JOHNNY ANGEL ANDIA TORRES. CICLO: VIII. SECCION: B3. CODIGO: E05382H.

LA FUNCIÓN EJECUTIVA

El alcalde

El alcalde es el órgano que ejerce la función ejecutiva municipal.

Etimológicamente, alcalde significa juez en árabe. La administración de justicia en el orden

penal y civil fue la primera y la más importante atribución de los alcaldes. Probablemente

hasta el año 1000 ejercieron sólo dicha función, a la que posteriormente se fueron

agregando otras.

A partir del siglo XV, los reyes de España asumieron la atribución de designar jueces

rentados para los diversos pueblos, lo que determinó que los alcaldes de dicho país dejaran

paulatinamente el ejercicio forense o de administración judicial.

Posteriormente, a comienzos del siglo XIX, al dictarse en 1812 la Constitución de Cádiz,

fueron separadas en forma clara las atribuciones judiciales de las de gobierno local de los

alcaldes, que desde esa época adquieren una fisonomía más precisa como órganos político-

administrativos de las ciudades. La evolución en otros países fue paralela.

Él órgano ejecutivo de los municipios se denomina Alcalde en España y varios países

de América Latina, incluido el nuestro; Intendente en Argentina; Prefeito en Brasil;

Presidente Municipal en México; Ejecutivo Municipal en Costa Rica; Síndico en la República

Dominicana; Mayor en los Estados Unidos y en el Reino Unido, donde se llama Lord Mayor;

Cónsul mayor en Andorra; Presidente de Cámara en Portugal; Síndico en Italia;

Bürgemeister en Alemania; Bourgsmestre en Bélgica; Burgo master en Holanda y en

algunos otros países europeos reciben la denominación: Syndice, Sindiaco,

Gemeindeprasident, Amann, Stadtpraisdent, Gemeideanmann.

Modalidades de la función

El órgano ejecutivo del municipio es en la mayoría de los países unipersonal. Son pocos los

regímenes legales, que reconocen la modalidad del ejecutivo municipal colegiado.

En el sistema de gobierno por Comisión un grupo de personas, generalmente pequeño, que

varía entre 3 y 9, ejerce las tareas ejecutivas y legislativas del municipio. Dentro de la

Comisión todos los integrantes tienen la misma categoría, pero eligen a uno de ellos para el

ejercicio de la presidencia, sin que tal cargo pueda equipararse con el del Alcalde, cuyas

funciones son compartidas por todos.

JOHNNY ANGEL ANDIA TORRES. CICLO: VIII. SECCION: B3. CODIGO: E05382H.

El régimen del órgano ejecutivo, unipersonal, asesorado por funcionarios técnicos y un

cuerpo, deliberante es el más extensamente usado.

Los tratadistas internacionales de Derecho Municipal, diferencian tres sistemas de alcaldía:

1) Alcalde débil y una asamblea dotada de plenos poderes; 2) Alcalde fuerte con una

asamblea débil; 3) Intermedio.

El primer sistema, se aplica en las ciudades pequeñas, en las cuales son pocos electores en

número. Las características de esta forma de gobierno son as siguientes: limitación de las

facultades de carácter financiero del Alcalde, así como de las de nombramiento de

funcionarios y empleados; eliminación del derecho de veto; existencia de agentes

administrativos independientes elegidos por voto popular (secretario, tesorero, procurador

y tasador) y un concejo fuerte que realiza el control político. Pese a la ventaja que ofrece

este sistema, que evita la concentración de poderes en una sola persona, ha sido

considerado arcaico y totalmente inadecuado para los municipios modernos.

El segundo, el sistema de ejecutivo fuerte, se caracteriza porque éste ejerce los poderes de

control de la administración, de nombramiento y remoción de funcionarios, de preparación

del presupuesto y el derecho de veto del que se halla investido.

Finalmente, el tipo intermedio equilibra las facultades del ejecutivo y de la asamblea. En

las organizaciones de esta clase, el cuerpo deliberante traza las directivas de la política

municipal y mantiene un estricto control sobre el órgano ejecutivo, al que corresponde

cumplir tales directivas y ejercer atribuciones administrativas.

Desempeño del cargo

Los requisitos generales exigidos por las legislaciones para el ejercicio de la función

municipal comprenden: edad, ciudadanía, capacidad y residencia continuada dentro del

ámbito municipal.

