Secretaría de la Reforma Agraria Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de … · 2018-01-30 ·...

Grupo Funcional Desarrollo Económico

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Secretaría de la Reforma Agraria

Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras

Auditoría de Desempeño: 11-0-15100-07-0358

DE-092

Criterios de Selección

Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.

Objetivo

Fiscalizar el cumplimiento del objetivo de otorgar apoyos al joven emprendedor rural para la creación de agroempresas rentables y sustentables que propicien el arraigo y el relevo generacional en la tenencia de la tierra, así como la mejora de los ingresos.

Alcance

El alcance de la auditoría comprendió la revisión de los 327,925.7 miles de pesos ejercidos en la creación de agroempresas por la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), en el Programa Presupuestario S203 “Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras”, reportados en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2011.

La revisión efectuada al Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras comprendió el establecimiento del Sistema de Evaluación del Desempeño, la eficacia en el cumplimiento de su objetivo, la eficiencia en la operación del programa, y la economía en la aplicación de los recursos.

En la revisión del Sistema de Evaluación del Desempeño, se verificó el cumplimiento de las disposiciones establecidas en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal 2011, y los Criterios para la Revisión y Actualización de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) del PEF 2011.

La eficacia comprendió la evaluación de los objetivos en materia del arraigo, el relevo generacional, la mejora del ingreso de la población rural y la cobertura del programa.

En la vertiente de eficiencia se evaluó la operación del programa, en términos del número de agroempresas creadas, rentables, sustentables y su sobrevivencia; el cumplimiento de los criterios de transparencia en la publicación del padrón de beneficiarios y equidad por grupo social en los apoyos otorgados; la capacitación de jóvenes que acreditaron el proyecto escuela; la duplicidad con otros programas; el ejercicio del presupuesto asignado y la rendición de cuentas por parte de la dependencia responsable del programa.

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

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En la vertiente de economía, se verificó el gasto destinado a los apoyos del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras.

Antecedentes

El territorio mexicano se integra por 196.7 millones de hectáreas, de las cuales 73.1 millones (37.2%) son propiedad privada, 3.8 millones (1.9%) colonias agrícolas y ganaderas, 7.3 millones (3.7%) terrenos nacionales, 8.5 millones (4.3%) zonas federales, urbanas, cuerpos de agua, entre otros, y 104.0 millones (52.9%) propiedad social. En este último tipo de propiedad se ubican 28,997 núcleos agrarios, donde se asientan 27,212 (93.8%) ejidos y 1,785 (6.2%) comunidades.

En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012, se señaló que la cuarta parte de la población del país habita en el sector rural (26.0 millones de personas), el cual concentra el mayor número de personas en situación de pobreza. Las consecuencias de la pobreza son, entre otras, la desnutrición y la migración de la población a las ciudades, por la falta de medios para el desarrollo de actividades productivas en su lugar de origen, lo que genera la pérdida de capital humano.

Ante la falta de oportunidades y medios para el desarrollo, en promedio 550 campesinos abandonan diariamente su lugar de origen. 1/ También en el sector se presenta el problema del envejecimiento de la población: el 50.0% de los ejidatarios y comuneros supera la edad de 50 años y el 29.0% es mayor de 65 años, por lo que la mediana de la edad es de 50 años.

Para revertir la pobreza, la falta de oportunidades de empleo y la migración, en 2001 se promulgó la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), en la que se reconoce la vulnerabilidad del sector para conducir a un mejoramiento sostenido y sustentable de las condiciones de vida, por lo que resulta necesario el fomento de las actividades productivas y de desarrollo social en el medio rural.

En este contexto, el 31 de diciembre de 2003 se publicó el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2004, en el que se estableció la creación de un programa por medio del cual se otorgaría financiamiento accesible a los campesinos para que éstos utilizaran productivamente la tierra.

El 30 de septiembre de 2004, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Acuerdo por el que se establecen y dan a conocer las Reglas de Operación del Programa Fondo de Tierras e Instalación del Joven Emprendedor Rural, en el que se fijó como objetivo del programa “fortalecer el arraigo de los jóvenes emprendedores rurales en los núcleos agrarios mediante el impulso y desarrollo de un mercado social de tierra”; y su cobertura se centró en ocho estados: Aguascalientes, Guanajuato, Guerrero, Michoacán, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa y Sonora.

En 2005, se modificó el objetivo general del programa por el de “fortalecer el arraigo de los jóvenes emprendedores rurales en los núcleos agrarios mediante el impulso y desarrollo de

1/ Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), XII Censo de Población y Vivienda, 2000.


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un mercado social de la tierra, favoreciendo con ello a los sujetos agrarios mayores de 65 años”; y la cobertura del programa se amplió a 10 estados, con la incorporación de Yucatán y Zacatecas.

En 2006, el objetivo del programa nuevamente se modificó por el de “propiciar y fortalecer el arraigo de los jóvenes emprendedores rurales en los núcleos agrarios mediante el impulso y desarrollo de un mercado social de la tierra”; y su cobertura se amplió a 30 entidades federativas, ya que se incorporaron 20 estados más, con excepción del Distrito Federal y Quintana Roo, ya que los gobiernos estatales no solicitaron su inscripción al programa.

En 2007, se precisó la creación de proyectos agroempresariales para lograr el propósito del programa y se propuso la creación del Consejo Directivo como la máxima instancia normativa de éste, el cual se encargaría de determinar su cobertura al definir los estados y núcleos agrarios por beneficiarios.

Para ese año, el programa contó con tres componentes: 1) Instalación del joven emprendedor rural, 2) Fondo de tierras y proyectos agroempresariales y 3) Incentivos para el adulto mayor.

En 2008, la denominación del programa cambió por la de “Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras (JERFT)”. El objetivo general del programa no presentó cambios; y para su operación se propusieron dos componentes (Joven emprendedor rural y Fondo de tierras) y tres etapas: Desarrollo de talento emprendedor, Proyecto escuela y Apoyo para proyecto agroempresarial. El programa se desarrolló en los núcleos agrarios del territorio nacional definidos por el Consejo Directivo de los núcleos agrarios elegibles de apoyo.

En 2009, el objetivo general del programa se ajustó en términos de: “crear agroempresas rentables y sustentables para que el joven emprendedor rural en su mismo núcleo agrario incremente sus ingresos, además de impulsar el relevo generacional”. También se fijaron cuatro objetivos específicos para que el joven emprendedor desarrollara capacidades de organización y trabajo en grupo; habilidades y capacidades técnico productivas y empresariales para operar las agroempresas; acceso a tierra y capital para constituirla; y actividades de mejora continua. La población objetivo se circunscribió a los sujetos agrarios entre 18 y hasta 39 años, que cumplieran los requisitos y criterios de selección del programa, pertenecientes a los núcleos agrarios focalizados y publicados en el DOF.

