SECCIÓN II – METODOLOGÍA PARA EVALUAR LOS SISTEMAS ...

DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES

PÚBLICAS DEL PERÚ

(Con base en la metodología de la OECD)

Lima, Junio de 2016

Con la asistencia técnica:

Diagnóstico del Sistema de Adquisiciones Públicas del Perú 2016 Página | 2

CONTENIDO

GLOSARIO ...................................................................................................................... 3

I. RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................. 5

II. CONTEXTO PAIS ........................................................................................................ 47

III. INFORME DE EVALUACION ....................................................................................... 60

Pilar I – Marco Legislativo y Regulatorio....................................................................... 60

Pilar II – Marco Institucional y Capacidad de Gestión ............................................... 126

Pilar III – Operaciones de Adquisiciones y Prácticas de Mercado ............................. 195

Pilar IV - Integridad del Sistema de Adquisiciones Públicas ...................................... 241

IV. LINEAMIENTOS PARA UN PLAN DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DE CONTRATACIONES DEL ESTADO .................................................................................. 325

V. ANEXOS ................................................................................................................. 343

Anexo N° 01 ................................................................................................................. 343

Anexo N° 02 ................................................................................................................. 406

Anexo N° 03 ................................................................................................................. 408

Anexo N° 04 ................................................................................................................. 411


GLOSARIO

ADP Adjudicación Directa Pública

ADS Adjudicación Directa Selectiva

AMC Adjudicación de Menor Cuantía

BID

BM

CAD

Banco Interamericano de Desarrollo

Banco Mundial

Ciudadanos al Día

CAS Contrato Administrativo de Servicios

CAN Comisión de Alto Nivel Anticorrupción

CCP Certificación de Crédito Presupuestario

CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

CGC Condiciones Generales de Contrato

CGR Contraloría General de la República

CP Concurso Público

CUBSO Catálogo Único de Bienes, Servicios y Obras

DGETP Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público

DGPP Dirección General de Presupuesto Publico

DTN Dirección Técnico Normativa

ETE Entidades de Tratamiento Empresarial

FIDIC Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils

FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial

del Estado

IICI Índice de Implementación del Sistema de Control Interno

ILB Indicadores de línea de base.

ICD Indicadores de cumplimiento y desempeño

LCE Ley de Contrataciones del Estado

LGSNP Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto

LOPE Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

LP Licitación Publica

MEBA Módulo de Entrenamiento Básico para Auditores

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MYPE Micro y Pequeña Empresa

NCI Normas de Control Interno

OCI Órgano de Control Institucional

OD Oficinas Desconcentradas del OSCE

OEC Órgano encargado de las contrataciones

OEI Oficina de Estudios e Inteligencia de Negocios

ONPE Oficina Nacional de Procesos Electorales

OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado


OTE Organismo Técnico Especializado

PAB-AC Programa de Acreditación Básica en Auditoría de Cumplimiento

PAC Plan Anual de Contrataciones

PAI-AC: Programa de Acreditación Intermedia en Auditoría de

Cumplimiento

PAS Programa de Acompañamiento y Seguimiento

PDC Plan de Desarrollo Concertado

PDLC Plan de Desarrollo Local Concertado

PEDN Plan Estratégico de Desarrollo Nacional

PEI Plan Estratégico Institucional

PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual

PIA Presupuesto Institucional de Apertura

POI Plan Operativo Institucional

PP Programas Presupuestales

PpR Presupuesto por Resultados

PROINVERSIÓN Agencia de Promoción de la Inversión Privada

PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria

RLCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado

RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

RNP Registro Nacional de Proveedores

RUC Registro Único de Contribuyente

SCI Sistema de Control Interno

SDC Sub Dirección de Desarrollo de Capacidades

SEACE Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del

Estado

SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil

SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera

SINAD Sistema Nacional de Atención de Denuncias

SNC Sistema Nacional de Control

TUO Texto Único Ordenado

TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos

UIT Unidades Impositivas Tributarias


I. RESUMEN EJECUTIVO

1.1. Introducción

1.1.1. Antecedentes

El sistema de contrataciones públicas es un mecanismo de gran relevancia para

favorecer el desarrollo económico y social de un país, por lo cual resulta indispensable

contar con un sistema que no sólo sea eficiente, eficaz y transparente, sino que pueda

adaptarse a los continuos cambios de los mercados y ajustarse a las constantes

innovaciones tecnológicas.

