Sección-Quinta-estatidad-LAS EQUÍVOCAS “GENERACIONES” DE REFORMAS.pdf

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Seccin Quinta:Mirando al futuro

REPENSANDO LA ESTATIDAD. PARA UNA TRANSFORMACION DELESTADO DEMOCRATICA Y PARTICIPATIVA12

Por Mabel Thwaites Rey

I- LAS EQUVOCAS GENERACIONES DE REFORMAS

Buena parte de la literatura administrativa y poltica relativa a las llamadasreformas de primera generacin noventistas, parte de la premisa de que stas noslo eran inevitables sino deseables. La visin que ha logrado hegemonizar por dosdcadas las prcticas y los debates, sostiene que las polticas de ajuste estructural,que incluyen como instrumentos centrales la privatizacin, desmonopolizacin,descentralizacin y desregulacin lograron que el Estado se desprendiera de

actividades onerosas y ejecutadas de modo ineficiente y, de este modo, liberararecursos a la capacidad creadora de los actores privados. Basta revisar los cientos deartculos y libros producidos durante la dcada pasada, para constatar el predominiode las visiones que, partiendo de un anlisis crtico de las deficiencias del modelo deestado interventor-benefactor (en sus variantes centrales y perifricas) encontraronque la alternativa del ajuste estructural pro-mercado era la nica -y plausible- salida.En Amrica latina, an con matices, esta postura se convirti en la predominante entreacadmicos, funcionarios y polticos.3

A contramano de estos enfoques, entendemos que la denominada primerageneracin de reformas, impuesta mediante recursos polticos, econmicos eideolgicos, no fue inocua en trminos de distribucin del poder social. Porque enreemplazo del demonizado Estado no se dio la apropiacin democrtica de las

funciones cedidas por parte de la sociedad (como pregonaba la dicotoma Estado-sociedad), sino la captura de amplias porciones del sector pblico por los gruposeconmicos ms concentrados, locales y transnacionales, sin siquiera la contrapartidade un resguardo de control pblico de potencia superior o equivalente al podertransferido. Aqu, la disputa Estado-mercado la gan ampliamente la lgica mercantil ysus poderosos actores.

En cuanto a la mentada segunda generacin de reformas, con ella se hacereferencia a la modernizacin y calidad de la gestin y contiene, como uno de suselementos centrales, la nocin de profesionalizacin. Ella supone promover, comosubraya Agoff, una mayor calificacin de la planta de la administracin pblica que,una vez producidas las privatizaciones y desregulaciones hacia fuera y hacia dentro,debera reducir su tamao (cantidad de agentes, reas o sectores de intervencin,

etc.) pero ganar en calidad, tanto en el nivel de la toma de decisiones como en el delos procedimientos.

1Captulo del libroEntre tecncratas globalizados y polticos clientelistas. Derrotero del ajuste neoliberal

en el Estado argentino, de Mabel Thwaites Rey y Andrea Lpez (editoras), Buenos Aires, EditorialPrometeo, 2005.2 Una primera versin de este trabajo fue presentada en el Panel de Cierre del Segundo CongresoArgentino de Administracin Pblica. Sociedad, Gobierno y Administracin: Reconstruyendo laestatalidad: Transicin, instituciones y gobernabilidad. Ciudad de Crdoba, del 27-29/11/03.3Un ejemplo: En un modelo de desarrollo econmico centrado en los mercados, la primera misin delEstado y de sus Administraciones pblicas es hacer posible el funcionamiento eficiente de los mercadosmediante la creacin del tejido institucional necesario para ello. Lo importante es aclarar y priorizar elmnimo institucional necesario para despegar en el nuevo modelo de desarrollo. Este viene representado,

a nuestro modo de ver, por la garanta de la seguridad personal, familiar, de los derechos de propiedad ydel cumplimiento de los contratos; por la garanta de la estabilidad y disciplina macroeconmica y fiscal...(Prats i Catal, 1998).


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La cuestin reviste aristas complejas. Debemos partir de comprender quepuede esperarse muy poco de una definicin de reforma en trminos generales sobrelo que sera un funcionamiento ideal y abstracto del Estado, vlido para todo tiempo ylugar. Porque todo planteo reformista o modernizador y su eventual implementacin sedan en contextos determinados por la historia y la peculiar configuracin de lasrelaciones de fuerza sociales. Por eso, resulta una falacia proponer instrumentostcnico-profesionales que, supuestamente, aportaran eficiencia funcional, sin unaconsideracin explcita de los objetivos de la accin estatal y sin referencia a lasconfiguraciones de poder que le dan sustento. Hablar de los remedios tecnocrticosomitiendo el anlisis de las metas polticas equivale a perpetuar como inamovible silenciando sus causas profundas- el esquema vigente de poder social. Si los objetivosdel Estado no contribuyen al bienestar de la mayora de la poblacin, no resultasocialmente relevante que la gestin administrativa sea de mejor calidad. Deseguirse al pie de la letra y, en todo caso, fuera posible hacerlo- algunos de losrecetarios de los gures en boga, se podra convertir en una agencia burocrticaexitosa (en cuanto a adecuacin racional de medios y fines), hasta a un campo deconcentracin.4

Una propuesta transformadora genuina, lo que supone hablar de refundacindel Estado y no de mera reforma, no puede eludir una definicin de cuestionesprioritarias en torno a una pregunta clave: qu Estado para qu proyecto de pas?.No es lo mismo, por caso, plantear que el Estado debe intervenir lo menos posible enla economa y en la vida social, para dejarle libres las manos al mercado, queconsiderar la necesidad irrenunciable de ampliar las esferas de decisin y gestinpblicas. Por eso, la cuestin del Estado no es algo tcnico, sino profundamentepoltico. Los aspectos tcnicos, que involucran saberes especializados para definir losmejores medios para conseguir determinados fines, son muy importantes. Pero deninguna manera pueden suplantar las opciones polticas.5 El problema es que lasopciones tcnicas, diseadas con racionalidad supuestamente neutra, siempreentraan valoraciones profundas sobre lo que se considera como buenofin deseado-

para la sociedad, aunque no se las explicite. Entonces, no se trata de poner sobre lamesa una suerte de men o recetario de instrumentos tcnicos, sino de definir losobjetivos y, entonces, encontrar los mecanismos apropiados para concretarlos.Acordamos con Vilas (2001) cuando dice que Un tratamiento de los instrumentos sinuna consideracin a los objetivos de la accin estatal y sin referencia a lasconfiguraciones de poder que les sirven de sustento, olvida la dimensin sustantiva dela problemtica y contribuye a promover o a aceptar como ineludibles o inamovibles,objetivos contingentes a arreglos particulares de poder.

Una premisa bsica, opuesta a la visin neoliberal, es ampliar lo mximoposible el sentido de lo pblico. Ello no equivale a ensanchar el dominio del Estado ala manera clsica, es decir, como aparato burocrtico diferenciado y capaz dedesarrollar intereses propios a expensas de la sociedad. Significa, en cambio,

recuperar el sentido de la accin colectiva, de desmercantilizar6cada vez mas esferas

4Esto es lo que Vilas (2001) llam ingeniosamente el sndrome de Pantalen, en alusin a la novela deMario Vargas Llosa, Pantalen y las visitadoras, donde el protagonista deba hacer eficiente la gestinde un cuartel del ejrcito en una zona apartada, visitado por prostitutas.5 Como dice Cunill Grau (1999) no es posible un nuevo arreglo institucional de la Administracin entrminos voluntaristas. Como lo destaca Haggard, las condicionantes que sobre la Administracin Pblicaejercen otras instituciones, tales como el presidencialismo o la configuracin del sistema de partidos,obligan a considerar que la reforma del Estado es un proceso poltico que, como tal, no puede agotarseen la modificacin de los incentivos burocrticos internos. Las modalidades que adoptan las otrasinstituciones polticas estructuran los incentivos de cada uno de los actores, incluyendo los propiosejecutivos, ministros, legisladores y grupos de inters. Por eso es que, finalmente, sin reforma poltica enun sentido amplio no hay reforma administrativa posible de traducirse en un cambio real y sostenido a

favor de la sociedad.6En este punto, coincidimos con Wallerstein (2003), quien al enunciar las estrategias de un perodo detransicin anti-sistmica, como objetivo a mediano plazo sugiere el intento de orientarse hacia la


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de la vida social expropiadas por el furor privatista de los noventa. Porque el afn delucro, la idea de ganancia, no llevan automticamente, como pretende la ideologaliberal y lo desmiente la realidad, a mejorar la calidad de vida de la mayora de lasociedad. Por el contrario, la realidad muestra de qu manera la generacin de riquezaque produce el capitalismo, por su misma esencia, tiende a concentrar en pocasmanos el fruto del esfuerzo colectivo, al punto de empujar a cada vez ms ampliossegmentos de la poblacin mundial a los confines de la indigencia absoluta.