Para 2010, el objetivo del programa se modificó en los términos de “lograr que el joven emprendedor rural cree su propia agroempresa rentable y sustentable en el núcleo agrario al que pertenece; por medio de capacitación y, adquisición o renta de derechos parcelarios, insumos y servicios de acompañamiento empresarial; con el fin de propiciar el arraigo, el relevo generacional en la titularidad de la tenencia de la tierra social y la mejora de sus ingresos”.

Los objetivos específicos y la población objetivo no presentaron cambios sustanciales respecto del año anterior; y se modificó el número de etapas, pasando de 3 a 2: proyecto escuela y agroempresarial.


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La cobertura del programa se acotó a la atención de núcleos agrarios considerados como “Zonas de Atención Prioritaria Rural”, que estén certificados, sin conflictos agrarios, con potencial productivo, con infraestructura y mercado local para implementar un proyecto agroempresarial.

En las Reglas de Operación del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras 2011, se señaló que el objetivo del programa consistió en “lograr que el joven emprendedor rural cree su propia agroempresa rentable y sustentable en el núcleo agrario al que pertenece, por medio de la capacitación y la adquisición o renta de derechos parcelarios, insumos y servicios de acompañamiento empresarial, con el fin de propiciar el arraigo, el relevo generacional en la tenencia de la tierra social y la mejora de sus ingresos”.

Joven emprendedor rural es el nombre que recibe el sujeto agrario, hombre o mujer, que resulta beneficiado con la solicitud de apoyo, para desarrollar una actividad productiva en tierra social. Los beneficiarios del programa deben ser sujetos agrarios de entre 18 y 39 años de edad.

Resultados

1. Lógica vertical y horizontal de la MIR

Se revisó la Matriz de Indicadores para Resultados 2011 del Programa Presupuestario S203 “Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras”, y se comprobó que el objetivo del Programa Presupuestario S203 es congruente con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 y del Programa Sectorial de Desarrollo Agrario (PSDA) 2007-2012, porque el primero promueve la creación de condiciones favorables para el desarrollo de las empresas, y el segundo busca facilitar los mecanismos para la creación de agroempresas y el mejoramiento del ingreso a los emprendedores.

En cuanto a la lógica vertical, se determinó que la MIR del programa presupuestario en comento no permite verificar la relación causa efecto, porque no se definieron objetivos relacionados con el arraigo, el relevo generacional en la tenencia de la tierra social, ni la creación de agroempresas que se incluyen en el objetivo del programa. Respecto de la lógica horizontal, se precisó que los indicadores no son adecuados para evaluar los objetivos establecidos en los niveles, y el método de cálculo de los indicadores no especifica el año de análisis.

Véase acción(es): 11-0-15100-07-0358-07-001 11-0-15100-07-0358-07-002

2. Indicadores del programa

Se constató que no se diseñaron indicadores ni metas para evaluar el cumplimiento del objetivo del programa establecido en el artículo 2 de las Reglas de Operación del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras, referente a la creación de agroempresas, el arraigo, ni el relevo generacional en la tenencia de la tierra.


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De los 10 indicadores que la SRA registró en la MIR del programa, la ASF consideró 7 para la evaluación, incorporó otros 3 indicadores fijados en los documentos de mediano plazo (PSDA y PEC) e internos de la dependencia, y propuso 3 para complementar la evaluación.

Véase acción(es): 11-0-15100-07-0358-07-003

3. Arraigo de los jóvenes rurales

Para medir el arraigo, la SRA no estableció indicadores ni metas en la MIR del programa, dicha observación se realizó en el Resultado núm. 2 Indicadores del Programa.

La dependencia proporcionó un indicador interno, el cual se presenta a continuación:

PORCENTAJE DE UBICACIÓN DE AGROEMPRESAS

Nombre del indicador Método de cálculo Unidad de medida Valor 2011

Porcentaje de ubicación de agro-empresas

(Proyectos con ubicación de agroem-presas en el municipio de origen de los jóvenes apoyados/Total de agroempresas apoyadas)*100

Porcentaje 100.0

FUENTE: Oficio núm. IV-400/260867 del 2 de julio de 2012, emitido por la Oficialía Mayor de la Secretaría de la Reforma Agraria.

En 2011, el resultado del indicador fue del 100.0%, ya que las 183 agroempresas creadas por los jóvenes apoyados se ubicaron en su lugar de origen. Sin embargo, el indicador no permitió conocer el número ni el porcentaje de jóvenes que se arraigaron a su lugar de origen o residencia, y por lo tanto tampoco en qué medida se evitó la migración, por lo que el indicador no fue claro, relevante, ni adecuado.

De manera supletoria, la ASF diseñó el indicador “Porcentaje de jóvenes que permanecen en su núcleo agrario”, el cual se muestra en el cuadro siguiente:

PORCENTAJE DE JÓVENES QUE PERMANECEN EN SU NÚCLEO AGRARIO

Nombre del indicador Método de cálculo Cálculo Resultado

2011

Porcentaje de jóvenes que permanecen en su núcleo agrario

(Número de jóvenes que permanecen en su núcleo agrario a dos años de ser apoyados/Número de jóvenes apoyados de dos años anteriores)*100

(660/835)*100 79.0%

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en información de los jóvenes que integraron las agroempresas sobrevivientes en 2011 y el Padrón de Beneficiarios de la Etapa 2.

Se determinó que el 79.0% (660) de los jóvenes apoyados en 2009 (835) en el proyecto agroempresarial permanecieron en su núcleo agrario en 2011.

Véase acción(es): 11-0-15100-07-0358-07-004

4. Relevo generacional en la tenencia de la tierra social

En 2011, la SRA no estableció indicadores ni metas para medir el relevo generacional en la tenencia de la tierra social, dicha observación se señaló en el Resultado núm. 2 Indicadores del Programa.


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La dependencia definió el relevo generacional como la incorporación de los jóvenes sujetos agrarios a las actividades productivas vinculadas con la tierra, mediante la compra, renta o préstamo (comodato) de los derechos parcelarios.

La dependencia midió la brecha de edad entre los jóvenes que compraron derechos parcelarios y los adultos que los vendieron, la cual fue de 33 años, ya que 356 jóvenes que compraron tierra contaron en promedio con 30 años de edad y los sujetos agrarios que la vendieron con 63 años.

