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Seminario ˝quince años, más de cien historias˝

Programa de Mejoramiento de Barrios (MVOTMA-PMB)Banco Interamericano de Desarrollo (BID)Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD)

Seminario “quince años, más de cien historias”

Este libro se publica bajo una licencia de Reconocimiento - NoComercial - SinObraDerivada.

Se permite distribuir, exhibir y compartir la publicación con otras personas, siempre que se mencione su autoría, pero no se pueden modificar de ninguna manera los contenidos ni se pueden utilizar comercialmente. Tampoco se permite la realización de obras derivadas sin previa autorización.

Textos ponencias: Juan José Taccone; Denise Cook; Francisco Beltrame; Fernando Cabezudo; Patricia Palenque; Sandra Nedov y Amparo Domenech; María José Álvarez Rivadulla; Jack Couriel; Eduardo Álvarez Pedrosian; Marcelo Bisogno; Myrna Campoleoni.

Compilación y edición: Enrique Neirotti

Diseño y maquetación: Nella Peniza

Impresión: Gráfica Mosca

© Programa de Mejoramiento de Barrios (MVOTMA-PMB)San José 1029 piso 7. Montevideo - Uruguaypmb.mvotma.gub-uy / secretaria@pmb.mvotma.gub.uy

1ra edición: febrero de 2015 Esta publicación fue financiada por el PNUD y el BID

ISBN: 978-9974-658-11-0Depósito Legal: XXXX

Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA)

MinistroFrancisco Beltrame

SubsecretariaRaquel Lejtreger

Director General de SecretaríaCarlos Martínez

Programa de Mejoramiento de Barrios (MVOTMA-PMB)

CoordinadorFernando Cabezudo

Gerenta TécnicaMyrna Campoleoni

seminario

Prefacio

En julio de 1999 con la firma del primer contrato de préstamo entre el gobierno de la República Oriental del Uruguay y el Banco Interamericano de Desarrollo para la regularización de asentamientos irregulares se constituyó el Programa de Integra-ción de Asentamientos Irregulares (PIAI). En el año 2008 al suscribirse un nuevo con-trato de préstamo, el Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB) sucede a aquel incorporando los aprendizajes realizados.

Para conmemorar los quince años de la firma del primer contrato de préstamo, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo realizaron un seminario que se denominó “Quince años, más de cien historias”.

Éste tuvo lugar en el salón de actos Tomás Berreta del Ministerio de Transporte y Obras Públicas el 10 de setiembre de 2014 .

Ante una calificada y nutrida concurrencia un panel formado por autoridades nacionales, representantes de organismos internacionales y expertos nacionales y extranjeros que trabajan sobre la exclusión socio-espacial y la integración socio-ur-bana aportaron sus reflexiones y comentarios respecto a estas temáticas en la doble perspectiva de evaluar lo realizado y proponer desafíos para el accionar futuro del Programa.

Los organizadores, en el entendido que el conjunto de las exposiciones realizadas tiene un particular interés, se han propuesto con esta publicación que las recopila amplificar su alcance al ponerlas a disposición de técnicos, académicos, decisores políticos, así como de la ciudadanía interesada en la temática.

Contenido

Apertura Juan José Taccone, BID en Uruguay pgs 10-13Denise Cook, PNUD en Uruguay. pgs 14-17Francisco Beltrame, MVOTMA pgs 18-21

Mesa 1 | Mejoramiento de Barrios: Una contribución a la integralidad de las políticas públicas.Fernando Cabezudo, MVOTMA-PMB pgs 24-35Patricia Palenque, PROMEBA Argentina pgs 36-45Sandra Nedov y Amparo Domenech, Municipio D, Montevideo. pgs 46-53

Mesa 2 | Ciudad Informal, política y segregación.Dra. María José Álvarez Rivadulla pgs 56-81Mag. Arq. Jack Couriel pgs 82-105Dr. Eduardo Álvarez Pedrosian pgs 106-117

Cierre

Marcelo Bisogno, Uruguay en el BID pgs 118-121

Presentación del documental “quince años, más de cien historias”Myrna Campoleoni, MVOTMA-PMB pgs 122-127

Documental PIAI-PMB “quince años, más de cien historias” DVD

Lenguaje inclusivo: esta publicación utiliza el lenguaje masculino genérico en el entendido de que el mismo designa indistintamente a hombres y mujeres, evitando así la sobrecarga gramatical, sin que por ello deba interpretarse que se hace un uso sexista del lenguaje. No obstante se ha mantenido la redacción original de los textos firmados.

AperturaExpositores:

Juan José Taccone Representante del Banco Interamericano de Desarrollo - Uruguay

Denise Cook Coordinadora Residente de NNUU y Representante Residente del PNUD en Uruguay.

Francisco Beltrame Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.

…Juan José Taccone Representante del Banco Interamericano de Desarrollo Uruguay

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L os programas de Mejoramiento de Barrios, caracterizados principalmente por su enfoque territorial e integral, representan para el BID uno de los tra-bajos más desafiantes pero a su vez más gratificantes desde el punto de vista de los impactos que tienen sobre la vida cotidiana de las personas.

 Desde lo territorial, el principal desafío de estas intervenciones es el esfuer-

zo de articulación y coordinación de acciones pero, aún más relevante, la activa participación e involucramiento de la comunidad del barrio en donde se trabaja. La integralidad, por su parte, es la única respuesta posible que nos enfrenta a la realidad en su sentido más puro: las necesidades de las personas no son sectoria-les. Son transversales y multisectoriales. La mejora de calidad de vida de la gente hace necesario, tener pavimento para salir a trabajar, tener en el barrio un centro de salud donde vacunar a los niños, un espacio donde poder hacer actividades de recreación y esparcimiento, así como poder indicar un domicilio al momento de tener que buscar un trabajo, o un lugar donde realizar trámites, por citar al-gunos ejemplos.

 El BID ha venido apoyando a los países de América Latina y el Caribe en este

tipo de programas desde hace más de veinte años. A lo largo de este camino reco-rrido nos hemos ido adaptando a la situación cambiante de nuestros países, inten-tando, junto a nuestros socios para el desarrollo, interpretar la realidad y adaptar-nos a ella. Cada barrio en cada ciudad es un universo con historia y cultura propia, aspectos que no pueden estar fuera del análisis de las soluciones a ser diseñadas e implantadas junto a la comunidad local. Hemos aprendido que la vivienda es im-portante pero el hábitat también: los lugares en donde las personas, viven, crecen y se desarrollan tienen que ver con los entornos. Mejorar la vivienda es importante pero mejorar los servicios que recibe la comunidad es igual de vital.

 Por ello, también hemos aprendido que hay una tarea menos visible pero su-

mamente importante: la generación de capital social.  Estos programas son capa-ces de mejorar las conductas de las personas, de generar condiciones para pensar

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en el bien común y, sobretodo, lograr que las personas se sientan ciudadanas. En gran parte, somos miembros de una comunidad en la que el entorno barrial nos forma y al mismo tiempo nos permite influir positivamente sobre otros, cuando en ese entorno se producen cambios para mejorarlo.

 Desde el BID, como Institución de Desarrollo, nos es muy grato haber acompa-

ñado y seguir acompañando al Uruguay en este tipo de intervenciones, contribu-yendo así a la consolidación de una sociedad más justa y equitativa.

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…Denise Cook Coordinadora Residente de NNUU en Uruguay y Representante Residente del PNUD.

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uisiera saludar al ministro Francisco Beltrame, al colega del BID, Juan José Taccone, y a todos ustedes que están aquí para inaugurar este evento.

Cuando yo llegué a Uruguay, hace apenas 11 meses, todas estas siglas MVOTMA, PIAI, etcétera, etcétera, me parecían una sopa de letras. Al llegar, uno tarda en conocerlas. A través de las experiencias directas, es que uno empieza a conocer y a querer los proyectos.

Con los 15 años que celebramos aquí, celebramos algo muy especial que es la identificación del orgullo de un trabajo hecho por muchos vecinos y vecinas del país.

Realmente, es un gusto, en nombre del PNUD, acompañando al BID, también estar aquí para mostrar nuestro apoyo al Programa de Mejoramiento de Barrios del MVOTMA en un momento muy especial.

Todos los colegas con los que trabajo me han explicado lo mucho que se ce-lebra porque estamos reunidos aquí para celebrar una década y media de trabajo ininterrumpido en pos de la inclusión plena de muchos ciudadanos y ciudadanas de este país. Han sido 15 años de trabajos de aprendizajes de desafíos y porque no también de momentos de cierta frustración pero que nunca le han ganado a la convicción de que había que seguir adelante.

La agenda de Naciones Unidas tiene en su centro la construcción de sociedades igualitarias. Se trata de construir oportunidades y resultados concretos para mejo-rar la vida de las personas, que no es otra cosa, que ampliar libertades tal como lo plantea el paradigma de desarrollo humano que promovemos desde PNUD

En este sentido, el Programa de Mejoramiento de Barrios va directamente a dar respuesta a una temática por demás sensible y compleja, que hace a las con-

Q

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diciones del hábitat en las que la vida de las personas transcurre. Son precisa-mente las personas las que deben estar en el foco de intervención de una política pública como la que hoy nos convoca. Una política pública que es, por definición intersectorial.

En estos años, se ha acumulado mucho aprendizaje. La estrategia ha variado, justo es decirlo, también los contextos son diferentes, y por lo tanto, las respuestas se han ido ajustando en ese marco. Desde un programa de regularización de asen-tamientos a la revitalización de áreas urbanas degradadas, hay un largo camino recorrido que involucró actores diversos. Del gobierno nacional, los gobiernos de-partamentales, la sociedad civil, la academia y por sobre todas las cosas, los vecinos y vecinas de los barrios donde se ha trabajado. Esto es, precisamente una de las fortalezas y a su vez, uno de los desafíos principales del proceso, la participación de diferentes voces en la resolución de los problemas.

Otro de los elementos que me interesa destacar es la visión integral e integra-dora de las intervenciones. Sigue siendo un desafío para el país la reversión de la segmentación residencial que concentra a los iguales en el territorio. Tal como lo plantea la experta que hoy nos acompaña, la Sra. María José Álvarez, “un niño que crece en una zona homogéneamente pobre tendrá menores resultados edu-cativos, menores oportunidades de empleo y menores oportunidades en la vida que otro de la misma edad, que asiste a una escuela pública similar, muy pobre y con baja educación pero que vive en una zona más heterogénea”. Seguir luchando frontalmente con este fenómeno es construir ciudad integrada, diversa, en la que el diálogo y el encuentro entre diferentes sea la clave de la vida cotidiana. Insisto y destaco la mirada global, que supera aquella fragmentada y “encapsulada” en los territorios donde se interviene.

En unos minutos veremos un video en el que podremos escuchar los testimo-nios de personas que participaron en el proceso de estos 15 años. De diferentes barrios, de diferentes departamentos, con diferentes vivencias. Pero con algo que

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les es común… la convicción de que es posible salir adelante, mejorar la calidad de vida y construir nuevos escenarios para las generaciones que vienen. Se nota un orgullo y una identificación clara con los barrios en los que viven.

Permítanme decir que conocí a uno de ellos hace unos días en la ciudad de Ar-tigas, el “Tamba”, les aseguro que él si tiene mucho para enseñarnos… ya lo verán

Para finalizar… reiterar la importancia de compartir lo hecho, de compartir lo que nos queda por hacer. Es esta la forma de avanzar, de abrir puertas y ventanas a nuevas ideas, nuevas formas de trabajo colectivo.

Gracias por hacernos parte del proceso y no duden que el PNUD seguirá com-prometido en esta dimensión tan relevante del desarrollo del país.

…Francisco Beltrame Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.

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L a actividad que hoy nos convoca nos permitirá evaluar y someter a crí-tica los quince años de actividad continua que van desde el primer Pro-grama de Integración de Asentamientos Irregulares al actual Programa de Mejoramiento de Barrios, para continuar avanzando en la construc-

ción de alternativas que permitan la mejora sustantiva de la calidad de vida de nuestros compatriotas.

En el transcurso de estos quince años, hemos transitado desde visiones muy segmentadas de la realidad y en que las políticas se centraban en los logros parcia-les, cuantitativos, hacia miradas integrales en distintas escalas territoriales donde la preocupación se centra en el vecino.

La presencia en este ámbito de los alcaldes, es el mejor símbolo de la respuesta que la institucionalidad del Estado ha dado a esta nueva mirada y que ha consagra-do en la ley 18.567 de Descentralización y Participación Ciudadana.

El trabajo mancomunado de los distintos niveles de gobierno, conjuntamente con las redes presentes en los territorios y la participación activa de los vecinos y sus organizaciones, es ineludible para ello.

En este trabajo también debemos sumar la articulación con los organismos y empresas de servicios que actúan territorialmente y fundamentalmente a la pobla-ción organizada que a partir de sus reclamos, planteos y necesidades se constituye con su participación en un actor insustituible en el proceso de diseño e implemen-tación de las soluciones más adecuadas.

Al incorporar estas escalas y dimensiones es que estos Programas han avanza-do en la construcción de las estrategias más eficaces para lograr la mejora sustanti-va en la calidad de vida de la población.

Todo esto se traduce en cuestiones muy concretas: que los niños y jóvenes

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puedan salir del barrio para ir a un centro educativo cuando llueve, sin dificultades mayores, tiene una incidencia directa en su rendimiento escolar; así como el ac-ceso a un espacio público adecuado para el esparcimiento impacta en la calidad de la convivencia del conjunto del barrio, entre otros aspectos que se podrían mencionar.

Hemos avanzado mucho, y aún resta mucho por avanzar. Esta jornada nos per-mitirá valorar los logros, así como adquirir conciencia cabal de la evolución del con-cepto de la integralidad, al que concurre también el marco legal que proporciona desde el año 2008 la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Soste-nible y los nuevos instrumentos de la política de vivienda que promueven una visión de superación del conjunto social, tales como el Plan Nacional de Relocaliza-ciones, o aquellos que apoyan a las familias que mediante autoconstrucción en su lote logran mejorar sustancialmente su vivienda.

Aspiramos a que los aportes que recibamos en este día nos enriquezcan: para que podamos progresar en eso que Juan José Taccone definió como una políti-ca de Estado. Política que, en oportunidades es cuestionada por propuestas que plantean contramarchas pero que, finalmente, pasa por asumir que las acciones públicas multiplican su eficacia y logran sus objetivos solo cuando suman el invo-lucramiento de todos los actores presentes en los territorios y fundamentalmente el de la población organizada.

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Mejoramiento de Barrios: Una contribución a la integralidad de las políticas públicas.

Expositores:

Fernando CabezudoCoordinador del Programa de Mejoramiento de Barrios, Uruguay

Patricia Palenque Coordinadora del Programa de Mejoramiento de Barrios,Argentina

Sandra Nedov y Amparo DomenechAlcaldesa y Trabajadora SocialMunicipio D, Montevideo

Moderadora:

Verónica Adler Especialista Sectorial BID Uruguay

…Fernando Cabezudo Coordinador del Programa de Mejoramiento de Barrios, Uruguay

15 Años de Programas de Mejoramiento Barrial en Uruguay:Logros y Desafíos

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Logros físicos

El listado de logros en la dimensión física de los barrios, y la evolución de la población residente en asentamientos entre el año 2006 y 2011 dan cuenta de la realización de derechos humanos básicos al agua potable y al saneamiento, al de habitar en un barrio donde ninguna vivienda se inunda, donde las calles son acce-sibles para los vehículos con todo lo que ello implica: transporte público, ambu-lancias, bomberos o patrulleros; donde las personas circulan por veredas, por las cuales no corren aguas servidas porque todas las viviendas están conectadas al saneamiento y con iluminación adecuada por las noches.

Tampoco es menor que cada familia posea un domicilio: identidad y domicilio son inherentes a la condición de ciudadano.

En un país cuya población apenas supera los tres millones de habitantes, más de 10.000 hogares han cambiado sustancialmente sus condiciones de vida. Viven en barrios donde los servicios ofrecidos son de la misma calidad que en el resto de los barrios formales.

Total del país Obras terminadas

Asentamientos 90

Hogares 10.092

Conexiones a Red Agua Potable 7.125

Conexiones a Red eléctrica 6.348

Conexiones a Red de Saneamiento 8.090

Vías vehiculares (m2) 723.717

Vías peatonales (m2) 178.387

Canastas de SSHH 1.174

Hectáreas urbanizadas 367

Fuente: SGE y M. PMB. Situación julio 2014

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Se trata de un territorio urbanizado por las obras financiadas por los Programas que alcanza una superficie de más de 350 hectáreas, equivalente a la superficie de la capital del Departamento de Canelones y donde esos 10.000 hogares represen-tan una población equivalente a la de la capital de Artigas.

Hectáreas urbanizadas en Proyectos PMB-PIAI y ciudades seleccionadas

0 500 1000 1500 2000

Licitación de Proyecto

Formulación de Proyecto

Licitación de Obra

Obra

Obras terminadas

Tamaño ciudad

Canelones

Fray Bentos

Trinidad

Rivera

PMB-PIAI

Salto

Fuente: SIG PMB e Infraestructura de Datos Espaciales AGESIC

Población residente en Proyectos PMB-PIAI y ciudades seleccionadas

Fuente: Censos PMB-PIAI e INE (Censos 2011)

0 20.000 40.000 60.000 80.000 Población

Licitación de Proyecto

Formulación de Proyecto

Licitación de Obra

Obra

Obras terminadas

Población ciudadDurazno

Artigas

Tacuarembó

Maldonado

PMB-PIAI

Paysandú

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Los únicos censos disponibles que han medido la evolución de la informalidad, realizados en los años 2006 y 2011 en el marco del convenio entre el PMB y el INE, dan cuenta que el número de asentamientos y de población residentes en ellos ha disminuido.

Este logro es un logro de las políticas públicas, a las que han contribuido sus-tantivamente estos Programas.

No es posible pensar la construcción informal de territorio sin considerarla como el resultado de un proceso de años , protagonizado por colectivos compro-metidos en la construcción de un lugar donde vivir, que alberga redes sociales que han construido a lo largo de su historia una identidad territorial: las regularizacio-nes y relocalizaciones realizadas en el período 2006 – 2011 son entonces el prin-cipal factor que explica la reducción del número total de asentamientos, ya no es esperable su disminución espontánea.

Asentamientos Viviendas Personas

Relevamiento 2006 662 49.263 179.545

Relevamiento 2011 48.708 165.271

Diferencia intercensal -73 -555 -14.274

Tasa de crecimiento intercensal -11% -1,1% -8 %

Tasa de crecimiento media anual -2,2% -0,16% -1,1%

0

200

400

600

800

Relevamiento 2006

Cantidad de Asentamientos

Relevamiento 2011

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Mientras en el período 2006 – 2011 surgen 18 nuevos asentamientos, los pro-gramas públicos (PMB y otros programas de las Intendencias) regularizan o realo-jan 91, alcanzándose así un resultado neto positivo. Por cada nuevo asentamiento que surge, el Estado regulariza o realoja cinco.

Por otra parte, los nuevos asentamientos son más pequeños (99 personas promedio) que los asentamientos regularizados o realojados (430 personas en promedio).

Integralidad

Pero los logros que se asocian a una dimensión físico-urbana y que son im-prescindibles para revertir los procesos de fragmentación territorial inherentes a la propia construcción informal del hábitat, son insuficientes si no se asocian a otras acciones orientadas a inclusión social de la población afincada:la policlínica, la guardería, el centro CAIF o el centro juvenil construido en el barrio o próximo a él mejoran el acceso a la salud y a la educación, los espacios públicos para el deporte y la recreación, donde la comunidad se encuentre en la construc-ción de normas de convivencia, no son logros menores.

Es por ello, que el Programa tiene en sus definiciones iniciales además de aquellas vinculadas a las obras físicas, otras que lo constituyen en un instrumento transversalizador de las políticas sociales cuyo objetivo es revertir los procesos de exclusión social.

Las obras físicas concebidas de esta manera, son solo el soporte territorial para el anclaje de las políticas sociales cuya transversalización por las acciones del Pro-grama permiten alcanzar, mediante la multidisciplina técnica, la integralidad que se propone.

