refining ourwebsite. We are turning it into an interactive plat-form for communication and information. Mem-bers of the public can visit the website to get infor-mation about every domain - housing, healthcare,taxes, public spaces, traffic and transport – andview cases the ombudsman has alreadyaddressed. People can also submit a complaint bye-mail using a complaints form. The form includesa checklist that shows people whether theombudsman is the right person to deal with theircase. Does the government department concernedalready know about the complaint? Is the depart-ment part of the municipality, or does the matterconcern state taxes, which fall outside my remit?There are also links to other authorities, like thecourts, the national ombudsman and committeesthat deal with complaints in distinct sectors.

The website and the folders provided by municipaldepartments describe the ways people can lodgecomplaints:

• by letter• by e-mail and • at the walk-in surgery and by appointment



This easy access is one of the extras a localombudsman can offer. It gives the ombudsmanface-to-face contact with members of the publicand all their emotions. They come to the surgerycarrying plastic bags full of papers they empty onto the table. A very varied and colourful mix ofpeople visits the ombudsman. Sometimes our staffis able to resolve problems with municipal depart-ments during the surgery. Whatever happens, weinform everybody within a few days aboutprogress of the steps we are taking. This reallydoes cultivate trust among the public.

To increase our accessibility still further I am alsogoing to hold surgeries in the other large munici-palities of Almere and Zaanstad. It is a way ofstrengthening relations with local administratorsand civil servants.

The relocation of my office from the town hall to anattractive building on an Amsterdam canal - whichis easily reachable - is another way of giving expres-sion to the ombudsman’s independent position.

Municipal network

Good co-operation with municipal departments isan absolute must. The possibility to establish andmaintain a local network with these departmentsis a big advantage of having a local ombudsman.The people who deal with complaints at thedepartments and their co-ordinators are impor-tant contact persons for us.

Maintaining the network does take a lot of time,however, and it requires the permanent attentionof the ombudsman and his staff. I often feel like atravelling ambassador to the 40 or so Amsterdammunicipal departments, the 14 local councils andtheir bodies and the other municipalities in myportfolio. It comes to a total of approximately20.000 civil servants. But ultimately there are enor-mous benefits to interacting smoothly with thesedepartments.

Trust

Trust is something you must earn. First and fore-most, we must be convinced that we are providingquality work in our role as watchdogs. Providedthat we are doing our job properly – and checkingwith your colleagues can be a good way of findingout - you must build trust by letting the public seewhat you do. The message we must convey is thatthe ombudsman is an independent investigatorand adjudicator of the carefulness and soundnessof action taken by local government. You do haveto get publicity with a degree of regularity. All thesame, you need a few high-profile cases to keepyour name alive among press and public.

Independent position of the ombudsman

Over a few drinks people like to moan about themunicipality. The citizens of Amsterdam have areputation of being experts in this field. But howdo you get a picture of the serious complaints?First of all, people must know that the ombuds-man exists and they must have confidence in theaction he takes. Originally, the idea in Amsterdam,and probably elsewhere in Europe, was to set up akind of complaints desk hidden away on the topfloor of city hall. My predecessor Nora Salomonsfought tirelessly to get a fully-fledged ombuds-man’s office. This means an office truly independ-ent in the municipal hierarchy in that the ombuds-man receives no instructions from local authori-ties, cannot be fired and enjoys a protected posi-tion as regards budget allocation. These mattershave been properly arranged in Amsterdam. I havea position that, in terms of respect, is similar tothat of an alderman. A key difference is that thecity council cannot vote me away as they can withaldermen. In that sense my position is similar tothat of a judge. Another important factor is thatthe ombudsman’s budget is set by city council -the highest body in the municipality – and not bythe mayor.

Professional staff

I encountered an professional staff of almost 20people when I became ombudsman. I say ‘ade-quate’ deliberately. Not all my staff have universityeducation. From my previous job as a privacywatchdog, I had solid experience in setting up afront office.The front office performs an importantfunction for the public. It provides first line assis-tance by telephone, resolves matters of a moreroutine nature, and establishes and maintains adatabase of frequently asked questions. It is notthe ideal task for people with university qualifica-tions. They tend to disagree with each other andthat sometimes simply aggravates the problemsstill further. They are best deployed on looking intocomplaints in depth and conducting the formalinvestigation. They are the people you need in theback office.

A danger when operating in a watchdog setting isthat you risk losing touch with reality and thinkingyou always know better. Knowing the business isessential for the quality of the work and for gain-ing understanding and respect among officials andcivil servants. It’s also good to put yourself in theposition of others: not just in the position of thecomplainer/applicant, but also in the position ofthe party against whom the complaint is directed.An ombudsman who personally holds a surgerycan put things in the right perspective. It also cor-rects the picture of the sad complainer and the



ruthless authority. There are some complainersyou would prefer not to see too often. Work expe-rience placements, working visits and regular talkswith major municipal departments are usefulways of reducing the glass tower effect. Job rota-tion is another must. Don’t spend your entireworking life being a watchdog. All activities of thiskind can be organised excellently at local level.

STRATEGY

Once you have your independent position as anombudsman, a sufficient budget and an adequatestaff, the obvious question is how do you performthe functions of your office - handling complaintsand identifying structural deficiencies? Do youwait until you receive complaints, or do youactively go out in search of situations that requireaction? I prefer the latter option. The ombudsmanmust swing into action whenever the quality ofservices provided to the public is in jeopardy. Inother words, he must fulfil his task in the sociallyimportant fields where a member of the public hasdealings with the local government: public orderand safety, spatial planning, housing, employ-ment, education, healthcare, traffic, transport, theenvironment, population registers, taxes (andother duties) and, last but not least, social services.

I mentioned a little earlier that I want to be anombudsman for all the citizens of Amsterdam. Thebroad remit I have just outlined is in line with thisrole.

Let me explain my approach. Together with mystaff, I explore the social sectors I have just men-tioned. The obvious question is whether theombudsman fulfils a sufficient role in monitoringthe quality of service by dealing with complaints. Ifyou recognise a pattern in the complaints, you mustpresent your findings to the responsible officials.

For example, a few weeks from now I will hold apresentation for the alderman responsible forsocial services and senior members of his staff.With a presentation illustrated by examples, I willshow the existence of structural problems that Ihave noticed in my first six months as ombuds-man. I will hold up a mirror, so to speak.

I will do the same for the secretary to the munici-pality. The secretary in this instance is a seniorofficial who assists the municipal executive, i.e.the mayor and aldermen. The secretary is thehighest ranking civil servant in the municipality.The executive has designed a impressive-lookingprogramme to improve quality of service. It soundstoo good to be true, and that’s exactly what it is.

But I am convinced that those concerned havegood intentions.

However, not everything that government authori-ties do is in the best interests of the public. There areall kinds of financial levies, for example, or a refusalto grant a building permit or the imposition of anofficial order. A member of the public will then face agovernment apparatus that is a formidable opponentin many cases. This calls for careful and fair action.

The municipality of Amsterdam has opened a callcenter. The call centre acts as a front office formunicipal departments in dealing with membersof the public. But the ordinary man or woman isunable to penetrate beyond the front office if theywant to know the basis for a tax assessment thatdropped through the letter-box or why an applica-tion for a building permit has been rejected. A callcentre then allows the government to shield itselfrather than be reachable for the people it serves. Inthat respect, a contact centre will fail to come upto the expectations of officials.

In other fields of society, too, quality of service is atrisk. My staff scans sectors to find out where serv-ices provided to the public are under pressure. Letme mention a few examples:

• housing: this concerns mainly the allocation oftemporary homes while urban modernisationprojects are in progress;

• camera surveillance: installation of cameras bythe municipality in a certain area, with a view toenforcing public order and increase safety,almost invariably leads to ‘shifting’ effects: peo-ple who live near the area under surveillance aresubjected to extra inconvenience and othermembers of the public are also inconvenienced.How does the municipality respond? By installingyet more cameras or by stating that it does notwant to interfere with the trial configuration;

• clearing up of discarded bicycles, a typical Dutchproblem. In the centre of Amsterdam, the park-ing of bicycles is a bigger problem than the park-ing of cars. Discarded bicycles chained to bridgesor left in cycle stands occupy perfectly goodparking places. The bicycles are cut away andremoved by the municipality, but sometimes thishappens in a heavy-handed way.

All of these subjects are highly suitable for exami-nation by a local ombudsman.

Methods of investigation

The ombudsman is not an academic institution,but the results of the ombudsman’s work must



have sufficient relevance to be usable. You need tochoose an appropriate method for investigationsthat go beyond examining an incident. Let memention a few that are also usable in combinationwith each other:

• bundling of complaints so as to produce a sum-mary report;

• examining dossiers by means of a checklist;• holding interviews with key figures;• getting information from helpdesks, interest

groups and so on;• opening your own helpdesk;• acting as a mystery guest;• going out on to the streets, taking photographs,

or seeing for yourself whether the public is beingsubjected to inconvenience, like defective streetlighting or public transport signs that do notwork.

A local ombudsman is ideally placed to applymethods of this kind.

Looking for partners and allies

There are always potential partners. You have fel-low ombudsmen, for example, either in your owncountry or in other countries. Also consider similarkinds of independent institutions. We are intensi-fying our co-operation with the other five localombudsmen. I am trying to set up contacts withthe Amsterdam Audit Office, the Integrity Officeand the Accountants Department. These are othersteps that a local ombudsman can easily take.

Establishing contacts can also mean:

• exchanging knowledge;• exchanging information;• conducting research jointly;• refraining from research because a similar insti-

tution is already doing so.

Together with the Audit Office, we are comparingour annual plans and harmonising our work. Donot underestimate the political and publicity valueof a joint study.

Publicity

One of the most powerful weapons of any watch-dog is publicity. It is unwise to seek publicity too

early. Many people see the mere announcement ofan investigation by the ombudsman as a condem-nation of the powers that be, regardless of the out-come. The findings of an investigation mustalways be made known first to the authority con-cerned. Do not suddenly confront an authoritywith publicity, because you will immediately pushthe officials on to the defensive.

It is wise to develop a stable publicity policy. Pub-lish according to fixed criteria. You can then avoidcharges of being selective, of always having a cer-tain official or government department in yoursights. Dose publicity. Not every case is front-pagenews in the local press. Try to give the investiga-tion a positive side. The government departmentconcerned has acknowledged its mistake, haspromised to rectify the situation, the ombudsmanwill make recommendations and the departmentwill act upon them.