Con base en la definición de relevo generacional y el Padrón de Beneficiarios de la Etapa 2, la ASF determinó que el 98.2% (1,602) de 1,632 jóvenes apoyados llevaron a cabo el relevo generacional en la tenencia de la tierra en 8,177.0 hectáreas. La participación por modalidad fue la siguiente: 21.8% (356 jóvenes) adquirió los derechos parcelarios de 454.7 hectáreas; 71.4% (1,165 jóvenes) rentó 7,707.8 hectáreas; y el 5.0% (81 jóvenes) accedió a la tierra mediante comodato por 14.5 hectáreas; y 1.8% (30 jóvenes) contaron con tierra propia por 253.0 hectáreas.

En las modalidades de renta, compra y comodato, la dependencia no determinó si los jóvenes sustituyeron a adultos de 40 años en adelante.

Por lo anterior, no fue posible evaluar en qué medida se cumplió el objetivo del programa en materia de relevo generacional en la tenencia de la tierra social y tampoco la contribución del programa al cumplimiento de la estrategia del PND 2007-2012 orientada a garantizar el relevo pacífico de los titulares de los derechos agrarios.

Véase acción(es): 11-0-15100-07-0358-07-005

5. Mejora del ingreso del joven emprendedor rural

En el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario y el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012, así como en la MIR 2011 del programa S203 Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras, se identificaron los indicadores y metas que se muestran a continuación:


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INDICADORES RELACIONADOS CON LA MEJORA DEL INGRESO

Documento Nombre del indicador

Método de cálculo Meta 20121/

Programa Sectorial de Desarrollo Agrario (PSDA)

Incremento en el in-greso de la población atendida

((Ingreso de población atendida en el T1-Ingreso de la población atendida en el T0) /Ingreso de la población atendida en el T0)*100

Donde:

T1= Tiempo uno

T0= Tiempo cero

Incrementar en 20.0% el ingreso de la población atendida

Programa Especial Concu-rrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC)

Incremento en el in-greso de la población atendida

No se especifica. Incrementar en 3.5% el ingreso de la población atendida con respecto a la población solicitante no atendida

MIR 2011 Porcentaje de incre-mento del ingreso de los jóvenes rurales atendidos

((Ingreso promedio de jóvenes aten-didos en tiempo 1 – Ingreso promedio de jóvenes atendidos en tiempo 0) / Ingreso promedio de jóvenes atendidos en tiempo 0) *100

15.0%

FUENTE: Cuadro elaborado por la ASF con información del Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012 y la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)del Programa Presupuestario S203 “Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras”.

1/ La meta del indicador de la MIR es anual y corresponde al ejercicio 2011.

En 2011, el resultado del indicador del PSDA fue de 22.3%, superior en 2.3 puntos porcentuales respecto a la meta establecida para 2012 (20.0%), el cual se incrementó en 22.2 y 5.1 puntos porcentuales respecto del resultado obtenido en 2009 y 2010, respectivamente.

La dependencia señaló que el resultado del indicador se obtuvo del promedio del “incremento en el ingreso de la población atendida” de los programas Fondo de Apoyo para el Apoyo a Proyectos Productivos (FAPPA), Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG), Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras (JERFT), y Fomento al Desarrollo Agrario (FORMAR); y que el medio de verificación fue la evaluación externa realizada en 2011 por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la cual fue revisada por la ASF, sin que se identificara cómo se obtuvieron los datos específicos del resultado del indicador.

Respecto del indicador que se estableció en el PEC 2007-2012, relativo a incrementar en 3.5% el ingreso de la población atendida respecto a la población solicitante no atendida, la dependencia no acreditó contar con la información del resultado.

En cuanto al indicador de la MIR, la SRA reportó que el resultado fue de 46.9%, porcentaje superior en 31.9 puntos porcentuales respecto de la meta establecida de 15.0%. La dependencia proporcionó como soporte del resultado el Informe Final de la Evaluación del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras de 2011, que elaboró la FAO, de


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cuya revisión no fue posible extraer los datos utilizados para verificar el resultado del indicador.

Por lo anterior, no fue posible verificar el cumplimiento del objetivo referente a propiciar la mejora de los ingresos de los jóvenes emprendedores, que se estableció en las Reglas de Operación del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras; y determinar el avance en los indicadores fijados en los programas Sectorial de Desarrollo Agrario y el Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012, ya que la SRA no dispuso de mecanismos para el registro y generación de información confiable y suficiente para sustentar los resultados de los tres indicadores establecidos para medir la mejora del ingreso del joven emprendedor rural.

Véase acción(es): 11-0-15100-07-0358-07-006

6. Cobertura

En 2011, la SRA estimó la población potencial del programa en 754,979 jóvenes, que significó el 4.4% de la población de las Zonas de Atención Prioritaria Rurales (17.0 millones) y el 2.9% de la población rural nacional (26.0 millones). En la estimación se incluyeron indebidamente 25,717 jóvenes de entidades federativas que no están consideradas como Zonas de Atención Prioritaria Rurales.

En cuanto a la población por atender, la dependencia identificó a 2,508 jóvenes, que significan el 0.3% de la población potencial, el 0.01% respecto de las Zonas de Atención Prioritaria Rurales y el 0.009% de la población rural nacional. La SRA no acreditó la georeferenciación de esta población por región del país, entidad federativa ni municipio.

La ASF determinó que la población objetivo se calculó indebidamente como meta anual con base en el costo promedio por joven emprendedor rural para las dos etapas del programa y la demanda acumulada de los jóvenes que acreditaron la etapa del proyecto escuela autorizados de 2007 a 2010. Esta situación denota deficiencias en el diseño del programa, ya que su programación se realizó considerando la demanda.

En 2011, con el programa se atendieron a 1,901 jóvenes, el 75.8% de la meta anual (2,508 jóvenes), que significó el 0.3% de la población potencial, el 0.01% de la población en Zonas de Atención Prioritaria Rurales y el 0.007% de la población rural nacional, lo cual denota que las acciones realizadas fueron marginales en relación con la magnitud del problema por resolver.

La Secretaría de la Reforma Agraria, en el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, instruyó las acciones de control necesarias mediante el “Estudio de Población Objetivo” del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras para 2012, en el que se identificó que la población de referencia es de 754,979 jóvenes sujetos agrarios (ejidatarios, posesionarios, comuneros y avecindados) de 18 a 39 años, que habitan en los núcleos agrarios a nivel nacional; y que la población potencial es de 209,043 sujetos agrarios, de las 22 entidades federativas consideradas como Zonas de Atención Prioritaria Rurales (ZAP) para ese año, que representan el 1.9% de los 11.0 millones de personas que habitan en las ZAP; y la población objetivo se determinó considerando los núcleos agrarios


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de la población potencial que cuentan con 15 o más jóvenes sujetos agrarios que pueden constituir un Comité de Jóvenes en Proyecto Escuela, lo cual resultó en 156,889 jóvenes, que representan el 20.8% de la población de referencia, el 1.4% de la población en Zonas de Atención Prioritaria Rurales para 2012 y el 75.1% de la población potencial; distribuidos en 20 de las 22 entidades federativas consideradas ZAP, con lo que se solventa lo observado.