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De esta vocación articuladora dan cuenta los más de 30 convenios suscritos con instituciones y organismos públicos y privados que han habilitado innumerables articulaciones en los territorios

Participación

El Programa desde su concepción incorpora la participación de la población de los barrios y con ello:

1. Reconoce que los procesos informales son constructores de la ciudad. Con ello reconoce asimismo entre los derechos humanos de las personas, los derechos posesorios de las familias sobre la tierra que ocupan, y por lo tanto la inversión realizada así como los esfuerzos personales y sociales acumulados.

2. Visualiza al barrio como el resultado de un proceso social de construcción te-rritorial donde cada historia y las identidades barriales resultantes se han arrai-gado, constituyéndose en un activo inmaterial capaz de sostener redes sociales de convivencia, allí donde el Estado estuvo ausente. Para el Programa este concepto es central: potenciar este activo a través de la participación de la población, consciente de sus derechos y obligaciones ciuda-danas, es garantía de sustentabilidad de las intervenciones en los barrios.

3. Identifica en los barrios la presencia de un conocimiento experimentado que asociado al conocimiento experto que aportan los equipos técnicos permite que las intervenciones se ajusten con precisión a las realidades de cada territo-rio y por lo tanto a las expectativas e identidad del barrio.

Estas definiciones de partida superan conceptos hasta ese entonces vigentes, donde el propio término “erradicación de asentamientos”, esto es “sacar de raíz”,

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que se empleaba ignora la existencia de los colectivos barriales en tanto historia, identidad y sujeto de derecho.

Hemos entendido y asumido desde hace quince años que las intervenciones en la exclusión social o en informalidad territorial urbana deben ser multidisciplinarias para alcanzar la integralidad, que para ello es imprescindible la articulación territo-rializada de las políticas sociales y que la participación consciente de la población de los barrios en el ejercicio de sus derechos ciudadanos es ineludible.

En suma: cada intervención es única e irrepetible. Y debe considerar a cada familia individualmente y al barrio en su conjunto, tanto en su dimensión social, como en su dimensión física.

En este marco conceptual parece natural que en el diseño de la institucionali-dad del Programa, sean las Intendencias Departamentales, entonces Municipales, quienes por poseer la competencia territorial para ordenar su territorio y el conoci-miento de sus comunidades, sean quienes identifican y proponen al Programa los Proyectos de Intervención a ser financiados.

El nuevo marco normativo

Ley Nº 18.567 Descentralización Política y Participación Ciudadana del año 2009

Creación de los Municipios y establece entre sus obligaciones: Artículo 5º.- Los Municipios instrumentarán la participación activa de la socie-

dad en las cuestiones del Gobierno local.

Cada Municipio creará los ámbitos necesarios y los mecanismos adecuados, de-pendiendo de la temática y de los niveles organizativos de la sociedad, para que la

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población participe de la información, consulta, iniciativa y control de los asuntos de su competencia.

La escala territorial de los Municipios, las competencias y obligaciones que le otorga la ley, imponen nuevos desafíos: contribuir al fortalecimiento de este nuevo tercer nivel de gobierno es fortalecer la sustentabilidad de los proyectos de mejo-ramiento barrial.

Ley Nº13.803 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible

Promulgada en el año 2008 fortalece el rol de las Intendencias “Los Gobiernos Departamentales que “tendrán la competencia para categorizar el suelo, así como para establecer y aplicar regulaciones territoriales sobre usos, fraccionamientos, urbanización, edificación, demolición, conservación, protección del suelo y policía territorial, en todo el territorio departamental mediante la elaboración, aprobación e implementación de los instrumentos establecidos por esta ley, en el marco de la legislación aplicable”

Ello proporciona un nuevo marco de actuación para el Programa: a partir de vi-gencia de esta ley, la identificación de proyectos a financiar desde el PMB deberán estar comprendidos en instrumentos de Ordenamiento Territorial lo que supone que la ciudad informal será visibilizada en los planes y formará parte de las estrate-gias de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible. Cabe destacar aquí que la formulación de estos instrumentos incorpora la participación ciudadana. (1)

(1) Artículo 28: (...) “prever mecanismos de seguimiento, control y evaluación técnica y monitoreo ciudadano, durante el período de vigencia. Las entidades públicas responsables de la implementación y aplicación de las disposiciones de los instrumentos deberán rendir cuenta de su actividad regular-mente, poniendo de manifiesto los resultados de su gestión” (...)

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Ley Nº 17.930 Presupuesto Nacional

La incorporación del PMB al MVOTMA a partir del año 2006 señala un hito a partir del cual es posible desarrollar un conjunto de nuevas articulaciones.

Permite identificar a este programa como uno más entre aquellos que necesa-riamente deben interactuar en los temas de vivienda y hábitat. Es así que el Plan Quinquenal de Vivienda incorpora entre sus instrumentos algunos específicos orientados a proveer suelo urbanizado y vivienda a los sectores vulnerables crean-do oportunidades de acceso a suelo formal.

El componente de prevención presentes en el PIAI y el PMBI fueron experien-cias exitosas que de un modo u otro se han incorporado a las políticas de vivienda: el fondo de garantía de alquileres y los proyectos de revitalización de áreas centra-les degradadas dan cuenta de ello.

Nuevos instrumentos

El Proyecto de Mejoramiento Barrial es solo un episodio en el proceso histórico de construcción del barrio. Para insertarse en esta dimensión histórica el Programa ha desarrollado conceptos, técnicas y herramientas que proyectan las intervencio-nes más allá de la “gran obra” en la dimensión física, para potenciarse como un instrumento de las políticas para la inclusión social

1: Intervención en áreas precarizadas

Este concepto trasciende la informalidad territorial para identificar el área de intervención como un área formal precarizada que presenta núcleos de informali-dad. En estas áreas precarias se reproducen las mismas lógicas de exclusión social que en el propio territorio informal.Pando Norte en Canelones, La Paloma, Ribera

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del Miguelete, Matilde en Montevideo, barrio Artigas en Salto son ejemplos de in-tervenciones en áreas precarias que a su vez están asociados a instrumentos de ordenamiento del territorio

2: Obras anticipadas

El PMB promueve la identificación de obras anticipadas. Son aquellas que pue-den desglosarse de la gran intervención física de modo de dar respuesta a deman-das específicas de la población. La ejecución anticipada contribuye a legitimar el propio proceso de intervención, que por su extensión en el tiempo a veces requie-re de señales inmediatas que legitimen el proceso.

3: Intervención en barrios no elegibles a partir de la articulación con otras fuentes de financiamiento

Cuando en un Asentamiento Irregular existen áreas contaminadas o inunda-bles no regularizables, el El Plan Nacional de Relocalizaciones realoja a las familias asentadas en ese suelo.La financiación que aporta la DINAVI conjuntamente con las Intendencias Departamentales para la relocalización de las familias se suma al financiamiento del PMB para la regularización del resto de los lotes en una única estrategia de intervención.

4: Obras de mitigación

En las áreas de intervención se presentan situaciones familiares de alta precarie-dad que no pueden esperar los tiempos que demanda el proceso de formulación y ejecución del proyecto integral. Con el Plan Juntos y el Programa Cercanías del MIDES, que articula acciones con la DINAVI y a la ANV, estamos transitando el camino que nos permite atender estas situaciones. El subsidio de Alquiler que gestiona la DINA-VI forma parte del grupo de respuestas disponibles para estas situaciones urgentes.

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5: Agenda futura

El alcance de los proyectos es limitado en el tiempo y tampoco atiende la totali-dad de las demandas de los barrios. Los proyectos de mejoramiento barrial se propo-nen acompañar y apoyar a los barrios en la identificación de una agenda futura, que sin el financiamiento del Programa, quede instalada en la comunidad permitiendo visualizar nuevos desafíos así como los posibles socios estratégicos para realizarlos.

6: Financiamiento de iniciativas barriales

El Fondo de Iniciativas Barriales contribuirá a la realización de proyectos co-munitarios que fortalezcan el imaginario barrial permitiendo su proyección más allá del barrio. Los Municipios son los socios estratégicos identificados para su implementación.

Este Fondo complementa y potencia los encuentros periódicos de vecinos don-de a través del intercambio de buenas experiencias se incluyen en un colectivo ma-yor de comunidades en dinámicas de crecimiento. Estamos realizando la primera convocatoria a la presentación de experiencias barriales “Valijas que cuentan”

7: Mejora de vivienda

La participación de la DINAVI mediante el aporte de canastas de materiales y asistencia técnica para la autoconstrucción, permite trascender la mejora de baños y cocinas y su conexión a la red de saneamiento que financia el PMB, logrando atender las situaciones de precariedad habitacional o hacinamiento.

8: Compra en el mercado de vivienda usada para realojos:

Cuando las familias poseen capacidades para asumir los costos de la formalidad y su opción es la ciudad formal, en convenio con la ANV el Programa, a través de

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la Intendencia, asesora, orienta y finalmente financia la adquisición anticipada de una vivienda en el mercado inmobiliario.

9: Transferencia de la propiedad a favor de las familias de los barrios regularizados.

Concebida como proceso social cuyo objetivo es contribuir a la inclusión en la formalidad, la transferencia de la propiedad reconoce definitivamente los derechos posesorios sobre el suelo.

En este mismo sentido, algunas Intendencias incorporan a este proceso estrate-gias complementarias para formalización del pago de impuestos y tributos.

Desde 2014, todas las ID que han suscrito convenios de subejecución con el PMB tienen aprobadas las normas que habilitan la transferencia de la propiedad. La mayo-ría de ellas lo están haciendo: más de 1400 títulos de propiedad han sido otorgados.

En síntesis:

Al inicio de esta presentación señalábamos la proyección del programa para los próximos años, a partir de considerar los proyectos en la fase de formulación.

La mejora sostenida de las capacidades de ejecución, asociada a los financia-mientos adicionales del Contrato de préstamo, proyectan un incremento de la ca-pacidad de cobertura.

En este estado de cosas, es posible afirmar que el PMB, a lo largo de estos 15 años, ha trascendido la informalidad territorial, consolidándose como un instru-mento que contribuye al anclaje de todas aquellas políticas públicas cuyo objetivo es revertir los procesos de exclusión social.

… Patricia PalenqueCoordinadora del Programa de Mejoramiento de Barrios,Argentina

Políticas integrales de hábitat para un desarrollo económico con inclusión social

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Políticas integrales de hábitat para un desarrollo económico con inclusión social

L os gobiernos nacionales tienen la responsabilidad de lograr a través de sus políticas públicas la integración armónica de su territorio y la equi-dad en las condiciones de vida de la población.

Siguiendo esta línea, el Gobierno Argentino ha impulsado desde el inicio de su gestión en el año 2003, diversas políticas económicas y sociales articuladas con el fin de delinear y profundizar el modelo de desarrollo económico con inclusión social de grupos familiares en situación de vulnerabilidad.

En este marco, se diseñan y ejecutan políticas integrales de vivienda orienta-das al mejoramiento del hábitat y a la reactivación productiva. Cabe destacar que la inversión en vivienda tiene múltiples impactos: distribuye ingresos a través del otorgamiento de la propiedad de la misma, genera empleo y produce mejoras sus-tanciales en la calidad de vida familiar.

Partiendo entonces de una visión integral de la realidad socio-habitacional y a fin de poder cubrir el amplio espectro de la demanda habitacional, se desarrollan desde la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Secretaría de Obras Públicas (SOP), dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pú-blica y Servicios, una diversa gama de operatorias.

Las líneas en las que trabajan dichas operatorias son: - Consolidación de barrios (Plan AHÍ, Plan Federal de Urbanización de Villas y

Asentamientos Precarios, PROMEBA, Mejoramiento Habitacional)- Construcción de viviendas nuevas (Plan Vivir Más Cerca, Construcción, FONAVI)- Construcción de viviendas nuevas por cooperativas (Plan Federal de Integra-

ción Socio-Comunitaria)- Mejoramientos de vivienda ya existentes (Mejor Vivir)- Construcción y mejora de equipamientos comunitarios (PROMEBA, Mejora-

miento Habitacional, PROSOFA)

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- Mejora de infraestructura y espacios públicos (PROMEBA, Mejoramiento Ha-bitacional, PROSOFA)

- Atención de emergencias sociales y climático-ambientales (Solidaridad / Subprogramas: Solidaridad Habitacional por Emergencia Social, Solidaridad Habitacional por Emergencia Hídrica, Solidaridad Habitacional por Emergencia Sísmica, Solidaridad Habitacional por Emergencia Climática)

La ejecución de estas líneas busca al mismo tiempo fortalecer el proceso de reactivación económica de la industria de la construcción, la incorporación de be-neficiarios de programas sociales como trabajadores formales y la consolidación de cooperativas de trabajo.

Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA)

El Programa El Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) tiene como propósito mejo-

rar de manera sustentable el hábitat de la población que reside en villas y asenta-mientos irregulares con la finalidad de mejorar la calidad de vida y contribuir a la inclusión e integración urbana y social de los hogares argentinos de los segmentos más pobres de la población. Como mencionábamos anteriormente, la Subsecre-taría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) de la Secretaría de Obras Públicas (SOP), dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Ser-vicios, es el organismo ejecutor del programa.

Modelo de gestión

El modelo de gestión en el marco del cual se desarrolla el Programa impulsa po-líticas de desarrollo urbano con inclusión social a partir de la ejecución descentrali-zada en provincias y municipios, que actúan como subejecutores y son subsidiados

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–al igual que los hogares destinatarios- en un 100%. Así, el PROMEBA cuenta con una Unidad de Coordinación Nacional (UCN) que planifica y opera de forma des-centralizada a través de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEP) y Unidades Ejecu-toras Municipales (UEM).

El esquema del Programa consta de varios niveles. Desde la UCN se plantean los ejes estratégicos sobre los que se ejecutará el Programa y las Unidades Ejecutoras participan de la definición de estos ejes a partir de su experiencia y el conocimien-to que tienen de los contextos en los que se intervendrá a fin de revertir situaciones consideradas adversas.

La matriz organizacional básica está constituida por áreas sectoriales (legal, am-biental, evaluación, urbano-obras, social y administrativo-contable), que operan integralmente en equipos territoriales con una coordinación institucional, y bajo cuya responsabilidad se encuentra desde la formulación a la implementación par-ticipativa de los proyectos. Los equipos de campo interdisciplinarios de las Unida-des Ejecutoras (que replican la composición de los equipos de la UCN, de manera que cada miembro tiene su contraparte local) cumplen un rol fundamental en el acompañamiento de la comunidad durante los períodos de pre-obra, obra y post-obra, oficiando de nexos en la articulación con otros actores.

Lo anterior implica concebir al hábitat como una entidad multidimensional en la que el territorio del barrio como sector urbano constituye una unidad espacial

PROVINCIAPoder EjecutivoPoder Legislativo

NACIÓN

PROYECTOONG

ORGANIZACIONESBARRIALES

EMPRESAS CONSTRUCTORAS

EMPRESAS PRESTATARIAS

MUNICIPIOPoder EjecutivoPoder Legislativo

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compleja. Así, se impulsa que las problemáticas sean abordadas superando la tra-dicional sectorialidad.

Los Proyectos de Iniciativas Comunitarias (PIC) y los de Fortalecimiento del Ca-pital Social y Humano (PFCSyH) que se implementan en el marco del PROMEBA también trabajan en esta línea. Estas son operatorias especiales con fuerte conte-nido práctico destinadas a:

- potenciar los recursos, la participación y el protagonismo de la comunidad y sus organizaciones sociales;

- a transferir conocimientos a través de cursos de capacitación;- a generar proyectos de contención y prevención de riesgos de grupos vul-

nerables y; - a la creación de redes de organizaciones que contribuyan al desarrollo local.

Así, los ejecutores participan de las decisiones porque es una decisión de los decisores que así sea. Dado entonces el rol determinante de las provincias y muni-cipios en la ejecución de la estrategia, se asignan recursos para fortalecer y reforzar sus capacidades de gestión.

En cuanto a la ya mencionada descentralización, hay que tener en cuenta que en el territorio argentino se despliegan jurisdicciones y dependencias del plano nacional, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de la provincia y de municipios y comunas, lo que marca la complejidad para coordinar acciones. Esto está en es-trecha relación con que en Argentina la estructura institucional del territorio está definida por el sistema federal. Los más de 550 proyectos ejecutados por unos 50 subejecutores en alrededor de 200 localidades dan cuenta entonces de la impron-ta federalista del Programa.

Esta estrategia de trabajo mancomunado y articulación permanente que im-plementa el PROMEBA lo constituyen como un Programa de Programas, donde

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cada proyecto es una mesa de gestión permanente y cofinanciamiento que es posible de implementar a partir de cuatro ejes fundamentales que caracterizan la intervención:

- Integralidad: mirada sobre el conjunto de factores que constituyen la pro-blemática habitacional;

- Interdisciplinariedad: a partir de equipos de campo por proyecto;- Participación: de actores institucionales y de los propios vecinos y sus orga-

nizaciones;- Progresividad y complementariedad: ejecución en etapas y recursos de di-

versas fuentes.

De esta manera, desde el comienzo de la gestión y siguiendo el modelo de ges-tión asociada y participativa, se promueve la incorporación de los distintos actores institucionales. En este sentido, cada proyecto se constituye como una oportuni-dad para sumar actores al entramado de acciones en el territorio.

La implementación en cada barrio supone un proceso en el que, además del trabajo de la mesa de gestión, obligatoriamente se somete el proyecto a consulta pública y es presentado en una audiencia comunitaria a consideración de vecinos, organizaciones, instituciones barriales y público en general. A lo largo del proyecto, con representantes de los pobladores, organizaciones comunitarias e instituciones barriales, se llevan a cabo actividades de diagnóstico y planificación participativa y talleres de acuerdos, evaluación, etc. Cabe agregar entonces que la integralidad que plantea el Programa dentro de sus ejes principales no sólo se refiere a los múl-tiples tipos de intervenciones que tienen lugar, sino que también se piensa desde la integración de diferentes actores sociales, con diferentes intereses y concepcio-nes acerca del lugar que ocupan.

Creemos que en lo anterior se basan muchos de los resultados que ha logrado y logra el PROMEBA: una concepción de la participación y compromiso de todos los

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actores involucrados en todas las etapas del Programa, etapas que podrían pensar-se como momentos porque muchas veces la circularidad de los procesos para defi-nir y redefinir procedimientos, estrategias y acciones se da de forma tan dialéctica que no es posible pensarlos como compartimentos estancos, es decir, como fases que se dan en una dirección univoca.

Ahora bien, el Programa, que desde sus inicios fue financiado por el Estado Nacio-nal con aportes propios y de un contrato de préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ha evolucionado en cuanto a su modelo de gestión e intervención.

El PROMEBA I (1997) estaba marcado por una estrategia que tenía como puntos sobresalientes el endeudamiento de las provincias; el abordaje focalizado en ba-rrios de pequeña escala.

En cambio, en PROMEBA II (2007) las provincias y municipios pasan a estar sub-sidiados y se incorporan al Programa como Unidades Ejecutoras. El abordaje deja de circunscribirse a barrios para pasar a intervenciones en áreas de mayor escala. La construcción tanto de equipamientos comunitarios y urbanos como de nexos se realiza de acuerdo a necesidades detectadas en diagnósticos y los encuentros ya no están dirigidos a equipos técnicos y de campo sino a organizaciones comu-nitarias y jóvenes.

De esta forma, desde sus inicios pueden diferenciarse en el PROMEBA dos fases. La primera abarca un período de 10 años a partir del inicio de su formulación en 1994. Este fue un período en el que se superaron diversos obstáculos instituciona-les, se operó focalizadamente y se atravesó el turbulento tránsito por la emergencia social (el organismo ejecutor fue el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación).

La segunda fase corresponde a su consolidación definitiva como herramien-ta de la política nacional en materia urbano-habitacional y se produce durante el gobierno del Presidente Néstor Kirchner. Es un período de gran estabilidad institu-

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cional en el que se cumplimentan los compromisos contraídos y se renegocia con el organismo externo de crédito, liberando a las provincias del endeudamiento al subsidiar el Estado Nacional la totalidad de los proyectos.