ADDED VALUE OF THE LOCAL OMBUDSMAN

• Accessible to the public• Direct access to local officials• Knowledge of the local situation• Investigation on the doorstep• Contact with the local press

QUICK STEP IN AMSTERDAM

• Be somebody who resolves complaints for mem-bers of the public

• Hold up a mirror to the government• Ensure easy access• Be independent but not remote• Inspire your staff and train them as profession-

als• Give your investigation a focus, find the right

method and press ahead vigorously• Investigate important cases on your own initia-

tive if quality of service is at risk• Find allies and partners• Develop an effective publicity policy• Make sure you enjoy your work, do not make a

rod for your own back.• Never forget that for as long as there is govern-

ment there will be a need for an ombudsman.



FEDERAL CONCEPTS IN EUROPE

The concept of a federal state is to try to reconciletwo seemingly irreconcilable contrarieties: namelythe citizen friendliness of regional or communalcommunities with the necessary requirements ofmodern states to concentrate competencies on acentral-state level.

In many cases not even national states are able tocater for all the diversified economical, technical,and social requirements. With the EU regulatorylevel, the legal framework has “moved upwards”.Thus the European Union, founded when theMaastricht Contract came into effect, was alsoplanned as a new step in realizing an increasinglyinterconnected “Union of the peoples of Europe”.This does not mean that the European Union is afederally organized state; it remains a confedera-tion of states no matter how closely the memberstates collaborate with each other. No matter howdisputed the planned agendas are at the moment,a common “European Parliament”, a “Charta of

Human Rights” and a common “ConstitutionAgreement” are all indicators for the fact that the -in actual fact rather unclear - distinction linebetween a Confederation of States and a FederalState could be transgressed within the next fewyears. It is not at all improbable that this will nottake place through conscious acts by the authori-ties in charge, but rather be recognised by thehuman sciences afterwards. We are thus movingtowards a federal state on a European level -regardless of whether this is desired or not.

This statement is not aimed at provoking a discus-sion of European federalism. It shall simply eluci-date that the subject matter I am conveying doesnot only concern the small Austrian world, but ourlarge common European house and its future orderas well.

It is thus important to make clear, that there is nocommon federal concept, which can be imple-mented in the same fashion in all EU memberstates, because the territorial organisation of the


2.3. THE STATE OMBUDSMAN IN THE FEDERAL STATE:THE AUSTRIAN OMBUDSMAN

PETER KOSTELKA, AUSTRIAN OMBUDSMAN

• Ombudsman of Austria since 2001• Federal Chief of Social Affairs, Traffic, Health, and

Youth and Family Affairs, since 2001• European representative in the International

Ombudsman Institute (IOI)• Vice president of the International Ombudsman

Institute (IOI)• Member of the Austrian House of Parliament since

1990, Under-Secretary of State on the Federal Council,and member of the Social Democrat ParliamentaryGroup on the National Council

• Lecturer in Administrative Law at the University ofVienna

• Degree in Law from the University of Vienna• The Board of Ombudsmen of Austria is formed by

three ombudsmen, who are appointed, respectively, byeach of the three majority parties in Parliament. Theyhave independence in the exercise of their authorityand may not form part of the federal or territorialgovernment or of any representative popular body,and neither may they exercise any other occupation


state lies in the onus of the member states them-selves. After all, within this framework that the“Code of Good Administrative Behaviour“ is statedin the “EU-Charter of Fundamental Rights“ and itis noted that every natural or legal person withresidence may call upon the EU Citizen Commis-sioner in cases of improper administration byauthorities and communal institutions. One canthus defend the hypothesis which states that theright for the engagement of an ombudsman, whichhas largely been realized by the national states,will also become an integrating element of aEurope-level constitution conception, and that“good administration” in the sense of this conceptis oriented regionally and is thus distinctly citizen-friendly.

One generally only speaks of a federal state struc-ture if the constituent states (regions or provinces)not only possess autonomous (directive-independ-ent), authorities in administration but also possessregional parliaments with independent law mak-ing jurisdiction.

Only four member states of the European Unionare organized as authentic federal states. In theorder of their founding these are: Switzerland,Austria, Germany and Belgium.The developmentalhistory of the first three is rather similar, regard-less of the diverging historical courses these coun-tries took. Relatively autonomous constitutivestates began gradually building a federal state.They had the common goal of striving at unity bymerging previously sovereign states. The case ofBelgium demonstrates that this is not the rule: Inthe founding year of 1830 the kingdom was still arelatively centralistic state. The conflicts betweenantagonistic national movements and the troublesbetween culturally and linguistically differentFlemish and Walloon communities lead authori-ties to introduce several constitution alterationswhich established an “ethnic federalism”, aimed atconserving the Belgium state.

Federal systems always adapt to different basichistoric, geographic, ethnic, religious but also indemocratic-theoretical conditions. The effects thishas on the distribution of powers and the lives ofcitizens depend primarily on the objectives whichlegitimate the federal state. This can be demon-strated in the case of Spain where the allocation ofrights and duties between central state and indi-vidual regions is organised asymmetrically. Theautonomy of Spanish regions reach as far as theirparticular autonomy status allows. Thus a specificfeature of the Spanish regional state becomesapparent: In contrast to a federal state which, bylaw of constitution, allocates all constituent stateswith the same independent competencies in legis-lation and execution, some Spanish states possess

distinctly more competencies than others and canbe compared with German federal states in theirindependence from the central state.

The shared fundamental idea of all debates on fed-eralism is – as mentioned above – to allocate thecentral state as well as the regions and communesa reasonable and accomplishable amount ofautonomy. In general one starts from the so-called“subsidiary principle”. True federalists comple-ment this rule with the principle, that constituentstates should only render as many responsibilitiesto the state as are absolutely necessary. It shouldbe mentioned at this point, that precisely the sub-sidiary principle has already been addressed in theContract of Maastricht and in the – even thoughcontroversial – EU Constitution.

PARLIAMENTARIAN OMBUDSMEN ANDTHEIR CONSTITUENTS

European ombudsmen are usually authorised byparliaments and have the obligation to report inspite of their independence. Thus only stateswhich possess autonomous administration andregional parliaments can hold national as well asseveral regional parliamentary ombudsman insti-tutions alongside each other. In a federal state sys-tem this either means that each provincial orregional parliament must appoint its ownombudsman or that an ombudsman must simul-taneously serve several parliaments and thereforeis obligated to “many constituents”. The later con-cept is the case in Austria which will be elaboratedshortly.

The other German speaking federal states can onlyslowly acquaint themselves with the idea of a“personalised democratisation of administrativeprocedures” by means of an ombudsman.

The ombudsman model could not establish itselfin Germany due to the strength of the Committeeson Petitions in the Bundestag and the provincialparliaments. On a national level there have onlybeen diffident attempts by a small party fraction toappoint a “national Ombudsman”. On the consti-tutional state level only 5 of the 16 German provin-cial parliaments have appointed “Citizen Commis-sioners” (Bürgerbeauftragte), who act not as agentsof the entire provincial parliament but as agents ofthe respective Committee on Petitions. In compar-ison with the other European parliamentarynational or regional ombudsmen, quite significantdifferences become noticeable. The Citizen Com-missioners in Germany are ombudsman-similarinstitutions, but not characteristic regionalombudsmen; because of their legal status they are



either permanent commissioners of the Commit-tees on Petitions of the respective provincial par-liament or are at least subordinate to the supervi-sion of the responsible Parliamentary Governor.

In Switzerland as well, which is divided into 26cantons, only few local ombudsman-positionswere established. It seems as if little room remainsfor national or area-wide regional ombudsmendue to the high density of regional parliamentsand the national parliament on the one hand, andthe elaborate Referendum-Democracy on theother hand. Thus there are all in all only ombuds-men in 3 cantons and 3 cities – which means in 6local authorities – in Switzerland.

In Belgium it only seemed proper after the ethnicregionalisation to consequently establish an eth-nic portioning of the ombudsman institutions. Ona national level there are thus Walloon as well asFlemish ombudsmen. In the smaller territorialorganisations these work divisions precede. Wal-loon, Flemish and German speaking regions havetheir own regional ombudsmen, whose responsi-bilities refer to the respective predetermined lin-guistic and cultural operational area.

I know, that there is a national ombudsman inSpain, the Defensor del Pueblo, and furthermore,that some ombudsman institutions, which wereestablished by regional parliaments, act very suc-cessfully in various autonomous regions. It istherefore an honour for me to present the AustrianOmbudsman Board (AOB) to you today.

THE AUSTRIAN OMBUDSMAN MODEL

Austria, without doubt, presents us with a specialcase amongst the federally constituted states ofEurope. In 1977, after a political discussion lastingnearly ten years, it became the seventh country inthe world to be granted a ‘people’s legal represen-tation service’ – the Austrian Ombudsman Board.In terms of content, this idea could already belinked back to much older concepts. The Austrianfederal constitution – which, incidentally, is theoldest republican constitution in Europe – datesfrom the year 1920. Even then the idea of estab-lishing a ‘group of lawyers representing the rightsof the public’ had been considered. This was sup-posed to have developed into a genuine organisa-tion for the protection of rights, equipped withnumerous laws of procedure. However, in subse-quent political discussion this concept underwentextensive modification.

Today the Austrian Ombudsman Board is to a largeextent an ‘ombudsman’ organisation after the

Danish model, established by a special clause inthe Austrian constitution and, in the same way asthe Austrian Audit Office, set up as an independentinstrument of parliamentary control. The AuditOffice has the job of checking the economic effi-ciency, utility and cost-awareness of the stateadministration. The Austrian Ombudsman Boardby contrast, has the task of examining reports of‘administrative irregularities’, presenting sugges-tions for their rectification and – like the AuditOffice – briefing parliament on them. Unlike theAudit Office, however, the Austrian OmbudsmanBoard can be contacted directly by any body, nomatter of what nationality, or age. The law of thefederal constitution obliges the Austrian Ombuds-man Board to follow up every complaint and toadvise the plaintiff of the outcome of their investi-gation. However, the Austrian Ombudsman Boarddoes not merely act in response to complaints; likethe Audit Office, it can also undertake examina-tions ex officio.

The organisation of Austrian public administrationis based on the ‘municipality’ (Gemeinde), as thesmallest geopolitical unit. Every municipalitybelongs to a district (Bezirk ), every district in turnto one of the nine federal provinces (Bundesländer).The Austrian Ombudsman Board is entrusted bythe federal constitution with the task of monitor-ing the federal administration, and its activities asthe body responsible for civil rights. Its monitoringremit, however, extends farther than, in a federalstate, might at first glance appear to be the case.The autonomous member states of which Austriais comprised – the nine federal provinces – usetheir administrative apparatus to enforce not onlytheir own laws, but also, in accordance with the‘indirect federal administration’, the laws of thewhole federation. The administrations of the fed-eral provinces are thus both, administrativeinstruments of their respective regions, as well asof the whole federal state. The Austrian Ombuds-man Board has therefore to monitor not only theindependent administrative agencies of the fed-eral state – like, for example, the treasury, policeand armed forces – but also the implementation offederal laws by the administrations of the variousfederal provinces, including the so-called ‘federaladministration’ itself. The responsibility of theAustrian Ombudsman Board for federal lawswherever they are implemented thus extends deepinto the domain of the regional administrations.However this does not automatically imply thatthe Austrian Ombudsman Board is also responsi-ble for monitoring the autonomous legislativeareas of the nine federal provinces or the adminis-tration of municipalities.