La función municipal es incompatible con el ejercicio de cargos de gobierno, de los poderes

legislativos, ejecutivo y judicial y con aquellos que sean retribuidos con fondos municipales,

provinciales o estatales, excepto el magisterio.

Las incapacidades comprenden: a los inhabilitados por sentencia judicial; a quienes tengan

concesiones del municipio o contratos con éste y a sus socios, a sus empleados y

dependientes, a sus deudores y a los que tengan con él algún proceso en tramitación.

La obligación primaria de quien ejerce la función ejecutiva es –por decirlo así, residir en la

cabecera del territorio municipal.

JOHNNY ANGEL ANDIA TORRES. CICLO: VIII. SECCION: B3. CODIGO: E05382H.

El desempeño del cargo es gratuito. Sin embargo en algunos países se establece

expresamente que será rentado para determinadas ciudades o para todas. En el Perú el

cargo de alcalde ha sido tradicionalmente "gratuito". Mientras que en otros países

latinoamericanos percibe dotación, gastos de representación, gratificaciones o sueldos.

Los alcaldes provinciales y los alcaldes distritales de más de 30000 electores en su

jurisdicción son rentados. Los demás alcaldes y los regidores, gozan de dieta.

Tales remuneraciones son renunciables o suprimibles por acuerdo unánime del Concejo.

Atribuciones

Ordway Tead elaboró en 1959 la fórmula "POSDIDDOCEM", cuyas letras

representan: Planificación, organización, supervisión, designación del personal, iniciación,

delegación, dirección, coordinación, evolución y motivación.

Las funciones del ejecutivo municipal pueden clasificarse en los siguientes grupos: a)

funciones relacionadas con la asamblea municipal, b) funciones de administración interna;

c) funciones de administración externa; d) funciones económico-financieras; e) funciones

de representación; f) funciones de integración de otros organismos, y g) funciones

sancionadoras.

En orden a sus relaciones con la Asamblea, el representante del Ejecutivo municipal:

convoca a sesiones, preside sus reuniones, promulga, publica y hace cumplir las ordenanzas

y las demás resoluciones que dicta el cuerpo legislativo, está facultad para

presentar proyectos e iniciativas y tiene el derecho de veto dentro del término que fija la

ley.

Corresponden a la administración interna: la organización y la dirección de las oficinas y

servicios municipales; la designación, el ascenso, traslado y remoción de los agentes

municipales, dentro de las pautas del respectivo servicio civil, la adquisición de materiales y

equipos, la designación de comisiones de estudio y de trabajo, la admisión de solicitudes, la

tramitación de expedientes y la preparación de proyectos e informes.

Son funciones de la administración externa: la dirección y supervigilancia de todos los

servicios públicos, la adopción de medidas atinentes a la salubridad, a la seguridad,

edificaciones, moralidad y orden público; la concesión de licencias y de permisos en los

diversos ramos de la administración que los requieran.

Pertenecen a las medidas económico-financieras: la administración de los bienes del

municipio; suscripción de contratos sobre los sancionados por la asamblea: la aprobación

JOHNNY ANGEL ANDIA TORRES. CICLO: VIII. SECCION: B3. CODIGO: E05382H.

de los programas de trabajos de las diversas reparticiones; la administración del

presupuesto; la formulación del proyecto del mismo y de los informes necesarios sobre su

ejecución y los concernientes a la contratación de créditos y habilitación y transferencias de

partidas presupuestales.

Es competencia del jefe del ejecutivo municipal: la representación del municipio en todos

los actos oficiales, contratos y gestiones administrativas, y en algunos países la

representación judicial.

El ejecutivo municipal integra algunos organismos extra municipales, tales como las juntas

de subsistencias, abastecimientos, precios, transportes, caminos, patentes y otras.

Además corresponden a este órgano imponer determinadas sanciones (multas, suspensión

o clausura de establecimientos) por incumplimiento de ordenanzas y reglamentos

municipales y tramitar y someter al Concejo los pedidos de los vecinos

LA ASAMBLEA DELIBERANTE

Composición de la Asamblea Deliberante

La Asamblea Deliberante del Municipio es un cuerpo colegiado al que corresponde tanto el

ejercicio de la función legislativa como administrativa.