El actual tramo del Programa -el III (2012)- mantiene estos subsidios a provin-cias y municipios al tiempo que amplia la forma de abordaje al permitir que este pueda realizarse por etapas, por áreas y/o por rubro.

Asimismo, se suma el trabajo articulado con políticas públicas (AUH, FinEs, Pro-gresar, Argentina Trabaja, Consejo Nacional de las Mujeres, SEDRONAR) y con dis-tintas fuentes de financiamientos como eje fundamental de la intervención. Los en-cuentros también se reconfiguran en esta línea que privilegia la articulación y pasan a estar dirigidos a todos los actores involucrados en la implementación del Programa

Financiamiento

El actual tramo del PROMEBA – el número III- se financia con parte de los re-cursos de una Línea de Crédito (CCLIP) aprobada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que alcanza los US$ 1.500 millones en un plazo de 25 años y tiene como meta atender un total de 250.000 hogares argentinos.

Con la ejecución del primer tramo finalizado en diciembre de 2012, el PROME-BA II (Contrato de Préstamo 1842/OC-AR por US$ 350 millones con US$ 40 millones de contraparte nacional) alcanzó la cifra de 132.457 familias beneficiadas residen-tes en villas y asentamientos irregulares desde los inicios de PROMEBA I.

En este marco, la Nación ha suscripto un segundo Contrato de Préstamo (2662/ OC-AR) para financiar a PROMEBA III que implica un monto de U$S 400.000.000 con un aporte nacional de U$S 45.000.000. De esta manera, al finalizar el actual tramo, el PROMEBA habrá realizado intervenciones destinadas a atender a más de 184.000 familias con una inversión total de US$ 1.174.000.000.

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Componentes

Los cuatro componentes del Programa que se financian son:

- Legalización de la tierra- Infraestructura y equipamiento- Incremento del capital social y humano- Fortalecimiento de la capacidad de gestión

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Logros y lecciones aprendidas

Esta evolución del modelo de gestión e intervención ha dejado al descubierto tanto logros y lecciones aprendidas como desafíos para el futuro.

Entre los logros y lecciones podemos destacar que a través de los años, el PRO-MEBA se ha constituido en una herramienta flexible de abordaje territorial que per-mite su aplicación en todo el país respetando las particularidades de cada región. Esta metodología de abordaje integral e interdisciplinario ha permitido grandes avances en cuanto a legalización de la tenencia de la tierra, fortalecimiento del capital social y humano, integración urbana y satisfacción residencial.

Asimismo, una de las principales lecciones aprendidas a lo largo de la historia del Programa ha sido que la mayor complejidad que implica ejecutar en forma in-tegral, por etapas, por rubros, con empresas, con cooperativas, etc. exige un mayor compromiso de todos los actores, en especial, la participación del Municipio y la Comunidad.

Desafíos para el futuro

Así, el futuro del Programa esta marcado por la necesidad de que cada proyec-to haga ciudad para profundizar la inclusión social urbana; de que se puedan op-timizar recursos y capacidades locales tendientes a llevar adelante las acciones de mejoramiento barrial a partir del trabajo con Municipios, Cooperativas y Pequeñas Empresas; de que se pueda lograr una planificación estratégica de los territorios -lo que exige promover herramientas para pensar en el desarrollo de las ciudades- y; de que se puedan ampliar líneas de acción, otorgando mayor relevancia al tema de la equidad, en una nueva agenda urbana para el desarrollo que profundice las articulaciones territoriales y las políticas sociales integradas de hábitat, trabajo, de-sarrollo social, medio ambiente, salud y educación.

…Sandra Nedov Alcaldesa Amparo DomenechTrabajadora Social

Municipio D, Montevideo

Visión desde lo local

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l Municipio D se ubica en la zona noreste de Montevideo, posee una po-blación de 181.213 habitantes, lo cual representa un 13,7 % de la pobla-ción de la ciudad. Comprende unas 8.600 hectáreas, las cuales abarcan zona urbana y un amplio porcentaje de zona rural (70% del territorio del

Municipio). Considerando la extensión del territorio, se identifica una importante heterogeneidad en cuanto a la composición barrial, entre los cuales identificamos Villa Española, Pérez Castellanos, Porvenir, Cerrito, Marconi, Casavalle, Piedras Blan-cas, Manga, Toledo Chico, entre otros.

El territorio se encuentra dividido en dos grandes zonales: 10 y 11, con sus res-pectivos Centros Comunales. El Zonal 11 engloba la zona mayoritariamente urbana del Municipio. La zona sur presenta barrios consolidados, con tejido formal, dota-dos de los servicios básicos, con cierta identidad colectiva, pero a medida que nos acercamos al norte, es decir hacia la periferia, se visualizan signos de una ciudad que ha vivido importantes procesos de fragmentación socio urbana. En este senti-do, la subzona denominada “Casavalle” concentra los peores indicadores de pobre-za y exclusión social de la ciudad de Montevideo, contiene unos 60 asentamientos, barrios formales precarizados y complejos habitacionales tugurizados. Es en esta zona donde el Programa de Mejoramiento Barrial (PMB) ha concentrado sus inter-venciones en estos años.

Ante esta realidad, en donde los procesos de segregación socio urbana y de fragmentación, se manifiestan en el territorio como una sumatoria de fragmentos urbanos con cierta lógica autista, el PMB comienza a contribuir a revertir la situa-ción de precariedad urbana y en los últimos años promueve con mayor fuerza la articulación entre estos territorios. Los impactos de los diferentes proyectos imple-mentados dan cuenta de la maduración del Programa, identificándose avances, aprendizajes, así como desafíos, entre los cuales se encuentra la articulación con los Municipios a partir de su creación a través de la Ley de Descentralización Políti-ca y Participación Ciudadana (Ley Nº 18.567 ).

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Con la aparición de los Municipios, en el año 2010, constituyéndose en el tercer nivel de Gobierno, se genera un nuevo contexto, un nuevo mapa de actores, en donde los Concejos Municipales comienzan a definir sus prioridades, las cuales se reflejan en los Planes de Desarrollo Municipal (PDM). Los Municipios empiezan a ser reconocidos como un actor fundamental para la implementación de políticas públicas, principalmente aquellas que poseen corte territorial.

Para los Gobiernos Municipales el PMB se constituye en un instrumento funda-mental para cumplir con las líneas estratégicas del Plan de Desarrollo Municipal. El Municipio en su rol de articulador de las políticas públicas que se implementan en el territorio, identifica en el Programa un aliado estratégico para poder cumplir con sus metas.

También con el objetivo de romper con la lógica de las intervenciones aisla-das, descoordinadas, el Municipio ha liderado el proceso de elaboración del Plan Cuenca Casavalle. Dicho Plan creado en el año 2009, se define como un conjunto de acciones que tienen como objetivo revitalizar la zona, apuntando a mejorar la calidad de vida de sus habitantes, en aspectos como: infraestructura barrial, inte-gración social, seguridad, salud, vivienda, empleo y educación entre otros, a través de la articulación entre actores públicos y privados, a partir de un plan común, a largo plazo.

El área de intervención del Plan abarca principalmente la zona Casavalle, más la zona de Piedras Blancas y parte del Cerrito. Es decir que coincide con el territorio priorizado por el PMB.

En este sentido el gobierno local y el servicio CCZ11 se han preocupado por generar las instancias necesarias para que los nuevos proyectos a ejecutar en el marco del PMB tomen al Plan Cuenca Casavalle como un instrumento orientador de las futuras acciones a desarrollar.

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Desde esta perspectiva, desde una mirada local y en el ejercicio de diferentes roles, hemos acompañado el desarrollo del Programa, hemos identificado forta-lezas y debilidades, pero por sobre todo hemos podido vivenciar múltiples ex-periencias con los vecinos y vecinas involucrados, que refieren a la posibilidad de encontrarse con otros, a la construcción de un proyecto barrial en forma colectiva, la alegría de ver materializarse las mejoras imaginadas, la responsabilidad de parti-cipar en la gestión de un equipamiento, entre otras.

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Desde los comienzos del PMB en la zona hasta la actualidad, son cuatro los proyectos que se han ejecutado y dos los que están en ejecución. Las fortalezas identificadas son varias, pero desde una perspectiva local destacamos: el impacto producido en la estructuración de la zona, producto del mejoramiento de las in-fraestructuras (calles, alumbrado, saneamiento, entre otras); la cantidad y heteroge-neidad de los equipamientos, los cuales han logrado amortiguar la gran demanda de servicios sociales producto del crecimiento demográfico explosivo que posee la zona; la valorización e identificación de los/as vecinos/as de su barrio; creación y/o consolidación de comisiones barriales que se constituyen en interlocutores rele-vantes; vecinos/as con capacidad de gestión y de elaboración de propuestas.

Proyectos ejecutados o en vía de ejecución del Programa de Mejoramiento Ba-rrial en el Zona l11:

Nombre del proyecto

Co-ejecutor- Equipo Técnico Multidisciplinario

Equipamientos Etapa Org. Vecinal

Nuevo Colman y alrededores

CEEAPIAI-IMETM Hidrosud

Centro Juvenil, CAIF, Biblioteca, Salón Comunal, Cancha de Fútbol y Plaza externa

Terminado No hay organización

Barrios Unidos, Curitiba y 3 de Agosto

CEEAPIAI-IMETM IVIM

Complejo SACUDE, Cancha de Fútbol,Plaza 31 de Mayo

Terminado Existe Comisión de Co-gestión del complejo

Tres Palmas MVOTMAETM Ciudad y Región

Centro Juvenil, Plaza interna y Plaza externa

Terminado Existe Comisión Vecinal

Nuestros Hijos CEEAPIAI-IM Salón Comunal, Plaza externa

Terminado Existe Comisión Vecinal

Los Reyes – Nuevo Amanecer

MVOTMA ETM Aguilar y Asociados

Formulación de Proyecto

Existe Comisión Vecinal en cada uno de los barrios

Matilde CEEAPIAI-IMETM Proingo

Formulación de Proyecto

No hay organización

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Aprendizajes:

- El haber trascendido de un abordaje focalizado en el asentamiento a una mirada más amplia del área precarizada que rodea el asentamiento o los asentamientos.

- Mantener como condición el resolver la gestión antes de la construcción de un nuevo equipamiento.

- Avances en las definiciones de los equipamientos comunitarios: ubicación, calidad, complejidad.

- Realización de acuerdos interinstitucionales.

- No responsabilizar a los vecinos de la gestión en forma solitaria de los equi-pamientos.

- Re-pensar la construcción de Salones Comunales.

- Creación de espacios fijos de atención de los vecinos y vecinas y de instan-cias de participación.

- Importancia del involucramiento de lo local: Servicio Centro Comunal Zo-nal, Concejo Municipal, en todas las etapas, desde el Perfil de Proyecto, en la elaboración del proyecto, licitación, obra y pos obra.

- Proceso participativo de los vecinos. Creer en los procesos.

- Importancia de generar en los vecinos capacidad de gestión y de trabajo en red.

- Oportunidad de articulación de políticas sociales en el territorio, de encon-trarse, intercambiar y potenciar el programa y los proyectos en el territorio. Coordinación –crear sinergias.

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Desafíos:

- Mayor involucramiento de los Municipios, por ser los gobiernos de cercanía, por lo cual poseen un mayor contacto con la población, poseen un Plan que ordena las prioridades de intervención y puede llegar a facilitar la articula-ción con otros actores que también aterrizan en un mismo territorio.

- Continuar enmarcando los nuevos proyectos del PMB en el Plan Cuenca Ca-savalle, siendo éste un instrumento orientador del conjunto de las acciones públicas. Articular las intervenciones, considerar los componentes estraté-gicos que posee el Plan Casavalle, generar sinergias.

- Promover la construcción de equipamientos complejos con abordajes inte-grales, basados en acuerdos inter-institucionales. Por ejemplo el Complejo SACUDE. Continuar con la construcción de equipamientos de escala barrial pero también promover de escala zonal y municipal. Construir ciudad desde lo material y desde lo simbólico.

- Avanzar en la contribución al abordaje intregral del territorio. Aprovechar la coyuntura de mayor despliegue de políticas sociales en los territorios.

- Revisar los criterios de elegibilidad o buscar soluciones para los asentamien-tos en terrenos de propiedad privada. La titularidad del terreno se presenta como una gran dificultad para algunos zonales.

- Incorporar como área de intervención los Complejos Habitacionales que po-seen condiciones de precariedad similares a los asentamientos irregulares.

- Profundizar en el componente prevención de nuevos asentamientos, pero también generar oportunidades ante la densificación de los ya existentes.

- Coordinar con otros programas que brinden soluciones habitacionales den-tro y fuera del territorio. Generar más oportunidades de soluciones habita-cionales para aquellas familias que deban ser realojadas.

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Ciudad Informal, política y segregaciónExpositora: Dra. María José Álvarez Rivadulla

Comentaristas:Mag. Arq. Jack Couriel Dr. Eduardo Álvarez Pedrosian

Moderadora:Virginia Varela Analista de Programa, PNUD Uruguay

…Dra. María José Álvarez Rivadulla

Magister en Sociología; University of Pittsburgh.Doctora en Sociología, University of Pittsburgh.Profesora Asociada e Investigadora Universidad del Rosario, Bogotá-Colombia. Facultad de Ciencias Humanas.

Asentamientos Irregulares y política en perspectiva histórica y comparada

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uando recibí una invitación para participar en este evento, ensegui-da me entusiasmé. No me amedrentó el hecho de que iba a tener un público seguramente más crítico que el que tengo habitualmente en audiencias puramente académicas, ya que sabía que las personas que

hoy están aquí no solo han pensado e investigado sobre este tema sino que son personas que desde la acción conocen mucho mejor que yo la realidad de la ciudad informal. Me entusiasmé por varias razones. La primera es que es una gran oportu-nidad de precisamente dialogar con quienes están decidiendo e implementando la política pública. Eso para mí es parte de la sociología que quiero hacer, que no solo tiene que ver con escribir para una audiencia académica sino que pretende lo-grar cierta relevancia pública de lo que hago. Por otro lado, la desigualdad urbana y el caso de Uruguay en particular son temas que me apasionan y por lo tanto la oportunidad de tener una audiencia para estos temas es siempre bienvenida.

Trabajé para mi tesis de doctorado sobre la historia de la ciudad informal en la ciudad de Montevideo y si bien mi foco no fue el Programa de Mejoramiento de Barrios (en adelante PMB), éste era parte del contexto relevante reciente. Además, lo conozco desde su surgimiento. Entrevisté para mi tesis de licenciatura en Trabajo Social hace ya muchos años, a quien fuera su primer director, el General Galarza, allá por 1999. Finalmente y de forma más general, creo que parar y pensar sobre la práctica es clave para mejorarla. Por lo tanto celebro este evento y creo además que su impacto no es solo para el caso de Uruguay sino que podría serlo también para otras experiencias en el mundo.

Ananya Roy, urbanista india y profesora en la Universidad de Berkeley señala con mucha razón que es importante aprender del sur. La mayor parte de la teoría urbana está hecha desde y para las ciudades del mundo desarrollado mientras que el mayor crecimiento urbano ocurre en las ciudades del tercer mundo (Roy 2005). Tenemos cosas que aprender y enseñar de nuestra propia experiencia.

Asentamientos Irregulares y política en perspectiva histórica y comparada

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El recorrido de la presentación tendrá tres puntos y un objetivo. Primeramen-te voy a dar una perspectiva histórica de la ciudad informal para el caso que más conozco que es el de Montevideo. Luego voy a poner en una perspectiva histórica y comparada al PMB ubicándolo en el marco de las políticas dirigidas a la ciudad informal más globalmente. Finalmente voy a mencionar algunos desafíos que el PMB tiene para pensar a futuro en el marco de los desafíos que han surgido en otras partes del mundo. Así, el objetivo será poner a este programa y a nuestra ciudad informal en perspectiva histórica y comparada. Esto siempre ayuda no solo a comprender críticamente nuestra realidad sino también a pensar que puede ser transformada.

Asentamientos en Uruguay y en Montevideo en particular. Un caso raro

La explosión de asentamientos irregulares ocurrió en Montevideo (y esto es cierto para el resto de las ciudades del país) más tarde que en las otras metrópolis latinoamericanas. A pesar de que algunas invasiones por goteo, las que llamamos cantegriles, existían en Montevideo mucho antes del pico de invasiones en los años 90, la capital uruguaya se configuró de forma distinta a otras ciudades de la región. Fue capaz de absorber en su trama formal a la mayoría de los migrantes rurales que venían a la ciudad durante el período de sustitución de importaciones. A pesar de que ya en los 80 comenzaba a mostrar signos de desigualdad socioeco-nómica urbana, Montevideo aún seguía siendo mucho más igualitaria y menos se-gregada que otras ciudades del continente (Portes 1989).

El caso del incremento de los asentamientos en Montevideo también es inte-resante porque no es un caso de crecimiento poblacional. Los habitantes de los barrios irregulares de los años ochenta y noventa, no son primariamente migran-tes rurales ni de otros países. Se trata de personas que sufrieron las consecuencias

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de la precarización del empleo ocurrida a partir de la aplicación de medidas de liberalización económica, y además, de personas que no encontraban su lugar en la ciudad formal debido a la insuficiencia e ineficacia de las políticas de vivienda y planificación urbana en general, los problemas de funcionamiento del mercado de terrenos urbanizables, la liberalización del mercado de alquileres y las excesivas garantías necesarias para alquilar, así como la descoordinación de acciones diri-gidas a la regularización de asentamientos ya existentes. Sin embargo, las causas socioeconómicas no lo explican todo. Son condición necesaria pero no suficiente para su formación. ¿Por qué no hubo un pico de ocupaciones de tierras durante la

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dictadura cuando el régimen militar llevó a cabo una dura práctica de desalojos y demoliciones en el centro de la capital? ¿Por qué no la hubo, al menos en Monte-video, durante la crisis de 2002 (cuando los asentamientos se densificaron pero no hubo un boom de nuevas acciones de ese tipo)?

Mi argumento es que en los quince años que van desde la apertura democráti-ca y los años 2000, hubo condiciones políticas favorables a la formación de nuevos barrios de invasión. En particular, creo que dos oportunidades políticas tuvieron que ver con ese pico en las invasiones de tierras y en las invasiones de tierras orga-nizadas en particular: a) un aumento en la competencia electoral principalmente por los votos populares y b) la implementación de la descentralización.

La competencia electoral le dio a los líderes de nuevos barrios la posibilidad de maniobra para conseguir información sobre terrenos y servicios para los barrios a través de contactos políticos.(1)

(1) La política y específicamente la política electoral tuvo mucho que ver con la emergencia y consoli-dación de nuevos barrios, particularmente los organizados. Esto ocurrió desde la primera ocupación organizada, Casabó, con apoyo de intermediarios y políticos del Partido Colorado. Pero fue más claro a partir de la democratización y en particular en los años electorales y postelector-ales 1989-90 y 1994-95.

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Hizo además costosa políticamente cualquier oposición a la formación de nue-vos barrios por parte de todos los partidos. Por su lado el proyecto descentraliza-dor acercó al estado a los ciudadanos y aquellos que más lo necesitaban vieron en ese proceso una apertura, una oportunidad de ser escuchados y de que sus necesidades fueran satisfechas. Cuando en el trabajo de campo les preguntaba a residentes de asentamientos qué persona o institución los había ayudado más, la Intendencia de Montevideo aparecía recurrentemente. Muchos líderes de asenta-mientos participaron como concejales con el ánimo de obtener servicios y mejoras para sus barrios.

Muy pronto todos los actores se dieron cuenta de que lo que podía ser una solución habitacional para familias necesitadas o una forma de conseguir votos, se convertiría en un problema enorme para el futuro. Esto explica en parte por qué no hubo una ola de ocupaciones durante la crisis de 2002, por qué no ha habido un nuevo pico y por qué se desalojó con tanta contundencia y con intervención hasta del presidente Mujica a una ocupación organizada en 2011.