Under the federal principle, Austrian federal consti-tutional law grants the nine bodies responsible for



drafting regional constitutional law a choice of pos-sibilities with regard to the autonomous regionaland municipal administrations. The regional parlia-ments can either set up their own regional ombuds-man’s office (Landesvolksanwaltschaft), or entrust themonitoring of their autonomous regional andmunicipal administrations to the federal AustrianOmbudsman Board as well. So in Austria, neither atthe level of the whole state, nor at regional ormunicipal level, are there any gaps in the monitor-ing provision or ‘ombudsman-free zones’.

The two most westerly provinces of Austria,Vorarlberg and the Tyrol – in other words, thoseregions closest to Switzerland – have set up theirown such ‘regional ombudsman’s offices’. In theremaining seven federal provinces – including themost populous, Vienna and Lower Austria – thoseresponsible for framing regional constitutionallaws have taken advantage of the opportunity tohand over the monitoring process at regional andmunicipal level to the Austrian OmbudsmanBoard. The federal Austrian Ombudsman Board isthus involved in these seven regions in a twofoldcapacity. If the matter is one which falls under fed-eral jurisdiction, then it acts as the monitoringinstrument of the two chambers of the nationalParliament; if it is one which falls under the juris-diction of the regions and municipalities, then it isthe instrument of the appropriate regional Parlia-ment. Logically, therefore, according to whichsphere of jurisdiction the matter falls under, thereports of the organisation’s activities are senteither to the national Parliament in the firstinstance, or to the appropriate regional Parliamentin the second. The same applies to the personscontacted within the administration. If the matteris a federal one, the counterpart of the ombuds-man will be the appropriate federal minister. If it isan administrative matter at regional or municipallevel, the person contacted will be the appropriatemember of the regional government or the mayorof the council in question.

Experience has shown that it is only with difficultythat the public can perceive the different areas ofresponsibility of the federal or regional Ombuds-man-Institution. In those seven regions where theAustrian Ombudsman Board is both a national andregional ombudsman’s office, and thus responsiblefor monitoring the federation, the region and themunicipalities, questions of spheres of responsi-bility do not arise when complaints are processed.The Austrian Ombudsman Board takes actionagainst the administrative body to be investigatedand reports back on its activities both to the plain-tiff and, subsequently, to the appropriate parlia-mentary body. This latter usually occurs long afterthe examination process has been concluded fromthe plaintiff’s point of view. The situation is how-

ever different in the two provinces with their ownregional ombudsman’s offices. In this case thedemarcation of monitoring responsibility must besettled externally and also communicated to theplaintiff. In order, therefore, to avoid creating mis-understandings and obstacles to access onaccount of divisions of responsibility which are forthe most part completely incomprehensible to theplaintiff, the Austrian Ombudsman Board work inclose co-operation with those of the regionalombudsman’s offices. Discussion days are held inVorarlberg and Tyrol between us and the tworegional ombudsmen, and complaints received inwriting are handed over informally to the appro-priate organisation responsible.

Our experience shows that the co-existence of anational and regional ombudsman’s office affordsan opportunity to do full justice to the federal sys-tem. But even this solution has both advantagesand disadvantages. Without doubt the two Aus-trian regional ombudsmen in the Tyrol and Vorarl-berg, with their offices in the respective regionalcapitals, are more easily accessible for the citizensof these regions than the Austrian OmbudsmanBoard with its seat in the geographically remotefederal capital of Vienna. But from time to time itis also advantageous, in a small country like Aus-tria, that there should be no intimate interconnec-tions and relationships of personal familiarity oraversion between a monitoring body and theregional or municipal administration.The AustrianOmbudsman Board can from time to time actmore stringently and efficiently in inspection pro-ceedings against the regional and municipalauthorities than a regional ombudsman’s office,because it is not involved in local conflicts or thedecision-making structures of regional politics.

During my presentations one should not lose sightof the fact that alpine Austria, with its surface areaof approximately 84,000 square kilometres, hasslightly more than eight million inhabitants. Thetwo Austrian regional provinces which have theirown regional ombudsman’s offices have popula-tions of about 350,000 and 690,000 inhabitantsrespectively. This must always be taken intoaccount when making international comparisonswith other ombudsman organisations. If I havebeen correctly informed, more than six millionpeople live in the autonomous region of Cataloniaalone on a surface area of 32,000 square kilometres(approximately 6.3% of the total surface area ofSpain). As regional ombudsman, therefore, my pro-fessional colleague Rafael Ribo has a correspond-ingly larger organisation at his disposal.

Nevertheless, we in Austria are proud of the factthat the level of awareness and acceptance of theAustrian Ombudsman Board is very high. In the



calendar year 2004 my two colleagues and I wereasked for help and advice in 16,189 cases. Around2,500 complaints were heard personally by thesethree officials alone during the course of 250 dis-cussion days all over Austria. The collegial princi-ple of our organisational structure – in otherwords, the co-existence of three equally empow-ered lawyers with independent portfolios – waschosen not least because of the opportunity itafforded to overcome physical distances. By meansof this it is possible for each lawyer to visit the 84district directorates or municipal councils andeight regional capitals (excluding Vienna) once ayear in the course of a discussion day. The freetelephone number through which the AustrianOmbudsman Board can be reached from the wholeof Austria and the extensive discussion days aredesigned to facilitate personal contact with one ofour legal representatives.

OMBUDSMAN’S OFFICES IN THE EUROPEANUNION

It is not possible to devise a single model for theorganisation of ombudsmen, and for the executionof their duties, which would be valid for all coun-

tries. One thing alone is clear, and this is that aparliamentary ombudsman must, by very defini-tion, be connected with a legislative body. In a fed-eral state, this means not only the legislative bod-ies of the federation – provided that we are speak-ing here of a bicameral system – but also those ofthe individual regions. If the monitoring activitiesof the ombudsman extend to all levels of the stateorganisation, then the ombudsman has not justone, but several ‘masters’. If, however, the ombuds-man is responsible for only one parliament, thenby definition in a federal state there must be sev-eral ombudsmen.

And the latter will also have to be the ‘Europeanmodel’. Even if a federally organised state were toemerge from the EU, a continent the size ofEurope, with around half a billion inhabitants, istoo large for a single ombudsman to be able tomonitor both the EU administration, and that of itsmember states as well. Nothing will change in ourroles as national and regional ombudsmen. Theexisting ombudsmen will keep their jobs, andadditional ombudsmen will perhaps appear inthose member states which at present have insuf-ficient institutions of this kind to cope with the sit-uation. In this respect then, too, there is no reasonto have any ‘fear of Europe’.



INTRODUCTION

I am pleased to take part in this conference in orderto speak to you about a topic of such current inter-est as is the improvement of the protection of theEuropean citizens’ rights through better coopera-tion between the European Ombudsman and hisnational and regional colleagues. Allow me to saythat I feel a twofold satisfaction at being here. Onthe one hand, for the venue of this meeting,Barcelona, a European city par excellence, the his-tory of which is an example of the European ideal ofcooperation among our peoples. And on the otherhand, for the purpose of this meeting: to commem-orate the 20th anniversary of the law that estab-lished the institution of the Síndic de Greuges, theOmbudsman of the Catalan people. Consequently,let me thank you, Mr Ribó, for having invited me tothis event. I also wish to convey my sincere greet-

ings to the other ombudsmen who are here inattendance, and especially to the Commissioner forHuman Rights of the Council of Europe, Álvaro Gil-Robles, and to the Spanish Defensor del Pueblo, rep-resented by his First Deputy, Ms Cava de Llano.

The last time I attended an official event in thisbeautiful city, I promised that I would pronouncemy next speech in this country in the language ofCervantes. Inasmuch as the occasion has nowarisen, I will attempt to keep my promise. I mustadmit, however, that, considering my esteem forCatalonia and its people, I should perhaps haveundertaken a similar engagement with the Cata-lan language. For that, however, it will be neces-sary to wait, at least, until my next visit.

I would like my words to be a tribute to the Síndicde Greuges of Catalonia with whom I, as the Euro-


2.4. GREATER PROTECTION OF EUROPEAN CITIZENS’RIGHTS: RELATIONS BETWEEN THE EUROPEANOMBUDSMAN AND HIS STATE AND REGIONALCOUNTERPARTS

NIKIFOROS DIAMANDOUROS, EUROPEAN OMBUDSMAN

• European Ombudsman since April 2003• Director of the Greek Institute of International and

Strategic Studies in Athens (1991-1998)• Director and president of the Greek National Centre

for Social Research (1995-1998)• Former member of the Greek National Commission

for Human Rights and of the Greek National Councilfor Administrative Reform (1999-2000)

• Professor of Comparative Politics at the University ofAthens from 1993

• Degree from the University of Indiana and doctor bythe University of Columbia in New York (1972)

• The Maastricht Treaty (1991) instituted this figure,with the mission to investigate the complaints onmaladministration by the institutions and bodies ofthe European Community, the Council of theEuropean Union, and the European Parliament(except for the Court of Justice and the Court of theFirst Instance in the performance of their judicialactivity)


pean Ombudsman, am especially indebted. Since1995, when my predecessor, Jacob Söderman,began his task as the first European Ombudsman,the Síndic de Greuges has always provided out-standing support to the institution that I repre-sent. While others augured a stormy future for aninstitution such as the Ombudsman, the Síndic deGreuges helped us to turn the ideal of Europeancitizenship into a living reality. The high degree ofcooperation between the ombudsmen throughoutEurope would not have been possible without thecollaboration forged between Jacob Söderman andAnton Cañellas, the former Síndic. It is a collabora-tion that both I and the present Síndic, Rafael Ribó,have sought to consolidate. If the regionalombudsmen are participating actively in the Euro-pean network of ombudsmen, it is possible thanksto the firm commitment of the Síndic de Greugesof Catalonia. The first step in this endeavour wastaken by the selfsame Síndic de Greuges when, in1997, he organised at this Palau de Pedralbes thefirst meeting between the European Ombudsmanand his regional colleagues. As a result of that ini-tiative, it was resolved to hold similar meetings inthe future and to coordinate our respective tasksso as to better protect citizens’ rights. As shown byreality, that seed has come to bear good fruit.