El origen de esta institución para los países del mundo hispánico se halla en los "Conventos

publicas vicinorum" de los Visigodos, y en las Asambleas Generales de Vecinos de los siglos

X al XIII, que se transformaron después en los Ayuntamientos o Cabildos, que al comienzo

estaban formados por cuatro personas elegidas libremente por el voto popular, y que

posteriormente fueron adquiriendo diversas modalidades y atribuciones.

En la actualidad, este cuerpo deliberante que tiene a su cargo la tarea legislativa del

municipio, cumple una función sui géneris que no se confunde con la que realiza el poder

legislativo estatal, pese a algunas similitudes, ya que, como anota Greca, "ambos están

constituidos por cuerpos colegiados, en los que actúan representantes de la masa electoral,

ambos discuten y votan ajustándose a una legislación más o menos semejante; pero la

diferencia estriba en que del uno salen leyes y del otro, reglamentos u ordenanzas".

Por otro lado, la Asamblea cumple atribuciones de tipo administrativo, que no pueden ser

deslindadas fácilmente en las que corresponden al alcalde.

JOHNNY ANGEL ANDIA TORRES. CICLO: VIII. SECCION: B3. CODIGO: E05382H.

En cuanto a la terminología en uso para designar a este órgano, se emplea el vocablo

Ayuntamiento en España, México y República Dominicana; Junta Municipal en Paraguay;

Cámara en Brasil; Concejo Municipal en Perú, Colombia, Panamá y Venezuela; Corporación

Municipal en Guatemala; Asamblea en Puerto Rico; Municipalidad en Chile, Costa Rica,

Honduras y Nicaragua; Conseil Municipal en Francia; Conseil Coomunal en Bélgica;

Consiglio Comunale en Italia; Cámara Municipal en Portugal, Borough Concil en el Reino

Unido, entre otros.

La Asamblea Deliberante en algunos países de Europa, es bicameral y sus órganos son un

gran cuerpo o plenario y una pequeña junta, con escaso número de miembros, más fácil de

reunir, que realiza funciones ejecutivas y de asesoramiento.

Los integrantes de las Asambleas municipales se denominan consejeros, concejales,

regidores, vareadores, etcétera.

La presidencia de la Asamblea Deliberante es ejercida en unos casos por el Alcalde o quien

haga sus veces, por un miembro de aquella elegido entre sus componentes y en otros por el

órgano ejecutivo del municipio. En nuestro país, preside la municipalidad el alcalde.

Atribuciones

La Asamblea del Municipio es órgano de carácter político-administrativo, una de cuyas

funciones esenciales consiste en dictar las normas generales u ordenanzas municipales u

ordenanzas destinadas a regir dentro del término municipal correspondiente.

Los poderes de la Asamblea Deliberante pueden clasificarse en a) legislativos; b)

administrativos; c) financieros; d) de fiscalización y control; e) asesoramiento; y f)

reglamentarios.

a. La Asamblea deliberante dicta las ordenanzas que deben regir dentro del término

municipal, aprueba el Plan regulador y la constitución de mancomunidades o

asociaciones con otros municipios, sancionando el reglamento que deba normar la

marcha de tales entidades.

b. Desde el punto de vista administrativo, atañe a la Asamblea la creación, supervigilancia

y control de los servicios públicos, la resolución de los recursos de su competencia; La

aprobación de los estatutos de funcionarios y el nombramiento de aquellos que le

correspondan.

c. En el orden financiero, es competencia de la Asamblea la aprobación del Presupuesto del

Municipio, cuyo proyecto debe preparar el Ejecutivo Municipal; pronunciarse sobre la

JOHNNY ANGEL ANDIA TORRES. CICLO: VIII. SECCION: B3. CODIGO: E05382H.

cuenta general; sancionar los programas de inversiones y servicios; aprobar la

contratación de empréstitos; la creación, modificación o supresión de arbitrios; las

tarifas de los servicios públicos municipales, los contratos que celebre la Corporación;

las emisiones de bonos, establecimientos de cooperativas, etc.

d. En cuanto a la fiscalización y control del municipio, la Asamblea está facultada para

designar Comisiones de investigación, oír quejas e imponer sanciones hasta la

declaración de vacancia del cargo de ejecutivo municipal, de conformidad con

los procedimientos pertinentes en esta materia.

e. La Asamblea realiza también funciones de asesoramiento y consejo del órgano ejecutivo.