La evaluación periódica del funcionamiento del sistema de contrataciones públicas se

convierte así en una necesidad, a fin de orientar las mejoras o cambios necesarios al

sistema, para generar condiciones que faciliten el crecimiento económico y el

bienestar social.

En el año 2008, el Perú realizó un autodiagnóstico de la situación de su sistema

nacional de contrataciones públicas con el fin de determinar sus fortalezas y

debilidades, con base a la metodología de la OECD/DAC. Ese ejercicio permitió contar

con un diagnóstico del sistema de contratación pública en su conjunto, detectar sus

principales fortalezas y debilidades, y elaborar un plan estratégico que apuntaba a

producir reformas e introducir mejoras que permitieran superar las debilidades.

En 2015, el Gobierno de la República del Perú, como señal del compromiso del país en

mejorar y fortalecer su sistema de contrataciones públicas, ha decidido efectuar una

nueva autoevaluación, para verificar el estado actual de situación e identificar las áreas

que se deben seguir mejorando para alcanzar un nivel de mejores prácticas de

contratación pública. Para ello ha solicitado el apoyo del BID y del BM.

Cabe señalar que el presente autodiagnóstico se ha realizado en base a la Ley de

Contrataciones del Estado (LCE) y su Reglamento (RLCE) vigentes hasta el 08 de enero

de 2016; no obstante, a lo largo del documento se hace referencia a las disposiciones

establecidas en la Nueva Ley de Contrataciones del Estado N° 30225 (LCE N° 30225) y

su Reglamento (RLCE N° 30225), y que favorecen al cumplimiento de los indicadores

del presente estudio.


1.1.2. Metodología

El presente diagnóstico ha sido efectuado utilizando la metodología para la evaluación

de los sistemas nacionales de adquisiciones (Methodology for Assessment of National

Procurement Systems MAPS por su sigla en inglés) basada en los indicadores

desarrollados por la OECD/DAC.

La metodología de la OECD/DAC es una herramienta analítica de autoevaluación,

orientada a diagnosticar la calidad y efectividad de los sistemas nacionales de

contrataciones públicas, cotejándolas con las mejores prácticas internacionales en la

materia.

La aplicación de la metodología de diagnóstico OECD/DAC tiene como objetivos

centrales analizar en forma amplia el sistema de contrataciones públicas en todos sus

componentes legales, institucionales, procedimentales, de funcionamiento, de control,

de supervisión y de transparencia, así como identificar eventuales riesgos vinculados

con el proceso de contratación, el nivel de competencia y el desempeño del sector

privado, así como formular planes de acción y mejoramiento.

La metodología está concebida y estructurada a partir de dos conjuntos de

indicadores:

a) Doce (12) indicadores de línea de base (ILB) que a su vez comprenden 54 sub-

indicadores. Los ILB buscan describir y analizar en profundidad la forma en que

está diseñado el sistema de contrataciones. Cada uno de los sub-indicadores se

califica con un valor numérico que va de 0 a 3 en función del grado de

cumplimiento de los criterios que definen a las mejores prácticas disponibles en el

contexto internacional en cada caso.

Estos indicadores están ordenados en 4 pilares:

i) Marco Legal y Regulatorio

ii) Marco Institucional y Capacidad de Gestión

iii) Las Adquisiciones y Prácticas de Mercado

iv) La Integridad y Transparencia del Sistema de Adquisiciones.

b) Veintiocho (28) indicadores de cumplimiento y desempeño (ICD), que son

indicadores cuantitativos que identifican en la práctica en qué medida se aplican

los lineamientos definidos en los ILB.


