Sistema Nacional de Inversiones (SNI)

Descripción del SNI

El SNI tiene por objetivo contribuir a mejorar la calidad de la inversión pública

nacional, asignando los recursos públicos a iniciativas de mayor rentabilidad social y

económica de acuerdo con los lineamientos de la política de Gobierno. Se entiende

por inversión pública el aporte del Sector Público al aumento del stock de capital que

permite expandir las posibilidades de producción y, por consiguiente, el ingreso

nacional. La eficiencia en la inversión pública se logra generando oportunamente una

cartera de iniciativas de inversión, analizadas y evaluadas de acuerdo a estándares

técnicos. Por lo cual el SNI define normativas y metodologías que permiten medir la

justificación de las iniciativas de inversión estableciendo criterios diferenciados de

evaluación para aquellos casos en que no se puede entregar un valor monetario de los

beneficios sociales, canalizando las ideas que se gestan en la base social, en las

instituciones especializadas o en los planes de desarrollo gubernamental, utilizando

como criterio básico de evaluación, la relación Costo–Beneficio medida en términos

sociales y la relación Costo–Eficiencia, con costos evaluados socialmente,

fundamentando en un análisis –proyecto a proyecto–, los diversos insumos que

transforman las ideas de inversión desde su identificación hasta su ejecución y entre

los que se destacan: la programación, el financiamiento, la organización, las

metodologías y los sistemas de información.

La administración superior del Sistema Nacional de Inversiones corresponde en

conjunto a MIDEPLAN (a través de la División de Planificación, Estudios e

Inversión) y el Ministerio de Hacienda (a través de la DIPRES)1.

Análisis de Normativa y Procedimiento de Postulación al SNI

El SNI tienen vigencia legal y sus normas son obligatorias para todas las entidades

públicas que indica la ley2.

Los recursos para la inversión sólo se pueden aplicar a iniciativas formuladas y

evaluadas en términos de IDIS donde las instituciones dependientes de Ministerios,

Servicios, Empresas, Gobiernos Regionales y Municipalidades, (entidades

formuladotas), desarrollan las funciones de identificación y definición de prioridades,

formulando y evaluando los proyectos que tienen como finalidad resolver esos

problemas.

Los marcos presupuestarios son determinados por el Ministerio de Hacienda, quien

evalúa la capacidad de gasto de las instituciones y asigna recursos a las entidades

inversionistas. Para aprobar la asignación de recursos de un proyecto específico, este

Ministerio verifica que el proyecto tenga un informe favorable (RS) emitido por

MIDEPLAN.

De acuerdo con estas definiciones, los Ministerios de Hacienda y Planificación no

establecen las prioridades de las entidades inversionistas, pero Hacienda, a partir de la

Ley de Presupuestos, les fija el marco presupuestario para inversión y MIDEPLAN

define la cartera de proyectos elegibles.

1 Normas e Instrucciones Inversión Publica 2009- Mideplan<http://sni.mideplan.cl/>;[consulta: 17 Junio 2009]

2 Serplac Santiago<http://www.serplacrm.cl/faq/inversion.php>; [consulta: 17 Junio 2009]

En el SNI se definen los ítems propios de cada tipología de inversión de acuerdo al

Clasificador Presupuestario vigente, las entidades formuladoras deben seleccionar

correctamente los ítems a través de los cuales se ejecutará la iniciativa de inversión,

en atención a que una vez recomendada favorablemente la etapa por MIDEPLAN,

ellos no pueden ser modificados directamente por el usuario ya que se asocia su

ejecución al proceso de licitación y adjudicación por ítem que debe desarrollar una

iniciativa de inversión3.

De acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Presupuesto le corresponde también a

MIDEPLAN la ejecución del proceso de Evaluación Ex Post, el cual tiene por objeto

verificar el cumplimiento de los costos, plazos y especificaciones de los proyectos y

programas terminados el año anterior y que fueron financiados con fondos regionales

y sectoriales.

