SENTENCIA C-478/92CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD/TRANSITO CONSTITUCIONALEl examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacersecon base en la Constitucin Poltica actualmente vigente, esto es la de 1991, y no con base en los textos ya derogados que slo produciran fallos inocuos !a nuevaCarta cubre retrospectivamente y de manera autom"tica toda la legalidad pre#existente, impregn"ndola con sus dictados superiores $istinto sera el caso hipot%tico en el que se demandara un punto de forma# como por e&emplo un exceso en el e&ercicio de facultades legislativas extraordinarias#, porque en este caso operara un fenmeno contrario' el examen de constitucionalidad debera hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigenteINTERVENCION ECONOMICA!a facultad de intervenir en la economa dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso y por esto es una funcin que se e&erce en atencin a intereses nacionales y unitarios !a actuacin macroeconmica del Estado, adelantese %sta ba&o la forma de intervencin legal econmica, o ba&o la forma de la accin permanente del E&ecutivo en materias econmicas de regulacin, reglamentacin e inspeccin o en la distribucin y mane&o de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideracin las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios as como de las exigencias sectoriales Estas pautas ser"n las consignadas en el Plan (acional de $esarrollo que es la expresin suprema de la funcin de planeacinLEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO!a Constitucin de 1991 reconoce que la materia presupuestal es de aquellas quepueden considerarse concurrentes en los niveles (acional, $epartamental y )unicipal, es decir, que necesariamente estar"n presentes en cada uno de esos niveles territoriales manifestaciones de la funcin presupuestal El rango cuasi#constitucional de las leyes org"nicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las materias que regulan !a Constitucin de 1991 fue m"s all" de la utili*acin tradicional de la ley org"nica de presupuesto como recept"culo delos principios de esa disciplina El artculo +,- la convirti en instrumento matri* del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someter"n a ella todos los presupuestos' el (acional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentrali*ados de cualquier nivel !a ley org"nica regular" las diferentes fases del proceso presupuestal .programacin, aprobacin, modificacin y e&ecucin/ !a nueva Constitucin innova en materia presupuestal no slo al establecer la preeminencia expresa de la ley org"nica de presupuesto, que ahora lo ser" de todo el proceso presupuestal y no simplemente del presupuesto nacional, sino tambi%n al enfrentar directamente la problem"tica de laconcurrencia de competencias Es procedente aplicar analgicamente los principios o bases presupuestales de la !ey +0 de 1909 a las normas org"nicas depresupuesto en los niveles departamental y municipal y, a trav%s de %stas, a los respectivos presupuestos anuales Esta utili*acin indirecta de los principios de la !ey es un reconocimiento a todo aquello que tendr"n los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es, de autnomo 1e trata de una aplicacin condicionada a que los principios nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello En donde no exista materia para su aplicacin quedar" el campo libre para la iniciativa local que se expresar" en las normas org"nicas $epartamentales y )unicipalesAUTONOMIA REGIONAL/DESCENTRALIZACION!a autonoma y la descentrali*acin entrecru*an sus mecanismos de accin en m2ltiples aspectos 1in embargo, responden a pticas diferentes' )ientras la descentrali*acin busca una mayor libertad de las instancias perif%ricas # territoriales y funcionales # en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el mane&o de la cosa p2blica, la autonoma encau*a sus propsitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios interesesPRINCIPIO DE IGUALDAD-Administracin Local3l conferirse a las autoridades centrales de la rep2blica el monopolio de la expedicin de las bases, los principios y las directrices, se est" poniendo en pr"ctica el principio de la igualdad Esta regla es expresin de tal principio pues enfati*a lo que es com2n denominador, que se incorpora en reglas de derecho que fi&an bases y directrices, sin anular las diferencias !as bases generales admiten la existencia de excepciones o de modalidades locales !a igualdad consagrada en el artculo 1+ no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrariasPRESUPUESTO-Normas orgnicas/DEPARTAMENTO/MUNICIPIO!as normas org"nicas presupuestales de los rdenes departamental y municipal, que son las relevantes para este fallo, se elaborar"n teniendo en cuenta' a/ los principios constitucionales del 4tulo 566, particularmente los contenidos en los artculos +7, a +,-8 b/ los principios contenidos en la ley org"nica de presupuesto,que, como los anteriores, son b"sicamente principios o pautas de procedimiento8 yc/ las normas o principios que independientemente de los anteriores estime necesarios o convenientes la respectiva asamblea o conce&o y que no contradigant"cita o expresamente los c"nones constitucionales y legalesREF: Proc!o D-""#Nor$% %c&!%'%: Ar()c&*o 94 ' *% L+ #8 ' ,989M%-.!(r%'o Po//(EDUARDO CIFUENTES MU0OZA1ro2%'o !-3/ Ac(% No4 5#S%/(%67 ' 8o-o(9: D4C4: !.! ;5< ' A-o!(o ' $.* /o=c./(o! /o=/(% + 'o!;,992/ Ro'r)-&? Ro'r)-&? + 1or *o! M%-.!(r%'o! C.ro A/-%r.(% 8%r>/: E'&%r'o C.6&/(! M&@o?: Ao!7 Gr-or.o Br/9/'? G%*./'o: A*C%/'ro M%r()/? C%2%**ro: F%2.o Mor>/ D)%? + A%.$ S%/)/ Gr.66/!(./:EN NOM8RE DEL PUE8LO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCIONB% 1ro/&/c.%'o *% !.-&./(SENTENCIAAc(or: 8/C%$)/ OcDo% Mor/oEn la accin pblica de inconstitucionalidad incoada por el ciudadano Benjamn Ochoa Moreno contra la norma en re!erencia"I4 ANTECEDENTES#" La demanda $ue di origen a este proceso !ue recibida en la %ecretara de esta &orporacin el #' de (ebrero de #))* +!olio #, del cuaderno principal- correspondi.ndole el nmero /-001"*" El *0 de !ebrero del presente a2o pas el e3pediente al despacho del Magistrado 4onente con in!orme secretarial"1" El te3to acusado por el demandante doctor Benjamn Ochoa Moreno es el $ue a continuacin se transcribe5ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIONLEY #8 DE ,989;A2r.* 2,/ ' ,99,La 9e!orma &onstitucional de #)C' culmin un proceso de traslacin de !acultadesde regulacin de la economa al 4residente" La actual constitucin ha re6ersado esa tendencia" En concreto lo $ue se hiEo en la Asamblea Nacional &onstitu8ente !ue traspasar !unciones econmicas radicadas en cabeEa del 4residente al &ongreso 8 notoriamente a la $.c%H: 1*%/%c.>/ + 1r!&1&!(%c.>/4(rente al principio de la unidad en lo econmico tambi.n pueden encontrarse elementos autonmicos instituciones concebidas para dar autonoma econmica a las entidades territoriales" Ga se 6ieron los mecanismos especiales distintos de las rentas tributarias 8 no tributarias $ue los departamentos 8 municipios tienen a su alcance 8 se encontr $ue el principal instrumento a la mano de las autoridades locales es el situado !iscal cu8as trans!erencias estn reguladas por los arts" 1DC 8 1DB de la &onstitucin"En este punto cabra recordar lo dicho sobre la nue6a !acultad concedida a los departamentos 8 municipios de recurrir a la emisin de bonos 8 ttulos de deuda pblica 8 a obtener cr.ditos en el mercado !inanciero internacional" En este caso como en el de planeacin 8 en el de presupuestacin el grado de autonoma concedido estar sujeto a la le8 tal como lo prescribe el art" *'B de la &onstitucin con un alcance semejante al establecido por la &arta Europea de Autonoma Local" %e busca e6itar un crecimiento desordenado de la deuda municipal 8 departamental sin medios di!erentes de los $ue pro6engan del erario nacional"Bajo el imperio de la anterior &onstitucin la &orte %uprema 8 la doctrina sostenan $ue los /epartamentos 8 Municipios carecan de capacidad impositi6a propia" La &orte en sentencia del * de junio de #)B# con ponencia de 7uillermo 7onEleE &harr8 a!irm $ue Hno puede pues hablarse de autonoma ni an relati6a en materia impositi6a pues las entidades seccionales $uedan sometidas a los t.rminos de la Le8 en todos los aspectos de la tributacin $ue se autoriceH" +&"%" NA *, #)B# p" C##-" %egn la &onstitucin 4oltica los departamentos 8 municipios podrn !ijar los principales aspectos de sus tributos respetando desde luego el marco gen.rico de la le8 pues si bien el numeral 1A del art" *'B les permite establecer los tributos necesarios para cumplir sus cometidos todo lo deben hacer de acuerdo con la &onstitucin 8 en segundo t.rmino de con!ormidad con la le8" Esta sujecin a la le8 se reitera en los artculos 110-C 8 1#1-, de la &"4 con lo cual $ueda claro $ue se trata de autonoma !iscal 8 no de soberana !iscal"44#4, P*%/%c.>/4El artculo *)' de la &onstitucin de #))# e3presamente otorga autonoma a los departamentos para la plani!icacin 8 promocin del desarrollo econmico 8 social de sus economas 8 territorios Hen los t.rminos establecidos en la &onstitucin"H &on todo la sujecin a la le8 persiste 8a $ue las asambleas deben e3pedir los planes de desarrollo econmico 8 social de acuerdo con lo $ue disponga la le8 +arts" 100-* 110-11 10D-, &"4"-" Otro tanto ocurre con los municipios donde se presenta una dinmica semejante5 iniciati6a del alcalde +1#D-D- competencia del concejo +1#1-*- 8 sujecin a la le8 +1##-" Lo $ue interesa a este respecto es reconocer un grado de autonoma para plani!icar $ue se e3presa en el hecho de ser todo el procedimiento de competencia local 8 seccional con parmetros !ijadospor la le8" Obs.r6ese como la plani!icacin en estos ni6eles est e!ecti6amente en manos de las autoridades locales 8 la injerencia e3-ante del ni6el central se limita a la !ijacin de las pautas generales"La 6inculacin con el 4lan Nacional de /esarrollo es obligatoria por mandato del inciso segundo del artculo 11) $ue establece la necesaria concertacin de los planes de las entidades territoriales los $ue estn compuestos por una parte estrat.gica 8 un plan de in6ersiones a semejanEa del plan $ue se elabora en lo nacional"En pginas anteriores se describi el sistema de planeacin de la nue6a &arta haciendo .n!asis en su carcter uni!icador" =ambi.n se dijo $ue el dise2o del nue6o sistema de planeacin se estructura de Habajo hacia arribaH" Las autoridades nacionales de planeacin deben or 8 tomar en consideracin las necesidades 8 puntos de 6ista locales"La e6aluacin de gestin 8 resultados de los planes 8 programas de los /epartamentos 8 Municipios la harn las autoridades /epartamentales de planeacin" Ntese $ue la injerencia de los organismos nacionales se circunscribede manera general a establecer los sistemas de e3amen de la gestin 8 de los resultados +art" 1,1 &"4"- pudiendo hacer e6aluaciones tanto a municipios como a departamentos de manera selecti6a" Los artculos *)' 8 1,, de la &onstitucin son los soportes de la autonoma de las entidades territoriales en materia de planeacin"44#42 A&(o/o$)% + '!c/(r%*.?