Es importante destacar que la calificación numérica de los sub-indicadores no surge de

la aplicación mecánica de los criterios que define la metodología, sino que en cada

caso se basa en un análisis crítico de las evidencias disponibles, que permite por un

lado, sustentar esa calificación, y por otro detectar las oportunidades de mejora, que

forman parte del presente informe como Aportes para un Plan de Fortalecimiento del

Sistema de Contrataciones Públicas.

La tarea de autodiagnóstico fue liderada por un equipo de trabajo conformado por

funcionarios del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y del

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), con la colaboración del Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM), que facilitaron la ayuda

de un consultor internacional y un consultor nacional especialmente acreditados para

el acompañamiento en las actividades que plantea la metodología.

El ejercicio se realizó entre marzo y junio de 2016. Se inició con un taller de arranque

que tuvo la finalidad de presentar los fundamentos metodológicos y los objetivos del

ejercicio, así como convocar a los representantes de las Entidades del sector público y

del sector privado a participar activamente en el proceso de autodiagnóstico.

Una vez realizadas las investigaciones, evaluaciones del marco normativo e

institucional, de las políticas públicas y de los sistemas de información, procesamiento

de datos, encuestas, entrevistas con funcionarios que trabajan en contratación pública

y representantes del sector privado y exploración de otras fuentes de información, se

han obtenido los resultados que se presentaron en un borrador del informe que fue

elaborado por el equipo de trabajo que lideró el ejercicio.

El borrador de informe fue presentado en un taller de cierre que convocó a

representantes de un amplio conjunto de actores públicos y privados vinculados con el

proceso de contratación pública, que habían volcado sus opiniones sobre los distintos

aspectos del sistema en encuestas y entrevistas.

Este informe final recoge las conclusiones validadas, representando un consenso de la

evaluación realizada al sistema nacional de contrataciones públicas en el Perú. Los

resultados de este informe, así como sus recomendaciones y aportes para el plan de

fortalecimiento son producto de los aportes de los participantes durante todo el

proceso.


1.1.3. Equipo de Trabajo

El equipo de trabajo estuvo encabezado por Magali Rojas Delgado, Presidenta

Ejecutiva del OSCE y contó con la participación de los siguientes funcionarios:

Por el OSCE: Milagritos Pastor Paredes, Secretaria General, Sandro Hernández Diez,

Director Técnico Normativo, José Luis Rojas Alcocer, Director de Arbitraje, Patricia

Alarcón Alvizuri, Directora de Gestión de Riesgos, Efraín Pacheco Guillen, Director del

SEACE, María Helena Saravia Benavides, Jefa de la Oficina de Planeamiento y

Modernización, Miguel Caroy Zelaya, Jefe de la Oficina de Estudios e Inteligencia de

Negocios, Martin Torres Cateriano, Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica, Pamela

Hawkins Tacchino, Subdirectora de la Subdirección de Identificación de Riesgos que

afectan la Competencia, Julia Aspillaga Monsalve, Subdirectora de la Subdirección de

Procesamiento de Riesgos, Jorge Cobian Cruz, Subdirector de Desarrollo de

Capacidades en Contrataciones del Estado, Pilar Navarro Valenzuela, Jefa de la Unidad

de Cooperación y Asuntos Internacionales, Marina Taboada Timaná, Jefa de la Unidad

de Planeamiento y Presupuesto y Christian Chocano Davis, Supervisor de Mejora de

Procesos y Estandarización de la Subdirección de Normatividad.

Por el MEF: Javier Roca Fabian, Director General de Asuntos de Economía

Internacional, Competencia y Productividad, Amalia Moreno Vizcardo, Asesora de la

Dirección General de Asuntos de Economía Internacional, Competencia y

Productividad y Miembro del Consejo Directivo del OSCE y Milagros Ibarra Ordoñez,

Asesora de la Dirección General de Asuntos de Economía Internacional, Competencia y

Productividad.