I will now attempt to describe for you my mandateas the European Ombudsman, the cooperationundertaken with my national and regional col-leagues of the European Union, and my proposalsfor consolidating this cooperation in the future.

THE MANDATE OF THE EUROPEANOMBUDSMAN

The purpose of the establishment of the EuropeanOmbudsman, by the Maastricht Treat in 1992, wasto strengthen relations between European citizensand institutions. To this end, the institution was toinvestigate cases of maladministration in theactivities of the Community bodies and institu-tions, except the European courts in the exercise oftheir jurisdictional function.

The first European Ombudsman, Jacob Söderman,was elected by the European Parliament in 1995and he began his task in that same year. In view ofthe dates, it is a pleasant coincidence that 2005also marks a year of celebrations for the EuropeanOmbudsman, since we are commemorating our10th anniversary.

During this brief period, our operation has stillbeen relatively modest. In 2004 we received 3,700complaints, an increase of 53% over 2003. In thefirst half of this year, we registered an increase of

10% over the same period in 2004. Accordingly, thecurrent rate is of over 4,000 complaints per year.

Just as was established in the treaties, the Euro-pean Ombudsman’s scope of action was limited,initially, to the institutions and bodies of the Euro-pean Community. In the Spanish proposal,included in the negotiations that led to the signingof the Maastricht Treaty, the European Ombuds-man had the power to supervise the respect,within the national sphere, of European citizens’rights. Finally, however, the commitment that wasadopted, which was based on the Danish proposal,excluded from his mandate any supervision ofbodies not belonging to the European Union.

With respect to the interpretation of the concept ofbodies of the European Union, the Amsterdam Treatyof 1997 included the so-called “third pillar”, relat-ing to judicial and police cooperation on penalmatters. Consequently, the actions of Europol andEurojust are now included within my compe-tences.

The Treaty by which a Constitution is establishedfor Europe includes under the mandate of theEuropean Ombudsman, “the Union and its institu-tions, bodies, offices and agencies”. This meansthat the activities of the European Defence Agency,created within the frame of the Common Foreignand Security Policy, and perhaps the Council ofEurope, formed by the Heads of State and Govern-ment, could come under my supervision in thefuture. In practice, a large part of the complaintsthat are admitted are addressed to the EuropeanCommission. This is understandable since theCommission is the institution of the EuropeanUnion that has the most direct relationship withthe citizens and residents of the European Union.

I would like to highlight the fact, however, that mymandate is limited to the possible maladministra-tion in the activities of the institutions and bodiesof the European Union, whereby no action of anational, regional or local body, even if it entailsthe application of European law, can be the objectof a complaint that may be admitted by the Euro-pean Ombudsman. Because of this limitation,approximately 70% of the complaints that I receivelie outside the frame of my competences, sincethey refer to measures adopted by the authoritiesof the Member States. Just as I will be explaining toyou further on, the European Ombudsman hassought to remedy this situation by collaborating ina close and flexible way with the national andregional ombudsmen of the European Union inorder to assure that any complaint relating toproblems derived from the Community legislationmay be handled swiftly by the most appropriatebody.



The central idea of the European Ombudsman’smandate is the concept of maladministration. Nei-ther the treaties nor the Statutes of the Ombuds-man define the content and scope of this notion.Therefore, in fulfilment of the job entrusted to himby the European Parliament, the Ombudsman pre-sented a general definition in the Annual Report of1997, which was ratified by the European Parlia-ment, according to which: “Maladministrationoccurs when a public body fails to act in accor-dance with a rule or principle which is bindingupon it”.

Among the rules and principles binding upon anyinstitution or body of the Union are included, ofcourse, those which define the protection ofhuman rights. The European Ombudsman hasmaintained that the non-respect of fundamentalrights is maladministration. This viewpoint isshared by the majority of we ombudsmen, forwhom the protection of fundamental rights formsan essential part of our mandate.

Since then, the annual reports clearly illustratehow the defence of these rights has become anintegral part of the European Ombudsman’s task,for example in relation to the procedural guaran-tees that shall be recognised to citizens subjectedto an investigation of an administrative nature.

The Charter of Fundamental Rights of theEuropean Union

The fostering of good administration in the workof the European institutions is my main concern,and for this reason the Charter of FundamentalRights of the European Union has provided me themeans with which to assess the fulfilment of thisobjective. The Charter has been the first occasionin the constitutional history of the Union on whichhuman, civil, political, economic and social rightsof the citizens and residents of the EuropeanUnion have been codified in single text. Leavingaside the Byzantine discussions on the legal valueof this instrument, considering the public commit-ment to apply it and to respect its provisions,which was adopted by the Council of the EuropeanUnion and the Parliament in the year 2000 in Nice,I have considered that the non-respect of theCharter’s provisions by these institutions is a caseof maladministration.

In line with his function as an observer, the Euro-pean Ombudsman participated actively in thetasks of the European Convention which draftedthe Charter, under the leadership of Roman Her-goz. Thanks to the perseverance of my predeces-sor, the final text came to include an innovativetype of right, unknown till then in similar codes:the right to good administration, which is estab-

lished in Article 41. The European Ombudsmanwas one of the first institutions of the Union tomake reference explicitly to this article and toapply it in his decisions.

Article 41 contains some examples of what isunderstood by good administration, such as tohandle matters in an impartial and equitable wayand within a reasonable time; the right of personsto be heard before the adoption of any individualmeasure that may affect them negatively; or theright to have access to the file. However, this arti-cle does not contain an exhaustive definition ofwhat is considered good administration, since it isan open and dynamic concept.

The Ombudsman has provided additional guid-ance to citizens and officials with respect to whatgood administration involves, through one of hismost important ex-officio actions. As a result ofthat action, I recommended all the institutionsand bodies of the Union to adopt a Code of GoodAdministrative Behaviour to define the principlesthat the personnel of those administrationsshould respect in their dealings with the public.

The European Code of Good AdministrativeBehaviour

To set an example, the European Ombudsman pre-pared a European Code of Good AdministrativeBehaviour that included the obligations of all theCommunity institutions and bodies. Among theseobligations, we find the duty of the Administrationto stand at the service of the citizens and to givethem fair treatment. The Code delimits the con-cept of good administration and includes aspects,such as impartiality, legitimacy, proportionalityand objectivity, which are conceived as normalstandards of the behaviour of the European insti-tutions and their officials.

The European Code of Good Administrative Behav-iour was adopted by means of a resolution of theEuropean Parliament in September 2001.

In my actions and decisions I have often made useof the principles that are established in the Code.Indeed, owing to the fact that it clearly defines thecriteria that form good administration, the Codehas become a widely used tool by both the citizensand the Administration, informing them of theirrights and obligations while fostering mutual trustand more effective communication. Thanks to thepublication of the Code, the citizens can betterunderstand the Ombudsman’s work.

Even though the Code is not binding, the institu-tions have recognised the principles that it con-tains and they have accepted the result of my



actions on the basis of it. Nevertheless, the institu-tions and bodies of the Union have adopted theirown codes which are different, in some cases, fromthe one that my institution has drafted.

This diversity of codes and, therefore, of applicablerules is hardly understandable. For the purpose ofcorrecting this situation, I have insisted on theneed to create a sole Code that can become Euro-pean administrative law.

During the process of drafting the Charter and theEuropean Constitution, the Ombudsman empha-sized that good administration is an essentialprinciple in order for citizens to be able to enjoytheir rights. Accordingly, in my speech before theCollege of Commissioners on 25 May of this year, Iurged the members to act coherently and to adopta legislative initiative that would establish a solecommon Code, bringing the present situation ofconfusion to an end. The positive response fromMr Barroso, President of the European Commis-sion, who undertook to include this matter amonghis priorities, was very encouraging.

THE EUROPEAN NETWORK OF OMBUDSMEN

Shortly after having taken up the post in 1995, thefirst European Ombudsman found that he couldonly accomplish his task and satisfactorily protectthe rights of the citizens of the Union through veryclose cooperation with his colleagues of the Mem-ber States, of national, regional and local scope.

Indeed, the application of Community law is quiteoften a responsibility of the national, regional orLocal Administrations of the Member States. How-ever, the citizens’ complaints against theseauthorities due to a violation of the rights that areconferred upon them by Community law lies out-side the sphere of competence of the EuropeanOmbudsman. This even happens in cases where aright derived from European citizenship is at stake,such as the freedom of movement which is guar-anteed by Article 18 of the Treaty.

The citizens, in turn, do not always distinguish theacts of the National Administrations from those ofthe European Administration, and for this reason itwas necessary for there to be a close permanentrelationship between the European Ombudsmanand his counterparts in the Member States. Thesignificant percentage of complaints which arereceived by my institution but which are notadmitted because they refer to actions of thenational authorities, illustrates a general non-respect for the rights derived from European citi-zenship, as well as the European citizens’ lack of

knowledge about the remedies at their disposal inthese cases. The national or regional ombudsmencan often process these complaints efficientlybecause, more and more, these institutions aremanaging matters relating to the application ofCommunity law by the National Administrations.

The first European Ombudsman, Jacob Söderman,already laid the foundations for a closer coopera-tion with his colleagues of the Member States in1995, on the basis of Article 5 of his Statute, whichprovides that “Insofar as it may help to make hisenquiries more efficient and better safeguard therights and interests of persons who make com-plaints to him, the Ombudsman may cooperatewith authorities of the same type in certain Mem-ber States” [...]. On the occasion of taking his oathof office before the Court of Justice, he met withthe majority of the national ombudsmen. Thesecontacts continued afterwards, within the frame ofthe 5th Conference of European Ombudsmen,which took place in November 1995 in Las Palmas.On both occasions, one of the topics of discussionwas the form that could be adopted by a possiblefuture cooperation. As a result of these meetings,the European Ombudsman called a seminar inStrasbourg in September 1996, to which all thenational ombudsmen of the Union were invited.The participants examined the methods for super-vising the application of Community law and theydiscussed the practical means of exchanging infor-mation. During that seminar, measures wereadopted to strengthen the cooperation process,creating a network of liaison agents whose mis-sion was to act as a contact point in the offices ofthe various ombudsmen.

The goal of the network was to foster the free flowof information on Community legislation and onits application, enabling an easier forwarding ofthe complaints to the most appropriate instancefor their handling. Moreover, it was resolved thatthe European Ombudsman would be able to helpwith the ex-officio actions carried out by theombudsmen of the Union, and that he could con-vey information in reply to enquiries on EuropeanUnion Law, or else channel such enquiries to theappropriate Community institution or body.