%c.>/ / $%(r.% 1r!&1&!(%*4La nue6a &onstitucin erige en norma de rango supremo la e3istencia de disposiciones /epartamentales 8 Municipales $ue regulan el proceso 8 los principios presupuestales de los respecti6os rdenes territoriales"La ma8ora de los pro8ectos presentados ante la &omisin :: encargada de los asuntos territoriales acogan el es$uema con6encional de una Le8 Orgnica $ue aporta los principios presupuestales 8 de normas de las entidades territoriales $uesimplemente aprueban el presupuesto de rentas 8 gastos" La no6edad de un sistema orgnico presupuestal descentraliEado aparece en la 7aceta &onstitucional a partir del nmero '0 donde obra a pginas * a #B el :n!orme 4onencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional &onstitu8ente" En el Ane3o # correspondiente al articulado $ue !ue aprobado en la &omisin %egunda se dice5HD" /ictar las normas orgnicas del presupuesto 8 e3pedir anualmente el presupuesto de rentas 8 gastos"H +&oncejos Municipales-"Ms adelante +pgina ##- se precisa $ue el &onsejo /epartamental $ue sera la corporacin de eleccin popular $ue reemplaEara - segn este :n!orme-4onencia -a las Asambleas /epartamentales tiene entre sus !unciones la de5HD E3pedir las normas orgnicas del presupuesto departamental 8 el correspondiente presupuesto anual de rentas 8 gastos del departamento"HEn la memoria del articulado propuesto $ue constitu8e el Ane3o NA , nada se dice sobre estos artculos en particular" El anlisis de los te3tos constitucionales deber entonces prescindir en este punto concreto de m.todos historicistas para utiliEar en cambio una metodologa sistemtica"El Art" 100-D de la &arta 4oltica consagra en !a6or de los /epartamentos las dos!unciones presupuestales bsicas5 a- la e3pedicin de normas orgnicas $ue contengan principios 8 procedimientos 8 b- la e3pedicin de la ordenanEa anual de presupuesto" Es importante reiterar $ue el 7obernador tiene la iniciati6a para proponer tanto las ordenanEas anuales de presupuesto como las ordenanEas orgnicas del presupuesto /epartamental +ltimo inciso del art" 100-"En la es!era municipal el art" 1#1-D consagra las mismas !acultades para el concejo entregndole as la totalidad del proceso presupuestario local pero a di!erencia de lo $ue ocurre en el mbito departamental los alcaldes slo conser6an la iniciati6a respecto de los pro8ectos de presupuestos anuales +1#D-D &"4"-"J4 Ar(.c&*%c.>/ ' *o! 1r./c.1.o! rc(or!4Antes de tratar la materia orgnica presupuestal como un sistema dentro de nuestro ordenamiento constitucional es preciso entender cmo se articulan los principios aparentemente opuestos de la unidad 8 la autonoma"=anto la unidad de la 9epblica como la autonoma de las entidades territoriales $ue la integran constitu8en principios !undamentales del ordenamiento constitucional $ue necesariamente han de ser obser6ados al decidir cual$uier materia $ue in6olucre al mismo tiempo intereses Nacionales e intereses 9egionales /epartamentales o Municipales" El !enmeno presupuestal es una de tales materias"Los principios de unidad 8 de autonoma estn presentes tanto en la &onstitucin en general como en las disposiciones econmicas !undamentales de la misma" La con!rontacin de estos dos principios aplicada al tema del presupuesto 8 de sus normas orgnicas tiene la 6irtud de entrelaEar el tema de lo territorial en la &onstitucin con el de la hacienda pblica en su aspecto cuantitati6o"A pesar de todas las carencias ha e3istido desde el siglo @:@ un ncleo de Estado unitario colombiano $ue ha tenido desde los primeros a2os de la 9epblica una e3presin jurdica mu8 compleja una administrati6a modesta como lo han sido tambi.n sus mani!estaciones econmicas 8 comerciales" &olombia ha e3istido como unidad poltica geogr!ica 8 jurdica antes de la &onstitucin de #))# 8 esta unidad !ue la $ue permiti la con6ocatoria a la Asamblea Nacional &onstitu8ente" %obre la !orma de Estado ase6era el constitu8ente 7usta6o ;a!ra 9oldn uno de los partidarios ms ac.rrimos de la autonoma5HLa &onstitucin Nacional debe de!inir el modelo global de ordenamiento territorial colombiano" +"""-" La ma8or cercana al unitarismo o al !ederalismo depende del grado de autonoma del grado de descentraliEacin 8 sobre todo de competencias para legislar 8 administrar justicia $ue tengan las entidades subnacionales" En este sentido 8a la ANA& aprob en primer debate adoptar en &olombia una !orma de estado unitario pero con descentraliEacin 8 autonoma delas entidades territoriales" +"""-" Este in!orme parte pues de este supuesto"H +7"&" NA '0 pg 1-"Esta &orte coincide con el jurista ;a!ra 9oldn en su admisin de la realidad del Estado unitario por su e3istencia pre6ia a la nue6a &onstitucin 8 por el hecho de haber reiterado la Asamblea Nacional &onstitu8ente ese carcter"%i la unidad antecede a la &onstitucin 8 se re!uerEa en ella no ocurre lo mismo con el principio de la autonoma de los entes territoriales" 9epresenta la autonomaun concepto nue6o histricamente posterior al de unidad 8 necesariamente 6inculado con este en cuanto coe3iste con .l 8 en cierta medida lo presupone" Lo unitario es tan esencial para la aplicacin del nue6o r.gimen de autonoma territorial como puede ser el principio democrtico del cual tambi.n toma elementos la idea de autonoma en la &onstitucin" &omo se ha 6isto .sta se constru8e gracias a dos mecanismos" /e una parte la autodeterminacin en materias determinadasI por la otra la limitacin de la misma autodeterminacin $ue bien puede pro6enir de la materia misma la &onstitucin o la le8"%era errado entender los principios de autonoma 8 de unidad como elementos contrarios $ue se anulan mutuamente" /e ser as cual$uier mo6imiento autonmico lle6ara a la disgregacin del Estado nacional sea en una !ederacin suelta ora en un conjunto de territorios desligados 8 autr$uicos" Esto constituira una gra6e e$ui6ocacin por$ue en el actual periodo histrico el Estado-Nacin sigue siendo el modelo bsico de ordenamiento territorial a pesar de los pasos hacia mercados comunes 8 espacios econmicos supranacionales $ue se adelantan con .3ito 6ariable en Europa 8 en otras regiones del mundo" Lo autnomo e3presin de intereses 8 de necesidades limitadas en el espacio cone3os con los intereses de la Nacin pero de menor alcance 8 complejidad debe e3plicarse como poder limitado $ue al mismo tiempo es parte necesaria del conjunto nacional" /e ah la necesidad de articular los intereses nacionales con losautnomos" 4ara lograrlo es preciso establecer algunas reglas de solucin de posibles con!lictos entre los intereses territoriales 8 el inter.s nacional as como encontrar los lmites de cada uno de ellos lo $ue ser6ir para barruntar la lnea di6isoria entre lo unitario 8 lo territorial autnomo"J4, Pr.$r% r-*% ' !o*&c.>/ ' co/6*.c(o!4&uando se a!irma $ue el inter.s nacional 8 los intereses autnomos territoriales son articulables 8 no en!rentados se est se2alando $ue no es posible desmembrar la unidad de la repblica +jurdica poltica !sica- como solucin a la problemtica $ue nace del entrecruEamiento de competencias" Este !enmeno puede dar lugar a la coe3istencia de competencias paralelas $ue sern ejercidas independientemente en sus propios campos o a un sistema de competencias compartidas $ue se ejercern de manera armnica" No obstante si el entrecruEamiento lle6a a contradicciones e6identes se pri6ilegiar el inter.s $ue concentre el ma8or 6alor social"Entre el inter.s de un ente territorial 8 el inter.s general de toda la Nacin mediar el principio de la jerar$ua $ue e6ita la inde!inicin 8 la contradiccin de poderes"En este orden de ideas se aceptar como dominante el inter.s local $ue tenga una r.plica distante en la es!era de lo nacional" 4re6alecer en principio el inter.sgeneral cuando la materia en la $ue se e3presa la contradiccin ha8a sido tratada siempre en el ni6el nacional o siendo materia compartida entre las instancias locales 8 el poder central corresponda a a$uellas en las cuales el carcter unitariode la repblica se e3presa abiertamente dejando a los poderes locales competencias residuales condicionadas a lo $ue se decida 8 realice en el mbito nacional"J42 S-&/'% r-*% ' !o*&c.