Ante el burocratismo del Estado, el espejismo neoliberal fue oponer laprivatizacin de todo cuanto fuera posible, con el argumento de que como lo estatal noes de nadie, pero lo pagamos todos, su ineficiencia es un costo insoportable para lasociedad. Por el contrario, las cargas de lo privado las asume slo quien las genera.Es indudable que un Estado cooptado por intereses particulares y clientelares noresponde a las demandas de la sociedad ni puede generar en sus agentes sentidoalguno de adhesin o pertenencia organizacional, pero la premisa de la eficiencia sincostos pblicos de lo privado es errada. Porque la apropiacin privada tambin tiene lacontracara de que traslada al conjunto de la sociedad el peso del estmulo de laganancia. La ineficiencia privaday sobran largamente los ejemplos- tambin se paga

en mayores precios y mala calidad de los bienes y servicios que se consumen a diarioy que no ofrecen demasiada opcin, incluso si no son monoplicos. En este caso, losbeneficios se apropian privadamente y las prdidas casi siempre se externalizan y lastermina soportando el conjunto de la sociedad.

II- UNA GESTIN PBLICA PARA TODOS

Si bien es cierto que es preciso definir objetivos claros, tambin lo es que, pormejores metas que se persigan, si no se cuenta con un soporte institucional apropiadoser muy difcil alcanzarlas. De ello se desprende, en un plano ms especfico, que eslegtimo aspirar a una gestin de lo pblico que sea eficaz y eficiente. Frente al azar dela informalidad, la falta de idoneidad y profesionalismo, el patrimonialismo, el

clientelismo prebendario, la sobreabundancia de normas o su carencia absoluta, elamiguismo, la inexistencia de premios y castigos por el cumplimento de la laborencomendada, es imprescindible pensar en construir organizaciones administrativasapropiadas para cumplir con objetivos socialmente validados. Ello involucra una justaadecuacin entre medios y fines, renovacin tecnolgica y disponibilidad de recursos,as como capacitacin especfica permanente, pleno compromiso funcional y probidadde los trabajadores encargados de implementar tareas de orden pblico. Lograr variasde estas metas, de hecho, ha sido el norte declamado de cuanto intento de reformaadministrativa se haya anunciado o puesto en marcha en cualquier punto del planeta.La pregunta, entonces, es por qu resulta tan fcil enunciar los buenos propsitos ytan difcil ponerlos en prctica, como lo muestra la experiencia argentina?

Las mentadas capacidades institucionales, desde esta perspectiva, van

mucho ms all de los recetarios que ciertas consultoras y gures venden en cualquiertiempo y lugar. La calidad de gestin y las herramientas para ejecutarla son unrequisito indispensable para implementar polticas pblicas acordes con las demandasde la sociedad. Un ejemplo habla por s solo de estas deficiencias: es corriente que lospresupuestos pblicos terminen siendo sub-ejecutadoses decir, se gaste menos quelo disponible- porque el aparato estatal carece de los recursos organizativosimprescindibles para poner en marcha las polticas definidas en los despachosoficiales. O, an peor, que se gaste mal y arbitrariamente lo que no se pudoaprovechar por carencia de instrumentos institucionales eficientes para canalizar losrecursos. Lo preocupante, en tal sentido, es que en la disputa entre las medidas devisibilidad inmediata y efectistas en trminos de propaganda poltica, y aquellas

desmercantilizacin selectiva pero creciente (...) Significa que debiramos crear estructuras que operenen el mercado cuyo objetivo sea la performance y la supervivencia, pero no el lucro .


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orientadas a promover las capacidades de gestin de largo plazo, lo que prima, porregla, es la opcin por las primeras. Es ms fcil y luce ms, por ejemplo, distribuirsubsidios que instalar oficinas de empleo para articular programas de largo plazo ygenerar beneficios permanentes. Lo que hace falta, entonces, es recrear, crear oconsolidar mecanismos efectivos y duraderos que permitan materializar los objetivospblicos democrticamente validados y socialmente tiles.

Asumiendo la necesidad de mejorar el funcionamiento de las institucionespblicas que se encargan de las funciones bsicas de la sociedad, cabe subrayar, enprimer lugar, que la cuestin definitivamente no pasa por proveerse de manuales degestin diseados para su implementacin en todo tiempo o lugar. Ni tampoco poraplicar recetas mas o menos ingeniosas y gratas al sentido comn dominante, engeneral copiadas de los paradigmas de gestin privada, pretendiendo que pueden servlidas en cualquier contexto. El auge mundial, durante los aos noventa, de lasteoras del llamado New Public Management (NPM), de la Reinvencin delGobierno, o de la Calidad Total resultan buenos ejemplos de las modasideologizadas que campean por la disciplina de la administracin pblica. No puedeignorarse que detrs de la mayor parte de esta parafernalia tecnocrtica suelen

esconderse, o bien objetivos precisos de degradacin y ajuste draconiano del sectorpblico, o espejitos de colores que hbiles gures venden como frmulas mgicas aquien se deslumbra con su pirotecnia verbal. Porque ms all de la retrica, sonrealmente pocos los casos de aplicacin completa y efectiva de estas frmulashbilmente modelizadas, tal como se analiz en el captulo 6.

Por otra parte, los lmites del intervencionismo keynesiano llevaron a que elneoliberalismo lograra imponer el criterio de que haba que desmontar los principios deuniversalidad en la prestacin de bienes y servicios, para suplantarlos por laresponsabilidad individual en su consecucin. Esto implic que la salud, la educacin,los servicios pblicos, el bienestar social dejaran de ser considerados derechosciudadanos universales, cuya garanta de acceso la deba otorgar el Estado. Encambio, se entroniz la categora de usuario, consumidor o cliente, directamente

ligada a la capacidad de consumo definida en el mercado. Como correlato, sedefinieron polticas asistenciales focalizadas para los grupos acotados de la poblacinque no pueden acceder a los bienes mnimos. Esto genera problemas insuperables deequidad y de corrupcin en la asignacin de recursos siempre escasos.

Lo imprescindible para encarar un verdadero proceso transformador en elEstado es construir colectivamente un saber hacer que est al servicio de objetivospolticos muy claros, y discernir a partir de l lo mejor y posible en cada momento ysector segn las metas planteadas. La tcnica debe ser una herramienta al servicio dela poltica y no un sucedneo de sta. Porque cuando se lo plantea as, como saberesincuestionables, lo que se est defendiendo en verdad son intereses que ocultan suesencia tras un falso velo de neutralidad tecnocrtica. Las teoras del NPM, comosealamos en este volumen, no son neutrales en trminos de la valoracin de las

funciones estatales y de la relacin entre la sociedad y el Estado, entre poltica yeconoma, entre el mercado y el Estado. En general, corresponden a una cosmovisinneoliberal que no puede ser fragmentada. Esto quiere decir que no es posible adoptarlos principios tcnicos del NPM, como si fueran aislables e inocuos respecto de laestructura social que proponen.

Insistimos en sealar que el Estado no es un ente absolutamente autnomo,con capacidad de autorreproduccin infinita. Es, en cambio, expresin texturada de losproblemas, dilemas, cuestiones y relaciones de fuerzas que se dan en cada sociedady en cada momento histrico, en tensin con el sistema mundial de relacionespolticas, econmicas y sociales en el que est inmerso. Sus aparatos, su burocracia,sus polticas pblicas, son el resultado de las mltiples y contradictorias- demandasque plantea la sociedad y de los condicionamientos impuestos por el orden mundial, yexpresan las relaciones de fuerza que se dan en su seno. Por eso decimos, en primerlugar, que el Estado no es una estructura homognea susceptible de ser reformada


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con un patrn tcnico unvoco. Antes bien, es un conjunto bastante desarticulado yms o menos catico que intenta procesar las distintas parcelas de la realidad socialsometidas a su esfera. Su sentido final, en el mejor de los casos, lo puede aportar laconduccin poltica, de donde se sigue que la coherencia funcional sustantiva slopuede llegar a perseguirse en los niveles ms altos de conduccin. En cada parcelaespecfica, con sus peculiaridades, habr distintas posibilidades tcnicas deconformacin institucional, que dependern de elecciones principalmente polticas.