An important mechanism for achieving this coop-eration was the development of common instru-ments for electronic communication. In November2000, the European Ombudsman created a forumand an internet site for the ombudsmen and theirassistants. This assured a quick and efficientexchange of information, and easy communica-tion among the members of the network. The sec-tion of the forum which the users most oftenaccess is the virtual bulletin called the OmbudsmanDaily News, which is published daily on working



days and includes news items on the variousombudsman offices. The national and regionalombudsman offices of all Europe consult this sec-tion and contribute to its publication.

In 1997 the European Ombudsman created a Liai-son Bulletin, the objective of which was to allowthe members of the network to exchange informa-tion on the most important news of national andEuropean scope. In July 2003, the EuropeanOmbudsman and the European Region of theInternational Ombudsman Institute (IOI) resolvedto combine their respective information bulletinsin a single publication, which is entitled The Euro-pean Ombudsman Bulletin. This publication presentsthe work of both members of the European Net-work of Ombudsmen, and the European membersof the International Ombudsman Institute. Thisbulletin is published in English, French, German,Italian and Spanish, and it is addressed to themore than four hundred ombudsman offices ofEuropean, national, regional and local scope. It ispublished twice yearly and contains contributionsfrom ombudsman offices throughout Europe.These contributions form the basis of the sectionson news, Community legislation, the task of theombudsmen and similar bodies, seminars, meet-ings and communications. Since 1997, thirteeneditions of this bulletin have been published, andthe next issue is soon to appear.

The network also has a human aspect in the regu-lar meetings of its members. From the beginningsof the network, a model was established for theorganisation of seminars with the nationalombudsmen of the Union, which were in principleto be held every two years. In a similar way, it wasresolved to organise regular meetings of the liai-son agents. Five of these seminars have been heldto date. The last one took place on the 12th and13th of this month in The Hague. This last meetingwas attended by both the national ombudsmenand similar bodies of the 25 Member States of theEuropean Union, and those of two of the four can-didate countries and the representatives of Nor-way and Iceland.The next seminar, which will takeplace in Strasbourg in the year 2007, will be organ-ised jointly by the European Ombudsman and theFrench Ombudsman, my colleague Jean-PaulDelevoye, present here among us.

One of the most important advances in the life ofthe Network has been the inclusion of the regionalombudsmen among the members that form it.Since 1997, on the initiative of the Síndic deGreuges, the regional ombudsmen joined the Euro-pean Network. As a result, recognition was given tothe important task of these institutions in somemember countries of decentralised structure, suchas Austria, Belgium, Germany, Italy, Spain and the

United Kingdom, where the regional authoritiesare responsible for applying many aspects of theCommunity law. The Ombudsman has always heldthat an effective protection of the rights derivedfrom European citizenship also demands closecooperation with the regional ombudsmen. Fol-lowing the practice of the national ombudsmen,regular meetings have been organised between theregional ombudsmen and the European Ombuds-man. Since 1997, four meetings have been held,most recently in Valencia in the year 2003. I trustthat I will gather enough support from our regionalcolleagues so that the fifth meeting may be heldnext year.

The process launched by the Network hasunfolded with great success. Today the EuropeanNetwork of Ombudsmen is a reality with ninetyoffices in twenty-nine countries of Europe. Thanksto this Network, our institutions exchange infor-mation on Community legislation and best prac-tices. Furthermore, through this Network it is guar-anteed that complaints made by citizens are man-aged in a quick and efficient way. This cooperationis equally effective for the proactive task of theEuropean Ombudsman, since it allows knowledgeto be acquired of the evolution of the Ombudsmaninstitution in the various Member States. For allthese reasons, the development of a closer cooper-ation with my national, regional and local col-leagues is a priority for me.

Nevertheless, there are still many challenges to befaced. Our society is evolving rapidly. This providesgreat benefits for everyone but it also poses newpossible threats to citizens’ rights. In my opinion,we have the chance and the need to continue tostrengthen and develop the Ombudsman’s task inEuropean legal and political culture.

TOWARDS A BETTER PROTECTION OF THE RIGHTS OF EUROPEAN CITIZENS:PROPOSALS FOR THE FUTURE

In order to promote the task of the Ombudsman, itis necessary to make the value of our cooperationmore visible both to the policy-makers on all levelsof the Union and to the citizens.

There is a great deal of work to be done. We mustconvince the authorities of the Member States andthe institutions to take into consideration the taskof the ombudsmen within the frame of the politi-cal development and the initiatives that theychannel.

In order for our cooperation to have a clearer pub-lic identity, I have proposed that the term European



Network of Ombudsmen should be used systemati-cally both in speeches and in future publications,without this in any way altering the informal andvoluntary nature of our cooperation. Moreover, Iintend to broaden the use of the Internet with theaim of achieving better communication betweenthe European ombudsmen and the citizens.

In the coming year, the website of the EuropeanOmbudsman will be undergoing major changes inits presentation and content. As part of thesechanges, the section that provides information tothe public on the ombudsmen of the MemberStates will be readjusted, unfolding round thetheme of The European Network of Ombudsmen.

Just as I have suggested, the Network needs tohave a goal that will define it and serve as its iden-tity vis-à-vis the citizens. In my opinion, this goalshould be formulated during the next two yearsthrough a statement that should explain to the cit-izens what they may expect if they address them-selves to any of the ombudsmen of the Network.This statement would be valuable both for the cit-izens who need to address themselves to anombudsman outside their respective State, and toprovide a key reference in relations between theombudsmen and the national authorities of theEuropean Union.

I am aware that a statement of this nature must beprepared with the utmost care. It shall respectboth the subsidiarity principle and the diversity ofombudsman models with their various ways ofadapting to the local cultures and institutions, andof presenting our activities and speaking aboutthem.

Respect for both subsidiarity and diversitydemands that consideration shall be given to theimportance of the regional aspect of the ombuds-man’s task in some Member States. It must beensured that the opinion of the regional ombuds-men will be suitably represented in the statement.To this end, I have proposed that the regional col-leagues of the Member States in which this insti-tution is developed, shall resolve to appoint a rep-resentative who will represent them and who,together with the respective national ombudsman,will participate in the seminar that will take placein Strasbourg in the year 2007. Moreover, I haveundertaken to continue and even to strengthenour regular meetings every two years with theregional ombudsmen, in alternate years fromthose with the national ombudsmen.

I think that the preparation of a declarationaddressed to the citizens, summarising the goal ofour Network, would promote greater understand-ing of our respective cultures as ombudsmen. This

would consolidate our cooperation and help us toadvance towards a better service for our citizens.

CONCLUSION

Dear colleagues, ladies and gentlemen,

Although European integration has advanced atdiverse paces, each step in this process has servedto lend greater attention to the citizens and to theirrights.

Recognition of citizen rights within the frame ofthe European Union is today one of the founda-tions of our Europe. Only with the recognition andprotection of these rights may it be assured thatthe citizens are protected against any possibleabuse or arbitrariness of the Community Adminis-tration or of the national authorities in the task ofapplying the European Union’s law.

In addition, recognition of those rights and theexistence of effective mechanisms to defend themalso serves to endow with legitimacy the activitiesof the European Union’s institutions. The protec-tion of human rights in Europe has served as anintegrating factor since it has helped to strengthenthe democratic framework of the Union throughthe consolidation of common European values.

Ever since it was created, the institution of theEuropean Ombudsman has publicly supported thisprocess, addressing its efforts to achieving a moretransparent and open European Union in whichthe rule of law and respect for human rights arethe cardinal principles of the Europe that we alldesire. This task would not have been possiblewithout the support and help that my national andregional colleagues have provided me. Our com-mon goal is and will be to provide a better serviceto all the European citizens. I am sure that the paththat has been begun with the creation of the Euro-pean Network of Ombudsmen has helped us toadvance in this direction.

Dear Síndic de Greuges, you have always providedus with support. I trust that I will be able to counton your institution in this process of cooperationbetween the ombudsmen of the Union.

Allow me to finish these words by congratulatingyou once again for your hospitality and that ofyour assistants in the celebration of this anniver-sary, and I hope we will once again be congratulat-ing your success on the occasion of the nextanniversary commemoration.

Thank you very much.



Mr Síndic, Dear Fellow Médiateurs and Ombuds-men, Ladies and Gentlemen

In the first place, I thank you, Mr Síndic, for havingorganised this meeting. This is the occasion to cel-ebrate the 20 years of the Act of 20 March on theSíndic de Greuges of Catalonia. The creation of aninstitution in charge of the defence of the funda-mental rights and the public freedoms of the citi-zens was established in 1979, at the time of adopt-ing the Catalan Statute of Autonomy. Consequently,it is an old institution among the European media-tion institutions as a whole. Moreover, the Síndic deGreuges (Catalan Ombudsman) is the heir to muchmore ancient bodies, such as the Assembly of Peaceand Truce or the Providers on Grievances of theMiddle Ages, which were entrusted with gatheringand repairing the grievances that had been causedto private persons or corporations.

The inspiration is ancient but the organisationresponds to the challenges of our times. Is this not

the case, beyond our differences, of each of theinstitutions of our countries? Be they national orregional, taking charge of the claims relating todeficient administration or dealing with the mat-ter of freedoms and human rights, they all have incommon the spirit of neutrality, impartiality andindependence. All these institutions are moralauthorities, both in the defence of rights and inmediation. That is to say, they act as a third personwho does not defend any of the parties involvedand for this reason the parties respect the institu-tion and are predisposed to listen to it. Indeed,what characterises our common European cultureis not the search for consensus, but rather debate.It does not entail a blind respect for immutablerules, but rather the adhesion, ceaselessly ques-tioned, to the laws enacted to express the generalinterest at a particular moment.

This culture of debate, and even of conflict, formsany democratic path. Even so, it also demands thecalm impartial intervention of the guardians of the


2.5. THE FRENCH OMBUDSMAN AS A MONITOR OF THESTATE AND TERRITORIAL ADMINISTRATION

JEAN-PAUL DELEVOYE, FRENCH OMBUDSMAN

• Médiateur of the French Republic since 2004• Minister of the Public Function, the Reform of the

State and Territorial Planning (2002-2004)• Former director of agroalimentary companies• President of the Association of Mayors of France

(AMF) (1992-2002)• Senator for Pas de Calais (1992-2002)• Mayor of Bapaume (1982-2002)• Councillor-General of the Pas-de-Calais region (1980-

2001).• Member of Parliament for Pas-de-Calais (1986-1988)• Member of the Board of Directors of the AMF and

president of the Commission of Finances• Instituted in 1973, the Médiateur of France carries out

the function of ombudsman in disagreementsbetween citizens and any authority vested with amission of public service. The Médiateur hasdecentralised offices; the territorial representatives ofthe Médiateur are the district delegates (totalling125), who are present in every department ofmetropolitan France and the French overseas districts


rules, of the guarantors of justice and equity, andof the fact that the minorities have the possibilityto appeal. This need, admitted since the times ofAthenian democracy, has moved in the last thirtyyears to the concept of the Ombudsman.