Tipos de Funciones del SNI

Este Sistema tiene tres funciones principales, De Gobierno (decisión). En donde se

priorizan los proyectos o estudios realizar, sobre la base de las recomendaciones

técnico – económicas proporcionadas por el nivel asesor. Esta función reside en el

Poder Ejecutivo a través de la Presidencia de la República, Ministros, Intendentes

Regionales, Gobernadores Provinciales; y Alcaldes. De Administración (ejecución).

En donde los ministerios, servicios, empresas, instituciones públicas,

municipalidades y servicios regionales4, identifican, formulan, evalúan y ejecutan, a

3 Clasificador Presupuestario: Decreto (H.) Nº 854, Septiembre 2004, página 934 Mideplan,<http://sni.mideplan.cl/textLayout.asp?token=&unidad=sni&seccion=pip-preguntas&idlnk=91>; [consulta: 7 Julio 2009]

través de la contratación de estudios y obras, los proyectos de inversión pública. De

Asesoría (coordinación). Esta función de asesoría la lleva a cabo el Ministerio de

Planificación (MIDEPLAN) y sus distintas dependencias5, correspondiéndole la

coordinación y compatibilización de las decisiones de inversión, entre los niveles de

Gobierno y Administración., realizando la revisión técnica – económica de las

iniciativas de inversión que postulan al financiamiento público, emitiendo la

correspondiente recomendación técnico – económico. A su vez, la descentralización

territorial presenta tres niveles de gestión en el proceso de toma de decisiones:

• Nacional

• Regional

• Comunal

En cada uno de estos niveles, las instituciones desarrollan un determinado papel para

lograr el objetivo básico del SNI.

Ciclos de Vida de Proyectos en el SNI

En el proceso de transformación de las ideas de inversión es posible identificar tres

estados sucesivos en la vida de todo proyecto que se materializa6.

• Preinversión: Consiste en identificar ideas de inversión, formular, evaluar y

seleccionar los proyectos más rentables desde el punto de vista económico – social.

Se dan todos los elementos para la toma de decisiones.

• Inversión: Consiste en ejecutar físicamente los proyectos seleccionados y

5 Mideplan,<http://sni.mideplan.cl/textLayout.asp?token=&unidad=sni&seccion=descripcion&idlnk=431>; [consulta: 7 Julio 2009]6 Mideplan, <http://sni.mideplan.cl/textLayout.asp?token=&unidad=sni&seccion=pip-preguntas&idlnk=91>; [consulta: 7 Julio 2009]

priorizados en la preinversión.

• Operación: Consiste en poner en marcha los proyectos y generar los beneficios

netos estimados en la preinversión.

Etapas en los estados de preinversión e inversión de proyectos7.

• Etapa de idea: Identificar necesidades insatisfechas o problema por resolver,

posibles beneficios, localización geográfica y objetivos.

• Etapa de perfil: Se incorpora información adicional y se precisa la proveniente del

nivel anterior por cuantificación preliminar del mercado y tamaño del proyecto,

alternativas técnicas, estimación de montos de inversión por ítem, costos de

operación, vida útil. Se puede hacer evaluación preliminar.

• Etapa de prefactibilidad: Más detalle de la información anterior, datos adicionales,

descarte de algunas alternativas y perfeccionamiento de las restantes. Para cada una

de las alternativas se hacen evaluaciones.

• Etapa de factibilidad: Consiste en perfeccionar la alternativa que haya resultado con

mayor valor actual neto (VAN) positivo en la etapa anterior, reduciendo su rango de

incertidumbre a límites aceptables y se efectúa análisis de sensibilidad.

• Etapa de diseño definitivo: Se elabora el diseño de ingeniería, se ajustan detalles

finales y se elaboran bases para propuestas.

• Etapa de inversión: Ejecución física del proyecto como fue especificada en la

preinversión.

• Etapa de operación: Se generan los beneficios estimados en las etapas anteriores.

7 Mideplan,<http://sni.mideplan.cl/>; [consulta: 8 Julio 2009]

Funciones de Actores (Mideplan-Dipres-Gore) en el SNI

MIDEPLAN, a través de su Departamento de Inversiones, está encargado de dar las

normas y pautas para la formulación, presentación y evaluación de proyectos de

inversión pública, así como de analizarlos y emitir una recomendación técnico –

económica de éstos8, para lo cual realiza las siguientes tareas:

• Administrar el Subsistema de Análisis Técnico – Económico.