Además, siguiendo con mi argumento anterior, la competencia por los votos populares ya no era tan fuerte. (Para una versión más detallada de estos argumen-tos ver: Alvarez Rivadulla 2012a, 2012b y 2014).

Historia de las intervenciones

La forma en que se han intervenido los barrios informales desde la sociedad, el mercado, el estado y los organismos internacionales también tiene su historia. Podríamos hablar de tres generaciones de políticas frente a la informalidad urbana.

La primera generación fue de tolerancia e indiferencia, o erradicación con realo-jos en el mejor de los casos. La segunda generación viene dada por programas de mejoramiento de barrios. En esta generación ubicaría al PMB. Finalmente la tercera

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generación es la del embellecimiento y estetización de la pobreza que muchas ve-ces viene acompañada de militarización.

La primera generación de intervenciones veía a la informalidad como un pro-blema que debía ser eliminado, erradicado. En los años 80, hay un cambio de pa-radigma que tiene como un hito especial un libro, Freedom to Build (publicado en 1972), de un arquitecto inglés, John Turner, cuya tesis central era que los mejores proveedores y gestores de la vivienda eran quienes la habitaban y no el estado. Promovía la autogestión y autoconstrucción de la vivienda popular, valorando el conocimiento local, y decía que los profesionales y el estado debían actuar sola-mente como facilitadores. La resonancia de esta idea como suele suceder no vino del libro mismo sino de un contexto creciente de desconfianza hacia el estado que va a permear el achicamiento global del estado en los años 80 y 90.

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Otro hito con mucha resonancia, fue el trabajo de Hernando de Soto en Perú. Sus libros “El Otro Sendero” y “El Misterio del Capital” argumentaban que era muy ineficiente para todos que el estado siguiera ignorando a los informales. Según él, una vez que el estado reconozca a los informales, léase los legalice, entonces podrán desarrollarse en el capitalismo y florecer como han querido hacer y no han podido. Si pudieran usar su casa como garantía podrían invertir en negocios y apli-car la gran creatividad que han demostrado, a entrar a la economía de mercado que les permanece vedada por falta de reconocimiento estatal. Los informales son emprendedores que necesitan entrar a la legalidad.

Este argumento tuvo y tiene muchísima resonancia en los organismos interna-cionales. Y es en alguna medida inspirador también del PMB. De hecho una de las frases que más recuerdo de la entrevista mencionada con el General Galarza fue

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“Nosotros vamos a ayudar a quien quiera ayudarse”. Los criterios de selección de beneficiarios han cambiado y son más complejos pero esos fueron los inicios.

El argumento tiene dos caras o dos interpretaciones que se vinculan. Una pri-mera desde los enfoques de autogestión, organizaciones de base, saber popular, el enfoque de las capacidades de Amartya Sen, etc. Y otra lectura, más negativa, que lo ata al neoliberalismo y enfatiza que esta celebración de la autoayuda de los más pobres no hace sino hacerlos responsables de su propia pobreza. Esta crítica no solo se hace a los programas de regularización de barrios sino a los enfoques de capital social y de activos de los más pobres que fueron típicos de las políticas sociales tercerizadas de los años 90. Y continúa hoy hacia las nuevas políticas de microcrédito.

Estas ideas inspiraron programas en todo el mundo. Los primeros de los años 80 fueron en Calcuta, Manila y Yakarta, financiados por el Banco Mundial. En los años 90 comienza otro programa ícono que es el Favela Bairro en Rio de Janeiro, fi-nanciado por BID. La regularización de barrios llevando infraestructura e integran-do urbanísticamente, con algún nivel de participación de la comunidad, es hoy la práctica más recibida de intervención en barrios informales en el mundo.

Sin embargo, una nueva generación de políticas urbanas hacia la informalidad se está configurando. Tiene que ver con lo que una autora ha llamado intervencio-nes “favela chic” (Navarro-Sertich 2011). Cables aéreos, enormes ascensores, escale-ras eléctricas, edificios ganadores de concursos internacionales, todos contratados con firmas de arquitectos e ingenieros globales, etc. están apareciendo en ciuda-des como Rio o Medellín. Estas intervenciones no se enfocan en traer pavimento, agua, títulos de propiedad, escuelas u otros programas sociales (si bien eso puede ser parte de la intervención) sino en proyectos de gran valor simbólico, estético, de transformación física. En Rio por ejemplo, están asociados a un proyecto turístico preparatorio del campeonato mundial de fútbol y las olimpiadas. La mayoría de las favelas intervenidas están localizadas de hecho en zonas turísticas y en particular

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donde iban a llevarse a cabo eventos deportivos (Cavalcanti 2013). Estos proyectos estéticos también tienen un alto componente de pacificación de zonas violentas, en particular afectadas por el narcotráfico. Ambos proyectos, el estético-turístico y el pacificador tienen el objetivo de retomar terreno perdido por el estado. Rio es un ejemplo interesante porque hoy en día algunas favelas se han convertido en destinos turísticos gracias a estos programas pero también y fundamentalmente gracias a organizaciones de los propios vecinos. Así es posible alquilar una casa en Rocinha, pasar la noche en un hotel, hacer un tour “realista” de cómo se vive en la favela, y comprar souvenirs. La favela se ha convertido en un producto, en una marca de ciudad, en un atractivo turístico que ya no hay que esconder sino que por el contrario hay que ofrecer a los visitantes como un diferencial de visitar Rio versus otras ciudades del mundo (Freire-Medeiros 2013).

A pesar de que como dije los programas de mejoramiento de barrio son hoy considerados la mejor manera de resolver los problemas de la informalidad urba-na, no todos los países han optado por consolidar informalidad. Otros como Chi-le por ejemplo optaron por un modelo de subsidio a la demanda que realojó a habitantes de muchas poblaciones en viviendas de interés social ubicadas en la periferia de Santiago. Este es un modelo en el que prima el mercado con apoyo del estado en resolución del problema de la vivienda.

También hay experiencias de regularización con menor presencia estatal. Expe-riencias lideradas por la sociedad civil, por los propios habitantes de barrios infor-males pero con apoyo de ONGS y organismos internacionales como UN Habitat. Son experiencias mucho más basadas en procesos autogestionarios, de aprendiza-je intercomunitario. Ejemplo de ello es la organización internacional Slum Dwellers International que tiene mucha presencia en India y Sudáfrica (Patel 2001).

Por su parte, en países del Medio Oriente, como Egipto o Irán son organizacio-nes religiosas primariamente las que organizan el bienestar de la población vivien-do en barrios informales y como señala Asef Bayat, la invisibilidad frente al estado

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ha sido una estrategia para defenderse de los abusos de estados autoritarios. Él llama a esta estrategia “the quiet encroachment of the the ordinary” algo así como las invasiones silenciosas de lo cotidiano (Bayat 2004). Hay países donde las demo-liciones siguen siendo una práctica corriente, incluso e irónicamente, como una medida para responder a los Objetivos del Milenio de Naciones Unidas de dismi-nuir la población viviendo en asentamientos precarios, como señala Huchzerme-yer (2010) para el caso de Sudáfrica.

Es importante mencionar que la mayoría de los barrios informales del tercer mundo no han sido objetos de políticas de regularización y mejoramiento alguno. Su tamaño y su crecimiento desbordan las capacidades estatales, de organismos internacionales, del mercado y de la sociedad civil. Para tener una idea, según los datos de Naciones Unidas (UNHSP 2003) la formación de barrios informales sigue creciendo a tasas aceleradísimas. (En este sentido Uruguay es entonces una excepción porque, como vimos anteriormente, parecen haber finalizado su cre-cimiento.) Según ese reporte hay más de 1 billón de habitantes de barrios infor-males en el mundo lo que constituye alrededor del 32% de la población urbana mundial. Viendo esto por regiones, sería un 72% de la población urbana del África Subsahariana, un 58% de la de Asía central y del Sur, un 36.4% de Asía del Este y un 32% de América Latina y el Caribe. El reporte advierte que si no se toman medi-das, el número de habitantes de barrios informales puede crecer a 2 mil millones en los próximos 30 años.

Volviendo un poco al PMB y al contexto nacional, si bien la mayoría de los asen-tamientos del país aún no han recibido al programa, es muy importante destacar que ya se han regularizado 90 de los aproximadamente 600 barrios y que estas regularizaciones se han acelerado enormemente en los últimos años. Además, aún en aquellos barrios en que no ha llegado el PMB por diversas razones, como la tenencia privada de la tierra, suele haber distintas formas y grados de intervención tanto del estado como de la sociedad civil.

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Esto me lleva a un último punto y es que en América Latina y en Uruguay en particular ha existido tradicionalmente y en comparación con otras regiones del tercer mundo una relación fuerte entre estado y barrios informales (Álvarez-Riva-dulla, 2012; Alsayyad, 1993). A veces mediada por el clientelismo. A veces por la política pública. A veces por ambos. Ni el PMB ni ninguno de estos programas en otros lugares caen en la nada, sino que aterrizan en una serie de relaciones sociales preexistentes. Y el éxito y la forma particular que tomen esos programas dependen en gran medida de eso. Es por ello que las críticas generalizadas a los programas no tienen mucho sentido sino se enmarcan localmente. Tampoco las evaluaciones de impacto de estos programas.

Por poner un ejemplo, la última vez que miré las cifras en Montevideo que fue con la ENHA Encuesta Nacional de Hogares Ampliada (ENHA) 2006, pude ver que un 84% de las casas tenían agua corriente dentro de la vivienda. Poniendo esto en perspectiva, en el barrio en que estoy trabajando en la periferia del área metropo-litana Bogotá, y en el que habita el equivalente a la mitad de la población de todos los asentamientos de Montevideo (unas 70 mil personas), solo un 26% tiene agua en la casa.

Y es que los asentamientos en Montevideo pelearon por obtener servicios, y además lo hicieron en un contexto de un estado que todavía podía estirarse para llegar a ellos, al menos en algunas dimensiones como llevar agua y luz. No hay que olvidar que tanto el PMB como el crecimiento de los asentamientos se dan en un contexto donde también estaban ocurriendo otras transformaciones como la democratización, la descentralización y la competencia electoral por los pobres urbanos, temas de los que hablé en el primer punto de esta intervención. Además, en el Uruguay de los últimos años, muchas políticas sociales han estado focalizadas territorialmente o ancladas en el territorio, por lo que el PMB se ha podido articular con otras intervenciones propiciando aproximaciones integrales que van mucho más allá de la infraestructura.

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Desafíos:Excesiva fe en la infraestructura La ilusión de lo espacial

Mantenimiento El día después

Participación ¿Importa?

Tenencia ¿Cómo y para quién?

PrevenciónDiversidad de instrumentos

Segregación ¿Importa?

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Desafíos de estos programas en otros lugares y en Uruguay Excesivo énfasis en la infraestructura y falta de atención a problemas económicos y sociales

La mayor parte del dinero de los programas de mejoramiento y regularización de barrios van a atender los graves problemas de infraestructura de los barrios informales. A pesar de que cada vez más, y como vimos esto es muy cierto para Uruguay en particular, se incorporan y articulan otra serie de políticas sociales en estas intervenciones urbanas, los límites que tiene integrar espacialmente son cla-ros cuando la estructura de oportunidades laborales y educativas no mejora.

En su estudio de las favelas de Rio 30 años después de su primer trabajo allí, Janice Perlman (,2004 #125) señala que a pesar de que ha habido muchas mejoras de infraestructura las condiciones de vida de las personas en muchas dimensiones están peor. Menciona allí en particular violencia asociada al narcotráfico y violencia policial militarizada.

Es claro que la integración espacial posibilita la integración económica y social pero no la asegura para nada. Desde una perspectiva crítica, Javier Auyero (, 1999 #734) nos dice para el caso de Buenos Aires, que aunque tal vez bien intencio-nadas, las inversiones en infraestructura y servicios son algo así como arreglar las sillas en la proa del Titanic.

Mantenimiento

Una vez regularizado el barrio, ¿Quién mantiene la infraestructura? Alguien de-cía que el problema del subdesarrollo no es construir la infraestructura sino man-

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tenerla. Otra vez, el problema del dinero. La financiación internacional es sólo para construcción de nueva infraestructura en estos barrios. Pero ¿y después? El mante-nimiento es uno de los problemas señalados en la evaluación que Interconsult hizo para el PMB pero es un problema que compartimos con muchos otros lugares. De hecho, en un artículo crítico de hace ya algunos años, Werlin (1999), quien había trabajado en el Banco Mundial en los primeros programas de regularización, habla del “mito del mejoramiento de barrios”. Según él, las evaluaciones muy positivas de los primeros programas de regularización en Calcuta, Manila y Yakarta, no se sostenían en el tiempo, precisamente debido al deterioro de la infraestructura. La idea del estado mínimo que está detrás de estos programas, dice Werlin, que no era precisamente un keynesiano, no garantiza el éxito de estos programas en el largo plazo.

Participación

¿Qué hacemos con la baja de participación después que se va el PMB?

En la evaluación que Interconsult hizo del PMB se hace mención a la caída de la participación comunitaria una vez que el barrio se regulariza. Esta historia ya la he escuchado muchas veces en diversos procesos. La participación cae cuando se logra el objetivo material. Si. ¿Y qué? Esto no es necesariamente un problema. ¿La participación tiene ciclos. ¿Cuántos de ustedes han participado en marchas, en comisiones, en comités? ¿Lo han hecho a lo largo de sus vidas? No. Los movimien-tos sociales, la participación en organizaciones de la sociedad civil, tiene ciclos. Se activa dice una de las teorías cuando hay oportunidades políticas para esa movi-lización (Tarrow, 1998 #96). O cuando hay algo que afecta la emoción colectiva, como una muerte en el barrio, dicen otros que prestan atención a factores menos estructurales (Goodwin, 2001 #243).

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A mí no me asusta que no haya participación en un momento dado. La movi-lización puede estar en estado de latencia. Me parece solo razonable que las per-sonas decidan hacer otras cosas con su tiempo, como hacemos todos en distintos períodos. Me preocupa sí que no haya condiciones para la movilización cuando se necesite. ¿Por qué? Porque cuando las oportunidades que ofrece el estado y el mercado no son muchas, los activos de la participación política son muy im-portantes. Porque si tengo dos barrios igualmente pobres, aquel donde la gente se tiene más confianza y tiene más capacidad de actuar colectivamente (lo que Sampson llama “eficacia colectiva”), tiene siempre mejores resultados en términos de convivencia, crimen, obtención de recursos, etc.(Sampson, 2012 #801;Samp-son, 2005 #129)

Por lo tanto, es importante seguir fortaleciendo esas organizaciones vecinales luego que la infraestructura ya se terminó, sin fatalismo, pero sí acompañando pro-cesos a largo plazo. Y trabajar en convivencia que permita participación futura. La estabilidad en la residencia es una variable importante porque por lo general las personas participan más cuando hay un grupo estable de vecinos. También la con-fianza interpersonal y otros factores que hacen a la convivencia cotidiana.

Tenencia

¿Deben darse los títulos de propiedad de las casas?

La mayoría de los habitantes de los asentamientos ya regularizados en Uru-guay no tiene aún título de propiedad sobre su casa y lote (A la fecha se han en-tregado 1,202 títulos de propiedad, es decir aproximadamente a un 10% de los lotes regularizados.) Dar ese título, cuándo y cómo es todo un objeto de debate y un enorme desafío. La evidencia es contradictora respecto a los efectos de dar los títulos. Hay problemas y virtudes de dar sólo derecho de uso y de dar los títulos propiamente dichos.

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Cuando se da solo el derecho de uso por veinte, treinta o más años, la pro-piedad sigue siendo pública. Esto tiene beneficios como impedir la formación de un mercado y promover la estabilidad de residentes. Sin embargo, los habitantes suelen reclamar, entendiblemente, ese título de propiedad. Si bien muchos habi-tantes invierten en sus casas aún si el barrio no está en vías de regularización, de acuerdo a la teoría y a algunos estudios esa inversión aumenta cuando los resi-dentes tienen título de propiedad. Aún más, los beneficios de la tenencia, parecen ir mucho más allá.

Hernando de Soto decía que la tenencia permitía usar la casa de garantía para acceder a créditos que redundarían en mejoras en la calidad de vida de las per-sonas (de Soto, 1986 #180;Soto, 2000 #834). No es claro que esto suceda así. Alan Gilbert (2002 #833) lo ha cuestionado para Bogotá mostrando cuán poca partici-pación en el mercado crediticio formal surge de la entrega de títulos y cuestiona también que finalizando la informalidad se termine con la pobreza. Kagawa y Tursktra (2002), para el caso de Perú, dicen que los pobres, más allá de haber recibido títulos de propiedad tienen grandes dificultades para insertarse en el mercado de trabajo y por lo tanto continúan siendo un grupo de riesgo para el mercado crediticio.

Sin embargo, para otros estudios la tenencia sí estaría logrando ciertas mejoras en la calidad de vida de las personas. Según un estudio realizado en Argentina a partir de un experimento natural (Galiani y Schargrodsky 2010) los hogares que reciben título aumentan su calidad de vida y disminuyen su pobreza en el largo plazo. Esto no ocurre por los mecanismos que hicieron famoso a de Soto, sin em-bargo. No. No ocurre porque la gente ahora sí pueda entrar a mercados de crédi-to. De hecho en este caso argentino, los habitantes de los barrios formalizados no entran en el mercado crediticio formal en mayor medida que los que no tienen la propiedad. Ocurre porque los hogares con tenencia invierten más en mejoras de la vivienda, reducen su tamaño e invierten más en la educación de los hijos.

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Los autores no encuentran efecto en la entrada a mercados crediticios como ya mencioné ni tampoco en mejoras de empleo para los jefes de hogar.

A su vez, dar los títulos puede tener consecuencias negativas en el corto plazo. Ananya Roy (2004) señala cómo en el caso de Calcuta, con la titulación comienzan a emerger una serie de conflictos de propiedad, reclamos de dos o más propieta-rios de un mismo lugar. La autora nos advierte que a pesar de que la entrega de títulos suele verse desde la política de regularización como un proceso armónico, como un final o una ceremonia en que se termina una larga lucha, en realidad es el comienzo de otras luchas. Es un proceso conflictivo, de batalla entre vecinos y al interior de las familias. Muchos programas de entrega de títulos se los dan al jefe de hogar, que suele ser hombre, reproduciendo relaciones de género tradiciona-les y aumentando la inseguridad e incertidumbre de los miembros femeninos del hogar. En la experiencia uruguaya, me parece sumamente destacable que estos títulos se han entregado mayoritariamente a mujeres, o a ambos cónyuges y que se viene haciendo un trabajo de otorgamiento de títulos con mucha conciencia de las desigualdades de género al interior del hogar.

Otra consecuencia negativa y no intencionada de la entrega de títulos puede ser el desplazamiento de grupos de población, generalmente aquellos con menos recursos. Al tener títulos las viviendas aumentan su valor y pueden entrar en el mercado inmobiliario formal. Esto puede ocasionar problemas de desplazamiento para aquellos que no pueden afrontar los costos de la formalidad o que ven una oportunidad de negocio. Así, puede darse una gentrificación de los barrios regula-rizados por los grupos de más ingresos. Este miedo al desplazamiento lo pude ver en mi trabajo de campo.

Si bien para muchos habitantes de asentamientos la regularización es el obje-tivo último, hay gran ambivalencia: Queremos ser legales pero tenemos miedo de cuánto va a costar esa legalidad. Sin trabajos formales o estables ¿cómo hacemos para pagar gastos fijos más elevados?

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Finalmente, voy a mencionar un estudio de los efectos de la titulación a largo plazo. Peter Ward y su grupo de investigadores en distintas ciudades de América Latina encuentran que no dar título de propiedad puede tener consecuencias ne-gativas en el largo plazo. Cuando no hay un título, la casa no se puede heredar. No puede haber una sucesión legal. Ellos hablan de un nuevo tipo de irregularidad que se está gestando en la región y que no es la de la informalidad sino la de la herencia de la informalidad. Este es un problema que tendrán los habitantes de los asentamientos uruguayos en veinte años y que ya tienen algunos de los asenta-mientos más antiguos...(2)

En suma, la respuesta a la pregunta sobre si debe o no darse la tenencia no es sencilla. El camino que está transitando Uruguay en este sentido parece el acerta-do al otorgarla pero con mucha atención a las desigualdades de género al interior del hogar. Sin embargo, debe prestarse atención a las consecuencias negativas que ello pueda tener, en el corto, mediano y largo plazo.