7. Creación de agroempresas

La SRA no diseñó indicadores ni metas relacionados con la creación de agroempresas, observación que se consignó en el Resultado Núm. 2 Indicadores del programa.

Como prueba supletoria, la ASF analizó el número de las agroempresas creadas en el periodo 2007-2011, como se detalla en el cuadro siguiente:

AGROEMPRESAS CREADAS EN EL PERIODO 2007-2011

Año 2007 2008 2009 2010 2011 TMCA %

Número de agroempresas 355 102 142 51 183 (15.3)

FUENTE: Cuadro elaborado por la ASF con información de las Agroempresas creadas por el JERFT 2007-2011.

En el periodo analizado, la creación de agroempresas registró un decremento en promedio anual del 15.3%; el comportamiento de los resultados es heterogéneo, ya que de 2007 a 2008 las agroempresas creadas disminuyeron, al pasar de 355 a 102; de 2008 a 2009 aumentaron, al pasar de 102 a 142; de 2009 a 2010 disminuyeron considerablemente, al pasar de 142 a 51; y de 2010 a 2011 aumentaron, al pasar de 51 a 183. La dependencia señaló que la fluctuación en el número de agroempresas creadas anualmente se debió a los apoyos otorgados a proyectos individuales.

Para verificar la fluctuación, la ASF asoció el comportamiento del número de agroempresas creadas con el monto de los apoyos otorgados para su creación, como se presenta a continuación:

FLUCTUACIÓN DE AGROEMPRESAS CREADAS ANUALMENTE DE 2007 A 2011

Año

Agroempresas Apoyos

otorgados

(Mdp) 1/

Individuales

Grupales

Total Subtotal Part.

Subtotal Part.

2007 282 79.4

73 20.6 355 231,531.9

2008 31 30.4

71 69.6 102 305,194.2

2009 68 47.9

74 52.1 142 176,331.8

2010 10 19.6

41 80.4 51 117,754.4

2011 100 54.6

83 45.4 183 320,767.3

Total 491 58.9

342 41.1 833 1,151,579.6

FUENTE: Cuadro elaborado por la ASF con información de la variación en el número de agroempresas y el Padrón de Beneficiarios 2007-2011.

1/ Actualizados con base en los valores determinados con el PIB de 2011.


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De 2007 a 2011, se crearon 833 agroempresas con apoyos del programa, de las que el 58.9% (491) se establecieron a partir de proyectos agroempresariales individuales y el 41.1% (342) fue con proyectos grupales; con las que se apoyaron a 4,627 jóvenes emprendedores rurales durante ese periodo. Con el análisis de las agroempresas y los apoyos otorgados para su creación, se comprobó que los recursos no variaron anualmente en la misma proporción que la creación de agroempresas.

8. Rentabilidad de las agroempresas

En 2011, la dependencia estableció el indicador y la meta siguientes:

PORCENTAJE DE AGROEMPRESAS CON UTILIDADES BRUTAS DEL TOTAL FINANCIADAS

Nombre del indicador Método de cálculo Meta 2011

Porcentaje de agroempresas con utili-dades brutas del total financiadas

(Agroempresas con utilidad bruta /Agroempresas insta-ladas en el año anterior)*100

59.9

FUENTE: Secretaría de la Reforma Agraria, Matriz de Indicadores para Resultados del Programa Presupuestario S203 “Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras”.

El indicador obtuvo un resultado del 81.0%, superior en 21.1 puntos porcentuales respecto a la meta establecida (59.9%), ya que de 142 agroempresas creadas en 2009, 115 reportaron utilidades brutas en 2011.

Se verificó que el resultado del indicador se determinó con 115 agroempresas que reportaron utilidad bruta en 2011, respecto de las 142 creadas en 2009, por lo que correspondieron a dos años anteriores y no a las agroempresas instaladas en el año anterior, como se estableció en la línea base del método de cálculo.

Véase acción(es): 11-0-15100-07-0358-07-007

9. Sustentabilidad de las agroempresas

La SRA definió la sustentabilidad de las agroempresas como el conjunto de medidas que salvaguardan el medio ambiente.

Para evaluar la sustentabilidad de las agroempresas, la dependencia estableció en la MIR 2011 el indicador y la meta siguientes:

PORCENTAJE DE AGROEMPRESAS QUE CUMPLEN CON SALVAGUARDAS AMBIENTALES

Nombre del indicador Método de cálculo Meta

Porcentaje de agroempresas que cum-plen con salvaguardas ambientales

(Agroempresas que cumplen con salvaguardas ambien-tales /Total de agroempresas instaladas en el año ante-rior) *100

60.6



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En 2011, el resultado del indicador “porcentaje de agroempresas que cumplen con salvaguardas ambientales” fue de 46.5%, inferior en 14.1 puntos porcentuales a la meta establecida (60.6%). El resultado del indicador se determinó con 66 agroempresas que reportaron salvaguardas ambientales en 2011, respecto de las 142 creadas en 2009, que correspondieron a dos años anteriores y no a las agroempresas instaladas en el año anterior, como se estableció en la línea base del método de cálculo.

Véase acción(es): 11-0-15100-07-0358-07-008 11-0-15100-07-0358-07-009

10. Sobrevivencia de las agroempresas

En 2011, la SRA estableció en la MIR y en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011 el indicador y la meta siguientes:

PORCENTAJE DE SOBREVIVENCIA DE AGROEMPRESAS


Porcentaje de sobrevivencia de agroem-presas.

((Agroempresas que permanecen más de un año) /(Agro-empresas instaladas en el año anterior)) *100

75.4


En el Avance en los Indicadores de los Programas presupuestarios de la Administración Pública Federal del Ejercicio Fiscal 2011, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el resultado del indicador fue de 71.8%, inferior en 3.6 puntos porcentuales respecto a la meta propuesta (75.4%). Con la revisión de la información del resultado, se obtuvo lo siguiente:

AGROEMPRESAS SOBREVIVIENTES EN 2011 A DOS AÑOS DE HABER SIDO INSTALADAS

Agroempresas que permanecieron en operación hasta 2011

(a)

Agroempresas apoyadas en 2009

(b)

Resultado

c= (a/b)*100

102 142 71.8

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en el listado de agroempresas sobrevivientes en 2011 y las creadas en 2009.