• Administrar el Banco Integrado de Proyectos (BIP)

• Asesorar a la DIPRES en la asignación de los recursos del Presupuesto Nacional a

proyectos de inversión.

• Capacitar a funcionarios públicos en las técnicas de Evaluación Social de Proyectos.

• Elaborar, revisar y difundir metodologías de evaluación de proyectos.

Por su parte, la DIPRES está encargada de preparar, elaborar y asignar el Presupuesto

Nacional y de controlar sus usos por parte de todas las instituciones y empresas del

Sector Público.

Las funciones del Intendente9 en materia de inversión son:

• Aprobar los proyectos relativos al Plan Regional de Desarrollo y sus

modificaciones.

• Aprobar el proyecto de presupuesto regional y sus modificaciones.

Por su parte a las SERPLAC les corresponde las siguientes funciones:

• Revisar, analizar y recomendar técnica–económicamente los proyectos de inversión

8 Mideplan, <http://www.mideplan.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=7%3Aestructura-y-funciones&catid=5%3Aquienes-somos&Itemid=1>; [consulta: 8 Julio 2009]9 Gobierno de Chile,<http://www.gobiernodechile.cl/viewEstado.aspx?idarticulo=22454>; [consulta: 25 Julio 2009]

que postulan a financiamiento del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y Fondos

Sectoriales.

• Compatibilizar, a nivel regional, las inversiones municipales, FNDR y sectoriales.

Subsistema Análisis Técnico –Económico

El SNI cuenta con subsistemas que permiten una eficiente gestión en la preparación,

postulación y asignación de recursos y ejecución de las iniciativas de inversión10. Este

subsistema se denomina Normas e Instrucciones Proceso de Inversión Pública

(N.I.P); y su principal función es homogeneizar, normar y coordinar la información

relativa al proceso de identificación, formulación, presentación y evaluación de los

proyectos que llevan a cabo las distintas instituciones del sector público chileno,

orientando el proceso de asignación de recursos a las oportunidades de inversión más

rentables.

El Departamento de Inversiones de MIDEPLAN está encargado de administrar el NIP

para lo cual realiza las siguientes tareas:

• Elaboración periódica de instrucciones con las normas para la presentación de los

proyectos al Ministerio de Planificación.

• Revisión y análisis de los estudios y proyectos de inversión que postulan a

financiamiento público.

• Confección y actualización, en conjunto con los sectores, de las metodologías de

preparación y evaluación de proyectos.

10 Mideplan,<http://sni.mideplan.cl/>; [consulta: 28 Julio 2009]

• Confección y difusión de pautas para preparar los términos de referencia para la

contratación de estudios de preinversión.

• Cálculo y actualización de los precios sociales de los factores básicos e insumos.

• Capacitación de los funcionarios públicos relacionados con el SNI, en diversas

materias como: fundamentos teóricos del SNI, preparación y evaluación de proyectos,

estructura y operación del Banco Integrado de Proyectos, etc.

• La instrumentalización del NIP está orientada a establecer relaciones de

coordinación entre los distintos organismos que intervienen en el proceso, con el fin

de racionalizar la capacidad de inversión del sector público.

La cobertura del NIP comprende los Ministerios y sus dependencias sectoriales y

regionales, las Empresas Públicas, Municipalidades y todas aquellas instituciones del

Sector Público que realizan inversiones.

La presentación de las iniciativas de inversión al SNI deben realizarse presentando un

oficio que respalde la postulación de la iniciativa con un formulario único

denominado Ficha de Estadísticas Básicas de Inversión (Ficha EBI), la cual debe ser

extraída del sistema informático denominado Banco Integrado de Proyectos (BIP),

acompañada de la carpeta que contiene los antecedentes complementarios

determinados por las Normas y Procedimientos de Postulación (NIP)11.