El equipo de apoyo del BID y del BM estuvo compuesto por Gabriel Bezchinsky,

consultor internacional experto en Contrataciones Públicas, Lilian López Suarez,

consultora nacional en Contrataciones Públicas, Ariel Rodríguez Pérez, Especialista en

Adquisiciones en Perú, Javier Dávila Pérez y Roberto Laguado Giraldo, Especialistas en

Adquisiciones de la Oficina de Gestión Financiera y Adquisiciones (VPC/FMP) del Banco

Interamericano de Desarrollo y Alexandre Borges de Oliveira, Especialista Principal en

Adquisiciones del Banco Mundial. Para la elaboración de los lineamientos para el Plan

de Fortalecimiento participaron Christian Hernández, Consultor Externo Experto en

Planificación Estratégica y Alejandro Susel, Consultor Externo Experto en Compras

Públicas, Leslie Harper, Especialista en Modernización del Estado y Daniel Sánchez,

Consultor Senior en Gestión Pública, ambos de la División de Gestión Fiscal y Municipal

(IFD/FMM) del Banco Interamericano de Desarrollo.


1.2. Principales resultados

El sistema nacional de contratación pública del Perú se ha fortalecido

significativamente desde el año 2008, cuando se llevó a cabo la evaluación del sistema

bajo la misma metodología OECD/DAC utilizada para el presente ejercicio de auto-

diagnóstico.

Entre ambos ejercicios de autodiagnóstico se han producido avances significativos en

el marco general de las contrataciones públicas, tanto a nivel legislativo y regulatorio

como institucional, de funcionamiento del mercado de compras públicas, y de los

mecanismos de control y de transparencia.

Es importante señalar asimismo que entre 2008 y 2016 han mejorado sustancialmente

los instrumentos con los que cuenta el sistema de contratación pública del Perú para

generar, procesar y analizar información, así como con mayores capacidades

institucionales, lo que permitió que en este último ejercicio la evaluación de los

distintos sub-indicadores cuente con un sustento analítico, metodológico y estadístico

mucho más sólido que el que se había podido lograr en el ejercicio de 2008.

Si bien la metodología utilizada está concebida como un instrumento que permite

elaborar y presentar un diagnóstico de la situación actual del sistema, detallando sus

fortalezas y debilidades, así como las oportunidades de mejora, el hecho de contar con

un diagnóstico anterior realizado con la misma metodología permite hacer un ejercicio

comparativo que muestra los avances logrados en los distintos aspectos del sistema de

contratación pública.

Lo primero que surge de esa comparación entre los diagnósticos realizados en 2008 y

2016 es que ha habido importantes avances en los 4 pilares del sistema, como puede

apreciarse en el gráfico 01:


Se advierte que en todos los pilares se han registrado importantes avances entre

ambos diagnósticos, lo que es particularmente evidente en el Pilar I, que analiza el

marco legislativo y regulatorio y en el Pilar II, que analiza el marco institucional del

sistema.

Si se realiza la comparación por indicadores se verifican avances heterogéneos en cada

uno de los pilares, como puede observarse en el gráfico 02. Así, mientras que en el

Pilar I se han logrado mejoras significativas en ambos indicadores (1 y 2), en el Pilar II

los mayores avances se produjeron en la integración del sistema de contrataciones con

el resto de los sistemas administrativo-financieros del Estado (indicador 3) y en menor

medida en las características del ente normativo (indicador 4), mientras que la mejora

fue significativamente menor en el indicador 5, que analiza las capacidades para el

desarrollo institucional. Los avances en los indicadores 6, 7 y 8 (que corresponden el

Pilar III) han sido relativamente parejos, en tanto que en el Pilar IV se dieron resultados

heterogéneos: mientras que en tres indicadores (9, 10 y 12) hubo mejoras

importantes, llegando al máximo puntaje en el caso del indicador 10, que analiza le

eficacia del mecanismo de apelaciones, en el indicador 11, que permite evaluar el

nivel de acceso a la información, a pesar de los progresos realizados desde 2008 no fue

posible mejorar la calificación obtenida en ese ejercicio de diagnóstico.