I will not extend myself on what the organisers ofthis gathering have called appropriately the expan-sion of the Ombusdman because that has already beendone quite amply. The Ombudsman, who left hisScandinavian cradle in the 1960s, is present todaythroughout Europe and in all the Western countries.This figure is extending quickly and in the Southerncountries it is considered both a sign of adhesion tothe principles of democratic freedom, and a sign ofgood governance and administrative efficiency.However, institutional mediation does not hold amonopoly. More and more mediation bodies orombudsmen of municipalities, companies, banksand family affairs are being created. The ombuds-man concept has proven to be a great success interms of the speed and universality of its spread.

Needless to say, as a result of its great spread, thenames and competences of the mediation institu-tions vary according to countries and historicalexperiences. The French experience reaches backat present more than thirty years and that isenough to allow us to extract a “doctrine” of theOmbudsman, French-style.

----------

Firstly, allow me to make a point with respect tothe general title - The Ombudsman’s TerritorialDomain, which forms the frame of this paper.

Despite the vote in favour of decentralisation lawsin the last twenty years or so, France continues tobe a highly centralised State. The municipalities,regions and departments have some of their owncompetences, granted through a territorial publicfunction, and they thus have a sort of administra-tion that may generate conflicts with the citizens.In fact, some municipalities have created the fig-ure of a Médiateur, in charge of investigating thistype of conflicts. Nevertheless, these instances areuncommon and the domain of their interventionis quite limited and localised.

There are two reasons behind this fact:

1- The Act on the creation of the Médiateur de laRépublique, which provides in its first articlethat this figure receives the complaints relatingto the functioning of “the administrations of theState, the territorial public bodies, the publicinstitutions and any other body that isentrusted with public tasks”. As may be seen,the Médiateur is attributed a general compe-

tence on the territory as a whole without distin-guishing between the territories and the levelsof administration.

2- The institution’s own territorial policy. Withover 300 delegates of the Médiateur distributedthroughout France, there is a network thatallows an action in proximity. These delegates,who are disinterested persons, receive the com-plainants directly and carry out an importanttask of help and advice to the citizens who havehad difficulties with any of the public services.This task is usually sufficient. The most com-plex conflicts or those that require a specificstudy are addressed to the Paris headquarters ofthe institution.

Consequently, in France there is no need to distin-guish between the various national and localscopes of mediation as opposed to the case, forexample, of the Spanish Act of 1985, which estab-lishes the relations between the Defensor delPueblo and the Ombudsmen of the variousautonomous regions. In France there is a singleMédiateur who acts in a uniform way, eitherdirectly or through his delegates across the terri-tory. I can only recall one case in which the partic-ular local conditions could have perturbed thisunity of action: it involved the appointment of theMédiateur’s delegate on Wallis Island, an overseasterritory, where the king manifested his oppositionfor reasons connected with local customs and theparticular tax system of that territory.

----------

Now that we have specified the frame of action,how does the Médiateur go about starting up thecontrol of the Administration?

His job is determined by the Act and the praxis ofthe Médiateur himself, as a personalised institu-tion, and of the successive holders of the position.

THE ACT

The debates that surrounded the creation of theMédiateur were impassioned: despite the long tra-dition of the Scandinavian and Anglo-Saxon mod-els, the utility of an institution of its characteristicswas controversial. It was not inscribed within theFrench tradition, which has administrative jurisdic-tions to assure, in principle, the defence of the citi-zen against the errors and abuses of the Adminis-tration.There was a fear that an Ombudsman mightcarry the defence of human rights and individualfreedoms to the political terrain. He could become afussy watchdog and a censurer of political acts.



None of the fears has become a reality. The legisla-tor, with his wisdom, has managed to limit thecompetences and fields of intervention of theMédiateur de la République, but with sufficientflexibility to allow this figure’s later development.

• In the initial period the French Médiateur ful-filled the function of an actor in the modernisa-tion of the State apparatus. He was like a sort ofintermediary between the citizen and theAdministration, identifying the latter’s dysfunc-tions and verifying that the body concerned bythe complaint had acted in accordance with thetask entrusted to it.

• The functions of the Médiateur were broadenedlater as this figure proved to be useful. Just as Iexplained before, delegates were distributedthroughout the territory. They were closer to theadministered ones and carried out a task of pro-viding advice and enabling access to law.

• After that the notion of equity was introduced,allowing the Médiateur both to identify the poorfunctioning of the public services and to recom-mend to an Administration that the strict appli-cation of a law should be suspended when suchapplication could cause a flagrant injustice in aparticular case. This is one of the originalities ofthe French institution: the hypotheses not estab-lished or not desired by the legislator, in whichthe application of a rule may cause an inequalityor a flagrant iniquity to a citizen or citizens. TheMédiateur may request the Administration notto apply the law in a specific case, without ques-tioning the principles of the law.

• Moreover, the task of the Médiateur has beenbroadened by the possibility that he has beengranted to suggest measures aimed at simplify-ing, adapting and humanising the laws and regu-lations.To make effective this function of propos-ing reforms, the Médiateur de la République hasan efficient means of action to modernise theAdministration and to bring it closer to citizens.

• Lastly, the Médiateur carries out increasingly awatchdog function in matters of human rights,side by side with the non-governmental organi-sations and associations.

PRAXIS

The institution of the Médiateur de la Républiqueis a single-person office.

The Médiateur is appointed for six years and theoffice is neither revocable nor renewable. The

Médiateur may not be prosecuted, detained orjudged for the opinions that he expresses or theactions that he takes in the exercise of his func-tions. That is where his independence lies. He doesnot receive instructions from any authority and, ofcourse, he has the freedom, within the frame ofthe law, to exercise his functions as he deems mostappropriate.

I consider that these functions cannot be limitedto the investigation of individual complaints.They form without doubt the greater part of thetasks, and I thank that these tasks should be han-dled with the greatest possible efficiency. This iswhy, ever since I took up this office, I haveinsisted on the reactivation of the services. Someof the cases that I have handled have beenurgent: it is necessary to know how to handlethem in an expedited process. Likewise, I lendgreat importance to teaching: a citizen is not nec-essarily right just because he is complaining, buthe will better understand the decision that hasbeen made if it is explained to him clearly. Lastly,I consider it indispensable to work in networks.The institution cannot content itself with dealingsingle-handedly with the cases that have beenentrusted to it. It is necessary to work as a team,to share information with the other mediation orconciliation services, with the university stu-dents, with the non-governmental organisations,etc. It is because I considered that there wereproblems of equality in the recognition of rights,that I thought up a system adapted to personswith a disability, or that the minister of justiceallowed my delegates to establish offices in theprisons.

A more efficient handling of complaints. But notonly that since, in my opinion, these complaintsreflect a general dysfunction of society. Behindmany complaints I encounter financial difficulties,the uncertainty of tomorrow, the weakening ofcivism, and social egotism. Each file that is investi-gated must be an opportunity to reaffirm the trustin the law, to restore the confidence in the law andto re-establish the belief in a collective project andin the will to live together in harmony. This is whyI lend great importance to the capacity, which thelaw grants me, to propose reforms. The complaintswhich reach me are, therefore, opportunities toreveal the deficient operation of a service, theinadaptation of a measure, the oversight in a law. Ican propose a reform, motu propio.

Likewise, I intend to make full use of the powers ofinspection, penalisation and injunction which areat my disposal. It is not a question of acting like aprosecutor to accuse the Administration perma-nently, but it is essential to find the meansrequired to correct the deficient actions and to



provide public services that are more efficient,in the interest of both the citizen and the Admin-istration.

Lastly, I do not rule out communication or the pos-sibility of using the media as an instrument whennecessary. Once again, the most important thing isto achieve the progress of the causes that we con-sider just.

----------

Mr Síndic, dear colleagues: that is how I conceiveof the task of the Médiateur de la République.

As you will have been able to observe, the frame-work of the law provides certain leeway, not towatch over the Administration in its everydayoperation, but to denounce, to alert and to help toreform.

Consequently, is the Médiateur de la Républiquethe watchdog of the Administration?

Not exactly. But it does succeed in convincing it,just as it convinces the political authorities, thatwhat is legal is not always legitimate and thatwhat appears to be justified in the eyes of the Stateis not necessarily just.



3. OMBUDSMAN: RIGHTSAND COOPERATION


In any transition to democracy, the emerging newpolitical regime has to deal with a major politicalquestion: By what means shall the basic principlesof the rule of law be diffused in everyday activitiesof the State apparatus? In the recently born newdemocracies of Eastern Europe, this problem isacute.

For entire decades the respective societies livedunder communist rule that proclaimed their radi-cal opposition to Western ideals of democracy andthe rule of law, while enforcing a regime of legal“nihilism”. This regime prevailed as the dominantview of the rule of law in society and was used asan active instrument for the attainment of politi-cal and revolutionary goals of the communist par-ties. This element of legal culture had very con-crete institutional and behavioural consequenceson State officials in those countries; primarily formembers of the judiciary. The direct role of partyauthorities in the appointment and promotion ofjudicial personnel, selected from the ranks of loyal

communists, was a sine qua non condition. Further-more, legal culture under communist regimesshaped the role of the State Procuratura in closelymonitoring judicial behaviour. Phenomena such as“telephone law”, reflected the fact that party offi-cials directly instructed judges on the desirableoutcome of cases.

During the transitional period, the democraticpolitical forces were faced with a dilemma on howto incorporate the judiciary into the fundamentalprinciples of the rule of law. In several countries ofthe region they chose to create constitutionalcourts, with a mandate, among other things, tomonitor the judiciary by reviewing the decisions ofordinary courts. In this way, a liberal case law hasgradually been forming while at the same time theconstitutional courts exercise their main function,mainly reviewing the ordinary legislation, whichimplicates examining the conformity of laws tothe Constitution. So, through the combination ofthese two competences of paramount importance,


3.1. THE OMBUDSMAN INSTITUTION AND HUMANRIGHTS CULTURE IN SOUTH-EASTERN EUROPE

YORGOS KAMINIS, GREEK OMBUDSMAN

• Greek Ombudsman since April 2003• Deputy Ombudsman for Human Rights (1999-2003)• Associate Professor of Constitutional Law at the

University of Athens• Doctorate from the University of Paris I, with a thesis

on the constitutional transitions from dictatorship todemocracy in Greece and Spain

• The Greek Ombudsman was founded in 1998 as anindependent institution and is not subject tosupervision by any governmental body oradministrative authority

• Since 2001, the Greek Ombudsman finances theEUMONIA project, under the auspices of the Councilof Europe, to support Ombudsman institutionbuilding in Southeast Europe


constitutional courts review the decisions of boththe judiciary and the legislature in most of thecountries of the region. Such an important missioncannot be fulfilled by a State organ deprived of abroad basis of democratic legitimacy. This is thereason that members of constitutional courts arenormally elected by reinforced parliamentarymajorities. All else being equal, we can draw ananalogy concerning the legitimacy and compe-tence of the Ombudsman institution in thosecountries.