(2) Para el caso de Uruguay, hay un estudio que participó del estudio comparado de Ward (Santiago Cardozo, Magdalena Marsiglia, Alicia de León y Magdalena Marturet) en barrios que comenzaron en la década del 70 o antes: Casabó y 19 de abril. Encuentran que 40% tiene más de una vivienda en el mis-mo terreno. Y que no siempre son viviendas de familiares (1 de cada 5 casos, no se trata de familiares).

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Prevención

Si no lo logramos en Uruguay no lo logramos en ninguna otra parte. O sea, el nuestro debería ser un caso modelo. Un laboratorio de experiencias urbanas de inclusión. El problema no es tan grande, el país ha crecido económicamente y la población está estable. En este sentido creo que el Ministerio de Vivienda ha hecho un esfuerzo por ampliar programas dirigidos a distintos segmentos de población. No hay una solución para todos. Trabajar en garantías de alquileres, subsidios de alquileres, préstamos para autoconstrucción y para compra de vivienda, imple-mentar aquella cartera de tierras con servicios que fue uno de los primeros pro-gramas de la intendencia de Montevideo en el primer gobierno del Frente Amplio pero que no se ha logrado implementar hasta donde sé, apoyar las cooperativas de vivienda por ayuda mutua que ha promovido FUCVAM (Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua) desde hace ya muchos años e imitar ese formato con flexibilidad para otro tipo de viviendas, como podría ser restaurar y reciclar vivienda usada en barrios más centrales de la ciudad.(3) Es importante ser creativos y trabajar para que no haya incentivos para mudarse hacia o generar ciudad informal.

(3) El proyecto de cooperación sur sur de transferencia no dogmática sino adaptada a la realidad local del modelo FUCVAM a otros países con ayuda de la cooperación sueca ganó en 2012 un premio, un reconocimiento World Habitat Awards que da la ONG Building and Social Housing Foundation (BSHF).

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Segregación

¿Cuál es el impacto de consolidar ciudad informal en términos de segregación?

Lo primero que tengo que aclarar es por qué es un problema la segregación residencial. La segregación residencial es la distribución inequitativa de grupos de población (por raza, clase, nacionalidad, etc.) en el espacio urbano. Todas las ciudades tienen algún nivel de segregación a alguna escala geográfica. El pro-blema de la segregación radica en que hace menos probable la interacción entre desiguales y por lo tanto reduce la posibilidad de generar empatía, de acumular capital social, de acceder a los recursos de los mejores barrios, etc. Según la litera-tura, a un mismo niño, con una familia igualmente pobre y de baja educación, le va mejor en un barrio heterogéneo que en un barrio homogéneamente pobre (es decir le va mejor al hijo del puestero en La Blanqueada que al hijo del puestero en Piedras Blancas).

Los asentamientos no necesariamente aumentan la segregación residencial. Dependiendo de dónde se ubiquen a veces pueden disminuirla. Si vemos el caso de Rio de Janeiro por ejemplo, encontramos favelas en las laderas de las montañas al lado de los barrios más acomodados de la ciudad. En estricto sentido, la segre-gación residencial, geográfica, es menor que si las favelas estuvieran en la periferia. Sin embargo, la cercanía geográfica no siempre se correlaciona con cercanía social. Es una condición necesaria pero no suficiente para que esta última ocurra. Muros altos, dispositivos de seguridad, miedo generalizado, hacen que las distancias se mantengan a pesar de la cercanía.

Los programas alternativos al mejoramiento de barrios informales por su parte, como puede ser el subsidio a la demanda para compra de vivienda de interés social que se hizo en Chile, pueden aumentar la segregación en tanto los conjuntos de vivienda de este tipo tienden a estar ubicados donde la tierra es más barata y dis-ponible, o sea en la periferia. En el caso de Montevideo que es el que más conoz-

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co, los asentamientos acompañaron un crecimiento de la segregación residencial. La mayoría están ubicados en barrios que se han empobrecido y homogeneizado en su pobreza en los últimos años. Los pocos que estaban más cercanos al centro de la ciudad han tendido a ser realojados. (Me acuerdo ahora del realojo de un asentamiento en Aguada/Cordón Norte, cuando fui pasante en el CCZ2, concreta-mente en Galicia y Arenal Grande, pero hay otros ejemplos). En esa medida cabe preguntarse si debemos seguir regularizando o si sería mejor otra alternativa que disminuyera la segregación, que volviera a reorganizar a la población en el espacio urbano, especialmente en una ciudad que no crece y tiene viviendas vacías.

Me parece importante pensar en otras alternativas que estimulen a que los ha-bitantes de asentamientos que quieran y puedan tengan la posibilidad de volver a la ciudad formal alquilando, comprando, autoconstruyendo o como sea. Es im-portante usar la creatividad y ver lo que se ha hecho en el mundo de modo de no repetir errores ni inventar la rueda.

Sin embargo, no podemos volver el tiempo atrás. En muchos casos las personas han invertido en sus casas, tienen sus lazos, su arraigo, han construido su barrio y no hay vuelta atrás. Ya hay ciudad. No es que estemos consolidando ciudad. Ya hay ciudad. Ya existe. (Esto es importante porque muchas veces trabajando con inge-nieros y arquitectos me dicen “Pero no podemos consolidar esto. Están en zona de riesgo de derrumbe y riesgo ambiental y riesgo de esto y lo otro”. Y yo les digo “Pero es que ya viven ahí 70 mil personas”!!. )

Entonces el problema no es si regularizamos o no sino cómo lo hacemos.

Y creo que la clave es que debemos hacerlo pensando no solo en mejoras en la calidad de vida de lugares particulares sino en la ciudad en su conjunto. Que la va-riable segregación debe ser tenida en cuenta en las intervenciones. Esto no siem-pre es bienvenido por la población que de pronto quiere un centro CAIF (Centro de Atención Integral de la Infancia y de la Familia) dentro del barrio. Lo necesita.

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Pero a veces lo mejor no es ponerlo ahí sino en la intersección de dos zonas, de modo que la población que acceda sea al menos un poco más diversa. Creo que esto ha tendido a pasar en las intervenciones que he tenido la oportunidad de ver en Montevideo. En general los equipamientos barriales se ubican fuera de los límites del asentamiento. Y hay una creciente consciencia respecto a la segre-gación residencial en las intervenciones urbanas, incluso dentro del PMB, que ha trabajado con una noción de mejoramiento de zonas más amplias que los asenta-mientos. Marta Cecilio y Jack Couriel han sido claves en transmitir este mensaje. Y creo que, por suerte, otros los han escuchado porque veo que estas ideas se están implementando.

En la Guía de Formulación y Ejecución de Proyectos vigente del PMB, se enfatiza en la importancia de considerar los aspectos urbanos en una escala mayor a la del asentamiento. Ejemplos de estas intervenciones más integrales son La Paloma en Montevideo y Pando Norte en Canelones. Ambos proyectos atienden áreas donde la población en asentamientos es menos del 30% de la población total del perí-metro de intervención. Proyectos similares en el enfoque son Ribera del Miguelete (parte del Plan Especial del Miguelete de la IM), Barrio Artigas (que integra en una misma zona asentamientos, cooperativas de vivienda y zonas formales), y Proyecto Matilde (parte del Plan Especial de Casavalle).

Realizar intervenciones integrales requiere movidas como las que veo que se han hecho. Que ahora el PMB forme parte del Ministerio de Vivienda me parece un paso. Requiere articulaciones interinstitucionales que puedan aprovechar al máximo el dinero que viene de organismos internacionales y recursos locales que permitan mejorar áreas de la ciudad en conjunto y no solo las “manchas” de infor-malidad en el mapa.

Sin embargo, y en un tono más pesimista, quiero llamar la atención sobre que aún si pudiéramos intervenir más globalmente en lo urbano, eso no alcanza. En Montevideo, por ejemplo, la segregación educativa se superpone a la segrega-

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ción residencial. Los resultados educativos varían más según el barrio que según si se asiste a una escuela pública o privada. Si dónde vivís y dónde te educás no deja de determinar tu destino como lo hace hoy, será difícil generar cambios sustantivos en la integración de la ciudad. Por eso es importante pensar a la des-igualdad y la desigualdad urbana no solo desde sus consecuencias y desde el espacio en particular sino desde sus causas y en ello es fundamental la inclusión laboral y educativa.

También resulta importante la dimensión simbólica. En un trabajo de campo reciente donde entrevisté a personas de clase media y clase alta en Montevideo, al preguntarles por qué zona no pasarían, dónde no vivirían, y qué zonas consideran peligrosas, la palabra asentamiento aparecía recurrentemente. Simbólicamente los asentamientos se transformaron en sinónimos no solo de pobreza sino de vio-lencia y peligro. Si bien en algunos casos la regularización puede transformar este estigma, lo más probable es que este la trascienda.

En suma, de todos estos desafíos y de su propia experiencia el PMB tiene cosas que aprender y modificar para seguir su marcha. Creo que a pesar de que la cober-tura aún no es suficiente, se ha avanzado enormemente en estos años, mucho más que en los primeros años del programa. Noventa barrios regularizados atendiendo a 10,092 hogares y más de 40.000 personas no es nada menor. (La población en asentamientos que cumplen con el 100% de los criterios de elegibilidad se estima actualmente en unos 17,000 hogares. En términos brutos, esto nos daría actual-mente una cobertura cercana al 40% de la población objetivo.) Con una población total que no crece, tenemos ventajas comparativas con otras ciudades de la región que sí siguen creciendo, tanto para mejorar las condiciones de vida en los asen-tamientos como para para evitar que más gente viva en ellos. Si no se logra en Montevideo y en otras ciudades de nuestro país no se logra en ninguna parte. Pero es imprescindible pensar en los límites de las intervenciones urbanas y trabajar en los otros tipos de inclusión laboral, educativa y simbólica.

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…Mag. Arq. Jack Couriel

Magister en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano; Facultad de Arquitectura UdelaR.Subsecretario del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, 2008-2010.Investigador CSIC-UdelaR “La Gestión Urbana en la generación de los tejidos residenciales de la periferia de Montevideo”.

El Programa de Mejoramiento de Barrios como un insumo para la construcción de nuestro estado de bienestar

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Prefacio

La ponencia se organiza en cinco áreas temáticas:

- En primer término se procura ilustrar la incidencia de los aspectos de inte-gración y heterogeneidad socio-territorial en la estructura de oportunida-des de las personas, por considerar la relevancia de la temática en la concep-tualización de las diferentes políticas sociales y en particular del Programa de Mejoramiento de Barrios.

- Luego se plantea un breve análisis del Gran Montevideo en su globalidad, con el objetivo de centrarnos en un caso concreto, donde la informalidad urbana es muy significativa, de cada 100 habitantes que se afincan en la ciudad periférica, 19 se localizan en asentamientos irregulares. Esta com-pleja temática del mejoramiento barrial en las periferias críticas requiere un marco de referencia amplio, ya que trasciende la operativa social y urbana en asentamientos irregulares.

- Por este motivo intentamos proponer al debate una visión prospectiva.

- A la vez, para reforzar la visión prospectiva interesa analizar algunos ejemplos de políticas urbano-habitacionales implementadas que han generado efectos no deseados, para ello se seleccionan dos ejemplos significativos. Por un lado, la ampliación de la mancha urbana con muy baja densidad en Los Cerrillos (Dto. de Canelones) derivada de la construcción de una serie de conjuntos ha-bitacionales de Mevir, que se fueron sumando en el transcurso del tiempo; y por otro lado, en un barrio periférico de la ciudad de Rivera, donde se sumaron dos regularizaciones de asentamientos irregulares y un conjunto habitacional de núcleos básicos evolutivos, también ampliando la mancha urbana existente.

- Finalmente, y a modo de síntesis del razonamiento que se viene desarrollan-do en esta ponencia, se plantean sugerencias y desafíos del PMB-MVOTMA a 15 años de su implementación.

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1: La integración social, la heterogeneidad social y las estructuras de oportunidades en el territorio no son frases retóricas

Procurando quitarle abstracción al tema, intento realizar una introspección con el interés de enfatizar que el logro de la integración social en el territorio y las estructuras de oportunidades son objetivos interrelacionados y naturalmente resultan cruciales en la vida de las personas.

Mis padres, inmigrantes turcos de origen sefaradí, llegaron a nuestro país con un acotado capital cultural, solo contaban con primaria incompleta. En Juan La-caze alquilaron un local, bien ubicado en la ciudad, que funcionaba como tienda asociado a una precaria vivienda. Fuimos tres hermanos, los dos mayores: Alberto y Violeta. Cuando ingresé a la escuela en el año 1952, Alberto realizaba el segun-do ciclo de secundaria en Colonia, y luego, ya en Montevideo, comenzó sus estu-dios terciarios en la facultad de Ciencias Económicas.

De manera que mi identidad como ciudadano, en parte, deriva de la escuela pública. Soy un uruguayo hijo de la escuela pública. Mis padres, Moisés y Victoria, aunque quisieran no podían colaborar con mis tareas escolares ya que no conta-ban con los conocimientos necesarios.

Mi pasaje por primaria fue exitoso gracias al director de la escuela No. 105, el maestro Elbio Ricca y a mis maestras, en particular la de 6º grado, encargada de definir un adecuado perfil de egreso de sus alumnos: Liria Casero de Vera. Era un escolar del montón. Los que tiraban del carro eran los hijos de familias con mayor capital cultural, en general integradas por profesionales y por quienes desempe-ñaban altos cargos de dirección en las fábricas del pueblo, la textil y la papelera. En general, a los hijos de los obreros y de los comerciantes nos resultó importante contar con el capital cultural que tenían los otros compañeros. Entre otros apren-

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dizajes, egresé sin faltas de ortografía, era bastante rápido en el uso de la regla de tres simple y tenía cierta idea acerca del contenido de las Instrucciones de 1813.

En secundaria aprendí poco en relación con la escuela; en sus dos ciclos tuve solo dos docentes egresados del IPA. Repetí 4º año, y en el segundo ciclo me re-sultó muy difícil aprobar matemática. En vez de cursarlos en dos años lo completé en cuatro. Un drama anunciado, sobre todo, por la baja calidad académica de mis profesores de matemáticadel liceo. Es más, en tercero de liceo Física me gustaba, y teníamos un excelente profesor: el odontólogo Ricardo Voelker. De todos modos tenía dificultades en la materia. Hoy puedo sospechar que derivaban de las insufi-ciencias de los dos años anteriores en matemática.

De manera que las estructuras de oportunidades llegaron primero con la es-cuela pública en Juan Lacaze y luego superado el atasco en secundaria, con mi incorporación a la facultad de Arquitectura en Montevideo, en un año por demás significativo: 1968. En realidad ingresé a tres facultades simultáneas: a su fase aca-démica; a la militancia gremial y política; y poco tiempo después ingresé al Centro Cooperativista Uruguayo. El instituto de asistencia técnica que contaba con uno de los mejores equipos de arquitectos del medio, entre otros, Mario Spallanzani y Rafael Lorente Mourelle. En esta institución privada con fines públicos, completé todo el ciclo formativo, primero como dibujante, luego como ayudante de arqui-tecto y por último como arquitecto, casi como en la Edad Media(1) a través de sus gremios de artesanos, fui afianzando el oficio. Esta formación como arquitecto fue casi integral ya que también incluyó la relación con grupos sociales que luego fueron los usuarios de los conjuntos habitacionales.

(1) “Desde la Edad Media, el experto ha desempeñado el papel de maestro artesano, que es forzosa-mente un experto sociable” “El artesano” pág. 303. Richard Sennett. 2009. Edición Anagrama.

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Este breve testimonio evidencia el desafío político-técnico que representa para nuestra sociedad lograr la integración social con heterogeneidad social en el territorio, lo que naturalmente enriquece las estructuras de oportunidades de las familias. Le corresponden a las políticas económicas y socio-territoriales dar respuestas efectivas a estas problemáticas de segmentación social y segregación urbano-residencial que se verifican en nuestras ciudades, que a la vez son atribu-tos significativos del concepto de fragmentación sociourbana. En este sentido, el Programa de Mejoramiento de Barrios tiene un rol relevante a desempeñar en la recalificación de las periferias críticas de las ciudades de nuestro país.

2: Breve análisis del Gran Montevideo

El 5.5 por ciento de los uruguayos –unas 180.000 personas- habita en asenta-mientos irregulares 2. Comprenden al 9 por ciento de la población del Gran Mon-tevideo y al 2 por ciento de la afincada en el resto del país. Entre los departamen-tos donde la incidencia de los asentamientos irregulares es más significativa se destaca Montevideo, donde alcanza al 10 por ciento de la población. En la medida que la ciudad real es el Gran Montevideo y que representa al 51 por ciento de la población total del país (1,7 millones de habitantes) nos centramos en su análisis. En este espacio se verifica un largo y continuo proceso de fragmentación sociour-bana. Lo cual es medible a través de las dinámicas demográficas que se registran a partir del estudio comprado de los censos realizados desde la segunda mitad del siglo XX: 1963, 1975, 1985, 1996 y 2011.

(2) Algunos aspectos conceptuales, los gráficos y la información cuantitativa pertenecen al fascículo, “Vivienda” –“Nuestro tiempo”- 2013/2014, de Jack Couriel y Jorge Menéndez.

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Grafico 1: Fragmentación sociourbana del Gran Montevideo. Según Censo 2011 y ECH 2012

Gráfico realizado por el Arq. Andrés Quintans, 2013

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Cuando calculamos el porcentaje de población que vive en la informalidad urbano-habitacional y que se afinca en la ciudad periférica del Gran Montevideo, de cada 100 habitantes 19 viven en asentamientos irregulares, según la informa-ción que corresponde a la Encuesta Continua de Hogares del año 2012.

El Gráfico 1 muestra el distanciamiento físico de la ciudad periférica en rela-ción a la ciudad de altos ingresos. En el departamento de Montevideo la ciudad periférica es una corona que se despliega desde el oeste hacia el norte y en menor medida hacia el este. Y en el área metropolitana inmediata, los diferentes núcleos poblados se aproximan a otra corona que comienza en el oeste y culmina en el límite de Ciudad de la Costa.

Gráfico 2: Hogares clasificados según su quintil de ingresos y la ciudad en que se afincan en el Gran Montevideo. ECH, 2012

De altos ingresos

Intermedia

Periférica

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

1er quintil 2do quintil 3er quintil 4to quintil 5to quintil

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Según el Gráfico 2, en el entorno del 70% de la población que reside en la ciu-dad periférica se encuentra entre el primer y el segundo quintil de ingresos, por tanto corresponde a población de bajos ingresos.

Resulta significativo destacar que predomina población joven, y que a la vul-nerabilidad con respecto al empleo se suman las correspondientes a educación, salud, vivienda y hábitat. Vulnerabilidades que se retroalimentan negativamente entre sí.

En las zonas más críticas de la ciudad periférica, la fragmentación sociourbana se expresa a través de un paisaje poco legible, con déficit en su estructuración y equipamientos urbanos, y ausencia de espacios públicos acondicionados para la recreación y esparcimiento. Todo ello resulta desolador y limita la autoestima de sus habitantes y a la vez recibe sus correspondientes estigmas por parte del resto de la población.

Se verifica, además, el aumento sostenido de las tasas de privación de libertad de los jóvenes junto al fortalecimiento de mercados ilegales de alta rentabilidad, con el potencial destructivo del tejido social que esto trae aparejado, dado por la aparición y expansión del narcotráfico y el acceso a armas de la población menos favorecida. (3)

En contraposición, en la ciudad de altos ingresos el 70% de los hogares se en-cuentran entre el cuarto y quinto quintil de ingresos, por tanto corresponde a la población de mayor poder adquisitivo. Mientras que en la ciudad intermedia se verifica la integración social en el territorio ya que están representados en propor-ción similar los cinco quintiles de ingresos (Gráfico 2).