El resultado del indicador no fue determinado conforme al método de cálculo establecido, ya que el numerador “agroempresas que permanecen más de un año” fue sustituido por el de “agroempresas que permanecieron en operación hasta 2011”; en tanto que el denominador “agroempresas instaladas en el año anterior” se sustituyó por el de “agroempresas apoyadas en 2009”.

Se determinó que el resultado de 71.8% fue determinado con base en las 102 agroempresas que sobrevivieron a 2011, respecto de las 142 creadas en 2009. La dependencia indicó que 40 agroempresas dejaron de operar por problemas de sequía, cambio de giro productivo, problemas de inseguridad, altos costos de producción y problema de liquidez, por lo que sobrevivieron 102 agroempresas.

La ASF comparó el resultado del indicador de sobrevivencia del JERFT de 71.8%, con otros programas: el Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos (FAPPA) registró el 87.1% de


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sobrevivencia de proyectos productivos, resultado superior en 15.3 puntos porcentuales respecto al JERFT; el Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) obtuvo el 81.6% de sobrevivencia de las unidades productivas, porcentaje superior en 9.8 puntos porcentuales respecto al JERFT.

Véase acción(es): 11-0-15100-07-0358-07-010

11. Transparencia en la publicación del padrón

Se comprobó que la dependencia publicó en la página electrónica www.sra.gob.mx el Padrón de beneficiarios del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras de 2011, en términos de lo establecido en las Reglas de Operación del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras.

También se constató que dicho padrón contó con los datos de los beneficiarios relativos a: entidad federativa, municipio, localidad, núcleo agrario, nombre del proyecto, control grupal, folio de las solicitudes, nombre del beneficiario, sexo y monto de los apoyos otorgados; respecto a la CURP, ésta no fue publicada por ser información reservada, por lo que la ASF verificó que la dependencia dispusiera de dicha información.

12. Equidad en el otorgamiento de apoyos

En 2011, la SRA estableció en la MIR dos indicadores que miden la equidad por grupo social, como se detalla en el cuadro siguiente:

INDICADORES PARA MEDIR LA EQUIDAD


Porcentaje de jóvenes indígenas en proyecto escuela

(Jóvenes indígenas en proyecto escuela/Total de jóvenes en proyecto escuela)*100

12.0

Porcentaje de jóvenes indígenas financiados (Jóvenes indígenas financiados/Total de jóvenes financiados) *100

25.0


En el documento Avance en los Indicadores de los Programas presupuestarios de la Administración Pública Federal, del ejercicio fiscal 2011, se reportaron los resultados siguientes:

INDICADORES PARA MEDIR LA PARTICIPACIÓN DE INDÍGENAS, 2011

Nombre del indicador Meta

(%)

Resultado

(%) Diferencia

p.p.

Porcentaje de jóvenes indígenas en proyecto escuela 12.0 19.3 7.3

Porcentaje de jóvenes indígenas financiados 25.0 11.9 (13.1)

FUENTE: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Avance en los Indicadores de los Programas Presupuestarios de la Administración Pública Federal, del ejercicio fiscal 2011.

http://www.sra.gob.mx/


13

El resultado del indicador “Porcentaje de jóvenes indígenas en Proyecto Escuela” fue de 19.3%; y el indicador “Porcentaje de jóvenes indígenas financiados” fue de 11.9%. Lo anterior denota que la SRA realizó acciones para permitir el acceso a grupos sociales. No obstante, el resultado del indicador “Porcentaje de jóvenes indígenas financiados” fue inferior en 52.4% a la meta (25.0%).

Respecto de las entidades federativas con población indígena beneficiada, tanto en la etapa 1 “proyecto escuela” como en la etapa 2 “proyecto agroempresarial”, la participación representó menos del 0.1% en ambos casos.

Véase acción(es): 11-0-15100-07-0358-07-011

13. Capacitación

La dependencia estableció en la MIR el indicador y la meta siguientes:

PORCENTAJE DE JÓVENES QUE ACREDITAN UN PROYECTO ESCUELA


Porcentaje de jóvenes que acreditan un proyecto escuela

(Jóvenes que acreditan un proyecto escuela / Jóvenes que implementan un proyecto escuela) *100

80.0


En 2011, el resultado del indicador fue de 70.1%, inferior en 9.9 puntos porcentuales a la meta establecida de 80.0%. Se verificó que en el método de cálculo del indicador no se precisó el año al que se refiere el numerador.

Véase acción(es): 11-0-15100-07-0358-07-012

14. Duplicidad con otros programas

La ASF verificó que el JERFT presentó coincidencias y complementariedades con 6 programas: Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos (FAPPA), Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG), Opciones Productivas (OP), Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES), Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena (PROCAPI), y Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI), ya que otorgan apoyos para proyectos productivos, atienden a personas mayores de 18 años, en su población no incluyen a ejidatarios y comuneros, y su cobertura de atención no se limita a núcleos agrarios sino a la población que habita en las zonas clasificadas en condiciones de pobreza.

Asimismo, se determinó que 8 programas a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), 1 de la Secretaría de Economía (SE) y, 1 de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), son similares al Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras, porque se ubican en la variable “derecho básico asociado” y están enfocados al bienestar económico; en la variable “etapa de vida” ya que apoyan a jóvenes; en la variable “grupos de atención” porque atienden a población no especificada en el análisis; y en la variable “tipo de apoyo” por otorgar apoyos económicos.


14

Lo anterior denota que la dependencia no fortaleció los mecanismos de supervisión y control para evitar la duplicidad con los programas de la propia institución y los de otras dependencias, en la población a la que están dirigidos y los conceptos de apoyo.

Véase acción(es): 11-0-15100-07-0358-07-013

15. Recursos presupuestarios

Se verificó que la SRA ejerció 327,925.7 miles de pesos, 1.5% menos que el presupuesto original (333,000.0 miles de pesos). Del monto ejercido, el 6.9% (22,750.0 miles de pesos), correspondió a ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados. Asimismo, se precisó que la reducción se debió a reasignaciones al ramo 23 y a ahorros generados en el gasto de operación y en el gasto sustantivo de los programas de la SRA.

16. Rendición de cuentas sobre el cumplimiento de los objetivos de la planeación nacional en el sector rural

Se identificó que el programa está alineado con el objetivo 7 del PND, respecto del cual, en los documentos de rendición de cuentas, se reportó información de 2 de las 3 estrategias que se vinculan con éste. El programa también se alineó con el objetivo 9, del cual se reportaron resultados relacionados con 1 de las 2 estrategias de dicho objetivo.