Finalmente, la Asamblea tiene capacidad para aprobar su propio reglamento.

FUNCIÓN LEGISLATIVA MUNICIPAL

El poder municipal de ordenanza

El poder de ordenanza que corresponde a los municipios constituye un atributo derivado

de su autonomía.

Es evidente que si "el Municipio es la sociedad local políticamente organizada, como

religación transfamiliar, instintiva y necesaria, hay que reconocer que esta institución

político-administrativa tiene como razón de su existencia un núcleo perfectamente

demarcado de necesidades colectivas, que ha de solventar directamente y de modo

excluyente.

Sobre los problemas derivados de tales necesidades y de los servicios creados, para

satisfacerlas "no puede legislar el Congreso o Parlamento, pues ello constituiría un exceso

de poder, una extensión de sus atribuciones. Y, como no puede haber un campo de la vida

civil ilegislable, esa atribución ha de corresponder lógicamente al gobierno municipal,

constituido para regir y dirigir la vida local"

Del deber de regular todo ese vasto complejo de hechos que constituye la vida municipal,

que abarcan la estructura de los órganos de gobierno local, sus funciones, los servicios que

prestan, sus modos de gestión, las obligaciones que imponen, los derechos que crean, nace

la potestad legislativa de los municipios en tanto que entidades autónomas.

El propio Kelsen, representante de la escuela legalista, reconoce la facultad legislativa del

municipio, cuando se expresa en su "Teoría General del Estado" del siguiente modo: "De

nuestras anteriores observaciones resulta que la ley en sentido material, no es otra cosa

JOHNNY ANGEL ANDIA TORRES. CICLO: VIII. SECCION: B3. CODIGO: E05382H.

que la norma general. Sin embargo, existe la tendencia a no reconocer como leyes, en

sentido formal, más que a aquellas normas generales que proceden en ciertos órganos

relativamente centrales, siempre que estos órganos sean, a ser posible, cuerpos

representativos.

Pero esto no pasa de ser una particularidad terminológica" y agrega: "Desde el punto de

vista jurídico positivo es irrelevante ese valor político preferente atribuido a unas normas

sobre otras que se traduce en el lenguaje usual. Por la misma razón no existe tampoco la

menor diferencia entre la ley material creada por un municipio con el nombre de

"carta municipal" y la norma votada por un cuerpo representativo local que lleva el nombre

de Parlamento y a la cual se da el nombre de "ley", pues nada se opondría a hablar de "leyes

municipales" (votadas por los Ayuntamientos). El proceso legislativo municipal es también

"estatal", y los órganos municipales lo son también por la misma razón que la legislación de

los países es función estatal; porque el fundamento de la validez se basa. En último término,

en la Constitución, que crea la unidad del Estado".

El reconocimiento de la capacidad legislativa del municipio no supone como premisa

necesaria que se le atribuyan una "soberanía" ni menos el desmedro de la potestad de

dictar normas generales que corresponde al Estado. El municipio goza de tal capacidad en

tanto que sociedad autónoma, por mandato y dentro de los límites que señala la

Constitución.

En los países (Francia, Alemania nacional-socialista) en que la municipalidad carece o ha

sido despojado de la facultad de dictar normas generales con el valor y los alcances de la

ley, su papel es el de un órgano administrativo dependiente del Poder Central.

La potestad legislativa del municipio para ser ejercida a plenitud, debe reconocer como

fuente la Constitución del Estado. Por esa razón las llamadas "seudo funciones" legislativas,

tales como los actos legislativos municipales del Ecuador, las leyes locales de los

Ayuntamientos mexicanos y venezolanos, etc., no son verdaderas ordenanzas, porque éstas

corresponden únicamente a "municipalidades que tienen una esfera de competencia propia

reconocida por la Constitución nacional, no modificable, por tanto, por la legislación

nacional o estadual, porque entonces esa competencia legislativa queda equiparada a estas

últimas".

Por tal razón y en busca de una autonomía municipal plena, el Primer Congreso

Interamericano de Municipios reclamó: "Que en las Constituciones de los Países de América

JOHNNY ANGEL ANDIA TORRES. CICLO: VIII. SECCION: B3. CODIGO: E05382H.

se reconozca al Municipio como uno de los órganos de la soberanía del pueblo y de

la nación, a fin de que se consolide y desarrolle la institución municipal, sirviendo al

propio tiempo de mayor cohesión a la estructura general del Estado".