First, the Ombudsman’s legitimacy normallyderives from parliament, following the same pat-tern, namely through election by a reinforced par-liamentary majority. Second, while constitutionalcourts are entitled to review decisions of the afore-mentioned two branches of government, theOmbudsman has the mission to monitor theadministration, investigating individual cases ofcitizens who lodge a complaint with its office. Ofcourse, administrative decisions are also reviewedby ordinary courts and occasionally by constitu-tional courts. But the existence of an Ombudsmanimplies a fundamental difference. The Ombuds-man is mainly an extrajudicial means for the pro-tection of human rights. As an institution, itaccomplishes its mission if it can entirely redressinfringement of citizens’ rights through media-tion, which is essentially a flexible proceduremeant precisely to avoid eventual costly andlengthy judicial procedure for the citizen.

Regarding its effects upon Public Administrationand compared to the role of the courts, the medi-ating actions of the Ombudsman present bothadvantages and disadvantages. On the one hand,the Ombudsman seems somehow powerless com-pared to the judiciary since it has no legal meansto impose its decisions upon a recalcitrant admin-istration. On the other hand, however, there is apotentially more significant and decisive influencethat the Ombudsmen can have, and that is the pre-ventative, proactive and educational role that itcan exercise upon the Administration. Comparedto the formal, distant and extremely legalisticapproach of the courts, the Ombudsman can dis-seminate in a much more effective way a humanrights culture through its flexible, informal andeveryday contacts with public services. In manyaspects, of course, these considerations could bevalid even for many West European Ombudsmenwho perform their function in legal systems with adeeply rooted tradition of the rule of law. But in thecase of East European countries and especially inSouth Eastern Europe, some find that importantdistinctions have to be made.

In the first place, the so-called legal nihilismimbued under communism has shaped a Public

Administration alienated even from the basic prin-ciples of the rule of law. This same Administrationis poorly equipped in infrastructure and is not wellendowed with resources. Public officials are notyet well acquainted and accustomed to the stan-dards and practices prescribed by the rule of law.Since the transition to democracy, they have hadto assimilate in a short period of time, a new legalculture and human right norms that fundamen-tally diverge from the legal nihilism of the past.The combination of all these factors and contra-dictions has generated maladministration to avery high degree in many of those countries; whilein a West European country, administrative illegal-ity and maladministration in general are normallythe exception, in ex-communist countries entiregroups of the Administration function in condi-tions inherited from the past that are not congru-ent with the principle embodied in the existinglegal frame. As has been said, there is a pro-nounced asymmetry between things as they areand things as they should be. Such a disparityderives from the non-critical adoption of interna-tional norms reflecting an advanced state ofhuman rights protection by States lacking thecapacity for effective implementation.

What are the implications of this structural asym-metry on the Ombudsman’s role in those coun-tries? There is a first consequence that his or herrole as a mediator is considerably weakened andmarginalised, since everyday reality uses theOmbudsman to legalise more and more his inter-ventions. A mediation mission demands a flexibleprocedure of discussion and compromise on thepart of Administration while exercising its discre-tionary powers. However, it is precisely that spiritof rational discussion and compromise that is nor-mally absent in the Administration of a SouthEastern European country. That is why the balancebetween the Ombudsman as a mediator and theOmbudsman as an institution reviewing the legal-ity of administrative actions tends to shift towardsthe latter. We can find an illustrative and quiteinteresting instance of this shift of balance in theamendments recently introduced in the AlbanianOmbudsman’s law. Normally an Ombudsman sim-ply recommends to the Administration how toremedy the infringement of a citizen’s right. As wesay, an Ombudsman does not issue legally bindingdecisions. A new provision, introduced in theaforementioned Albanian law, stipulates that thesubmission of the recommendation of theOmbudsman suspends the illegal administrativeact until it is reviewed by the Administration orwhen the Administration responds to theombudsman. The same applies to an administra-tive subsidiary act violating, according to theOmbudsman’s opinion, human rights and funda-mental freedoms. In both cases, the intervention



of the Ombudsman goes far beyond what we nor-mally conceive as a recommendation or a pro-posal, because an immediate and tangible legaleffect is produced, since the Ombudsman’s inter-vention suspends eo ipso the validity of an admin-istrative act.

It is a well known fact that the Ombudsman insti-tution appeared first in Scandinavia before spread-ing around the world and it was introduced in NewZealand, Great Britain and France, which meansthat the essential archetypes of the Ombudsmaninstitution were originally introduced, shaped andpracticed in countries with an already establishedtradition of the rule of law. Since then, theOmbudsman institution has been introduced inmany other countries of the world and quiterecently in east European countries. In those new

democracies there exists a permanent temptationto judicialise the Ombudsman’s means of inter-vention. Public opinion and many politicianspushed towards this direction with the argumentthat an Ombudsman who does not succeed inimposing its views on a recalcitrant or incompe-tent administration, will, sooner or later, lose itsauthority and legitimacy. The aforementioned newprovisions of the Albanian law constitute a typicalexample of this judicial tendency.

Is this tendency exportable to other countries ofthe region? Could it be a welcome development?How is it going to affect the identity of theOmbudsman as primarily a non-judicial mecha-nism of control and accountability? Questionsthat do not call for easy answers. Institution build-ing for societies in transition is not an easy task.



CLOSING SPEECH


Do not expect this to be a magisterial lecture – itwill rather more be a set of very open and sincereremarks. For me it is especially moving to attendthis symposium because, just as the Síndic said,we began a discussion about twenty years ago onwhat would be meant by the Act on the Síndic deGreuges of Catalonia, in which the Parliament ofCatalonia gave us a lesson in generosity.

The Catalan Parliament could have drafted the Actin an autonomous way, with its own experts andthe respective debate. Even so, it invited the Defen-sor del Pueblo in Madrid to join the working groupso that, between us all, we could draft the best pos-sible Act. For this reason, now that there is somuch talk of exclusive trends, I must say that theCatalan Parliament gave us a lesson in integration:it integrated us people from Madrid in the work ofCatalonia. Moreover, I had a very good time sincewe spent several months discussing matters in aplace called Les Golfes. Les Golfes are the premisesat the top of the Parliament building, and there we

discussed for hours on end the bill that would laterbecome law.

I am quite proud of the job that we carried outbetween us all, that is to say, of the Act of which weare celebrating the anniversary today (and I amsure that its fortieth and fiftieth anniversaries willcome to be celebrated as well). In fact, it is an insti-tution that has taken root in Catalonia, just as theDefensor del Pueblo has taken root in Spain atlarge, and as has happened with other ombuds-men in other autonomous regions. In this respect,I am very happy to be here to celebrate this eventin which, for historic reasons, we all have somepart.

The title of this lecture is “The New Democraciesand the Ombudsman”. If the Síndic will so permit,when I speak of “new democracies” I cannot helpbut situate myself within the period of the fiftyyears following World War II and consider thatSpain, in a certain sense, is also a new democracy.


NEW DEMOCRACIES AND THE OMBUDSMAN

ÁLVARO GIL-ROBLES, THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS OF THE COUNCIL OF EUROPE

• Commissioner for Human Rights of the Council ofEurope from 1999 to April 2006

• Consultant to the European Commission forDemocracy, involved in the preparation of draftOmbudsman acts in Bosnia and Herzegovina.

• Consultant on the preparation of draft Ombudsmanacts in Argentina, Paraguay, Bolivia, Costa Rica,Guatemala, El Salvador and Panama

• Defensor del Pueblo of Spain (1988-1993)• First Deputy Defensor del Pueblo of Spain (1983-1987)• In charge of preparing the draft act on the

establishment of the ombudsman in Spain, whichwas approved by majority in the Spanish Congressand Senate in 1981

• Lecturer in Administrative Law at the ComplutensianUniversity of Madrid and at the Institute of HumanRights

• Counsel of the Constitutional Court (1980-1983)• Degree in Law and doctor cum laude by the

Complutensian University of Madrid


To think that the “new democracies” are only thosethat are now arriving on the scene would appear tobe an attitude of upstarts. Spain, Portugal andGreece have also been new democracies afterundergoing some not always pleasant adventures.

WHAT ROLE DID THE OMBUDSMAN PLAY IN THESE DEMOCRACIES ANDPARTICULARLY IN SPAIN? WHAT WAS OUR CONCEPT OF THIS INSTITUTION?

I recall that the first big discussion we had was aconstitutional debate: was the Ombudsman to beintroduced into Spain or not? I will not conceal toyou the fact that, at that time, the traditional self-righteous advocates of the Rule of Law thought thatthis matter of the Ombudsman was like a “gadget”,something unnecessary. They thought that theimportant thing was parliamentary supervision,the smooth operation of independent justice, etc.In the first place, no one knew what the Ombuds-man was, just as I discovered in the constitutionaldebate. What’s more, this figure appeared to besomething quite distant. Despite all that, the figureof the Ombudsman was included in the Constitu-tion and the respective article was drafted. Weincorporated this figure, but we did so by closing acertain cycle that had appeared throughout Europe,in which the traditional institution that is repre-sented by our colleague from Sweden had, over thecourse of time, become a different institution inEurope at large. Spain returned to the sources andclaimed an Ombudsman that would intervene inthe supervision of the ordinary Administration aswell as in matters of rights and fundamental free-doms, who would act with authority before thecourts. It recovers, to a large extent, the basis of thetraditional institution. The reason was quite sim-ple: we were emerging from a dictatorship and weneeded an institution of that type.

The institution quickly began to be organised in thecountry, the ombudsmen of the autonomousregions went about structuring themselves and thetraditional struggle unfolded for the supervision ofthe Administration by the contentious-administra-tive procedure. Indeed, it must be recognised thatSpain is a country marked by the French traditionof contentious-administrative jurisdiction and wewere accustomed to the supervision of the Admin-istration by the contentious-administrative courts.So, we thought, what is all this about an Ombuds-man who supervises the Administration withoutbeing a court? Culturally, it was somethingunthinkable within the Administration.