>/ ' co/6*.c(o!4%i la primera regla hace .n!asis en el aspecto $ue resulta dominante esta nue6a regla se orienta a preser6ar los e3tremos del con!licto sin anular la solucin anterior"El primer elemento de la regla hace relacin a todo a$uello $ue signi!ica homogeneidad trtese de polticas econmicas de los derechos bsicos reconocidos o de la aplicacin de las le8es +igualdad !ormal ante la le8-" 4or la 6a de re!orEar elementos homog.neos se logra la unidad"/entro de la t.cnica de la estandariEacin se ubican los principios generales de las di6ersas materias $ue sern compartidas por los rdenes Nacional /epartamental 8 Municipal" Las bases de dichas materias las directrices $ue se2alarn los procedimientos a seguir tendrn origen en las autoridades nacionales en reconocimiento a su ma8or capacidad en t.rminos de recursos humanos !sicos jurdicos pero sobre todo por$ue esas autoridades nacionales actan a partir de una perspecti6a general" Ninguna administracin local puede encambio e3hibir una moti6acin comn a todos ni desprenderse de sus condicionantes locales"Al con!erirse a las autoridades centrales de la repblica el monopolio de la e3pedicin de las bases los principios 8 las directrices se est poniendo en prctica el principio de la igualdad" Esta regla es e3presin de tal principio pues en!atiEa lo $ue es comn denominador $ue se incorpora en reglas de derecho $ue!ijan bases 8 directrices sin anular las di!erencias" Las bases generales admiten lae3istencia de e3cepciones o de modalidades locales" La igualdad consagrada en el artculo #1 no e3clu8e las di!erencias sino las discriminaciones esto es las distinciones arbitrarias"El segundo elemento de la regla hace re!erencia a la di6ersidad independientemente de su origen territorial racial econmico 8 poltico" Lo di6ersolle6a a lo espec!ico 8 a lo plural 8 se presenta como el complemento obligado de todo lo $ue ha8 de unitario en la 6ida social"A$uello $ue se predica de la pluralidad !rente a la unidad se puede decir de lo espec!ico de lo 4ro6incial /epartamental 8 Municipal !rente a lo nacional de lo microeconmico !rente a lo macroeconmico" No se concibe 8a a la unidad a lo nacional como lo nico $ue e3iste o $ue tiene rele6ancia" %in embargo se debe reconocer a lo unitario-homog.neo el 6alor aglutinante $ue lo distingue de la posicin de los dems estratos" Adems lo nacional $ue como se 6io tiene el monopolio de lo general 8 abstracto est a cargo de materias $ue no podran tenerse por un agregado de lo local" La direccin de las relaciones internacionales 8 el manejo de la banca central son ejemplos $ue sir6en para ilustrar el aserto"Lo unitario superior por su alcance por ser la integracin sustancial de los di!erentes elementos 8 comprender materias slo a .l reser6adas no puede comprimir hasta la e3tincin el derecho de lo autnomo a e3presarse en el manejode sus propios asuntos o de lo di6erso a hacer 6aler su di!erencia sacudi.ndose de la homogeneidad o de lo espec!ico a seguir un curso 8 un desarrollo $ue sin negar las pautas generales pueda crear un mbito propio" Estas son las ideas $ue se encarnan en los artculos B #0 #C #' #) B0 inciso * B#BD inciso * B) inciso* de la &arta 4oltica $ue bien pueden considerarse como mani!estaciones de la di6ersidad cu8a super6i6encia constitu8e aplicacin del principio de la prohibicin del 6aciamiento de competencias $ue de manera general se concibe como el lmite del elemento dominante $ue no podr serlo hasta el punto de anular la autonoma 8 coartar sus legtimas e3presiones"J4#4 Trcr% r-*% ' !o*&c.>/ ' co/6*.c(o!Los principios e3puestos +jerar$ua prohibicin de 6aciamiento de competencias- tienen una especial trascendencia en materias econmicas una de cu8as e3presiones se meEcla en este proceso con la malla territorial" La tercera regla de solucin pone de presente $ue en materias econmicas se intensi!ica el alcance 8 peso de lo unitario" A contrario sensu las debilidades del elemento autnomo se e3acerban cuando se trata de lo econmico"En el mbito econmico el principio de la unidad es esencial para e6itar la desintegracin 8 la dis!uncionalidad del sistema" La administracin de recursos escasos re$uiere de un manejo coherente 8 de una 6isin $ue sobrepase el corto plaEo" En materia econmica como se 6io e3iste una tendencia cohesionante mu8 !uerte ms e3actamente una necesidad de unicidad mu8 marcada" /e ah $ue el principio de la jerar$ua ser tambi.n el $ue tenga aplicacin pre!erencial"J44 C&%r(% r-*% ' !o*&c.>/ ' co/6*.c(o!4Esta regla se ocupa de la delimitacin de competencias en !uncin del inter.s econmico 8 territorial sub8acentes" A cada es!era de accin econmica corresponder una competencia" /e este modo ser nacional la competencia paraimponer tributos a todos los habitantes del territorio o la competencia para suscribir contratos de empr.stito para ali6iar un d.!icit !iscal nacional" %er departamental la competencia para contratar las obras de acueducto $ue sir6e a tres de sus municipios" La competencia $ue se asigne siguiendo esta metodologa deber ser e3clusi6a en lo posible"J4J Lo! *)$.(!4%e har re!erencia en los prra!os siguientes a los lmites de las !uerEas en tensin +lo unitario !rente a lo autnomo-" Este anlisis permite entender la e3tensin real de las es!eras de accin nacional 8 local"/e manera general lo unitario en los asuntos $ue puedan tener incidencia nacional prima sobre lo autonmico en raEn de la necesaria coordinacin $ue tiene $ue ejercer 8 por su carcter preeminente para la 6ida social en su conjunto" %in embargo no puede e3pandirse la competencia nacional al punto de anular o reducir incon6enientemente las competencias locales" Este resultado sera abiertamente contrario al espritu 8 te3to de los artculos #A 8 *A de la &arta (undamental" 4or eso es necesario precisar hasta dnde puede llegar tericamente la competencia nacional"Autonoma como se e3pres es el manejo de los propios asuntos por autoridadeselegidas por su!ragio uni6ersal en la entidad territorial respecti6a 8 bajo el escrutinio de los residentes a $uienes se aplicarn esas medidas" La materia Hpropia rele6anteH de manera directa para cada localidad es lmite de la competencia unitaria"Fna primera limitacin apunta a la e!iciencia en el manejo de ciertos asuntos" La es!era territorial $ue con un criterio objeti6o pueda desplegar ma8or e!iciencia en una cierta materia es la llamada a asumir la respecti6a competencia" E3isten asuntos $ue por su misma naturaleEa pertenecen al ni6el nacional5 regulacin de la na6egacin a.rea o martima de!ensa nacional cambios moneda cr.dito comercio e3terior relaciones internacionales control de la acti6idad !inanciera 8 burstil etc"%i se con!iere a las autoridades locales el manejo de los asuntos de su respecti6a entidad territorial es lgico $ue las autoridades nacionales - hasta ho8 omnipresentes - se retiren a un segundo plano para adoptar una posicin de a8uda 8 de reemplaEo potenciales" Esta nue6a actitud del Estado central obedece al principio de HsubsidiariedadH consagrado en el segundo inciso del artculo *'' de la nue6a &arta 8 tiene dos !ormas de e3presarse"El principio de la subsidiariedad en su 6ariante positi6a signi!ica $ue la comunidad o entidad ms amplia debe apo8ar a a$uella de menor alcance" El inciso del art" 1CD de la &onstitucin as como el inciso segundo del 1CB constitu8en ejemplos dela utiliEacin de la subsidiariedad positi6a"La subsidiariedad cabe asimismo interpretarla como la prohibicin de inter6enir en los asuntos locales a menos $ue sus autoridades se 6ean impotentes para realiEardeterminada tarea" La premisa bsica ser la de respetar la capacidad de accin de Municipios 8 /epartamentos de modo tal $ue slo cuando no puedan objeti6amente en!rentar satis!actoriamente una acti6idad entrar a actuar el rgano nacional"Es igualmente importante determinar los lmites de las nue6as !unciones 8 libertades concedidas a los entes territoriales"Est en principio !uera de los lmites de la competencia de un ente territorial a$uella actuacin $ue a!ecte negati6amente a otros entes territoriales incluso a los municipios comprendidos dentro de su propio territorio si se trata de un departamento" El e!ecto negati6o debe ser e6idente 8 considerable 8 en el caso de materias econmicas se re$uiere $ue no se trate de meras !luctuaciones ordinarias del mercado" Esta limitacin se hara e3tensi6a a a$uellos actos $ue signi!i$uen un da2o para toda la Nacin"Establecida la necesidad de unidad jurdica poltica 8 territorial por el artculo #A de la &arta (undamental la sal6aguarda de esa cohesin debe ser un !actor $ue se e3prese en toda accin de Estado" 4or eso no podr ejercerse competencia autnoma alguna $ue ilegtimamente la 6ulnere"La de!ensa de la unidad es predicable en materias econmicas por raEones ms bien desiderati6as" En &olombia el Estado-aparato es pe$ue2o en relacin con lasnecesidades de sus ciudadanos 8 el territorio $ue debe abarcar" El Estado-Nacin debe auspiciar una economa robusta donde e3ista un mercado de bienes ser6icios 8 capital !luidos 8 sin barrera alguna dentro de los lmites nacionales" Losactos polticas 8 abstenciones de las entidades territoriales $ue impidan la consolidacin de ese mercado nacional o $ue obstaculicen el libre tr!ico de bienes personas 8 capitales est !uera de la rbita de la autonoma $ue admite elnumeral * del artculo *'B de la &arta"54 Ar(.c&*%c.>/ &/.'%'-%&(o/o$)% / *o 1r!&1&!(%*4%e enunciaron 8a los mecanismos de articulacin entre el principio de la unidad 8 el de autonoma 8 los lmites de ambos $ue permiten de!inir la e3tensin de sus respecti6os campos" A continuacin se presentar el enlace de estos dos principios en la materia presupuestal"54, E* 1roc!o 1r!&1&!(%* / * co/(G(o ' *% %&(o/o$)%4El tema presupuestal es uno de a$uellos $ue necesariamente propicia reas de concurrencia 8 por ende supone una labor pre6ia de coordinacin" 4ara su tratamiento ha8 $ue partir de la e3istencia de tres ni6eles de hacienda pblica" La hacienda central o nacional la hacienda seccional o departamental 8 la hacienda local o municipal" La nue6a &onstitucin reconoce a las entidades territoriales una autonoma !inanciera limitada +art" *'B-1 &"4"-" La situacin de estas haciendas seccionales 8 locales no es esttica" %e oscila entre la 6ieja posicin de ap.ndice de la hacienda central 8 la 6erdadera autonoma hacendstica $ue est por nacer 8$ue en lo presupuestal se re!leja en la aparicin de nue6as !unciones" %e impone la necesidad de pensar en una rede!inicin de la ecuacin tradicional en la cual las !unciones de estabilidad crecimiento pro6isin 8 reparto de bienes 8 !ondos en todo el territorio son competencia e3clusi6a o casi e3clusi6a de la hacienda central en tanto $ue las haciendas locales se reducen a !inanciar la prestacin de los ser6icios tradicionalmente locales"A !olio ** del Ane3o NA # del e3pediente /-0001 obra la ponencia para segundo debate del pro8ecto $ue se con6ertira en la Le8 1' de #)')" All se dice5 H%e ha considerado necesario enmarcar en le8es orgnicas tanto el !uncionamiento del 4resupuesto 7eneral de la Nacin como la plani!icacin 8 programacin del gasto pblico entre otros temas" E! &/ DcDo E& %$2%! 6&/c.o/! (.// &/% corr*%c.>/ .//-%2*: * 1r!&1&!(o co$o G1r!.>/ 6./%/c.r% ' *% 6&/c.>/ co/>$.c% '* E!(%'oK + *o! 1*%/! + 1ro-r%$%! co$o '.rc(r.c! '1o*)(.c%: co$o !(r%(-.%! 1%r% '!%rro**%r *o! 1ro1>!.(o! ' *% %cc.