0.00

1.00

2.00

3.00Pilar I

Pilar II

Pilar III

Pilar IV

Comparación de diagnósticos 2008 y 2016

2016 2008 Mejores Prácticas


Antes de considerar la situación específica de cada uno de los pilares, es interesante

presentar un panorama general de todos los sub-indicadores, que se muestra en forma

gráfica a continuación:

Pilar I Pilar II Pilar III Pilar IV

1 a) 3 a) 6 a) 9 a)

1 b) 3 b) 6 b) 9 b)

1 c) 3 c) 6 c) 9 c)

1 d) 3 d) 6 d) 9 d)

1 e) 4 a) 7 a) 9 e)

1 f) 4 b) 7 b) 10 a)

1 g) 4 c) 7 c) 10 b)

1 h) 4 d) 8 a) 10 c)

2 a) 5 a) 8 b) 10 d)

2 b) 5 b) 8 c) 10 e)

2 c) 5 c) 11 a)

2 d) 5 d) 12 a)

2 e) 12 b)

2 f) 12 c)

12 d)

12 e)

12 f)

12 g)

0

1

2

31

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Comparación de Diagnósticos 2008 y 2016

2016 2008 Mejores Prácticas


Valor de referencia:

3

2

1

0

Uno de los hechos que muestran el avance logrado por el Perú es que 20 de los 54

sub-indicadores tienen la calificación de 3, mientras que en 2008 sólo 1 de los 54 había

logrado la máxima calificación.

En el siguiente cuadro se muestra en detalle la calificación de cada uno de los sub-

indicadores:

Pilar Cal. Indicadores Subindicadores Cal.

Pilar I – Marco

Legislativo y

Regulatorio

2,42

Indicador 1.

Marco legislativo y

regulatorio de las

adquisiciones públicas.

1 (a) Alcance de la aplicación y cobertura del marco regulatorio y

acceso público a la legislación

2

1 (b) Procedimientos usados para las Adquisiciones. 3

1 (c) Reglas de publicidad y plazos. 3

1 (d) Normas de participación y selección cualitativa. 3

1 (e) Documentación de la licitación y especificaciones técnicas. 2

1 (f) Evaluación de ofertas y criterios de adjudicación. 2

1 (g) Presentación, recepción y apertura de las ofertas. 2

1 (h) Estructura y secuencia del sistema de protestas. 3

Indicador 2.

Reglamentaciones de

Implementación y

Documentación.

2 (a) Reglamentaciones de implementación que ofrezcan procesos y

procedimientos definidos.

2

2 (b) Documentos modelo de licitación para bienes, obras y servicios. 3

2 (c) Procedimientos de precalificación 2

2 (d) Procedimientos para la contratación de servicios u otros

requisitos en los que la capacidad técnica es un criterio clave.

3

2 (e) Guía o manual del usuario para las entidades contratantes 1

2 (f) Existencia y cobertura de las Condiciones Generales de los

Contratos (CGC) para aquellos del sector público.

3

Pilar II – Marco

Institucional y

capacidad de

gestión

1,92

Indicador 3.

El sistema de

contrataciones públicas se

encuentra bien integrado y

es parte del sistema de

gobernabilidad del sector

publico

3 (a) La planificación de las adquisiciones y los gastos asociados son

parte del proceso de formulación del presupuesto y contribuyen a

una planificación plurianual

2

3 (b) La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brindan

soporte a la adquisición, ejecución del contrato y su pago en tiempo

y forma.

2

3 (c) No se inician las acciones de contratación sin las asignaciones

presupuestarias pertinentes

3

3 (d) Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemática

para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha

ejecución con la programación presupuestaria.

1

Indicador 4.

El país cuenta con un ente

normativo regulatorio

funcional

4 (a) El marco legislativo y regulatorio incluye las condiciones y la

base para el ente normativo/regulatorio.

3

4 (b) El ente tiene un conjunto definido de responsabilidades que

incluyen pero no se limitan a lo siguiente:

3



4 (c) La organización, el financiamiento, el personal y el nivel de

independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben ser

adecuados y concordantes con las responsabilidades.