Entendemos que, para comenzar, es preciso revertir la tendencia privatistainstalada como variante excluyente, para generar una ampliacin significativa de losderechos universales de ciudadana. Ello no supone ensanchar, como dijimos, eldominio burocrtico del Estado, sino de generar formas de gestin de lo pblico quearticulen los recursos del Estado (y en el Estado) con las demandas y necesidadesreales de los ciudadanos. y sobre todo, con las potencialidades de la sociedad paradecidir, gestionar y controlar. Tambin hace falta desterrar la histrica asociacin entregestin pblica y descontrol del gasto, por ausencia de criterios mnimos en ladefinicin de los costos en la produccin de bienes y servicios. Una gestin pblicaeficiente y con sentido social debe garantizar la recaudacin de los recursos

necesarios para sustentarla (sistema tributario progresivo) y asegurar una asignacinaustera y apropiada de los mismos.Para cambiar las oficinas pblicas concretas no queda otro camino que

hundirse en el inmenso archipilago de reparticiones y crear rutas especficas de buendiseo institucional. Primero hay que saber para qu est una determinada agenciaestatal o para qu debiera crersela: cules son sus objetivos, sus misiones, susfunciones y recin entonces se pueden establecer criterios de funcionamiento idneo.No es lo mismo pensar en la ADUANA, la DGI o en un organismo promotor de laactividad industrial, que en una oficina administrativa del gobierno de la Ciudad, porejemplo. No es lo mismo encarar proyectos de accin social que gestionar una escuelao un hospital, ni manejar un registro civil que un ente regulador de servicios pblicos.No es lo mismo tratar con usuarios directos de prestaciones muy concretas, que

formular polticas generales. Entonces, en trminos polticos s puede y debe- haberUNA refundacin del Estado, en cuanto a principios y criterios generales social ydemocrticamente validados, que deben partir de una diferencia tajante y clara de laconcepcin neoliberal. En trminos prcticos, solo se pueden disear instrumentosespecficos y es casi seguro que no funciona importar recetas supuestamente tilespara el sector privado.7 Porque en la eleccin de los medios est incluida,ineludiblemente, la valoracin de los fines en juego. La congruencia entre fines ymedios, entonces, es un requisito sustancial.

Pero cmo se disean tales instrumentos tcnicos especficos? Es unacuestin de saber tcnico o hace falta la combinacin de distintos tipos de saberes?Una verdadera transformacin del sector pblico para que est al servicio de lasmayoras populares tendr sentido, y podr ser viable, si se basa en una alianza

virtuosa entre 1- una conduccin poltica legtima y con gran consenso, 2- quienestienen las herramientas del conocimiento formal socialmente construido y acumulado(tcnicos), 3- los encargados de ejecutar las diversas acciones necesarias (lostrabajadores pblicos), que aportan un saber ligado a la experiencia y, 4- la sociedadmisma, mediante mltiples instancias de participacin. Cada uno de estos factores sevinculan estrechamente entre s y tienen sus propias exigencia internas.

1. La conduccin poltica

7Como sealan Rubins y Cao (1997) an las tcnicas ms especficas dependen, en un grado mucho

mayor que el que puede reconocerse, del estado de los contextos sociales. Las tcnicas son adecuadasslo en relacin con estos. Si el contexto contiene elementos diferentes a los supuestos en su desarrollo,las tcnicas que se poseen casi con seguridad pasan a ser de escasa utilidad personal y social.


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Es difcil imaginar que pueda transformarse -real y no retricamente- el Estadosin reformular el sistema poltico y sin recuperar el sentido de la poltica como el lugarde definicin y disputa por el sentido del destino comn. Por dos cuestiones: laprimera, y muy bsica, porque sin una genuina representatividad y legitimidad polticano se advierte de qu modo se podra liderar y plasmar proceso alguno de cambiosocialmente relevante. La segunda se refiere a la constitucin misma del Estado,porque el aparato burocrtico en el que tienen que encarnarse las poltica pblicas noes autnomo, sino que se constituye en funcin de las prcticas predominantes delsistema poltico. Mientras subsista un esquema institucional basado en el clientelismo,que condena al espacio pblico a devenir en apropiable por intereses partidistas -decorto plazo y estrecha mira- y privados, es poco probable que puedan introducirsecambios que, trascendiendo los aspectos tcnicos, logren ser verdaderamentedemocrticos y participativos.

El histrico reparto de la estructura estatal en funcin de criteriospartidocrticos, patrimonialistas o clientelaresrasgo endmico en Amrica latina-, haproducido una conformacin peculiarmente distorsiva del aparato administrativo.Porque en la medida en que la llegada de un grupo poltico a la conduccin del Estado

ha tenido como correlato el desembarco desordenado y masivo en el aparatoburocrtico -concebido como uno de los principales botines a conquistar-, ha quedadopoco margen para el desarrollo de criterios profesionales de la administracin(entendidos como el predominio de los saberes especficos para las tareas a ejecutar).As, la planta de personal se conform con sucesivas capas geolgicas defuncionarios con cierta responsabilidad nombrados por una gestin y desplazados porla siguiente, mas un conjunto importante de agentes sin calificacin, designados porpuro clientelismo, eludiendo cualquier forma de constatacin de la idoneidad mnimaindispensable para el desempeo de las tareas encomendadas. En las provincias, lasituacin ha sido histricamente ms seria, pues el estancamiento de las economasregionales y su incapacidad para generar suficientes puestos de trabajo en el sectorproductivo convirti a la administracin pblica en la alternativa casi excluyente al

desempleo y una manera de asegurar cierta paz social y gobernabilidad.8

El clientelismo es una forma especfica de arreglo institucional que abreva deun contexto social signado por la falta de dinamismo econmico y social y que, a suvez, revierte de modo negativo sobre el contexto en el que arraiga. No es, entonces,una caracterstica del sistema poltico concebido como una entidad autnoma, sinouna respuesta poltica a la forma productiva y de acumulacin predominante. Laclientela estatal se nutre de la ausencia o insuficiencia de otras formas de insercinque sean socialmente ms productivas y valorables. Pero, a la vez, su implantacintorna ms difcil los cambios necesarios para transformar la realidad establecida entrminos de patronazgo clientelar y subdesarrollo.

Por otra parte, la experiencia argentina es rica en ejemplos de como laintrincada complejidad de las coaliciones que llegan al Gobierno se transmite sin

mediacin al aparato estatal. La ausencia de mbitos de discusin poltica que definancursos de accin consensuados se traslada a las propias oficinas de gestin pblica.El efecto es la partidizacin, en su peor acepcin de puja por el poder personal osectorial, de niveles crecientes de la estructura estatal. Como la ocupacin de loscargos de gestin se define como resultado de las negociaciones polticas entredistintos sectores partidarios, que sirven para dirimir las internas polticas de manerasiempre provisoria-, los criterios de idoneidad mnima indispensable para hacerfuncionar al Estado son dejados de lado. Y an cuando cierta capacitacin formalpueda ser respetada, la puja poltica constante lleva a cambios permanentes yabruptos en la gestin, llegando a extremos de modificarse estrategias con cadarelevo, no ya de gobiernos o ministros, sino de niveles inferiores en la estructurafuncional, que el ms elemental sentido comn indica que deberan quedar a salvo de

8Para ms detalles, es interesante consultar el trabajo de Rubins y Cao (1997).


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los juegos de poder partidocrtico. Lo preocupante es que la mayora de estoscambios no son motivados por un anlisis riguroso de la necesidad de suimplementacin para reemplazar acciones de probado fracaso, o para introducirmejoras verificables. Por regla, los cambios de personal poltico en funciones degestin estatal se hace para atender a los imperativos de acumulacin de poder delfuncionario entrante o de quien lo inviste del cargo, o porque cambiaron las relacionesde fuerza que sostenan polticamente a quien es removido, con total independenciade los errores o los logros de su gestin.

Con la preeminencia del ajuste neoliberal se produjo una aceleracin clara dela degradacin poltica y de la gestin pblica. Se convirti en norma la bsqueda deespacios de poder estatal desde donde, en lugar de materializar las demandasmayoritarias, utilizar los recursos pblicos para fines particulares. Esto se ha vistoespecialmente agravado por las crisis. Porque las agrupaciones polticas,crecientemente disociadas de una voluntad genuina de cambio y de proyecto para lasociedad, quedaron convertidas en una suerte de agencias de colocaciones deempleo escaso, para militantes, familiares y amigos. La consecuencia inmediata es laprdida de sentido colectivo y que se resienta la efectividad funcional de los cargos

pblicos. Ello conspira estructuralmente contra la idea de una gestin de lo pblicovinculada a los intereses de las mayoras populares y contra la posibilidad de incluiruna mnima racionalidad tcnica y eficiencia asignativa en los recursos.9 Es ms,est en la base del enorme desprestigio en el que cayeron, no slo los partidos, sino laaccin poltica misma, agudizada a partir de los noventa.

Un Estado democrticamente conducido tiene que cumplir funciones rectorasen la vida econmica y social. Pero para que tal Estado pueda asumir esas tareasdebe ser profundamente reformulado. Hace falta mucho ms que un Gobierno legtimopor haber sido electo en un proceso democrtico, procedimentalmente limpio. Porcomenzar, el contrato bsico con los electores no puede reducirse, como entienden lasvisiones elitistas de la democracia, a entregar a los representantes una suerte decheque en blanco para que dispongan cualquier cosa en nombre de sus

representados, durante el perodo determinado por el mandato. Ninguna democraciasustantiva puede basarse en la delegacin absoluta del poder a los electos, para quehagan lo que les parezca, y los mandantes slo tengan el recurso de removerlos consu voto cuando llegue el turno de la nueva eleccin.