(3) “Sociedad urbana”, Fernando Filgueira y Fernando Errandonea en fascículo: Nuestro tiempo, número 23. Comisión del Bicentenario, Montevideo, Uruguay.

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Gráfico 3: Dinámicas demográficas en el Gran Montevideo (4)

(4) La fuente de la dinámica demográfica 1985-1996 fue elaborada por Martha Cecilio y Jack Couriel, 2000, en base a la información obtenida de Rubén Katzman, compilador, 1999, Activos y estructuras de oportunidades. Estudios sobre las raíces de la vulnerabilidad social en Uruguay. PNUD-CEPAL, Uruguay. Mientras que la dinámica demográfica 1996-2011 fue elaborada para el trabajo ya citado: “Vivienda” “Nuestro Tiempo” 2013/2014.

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Para explicitar el Gráfico 3 es importante tener presente la estabilidad demo-gráfica global del Gran Montevideo: mientras que en 1996 representaba el 52 por ciento de la población total del país, en el 2011 alcanzaba el 51 por ciento.

En contraposición sus dinámicas demográficas, sobre todo internas, resultan significativas. Entre los censos de 1985-1996 y 1996-2011, en ambos casos, en Montevideo y en su área metropolitana inmediata, la población que más crece es la localizada en la ciudad periférica; incluso en Montevideo siempre decrece la población que habita en la ciudad intermedia y en la ciudad de altos ingresos. El correlato socio-territorial significativo es el decrecimiento de la ciudad intermedia junto con la densificación de la ciudad periférica y la expansión de la mancha ur-bana con baja densidad y precarios servicios de infraestructura urbana. Este pro-ceso se verifica de un modo sostenido en el tiempo y se explica, en parte, por las mayores tasas de fecundidad de su población; por las sucesivas crisis socio-econó-micas -1982 y 2002- y las políticas neoliberales de los 90 que afectaron el mundo del empleo; todo lo cual expulsó población desde la ciudad intermedia hacia la ciudad periférica. Esta migración intraurbana, entre otros factores, fundamenta el acelerado afincamiento de población en la informalidad urbana. A la vez, las propias políticas urbano-habitacionales también contribuyen en la densificación de las periferias críticas.

Otra cuestión cualitativa, que luego retomaremos, refiere a la comparación entre la pobreza en ingresos de la población que habita en asentamientos irregu-lares, y de la que se afinca en el tejido residencial formal. Ser pobre y vivir en un asentamiento irregular son dos fenómenos conexos pero diferentes. Si bien en el tejido informal se concentra la pobreza, el gran número de personas pobres vive en el tejido formal.

Esta breve descripción de la ciudad periférica, en relación a la intermedia y a la de altos ingresos, demuestra las complejidades socio-territoriales de estos espa-cios dinámicos en el afincamiento poblacional. Importa reafirmar que en la ciudad

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periférica las vulnerabilidades de la población tienen un carácter sociourbano y que se fueron procesando en su larga duración.

La reflexión de Rosario Pavia(5), 1996, resulta muy consistente con el tipo de razonamiento que estamos desarrollando: “En la ciudad existente una pluralidad de partes esperan ser reconocidas y reinterpretadas: el casco antiguo, las primeras expansiones, las numerosas periferias recientes, cada parte reclama una diferente metodología de intervención”. Al tiempo que Eduard W. Soja realiza una adver-tencia muy pertinente(6): “(…) debemos entender la nueva urbanización y el urba-nismo sin descartar nuestras viejas concepciones. Al mismo tiempo, sin embargo, debemos reconocer que las discutidas ciudades actuales y sus complejas relacio-nes entre proceso social y forma espacial, así como proceso espacial y forma social –que en cierta ocasión he llamado la dialéctica socioespacial- cada vez resultan más diferentes de cómo eran durante los años sesenta”.

(5) Editor: Angel Martín Ramos, ob. cit.

(6) “Seis discursos sobre la postmetrópolis” en “Lo urbano en 20 autores contemporáneos” Editor: Angel Martín Ramos, 2004. Quality Impres, S. L. Barcelona.

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3 Estrategias para mitigar la fragmentación sociourbana con la implementación de políticas urbano-habitacionales

Luego de realizar un breve análisis del Gran Montevideo es útil colocar en el debate una visión prospectiva que incluye a nuestro sistema de ciudades.

¿Por qué se utiliza el verbo mitigar y no el verbo resolver? Porque para iniciar un proceso que transforme la fragmentación sociourbana en integración social en el territorio es necesario contar con importantes inversiones públicas y privadas. Aunque el país continúe con el actual ciclo virtuoso de crecimiento económico –o sea en la mejor hipótesis- solo en el largo plazo lograremos índices de Gini nórdi-cos, que en buena medida son el resultado de una larga construcción de estados de bienestar en esta región del mundo. Mientras que para el año 2012 en prome-dio –Noruega, Finlandia, Suecia, e Islandia– alcanzan un coeficiente de Gini del 0.24, a Uruguay le corresponde el 0.38. De manera que la continuidad y potencia de las políticas urbano-habitacionales resultan una clave estratégica sustantiva, sobre todo, si la entendemos como parte del sistema de políticas sociales que el país viene consolidando desde el año 2005.

3.1 Visión prospectiva

La idea es apuntar a una serie de objetivos de manera sintética para luego desarrollar algunas áreas temáticas. Para ello se distinguen diversidades socio-te-rritoriales: la ciudad periférica, la ciudad intermedia y la ciudad de altos ingresos, ya que estas categorías, en términos generales, se verifican en nuestro sistema de ciudades. Por un lado, importa anotar directrices socio-territoriales que apunten en el sentido de las buenas prácticas en el territorio. Por otro lado, dichas directri-ces deben coordinarse y operar de manera simultánea. En algunos casos, el MVO-TMA, desde su reestructura en el 2005, viene operando en este sentido:

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- Continuar fortaleciendo la actual política de garantías de alquiler para hoga-res de bajos ingresos; promover cooperativas de ayuda mutua –cuando se localizan en la ciudad intermedia-; impulsar la mayor inversión posible para proveer préstamos blandos orientados a la reparación de viviendas existen-tes y la compra de vivienda usada; continuar fomentando la ejecución de unidades productivas desde el Mevir que permiten la radicación sustenta-ble de familias en el medio rural. Todas estas políticas son de prevención del crecimiento de los asentamientos irregulares.

- El Programa de Mejoramiento de Barrios junto a otros programas sectoriales y municipales son instrumentos adecuados para para recalificar las perife-rias críticas y a la vez controlar de manera urgente las expansiones de las manchas urbanas de las ciudades existentes.

- La densificación urbano habitacional de la ciudad intermedia con sus co-rrespondientes servicios lo cual en muchos casos requiere recalificaciones arquitectónicas y en otros casos la creación de nuevos servicios. Este obje-tivo tiene un carácter estratégico, ya que cumple, de manera natural, con el objetivo de la efectiva integración social en el territorio.

- Mejorar la movilidad urbana en su acceso universal, y en la eficacia y eficien-cia de los propios servicios de transporte colectivo, tanto para el traslado al empleo como para acceder a los espacios de ocio.

- Perseverar en el mejoramiento de los espacios públicos en la ciudad de altos ingresos. Para ilustrar esta directriz utilizamos dos ejemplos. Por un lado, la rambla de Montevideo y sus playas, constituyen un espacio de uso público intenso en el verano, donde se verifica el disfrute por parte de los diferentes pero integrados. De manera similar, en las centralidades de nuestras capita-les departamentales, aunque en términos generales se afincan familias de altos ingresos, sus calles y plazas resultan espacios utilizados también por parte de los diferentes pero integrados.

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3.2 Plan-proyecto-gestión, como método, para la implementación de políticas urbano-habitacionales que resulten acumulativas y estructurantes en el territorio

La lógica relacionada entre plan-proyecto-gestión integra tanto el conocimien-to de los técnicos como el de los pobladores. Resulta fundamental abordarla como un todo y no en compartimentos estancos. Ya que sus interfases adquieren espe-cial significado, o sea aquellos espacios de fronteras borrosas entre las tres dimen-siones de un solo proceso. En este sentido, es fundamental que quienes realicen los planes conozcan los proyectos y las gestiones y ocurra lo mismo con quienes realicen los proyectos en relación a los planes y las gestiones. También los encarga-dos de la gestión deberán tener presentes las otras dos dimensiones.

En el caso de la gestión, la evaluación de resultados y su monitoreo se consti-tuyen en objetivos sustantivos, ya que estos producen nuevos conocimientos que serán los que a su vez ajustarán los próximos planes-proyectos-gestiones, en una ca-dena de eventos en el tiempo. Este procedimiento, cuando logra calidad en cada di-mensión y en su interrelación reduce de manera sustantiva los efectos no deseados.

3.3 Proyectar con la mayor calidad, la localización y la arquitectura de los equipamientos sociales para fortalecer los tejidos residenciales periféricos

La calidad urbano-arquitectónica de los espacios públicos, cerrados y abiertos, así como la correspondiente a las viviendas, es un atributo directamente rela-cionado con la dignidad de las personas. Y cuando esta condición se cumple se promueve la apropiación de dichos equipamientos, tanto por parte de la pobla-ción residente en los barrios mejorados, como por la población visitante. Lo que además contribuye a un uso adecuado y sostenido, por tanto a su mantenimiento en el tiempo.

Experiencias recientes en América Latina, demuestran que tanto la implemen-

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tación de edificios de uso colectivo con potencia simbólica, como su adecuada localización en el espacio, constituyen aportes desde el diseño para estimular la autoestima de los pobladores -en sus diferentes edades- y la convivencia entre diferentes.

3.4 Apuntar hacia la interpretación de las relaciones entre sociedad-territorio-Estado-mercado con la mejor puntería

Cuando interpretamos resultados socio-territoriales adversos en materia de integración social en mejoramientos barriales implementados -ya sean de tipo habitacional o de diferentes programas vinculados con los servicios urbanos- no se justifican por obstáculos, ni irracionalidades, ni incoherencias. Lo que sí ocurre son interacciones y retroalimentaciones entre las cuatro dimensiones referidas: sociedad-territorio-Estado-mercado; que pueden resultar virtuosas o perversas. En términos generales, cuando se consiguen buenas prácticas en cada dimensión y se logra una adecuada cooperación de los cuatro sujetos, los resultados sociales, urbanos y arquitectónicos resultan exitosos. Y es aquí, donde anoto un comen-tario crítico a la exposición de la Dra. María José Alvarez; ya que de su análisis se deriva que considera al territorio como simple soporte de actividades y no como un sujeto. En este sentido, es muy pertinente el aporte del sociólogo Francisco Sabatini, 2005: “El territorio no es un mero reflejo de las desigualdades sociales; es una dimensión de ellas que debemos conocer mejor para actuar con mejores posibilidades de éxito (…)”.

3.5 ¿Cuáles son los resultados esperados en materia de mejoramientos barriales?

Por un lado, el logro de los objetivos de primer orden ya reseñados, la inte-gración social en el territorio junto con el consiguiente fortalecimiento de las es-tructuras de oportunidades para las familias. A su vez, este desafío requiere tener presente dos propósitos simultáneos: la localización fundada de cada interven-

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ción, así como trabajar por áreas de precariedad que incluyan al tejido residencial informal y al formal precarizado.(7) Para el logro de ambos propósitos, el desafío es establecer sinergias positivas entre el PMB, las Intendencias Departamentales y los organismos a cargo de políticas sectoriales con fuerte incidencia territorial.

En este sentido, la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible –junto a los aportes de las cuatro direcciones del Mvotma– constituyen potentes herramientas para concretar planes urbanos a diferentes escalas. Al tiempo que, en función de lo que en la actualidad ocurre, se enfatiza que uno de los nortes de los referidos planes urbanos es la consolidación de ciudades compactas, para lo cual se requiere ejercer el máximo control posible para evitar la insustentable expansión de las manchas urbanas de las ciudades, ocupando suelos de uso rural para el uso residencial.

Por otro lado, muy relacionado con la reflexión anterior, se vuelve fundamental el logro de la calidad ambiental; preservar y en lo posible enriquecer la biodiver-sidad y el paisaje; junto al cuidado de los recursos hídricos y la adopción de medi-das de mitigación y adaptación al cambio climático.

(7) La investigación coordinada por la Arq. Martha Cecilio: “Caracterización física y social de los asentamientos irregulares y sus entornos”, 2008. Constituye un aporte importante, ya que orienta la selección de las áreas precarizadas para implementar programas de actuación que eviten efectos no deseados.

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4: Ejemplos de sucesivas actuaciones en el territorio, tanto a través de programas habitacionales como de mejoramientos barriales con efectos no deseados

La ausencia de planificación previa es evidente en los dos ejemplos que de-sarrollamos en este párrafo. Resulta pertinente, como marco de referencia, tener presente el siguiente aporte de Peter Marcuse(8), 1995: “(…) el planeamiento pue-de ser utilizado para reducir desigualdades, abrir puertas, arrasar muros, permitir relaciones libres y no jerárquicas entre los residentes de la ciudad”.

Más allá, que Mevir realiza programas urbano-habitacionales adecuados en el medio rural desde un uso del suelo en baja densidad y con los servicios consisten-tes con el tipo de proyecto que implementa, también realiza expansiones de las manchas urbanas inadecuadas como lo ilustra la Figura 1.

En este caso, la sucesiva repetición en el tiempo de conjuntos habitacionales sin una debida visión de largo plazo deriva, entre otros problemas, en que la baja densidad de los programas construidos contradice la generación de una adecua-da legibilidad e infraestructura urbana. Lejos de consolidar la compacidad de la ciudad, la expande de un modo contraproducente.

Resulta muy claro que las densidades debieran ser mayores para que la ecua-ción urbano-habitacional resulte apropiada. A la vez, la mayor densidad facilita el logro de mejores calidades espaciales y ambientales, como lo ilustran, por ejem-plo, algunos conjuntos intercooperativos por ayuda mutua realizados en la déca-da del setenta en Montevideo.

8 Editor: Angel Martín Ramos, ob. cit.

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En el ejemplo de Los Cerrillos se suman dos lógicas inconvenientes, por un lado, la ausencia de planes urbanos por parte de la Intendencia Departamental dificulta concretar buenas prácticas en este territorio. Y por otro lado, la propuesta técnica del equipo de Mevir, no ha sido capaz de responder con una actitud pla-nificadora. De modo frecuente, las Intendencias disponen de los predios y mecá-nicamente Mevir responde.

Figura 1: Conjuntos habitacionales de Mevir en la ciudad de Los Cerrillos del departamento de Canelones

Foto: Carlos Contrera, 2013

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Figura 2: Programas urbano-habitacionales realizados en una zona periférica de la ciudad de Rivera

Foto de Carlos Contrera, 2013

A 15 años de la implementación del Programa de Integración de Asentamien-tos Irregulares, resulta fundamental realizar una retrospectiva crítica. Para ello utilizamos como ejemplo de efectos no deseados en el territorio, una serie de programas urbano-habitacionales que desde nuestro punto de vista han extendi-do la mancha urbana en una zona de la ciudad de Rivera que posee importantes baldíos intersticiales en su planta urbana, en las cercanías de la “urbanización” que muestra la Figura 2.

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Cuando se seleccionan asentamientos irregulares para su mejoramiento ba-rrial muy cercanos al límite urbano-rural, se produce el referido efecto no desea-do. El caso de Sonia del Sacrificio resulta muy revelador en este sentido.

En la administración del Dr. Jorge Batlle se regulariza el asentamiento irregular Sonia del Sacrificio Sur (1). El BID exige la concreción del saneamiento cuando se implementa un mejoramiento barrial. En este caso se cumple con la exigencia a través de la construcción de las redes de saneamiento y una estación de bombeo que se conecta con el saneamiento existente en la ciudad de Rivera. Luego se realiza un conjunto de núcleos básicos evolutivos, (2) aunque por su localización pertenezca a otra cuenca, el saneamiento del nuevo conjunto habitacional se realiza con un discutible nuevo bombeo a la estación referida. A la vez, al visualizar el mejoramiento barrial de Sonia del Sacrificio Sur (1) sectores de población de bajos ingresos comenzaron a afincarse de manera informal en un predio contiguo, generando un nuevo asentamiento irregular: Sonia del Sacrificio Norte (3), que posteriormente se regulariza en la administración del Dr. Tabaré Vazquez.

Este ejemplo, resulta muy interesante porque demuestra la necesidad de la planificación urbana. A la vez pone de relieve que organismos como la OSE deben coordinar la extensión del saneamiento de las ciudades con una visión de largo plazo. Ya que decisiones discutibles en esta materia luego generan procesos so-ciourbanos con efectos no deseados.

5: Sugerencias y desafíos relacionados con el PMB-MVOTMA a 15 años de su implementación

En primer término se destaca un tema de importancia sustantiva que refiere a la institucionalidad del Mvotma, en la medida que, prácticamente, desde todo el sistema político se han manifestado opiniones en el sentido de crear un Ministerio de Ambiente.

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Se considera que el Mvotma tiene una institucionalidad adecuada, ya que las dimensiones que comprende, vivienda, ordenamiento territorial y ambiente, en su relacionamiento complejo se enriquecen entre sí. En todo caso, lo que se debe procurar es contar con una fuerte voluntad política para que esas relaciones sean lo más fluidas posibles. Los desafíos del tiempo contemporáneo requieren la in-tegración de disciplinas diversas. Por tanto, desde el Poder Ejecutivo es imperioso demandar el abordaje de las políticas en su complejidad y no desde una simplifi-cación reduccionista.

Desintegrar el Mvotma colabora en la fragmentación de las disciplinas que lo integran, lo cual afecta negativamente el abordaje coordinado de las políticas territoriales de incidencia socio-ambiental. Al decir de E. Morin, 1999: “La supre-macía de un conocimiento fragmentado según las disciplinas impide a menudo operar el vínculo entre las partes y las totalidades y debe dar paso a un modo de conocimiento capaz de aprehender los objetos en sus contextos, sus complejida-des, sus conjuntos.”

En el mismo sentido, s e señala que la incorporación del PMB al Mvotma ha significado una positiva evolución respecto a su institucionalidad precedente en la órbita del Poder Ejecutivo. De igual modo lo sería la incorporación del Plan Jun-tos. Cada vez resulta más clara la importancia de la prevención de asentamientos irregulares, para lo cual el trabajo interrelacionado de todas las direcciones del Mvotma (DINAVI, DINOT, DINAMA y DINAGUA) junto a las Intendencias Departa-mentales aún presenta importantes desafíos.

A continuación sintetizamos nuestras reflexiones en las siguientes áreas temáticas:

- Se propone un ámbito de políticas públicas que integre una estrategia com-plementaria a la existente, para mejorar los asentamientos irregulares. En asentamientos irregulares elegibles para su posterior mejoramiento resulta urgente establecer una metodología de trabajo para la instalación de ba-

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ños y cocinas en las viviendas. Para abordar esta cuestión se requiere un enfoque sistémico en materia de políticas sociales. ¿Por qué esta política es estratégicamente importante? Porque previene enfermedades como las pa-rasitarias, que se transmiten por la contaminación del agua y por la ausencia de condiciones que permitan adecuados hábitos de higiene. Pablo Anzalo-ne, Director de Salud de la IM, describe que “En varias escuelas, el 65% de los niños tiene parásitos y en ocasiones la cifra trepa al 80%”, el País, 3/8/13. En este sentido, el Plan Juntos puede jugar un importante rol, siempre que se incorpore a la órbita del MVOTMA.

- A 10 años del Relevamiento de Asentamientos Irregulares, -INE-PIAI, 2005-2006- se considera necesario realizar un censo cuantitativo y cualitativo -a cargo del INE- que comprenda al universo de asentamientos irregulares: los regularizados y los que aún no han sido regularizados o relocalizados, de modo de proyectar políticas futuras. Se considera fundamental cono-cer, entre otros ítems, la situación habitacional en materia de baños, coci-nas e instalación eléctrica. Además, con un censo de estas características se produciría una valiosa información para conocer la evolución de los asen-tamientos ya regularizados, lo cual aportaría insumos para ajustar futuros planes, proyectos y gestiones.