1

4 (d) Las responsabilidades también deben considerar la

independencia y la claridad para evitar el conflicto de intereses y la

participación directa en la implementación de las adquisiciones.

3

Indicador 5.

Existencia de capacidades

para el desarrollo

institucional

5 (a) El país cuenta con un sistema para recolectar y difundir

información sobre adquisiciones, lo que incluye invitaciones a licitar,

solicitudes de propuestas e información sobre adjudicación de

contratos.

2

5 (b) El país tiene sistemas y procedimientos para recabar y

monitorear las estadísticas nacionales sobre adquisiciones.

3

5 (c) Existe una estrategia sostenible así como capacidad de

entrenamiento para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el

desarrollo de las capacidades de los participantes en el gobierno y en

el sector privado para que comprendan las reglas y reglamentaciones

y cómo deben implementarlas.

2

5 (d) Se difunden las normas de control de calidad y se utilizan para

evaluar el desempeño del personal y abordar los temas relacionados

con el desarrollo de capacidad.

0

Pilar III – Las

Adquisiciones y

Prácticas de

Mercado

1,72

Indicador 6.

Las Operaciones y

Prácticas del país que se

relacionan con las

adquisiciones eficientes:

6 (a) El nivel de competencia para las adquisiciones de los

funcionarios de Gobierno responsables por las adquisiciones dentro

de la entidad es consistente con sus responsabilidades.

1

6 (b) Los programas de capacitación e información sobre

adquisiciones para funcionarios del Gobierno y participantes del

sector privado satisfacen la demanda existente.

1

6 (c) Hay normas ya establecidas para proteger los registros y

documentos relacionados con las transacciones y con la

administración de contratos.

2

6 (d) Existen disposiciones para delegar la autoridad a otros que

tienen la capacidad de asumir las responsabilidades.

2

Indicador 7.

Funcionalidad del mercado

de las adquisiciones

públicas:

7 (a) Existen mecanismos efectivos para la asociación entre los

sectores público y privado.

1

7 (b) Las instituciones del sector privado están bien organizadas y

pueden facilitar el acceso al mercado.

2

7 (c) No existen limitaciones sistémicas importantes (por ejemplo, un

acceso inadecuado al crédito, prácticas de contratación

inapropiadas, etc.) que inhibirían la capacidad del sector privado de

acceder al mercado de las adquisiciones.

1

Indicador 8.

Existencia de disposiciones

sobre administración de

contratos – controversias

8 (a) Los procedimientos para la administración de los contratos se

encuentran claramente definidos, lo que incluye los procedimientos

de inspección y aceptación, los de control de calidad y los métodos

de revisión y emisión de enmiendas a los contratos en tiempo y

forma.

2

8 (b) Los contratos incluyen procedimientos de solución de

controversias que contemplan un proceso eficiente y justo para

resolver disputas que surgen durante la ejecución del contrato.

3

8 (c) Existen procedimientos para hacer cumplir las decisiones que

surjan del proceso de solución de controversias.

2

Pilar IV.

Integridad y

Transparencia

de Adquisiciones

Públicas

2,30

Indicador 9.

Eficacia de los sistemas de

control y auditoría

9 (a) Debe existir un marco legal, una organización, políticas y

procedimientos para el control interno y externo y para la

verificación de las adquisiciones públicas para brindar un marco de

control operativo.

2

9(b). La aplicación y el seguimiento de los hallazgos y

recomendaciones del marco de control proporcionan un entorno

que favorece el cumplimiento.

2



9(c). El sistema de control interno brinda información oportuna

sobre el cumplimiento que permite la acción gerencial.

2

9(d) Los Sistemas de control Internos se encuentran lo

suficientemente definidos como para permitir la realización de

auditorías de desempeño

2

9(e) Los auditores se encuentran lo suficientemente informados

sobre los requisitos de adquisiciones y los sistemas de control para

realizar auditorías de calidad que contribuyan al cumplimiento

3

Indicador 10.