En otro plano, la ocupacin poltica de la conduccin gubernamental nosignifica que se deje de lado el conocimiento necesario para desempearse en cadambito de la administracin que se pretende conducir. Tener un cargo poltico noequivale a poder hacer cualquier cosa en cualquier lugar, en nombre de una supuestalealtad poltica a los dirigentes electos. Una reforma poltica que se precie de genuinay profunda debe imponer a los funcionarios polticos un compromiso activo con elcargo que desempean, lo que implica idoneidad y vocacin de servicio. Cerrar elcamino a la utilizacin de los cargos pblicos como meras plataformas de lanzamiento

9 Sin embargo, hay que sealar que, tal como lo afirma Mouzelis, en contra de la creencia de lospolitlogos neoevolucionistas, la modernizacin no elimina el clientelismo; las redes de patronazgotienden a persistir, aunque en forma modificada y menos tradicional incluso despus del ocaso de lapoltica oligrquica y del desarrollo del capitalismo industrial. Varios estudios empricos han demostradoque el ingreso de las clases medias y bajas a la poltica es perfectamente compatible con la continuidadde formas clientelistas verticales de organizacin en muchas formaciones capitalistas perifricas ysemiperifricas. Por supuesto, la expansin de la ciudad y del mercado y el advenimiento de la poltica demasas han cambiado considerablemente las formas tradicionales de patronazgo que caracterizaban a lapoltica oligrquica. La dominacin creciente del modo capitalista de produccin, la expansin estatal, laemergencia y activacin poltica de nuevos estratos sociales deseosos de quebrar el control poltico de laoligarqua; todos estos factores han debilitado el monopolio del patronazgo ejercido por los potentadoslocales sobre las poblaciones rurales. Estos cambios contribuyeron a la multiplicacin y la diversificacinde los patronos en el nivel local, a la centralizacin de los partidos clientelistas y a la involucracin ms

directa de las clientelas con las burocracias partidarias y estatales. En otras palabras, tales procesosproducen lo que A. Weingrod ha llamado viraje de una forma de patronazgo oligrquico-tradicional a unaforma de patronazgo estatal-burocrtica (Mouzelis, 1994:464).


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hacia otros destinos ms encumbrados dentro o fuera del Estado- o para laconsolidacin de poder va manejos clientelares, tiene que ser otro de los ejes detransformacin estatal.

Esto implica que no debera haber ms lugar para quien ocupa un cargo y sejacta de no saber y de su falta de voluntad para compenetrarse con la problemtica delrea que le fue asignada, justificndose en que, por su condicin de poltico, es t depaso ms o menos ligero por esa funcin.10Entre los aspectos de una refundacin queinvolucran directamente a la gestin del Estado debera ponerse un lmite muy precisoa la ocupacin de puestos polticos que requieran conocimientos en reasespecficas, por personas que no los posean. No se trata aqu de tecnocratizar, en elsentido de privilegiar un supuesto saber disciplinario por sobre el compromiso con unprograma de gobierno. Lo que resulta imprescindible, y no imposible, es que en laseleccin de un funcionario de confianza poltica se incluya slo a quien renacredenciales suficientes para el cargo en cuestin y se descarte la designacin de losno idneos. La falta de conocimiento mnimo del rea de gobierno a la que se ingresacomo conduccin no es un dato menor: en ella se funda la desconfianza que suelendemostrar los polticos hacia los funcionarios de carrera. Pero lo ms grave es que de

esta ausencia de preparacin de los polticos tambin se derivan la inoperancia, laparlisis funcional, la ineficiencia, los errores graves de gestin y la corrupcin.Un problema serio es que la lgica que prima en los partidos polticos

argentinos ha desestimulado sistemticamente la formacin y consolidacin decuadros con calidad tcnico-poltica apropiada para las funciones de Gobierno. Adiferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en Gran Bretaa, donde la oposicin tieneuna suerte de gabinete en las sombras que monitorea las polticas del Gobierno, enla Argentina los partidos de todo signo- no se han caracterizado por albergar en suseno ncleos permanentes con capacidad de propuesta y accin. Los llamadosequipos tcnicos suelen tener funcionamiento espordico, sin posibilidad efectiva deelaborar polticas consistentes. En la mayora de los casos, se constituyen a la hora dedefinir una plataforma electoral y a ellos se acercan mucho ms cuando hay

posibilidades de victoria en los comicios- profesionales que aspiran a conectarse paraocupar algn cargo pblico. Pero los que terminan siendo designados tras el triunfoelectoral son, casi por regla, o los que por sus vnculos en la estructura de poderpartidario se consideran merecedores de acceder a puestos en el Estado, cualquierasea su carcter y capacitacin, o quienes cultivan lazos personales y directos con lospolticos con capacidad de designar funcionarios.

Una derivacin de esta circunstancia es que la estrategia del funcionariopoltico que asume un cargo para el que no est capacitado, por lo general seaignorar, por desconfianza o ineptitud, el aporte especfico de los funcionarios tcnicosde planta o contratados. En cambio, tiende a rodearse de asesores que, en el mejor delos casos, conocen el tema pero actan desligados de y superpuestos a la estructurapermanente, con sueldos ms altos pagados con financiamiento externo especial,

generndose as resentimientos, incoherencias e ineficiencias mayores que las que seaduce querer remediar. Ello sin contar que este personal contratado, en proporcinsignificativa, puede terminar engrosando la nmina de agentes estatales, en muchoscasos habiendo ingresado para asesorar en un tema que desconoce, e incluso trasconcursos diseados a medida y sustanciados con el propsito de dejar ocupadoscon gente leal los cargos polticos estratgicos, ms all de la finalizacin sea porcumplimiento de mandato o por un cambio de gabinete- de la gestin poltica que losdesign.

10En una investigacin actualmente en curso, varios entrevistados sealaron que su ignorancia sobre elrea en la que tenan un cargo de conduccin no era relevante, ya que ellos eran funcionarios polticos y

estaban de paso hacia otras posiciones ms importantes, que eran su verdadera meta. (ProyectoUBACyT E032 "Poltica y tcnica en los procesos de reforma del Estado")


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El extraamiento ciudadano de la funcin pblica se volvi an masproblemtico a partir de los aos noventa, ante el creciente y acendrado rechazo delos ciudadanos a los partidos polticos, y el consecuente reflujo en sus estructuras degran parte de la militancia comprometida con fines colectivos, honesta ypotencialmente capaz de controlar a los dirigentes y vehiculizar las demandas de lasociedad. Por eso vale la pena insistir: slo con una reforma poltica profunda, quevincule de modo genuino a los que son eventualmente elegidos representantes consus representados y los someta a un control estricto de la sociedad (con rendicin decuentas, revocatoria de mandatos, plebiscitos, etctera), podr lograrse una gestin noslo mas eficiente del sector pblico, sino efectiva en cuanto a las demandasdemocrticas sustantivas de las mayoras populares.

2. El aporte de los tcnicos

Toda organizacin compleja, pblica o privada, requiere para sufuncionamiento el concurso de saberes especializados de diversa naturaleza. Losllamados tcnicos o profesionales, en tal sentido, son portadores de conocimientos

disciplinarios pertinentes para elaborar y ejecutar polticas pblicas. Hoy en da no sediscute que la educacin, la ciencia y la tecnologa son pilares bsicos del progresosocial. Es responsabilidad colectiva producir y aprovechar tales conocimientos enbeneficio de todos y seleccionar las herramientas tecnolgicas disponibles en funcinde la valoracin socialmente establecida como prioritaria. Sin embargo, convienehacer algunas aclaraciones con relacin a ciertas concepciones que circulan sobre loque se considera saber profesional y su utilizacin en las organizaciones pblicas.

En primer lugar, como observa Agoff, en los aos recientes se ha extendido laoposicin entre una modalidad operativa tradicional de tareas administrativassimples, de muy baja calificacin y fuertemente teida por una prctica clientelar yuna gestin eminentemente tcnico-profesional, cuya tarea, en trminos ideales, es lade liberar la accin de la organizacin de toda ligazn con intereses particulares por la

aplicacin de un cuerpo de conocimientos y reglas prcticas universales, reconocidospor su acreditacin profesional formalizada (Agoff, 2001). Cuando se analiza eltamao y la estructura del aparato estatal, se le adjudica al clientelismo un efecto dedesviacin en relacin con el empleo, en el sentido de que en lugar del mrito y laeficiencia para la ocupacin de un puesto de trabajo, lo que prima es la retribucin defavores en una red dada de intercambios

Tambin seala Agoff que, en contraposicin al modelo burocrtico tradicional,basado en la sujecin a jerarquas y normas de especificacin de tareas, Mayntzdestaca la emergencia de un modelo moderno, referenciado en la gestin privada(sistema profesional), que supone para los miembros altos grados de autonoma,fundado en la idea de autoridad del profesional. Desde esa perspectiva dicotmica, alburcrata se lo identifica actuando en medio de un conjunto de restricciones,

compuesto por las reglas que constituyen el marco de su actividad. El profesional, porel contrario, apela a un conocimiento de distinto valor y opera en su contexto conformea su pericia y habilidad decisional.