El programa está relacionado con 7 líneas de acción del PSDA, respecto de las cuales en el Quinto Informe de la Labores de la SRA se identificó que se reportaron resultados relacionados con 4 de las 7 líneas de acción.

En los documentos de rendición de cuentas no se reportaron los avances a 2011 del PEC 2007-2012, en cuanto al cumplimiento del eje sectorial 2. “Agroempresas rentables en el Territorio Social”, de la Vertiente Agraria, el cual incluye el objetivo 2 y la meta de incrementar en 3.5% el ingreso de la población atendida en creación de agroempresas con respecto a la población solicitante no atendida.

En la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2011, se reportó el resultado del indicador “Porcentaje de incremento del ingreso de los jóvenes rurales atendidos” que fue de 46.9%, superior en 31.9 puntos porcentuales respecto de la meta establecida (15.0%); el del indicador “Porcentaje de sobrevivencia de agroempresas”, el cual fue del 71.8%, inferior en 3.6 puntos porcentuales respecto de la meta propuesta (75.4%). La información reportada no fue suficiente para verificar los resultados relacionados con el arraigo, el relevo generacional, la mejora del ingreso y la creación de agroempresas.

En el mismo documento se reportó que, en el Programa Presupuestario S203 “Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras”, la SRA ejerció 327,925.7 miles de pesos, monto inferior en 1.5 puntos porcentuales respecto del presupuesto original (333,000.0 miles de pesos).

Véase acción(es): 11-0-15100-07-0358-07-014


15

17. Gasto destinado a los apoyos para el joven emprendedor rural

En 2011, la distribución del gasto en sustantivo y operativo, se detalla en el cuadro siguiente:

DISTRIBUCIÓN DEL GASTO DEL JOVEN EMPRENDEDOR RURAL Y FONDO DE TIERRAS

(Miles de pesos)

Gasto Presupuesto Dif.

Programado Part. Ejercido Part.

Sustantivo 305,280.0 91.7 302,422.7 92.2 2,857.3

Operativo 27,720.0 8.3 25,503.0 7.8 2,217.0

Total 333,000.0 100.0 327,925.7 100.0 5,074.3

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en el Reporte del presupuesto del ejercicio fiscal 2011.

En 2011, se presupuestaron 333,000.0 miles de pesos y se ejercieron 327,925.7 miles de pesos, datos que son consistentes con los reportados en el Estado del Ejercicio del presupuesto de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal (CHPF) 2011.

De los 305,280.0 (91.7%) miles de pesos presupuestados para gasto sustantivo, se ejercieron 302,422.7 miles de pesos, monto que significó el 92.2% del total erogado, el cual cumple con el porcentaje de al menos el 91.0% establecido en las Reglas de Operación del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras.

Respecto del gasto operativo, se presupuestaron 27,720.0 (8.3%) miles de pesos, de los cuales se ejercieron 25,503.0 miles de pesos, que representaron el 7.8% del total erogado, porcentaje inferior en 1.2 puntos porcentuales respecto del 9.0% establecido para gastos de operación.

En la revisión del reporte del gasto sustantivo, se identificaron diferencias respecto de la información registrada en la Cuenta Pública 2011, como se presenta en el cuadro siguiente:

DIFERENCIAS EN EL REGISTRO DE LA CUENTA PÚBLICA 2011 Y LOS REGISTROS DE LA SRA, 2011

(Miles de pesos)

Presupuesto Registro de la SRA

(1)

CHPF

(2)

Diferencia

(3)=(2-1)

Original 303,030.0 333,000.0 29,970.0

Ejercido 384,200.6 327,925.7 (56,274.9)

FUENTE: Cuadro elaborado por la ASF con base en la información proporcionada por la SRA mediante el oficio núm. IV-400/260867 del 2 de julio de 2012 y la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2011.

Las diferencias entre el reporte interno de la SRA y la CHPF 2011 muestran que la dependencia no contó con información clara y confiable que permita la adecuada evaluación de la gestión pública.


16

Para verificar la distribución del gasto, se utilizaron los datos del reporte de gasto sustantivo, en el cual se proporcionó el gasto por concepto, como se muestra en el cuadro siguiente:

DISTRIBUCIÓN DEL GASTO SUSTANTIVO DE APOYOS PARA EL JOVEN EMPRENDEDOR RURAL

(Miles de pesos)

Etapa/Concepto Presupuesto Part. Diferencia

Programado Ejercido (%) Absoluta

1 Proyecto Escuela

a) Adquisición de activos fijos y capital de trabajo 6,094.4 2,700.0 0.8 (55.7) (3,394.4)

b) Capacitación técnica 2,761.0 540.0 0.2 (80.4) (2,221.0)

c) Capacitación empresarial 1,101.9 360.0 0.1 (67.3) (741.9)

d) Becas 4,294.9 1,830.3 0.4 (57.4) (2,464.6)

Subtotal 14,252.2 5,430.3 1.5 (61.9) (8,821.9)

2 Proyecto Agroempresarial

e) Compra de derechos parcelarios 8,063.8 13,396.4 3.7 66.1 5,332.6

f) Renta de derechos parcelarios 27,719.3 34,923.4 9.7 26.0 7,204.1

g) Adquisición de activos fijos 174,412.0 197,811.9 55.1 13.4 23,399.9

h) Acceso al financiamiento para capital de trabajo y activos fijos adicionales 49,406.4 42,878.5 12.0 (13.2) (6,527.9)

i) Tutoría de negocios 29,176.3 31,757.1 8.9 8.8 2,580.8

j) Fondo de Garantía (Financiera Rural) n.d. 32,500.0 9.1 100.0 32,500.0

Subtotal 288,777.8 353,267.3 98.5 22.3 64,489.5

Total 303,030.0 358,697.6 100.0 18.4 55,667.6

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en el reporte del gasto sustantivo proporcionado con el oficio núm. IV-400/260867 del 2 de julio de 2012.

Con la revisión del reporte de distribución del gasto sustantivo, se constató que el 98.5% se ejerció en el proyecto agroempresarial para compra y renta de derechos parcelarios, adquisición de activos fijos, acceso al financiamiento para capital de trabajo y activos fijos adicionales, tutoría de negocios y fondo de garantías; y el 1.5% restante se aplicó en la adquisición de activos fijos y capital de trabajo, capacitación técnica, capacitación empresarial y becas.