Eficiencia del mecanismo

de apelaciones

10 (a) Las decisiones se discuten sobre la base de la información

disponible y la decisión final puede ser revisada y tomada por un

ente (o autoridad) con capacidad de exigir su cumplimiento

conforme a las leyes.

3

10(b) El sistema de revisión de quejas tiene la capacidad de

manejarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la reparación

impuesta.

3

10 (c) El sistema funciona de un modo justo, con decisiones

equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible.

3

10 (d) Las decisiones se publican y se encuentran a disposición de

todas las partes interesadas y del público.

3

10 (e) El sistema asegura que el ente encargado de revisar las

protestas tenga plena autoridad e independencia para resolverlas.

3

Indicador 11.

Nivel de acceso a la

información.

11 (a) La información se publica y distribuye a través de los medios

disponibles con el apoyo de la tecnología de la información cuando

fuese factible.

2

Indicador 12.

En el país existen medidas

éticas y de lucha contra la

corrupción

12 (a) El marco legal y regulatorio para adquisiciones, lo que incluye

los documentos de licitación y los contratos, contiene disposiciones

sobre la corrupción, el fraude, el conflicto de intereses y el

comportamiento no ético y establece (ya sea en forma directa o por

referencia a otras leyes) las acciones que podrán tomarse en relación

con dicha conducta.

2

12 (b) El sistema legal define las responsabilidades, la rendición de

cuentas y las penalidades para los individuos y las empresas que se

detecta han participado en prácticas fraudulentas o corruptas.

2

12 (c) Existen pruebas que demuestran la aplicación de resoluciones

y penas

2

12 (d) Existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y

la corrupción en las adquisiciones públicas.

2

12 (e) Las partes interesadas (el sector privado, la sociedad civil y los

beneficiarios finales de las adquisiciones/usuarios finales) apoyan la

creación de un mercado de adquisiciones conocido por su integridad

y conducta ética.

1

12 (f) El país debe contar con un mecanismo seguro para denunciar

conductas fraudulentas, corruptas o poco éticas.

3

12 (g) Existencia de Códigos de Conducta/Códigos de Ética para

participantes involucrados en aspectos de los sistemas de gestión

financiera pública que también contienen disposiciones sobre

divulgación de información para aquellos en cargos que implican

toma de decisiones.

2


1.3. Resumen Pilar I: Marco Legislativo y Regulatorio

El Pilar I se centra en el diagnóstico del Marco Legislativo y Regulatorio en relación al

sistema de contrataciones, así como a determinar el nivel de cumplimiento de las

mejores prácticas internacionales en cuanto a las normas y reglas utilizadas en los

procedimientos de contratación.

Consta de dos indicadores: el indicador 1. “El marco legislativo y regulatorio para las

adquisiciones públicas cumple con las normas acordadas y con las obligaciones

aplicables” abarca los instrumentos legales y regulatorios desde el más alto nivel

(leyes, reglamentaciones, decretos, nacionales etc.) hasta la reglamentación detallada,

los procedimientos y los documentos de licitación formalmente utilizados; y el

indicador 2. “Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementación”,

mediante el cual se verifica la existencia, disponibilidad y calidad de reglamentos de

aplicación, así como de procedimientos operativos, manuales, documentos modelo

para la licitación y condiciones modelo para la contratación.

En una situación ideal, las leyes superiores proporcionan un marco de principios y

políticas que reglamentan las compras públicas. Las reglas de menor jerarquía y los

instrumentos más detallados complementan la Ley e indican de qué modo se aplica la

ley a circunstancias específicas; estas son las reglamentaciones, las directivas, los

procedimientos y documentos de la licitación, las herramientas electrónicas, etc.

El siguiente gráfico muestra la evolución de los indicadores del Pilar I entre los

diagnósticos realizados en 2008 y 2016:


El indicador 1 está compuesto a su vez por ocho sub-indicadores.