La idea de profesionalizacin del sector pblico, a su vez, refiere a dosposibilidades bsicas: externa, es decir, lograda por la incorporacin de egresadosde carreras universitarias o terciarias, e interna, ligada al desarrollo formal de lacarrera administrativa. A esto hay que agregarle otras dos nociones que apunta Agoff:la de calificacin y la de capacitacin. El concepto de calificacin11remite al conjunto

11La nocin de calificacin, como seala Agoff (2001), es controversial, ya que se vincul a tanto a lasformas de uso de las atribuciones de las personas, como a la valorizacin de los saberes que lostrabajadores movilizan en su trabajo. As, se puede juzgar como calificado un trabajo que no goza de un

reconocimiento en cuanto a los saberes puestos en juego, o, del otro lado, puede ser caracterizado deigual modo un trabajo que, ms all de sus resultados, movilice saberes de reconocimientoinstitucionalizado.


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de condiciones o requisitos tcnicos en general asociado a las nociones de mrito yeficiencia- fijado por la organizacin para ocupar un puesto de trabajo de cierto gradode complejidad y ponerse al servicio de las directivas que de aquella emanen. Conreferencia a los profesionales, an cuando reclamen autonoma para su intervencinen un campo acotado (por pertenecer a un grupo social externo con autoridad sobreun rea especfica), la calificacin que poseen funciona como la contrapartida desubordinacin a la autoridad de la organizacin.

La nocin de competencia se refiere al conjunto de saberes reconocidos por laorganizacin y puestos en accin, derivados del involucramiento de los actores en elproceso de trabajo, en particular, y en el desarrollo de la organizacin en relacin alograr los fines propuestos, en general.12 La competencia, a diferencia de lacalificacin, implica una relacin social en la que el empleador ya no puede recurrirnicamente a la obediencia del empleado, o a tcnicas de motivacin, sino quenecesita contar con su saber, voluntad y compromiso activo en el proceso de trabajo. 13Y esos saberes puestos en juego en una organizacin son producto de toda una seriede cruces, encuentros y fricciones, donde las valoraciones individuales y socialestienen un peso fundamental, aunque no siempre sean explcitas. Entonces, es preciso

insistir en el carcter no individual sino social de las nociones de competencia y decalificacin, que no remiten a capacidades subjetivas, sino a tensiones del espaciosocial localla organizacin- o globalsu contexto social (Agoff, 2001).

Estamos convencidos de que, contra toda pretensin de tecnocratismouniversal, es necesaria la emergencia de un nuevo paradigma que se desprenda deespejismos y reemplace a la tecnocracia por saberes profesionales slidos yconsistentes que puedan funcionar, en primer lugar, con autonoma intelectualrespecto de las usinas hegemnicas.14 La opcin debe apuntar a conjugarcapacidades tcnicas acreditadas y reconocidas- con adhesin poltica (nopartidizada) a principios seleccionados y convalidados democrticamente. En loconcreto, en lugar de consultoras privadas pagadas por prstamos de organismosinternacionales que adems engrosan la deuda del pas y acrecientan su

condicionamiento externo-, sera socialmente mucho ms provechoso abrir el sectorpblico al saber proveniente, por ejemplo, de las universidades nacionales y deorganismos de probada calidad cientfica, como el CONICET. En ellos hay capitalhumano abundante para asesorar y ejecutar tareas tcnicamente complejas y a costosrazonables y que, adems, puedan enlazar sus saberes, de manera creativa, con lossaberes de quienes integran la propia organizacin asistida.

Pero aqu hace falta introducir un segundo elemento central. An cuando lossaberes especializados sean portados por tcnicos comprometidos con un proyectopoltico-ideolgico que pretenda favorecer realmente a las mayoras, hay que estaralertas contra la tendencia a aprovechar personalmente ese saber diferencial. Elconocimiento experto es una fuente de poder para quien lo posee, que no pocas vecesjuega en contra de los intereses a cuyo servicio se dice poner. Y esto se puede dar de

12 Segn Malglaive, citado por Agoff (2001), la competencia puede ser definida como la aplicacindinmica de una combinacin de saberes tericos, saberes procesuales, saber hacer y saberes prcticosen la realizacin eficaz de una accin precisa en una situacin dada, con los medios disponibles .13 Esto define dos dimensiones del concepto, a saber: acumulacin de saberes y experiencia, por unlado, y confianza otorgada al individuo para juzgar, decidir y actuar, por el otro, lo que supone hacerexplcita la tensin en el propio espacio de trabajo de la relacin entre la autoridad y el ejercicio de lossujetos de su voluntad autnoma, limitada por el alcance de sus saberes y la extensin de sus poderes (Agoff, 2001).14 Como ha planteado con extrema lucidez la cientfica argentina Sara Rietti, respecto a un temaestrechamente relacionado, como es la fuga de cerebros: los criterios de formacin, de excelencia y deevaluacin de nuestra produccin estn concebidos para que la gente se vaya. Toda nuestra inteligenciano sirve para darse cuenta de que despus de haber hecho el doctorado y el posdoctorado en el exterior,de seguir en contacto con grupos del exterior, que tienen acceso a las revistas de alto impacto, uno

empieza a producir, a seguir los temas que ah se valoran, leyendo los labios de personas de otraslatitudes para ver qu tenemos que hacer y decir?. "En ciencia, antes que plata hay que tener unproyecto, entrevista con Claudio Martyniuk, Clarn, 5/9/04.


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manera explcita o conscientecuando se aprovechan situaciones para sacar ventajaspersonales- o, incluso, de manera subliminal o no deseada por quien la genera. 15Elprofesional, el tcnico, el portador de saber experto tiene que ser un engranaje en unproceso en el que otros saberes, voluntades, intereses y deseos tambin cuenten ysean valorados y respetados como fuentes legtimasy efectivas- de decisin. Esto esequivalente -en alguna medida- a lo que Agoff llama, citando a Zarifian, organizacincalificante, que es la que supone la participacin de la fuerza de trabajo en lasdecisiones que involucran el desarrollo del trabajo en la organizacin y la formacin desus cuadros operativos a partir del desarrollo de competencias.16

Los expertos comprometidos deben estar particularmente alertas respecto desus propias conductas institucionales, sus percepciones sobre el buen orden enjuego, lo que les parece correcto y, sobre todo, en relacin con sus propios interesesprofesionales y materiales que, como es obvio, pueden estar en armona o en francadisputa con las demandas o intereses de otros actores sociales. En la definicinmisma de las necesidades a enfrentar por el sector pblico, es frecuente que losexpertos realicen formulaciones programticas que tienen ms que ver con ciertosrequerimientos formales de las instituciones que financian los distintos niveles de

consultora y toma de decisiones, que con las necesidades reales y percibidas por losdestinatarios. De este modo, e incluso sin que lleguen a ser plenamente conscientesde este problema, los tcnicos y especialistas les quitan protagonismo a losinteresados directos, imponiendo su propia perspectiva y valoracin.

3. Los agentes pblicos

En el sector pblico existe una proporcin importante variable en cada mbito,nivel jerrquico y destino geogrfico- de agentes tcnicamente capacitados para lastareas que cumplen o que podran recalificarse de un modo ms o menos sencillo.Maestros, profesores, policas, profesionales y trabajadores de la salud, cientficos,recaudadores de impuestos, inspectores de diverso tipo, investigadores, empleados de

registros civiles, etctera, conforman los ncleos duros de la actividad estatal y es apartir de ellos que pueden implementarse los cambios necesarios. Amn decalificaciones profesionales especficas, existe entre ellos una circulacin de saberescuya legitimidad no se verifica por va de la acreditacin formal sino por sureconocimiento y funcionalidad en un espacio social determinado(Agoff, 2001).

Una de las falencias, siempre destacada, de las administraciones pblicaslatinoamericanas es el predominio del clientelismo poltico. El acceso clientelar es unproblema indudable para cualquier organizacin pblica, pero no es todo el problema.Porque podra llegar a reemplazarse este ingreso por otro de tipo meritocrtico ytransparente y, sin embargo, persistir los dficit de la organizacin en cuanto tal. Ascomo una organizacin, por mejores fines y propsitos que tenga, no podr funcionarbien sin personas capaces de poner en marcha las tareas requeridas, una

organizacin que no tenga objetivos definidos con claridad difcilmente avance mucho,an cuando cuente con personal idneo.