La Secretaría de las Reforma Agraria (SRA), en el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, instruyó las acciones de control necesarias mediante el “Acta de conciliación del ejercicio 2011” del 18 de mayo de 2012, se demostró que el monto ejercido por el Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras (327,925.7 miles de pesos) coincide con lo reportado en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2011; la dependencia aclaró que los conceptos “compra de derechos parcelarios” y “acceso a financiamiento para capital de trabajo y activos fijos adicionales” corresponden a aplicaciones de recursos del Fondo de Garantías Líquidas para el respaldo del financiamiento otorgado por Financiera Rural, conforme a los convenios de colaboración correspondientes, por lo que la distribución del gasto sustantivo y operativo del programa fue la siguiente:


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DISTRIBUCIÓN DEL GASTO SUSTANTIVO DE APOYOS PARA EL JOVEN EMPRENDEDOR RURAL

(Miles de pesos)

Tipo de gasto Etapa Concepto Presupuesto Ejercido

Part. (%)

Gasto sustantivo

Proyecto Escuela a) Adquisición de activos fijos y capital de trabajo 2,700.0 0.8

b) Capacitación técnica 540.0 0.2

c) Capacitación empresarial 360.0 0.1

d) Becas 1,830.3 0.6

Subtotal 5,430.3 1.7

Proyecto Agroempresarial

e) Renta de derechos parcelarios 34,923.4 10.6

f) Adquisición de activos fijos 197,811.9 60.3

g) Tutoría de negocios 31,757.1 9.7

h) Fondo de Garantía (Financiera Rural) 32,500.0 9.9

Subtotal 296,992.4 90.5

Gasto operativo

n.a. Planeación 835.2 0.3

n.a. Operación 19,070.4 5.8

n.a. Supervisión 4,998.3 1.5

n.a. Evaluación 599.1 0.2

Total 25,503.0 7.8

Gran total 327,925.7 100.0

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en el reporte de apoyos otorgados del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras y la distribución del gasto operativo 2011.

De lo anterior, se constató que la distribución de los apoyos fue de 1.7% al proyecto escuela y 90.5% al proyecto agroempresarial; del gasto operativo, se destinó el 7.8% (25,503.0 miles de pesos) a gastos de planeación, operación, supervisión y evaluación, por lo que se atiende la observación durante los trabajos de revisión.

18. Estudio de caso

Se realizó la visita a dos proyectos agroempresariales: el “Vivero de alta tecnología para la producción de planta forestal”, del ejido La Noria, Tehuitzingo, Puebla, creado en 2010, y el de “Siembra, cultivo y comercialización de papaya maradol” ubicado en el ejido Nicolás Bravo, Chiapa de Corzo, Chiapas, creado en 2011.

Con la revisión, se determinó que en ambos proyectos los jóvenes cumplieron con el objetivo del programa a excepción del relevo generacional, porque en estricto sentido no se efectuó la compra de los derechos parcelarios, la superficie en la que se estableció la agroempresa es rentada. Los jóvenes se arraigaron en su núcleo agrario, en Puebla, 14 de 15 jóvenes que iniciaron el proyecto permanecen en su lugar de origen y en Chiapas 15 de 26 jóvenes; el ingreso mejoró, ya que actualmente ganan 3,600.0 pesos, en promedio mensual, 49.2% más que el salario mínimo vigente en cada una de las dos entidades federativas; en ambos proyectos se generaron de 10 a 12 empleos; las utilidades netas mensuales son de 1,366.1 pesos para cada socio en el proyecto de Chiapas, y de 2,700.9 pesos en Puebla.


18

Acciones

Recomendaciones al Desempeño

11-0-15100-07-0358-07-001.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano diseñe e incorpore en la MIR los indicadores de desempeño que permitan la alineación vertical y horizontal del programa relacionado con los apoyos que se otorguen a los jóvenes emprendedores rurales. [Resultado 1]

11-0-15100-07-0358-07-002.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano incorpore en los indicadores el año específico de cada una de las variables, a fin de que éstas se expresen de manera puntual. [Resultado 1]

11-0-15100-07-0358-07-003.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano establezca indicadores estratégicos y de gestión suficientes que permitan evaluar el desempeño del programa relacionado con la creación de agroempresas, el arraigo y el relevo generacional en la tenencia de la tierra. [Resultado 2]

11-0-15100-07-0358-07-004.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano implemente indicadores claros, relevantes y adecuados, que permitan medir la contribución del programa en materia de propiciar el arraigo y evitar la migración. [Resultado 3]

11-0-15100-07-0358-07-005.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano en el ámbito de sus atribuciones implemente acciones que le permitan medir y coadyuvar al relevo generacional en la tenencia de la tierra social. [Resultado 4]

11-0-15100-07-0358-07-006.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano establezca los mecanismos adecuados para el registro y generación de información que sustente el resultado de los indicadores establecidos, a efecto de medir los avances en la mejora del ingreso del joven emprendedor rural. [Resultado 5]

11-0-15100-07-0358-07-007.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano establezca de manera correcta el año de evaluación en la línea base para el método de cálculo del indicador relacionado con agroempresas con utilidades brutas del total financiadas. [Resultado 8]

11-0-15100-07-0358-07-008.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano adopte las medidas necesarias, a fin de que se cumpla con las metas relacionadas con agroempresas con salvaguardas ambientales. [Resultado 9]

11-0-15100-07-0358-07-009.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano establezca de manera correcta el año de evaluación en la línea base para el método de cálculo del indicador relacionado con agroempresas con salvaguardas ambientales. [Resultado 9]


19

11-0-15100-07-0358-07-010.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano adopte las medidas necesarias, a fin de que se cumpla con las metas relacionadas con la sobrevivencia de las agroempresas. [Resultado 10]

11-0-15100-07-0358-07-011.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano evalúe las causas por las que no se alcanzaron las metas y adopte las medidas necesarias, a fin de que se cumpla con las metas relacionadas con jóvenes indígenas financiados. [Resultado 12]

11-0-15100-07-0358-07-012.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano evalúe las causas por las que no se alcanzaron las metas y adopte las medidas necesarias, a fin de que se cumpla con las metas relacionadas con jóvenes que acreditan un proyecto escuela. [Resultado 13]

11-0-15100-07-0358-07-013.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano fortalezca los mecanismos de supervisión y control para evitar la duplicidad con los diferentes programas de la propia institución y con el resto de las dependencias, relativos a la población a la que están dirigidos y a los conceptos de apoyo. [Resultado 14]

11-0-15100-07-0358-07-014.- Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano fortalezca los mecanismos de control interno, a efecto de informar en los diferentes documentos de rendición de cuentas las actividades relacionadas con el arraigo, el relevo generacional, la mejora del ingreso y la creación de agroempresas. [Resultado 16]

Consecuencias Sociales

De acuerdo con el INEGI, la población rural nacional asciende a 26.0 millones de personas, el 65.4% se ubica como Zonas de Atención Prioritaria Rurales (ZAP) de 2011, que corresponden a 17.0 millones de habitantes, distribuidos en 1,251 municipios de 26 entidades federativas.