- Volvemos a insistir en la importancia de la localización fundada de los asen-tamientos irregulares para su incorporación al PMB, para ello el trabajo “Ca-racterización física y social de los asentamientos irregulares y sus entornos”, 2008, es un punto de partida muy adecuado.

- La imperiosa necesidad de implementar programas de mejoramiento ba-rrial por áreas de precariedad, y no limitar los equipamientos de infraestruc-tura en los estrictos límites de cada asentamiento irregular, se fundamenta en el análisis realizado acerca de la pobreza en asentamientos irregulares y en el tejido residencial formal. Además, el trabajo por áreas de precariedad como programa de actuación, naturalmente identifica una escala de actua-

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ción que permite un mayor impacto social y urbano en las periferias críticas, y en particular su articulación con los estructuradores urbanos favoreciendo la integración sociourbana. Para el logro de este objetivo, la cooperación técnica del PMB y las Intendencias Departamentales es crucial.

- Concurrente con el punto anterior, se considera necesario reproblematizar el tipo de programa, la localización y la calidad urbano-arquitectónica de los equipamientos sociales, en función de los conceptos ya referidos de la necesaria potencia simbólica de los mismos. Por ejemplo, parece más sen-sato concentrar servicios en un complejo físico, que dispersar este tipo de equipamientos sociales.

- Importa incorporar mayor eficiencia y eficacia en los mejoramientos barria-les, en particular, resulta fundamental acortar los tiempos de ejecución en todas sus etapas. Lo que reduce costos y contribuye en la calidad de vida de los destinatarios.

- Por último, entre las Intendencias Departamentales, el PMB y otras institu-ciones sectoriales, debe quedar claro que la gestión urbano-habitacional de los mejoramientos barriales no deben concluir con el fin de las obras físicas.

La ponencia intenta asociar desde una visión político-técnica, diversas temáticas sociourbanas, procurando integrar el mejoramiento de barrios en un enfoque más comprehensivo de construcción de ciudad en la ciudad. En este sentido, la cita de Mashall Berman, 1988, nos advierte acerca de la complejidad del debate ideológi-co en la actualidad: “El pensamiento social posmoderno vierte su desprecio sobre todas las esperanzas colectivas de progreso moral y social, de libertad personal y felicidad pública, que nos legaron los modernistas de la Ilustración del siglo XVIII”

La cita además, de constituirse en un homenaje al gran maestro recientemente fallecido, constituye una valiente y certera apreciación que tiene fuertes vínculos con nuestra manera de interpretar la contemporaneidad.

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Bibliografía

BERMAN, Marshall (2011). “Todo lo sólido se desvanece en el aire” Prefacio a la edición de Penguin 1988: “El camino ancho y abierto”. Siglo XXI, México.

COURIEL, Jack y MENÉNDEZ, Jorge (2013/2014) “Vivienda”, Nº 14, Nuestro Tiempo. Comisión del Bicen-tenario, Impo, Montevideo, Uruguay.

FILGUEIRA, Fernando y ERRANDONEA, Fernando (2013/2014). “Sociedad urbana”, Nº 23, Nuestro Tiem-po. Comisión del Bicentenario, Impo, Montevideo, Uruguay.

MORIN, Edgar (1999). “Los siete saberes necesarios a la educación del futuro” Unesco, París, Francia.

RAMOS, Ángel Martín. Editor (2004). “Lo urbano”. Barcelona, España.

SENNETT, Richard (2008). “El artesano”. Editorial Anagrama S. A. Barcelona, España.

… Dr. Eduardo Álvarez Pedrosian

Pos-Doctorando en Antropología; Universidad de Sao Paulo-USP, Brasil).Doctor (PhD) en Filosofía; Facultad de Filosofía Universidad de Barcelona-UB, Catalunya, España).Profesor e Investigador del Programa de Desarrollo Académico de la Información y Comunicación, Departamento de Ciencias Humanas y Sociales, Instituto de Comunicación, FIC-Udelar.

El arte de construir ciudad allí donde es más urgente

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sta es una gran ocasión para participar de una reflexión colectiva riquísima sobre las cuestiones que hacen al manejo de la situación crítica en el hábitat y los habitares de aquellos uruguayos que se en-cuentran en las situaciones más precarias de existencia. Partimos, creo, de una misma serie de inquietudes y alguna certeza para el

abordaje de estas cuestiones, tal como lo planteó Fernando Cabezudo, actual coordinador del PMB: el reconocimiento de la ciudad informal como una reali-dad de hecho con la que hay que dialogar en vez de negar, y su gestión de forma participativa desde y más allá de la cuestión de la materialidad como tradicional-mente se la piensa.

En nuestro caso participamos del Seminario como invitados a comentar la po-nencia principal de Ma. José Álvarez Rivadulla, junto a Jack Couriel, y con ello cerrar el encuentro. La presentación principal fue una excelente síntesis de los momentos históricamente relevantes y el presente de las políticas públicas urbanas latinoa-mericanas, bajo la consigna de articular los conceptos de ciudad informal, política y segregación. En un capítulo particular, Montevideo es planteado como un caso extraordinario en tal contexto, fruto de una herencia de una extensa clase media y sus modos de habitar. Couriel enriqueció la reflexión compartiendo las líneas fuerza de su análisis del “Gran Montevideo”. La cuestión de la “ciudad intermedia”, definida por aquellas áreas con cierta homogeneidad de población de sectores socio-económicos medios, volvía a aparecer como relevante, esta vez, para la bús-queda de alternativas en un escenario de proyección inmediatamente próximo. A lo anterior debemos sumarle lo aportado por Patricia Palenque sobre la experien-cia formalmente similar en Argentina, lo que nos dio un marco de comparación para dimensionar la cuestión en un contexto regional y más allá. Las diferencias de escalas y formas de la política urbana y habitacional, en relación a las sociedades y los procesos de subjetivación particulares, son la clave para afinar la comprensión de lo que sucede localmente. En ese sentido, intentamos compartir una problema-tización que pudiera contribuir para pensar y conocer las prácticas existentes en el universo donde actúa el Plan y otros similares.

El arte de construir ciudad allí donde es más urgente

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Lo cierto es que en estos últimos quince años, desde 2004 más exactamente, podemos intentar extraer conocimiento sobre las principales tendencias y cons-trucciones, el cambio de los pesos relativos, la composición de los elementos que hacen a las formas de habitar, los territorios, y sobre qué se sostiene una espacio-temporalidad específica, en lo relativo a la llamada ciudad informal, las terminales que han sido, son y/o seguirán siendo alguna vez borde, marca, límite, o umbral. Hay muchas formas de periferias y centros, además de fenómenos que no pue-den reducirse a su polarización. Pero tampoco desaparece su existencia sin más. Lo más importante, es que tienen morfologías extremadamente variables, para nada limitadas a bandas o fajas continuas, como espaldas de la gran membrana que sería el borde del cuerpo de la ciudad. Los intersticios, los agujeros negros por donde puede fugar lo urbano, deconstruyéndose, volviendo a ser materia informal de innovación, precariedad, peligros y refugios, pueden salpicar antiguos cascos urbanos, barriadas precarizadas por un presente de abandono en relación a épocas pasadas de esplendor, o puede tomar la forma de zonas intermedias de elementos yuxtapuestos. Los accidentes geográficos, como las cuencas de los cursos de agua, suelen marcar en lo natural las dinámicas sociales de ocupación del territorio. Para el caso de Montevideo, efectivamente, los arroyos Pantanoso, Miguelete y Malvín son un claro ejemplo de ello. Las actividades de una serie de Planes como el PMB y Juntos, en lo relativo al departamento capitalino, se distribuyen con bastante con-centración en tierras de estas. Ahora es momento de poder plantear una visión más amplia, tomando en cuenta la situación actual de la periferia montevideana, sus problemas en términos espacio-temporales y territoriales, en función de la ma-yor variedad de fuerzas que se encuentran presentes en la conformación de su realidad (habitantes, acciones de políticas públicas, efectos de los mercados y la conectividad con las otras zonas y sus territorios, etcétera).

En lo que será en esta ocasión nuestra escala más amplia del trabajo de campo, hemos intentado definir en otras oportunidades la cualidad principal del territorio montevideano de por lo menos estas últimas décadas: su disgregación. Algo que también podemos plantear a escala de todo el territorio uruguayo, en el contexto

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de otras regiones y dinámicas operando en ellas. El caso de Montevideo es muy singular, donde se concentra la mitad de la población total del país cercana a los 3 millones de habitantes. A lo largo de los corredores de tránsito, antiguos caminos que conectaban la ciudad colonial con diferentes enclaves de un territorio poco urbanizado, y encontrando en la franja costera una imponente concentración, la ciudad en tanto mancha territorial se ha venido expandiendo a razón de un 10% en las últimas cuatro décadas, mientras su cantidad de población se mantiene. Estos alejamientos de los elementos entre sí, donde la bajas densidades se expresan en el desplome de las centralidades, donde se dan constantes ocupaciones de nuevas tierras que por prístinas son más accesibles, implican tipos de habitar muy cerca-nos al de los colonos que se ven obligados a conquistar y fundar un territorio de existencia casi sin recursos.

Cuando esto mismo se da en las zonas más alejadas de las fronteras de la ciudad capital, se generan entornos de disgregación que contrariamente se concentran y densifican: son los territorios de la concentración de la pobreza. Algunos de ellos, como la zona de Casavalle, fueron constituidos como “depósitos espaciales”, don-de se experimentó a principios de siglo XX con crear barrios jardines, pero no se apoyó ni se dieron otras circunstancias como para que ello prosperara y se fueron abaratando enormemente los predios. A su vez eran fraccionados por ello, y en una espiral negativa terminan siendo el sitio propicio para levantar complejos habita-cionales de bajos costos, a lo largo de décadas de políticas dictatoriales primero y neoliberales en democracia después. A los barrios tradicionales y los complejos habitaciones de bajos costos, se le suman los asentamientos, el tipo de territorios que son objeto principal del PMB y que es donde se concentran la casi totalidad (sino la totalidad) de las intervenciones del Plan Juntos. Es fundamental compren-der el nivel de articulación de los tres tipos de ciudad, de espacialidades y sus consecuentes habitares, al punto de plantearse la existencia de configuraciones que no pueden reducirse a ninguna de ellas. No se trata de tres tipos homólogos de entidades, de tres cosas iguales. Las dinámicas de implosión, desintegración y desterritorialización de los asentamientos, sus re-territorializaciones laberínticas,

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afectan otras territorialidades preexistentes, como las de complejos habitacionales de bajos costos, o actúan infiltrándose en todos los intersticios de barrios tradicio-nales y entre estos y los otros territorios, convirtiendo en muchas ocasiones a ellos mismos en asentamientos.

Este proceso de “espacialidades emergentes en un territorio disgregado”, requiere de un enfoque integral de perspectivas y dispositivos de intervención. Se trata de crear conexiones, de comunicar en el entendido de constituir flujos transversales a elementos ya de por sí heterogéneos y múltiples. En este conjunto complejo de pie-zas de diferentes puzles, suerte de bricolaje salvaje de elementos más rizomáticos o más arborescentes, se reconoce la necesidad de pensar y actuar con políticas donde el diseño arquitectónico y urbanístico y las cuestiones relativas a la antropología de los habitantes dialoguen y si es posible se interpenetren unas a las otras, interpe-lándose en algunos casos y en otros explorando conjuntamente nuevos campos y dimensiones de prácticas. Pero esto implica varias cuestiones que merecen ser tomadas en consideración. En primer lugar: qué epistemología es necesaria para llevar a cabo este proceso, o ampliar y fomentar aquellos emprendimientos que ya existen y van en esa dirección. Seguidamente, podemos preguntarnos sobre el rol del diseño, en un sentido transversal, tanto arquitectónico como antropológico, en sus cualidades de innovación, creatividad y apertura a nuevas realidades posibles, lo que implicaría pensar en una ontología de esta epistemología que acompaña, a su vez, a una antropología. Se trata de tres órdenes de problemáticas que necesa-riamente deben afrontarse conjuntamente, en la distinción y recíproca invocación, en su calidad de elementos inextricables. Intervenir sin investigación e investigar sin algún carácter de intervención no parecen viables en modo alguno, y el con-texto de la producción de ciudad (urbs, civitas y polis) es un buen ejemplo de ello.

Mientras se crearon de forma acelerada y sin cesar diferentes oficinas conside-radas como territoriales en una amplia gama de unidades de gestión de las polí-ticas sociales de Estado (salud, educación, desarrollo, etcétera), los problemas del territorio fueron ganando relevancia; y esto más allá de una primera oleada a co-

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mienzos de siglo, donde lo territorial se convirtió en moda según el gesto posmo-derno de decretar su fin. El avance debe ir por el lado de problematizar la noción de territorio, como paso siguiente de perfeccionamiento, rectificación y diversifi-cación de las propuestas generadas, para ganar en efectividad. Por ese lado puede venir el aporte que intentamos generar con nuestros trabajos al respecto, incluida nuestra actual investigación, al intentar aprender de la experiencia cómo concep-tualizar las cuestiones que nos afectan. Y en tal sentido, por tanto, se ha avanzado en estos años enormemente en el proceso de diálogo e integración de estos nue-vos territorios surgidos de la ocupación clandestina al principio, de colectivos más organizados después, como lo expuso Álvarez Rivadulla en este Seminario. Esto no quiere decir que esté sin más asegurado el avance sobre las transformaciones en las territorialidades de quienes hemos vivido de ciertas maneras hasta el momen-to, sobre las formas de habitar, los aspectos subjetivantes que conforman a quienes están involucrados directamente en ello, los habitantes, y de quienes también es-tán involucrados más allá de la residencia de múltiples formas, nosotros incluidos. En el ámbito académico también comenzó a darse la misma situación, pues las conexiones entre este campo y el técnico al servicio del Estado son por demás in-tensas: cuando la noción de territorio y los problemas más diversos en el campo de las ciencias humanas y sociales ponían el foco en las cuestiones enunciadas como concernientes a lo territorial, más se hacía evidente que el siguiente paso era pro-blematizar dicha categoría.

Es un desafío, por tanto, alternar esta dinámica epistemológica que se ha dado tradicionalmente en muchos casos, hasta podría decirse que es connatural a las ciencias, como hasta se lo ha querido defender: una suerte de naturalización de una ontología, convertida así en metafísica, sentido común, dogma en última instancia, y con ello anulada como exploración conceptual. En este sentido, en la crítica a dicho enfoque, un problema es importante cuando puede ponerse efectivamente en duda, cuando está abierto, suspendido en la siempre factible modificación de lo que conjeturamos es lo que acontece. Esta cuestión epistemológica afecta a toda la labor científica, tanto de las llamadas ciencias naturales como de las humanas y

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sociales, y ponen a ambas en un diálogo con la tarea filosófica por demás impor-tante. En disciplinas tan complejas como la arquitectura contemporánea, encon-tramos mucho de estos elementos en la presencia de tradiciones tan ricas como la teoría del arte, las técnicas constructivas y los cálculos de estabilidad, expresión plástica y análisis sociológico de la ciudad, para poner algunos ejemplos hasta de épocas diferentes. Cierto es que estas disciplinas particulares, saberes prácticos, conjuntos de problemas y abordajes metodológicos, no conviven pacíficamente, sin tensiones entre sí, la cuestión es que sean creativas, que alimenten propuestas interesantes.

Generalmente asociado, en su vertiente occidental, al espíritu humanista del contexto renacentista italiano del quattrocento, el campo de la arquitectura, desde la práctica profesional al ámbito académico de formación e investigación, posee cualidades por demás importantes para concebir procesos que llevamos a cabo en las ciencias humanas y sociales, incluso en la filosofía. Es una interpelación mutua, pues lo mismo sucede hacia el otro lado, cuando estas últimas ponen al especia-lista en la creación de espacios ante la problematización de los seres que diseñan, construyen y habitan o habitarán esas invenciones. Se han ido multiplicando los esfuerzos por encarar los problemas de la vivienda y la ciudad de forma cercana a lo planteado, desde hace bastantes décadas, no es algo para nada reciente. Quizás lo que sí aparece como un gesto contemporáneo es esta insistencia en profundizar en las mismas concepciones de espacio y tiempo, del estar-en-el-mundo existen-cial, de lo que puede llegar a quedar como sustrato de una antropología enfrenta-da ante sus propios límites.

Otro desafío, creemos nosotros de gran relevancia para la contemporaneidad en lo relativo a las problemáticas aquí abordadas, es cuestionar la construcción del destinatario (en los términos de los técnicos sociales), de los usuarios (en los términos de los técnicos arquitectónicos), lo que nosotros intentamos pensar en la articulación de ambos enfoques a partir del análisis de los procesos de subjetiva-ción. No se trata entonces de individuos en un sentido estrictamente determinado

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por la sociedad moderna capitalista, sino de vectores de subjetivación que barren y atraviesan diferentes entornos donde producen y son producidos por sujetos allí constituidos, en tales dinámicas. Existen colectivos de habitantes, pero también sus integrantes y otros sujetos se vinculan entre sí y con otros de otras formas no muy sencillas de identificar. Una visión inter y trans-subjetiva de nuestra realidad, ya nos posiciona ante otra valoración de las necesidades, la relación de las pro-puestas proyectadas para resolver los problemas y sus efectos concretos, pues si bien estamos en un mundo de rostros, voces y nombres propios, eso es posible por la existencia de elementos mucho más vastos y poderosos que los que pueden dar cuenta de un espécimen. Esto implica el tercer movimiento de problematización, a partir del sentido común de tipo empirismo ingenuo, un paso por un racionalismo, igual de mecánico, pero donde se pone en juego la construcción teórica, y la lle-gada entonces de un racionalismo aplicado, donde las ideas sobre la realidad y las prácticas llevadas a cabo con ella se interpelan entre sí.

En nuestro caso: la cuestión central no puede quedarse, aunque debe pasar y no puede faltar, en los temas estrictamente de infraestructura edilicia, de generar un espacio aislado y seco para satisfacer las que creemos son necesidades básicas de lo humano, ni puede quedarse solo en abstracciones sobre qué es la estética y la creación de mundo sin posibilidad de concretarlo en empiricidades poderosas en su factualidad. En un nivel del asunto, la cuestión es que lo abstracto y lo concreto deben poder intercambiarse en cadenas donde el conocimiento se va producien-do en cada eslabón. ¿Para quién se construye desde estos Planes, qué nuevas cosas se generan en ellos al punto de modificar sus existencias? Esas son preguntas que deben enunciarse explícitamente y ser puestas en discusión en diferentes formas por los diversos involucrados, especialmente los habitantes, de forma continua antes, durante y después de los momentos más intensos de transformación de la materialidad del lugar en cuestión.

Esperamos poder contribuir a poner en consideración la idea tan naturalizada de que debe existir una ciudad de pobres y otra de los que no lo son. A lo sumo se

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asumen servicios y otros equipamientos en zonas céntricas más o menos densifi-cadas donde estas poblaciones que residen en espacios alejados en forma segre-gada se acerquen y se integren. Pero, ¿no deberíamos pensar teniendo como hori-zonte, aunque sea utópico, que esto puede cambiarse? De lo contrario estaríamos fomentando una reproducción de las condiciones existentes y no la búsqueda de franqueamiento de los límites de lo posible. Estaríamos dando por sentado, nue-vamente, a ese ser que consideramos como habitante típico de estos territorios periféricos, en un sentido amplio. Consideramos como más audaz pensar en que la integración, en tanto proceso de comunicación, debe darse en ambas direcciones: permitiendo que quienes residen en zonas de exclusión participen activamente en otros espacios y en diferentes tiempos, a la vez que los demás habitantes que no residen allí tengan motivos y deseos de desplazarse y llevar a cabo alguna ac-tividad. ¿Podemos pensar y proyectar cambios arquitectónicos y urbanísticos que hagan atractivas estas zonas para el resto de la ciudad, y sin que ello desencadene dinámicas de gentrificación, u otro tipo de expropiación de estos ámbitos en detri-mento de quienes allí moran?