Suele acusarse de los dficit de gestin en el sector pblico a la bajacalificacin del personal ingresado por amiguismo o partidismo. Si bien esto tiene uncomponente de indiscutible veracidad, tambin hay que sealar que el ingreso a lasempresas privadas tambin tiene un sesgo arbitrario, que incluye no pocas veces el

15Aqu podemos acotar una observacin muy pertinente de Agoff (2001): desde el mero sentido comn,se puede tratar la incorporacin profesional a los aparatos de gobierno como una modalidad tambinclientelar, pero de clientelas ilustradas, esto es, la ocupacin del Estado por actores con intereses

particulares que tien nuevas formas de protoprofesionalizacin.16Requiere el cumplimiento de tres condiciones: 1) base pluriprofesional (pluriocupacional): interrelacinde expertos y empleados; 2) comunicacin que se basa en objetivos comunes y no slo en la

transferencia de informacin; 3) construccin de un lenguaje comn, que se constituye en elementosignificativo para la produccin de aprendizajes. (La nocin de organizacin calificante de Philipe Zarifianes referida por Julio Testa (Informe CEIL-CONICET, 1999).


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amiguismo, el nepotismo, la irracionalidad. Se aduce, sin embargo, que en lasempresas privadas se puede prescindir ms fcilmente de un mal empleado que en elsector pblico. Esto es parcialmente cierto, ya que en los empleos en blanco el costodel despido sin causa es una barrera importante a favor del trabajador (sea este maloo bueno)17. Por otra parte, tambin se afirma que, en cualquier caso, el costo del malempleado lo soporta el empleador y no toda la sociedad que paga los impuestos quesostienen al sector pblico. Lo que subyace al razonamiento, sin embargo, no es unacomparacin de eficiencias, sino la pretensin de acceso igualitario a la posicin deempleado pblico.

Esto se relaciona directamente con un tema culturalmente relevante: engeneral, es recurrente escuchar la aspiracin de que exista, en el sector pblico, unaforma de ingreso competitiva y transparente, para que los cargos sean ocupados porlos ms capaces. Sin embargo, est bastante extendida la modalidad de intentar eludirla competencia cada vez que ello es posible y recurrir a otras vas informales quepongan a salvo de la confrontacin. En una investigacin en curso18se le pregunt avarias personas que opinaran si un familiar o amigo estrecho tuviera la posibilidadconcreta de hacerlo ingresar a un puesto de trabajo pblico o privado- y decidiera

dejar de lado el vnculo para tomar a otra persona considerada mas idnea. Puestosante el caso individual y concreto, muchos contestaron que consideraran unadeslealtad por parte del pariente o amigo. Ni qu decir si la misma pregunta se le hacea un militante de base que colabor activamente en la campaa de su partido y en lacarrera poltica de algn legislador o funcionario. Aqu, directamente, resultainverosmil la elusin del pago con el merecido puesto en el Estado. En cambio,cuando la pregunta se formula en trminos abstractos e impersonales, la inmensamayora se inclina por sistemas transparentes que privilegien la idoneidad, sobre todocuando se trata de servicios a los que se considera con derecho a una prestacineficiente.

Pero el tema es ms complejo an. Una apertura al ingreso al sector pblicocompletamente meritocrtica sera verdaderamente democrtica? A simple vista uno

puede responder que le abrira las puertas a quienes tuvieron las mejores chancespara capacitarse, lo que significa haber contado con oportunidades sociales de mayorcalidad. Con ello, se tienden a acentuar esas diferencias sociales. El acceso polticoo clientelar, en cambio, puede facilitar el ingreso al sector pblico a sectores socialescon menores credenciales formalmente adquiridas en el sistema educativo, pero que,en cambio, podran llegar a lograr una eficaz capacitacin en la propia organizacinpblica. Durante muchos aos, y en varios segmentos del sector pblico y del privado,alguien con las credenciales educativas bsicas poda hacer carrera en la propiainstitucin o empresa. Un ejemplo tpico era el del cadete que llegaba a gerentegeneral. Los espacios laborales eran, por si mismos, instancias de capacitacin quepermitan definir trayectorias personales de capacitacin y ascenso social en distintamedida. Est claro que la complejidad de los conocimientos requeridos en la

actualidad y la masividad de la educacin hicieron que se fuera desplazando a lostrabajadores con menos acreditacin formal de los cargos ms altos, yreemplazndolos por los poseedores de grados acadmicos. En las empresasprivadas esta tendencia se viene afirmando desde hace ya bastantes aos. Y enpocas de desempleo masivo, como la actual, es corriente que los sobrecalificadosocupen puestos que podran desempear personas con menos formacin inicial.

De este modo, hay que mirar con prudencia y atencin las propuestas deimplantar en todos los niveles de la administracin el ingreso basado en el mritoformalmente validado mediante una acreditacin acadmica. Porque aunque no puedadiscutirse la razonabilidad de la capacitacin, hay que seguir pensando en alternativas

17No en vano los empleadores reclaman la flexibilidado recurren al empleo en negro para burlar loscostos del despido.18Proyecto UBACyT E032 "Poltica y tcnica en los procesos de reforma del Estado".


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para la conformacin de estructuras que no contribuyan a acentuar las desigualdadessociales preexistentes y que brinden oportunidades de calificacin en las mismasinstancias laborales. Otra cuestin bien distinta es la relativa a limitar la utilizacin delaparato estatal para fines meramente partidarios. Este es el colmo de la partidizacinde la funcin pblica, que no slo no aporta nada en trminos organizacionales, sinoque degrada y resiente la percepcin pblica sobre la labor de los mbitos de gestincolectiva. Aqu reside el ncleo duro del clientelismo a combatir.

En otro plano, es imprescindible subrayar que es muy difcil pensar en mejorarla calidad de la gestin en un contexto de fuertsima restriccin econmica y altodesempleo. En primer lugar, porque si uno de los objetivos a perseguir es desterrar lasprcticas clientelares, hacerlo en tiempos en los que ms sectores intentan aferrarse aellas como alternativa casi excluyente de supervivencia se vuelve ms complejo an.Como remedio inmediato, hace falta establecer mecanismos de financiamientoapropiados para producir la transicin del ingreso partidocrtico clientelar o amiguistaque no necesariamente redunda, cabe reconocer, en la irrecuperabilidad del agentepara la organizacin- al basado en la idoneidad y la necesidad funcional probadas,como meta deseable de transparencia democrtica.

En segundo lugar, an si la variable clientelar pura pudiera ser aislada yresuelta, instrumentar cambios positivos a partir de una estrategia de ajuste es otroobjetivo impracticable. Porque el ajuste se asocia a la idea de sancin, de castigo. Unode los soportes justificatorios sobre los cuales tradicionalmente se ha montado elajuste del Estado, el recorte salarial y la reduccin de personal es la deslegitimacinde la funcin pblica. Entonces, sobre la base de la descalificacin de las tareas y eldesincentivo econmico y moral es altamente improbable lograr la adhesin y elcompromiso de quienes deben ejecutarlas. Imponer la calidad por la fuerza slo esconcebible para quienes creen en las bondades disciplinadoras del temor aldesempleo y el rigor normativo. Muchas empresas privadas incluyen estas prcticasabusivas, pero no abundan los casos en que se puedan exhibir logros concretos deproductividad apelando al terror, sobre todo si lo que debe poner en juego el trabajador

es algo ms que su mera fuerza fsica de trabajo. Nada que involucre la creatividad, lacapacidad de innovar, la voluntad y el deseo puede aflorar en climas coercitivos.Una reforma exitosa con relacin a la burocracia ser posible si no se hace en

contra de los trabajadores, sino con su concurso activo y entusiasta. Esimprescindible integrar a los empleados y a sus instancias representativasgenuinamente honestas y democrticasms all de los sindicatos cuestionados y delas camarillas enraizadas que lucran con su posicin organizacional privilegiada-,reconvirtiendo el sentido vertical de las directrices por un modelo mucho ms flexible yhorizontal, donde todos los "saberes" aporten (organizacin calificante). Partir de labase, por ejemplo, de que quien ejecuta una tarea diariamente tiene bastante quedecir acerca de ella, desde sus mritos hasta sus defectos, es un principioindispensable para proyectar un cambio sustentable. Porque la participacin motivada

y voluntaria y el control horizontal resultarn mucho ms efectivos y menoscorrompibles que los ritualismos jerrquicos carentes de metas polticas claras. Inclusoen la capacitacin necesaria para la ejecucin de las tareas es central que los propiosagentes participen en la identificacin de sus dficit y adquisiciones y que pongan enjuego sus saberes organizacionales.