El SNI utiliza para el proceso presupuestario los siguientes resultados del análisis

técnico – económico al momento de revisar12 una iniciativa de inversión:

11 Normas e Instrucciones Inversión Publica 2009- Mideplan<http://sni.mideplan.cl/>;[consulta: 30 Julio 2009]

12 Normas e Instrucciones Inversión Publica 2009- Mideplan<http://sni.mideplan.cl/>;[consulta: 30 Julio 2009]

• RS (Recomendado Favorablemente): es el resultado del análisis técnico –

económico otorgado a los estudios básicos, los programas y proyectos nuevos y de

arrastre, que cumplen con la condición de haber sido presentados al SNI, con todos

los antecedentes y estudios que demuestran que para la solución del problema se ha

seleccionados la alternativa que ha demostrado ser rentable.

Asegura la conveniencia de llevar a cabo la iniciativa postulada, que no existe

impedimentos legales para su ejecución, que los beneficios esperados justifican no

sólo la magnitud, sino que también justifican la oportunidad en la asignación de los

recursos solicitados.

• FI (Falta Información): es el resultado del análisis de una iniciativa de inversión

nueva, cuando los antecedentes presentados son insuficientes para respaldar la

iniciativa en aspectos tales como:

- Faltan antecedentes que permitan garantizar el funcionamiento normal de una

iniciativa de inversión, en cuanto a su gasto en personal y en bienes y servicios de

consumo (certificados);

- La evaluación efectuada no consideró todas las alternativas factibles o presenta

reparos.

- Los antecedentes de respaldo para la nueva etapa, no han sido actualizados.

- La información de la ficha EBI está incompleta o es errónea o no guarda estricta

coherencia con lo presentado en los antecedentes de respaldo;

- El nombre con el cual se ha identificado la iniciativa de inversión es incorrecto;

- No se consideran variables transversales (Participación Ciudadana, de Género y/o

Ambientales), que sean relevantes para la iniciativa.

• OT (Objetado técnicamente): resultado del análisis que corresponde emitir cuando

los antecedentes entregados permiten concluir que no es conveniente llevar a cabo la

iniciativa debido a alguna de las siguientes situaciones:

- La iniciativa de inversión está mal formulada;

- Los antecedentes de respaldo de la iniciativa de inversión, identificado con un único

código BIP, incluye en forma simultánea, un estudio básico, un programa y/o un

proyecto, vale decir existen distintas tipologías para dar solución a un problema;

- La iniciativa de inversión no es socialmente rentable, es decir su evaluación social

arroja resultado negativos;

- No se ajusta dentro de las políticas definidas para el sector, institución y/o región;

- La iniciativa de inversión postulada se duplicó en el sistema BIP con un nuevo

código, existiendo una versión con otro código para una misma naturaleza.

- La iniciativa de inversión no es viable técnica y económicamente, tiene

impedimentos legales para una de las fuentes de financiamiento a la cual postula.

• RE (Reevaluación): resultado del análisis de iniciativas nuevas y de arrastre que

habiendo sido recomendadas favorablemente (RS) deben ser reanalizadas por

presentar las siguientes situaciones:

- Iniciativas Nuevas aquellas en cuyo resultado del llamado a licitación y en el

momento de la adjudicación, se presentan sólo ofertas cuyo monto es superior al

10%, respecto del monto aprobado y actualizado.

- Iniciativas de Arrastre: aquellas que durante su ejecución presentan aumentos de

costos superiores al 10% en el costo total o para algunos y/o todos los ítems o bien

requieren cambios en sus plazos de ejecución.

• IN (Incumplimiento de normativas): resultado del análisis de un estudio básico,

programa o proyecto (nuevos o de arrastre), cuando se presenta alguna de las

siguientes situaciones:

- La iniciativa de inversión presenta asignación de recursos (decreto o resolución), sin

haber presentado sus antecedentes el SNI y/o sin haber contado previamente con la

recomendación (RS).

- La iniciativa de inversión que se adjudicó, no considera todos los componentes y/o

partidas contempladas en el diseño que sirvió de base para la recomendación

favorable emitida por MIDEPLAN.

- La iniciativa de inversión efectuó gastos sin tener identificación presupuestaria.

- La iniciativa de inversión corresponde a una regularización presupuestaria y/o

extrapresupuestaria (devoluciones, reintegros o reversas de asientos contables mal

informados o bien, no informados oportunamente a través de la Contabilidad

Gubernamental).