>/ -&2r/%$/(%*: / 6or$% coDr/(H" +E3pediente /-001 Ane3o #" !olio ** sin negrillas en el original-"4or su parte la &onstitucin reitera la cone3in planeacin-presupuesto" El art" 1,* establece la sujecin de los presupuestos o!iciales a los planes de desarrollo" El art" 1,, prescribe $ue los organismos /epartamentales de planeacin participarn en la preparacin de los presupuestos de los Municipios en los t.rminos $ue se2ala la le8" El art" 1,C impone al gobierno nacional la debida correspondencia del presupuesto anual con el plan nacional de desarrollo" El art" 1D* !inalmente con!a a la Le8 orgnica de presupuesto lo relati6o a la coordinacin de los presupuestos nacional territoriales 8 de los entes descentraliEados por ser6icios con el plan nacional de desarrollo"El gasto al e3cluirse el principio del e$uilibrio presupuestal se con6ierte en el elemento !undamental del presupuesto est ntimamente ligado con la contratacin administrati6a $ue se nutre precisamente del gasto aprobado 8 $ue se debe programar 8 ejecutar teniendo al presupuesto de rentas 8 gastos como parmetro" 4or ello el artculo 1D* de la &arta 4oltica le asigna a la le8 orgnica de presupuesto la !uncin de regular la capacidad de los organismos 8 entidades estatales para contratar" %e destaca entonces el carcter de procedimiento intermedio $ue e3hibe el presupuesto posterior al proceso de planeacin pero anterior al proceso de gasto 8 contratacin o!icial" Esto coloca el tema presupuestal en el coraEn de la acti6idad econmica del Estado"El presupuesto sea Nacional /epartamental o Municipal se ha con6ertido en instrumento poderoso de manejo macroeconmico desempe2ando !unciones esenciales como las de disminuir el paro 8 !inanciar ser6icios sociales 8 pblicos $ue de otra !orma seran inaccesibles al pblico" %u importancia 6a ms all de lasacti6idades de !omento" &omo dice (ernando 9ojas +Economa &olombiana re6ista de la &ontralora 7eneral de la 9epblica NA #)0-#)#-5 HE* -%!(o 132*.co ! / r%*.'%' &/ !1Co ' *% !oc.'%' (o'%: E& r6*C% *% !(r&c(&r% + *% *>-.c% ' *% %'$./.!(r%c.>/ 132*.c%: * '!%rro**o (rr.(or.%*: *% or./(%c.>/ '*E!(%'o: *%! .'%! 1o*)(.c%! 1r'o$./%/(!: *% r*%c.>/ '* E!(%'o + *% c.&'%'%/)% + *% 1%r(.c&*%r =./c&*%c.>/ '* E!(%'o %* 1roc!o ' %c&$&*%c.>/ + '!%rro**oH +9ojas op cit p",0-" En e!ecto el presupuesto al de!inir las metas degasto e in6ersin !ijadas en el plan de desarrollo asume el carcter de instrumento de poltica econmica" El presupuesto nacional est dirigido a hacer compatibles en el corto plaEo la poltica !iscal con las polticas monetaria cambiaria 8 crediticia 8 ser6ir de medida realista de los gastos del gobierno $ue inciden en la in!lacin en la necesidad de contraer o liberar el circulante en la tasa de cambio 8 en los intereses" Adems el tama2o del presupuesto est relacionado con el d.!icit !iscal 8 el endeudamiento e3terno del sector nacional"4or ello se puede entender $ue en &olombia se imponga el principio de la unidad presupuestal !rente al de la autonoma presupuestal" El 4resupuesto Nacional 8 los principios $ue lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje econmico de la sociedad" A su lado los presupuestos /epartamentales 8 Municipales han ad$uirido una rele6ancia innegable en la nue6a &onstitucin" Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos 8 gastos" El principio de la unidad de lo presupuestal nace de la realidad $ue constitu8e el manejo uni!icado de la economa o de la parte o!icial de la misma 8 de la e3istencia de unos !ines 8 objeti6os comunes a todos los presupuestos $ue se ponen en 6igor anualmente"El principio de la autonoma presupuestal en el lado opuesto o!rece a las entidades territoriales la separacin !inanciera as sea nominal $ue es el inicio del proceso autonmico" Esta libertad relati6a se 6er menguada en aras de conseguiruna hacienda pblica coherente coordinada en la cual la contabilidad los procedimientos de elaboracin del presupuesto de aprobacin ejecucin 8 controldel mismo respondan a patrones comunes"Estos presupuestos sern elaborados aprobados modi!icados 8 puestos en 6igor e3clusi6amente por autoridades del respecti6o ente" Es el re!lejo de un principio autonmico !undamental5 la e3istencia de las competencias propias" La e3istencia de .stas se deri6a de la necesidad de gestionar los propios asuntos pero no por mano ajena sino directamente por las autoridades elegidas popularmente para lo cual es preciso crear las competencias $ue enmar$uen la acti6idad de esas autoridades locales" En lo $ue concierne a lo presupuestal se tratar de un rango amplio 8 complejo de competencias $ue desagregadas se reducen a cuatro5 una primera competencia $ue es ejercida por el Ejecuti6o en la respecti6a entidad territorial de preparar presentar - 8 algunas 6eces - adicionar el presupuesto la $ue se denominar gen.ricamente H1r1%r%c.>/ '* 1r!&1&!(oH" Le sigue en el tiempo el ejercicio de la segunda competencia consistente en discutir 8 aprobarel presupuesto $ue de manera general se llamar en adelante de H%1ro2%c.>/H 8$ue corresponde e3clusi6amente al rgano de eleccin popular" Aprobado el presupuesto +8 sus adiciones si las ha8- 6endr una tercera !ase de cumplimiento de lo aprobado $ue se llamar a$u H' Cc&c.>/H coetnea con la cuarta !ase de co/(ro* ejercida por el respecti6o rgano contralor"La preparacin 8 presentacin por signi!icar un conocimiento en detalle de las necesidades de la respecti6a administracin es por su naturaleEa una !uncin del rgano ejecuti6o $ue tambi.n tiene la 6ocacin natural +necesaria- para poner en ejecucin el presupuesto" La !uncin intermedia entre estas dos corresponde al rgano de eleccin popular 8 es una e3presin del principio democrtico" La !uncin de control corresponder a 6arios rganos dependiendo del ngulo desde el cual se ejerEa" El control poltico del presupuesto lo ejercer el rgano de eleccin popular desde $ue recibe el pro8ecto de presupuesto 8 hasta su !enecimiento" El !inanciero 8 econmico los lle6ar a cabo el mismo ejecuti6o a todo lo largo del procedimiento presupuestal" (inalmente el !iscal ser ejercido por el rgano contralor"%i la e3istencia de competencias propias $ue sern ejercidas por autoridades locales elegidas por los ciudadanos de la regin departamento o municipio es la caracterstica $ue se2ala la e3istencia de un ejercicio autnomo de la !uncin presupuestal - o para el caso de cual$uier !uncin -la aplicacin de esa acti6idad a la asignacin de !ondos para unas tareas espec!icas en pro6echo de los habitantes del territorio es el propsito ltimo de todo el es$uema autonomista"A ese respecto cabe citar el Art" )A de la &arta Europea de Autonoma Local intitulado HLos recursos !inancieros de las Entidades localesH $ue a!irma en su numeral #A5 HLas Entidades locales tienen derecho en el marco de la poltica econmica nacional a tener recursos propios su!icientes de los cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competenciasH" %in recursos no ha8 posibilidad de realiEar poltica autnoma alguna pero incluso an disponiendo de los mismos la libertad $ue caracteriEa la situacin autonmica sera anulada en caso de limitarse su destino" Este es un punto delicado en el $ue el balance o articulacin debe hacerse con el ma8or cuidado pues la autonoma del gasto no signi!ica autar$ua en consideracin a la necesidad de preser6ar la unidad econmica"&orrelati6amente es necesario destacar las particularidades de lo $ue ha8 de unitario en la materia presupuestal para as articularlas con lo autnomo territorial en esa materia" Esta temtica tiene relacin directa con los mecanismos deri6adosde las necesidades de coherencia coordinacin 8 supremaca del inter.s general"La unidad de presupuesto no se predica e3clusi6amente del presupuesto nacional"E3iste como se 6io una Hunidad de ingresos 8 gastosH" Esta realidad hace de los di6ersos presupuestos locales /epartamentales 8 del Nacional ms un sistema $ue un conjunto heterog.neo de haciendas" Las herramientas para tornar perdurable 8 operante esa unidad de ingresos 8 gastos deben apuntar a eliminar las tendencias indi6idualistas propias de las administraciones locales $ue las colo$uen en contra6a de las e3igencias nacionales del denominador comn de lapoltica presupuestal territorial"%e dej establecido $ue en &olombia impera un sistema jurdico-econmico de unidad monetaria !iscal aduanera 8 cambiaria" Adicionalmente e3iste un sistema de plani!icacin integrada" La economa al menos la estatal tiene un manejo centraliEado $ue empeEar a cambiar gradualmente a partir de la &onstitucin de #))# a medida $ue se pro!undice el proceso autonmico" 4or esto se re$uiere de un mecanismo $ue coordine 8 uni!i$ue los presupuestos de los entes territoriales entre s 8 con el presupuesto nacional" En su ausencia la unidad de las dems polticas corre peligro" La uni!icacin puede adelantarse a tra6.s de dos 6as" &oordinar la actuacin local seccional 8 nacional mediante instancias administrati6as como se hiEo en la nue6a &onstitucin para lograr la coordinacin del proceso de planeacin +6er arts" 11) inciso *AI 1,0 incisos #A 1A 8 ,AI 1,# 1,*1,,- o conseguir un ejercicio uni!orme de la respecti6a !uncin +en este caso presupuestacin- apelando a la !ijacin de unos principios 8 procedimientos comunes aplicables tanto a lo nacional como a lo territorial"La cohesin del sistema presupuestal asegura $ue un elemento ms del sistema econmico general est. trabajando al unsono en todo el territorio nacional" 4ero adems de satis!acer esa necesidad gen.rica la cohesin presupuestal por 6a deprincipios conlle6a bene!icios concretos nada despreciables"El primero de ellos consiste en e6itar des6iaciones anomalas o mutaciones en lospresupuestos de las entidades territoriales" 4ara e6itar $ue las nacientes administraciones territoriales de eleccin popular se 6ean tentadas a emprender obras 8 tareas desmesuradas o carentes de !inanciacin o $ue adopten principios presupuestales 8 contables incompatibles con los utiliEados en toda la nacin se impone la necesidad de respetar ciertos cnones de !uncionamiento en la materia"Esos principios comunes a todas las haciendas garantiEan tambi.n $ue las trans!erencias de la nacin a las entidades territoriales tengan el uso para el cual estn destinadas"La relacin plani!icacin-presupuestacin se pondra en peligro de e3istir una independencia absoluta en materia presupuestal" %eran intiles los planes Nacionales 8 /epartamentales de desarrollo 8 obras si las partidas se destinaran en una ma8ora a rubros espec!icos +prohibidos de manera general por el art" 1D) de la &arta 4oltica para el mbito nacional-" Las partidas asignadas a un Municipio se 6eran agotadas si .ste mismo desconoce la regla de no hacer erogaciones $ue no est.n incluidas pre6iamente en el presupuesto" %iendo el presupuesto el mecanismo !undamental para la identi!icacin concreta de los gastos 8 la canaliEacin de los recursos e3istentes hacia los mismos se comprende $ue es un re$uisito a posteriori indispensable para poner en mo6imiento el es$uema $ue el sistema planeacin