Y algo ms. Cada vez que se habla de reformar el Estado se comienza porencargar la confeccin de un diagnstico, generalmente elaborado por instanciasexternas a la organizacin analizada, que se perciben al interior de sta como hostilesy amenazantes y frente a las cuales es usual que se activen reacciones defensivas e,incluso, acciones conspirativas capaces de bloquear las iniciativas de cambio. En elmejor de los casos, las visiones externas ms profesionales y honestas pueden teneruna aproximacin general de las variables principales en juego. Pero difcilmentetengan acceso a los nudos clave que atan la organizacin la historia viva y lacultura organizacionales, la estructura de poder informal-, sean sus puntos fuertes o


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sus obstculos centrales. As, resultara revolucionario iniciar un diagnstico a partir dedarle voz genuina a quienes protagonizan el hacer diario de una organizacin, y quedisponen adems de las maas que, no sin justicia, suele achacrseles- deconocimientos mltiples y valorables, de saberes organizacionales de relevancia nosiempre desdeable. El prejuicio indica que si sto se hace primarn los reflejosdefensivos de los que sientan temor por su suerte ante eventuales cambios. Paraconjurar este peligro, entonces, siempre se opta por el diseo externo. Se dir queresulta as un diagnstico mejor y ms objetivo. Tambin se suele argir que laparticipacin en la identificacin de problemas y aptitudes puede restar poder a lasestructuras jerrquicas encargadas de encauzar la organizacin en el sentido definidopor su mxima conduccin y, por ende, restringir la disciplina interna y la capacidad demando.

Pero cuntas reformas efectivas se logran a partir de estas lgicas y de estosdiseos?. No debera olvidarse que las transformaciones en el Estado que tengan unefecto verdadero y no retrico- solo las pueden plasmar sus protagonistas, laspersonas de carne y hueso. Las de adentro, cumpliendo con mayor racionalidad yentusiasmo una labor cuyo sentido entienden y comparten. Las de afuera,

participando activamente en la definicin de metas y procesos, y controlando suejecucin. Creer lo contrario es seguir aferrado a una ilusin burocrtica otecnocrtica, cuyos resultados ya estn a la vista y son parte de nuestro padecimientocotidiano.

Slo a partir de una participacin activa, consciente y autogestiva de quienesse encargan de forma efectiva de prestar los servicios es posible lograr, a un mismotiempo, garantizar la dignidad del trabajo y la calidad de las prestaciones. Es necesarioimplementar estmulos que inciten a mejorar la calidad fsica de los servicios yproductos, as como de la organizacin del trabajo, permitiendo ahorros de energa,evitando el despilfarro de recursos y procurando la disminucin de los elementosdainos, las tareas penosas o de riesgo evitable y las condiciones de sobreexplotacindel trabajo. Pero para evitar la primaca de los temidos intereses sectoriales y la

burocratizacin, se debe asegurar una gestin transparente, fiscalizada por lasociedad mediante mecanismos sencillos de control pblico (participacin deasociaciones civiles sin fines de lucro, realizacin de audiencia pblicas amplias,abiertas y vinculantes, publicidad total en internet de nombramientos de personal,curriculum, ingresos y egresos, etctera). No hay recetas mgicas para erradicar laconformacin de intereses particulares al interior de las organizaciones burocrticas.Pero an as es posible acotar al mximo la primaca de particularismos espreosmediante la transparencia en la gestin, lo que equivale a hacerla realmente pblica yabierta al control ciudadano (Cunill Grau, 2004).

La posibilidad de avanzar hacia formas realmente democrticas del control delo pblico no puede eludir la participacin de los propios trabajadores estatales,quienes podrn confluir con los ciudadanosusuarios en la conformacin de alianzas

estratgicas para confontar el punto de vista de los conglomerados privados. Noobstante, coincidimos con Samary (1999) en apreciar que democrtico no significa nifcil, ni sin conflictos, y que -seguramente- muchas de las prioridades o elecciones delos trabajadores no sern necesariamente las escogidas por los usuarios de cada unode los servicios que presta el Estado, existentes y/o los potenciales, y viceversa. Sinembargo, el control social debe ser reconocido como parte de un procedimientopblico que indique los intereses conflictivos en juego y sus costos, segn los criteriosadoptados. Se trata de imponer transparencia (por los sindicatos, las asociaciones deusuarios, los comits de empresa, los movimientos de vecinos, las organizacionessociales etctera) sobre las cuentas, sobre las condiciones tcnicas y sociales de laproduccin y el producto o el servicio final, para defender los derechos de acceso a losbienes comunes y tener poder de decisin en la definicin de una poltica econmicaque permita realizarlos (Samary, 1999).


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4. La sociedad

Para lograr una administracin pblica democrtica y al servicio de la sociedadno alcanza con sancionar buenas leyes, tener jueces probos, o disear detalladasreformas administrativas. Es preciso que emerjan y se consoliden nuevas formas dehacer poltica que arraiguen en la participacin activa y permanente de los ciudadanosen las definiciones que hacen a la cosa pblica y promover su verdaderoinvolucramiento en la gestin comn. Para ello se requiere abrir las organizacionespolticas y las estatales a la sociedad, transparentando y simplificando sus actividades,de modo tal de lograr una alianza estratgica y virtuosa entre los servidores pblicosmeritorios electos o designados- y los ciudadanos, en pos no slo de buenosservicios pblicos, sino de una mejor calidad de vida democrtica.

En este sentido, no basta con conformarse con algunas recetas donde la solaparticipacin de los usuarios, a travs de una encuesta de satisfaccin de servicio uotras tcnicas de esta naturaleza, por ejemplo, sean vistas como el punto mximo deun Estado abierto a la escucha ciudadana. Transformar a los ciudadanos en merosclientes de un organismo pblico, al que le pueden demandar servicios, est muy lejos

del paradigma participacionista. Si bien no es cuestionable que se pretendacontemplar las inquietudes de quienes utilizan un servicio, la cuestin democrtica nose satisface con ello. Son los ciudadanos como tales, usen o no cada bien o serviciopblico especfico, quienes tienen derecho a velar por su prestacin eficiente y por elequilibrio justo entre todas las reas del Estado. Porque tambin hay que evitar quealguna clientela especfica de un organismo pblico presione sobre ste,exitosamente, para demandar productos o calidades para cuya satisfaccin haya querestar injustamente recursos de otras reas.19

La participacin plena en la toma de decisiones pblicas es algosustancialmente distinto y complejo. Implica apostar no simplemente a merosciudadanos aislados interpelando a la administracin, sino a las mltiplesorganizaciones sociales intermedias como interlocutores vlidos en la formulacin,

implementacin y evaluacin de polticas. Como seala acertadamente Cunill Grau(1997), "no es slo or al pblico", sino facilitar su real participacin democrtica. Yesto es central, porque debera reflejar en la prctica la transferencia de un valiosorecurso de poder como es la injerencia efectiva en los asuntos que incumben a todos.Ms an, en estas cuestiones comunes est inscripta la disputa por valores eintereses diversos que se ponen en juego en cada instancia de definicin de la accincolectiva. Es, ni ms ni menos, el territorio sustantivo de la poltica, el lugar de laconfrontacin, la negociacin y la compativilizacin de las distintas perspectivas enjuego (Thwaites Rey, 2004).

No se trata, sin embargo, de depositar expectativas irreales en unparticipacionismo masivo. En primer lugar, porque hay segmentos de la administracinpblica que, por las caractersticas de las actividades que realizan (por ejemplo, los

que ataen a obligaciones), no pueden ser objeto de la influencia directa de losciudadanos en la prctica cotidiana de su gestin (Cunill Grau, 2004). En segundotrmino, porque dada la multiplicidad de mbitos en los cuales desarrolla su vida lamayora de las personas (laborales, educativos, religiosos, vecinales, recreativos,accin solidaria, etc.), lo comn es que slo destinen a algunos de ellos (si acaso lohacen) algn tiempo extra para intervenir en las resoluciones que competan a dichosmbitos. En tercer lugar, porque no es la masividad sino la posibilidad real departicipar lo que legitima un espacio de deliberacin y de decisin colectivas. Comobien seala Cernotto (1998), entre los derechos de los ciudadanos, ocupados entrabajar y garantizar su propia subsistencia, est el que otros se encarguen de la

19En un informe de 1995, la OCDE ya alertaba que el usuario directo de un servicio es slo una de laspartes interesadas en su funcionamiento y que eran las instancias de representacin democrtica las quedeban armonizar los distintos intereses en juego.