Naturaleza de las ordenanzas municipales

El problema de la naturaleza de las ordenanzas municipales lleva a la consideración de dos

cuestiones: en primer término, si las ordenanzas municipales son verdaderas leyes (de

ámbito territorial limitado), y, en segundo lugar, cuál es el lugar que les corresponde dentro

del cuadro jerárquico de las normas jurídicas.

Desde el punto de vista material, en tanto que normas escritas que contienen

prescripciones obligatorias y generales, emanadas de los poderes que tienen capacidad de

para dictarlas, las ordenanzas municipales son verdaderas leyes. En su acepción meramente

formal, las ordenanzas municipales serán leyes en aquellos Estados que reconocen la

potestad legislativa del municipio. En los que no la reconocen serán "sólo normas

administrativas subordinadas en todo momento a las de carácter constitucional, legal y

reglamentarias, dictadas por el Estado y su administración".

Las ordenanzas son normas que expiden los cuerpos locales con autorización de la

Constitución del Estado y estatuyen sobre un campo propio de hechos que no se hallan

sujetos a la regulación de las leyes ordinarias.

Contenido de las Ordenanzas Municipales

En cuanto determinan el contenido de las ordenanzas municipales, los ordenamientos

jurídicos pueden clasificarse en tres grupos: unos se refieren al ámbito material de las

ordenanzas en forma general e imprecisa; otros emplean del sistema taxativo y señalan las

áreas objeto de la normatividad municipal, y un tercer grupo, que menciona las principales

de estas áreas, pero deja abierta la posibilidad de considerar otras.

Las legislaciones de muchos Estados de Hispanoamérica, para determinar el ámbito de

aplicación de las ordenanzas, usan fórmulas tales como " asuntos de naturaleza municipal",

"servicios públicos de carácter local", "asuntos de la sociedad local", "intereses peculiares

de un pueblo", "necesidades del municipio", "bienestar de los habitantes", "prosperidad del

municipio", "conveniencia general de la municipalidad", etc.

Las constituciones de muchos países de Latinoamérica señalan como asuntos que pueden

ser establecidos por las ordenanzas municipales al urbanismo, abastos, circulación, cultura,

salubridad, asistencia social, institutos populares de crédito, turismo y policía municipal.

JOHNNY ANGEL ANDIA TORRES. CICLO: VIII. SECCION: B3. CODIGO: E05382H.

Por su parte, el profesor De Lorenzo Neto cree que constituye asuntos de Derecho

Municipal cinco categorías de cuestiones: 1- Poder de Policía Municipal (Urbanismo,

regulación de obras, seguridad pública, policía sanitaria y policía de orden público); 2-

Régimen tributario (Principios de Hermenéutica fiscal, impuestos, tasas, contribuciones

locales en general), 3- Organización administrativa (Régimen administrativo, funcionarios,

empleados, servicios de utilidad pública, planificación municipal); 4- Dominio público

municipal, y 5- Procedimiento Administrativo Municipal (Procedimiento administrativo en

general, de urbanismo y obras; fiscal; relativo a los funcionarios municipales)

Consideramos por nuestra parte que, en términos generales, constituye materias regulables

mediante ordenanzas municipales a las que se refieren: A) a la estructura y funcionamiento

de los órganos de gobierno municipal; B) a los servicios públicos municipales y a sus modos

de prestación; c) al régimen económico y financiero de municipio; y d) al poder de policía

municipal.

Mario Alzamora Valdez nos dice lo siguiente: "Debe tenerse en cuenta que, si bien es cierto

que, en los asuntos privativos del Municipio no debe intervenir el Estado, y como señala una

de las conclusiones del citado Congreso de 1959 [el Segundo Congreso Iberoamericano de

Municipios, Lisboa, 1959], ‘la primacía de la legislación municipal en materias propias debe

estar asegurada contra los excesos de poder ejecutivo o legislativo de niveles superiores de

gobierno, mediante garantías establecidas por la Constitución, por los recursos

jurisdiccionales adecuados’, existen, por otro lado, cuestiones que pueden ser normadas

tanto por el Estado como por el Municipio, tales como los que se refieren a la ecuación

elemental primaria, salubridad, electrificación, etc., en las cuales la competencia que

asuman las respectivas entidades, dependerá de las peculiaridades legislativas de cada

país"