se ha encargado de elaborar" La delicada relacin entre la anualidad $ue debe caracteriEar a todo el sistema presupuestario 8 la realidad de la e3istencia de pro8ectos in6ersiones 8 necesidades multianuales se des6irtuara de aplicarse el anualismo de manera literal por algn municipio o departamento con signi!icacin econmica en el concierto nacional"En el otro e3tremo del proceso de presupuestacin se sita la contratacin pblica" La ine3istencia de un orden presupuestal homog.neo se prestara a toda clase de anomalas" Es posible $ue la mera 6igencia de un cdigo nacional de contratacin sea un !reno para esta dis!uncionalidad pero los principios uni!ormes en materia presupuestal son una de!ensa ms $ue con6iene mantener"Fna poltica coherente de gasto pblico es tal 6eE el bene!icio !inal $ue produce la unidad de principios 8 procedimientos presupuestales"En el reciente proceso constitu8ente colombiano se encuentra este llamado - igualmente urgente - a la coherencia del sistema econmico $ue hace Antonio Gepes 4arra en su presentacin titulada H4or una constitu8ente con compromiso socialH reproducida a pginas #D #C 8 #B de la 7aceta &onstitucional NA *C del jue6es *# de marEo de #))#5 H4or otra parte la coherencia entre Municipios /epartamentos 8 Nacin permitir establecer un r.gimen de competencias para cada ente territorial !undado en el !irme con6encimiento de $ue al ni6el local deber asignarse como responsabilidad todos a$uellos bienes 8 ser6icios $ue sean necesarios para garantiEar la sana con6i6encia social" 4ara ello los /epartamentos 8 la Nacin debern !ortalecer su capacidad de !inanciacin 8 co!inanciacin asesora 8 promocin de desarrollo 8 el ni6el local tendr autonoma para ordenar el gasto 8 de!inir los procedimientos $ue estime ms adecuados" En apo8o de lo anterior debe dise2arse un estatuto presupuestal t.cnicamente concebido $ue responda e!ecti6amente a la iniciati6a de la comunidad 8 no como un simple enunciado" Mediante .ste se har la asignacin de los recursos 8 se integrar el gasto pblico nacional departamental 8 municipal"H +7"&" NA *C" 4" #C-"542 I/(r%cc.>/ ' *o! 1r./c.1.o! %/o(%'o!4Fna 6eE identi!icadas las particularidades de cada uno de los principios $ue inter6ienen en el tema presupuestal es preciso establecer como interactan"%e ad6ierte $ue el campo donde coincidirn es el orgnico presupuestal esto es la normati6a en la cual se plasman los principios 8 procedimientos"Es importante tambi.n tener en cuenta lo establecido en otros pases $ue edi!icaron su aparato estatal alrededor de la concepcin del Estado social de /erecho como Espa2a 8 Alemania" En .sta ltima se present un trnsito interesante de la independencia presupuestal a la unidad gracias a la implantacin de principios comunes a todas las haciendas la !ederal 8 las estatales" Este papel uni!icador de lo orgnico presupuestal era particularmente e6idente en el in!orme-ponencia de los &onstitu8entes &arlos Eduardo 7iraldo Angel 8 Eduardo >erano de la 9osa titulado HOrdenamiento =erritorialH $ue en su acpite HLas Normas de Operacin de los :ngresos 8 el 7asto 4blicoH se sostiene5 H/e con!ormidad con los criterios generales se2alados respecto a las dimensiones $ue deben tener tratamiento constitucional se encuentran las normasde operacin del gasto pblico las cuales en realidad pueden ser e3tendibles en este aspecto a los ingresos de las entidades territoriales" +"""-HEl gasto e ingresos pblicos deben ser regulados por las normas orgnicas del presupuesto nacional en su manejo de programacin aprobacin presentacin ejecucin e6aluacin 8 control" &onstitucionalmente es necesario establecer por lo menos los siguientes principios generales5H#- La Le8 Orgnica del presupuesto debe de!inir los principios comunes aplicables a los tres ni6eles de gobierno sobre la gestin presupuestal 8 las !acultades reglamentarias $ue tendrn las entidades territoriales sobre la materia garantiEando la armona del presupuesto con la parte operati6a o programtica anual de los planes de desarrollo econmico 8 social 8 de in6ersin en obras pblicas" +"""-H +7"&" NA ,# martes ) de abril de #))# pg" #,-"La materia orgnica de presupuesto se trans!orma en competencia concurrente delos tres ni6eles" La adopcin de lo tratado en la le8 orgnica de presupuesto como pauta para los procesos presupuestales de los entes territoriales es un reconocimiento de la preponderancia de lo nacional unitario sobre lo territorial-autnomo" La interaccin se da partiendo de la premisa de una supremaca" Esta preponderancia del elemento nacional contenido en la le8 orgnica encuentra su justi!icacin en los principios tratados de jerar$ua 8 de necesidad de sal6aguardarla unidad jurdica 8 econmica de la Nacin"La materia presupuestal de las entidades territoriales se mani!estar en su aplicacin prctica5 los respecti6os presupuestos anuales $ue son la e3presin de la poltica de la entidad territorial" %i se lle6a a una posicin o postura e3trema la autonoma se dir $ue ese presupuesto anual deber e3pedirse en relacin con metas propias del ente territorial !ijadas por sus rganos de administracinI $ue tales metas se harn realidad con !ondos $ue pertenecen o pertenecern a esa di6isin territorial autnoma sin $ue importe si pro6ienen de rentas propias o de trans!erencias del gobierno central" La autonoma as entendida sera en buena medida libertad de gastar los !ondos $ue se tienen a disposicin segn las reglas $ue !ije el mismo ente autnomo 8 para los !ines $ue .l mismo escoja" %in embargo esta es una posicin radical $ue no aporta mucho a la articulacin de lo unitario con lo autnomo"La interaccin entre lo unitario 8 lo autnomo en materia presupuestal se dar mediante la aplicacin del contenido de la le8 orgnica +principios 8 procedimientos- a los ni6eles territoriales lo $ue encierra una aplicacin de los principios de jerar$ua 8 de sal6aguarda de la unidad +en este caso presupuestal-" La remisin a los principios legales se har a todo ni6el5 regional departamental pro6incial distrital 8 municipalI donde$uiera e3ista una competencia !ormal para e3pedir presupuestos 8 normas relacionadas con los mismos" Las normas orgnicas se utiliEarn en situaciones di!erentes pero similares trtese de una aplicacin literal de lo orgnico presupuestal o de una analgica"4ara los e!ectos de este !allo es particularmente importante entender $ue ambas posibilidades caben pues lo $ue se utiliEar de la le8 orgnica de presupuesto es todo a$uello $ue hace relacin a las bases de lo presupuestal $ue se e3presan enprincipios uni6ersales como son el de la unidad de caja unidad de presupuesto anualidad uni6ersalidad del gasto entre otros $ue pueden postularse para cual$uier ni6el" En caso de aceptarse $ue procede una aplicacin analgica se har en atencin a posibles 8 probables peculiaridades de las haciendas locales $ue sin constitur una di!erenciacin pueden e3presar necesidades limitaciones o anhelos espec!icos de cada localidad"74 L% 1r&2% ' *% %r(.c&*%c.>/ / * r7-.$/ co/!(.(&c.o/%* co*o$2.%/o4La &onstitucin de #))# reconoce $ue la materia presupuestal es de a$uellas $ue pueden considerarse concurrentes en los ni6eles Nacional /epartamental 8 Municipal es decir $ue necesariamente estarn presentes en cada uno de esos ni6eles territoriales mani!estaciones de la !uncin presupuestal" Esta temtica se desdobla en todos los mbitos donde est. presente" /e una parte es orgnica en la medida en $ue hace re!erencia a los principios 8 a los procedimientos de manera tal $ue con ella se !ijan las bases de esa acti6idad estatal" Es aplicada en cambio cuando la norma trata del presupuesto como ejercicio anual e3clusi6amente" El aspecto operati6o anual de lo presupuestal no interesa para lose!ectos de este !allo" Es la presencia del elemento orgnico la $ue suscita dos alternati6as claramente distinguibles5 a- ese elemento lo aporta e3clusi6amente el ni6el nacional o b- es un elemento $ue aparece en todos los ni6eles como producto de las decisiones tomadas en el seno del rgano representati6o +&ongreso de la 9epblica Asambleas /epartamentales &oncejos municipales-"74, Lo 1r!&1&!(%* %*r''or ' *% *+ or-9/.c%4En la nue6a &onstitucin se sigue utiliEando el mecanismo especial de la le8 orgnica para consagrar la regulacin !undamental de la materia presupuestal" %e mantiene la tradicin constitucional del pas $ue data de la 9e!orma &onstitucional de #),D" %obre este instrumento legislati6o $ue tanto la &onstitucin de #))# como la re!orma de #)C' 8 an antes la de #),D adoptaronpara gobernar el proceso presupuestal se2al la ponencia sobre (uncin Legislati6a $ue presentaron a la Asamblea Nacional &onstitu8ente Ol6aro Eche6err8 Fruburu 9osemberg 4abn 4abn Antonio 7aln %armiento ?ernando Gepes Arcila Luis 7uillermo Nieto 9oa Arturo Meja Borda 8 Al!onso 4alacio 9udas5 HEn esta e3plicacin se encuentran los atributos con los cuales se re6isti a la le8 orgnica a saber5 superior jerar$ua casi constitucional 8 naturaleEa ordenadora" Es permanente estable e impone autolimitaciones a la !acultad legislati6a ordinaria" A2adira $ue la le8 orgnica no despoja al &ongreso del ejercicio de la !uncin legislati6a puesto $ue la misma sir6e de !undamento a esa rama para dictar 6lidamente le8es posteriores" En nuestra opinin la le8 orgnica por e3celencia es la le8 del presupuesto cu8a gran categora se la proporciona el artculo *#0 de la &onstitucin actual"""H+7"&" NA D, p"1-"El te3to trado a colacin muestra claramente el rango cuasi-constitucional de las le8es orgnicas $ue les permite ser el paradigma 8 la regla de otras le8es en las materia $ue regulan" %e2ala tambi.n cmo ese tipo normati6o !ue creado inicialmente para darle una importancia especial a la materia !undamental presupuestal" ?o8 merced al artculo #D# de la &arta la mencionada t.cnica normati6a se ha e3tendido a otras materias como planeacin 8 el ordenamiento territorial pero es oportuno recordar $ue originalmente era un instrumento concebido para e6itar la dispersin de las reglas presupuestales lo cual indica mu8 claramente $ue esa tendencia a lo homog.neo en materia orgnica presupuestal por la 6a de la imposicin de principios legales es parte de la historiaconstitucional colombiana"La &onstitucin de #))# !ue ms all de la utiliEacin tradicional de la le8 orgnica de presupuesto como receptculo de los principios de esa disciplina" El artculo 1D* la con6irti en instrumento matriE del sistema presupuestal colombiano al disponer $ue se sometern a ella todos los presupuestos5 el Nacional los de las entidades territoriales 8 los $ue elaboran los entes descentraliEados de cual$uier ni6el" La le8 orgnica regular las di!erentes !ases del proceso presupuestal +programacin aprobacin modi!icacin 8 ejecucin-"742 E* /3c*o rc(or '* !.!