Little by little the institution went into operationand I must say that it was thanks to the political

will, particularly of the first governments, whichimposed on the Administrations the obligation torespond, to accept the recommendations, and soon. Afterwards, we gradually entered spheres thatwere an absolutely extraordinary experience forme, spheres of which there is often no generalknowledge or understanding. For instance, peopleare often surprised to learn that the Defensor delPueblo supervises the complaints about the mal-functioning of the Administration of Justice.

There was a big debate with the judicial authority,which has not always been understood. It took usmore than twelve years to make it understood thatthe judicial authority, in addition to being anauthority, is a public service and, therefore, there isa service aspect that must be supervised, such asthat involving delays, the malfunctioning ofoffices, etc., regardless of the fact that theOmbudsman is not a jurisdictional supervisor.

We also entered the sphere of supervision of thepolice. I must admit that, at the time, it was noeasy task to supervise the Civil Guard, but weentered the sphere of supervision of the police sta-tions, of the prisons and, what is more surprising,of the army. The law provided that the Defensordel Pueblo supervises human rights in all theAdministrations, and the Military Administrationis one of them.

Who was to bell the cat? Who was to tell the mili-tary that a strange institution would appear thatwould look into what was happening in the mili-tary gaols or with the soldiers? We spoke aboutthis with the minister of defence of those timesand he acceded under the condition that I shouldexplain it personally to the military. It was a veryinteresting meeting, which took place at what istoday the Army headquarters, that is to say, theformer Ministry of Defence building at Plaza de laCibeles in Madrid. The minister intentionallycalled the meeting in the same hall in which allthe high-ranking military officers of those timesusually assembled and, bringing together all thefield marshals of Spain, he introduced us and noti-fied them that I had something to explain to them.The start of the conversation was like that and ina friendly way I explained to them that thereexisted the Constitution, the law, and I asked themfor cooperation so that the institution could startto work in the army.

The reaction was absolutely magnificent andunanimous. The first to take the floor was the thenfield marshal of Catalonia, who rose up and said:“Defensor, whenever you like; as from tomorrow,you may come to any Catalan unit”, and then allthe rest said “yes”, too. That was what makes mebelieve in the military discipline when the minis-



ter is at the head – that is what I understood, andit was something very important.

In a new democracy, an institution such as theOmbudsman made its way into unsuspectedfields, where it is now something completely nor-mal. The fact that the Defensor visits prisons,enters police stations or goes to see what is hap-pening in military units no longer poses any prob-lem.

This is an important job: to build democratic men-tality in a country or in a set of countries wherethe important thing is both for them to have lawsor legal texts that correspond to traditionaldemocracy, and for these texts to be assumed andlived as their own by the political managers, theadministrative managers and the authorities. Inthis country, this educational job has been carriedout by the Defensor and the autonomous regionalOmbudsmen, and I think it has been like that in allthe democracies.

I can affirm that, in our esteemed Greece, theOmbudsman has carried out a magnificent job. Inthis respect, a magnificent job has also been car-ried out in Portugal and in we countries that wereemerging from the darkness towards the buildingof the democratic Europe. This activity has beenvery important since in these countries theOmbudsman was both a mediator, as he wasintended to be, and a builder of democracy... some-one who cooperated on the construction of thenew democratic building, together with a popula-tion that did not possess this culture and with adistant political and administrative class.

I must say that perhaps the only field in whichthere were more difficulties and in which theremay well continue to be, is the sphere of the localAdministration, in which the mayors considerthemselves to be much more independent andautonomous and to hold much more power thanany head of government of the nation. They tendnot to answer or simply to do whatever theyplease. This is curious because the Administrationclosest to the citizens is the one most distant fromthe democratic spirit of supervision... and it ismuch more difficult to act on that, or at least itwas.

In any case, the job of the Ombudsman was not aluxury – it was not superfluous or unnecessary –but rather it was a fundamental complement oftraditional mechanisms for supervising the Rule ofLaw. In other words, in the new democracies therewas a specific space for the Ombudsman institu-tion, where it had a job with its own essence, a jobcomplementary to that of the courts, to that of thedirect parliamentary supervision, and so on.

Later we were all able to see to what extent, withthe fall of the Communist system, the new coun-tries that have incorporated themselves into dem-ocratic life have all or practically all introduced thefigure of the Ombudsman. I believe that the onlycountry that has not done so, although it is not yeta democracy, is Belarus. At present, all the coun-tries, from the Russian Federation, Armenia, Azer-baijan, and Moldavia, to all those of central Europeand the Baltic countries, etc., have incorporatedthe figure of the Ombudsman. This means that theOmbudsman is not a dead institution, but ratherone that has true vigour and is present as anessential institution.

As commissioner, once I had taken up the post, itwas in my hands to seek to strengthen the job ofthe Ombudsman. We have doubtless sought to doso to the extent that it has been possible.The Euro-pean Ombudsman has had the fundamental job ofcoalescing and promoting the figure of theOmbudsman both in the member countries of theUnion and in the candidate countries, which aretoday members, as well as in the future candi-dates. Likewise, the commissioner has sought towork in relation to the border areas of the Union.

I must say that the experience has been thor-oughly exceptional. There are two matters which Iwould like to stop to mention. When we speak ofthe Ombudsman, in my opinion it is not alwaysonly the national Ombudsman who counts,though in some countries there is certainly goodreason for there only being one Ombudsman.There are countries in which the institution of theOmbudsman acquires its full sense at regional andeven municipal level. I do not only mention thiswith respect to my country, where this has beendemonstrated. We know how much this institutionhas a very strong, coalesced and very presentautonomous regional structure in the country’spolitical and administrative life. I am referringspecifically to what we are doing in Russia, wherea federal Ombudsman was introduced who cannotattend to the entire country, a country which is animmense giant. Consequently, through the work ofthe Council of Europe and the Commissioner, wehave opened a programme with the Union aimedat fostering the creation of regional Ombudsmenin the Russian Federation, comprising about 80entities, 30 of which already have an Ombudsman.

What is the purpose of the Ombudsman? It is alsonecessary to understand this aspect, because wecannot expect the Ombudsman, in the earlyphases of a democracy, to carry out the same jobthat is performed in countries with a long demo-cratic tradition. In these new regions, which areacceding to democracy without any democraticculture or training, the Ombudsman is an instru-



ment that seeks to open spaces of democratic cul-ture. He serves to convey to the local governors, tothe power structures, that there exists somethingmore than the traditional system of the line ofcommand, that there must be a change of mental-ity, that democracy is something that is experi-enced, and so on.

Accordingly, the Ombudsman carries out a taskthat essentially involves the building of democ-racy, the building of a democratic mentality andsociety in those regions. This is not the traditionaljob of the Ombudsman, who becomes a defenderof human rights in the most radical way, defendingall that he can in this sphere while becoming, atthe same, the object of very direct attacks. TheOmbudsman is attacked to withdraw financialsubsidies from the budgets, or else, when hisdetractors discover that he represents an operativeinstitution, they seek to install a friend or someonewho can supervise the institution, or in somecases they have simply arrested him. Likewise, inone case a governor has appointed to the post ofOmbudsman, the minister of the interior of hisregion, a very well-known general, who himselfwas investigated with respect to the brutality exer-cised in the repression of some demonstrations.

All this shows that the dialogue that we have inour civilised traditional Europe follows otherpaths, and when we advance a little farther,upward paths. There is another dialogue ofanother nature and the Ombudsman is like theprow of a ship that seeks to open a space and that,naturally enough, does not break the ice some-times but, rather, is broken by it. Consequently,support must be given to these institutionsbecause they are institutions that convey the dem-ocratic culture.

It is important for these regional ombudsmen tonot only be acquainted with the existence and lifeof national ombudsman institutions, such as theSwedish Ombudsman. I would also like it if theycould become acquainted with regional ombuds-man institutions, if they could come into contactwith some of the regional ombudsmen of Europeand of Spain in particular. All this is with respectto the new democracies and the ombudsmen inthe most conflictive ones, since there are otherdemocracies where the Ombudsman has indeedbeen effectually introduced. For instance, theombudsmen of the Baltic countries are operatingwonderfully and they are perfectly structured.

Those countries emerged from dictatorial situa-tions not long ago, but today they already have avery strong thrust.

All the new ombudsmen should work in this Euro-pean network, as should the regional ombudsmen.Of course, we should all safeguard the authenticityof the institutions that are created. In this respectit is necessary to be quite firm and to advancequite carefully because lately there has been muchpressure in many countries to place, at the head ofthe institutions, people who will never be able torepresent them such as these institutions havebeen conceived. In this respect, the figures whohold responsibility on an international level shallgive warning that this is not the path to be fol-lowed and not the way to do things.

I urge us all to go into specific matters in the futureworking meetings. All Europe has issues that con-cern it: immigration, security, etc. We already haveclear models and now we must address the issues.It is necessary to tell the governments and theUnion what our criteria are on these matters. Weshould not avert our gaze... we must face things.Each Ombudsman has these problems on the tableeach day, with his own idiosyncrasy, institutionand specific characteristics. It is good to assembleand to see how to resolve the problems of immi-gration in a country, to learn what is happening inanother, to find out which problems with citizensecurity are being faced, and the state of the dia-logue between freedom and security that is alsotaking place in Europe. The ombudsmen havethings to say and they cannot remain silent in thisprocess.

Lastly, in this debate on security and freedom, Iwould request sincerely that the ombudsmenshould speak out collectively, because you all havea national opinion and it would be magnificent ifthis opinion could be reflected in the Europeansphere.

In any case, it is clear that in Europe the Ombuds-man is an institution that cannot be ignored. Evenso, for the Ombudsman to continue to be an insti-tution that is an identifying mark of moderndemocracy, it must become directly involved in theanswers to the problems of modern society. TheOmbudsman must convey this message and Iencourage you to carry out this job in the knowl-edge that you will have my full cooperation for aslong as I hold this office.



EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC





EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC

Síndic de Greuges de CatalunyaJosep Anselm Clavé, 3108002 BarcelonaTel 900 124 124 Fax 933 013 [email protected]

EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC

20è

AN

IVER

SAR

I D

E LA

LLE

I D

EL S

ÍND

IC D

E G

REU

GES

DE

CA

TALU

NY

A

VO

L.II

Coberta Terceres Jornades 10/10/06 15:57 Página 1.2

Síndic de Greuges de Catalunya - El defensor de les persones Jornades baixa.pdf · Síndic de...

Documents

Transcript of Síndic de Greuges de Catalunya - El defensor de les persones Jornades baixa.pdf · Síndic de...