- La iniciativa de inversión se financió con otros recursos, distintos a las fuentes

informadas, al ser analizada en el SNI.

- A la institución técnica se le asignaron recursos financieros para ítems, no

incorporados en la programación de inversiones aprobada por el SNI.

- La iniciativa de inversión no dio cumplimiento a la normativa vigente en materia de

licitación pública al adjudicar el contrato sin encontrarse tomada razón la Resolución

o el Decreto de identificación presupuestaria.

Subsistema Formulación Presupuestaria

Este subsistema13 tiene como objetivo la asignación de recursos financieros a los

proyectos de interés sectorial, regional y de las Empresas que cuentan con la

recomendación favorable del Ministerio de Planificación, homogeneizando,

normando y coordinando la información relativa al proceso de asignación de fondos

13 Mideplan,<http://sni.mideplan.cl/>; [consulta: 31 Julio 2009]

permitiendo que las instituciones dispongan de recursos para ejecutar estudios de

preinversión o proyectos de inversión.

La institución responsable de formular el Presupuesto del Sector Público es la

DIPRES.

El proceso de formulación se concreta en la Ley de Presupuestos del Sector Público,

mientras que a la DIPRES le corresponde aprobar el presupuesto individual de las

Empresas Públicas.

Subsistema Ejecución Presupuestaria

La DIPRES es el organismo técnico encargado de proponer la asignación de los

recursos financieros del Estado, orientando y regulando el proceso de formulación

presupuestaria y supervisa la ejecución del gasto público.

El presupuesto del Sector Público consiste en una estimación financiera de los

ingresos y gastos de este sector para un año dado, compatibilizando los recursos

disponibles con el logro de metas y objetivos previamente establecidos.

Las clasificaciones presupuestarias que se establecen para formular el presupuesto

cumplen proporcionan información homogénea para la toma de decisiones

vinculando el proceso presupuestario con la planificación del Sector Público,

permitiendo el control de la eficiencia con que se manejan los recursos públicos a

nivel nacional, regional y local.

Subsistema Evaluación de Resultados

El objetivo fundamental de este subsistema es determinar la eficacia y eficiencia del

uso de los recursos de inversión pública y verificar si efectivamente las iniciativas de

inversión una vez ejecutadas cumplieron con los objetivos esperados y con lo

estimado en la evaluación ex ante.

Banco Integrado de Proyectos (BIP)

El BIP es un sistema de información computacional sobre las iniciativas de inversión

del sector público a nivel nacional, regional, provincial y comunal, en el cual

participan todas las instituciones que conforma el SIN de Chile14.

El propósito del BIP es apoyar la toma de decisiones en materia de inversión pública

abarcando los estados de preinversión, inversión y operación15. Además, de vincular a

las instituciones que participan en el proceso de la inversión pública mejorando la

toma de decisiones, las labores de administración, gestión y planificación; brindando

información detallada en forma permanente y dinámica del proceso de gestión de la

inversión pública, así como de cada una de las instituciones involucradas en el

proceso, en relación con las iniciativas de inversión. Se utiliza el ambiente Internet

para los proceso de ingreso, actualización y consulta de información para los usuarios

del sector público y de consulta de datos en el caso del sector privado.

El BIP abarca el ciclo de vida completo de las iniciativas de inversión pública (IDI).

No obstante, este ciclo no es obligatorio dentro del sistema, por lo que el BIP refleja

la realidad de cada iniciativa de inversión.

La iniciativa de inversión es la unidad del sistema y para ello debe mantener

14 Mideplan,<http://www.mideplan.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=183&Itemid=19>; [consulta: 3 Agosto 2009]15Serplac Santiago< http://www.serplacrm.cl/inversion_regional/faq.php >; [consulta: 5 Agosto 2009]

inalterable su código y nombre. A las instituciones participantes del BIP, se le define

su ámbito de competencia en términos funcionales (roles), de actividades económica

(sectoriales) y espaciales (geográficos); por lo tanto, es obligatorio al ingresar una IDI

al sistema, definir su localización geográfica y su clasificación sectorial.