($% 1r!&1&!(%* co*o$2.%/o4=anto en la &onstitucin derogada como en la 6igente e3ista 8 per6i6e un conjunto de artculos $ue regulan la materia presupuestal desde un en!o$ue procedimental primordialmente" Bajo uno 8 otro r.gimen esta normati6idad constitu8e la cspide de la regulacin del proceso presupuestal imponi.ndose a las le8es ordenanEas 8 acuerdos aprobatorios de los presupuestos anuales" La preeminencia del articulado presupuestal en materia constitucional no ha 6ariado pero se ha hecho e3plcita El artculo 1D* se2ala5 HAdems de lo se2alado en la &onstitucin"""H indicando cmo la le8 orgnica 8 bajo ella todos los presupuestos de la nacin las entidades territoriales 8 de todas las entidades descentraliEadas por ser6icios deben con!ormarse a lo establecido en el =tulo @:: +del r.gimen econmico 8 de la hacienda pblica- de la &onstitucin 4oltica"/entro de los principios $ue trae el =tulo @:: de la &onstitucin se destacan a$uellos $ue se enuncian en los artculos 1,D a 1D* de la &arta 8 $ue hacen partedel &aptulo 1 sobre el 4resupuesto" Esos artculos son junto con el 1D1 * /3c*o rc(or de la materia presupuestal en &olombia" Fn escrutinio de su temtica lle6a a concluir $ue sal6o el artculo 1D0 $ue establece la no6edosa !igura del gasto pblico social el 1C' 8a comentado 8 el 1,D $ue consagra el principio de la legalidad en asuntos presupuestales todas las dems normas se re!ieren a una parcela o !aceta del procedimiento para elaborar programar aprobar modi!icar 8 ejecutar el presupuesto de la nacin o de una entidad determinada" Los principios presupuestales en el !ondo son de naturaleEa procesal sin $ue sea posible en esta materia hacer una di!erencia entre las HbasesH entendiendo por tales las normas sustanti6as $ue le dan contenido a lo procesal 8 lo procedimental en s mismo"%al6o los artculos 1,D inciso segundo 1D* 1D1 1D, 8 1DD $ue mencionan a los presupuestos descentraliEados de una u otra !orma el &aptulo 1 del =tulo @:: se ocupa de la programacin aprobacin modi!icacin 8 ejecucin del presupuesto nacional" Los procedimientos 8 sal6aguardas all establecidos son los principios mnimos $ue debern regir el proceso presupuestal nacional central 8 descentraliEado 8 $ue podrn ser adicionados por a$uellos $ue el legislador encuentre con6enientes 8 $ue no contraren la &onstitucin" %e aprecia $ue el ncleo rector se 6er ampliado por lo $ue disponga la le8 orgnica de presupuesto"La nue6a &onstitucin inno6a en materia presupuestal no slo al establecer la preeminencia e3presa de la le8 orgnica de presupuesto $ue ahora lo ser de todo el proceso presupuestal 8 no simplemente del presupuesto nacional sino tambi.n al en!rentar directamente la problemtica de la concurrencia de competencias" La &arta (undamental a!ronta el tema de las competencias superpuestas con tres mecanismos a saber5 a- reitera la supremaca de la &onstitucinI b- erige a la le8 orgnica del presupuesto en la norma rectora de todo el sistema presupuestal colombiano 8 c- ordena $ue los principios constitucionales se apli$uen Hen lo $ue !uere pertinenteH a las entidades territoriales para la elaboracin +programacin- aprobacin +con sus modi!icaciones- 8 ejecucin del presupuesto de cada una de ellas"Las dos primeras reglas de articulacin citadas son la e3presin concreta 8 operati6a del principio de jerar$ua aplicable al sistema presupuestal colombiano 8 a su pro8eccin en la &arta (undamental" La tercera $ue bien podra denominarse la regla de aplicacin analgica de los principios se trata enseguidaEl 6ocablo H4ertinenteH segn el /iccionario de la Lengua Espa2ola +9EAL A&A/EM:A E%4APOLA /iccionario de la Lengua Espa2ola >ig.sima Edicin =omo > Madrid #)'B" p" #0D0- signi!ica gen.ricamente Hperteneciente a una cosaH 8 en /erecho Hconducente o concerniente al pleitoH" Ambos sentidos dilucidan la raEn de ser de su inclusin en el art" 1D1" Los principios contenidos en el ttulo @:: de la &arta 4oltica 8 dentro de ellos los $ue se agrupan bajo el acpite de HpresupuestoH en el &aptulo 1 de ese =tulo se aplicarn a los procesos presupuestales territoriales cuando su sentido normalmente gen.rico o encauEado al ni6el nacional tenga alguna pro8eccin en el mbito local presupuestal"Las disposiciones del =tulo @:: debern acatarse a todo lo largo del proceso presupuestal de las entidades territoriales" La enumeracin de los segmentos del procedimiento presupuestal donde se aplicarn los principios constitucionales es menos e3tensa $ue la del artculo 1D* +estn ausentes las !ases de programacin 8 modi!icacin $ue bien pueden estar incluidas en las de elaboracin 8 aprobacinrespecti6amente- pero la idea sub8acente es la misma" %e trata de regular todo elproceso presupuestal"Entre los artculos $ue integran el &aptulo 1 del =tulo @:: aplicable Hen lo pertinenteH a los procesos presupuestales de los entes territoriales merece especial mencin el artculo 1D*" La e3presin HAdems de lo se2alado en esta &onstitucin"""H con la $ue se inicia el te3to del artculo 1D* no slo e6idencia la prelacin de lo constitucional sobre lo orgnico presupuestal sino $ue aclara cmo ambos rdenes actuarn de consunoI lo orgnico presupuestal +$ue es legal- sumado al ncleo constitucional de disposiciones sobre presupuesto" Adems el artculo 1D1 debe entenderse como una regla de interpretacin adicional $ue completa lo establecido en el art" 1D*" A un ente territorial determinado se le aplicar la &onstitucin en primer t.rmino 8 lo $ue disponga la respecti6a le8 orgnica"74# Lo E& r!(% % *%! /(.'%'! (rr.(or.%*! ' *% co$1(/c.% or-9/.c% 1r!&1&!(%*4&omo !ruto de la e3istencia de comisiones separadas para lo territorial +&omisin ::- 8 para lo Econmico +&omisin >- la &onstitucin de #))# e3hibe caracteres autonomistas en lo $ue hace a las haciendas seccionales 8 locales 8 caractersticas centraliEantes en lo relati6o a la hacienda nacional" Esta aparente contradiccin se resuel6e como se e3pres antes articulando lo local dentro de lonacional por la 6a de los principios aplicados de manera jerr$uica con pre6alencia del modelo constitucional 8 legal de tramite presupuestal" Esto deja al mbito local la tarea de identi!icar 8 utiliEar las modalidades espec!icas 8 las adiciones a los principios constitucionales 8 legales $ue no entren en contradiccin e3presa o tcita con los mismos"La actitud !rancamente propicia a la autonoma $ue imper en la &omisin :: de la Asamblea Nacional &onstitu8ente permiti $ue se a2adiera al listado de !uncionesde las Asambleas /epartamentales la e3pedicin de las normas orgnicas de presupuesto departamental" Esta modi!icacin $ue !ue introducida en el artculo 100-D de la actual &onstitucin parece a primera 6ista una audaE concesin a la autonoma !inanciera 8 presupuestal pues el acto de !ijar los principios rectores del proceso presupuestal e$ui6ale a controlar ese proceso 8 en dicho poder radica la autonoma en buena medida" %in embargo cuando se integra esta normaen el conjunto de la &onstitucin se comprende mejor su alcance"Lo mismo puede predicarse de los municipios $ue de tener nicamente la posibilidad de e3pedir sus presupuestos anuales con arreglo a la le8 +art" #)B-D &"N" K'C- ad$uirieron el poder de e3pedir su propio estatuto orgnico de presupuesto +art" 1#1-D &"4" K)#-"Las normas orgnicas presupuestales de los rdenes departamental 8 municipal $ue son las rele6antes para este !allo se elaborarn teniendo en cuenta5 a- los principios constitucionales del =tulo @:: particularmente los contenidos en los artculos 1,D a 1D*I b- los principios contenidos en la le8 orgnica de presupuesto$ue como los anteriores son bsicamente principios o pautas de procedimientoI 8c- las normas o principios $ue independientemente de los anteriores estime necesarios o con6enientes la respecti6a asamblea o concejo 8 $ue no contradigan tcita o e3presamente los cnones constitucionales 8 legales"La remisin a las normas superiores en materia presupuestal a!ecta la autonoma aparente $ue parece !lur de los artculos 100-D 8 1#1-D de la &onstitucin" En cuanto a las normas /epartamentales 8 Municipales $ue reciben el cali!icati6o de orgnicas en esos artculos se conclu8e $ue su e!ecti6idad necesariamente ser residual pues a$u.llas slo podrn establecer 6ariaciones a partir de las bases establecidas por la &onstitucin 8 la le8 orgnica cuidndose de no contradecirlas"84 Lo! 1r./c.1.o! 1r!&1&!(%*! !./-&*%r.?%'o!4Es preciso ahora identi!icar a$uellos principios actuantes en el =tulo @:: $ue tiene la 6ocacin de ser utiliEados como modelo en materia presupuestal por los /epartamentos 8 Municipios" =ratndose lo presupuestal de un procedimiento conetapas de!inidas se las utiliEar como categoras dentro de las cuales se agrupan los principios constitucionales"84, Pr1%r%c.>/ '* 1r!&1&!(o4En punto de preparacin del presupuesto se identi!ican los siguientes principios $ue pueden tener aplicacin en las es!eras /epartamental 8 Municipal"a- %e concede la !acultad a los organismos de planeacin /epartamental para participar en la elaboracin de los presupuestos Municipales como lo indica el artculo 1,, de la &arta"b- No se podr incorporar al presupuesto gasto alguno $ue no ha8a sido decretado por el respecti6o cuerpo de eleccin popular +art" 1,D inciso segundo &"N"-"c- No se podrn incluir partidas $ue no correspondan a cr.ditos reconocidos judicialmente gastos decretado con!orme a la le8 pree3istente gastos propuestos por el gobierno con el propsito de atender el !uncionamiento de las ramas del poder el ser6icio de la deuda o la ejecucin del plan nacional de desarrollo +art" 1,C inciso *-d- En el pro8ecto de le8 de apropiaciones se incluir la totalidad de los gastos $ue el Estado pretenda realiEar durante la 6igencia !iscal respecti6a" %i los ingresos legalmente autoriEados no !uesen su!icientes el 7obierno propondr la creacin de nue6as rentas" Esto signi!ica $ue el nue6o r.gimen presupuestal colombiano adopta el principio de la uni6ersalidad pero de manera restringida aplicndolo nicamente al gasto 8 no a los ingresos"e- Es obligatoria la inclusin en todo presupuesto de un rubro denominado H7asto 4blico %ocialH $ue ser distribuido de acuerdo con el nmero de personas las necesidades a satis!acer la e!icacia !iscal 8 administrati6a del territorio todo de acuerdo con la le8 orgnica" +Art" 1D0 &"4"-"!