Una ciudad integrada, por tanto, debe construirse en múltiples direcciones, como red que se potencia cuanta mayor conectividad se pueda asegurar. Quizás es una quimera, como el fin de la explotación del hombre por el hombre, como lo expresa la fórmula tradicional, pero sin tener esto como finalidad principal segui-remos pensando y actuando en Planes y obras puntuales donde estas zonas pre-carias seguirán siendo eso, sitios en los que terminan residiendo los que no tienen otra chance mejor. No solo se trata de pasar por allí, sino de que esta otra ciudad tenga presencia en el resto, en especial en las más consolidadas, simbólica y ma-terialmente, lo que puede hacerse de muchas maneras, a partir de visiones de una misma ciudad que se proyecta sobre sí misma, buscándose, re-inventándose, de forma de incluir a todos quienes día a día existen en ella.

Lo mismo a escala de las unidades territoriales que emergen por la acción espontánea de pobladores y/o con la de los técnicos como los del PMB o el Plan

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Juntos. Un territorio es una unidad espacio-temporal que posee niveles de con-sistencia relativa, es básicamente relacional, e implica la participación imposible de aislar de cada uno de los seres y entidades que lo pueblan dinámicamen-te, tanto humanos como no-humanos. A veces a estos territorios los definimos como barrios, pero eso es dentro de ciertos requisitos en relación a matrices culturales específicas, procesos históricos e identitarios determinados, materia-lidades y semióticas singulares. Una de las grandes características de las formas de habitar la corona periférica montevideana es el aislamiento y el repliegue de cada unidad territorial sobre sí misma, en una fragmentación y desconexión no solo con lo que es considerado como la ciudad propiamente dicha (su cas-co histórico, otras zonas igual de consolidadas), sino entre cada una de ellas. Generar espacio público, en el entendido de tratarse de territorios abiertos a la participación de un conjunto indefinido de posibles, parece ser la estrategia más importante, por sus efectos, junto al trabajo en vivienda. Las intervenciones y estudios en torno a plazas, como paradigma de este territorio de lo público, ha sido la forma principal que esto ha adoptado hasta el momento. Es tiempo también de emprender otras intervenciones, esta vez sobre las líneas más que sobre los nodos, pues la red necesita ser trabajada en ambos sentidos. Es lo más difícil, sin dudas, pero el desafío va por ese camino: diseñar las tramas y urdim-bres, los tejidos y sus líneas, los entramados que son la genuina constitución de los territorios como entidades vivas, sus vasos comunicantes, sus flujos. En tal sentido se están desarrollando variadas alternativas, en diferentes contextos planetarios, desde intervenciones de arte urbano en calles donde se informa del consumo energético para generar un ahorro responsable, al atravesamiento de antiguos guetos heredados del apartheid con caminos cívicos cargados de equi-pamientos culturales, sociales y deportivos. En este sentido se está pensando el Plan Cuenca Casavalle de la municipalidad de Montevideo, en lo que es la zona paradigmática de su periferia, ensayando diversos procesos de articulación en-tre elementos ya existentes y haciendo intervenir nuevos gracias a importantes obras materiales.

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Como lo planteara la alcaldesa Sandra Nedov y Amparo Domenech de su equi-po en el Seminario, abordando la problemática desde esta zona y otras aledañas dentro de su jurisdicción: el proceso de disgregación (fragmentación expansiva), si bien se lo está encarando con grandes esfuerzos al trabajar sobre los asenta-mientos irregulares que fueron generándose y evitar su propagación en la marcha urbana, se está reproduciendo de otra forma hacia fuera, en lo que hasta entonces es más un territorio rural. De forma puntillista, en ciertos cruces de senderos y ca-minos, en cierto tramo de uno de estos, aparecen una, dos, o algún pequeñísimo conglomerado de viviendas precarias, que dan lugar a la gestación de un nuevo territorio irregular, con las mismas características de los asentamientos pero no ya en los intersticios urbanos o sus bordes contiguos, sino en puntos del campo cer-cano en tanto área de influencia. Entre este fenómeno y aquellos similares que no llegan a ser identificados como unidades de tratamiento para una regularización, nos encontramos con algo así como “la informalidad de la informalidad”. Hacia allí apuntamos con algunas de nuestras investigaciones, intentando aportar para el conocimiento y manejo de tales realidades junto a quienes son sus principales pro-tagonistas, y es sin dudas el horizonte de desafíos para este tipo de Planes, ya en una fase de mayor maduración.

Quizás, la cuestión más difícil de asumir por todos, es el carácter paradojal de esta empresa: asumir la transformación de lo que parece no poderse transformar. Ahí está el trabajo liminar, fronterizo, posiblemente transformador, para todos los participantes de estas experiencias de hacer ciudad y formas de habitarla donde más necesario se hace por la precariedad y el sufrimiento que existe en las sub-jetividades involucradas. Cambiar la materialidad de nuestros universos existen-ciales es siempre una tarea emergente, que por definición trastoca los límites de lo posible, en términos de rutinas y toda la ritualística propia de cada modo de subjetivación, sistema cultural, campo de prácticas, etcétera. Los vaivenes políticos siempre estarán presentes, en la medida en que el juego de las relaciones de fuerza no cesa de estar en movimiento. La gestión como mediación entre ambos univer-sos, implica un agenciamiento por momentos difícil de soportar por las presiones

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que conlleva. Pero de esto también la arquitectura, el diseño y el urbanismo tienen tradiciones acumuladas, cajas de herramientas y tecnologías para generar las con-diciones para llevar a cabo estas prácticas. La misma idea del proyecto de arqui-tectura como forma de pensamiento recientemente explorada, habilita un diálogo con los saberes de las ciencias humanas y sociales, de la naturaleza, así como con la filosofía, fructífero para todas las partes, y donde suceden cosas entre ellas. Y cuan-do la realización, la concreción de proyectos cobra una dinámica compleja de rela-ciones recíprocas y en diversos plegamientos, podemos concebir a la materialidad en movimiento, en devenir, como resultante parcial de permanentes controversias. Se hace necesario allí pensar en distintos ritmos, diferentes velocidades de diversos tipos de elementos que componen dicha disposición espacio-temporal y la convi-vencia con posibles alternativas, proyectadas o recién apareciendo en el horizonte de forma dispersa en ideas, propuestas, fuerzas sociales actuando en ciertas direc-ciones, gustos, etcétera.

Felicitamos en tal sentido, por todo lo realizado en estos quince años al actual PMB en sus más de cien historias. Por ir aprendiendo a intervenir en los territorios de forma integral e inclusiva, en situaciones límite donde la realidad de los habi-tantes es por demás preocupante, la razón por la que se está allí. Difícil es deli-mitar el nivel de actividades que pueden efectivamente llevarse a cabo. Se trata de ir aprendiendo a intervenir en este nivel de problemáticas, tan profundamente signadas por los destinos sociales, en el cruce de todos los intereses que puedan pensarse que existen, en definitiva, en la órbita de la gestión urbana. Ello implica poder distinguir lo que puede ser a corto, mediano y largo plazo, lo que pueden ser los efectos de una intervención proyectada una vez se realice en el lugar espe-cífico así como en la zona de la ciudad, la ciudad toda y los otros territorios del país y la región. Es tener siempre presente la diversidad de posibilidades ajustadas a determinadas cuestiones, estados de cosas, subjetividades involucradas, y hacerlo desde un realismo crítico a la vez fuertemente imaginativo y creativo.

Cierre

…Marcelo BisognoDirector Ejecutivo de Uruguay ante el Banco Interamericano de Desarrollo

l tema de las políticas so-ciales como el Programa de Mejoramiento de Ba-rrios debe ser visto a la luz de dos características del

crecimiento económico como el que se da actualmente en Uruguay. Una carac-terística es que el crecimiento econó-mico no necesariamente colabora con la equidad ni con la inclusión social, hay crecimientos que son más propen-sos a la inclusión y a la equidad y hay crecimientos que son menos propen-sos a ello y que incluso conspiran con-tra esta última. La otra característica que se combina con la anterior, es que el crecimiento puede ser más o menos apropiable por el sector público. Am-bas cosas tienen que ver con la propie-dad de los factores de producción.

En el caso de Chile, que tiene cobre, o de Venezuela con el petróleo, o de Bolivia con el gas, es mucho más fácil apropiarse de ese crecimiento porque son recursos naturales que están en la órbita pública. Y por ende más fácil su distribución de forma progresiva, facilitando la mitigación de desigual-dades. En el caso de Uruguay los re-cursos naturales, que están vinculados fundamentalmente al campo, están en la órbita privada. Entonces, en la fase creciente del ciclo económico, particu-

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larmente de este último, cuyo empuje exterior vino determinado por un alza de los precios de commodities impulsados por la demanda de China; esta mejora de precios de bienes agropecuarios trae aparejada un alza de los precios de activos (tierra) que beneficia particularmente a los propietarios de tierras. No se enrique-cen todos, se enriquecen algunos, el peón rural ganará un poquitito más pero quien se enriquece realmente es el propietario de la tierra, son solo algunos, no hay un derrame natural, por lo cual se necesita la intervención pública. La inter-vención pública no es gratuita, se hace con impuestos, la palabra impuestos es muy sintomática viene de “imponer”, nadie voluntariamente le da plata al sector público para que redistribuya, los impuestos se imponen a la gente y la gente, en general, los rechaza.

El crecimiento en Uruguay no es naturalmente igualitario porque los activos, el valor de la tierra, se multiplicó varias veces, y ello no conlleva automáticamente una evolución similar en el salario.

Este crecimiento no es necesariamente igualizador y si la equidad es conside-rada, como lo es en Uruguay, un bien, se requiere de algún tipo de intervención estatal para mitigar estos efectos.

Las políticas sociales vienen a mejorar los efectos más regresivos de este tipo de crecimiento. Uno de los roles del estado es redistribuir para lograr reducir las desigualdades que de otro modo se producirían. Las políticas sociales, como la de mejoramiento de barrios, cumple ese objetivo.

Sin embargo ellas se financian con impuestos que son difíciles de recaudar y son generalmente rechazados por los contribuyentes. Uruguay tiene la mejor redistribución de ingresos de América Latina y el Caribe, pero América Latina es el continente con las peores distribuciones de ingreso del mundo. A diferencia del fútbol, donde desde el 2011 somos campeones de América, en una liga muy competitiva, en materia de distribución de ingreso, somos campeones de una liga

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muy mala; por eso el valor de las políticas sociales en Uruguay.

A futuro, las características del Uruguay van a ser las mismas que las actuales, a menos de que descubramos petróleo. La economía uruguaya ha sido muy cíclica, ha sido de las más cíclicas de América Latina, aunque ha logrado últimamente una preciada estabilidad, esto no quiere decir que no haya shocks adversos en el futuro; y si los shock de crecimiento son desigualizadores entonces tenemos que seguir pensando en políticas públicas para atemperar eso. Esa es la idea.

El Programa de Mejoramiento de Barrios y las políticas públicas tienen carac-terísticas positivas, se puede dar ingresos a la gente o se puede dar productividad a la gente, enseñar a pescar o dar pescado? La educación enseña a pescar. Por otro lado, se puede dar bienes corrientes o bienes de capital, es mucho mejor dar bienes de capital como por ejemplo una vivienda, o la calidad del lugar para vivir y del espacio público, que ampara mucho más a las familias por ejemplo en la fase de caída del ciclo.

El país se pauperizó mucho en la crisis del 2002, los asentamientos crecieron. El mejoramiento de barrios y vivienda son buenos mecanismos, no son baratos, pero son buenos, vamos a tener que seguir haciendo esto porque va a seguir ha-biendo shocks al alza y a la baja y los vamos a tener que amortiguar con un buen gasto público. Es obligación nuestra que sea bueno en el doble mecanismo, por un lado justicia tributaria, un sistema tributario equilibrado, poco costoso, eficien-te, no abusivo, y por otro, un gasto social muy bien focalizado y eficiente en su concepción.

Programas como el de Mejoramiento de Barrios, han logrado esto, eso se ve en los barrios, hay mejoramientos que son muy interesantes, que mejoran el confort de la gente, que ayudan a la vida de la gente. No veo al Uruguay sin este tipo de gasto público, va a haber Programa de Mejoramiento de Barrios al menos otros 15 años más.

Presentación del documental “15 años, más de cien historias”

…Myrna CampoleoniGerenta Técnica del Programa de Mejoramiento de Barrios,Uruguay

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l video que adjuntamos a esta publicación fue realizado especialmen-te para este seminario.

Fue filmado recientemente en 4 barrios intervenidos por el Programa: 2 barrios del Dpto. de Montevideo (19 de Abril – Las Re-tamas en Conciliación y Barrios Unidos, Curitiba y 3 de Agosto en Casavalle, finalizados hace unos 2 y 4 años) y 2 barrios del depar-tamento de Artigas (finalizados unos 6 años atrás). En particular estos barrios de la periferia de la ciudad de Artigas fueron, luego de la crisis de 2002 enclaves de la más extrema pobreza del país.

El objetivo de la presentación de este video en el día de hoy es la de describir los objetivos del Programa y sus actividades fi-nanciables, a través del testimo-nio de los habitantes de los ba-rrios. Son ellos quienes a través de sus vivencias y anécdotas, nos contarán qué ha cambiado en sus vidas cotidianas luego de la intervención del Programa.

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Por otra parte, el video muestra también, que si bien el mejoramiento del hábitat es una condición sumamente importante para la calidad de vida de las personas, no es suficiente para lograr su inte-gración social. Es por ello que el Programa, a tra-vés de su intervención trabaja también para que el resto de las políticas públicas con anclaje terri-torial tengan la oportunidad de impactar también en otras dimensiones que hacen a la integralidad de la vida de las personas como lo son el trabajo, la educación, la salud, la recreación, el deporte, la seguridad o la convivencia.

En esta oportunidad queremos también desta-car y agradecer el compromiso y el profesionalismo de los técnicos que han trabajado para el Progra-ma en todos estos años desde los distintos roles: la Unidad Coordinadora del Programa, las intenden-cias subejecutoras, los equipos técnicos que imple-mentan los proyectos en los territorios, las empre-sas constructoras, los organismos de contralor y los de otras instituciones que también aportan a la im-plementación y ejecución del Programa. Sin duda sin su aporte no estaríamos hoy pudiendo mostrar estos logros.

Por último queremos agradecer al PNUD por la financiación del video, a la productora HACHAYTI-ZA producciones por su realización y a todos uds. por acompañarnos en el día de hoy.

… más de cien historias a lo largo de 15 años:

152 asentamientos intervenidos

17.625 hogares

68.000 personas

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La participación de los vecinos que viven en los barrios donde interviene el Programa ha hecho posible la construcción de esta historia:

1 de Mayo, Montevideo | 17 de Marzo, Montevideo | 17 Metros, Montevideo | 18 de Mayo, Canelones | 19 de Abril, Montevideo | 19 de Abril, Montevideo | 25 de Agosto, Montevideo | 3 de Agosto, Montevideo | 33 Orientales, Montevideo | 6 de Diciembre, Montevideo | 6 de Mayo, Artigas | 6 de Setiembre, Canelones | 8 de Mayo, Montevideo | 19 de Abril, Montevideo | Aeroparque, Canelones | Alto Cha-plin, Paysandú | Amanecer, Montevideo | Anagualpo y Timote, Montevideo | Asen-cio, Colonia | Asoc. Civil Esperanza, Montevideo | Bajo Chaplin, Paysandú | Barrio Anglo, Rio Negro | Barrio Lavalleja, Montevideo | Barrio Norte, Paysandú | Barrios Unidos, Montevideo | Boix y Merino, Montevideo | Brasil, Ex Covigrán, Montevideo | Calle Echagoyen, Montevideo | Campichuelo - Itapé, Montevideo | Cañada del Monzon, Flores | Cerro Carmelo, Colonia | Cerro del Ejido, Artigas | Cerro del Estado, Rivera | Cien Manzanas, Salto | Constituyentes, Montevideo | Corfrisa, Canelones | Costanera, Montevideo | Cotravi, Montevideo | Covilosca, Montevideo | Coviocu las Cabañas, Montevideo | Coviruta, Montevideo | Curitiba, Montevideo | Curupi, Paysandú | Dionisio Díaz, Canelones | Don Atilio, Salto | Don Bosco, Paysandú | Dos Marias, Paysandú | Dr Pouey, Canelones | El Apero, Montevideo | El Eucalito, Paysandú | El Martillo, Maldonado | El Pomo, Canelones | El Santo , San Francisco, Canelones | El Tanque, Montevideo | En Hacore, Paysandú | Fatima, Salto | Higue-ritas, Colonia | Huerta Artiguista, Montevideo | Jardines de las Torres, Montevideo | Juana De America, Canelones | Juventud 14, Montevideo | La Arenera, Rivera | La Boyada, Montevideo | La Cantera, Durazno | La Carreta, Montevideo | La Esperan-za, Montevideo | La Esperanza, Montevideo | La Esperanza, Montevideo | La Falda, Montevideo | La Humedad, Rivera | La Pedrera, Cerro Largo | La Ruta, Montevideo | La Tablada, Salto | Las Caballerizas, Canelones | Las Higueritas, Montevideo | Las Láminas, Artigas | Las Malvinas, Montevideo | Las Malvinas, Artigas | Las Palmitas,

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Montevideo | Las Retamas, Montevideo | Lazareto, Salto | Los Muros, Montevideo | Los Reyes, Montevideo | Lotes Barrio Obrero, Maldonado | Lotes Barrio Obrero, Maldonado | Lotes Bella Unión, Artigas | Lotes Fray Bentos, Río Negro | Mahilos, Montevideo | Maldonado Nuevo 6, Maldonado | Maldonado Nuevo 7, Maldonado | Maldonado Nuevo 8, Maldonado | Maracaná Sur, Montevideo | Matilde Pache-co, Montevideo | Misiones, Rivera | Municipal 1, Canelones | Nuestra Casa, Mon-tevideo | Nuestros Hijos, Montevideo | Nueva Esperanza, Canelones | Nueva Espe-ranza, Montevideo | Nuevas Rutas, Montevideo | Nuevo Amanecer, Montevideo | Nuevo Amanecer, Montevideo | Nuevo Cauceglia, Montevideo | Nuevo Colman, Montevideo | Nuevo Colon 1, Montevideo | Nuevo Mandubí, Rivera | Nuevo Rinal-di, Montevideo | Obreros Unidos, Montevideo | Pantanal, Canelones | Pantanoso, Montevideo | Parque Ambientalista, Montevideo | Parque Cauceglia, Montevideo | Pasaje Bambu, Maldonado | Paso al Parque, Canelones | Pernambuco, Montevideo | Pintadito, Artigas | Pororo, Montevideo | Prado Español, Florida | Primer Asenta-miento Artigas, Salto | Salto Nuevo, Salto | San Andrés, Canelones | San Antonio, Montevideo | San Antonio III, Maldonado | San Antonio IV, Maldonado | San An-tonio V, Maldonado | San Felipe - La Capilla, Canelones | San Rafael, Montevideo | Santa María, Montevideo | Santa María, Canelones | Santa María, Montevideo | Santa Teresita, Canelones | Sebastopol, Montevideo | Segundo Asentamiento Ar-tigas, Salto | Sonia del Sacrificio, Rivera | Sonia Norte, Rivera | Tacuarí, Montevideo | Talca, Canelones | Tatuces, Paysandú | Tres Palmas, Montevideo | Unión y Fuerza, Montevideo | Vecinal 28 - La Estrella, Montevideo | Villa Esperanza, Canelones | Villa Guadalupe, Durazno | Villa La Holandesa, Canelones | Villa Libre, Montevideo | Villa Prosperidad, Montevideo | Vista Linda, Canelones | Viviendas Municipales, Salto | Yugoeslavia, Montevideo.

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Se terminó de imprimir en los talleres de Gráfica Moscaen el mes de febrero de 2015Montevideo - Uruguay

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