En 2011, el programa benefició a 1,901 jóvenes rurales, por lo que quedaron pendientes de atender 607 jóvenes respecto de los 2,508 determinados como meta anual e identificada incorrectamente como población objetivo.

En el periodo 2007-2011, la SRA benefició con proyectos agroempresariales a 4,627 jóvenes rurales, cantidad que representó el 0.03% de la población identificada en las ZAP.

Resumen de Observaciones y Acciones

Se determinó(aron) 14 observación(es), de la(s) cual(es) 2 fue(ron) solventada(s) por la entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 12 restante(s) generó(aron): 14 Recomendación(es) al Desempeño.

Dictamen: negativo

La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas


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que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.

La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, la Secretaría de la Reforma Agraria no cumplió con las disposiciones normativas aplicables al Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras, relativo a la creación de agroempresas rentables y sustentables, el arraigo, el relevo generacional en la tenencia de la tierra social y la mejora de los ingresos de los jóvenes emprendedores rurales, como se precisa en los resultados con observación que se presentan en el apartado correspondiente de este informe.

En 2011, con el programa se atendieron a 1,901 jóvenes, el 75.8% de la meta anual (2,508 jóvenes), que significó el 0.3% de la población potencial, el 0.01% de la población en Zonas de Atención Prioritaria Rurales y el 0.007% de la población rural nacional, lo cual denota que las acciones realizadas fueron marginales en relación con la magnitud del problema por resolver.

La SRA calculó indebidamente la población objetivo del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras, no diseñó indicadores que permitieran evaluar los resultados en términos de la creación de agroempresas, el arraigo y el relevo generacional; tampoco fue posible verificar el resultado en la mejora del ingreso de los jóvenes emprendedores rurales apoyados.

En 2011, las agroempresas que fueron rentables representaron el 81.0% (115 agroempresas) y las que sobrevivieron al permanecer en operación fueron el 71.8% (102 agroempresas). La dependencia determinó esos resultados considerando dos años de operación de las agroempresas: el primero en que se constituyó la empresa y recibió los subsidios; y el segundo en que desarrolló sus actividades sin apoyo, pero con asistencia de la dependencia; periodo que resulta limitado para determinar que las agroempresas perduren en el mercado y garanticen el arraigo y la mejora del ingreso de los beneficiarios.

La dependencia no aseguró que los conceptos de apoyo que se otorgaron y la población a la que están dirigidos no se duplicaran con otros programas, debido a las deficiencias en sus sistemas de control interno y a la insuficiente coordinación con otras dependencias.

Apéndices

Procedimientos de Auditoría Aplicados

1. Verificar la alineación vertical y horizontal del programa con la revisión de la MIR y la normativa aplicable.

2. Verificar el diseño de indicadores y metas para evaluar el cumplimiento del objetivo del programa.


21

3. Revisar la base de datos del número de jóvenes emprendedores beneficiados y la información estadística de la población migrante, para medir la proporción de arraigo de los beneficiados por el programa y en qué medida se evitó la migración.

4. Revisar la base de datos que contenga la población beneficiada que adquiere derechos parcelarios, renta y accede a la tierra mediante comodato, para determinar si los jóvenes sustituyeron a adultos de 40 años en adelante.

5. Verificar los resultados obtenidos en 2011 en materia de ingreso establecida en los objetivos y metas del Programa Sectorial de Desarrollo Agrario y el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, y de la contribución del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras, a fin de determinar su mejora.

6. Contrastar la población atendida por el programa respecto de la población: potencial, objetivo, la que se ubica en zonas de atención prioritaria y la población rural nacional.

7. Revisar las bases de datos de las agroempresas creadas de 2007 a 2011 y contrastar la cifra de 2011 respecto del promedio de los últimos cuatro años, para verificar la tendencia en la creación de agroempresas.

8. Revisar la base de datos de los proyectos agroempresariales en los que se identifique el número de agroempresas creadas en 2009 que registraron rentabilidad al 2011.

9. Revisar la base de datos de los proyectos agroempresariales que se consideraron sustentables al 2011 para determinar el porcentaje de proyectos que cumplen con salvaguardas ambientales.

10. Analizar el reporte de supervisión de los proyectos agroempresariales en el que se identifique el número de agroempresas que continúan operando, para determinar la sobrevivencia.

11. Verificar que el padrón de beneficiarios del programa fue publicado y que contó con los requisitos que se establecen en las disposiciones aplicables.

12. Revisar los resultados de equidad por grupo social a los beneficiarios del programa.

13. Revisar los resultados de atención del número de jóvenes que ingresaron al proyecto escuela y los que acreditaron la capacitación.

14. Revisar y analizar las evaluaciones externas realizadas al programa en las que se identificaron duplicidades con otros programas.

15. Revisar el estado del ejercicio del presupuesto y la relación de adecuaciones presupuestarias para comprobar el ejercicio de los recursos asignados.

16. Analizar la Cuenta de la Hacienda Pública Federal (CHPF) 2011, el Quinto Informe de Ejecución del PND, el Quinto Informe de Gobierno y el Quinto Informe de labores de la


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SRA, para verificar que la SRA llevó a cabo la rendición de cuentas del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras.

17. Analizar la distribución del gasto sustantivo y operativo del programa para constatar el cumplimiento del porcentaje establecido en la normativa aplicable.

18. Realizar visitas técnicas a proyectos agroempresariales para verificar que se creó la agroempresa y que continúa operando; así como precisar cuántos jóvenes permanecen arraigados, si se llevó a cabo el relevo generacional y en qué medida mejoró el ingreso.

Áreas Revisadas

La Dirección General de Política y Planeación Agraria, de la Secretaría de la Reforma Agraria.

Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas

Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:

1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Arts. 1 Par. segundo; 45 y 110.

2. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Criterios para la Revisión y Actualización de la Matriz de Indicadores para Resultados del Presupuesto de Egresos de la Federación 2011, numerales 15, 19, 20.4, 20.7; Guía para el diseño de Indicadores Estratégicos, Capítulo V; Reglas de Operación del Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras, Arts. 2, 21 Par. 2; Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, artículo tercero, Título Segundo, Capítulo II, Cuarta Norma General de Control Interno.

Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:

Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Comentarios de la Entidad Fiscalizada

Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue


23

analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

Secretaría de la Reforma Agraria Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de … · 2018-01-30 ·...

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