- La Nacin los entes =erritoriales 8 las dems entidades descentraliEadas incluirn en sus presupuestos partidas para subsidiar el pago de tari!as de ser6icios pblicos esenciales en !a6or de las personas de menores ingresos +art" 1C' &"4"-"g- Los planes de las entidades territoriales tendrn dos partes5 una estrat.gica 8 un plan de in6ersiones de mediano 8 corto plaEo +art" 11) inciso tercero &"4"-"h- &omo lo establece el artculo 1D0 en su segundo inciso5 HEl presupuesto de in6ersin no se podr disminuir porcentualmente con relacin al a2o anterior respecto del gasto total de la correspondiente le8 de apropiacionesH"842 Tr9$.( '* 1r!&1&!(o + !& %1ro2%c.>/4%e han encontrado aplicables los siguientes principios5i- %e establece la obligacin a cargo del Ejecuti6o nacional /epartamental 8 Municipal de presentar el presupuesto al &ongreso a las Asambleas 8 a los &oncejos respecti6amente dentro de los primeros #0 das de sesiones +art" 1,C inciso #A-j- %imultneamente con el presupuesto se presentar un pro8ecto de !inanciacin del d.!icit +art" 1,B &"4"-"Q- Est prohibido al &ongreso a las Asambleas 8 a los &oncejos aumentar el cmputo de rentas 8 de los recursos del cr.dito pro6enientes del balance del tesoro sin concepto pre6io 8 escrito del Ministro o %ecretario del ramo +art" 1,) inciso segundo-"l- Est prohibido al &ongreso a las Asambleas 8 a los &oncejos aumentar las partidas del presupuesto de gastos o incluir nue6as partidas sin la aprobacin del Ministro o %ecretario respecti6o +art" 1D# inciso primero-"m- El &ongreso las Asambleas 8 los &oncejos podrn eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el 7obierno o la autoridad local sal6o las necesarias para el pago de la deuda pblica las obligaciones contractuales del Estado distintas de las anteriores la atencin de los ser6icios ordinarios de la Nacin los /epartamentos 8 Municipios 8 las in6ersiones autoriEadas en planes 8 programas +art" 1D# inciso segundo-"n- El &ongreso las Asambleas /epartamentales 8 los &oncejos /istritales 8 Municipales pueden aplicar a otras in6ersiones o gastos los !ondos liberados al haberse cancelado o disminuido partidas del presupuesto o al ele6arse sus rentas+art" 1D# inciso tercero-2- Los cuerpos de eleccin popular +&ongreso Asambleas &oncejos- deben e3pedir el presupuesto respecti6o dentro de los primeros tres +1- meses de sesiones +art" 1,) &"4"-0- La !alta de accin sea del ejecuti6o sea del rgano $ue aprueba el presupuesto+&ongreso Asambleas &oncejos- se solucionar de la siguiente manera +art" 1,'&"4"-50"#" %i el &ongreso las Asambleas o &oncejos no e3piden el presupuesto regir el presentado por el 4residente el 7obernador o el Alcalde"0"*" %i el Ejecuti6o no presenta el pro8ecto regir el del a2o anterior" En este e6ento el ejecuti6o no podr reducir gastos"84# L% %!.-/%c.>/ ' r/(%!4%e trata a$u de rese2ar un nico artculo el 1D) de la &arta 4oltica $ue re6iste una importancia e3traordinaria" Al prohibir en el orden nacional las rentas de destinacin espec!ica sal6o contadas e3cepciones el &onstitu8ente $uiso poner coto a la tendencia desintegrante de la unidad del presupuesto $ue consista en segregar del mismo tantas partidas como necesidades reales o creadas se llegare a determinar" Esta atomiEacin del presupuesto rompa la unidad de caja $ue constitu8e principio cardinal de la moderna hacienda pblica 8 debilita al Estado al pri6arlo de la discrecionalidad necesaria para ubicar el gasto en los grandes rubros" El principio se !ormula en el siguiente numeral"p- %e consagra la prohibicin e3presa de establecer rentas nacionales de destinacin espec!ica $ue tiene las siguientes e3cepciones constitucionales5 los monopolios de suerte 8 aEar +art" 11C inciso cuarto- la atencin de los ser6icios deeducacin 8 salud +art" 1DC incisos primero 8 segundo- 8 la integracin de los ser6icios del (ondo Nacional de 9egalas" +Art" 1C#-"844 ECc&c.>/ '* 1r!&1&!(o4%obre la materia es importante mencionar los siguientes principios constitucionales relati6os a la ejecucin del presupuesto anual$- La prohibicin de hacer erogaciones $ue no est.n autoriEadas en el presupuesto de gastos +art" 1,D inciso primero-"r- La prohibicin de percibir contribuciones o impuestos $ue no est.n incluidos en el presupuesto de rentas +art" 1,D inciso primero-"s- La prohibicin de trans!erir cr.ditos a objetos no pre6istos en el respecti6o presupuesto +art" 1,D inciso segundo-"t- La obligacin a cargo del gobierno Nacional /epartamental o local de en6iar al rgano de eleccin popular el balance de la hacienda dentro de los seis +C- meses siguientes a la conclusin del a2o !iscal +pargra!o art" 1D, &"4"-94 L% L+ Or-9/.c% =.-/( + !&! 1r./c.1.o!: / co/(r%!( co/ * T)(&*o III4E3aminadas las disposiciones contenidas en el =tulo @:: relati6as a la preparacin trmite aprobacin 8 ejecucin de los presupuestos locales es preciso analiEar la con!ormidad de la le8 orgnica de presupuesto +le8 1' de #)')-con las mismas dado $ue slo sus principios $ue se ajusten a dichas disposiciones sern susceptibles de ser aplicados analgicamente por parte de lasentidades territoriales"94, E* 1r./c.1.o ' *% 1*%/.6.c%c.>/4El artculo )o de la Le8 1' de #)') orgnica del presupuesto nacional establece el principio de la plani!icacin $ue se traduce en la necesidad de armoniEar el presupuesto con el sistema de planeacin" El hecho de haber 6ariado la composicin de los planes no des6irta en su esencia el mandato $ue la le8 imparte a $uienes deben elaborar los respecti6os presupuestos de tener presente el plan nacional 8 los respecti6os planes territoriales" La &orte encuentra la e3igencia del art" )o de la Le8 de ajustar la materia presupuestal a la precepti6a deplaneacin coherente con el sistema econmico 8 de con6eniencia insosla8able"Lo anterior se desprende de la lectura de los artculos 1,* 1,, 8 1D* de la &arta 4oltica" El primero de ellos otorga a le8 orgnica de planeacin la !uncin de correlacionar 8 someter los presupuestos a los planes de desarrolloI el art" 1,, se2ala a los organismos departamentales de planeacin como participantes en el proceso de elaboracin de los presupuestos Municipales" (inalmente el art" 1D* establece la preeminencia de la le8 orgnica del presupuesto sobre el sistema presupuestal en su conjunto 8 postula la coordinacin de los di6ersos presupuestos Nacional 8 /escentraliEados con el plan nacional de desarrollo" 4ara la &orte es e6idente $ue la !inalidad ltima del principio de plani!icacin $ue se e3amina se acoge en la nue6a &onstitucin" La modi!icacin de los elementos integrantes del plan no debe ser bice para $ue el presupuesto en sus distintas mani!estaciones se ajuste a .l 8 persiga su plena congruencia"942 E* 1r./c.1.o ' *% %/&%*.'%'4%egn el artculo #0 de la Le8 1' de #)') los procesos presupuestales se cortarn anualmente 8 slo e3cepcionalmente se trasladan al a2o siguiente d.bitos contra el tesoro o reser6as no utiliEadas"Esta &orporacin no encuentra $ue esta norma 6ulnere lo dispuesto por el artculo11) de la &arta 4oltica en lo relati6o a los presupuestos plurianuales 6inculados con el plan de in6ersiones" El establecimiento de un ejercicio !iscal anual por raEones estructurales operati6as 8 tributarias entre otras no ri2e con la consagracin de un horiEonte plurianual del componente de in6ersin cuando ello sea necesario" La &onstitucin por estas raEones conser6a el principio de anualidad en los artculos 1,C inciso primero 1,' 8 1D0"94# E* 1r./c.1.o ' *% &/.=r!%*.'%' ' ./-r!o!4El principio de la uni6ersalidad de ingresos busca incluir en el presupuesto todos los ingresos 8 rentas del Estado en un determinado ni6el" Este concepto aparece en el artculo ## de la le8"La &orte encuentra $ue el precepto de uni6ersalidad no se a6iene con el actual artculo 1,B de la &arta 4oltica" El mencionado principio se predica nicamente del gasto 8 no de los ingresos o rentas"944 E* 1r./c.1.o ' *% &/.'%' ' c%C%4El artculo #* de la Le8 1' de #)') consagra el principio de la unidad de caja indispensable para un manejo unitario de los !ondos pblicos" %egn dicha normalos dineros $ue entran al tesoro pblico cual$uiera sea su pro6eniencia se !undenen una caja comn 8 de ella se podrn destinar a los cometidos $ue se determinan en el presupuesto"4ara el e3perto doctor ?ugo 4alacios Meja el principio de la unidad de caja se opone a tres normas constitucionales5 el artculo 11C inciso cuarto $ue permite las rentas de destinacin espec!ica en la !orma de las utilidades obtenidas en los monopolios de suerte 8 aEar las $ue sern destinadas a la saludI tambi.n ira contra lo dispuesto por el artculo 1DC incisos primero 8 segundo $ue establece el situado !iscalI 8 por ltimo el principio de unidad de caja 6ulnerara el artculo 1C# $ue crea el (ondo Nacional de 9egalas otra renta de destinacin espec!ica"Estas tres disposiciones establecen rentas de destinacin espec!ica es decir sone3cepciones al principio bajo e3amen" Este ltimo est positi6amente consagrado bajo otra !ormulacin de carcter general en el artculo 1D) de la &arta (undamental en el $ue se prohben las rentas de destinacin espec!ica de manera general para lo nacional con las e3cepciones $ue ese mismo artculo 8 la &onstitucin consagran"94J E* 1r./c.1.o '* E&.*.2r.o 1r!&1&!(%*4El principio del e$uilibrio entre los ingresos corrientes 8 los gastos ordinarios $ue el Estado pretende realiEar durante la 6igencia presupuestal respecti6a no corresponde a lo preceptuado en el artculo 1,B de la &onstitucin" En esta ltima disposicin $ueda establecida la obligacin para el 7obierno Nacional de incluir enel pro8ecto de le8 anual de presupuesto todos los gastos $ue espera realiEar en el periodo !iscal" Esta !le3ibilidad $ue indudablemente representa un a6ance en la t.cnica legislati6a presupuestal des6irta sin embargo el antiguo principio de la paridad de ingresos 8 gastos en materia presupuestal"Agrega la disposicin citada $ue Hsi los ingresos legalmente autoriEados no !ueren su!icientes para atender los gastos pro8ectados el 7obierno propondr por separado antes las mismas &omisiones $ue estudian el pro8ecto de Le8 del 4resupuesto la creacin de nue6as rentas o la modi!icacin de las e3istentes para!inanciar el monto de los gastos contemplados" El presupuesto podr aprobarse sin $ue se hubiere per!eccionado el pro8ecto de le8 re!erente a los recursos adicionales cu8o trmite podr continuar su curso en el periodo legislati6o siguienteH"945 E* 1r./c.1.o ' *% 1ro-r%$%c.