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definicin y administracin de lo pblico. Pero ms que un derecho, esta opcin dedelegacin suele estar forzada por las exigencias del tiempo de trabajo que seconsume en reproducirse, caracterstico de una sociedad productivista y alienante.Despus de invertir casi todo el da en ganarse el pan y atender las obligacionesfamiliares y personales bsicas, los ciudadanos, las personas comunes y corrientes,tienen tiempo y energa para invertir en actividades colectivas voluntarias y en formasostenida? Y an si tuvieran tiempo, tendran deseos de destinarlo a tales tareaspblicas, aunque pudieran hacerlo?20

Est visto, entonces, que cuando se plantea la participacin no puede pensarseen multitudes en permanente estado deliberativo, ni tomar sto como paradigma paradescalificar cualquier instancia de accin comn mas acotada. En un trabajo reciente,Cunill Grau (2004) observa con agudeza que no hay democratizacin posible de laadministracin pblica si la ciudadana no se constituye como actor poltico capaz debalancear el poder de la burocracia y ejercer su control. Pero, a la vez, tampoco lahabr si se lesiona la capacidad de la administracin para producir bienes y serviciospblicos de calidad para todos. Por eso, la influencia de la ciudadana sobre laadministracin debe pasar tres test: el de la democracia (que se asegure la igualdad y

la equidad), el de la eficiencia (que las cosas se hagan bien) y el del control (que severifique que se cumpla con lo establecido).Un objetivo clave para una gestin democrtica y participativa consiste en que

todas las personas, sin exclusin, tengan la oportunidad de hacer or su voz y deincidir en las decisiones que puedan afectarlas. En este punto, Albert (2000) hace unaaporte interesante, al sostener que es bsico que todos tengan una influencia en latoma de decisiones proporcional al grado en que les impacten las consecuencias deesa decisin. Seala que Para conseguir eso, cada participante debe tener fcilacceso al anlisis relevante de los resultados esperados y debe tener un conocimientogeneral y una confianza intelectual suficientes para entender ese anlisis y llegar a susconclusiones en funcin de ello. La organizacin de la sociedad debera asegurar quelas fuentes de los anlisis estn libres de intereses y prejuicios. Entonces, cada

persona o grupo involucrado en una decisin debe tener los medios organizativos paraconocer y expresar sus deseos, as como los medios para valorarlos de formasensata.

De lo que se trata es de que tengan el derecho y la oportunidad deinvolucrarse ms en un determinado mbito aquellas personas que as lo deseen, paralo cual debern contar con todas las herramientas informativas necesarias para que sudecisin resulte fundada. Albert introduce otro tema central: la informacin: Lainformacin relevante para las decisiones tiene dos orgenes: 1) El conocimiento delcarcter de la decisin, su contexto y sus implicaciones ms probables, y 2) Elconocimiento de cmo se siente cada persona sobre esas implicaciones yconcretamente cmo valoran las diferentes opciones. El primer tipo de conocimientoes a menudo muy especializado (..) Pero el segundo tipo de informacin relevante est

siempre diversificado, puesto que cada uno de nosotros somos individualmente losmayores expertos sobre nuestras propias valoraciones (...) As pues, siempre que lasconclusiones del conocimiento especializado sobre las implicaciones puedan serdiseminadas suficientemente de forma que todos los participantes puedan valorar lasituacin y llegar a formarse su propia opinin con tiempo para expresarla en ladecisin, cada persona implicada debera tener un impacto proporcional a los efectosque tendr tal decisin en ellas.

20 La autora advierte, sin embargo, que El problema es que, a menudo, esa opcin induce hacia laprofundizacin de la poltica como una forma ms de la compra y la venta, de tal manera que la poltica seconvierte tambin en una especie virtual de mercanca ms. A tal punto que para los polticos tambin

puede ser una opcin pagarles a los expertos, desentenderse de las complejidades administrativas ycientficas de la toma de decisiones/ejecucin y dedicarse a la cosecha de votos y al xito electoralguiados por una costosa asesora de marketing poltico (Cernotto, 1998).


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Esto se entronca con el problema crucial de la transparencia, requisitofundamental para un ejercicio democrtico de la gestin de los asuntos pblicos.Segn Cunill Grau (2004), la transparencia es el medio ms importante del quedispone la ciudadana para ejercer un control directo sobre la administracin. Porque sibien es cierto que no en todas las reas es posible que los ciudadanos puedanparticipar activamente en la resolucin de los asuntos comunes, ni es esperable quepuedan o deseen hacerlo, si lo es que tengan acceso a la informacin que les permitano solo controlar, sino aportar su opinin y conocimiento para orientar las acciones enun sentido genuinamente democrtico. Para que la informacin sea utilizable en estesentido, debe comenzarse por un primer requisito elemental: que se tenga accesopblico irrestricto y fcil a todas las acciones de gobierno. Transparentar, informar,preguntar es el deber mnimo de la administracin para con sus ciudadanos. Parahacerlo existen medios tcnicos apropiados, como internet. Hoy no es difcil publicaren una pgina web no solo las grandes resoluciones, compras y licitaciones, sino cadanombramiento de personal y los movimientos de las cajas chicas de las diversasreparticiones pblicas. Ello, adems de sencillo, no implica una traba para el accionarde la administracin. Porque no hace falta organizar complejos mecanismos de control

burocrtico. Basta con publicar cuanto se gast, por ejemplo, en comprar 100 lpicespara que cualquier ciudadano pueda verificar la razonabilidad de lo invertido. Bastatambin con indicar qu personas fueron contratadas, para qu tareas, con quantecedentes curriculares y con qu sueldo, para poner en jaque a las inclinacionesnepotistas y al amiguismo clientelar.

Para que esa informacin resulte til, hacen falta dos cosas. Por un lado, lo queapunta Tesoro (2001): la autntica transparencia no se limita a ofrecer acceso aciertas colecciones de datos diseadas y sesgadas desde adentro, sino que surge dela posibilidad de todo ciudadano- de obtener e interpretar informacin completa,relevante, oportuna, pertinente y confiable acerca de la gestin, del manejo de losrecursos y de la conducta de los servidores pblicos. Es decir, que el acceso a lainformacin no se limite a lo que el propio organismo est dispuesto a dar a conocer

pblicamente, sino que se permita indagar sobre la trama que define el proceso mismoque lleva a tomar una decisin o a ejecutar una accin. Por el otro, que la informacinpblica resulte comprensible, es decir, expurgada de las jergas hermticas que lahacen inteligible solo para un reducido nmero de expertos. Aunque sea entendibleque, por economa discursiva, los especialistas comuniquen sus saberes entre s enlos trminos habituales de sus disciplinas, no lo es que sus conocimientos no puedanser razonablemente traducidos a la comprensin de los legos. Slo en cuestionescientficas o tcnicas de muy alta complejidad la divulgacin puede resultar engorrosa.Pero no es, por lo general, en estos casos donde se juega la transparencia. Lacuestin est en aquellas opciones que expresan valores e intereses muy concretosque pueden afectar positiva o negativamente la vida de unos u otros ciudadanos. Allest el territorio de la disputa y es all donde la inteligibilidad no puede ser sino la

regla.En otro orden, muchas veces se ha impugnado la participacin, all donde es

posible y deseable tal el caso, por ejemplo, de los entes de regulacin de serviciospblicos-, aduciendo que se corren varios riesgos: 1) que los participantes no seanverdaderamente representativos del colectivo potencialmente representable, 2) quetrasladen a la organizacin posicionamientos sociales, econmicos y polticosprivilegiados preexistentes, que distorsionan su representatividad, 3) que desarrollenintereses propios para permanecer en sus puestos, contrarios a los supuestamenterepresentados. Si partimos de la conviccin de que es mejor algn tipo departicipacin que no tener ninguna, es posible encontrar remedios institucionales paraacotar la extensa gama de riesgos que puedan plantearse. Por ejemplo, para que losparticipantes activos no se arroguen de manera permanente la representacin detodos las dems, ni perviertan la participacin en beneficio propio, puedenestablecerse mecanismos claros y sencillos de seleccin, duracin y rotacin de


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cargos y revocabilidad de las designaciones. Hacerlo es tcnicamente posible, mximeen la era de la informatizacin, que provee las herramientas tecnolgicas necesariaspara facilitar la publicidad de las acciones pblicas y para recabar la informacinindispensable. La cuestin central, entonces, radica en la construccin de la voluntadpoltica suficiente como para impulsar este cambio, voluntad que tiene que provenir dequienes deban implementarlo desde el Estado, pero fundamentalmente de la sociedadque decida exigirlos y lo tome en sus manos.

Para que tal voluntad se geste es preciso acumular las fuerzas capaces derevertir el paradigma neoliberal aun persistente y resituar el sentido de lo pblico,como condicin necesaria para refundar (y no ms reformar) la estatalidad y dotarde verdadero contenido al permanentemente abortado proceso de conformacin deuna genuina ciudadana social, democrtica y autogestiva. Esto, en definitiva, encierrala paradoja de que, para ser verdadero, debe ir en contra de la esencia misma dedominacin estatal. Porque garantizar, de modo no neutral, la reproduccin de unarelacin social desigual es la principal razn de ser del Estado capitalista, fundado enla apropiacin privada de los medios de produccin y reproduccin social. Lo queproponemos, en cambio, es ampliar los mrgenes de lo pblico hasta el lmite de la

definicin de las condiciones de produccin y reproduccin. Ni ms ni menos que irhasta el lmite mismo del capitalismo como sistema de dominacin econmica, polticay social.


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