El sistema exige que siempre deba existir sólo una institución responsable del

proyecto en la etapa del ciclo de vida en que se encuentre, y que ésta sea la única

facultada para ingresar o modificar su información.

La presentación oficial de las iniciativas de inversión nuevas al SNI debe efectuarse

adjuntando la siguiente documentación de respaldo16:

• El oficio de la autoridad superior del servicio (ministro, intendente o gerente de

empresa), que respalde la postulación oficial de la iniciativa de inversión, dirigido al

Ministro de Planificación o Secretario Regional Ministerial de Planificación y

Coordinación que según el área de influencia corresponda.

• Los antecedentes que respaldan la iniciativa de inversión que solicita

financiamiento, se definen en el caso de un Estudio Básico o de un Programa en el

capítulo denominado “Requisitos de información para Estudios Básicos” y

“Requisitos de información para Programas” del presente documento. En el caso de

un Proyecto, que postula a la fase de preinversión están indicados en “Requisitos de

información Fase de preinversión”. Respecto de la composición del ítem del gasto

administrativo de un estudio, un programa o un proyecto, se deberá detallar

precisando las partidas para las cuales se está solicitando financiamiento.

16 Manual Procedimientos SNI,<http://sni.mideplan.cl/links/files/home/novedades-2/1976.pdf >;[consulta: 7 Agosto 2009]

• El reporte Ficha EBI es el documento en el cual se identifica el Código BIP, nombre

de la iniciativa, proceso presupuestario y etapa para la cual solicita financiamiento la

iniciativa de inversión17.

Los estudios básicos, programas y proyectos, independiente de la fuente de

financiamiento a la que postulen, cuya área de influencia sea regional, provincial o

comunal, deberán presentar oficialmente los antecedentes de respaldo al Sistema

Nacional de Inversiones en las Secretarías Regionales Ministeriales de Planificación,

SERPLAC.

Métodos de Evaluación Económicos de IDIs en el BIP

Los criterios económicos para evaluar las iniciativas de inversión se agrupan en dos

categorías: Métodos costo-beneficio y Métodos costo-eficiencia.

Los métodos costo-beneficio se aplican cuando los costos y beneficios se expresan en

términos monetarios, y los indicadores pueden calcularse una vez determinados éstos,

entre ellos la razón beneficio costo, el período de recuperación del capital, el Valor

Actual Neto (VAN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR).

Los Métodos Costo-Eficiencia son aplicables en aquellos casos en que no es posible

expresar los beneficios de un proyecto en términos monetarios. Determina qué

alternativa de proyecto logra los objetivos deseados más eficientemente. Algunos de

estos métodos son: a) Costo mínimo b) Costo beneficiario c) Costo anual

equivalente18.

17 Manual Procedimientos SNI,<http://sni.mideplan.cl/links/files/home/novedades-2/1976.pdf >;[consulta: 7 Agosto 2009]

18 Serplac Santiago<http://www.serplacrm.cl/faq/inversion.php>; [consulta: 8 Agosto 2009]

El método de costo mínimo compara alternativas de proyecto que generan idénticos

beneficios. Si los beneficios son iguales, las alternativas se diferenciarán sólo en sus

costos, por lo que podremos elegir la que nos permite alcanzar el mejor gasto de

recursos. Sin embargo, dado que los costos de las distintas alternativas pueden ocurrir

en distintos momentos del tiempo, la comparación debe realizarse en valor actual

(Valor Actual de los Costos o VAC).

El Método de costo por beneficiario es aplicable cuando los beneficios que generan

las distintas alternativas a evaluar difieren en el "volumen de beneficio" que generan,

usando como criterio de selección el costo por beneficiario o el costo por "unidad de

beneficio producida". Se calcula en cada alternativa el Valor Actual de los Costos y

se dividirá por el "volumen de beneficios" a producir, medidos a través de una

variable representativa de estos, por lo general, el número de beneficiaros.

El Método de Costo Anual Equivalente expresa todos los costos del proyecto en

términos de una cuota anual, cuyo valor actualizado es igual al Valor Actual de los

Costos (VAC) del proyecto. Esta es otra fórmula para comparar alternativas que

generan idénticos beneficios.