>/ ./(-r%*4Este precepto contenido en el art" #1 de la Le8 tiene gran importancia como mecanismo pre6enti6o de la irresponsabilidad administrati6a 8 de la prctica de ordenar in6ersiones sin presupuestar simultneamente el mantenimiento de las obras o ser6icios $ue se ponen en !uncionamiento"947 E* 1r./c.1.o ' *% !1c.%*.?%c.>/4=ambi.n podra considerarse una !ormulacin t.cnica el llamado Hprincipio de la especialiEacinH $ue e3ige la coherencia entre la apropiacin 8 el uso $ue se le d.8 entre a$u.lla 8 el objeto 8 !unciones del organismo para el cual se hace +art" #, L" 1' de #)')-"948 E* 1r./c.1.o ' *% ./$2%r-%2.*.'%' ' *%! r/(%! + rc&r!o! ./cor1or%'o!/ * 1r!&1&!(o4%obre lo dispuesto por el artculo #C de la Le8 $ue proclama la inembargabilidad de las rentas 8 recursos incorporados en el 4resupuesto 7eneral de la Nacin la &orte reconoce la e3istencia de una e3tensa jurisprudencia $ue encontr constitucional esa disposicin dentro del marco de la &arta derogada" %in embargo cabe ad6ertir $ue cursan ante ella 6arios procesos en los $ue se impetra la ine3e$uibilidad de normas $ue consagran el mismo principio" 4or ello se abstiene de pronunciarse respecto de su congruencia de!initi6a con la &arta 4oltica en .ste conte3to","4 E* %r()c&*o 94 ' *% L+ #8 ' ,989 6r/( % *% Co/!(.(&c.>/4A manera de conclusin del e3amen de los principios consagrados en la Le8 1' de#)') se ad6ierte $ue sal6o los de uni6ersalidad de los ingresos 8 de e$uilibrio presupuestal los dems son coherentes con el =tulo @:: de la &onstitucin" Luego los restantes principios analiEados son aplicables a los regmenes presupuestales de las entidades territoriales en raEn de su compatibilidad con el =tulo @:: 8 como aplicacin espec!ica del artculo 1D* de la &arta"Los elementos de juicio aportados 8 la re6isin de todo el panorama de la interaccin entre los principios de unidad 8 autonoma lle6an a esta &orporacin aconcluir $ue es procedente aplicar analgicamente los principios o bases presupuestales de la Le8 1' de #)') mencionados a las normas orgnicas de presupuesto en los ni6eles departamental 8 municipal 8 a tra6.s de .stas a los respecti6os presupuestos anuales"El &onstitu8ente al insertar el t.rmino Hen lo $ue !uere pertinenteH dentro del te3to del artculo 1D1 de la &onstitucin reconoci las di!erencias $ue e3isten 8 tienen $ue darse entre un presupuesto Nacional con una ma8or cantidad de 6ariables 8 rubros 8 los presupuestos locales" =ambi.n supuso $ue los propsitos de unos 8 otros podan ser distintos en raEn de las tareas $ue la &onstitucin encomienda acada uno de los ni6eles" En resumen esta utiliEacin indirecta de los principios de la Le8 es un reconocimiento a todo a$uello $ue tendrn los presupuestos locales 8seccionales de di6erso 8 propio esto es de autnomo" %e trata de una aplicacin condicionada a $ue los principios nacionales 8 constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello" En donde no e3ista materia para su aplicacin $uedar el campo libre para la iniciati6a local $ue se e3presar en las normas orgnicas /epartamentales 8 Municipales"Lo $ue se predica de los principios constitucionales con ma8or raEn debe decirsede los principios orgnicos de rango legal $ue tambi.n se aplicarn en lo pertinente es decir en tanto sean compatibles con el sustrato al cual se les est superponiendo" La adaptacin de los principios superiores constitucionales o legales a los mbitos territoriales siempre conlle6ar una operacin reducti6a 8 deapro3imacin a un campo menos amplio 8 de con6ersin para ser6ir propsitos distintos"El sentido natural de esta aplicacin analgica ser ser6ir de pauta para las disposiciones orgnicas tanto /epartamentales como Municipales $ue regularn la e3pedicin de otras ordenanEas 8 acuerdos en materia presupuestal anual" As se ejercer una !uncin de manera autnoma pues sern autoridades locales las $ue adoptando los principios constitucionales 8 legales e3pedirn la norma orgnica la cual a su 6eE les ser6ir de base para e3pedir los presupuestos anuales" Lo espec!ico lo propio de los principios 8 bases $ue nutrirn las normas orgnicas de los presupuestos territoriales 6endr dado por la aplicacin analgica" %i los principios !ueran e3actamente los plasmados en el ni6el nacionalo si su aplicacin !uere id.ntica se estaran gobernando los asuntos locales con instrumentos 8 con principios nacionales lo $ue sera igual a anular la originalidad propia de esos mbitos territoriales"El resultado es armnico con lo preceptuado 8 buscado por el constitu8ente" Los entes territoriales tendrn la posibilidad de imprimir un sello propio a procedimientos por dems estandariEados 8 aceptados por la doctrina" %e preser6an as los dos grandes 6alores del r.gimen territorial la autonoma 8 la unidad en este caso la unidad econmica en su 6ertiente presupuestal",,4 EG%$/ ' *o! c%r-o! 1r.$ro + !-&/'o ' *% '$%/'%4En este punto la &orte encuentra procedente el anlisis de los argumentos primero8 segundo de la demanda $ue moti6a este !allo pues habi.ndose dibujado el entorno jurdico e histrico del mismo es preciso entrar a resol6er sobre lo pedido"A la luE de la nue6a &onstitucin el &ongreso no trans!iri a los entes territoriales una !acultad e3clusi6a al dictar la Le8 1' de #)') 8 espec!icamente su artculo ),"Lueda claro de todo lo e3puesto $ue los entes territoriales tienen una !acultad originaria para crear sus normas orgnicas de presupuesto se2alando cules son sus principios pero siempre en el marco de la le8 orgnica del presupuesto 8 de las normas presupuestales contenidas en el =tulo @:: de la &arta 4oltica" Ms an se ha establecido $ue entre ese =tulo @:: incluido su &aptulo 1 la le8 orgnica del presupuesto las normas orgnicas de los ni6eles territoriales in!eriores +ordenanEas 8 Acuerdos orgnicos del presupuesto- 8 !inalmente los presupuestos anuales de /epartamentos 8 Municipios debe e3istir una suerte de eslabn $ue transmita lo !undamental de la temtica 8 el procedimiento" Los principios constitucionales inspiran a la le8 orgnica de todo el sistema presupuestal +en 6irtud del artculo 1D*- 8 ese ncleo de bases !undamentales debe !luir hacia todas las dems e3presiones del sistema hacendstico colombiano"No obstante el 6nculo $ue se describe es un hecho $ue la &onstitucin de #))# rompiendo con una tradicional 6isin de la descentraliEacin como simple artilugio administrati6o concedi a los /epartamentos 8 Municipios poderes autonmicos e!ecti6os uno de los cuales es la competencia constitucional para dictar sus propios reglamentos orgnicos de la !uncin presupuestal" Los principios descienden del ni6el nacional son tomados prestados 8 adaptados para !uncionar en un ambiente !inanciero ms sencillo pero la competencia en s misma es propia de cada entidad" 4or esto es inaceptable la pretensin del demandante de 6er en la e3istencia del artculo ), de la Le8 1' una trans!erencia de competenciase3clusi6as"La aplicacin analgica de la le8 en6uel6e la utiliEacin de normas similares para regular situaciones parecidas" ?a8 una simetra una transposicin $ue permite construir una norma particular a partir de la $ue rige en un conte3to anlogo ms amplio" Esa es la operacin $ue permite realiEar el artculo ), de la Le8 1' de #)') 8 ella es precisamente la $ue se debe e!ectuar en desarrollo de los artculos 1D* 8 1D1 para aplicar la &onstitucin 8 la le8 orgnica de modo $ue no se 6ulnere la autonoma territorial" 4or$ue se la desconocera al imponer te3tualmente los principios de la le8 sin tener en cuenta la necesidad $ue tienen tales entes de darse sus propias normas en ejercicio de competencias con!eridas por la &onstitucin o la le8 8 mediante la accin autnoma de sus autoridades"La relacin jerr$uica $ue desata la contradiccin unidad-autonoma 8 $ue ha ser6ido de e3plicacin al es$uema de articulacin territorial tratado en este !allo es una realidad en nuestro ordenamiento constitucional" El artculo *'B proclama la autonoma de las entidades territoriales Hdentro de los lmites de la &onstitucin 8 la Le8H" Esto signi!ica $ue los entes territoriales s pueden ser titulares de !unciones o competencias $ue tambi.n ostenta la Nacin siempre 8 cuando se ci2an a lo $ue ordena la &onstitucin 8 la le8" Eso es precisamente lo $ue se busc 8 se obtiene con el artculo ), del estatuto orgnico 6igente $ue al crear unnecesario paralelismo entre las normas nacionales 8 las locales o seccionales impide cual$uier di6ergencia entre los di6ersos rdenes apuntalando as la e3istencia de un sistema presupuestal homologado" Es preciso reconocer $ue el m.todo de aplicacin analgica consagrado en el artculo ), es precursor del sistema ms complejo 8 completo $ue instauraron los artculos 1D* 8 1D1 de la &arta",24 EG%$/ ' *o! %r-&$/(o! (rcro + c&%r(o4En relacin con el tercer argumento de la demanda cabe recordar $ue lo econmico 8 lo presupuestal constitu8en una materia uni!icada e interrelacionada"&on raEn se ha dicho $ue con!orman una Hmalla elsticaH en la cual una 6ibracin en un sector a!ecta o puede a!ectar a todo lo dems" 4or ello no ha8 !altade homogeneidad en la le8 ni la hubo en el pro8ecto" 4or$ue a pesar de ocuparse primordialmente del presupuesto nacional central 8 descentraliEado la re!erencia alas normas orgnicas de los entes territoriales es obligada si se $uieren e6itar dis!uncionalidades $ue terminen incidiendo negati6amente en la hacienda pblica"Los mismos argumentos +unidad de la economa 8 del mercado unidad de hacienda pblica unidad del sistema presupuestal- militan en !a6or del reconocimiento de la coherencia $ue e3iste entre el ttulo 8 el contenido de la Le8 1' de #)')"4or todo lo e3puesto la &orte &onstitucionalRESUELVE/eclarar constitucional el artculo ), de la Le8 1' de #)') normati6o del 4resupuesto 7eneral de la Nacin&omun$uese al %e2or 4residente de la 9epblica al %e2or Ministro de ?acienda 8 &r.dito 4blico 8 al %e2or 4residente del &ongreso" 4ubl$uese ins.rtese en la 7aceta de la &orte &onstitucional 8 arch6ese el e3pediente"SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZPr!.'/(CIRO ANGARITA 8ARON EDUARDO CIFUENTES MU0OZM%-.!(r%'o M%-.!(r%'oAOSE GREGORIO BERNANDEZ G4 ALEAANDRO MARTINEZ C4M%-.!(r%'o M%-.!(r%'oFA8IO MORON DIAZ AAIME SANIN GREIFFENSTEINM%-.!(r%'o M%-.!(r%'oMARTBA SACBICA DE MONCALEANOScr(%r.% G/r%*