En lo que respecta a la esfera de aplicación y cobertura del marco legislativo y

regulatorio, (sub-indicador 1(a)), la normativa de contrataciones del Estado se

encuentra adecuadamente organizada en forma jerárquica y su precedencia está

claramente establecida, siendo todas las leyes y reglamentaciones fácilmente

accesibles para el público en forma gratuita. No obstante, si bien en sentido estricto

todas las formas en las cuales el Estado se vincula con terceros para contratar bienes,

servicios u obras con fondos públicos se encuentran reguladas mediante el régimen

general o alguna normativa especial, la buena práctica internacional supone que todas

las contrataciones se realicen mediante un único régimen general, ya que la

multiplicidad de regímenes dificulta la aplicación de la normativa para los operadores

así como su supervisión y control. Por tal motivo, se ha asignado el puntaje 2, cuando

en 2008 había obtenido un 1. En tal sentido, se recomienda evitar la aprobación de

normas que, al excluir a determinadas Entidades o segmentos del gasto de la

aplicación de la Ley afectan la consolidación del régimen general de contrataciones

como un sistema unitario.

El análisis de los Procedimientos usados para las Adquisiciones, que se aborda en el

sub-indicador 1 (b), permite sostener que existe una definición clara de los

procedimientos que resultan aceptables para efectuar las adquisiciones, así como de

las circunstancias bajo las cuales resulta adecuado cada procedimiento, habiéndose

cumplido con todas las condiciones detalladas en los criterios de calificación, por lo


que se ha asignado el puntaje 3, a partir del 1 que se le había asignado en el

diagnóstico anterior.

Las reglas de publicidad y plazos se analizan en el sub-indicador 1 (c), y de acuerdo con

el diagnóstico realizado, las convocatorias de los procesos de selección se publican en

el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE) con el fin de promover la

transparencia, otorgando tiempo suficiente para la presentación de las ofertas, de

acuerdo con estándares internacionales aceptados, siendo que el contenido de la

convocatoria incluye suficiente información para que el oferente se interese en

particular, por lo que corresponde asignar el puntaje 3. Esto implica un gran avance

respecto de la calificación de 1 en 2008.

El sub-indicador 1 (d) aborda las reglas sobre la participación en los procesos de

contratación. En este aspecto, se ha verificado que el marco legal establece la

participación de cualquier proveedor sobre la base de sus calificaciones y, en la medida

de lo posible, con base a los conceptos cumple/no cumple, no existiendo tratos

preferentes para las empresas de origen nacional, ni existiendo prohibición de

sostener relaciones comerciales con determinados países. Además, el Registro

Nacional de Proveedores (RNP) no constituye una barrera para la participación de

proveedores nacionales o extranjeros, y las empresas públicas participan en los

procesos de selección en igualdad de condiciones con las empresas privadas, por lo

que se ha asignado el máximo puntaje. En este caso, el cambio respecto de 2008 ha

sido radical, dado que en aquel diagnóstico la calificación había sido 0.

En lo que hace a los documentos de licitación y las especificaciones técnicas, en el sub-

indicador 1 (e) ha quedado en evidencia que la normativa establece el contenido

mínimo de los documentos del procedimiento y se encuentra prohibido hacer

referencias a marcas o tipo particular que permitan sesgar la contratación hacia un

proveedor. Asimismo, cuando sea necesario contratar determinada marca o tipo

particular se exige agregar la palabra “equivalente” a continuación de dicha referencia.

No obstante, la normativa no exige la cita a normas internacionales, por lo que se ha

asignado el puntaje 2, mientras que en 2008 se había obtenido un 1. A efectos de

mejorar el puntaje en adelante, se recomienda informar a los sectores sobre la

importancia de evaluar las normas internacionales para su incorporación como

reglamentos sectoriales obligatorios.

A través del sub-indicador 1 (f) se han analizado los mecanismos de evaluación de las

ofertas y los criterios para la adjudicación, y se ha establecido que los criterios de

evaluación se encuentran especificados con precisión, y de antemano en los

documentos de los procesos de selección; los criterios de evaluación se realizan sobre


la base del cumple/no cumple en la medida de lo posible, otorgado la importancia que

corresponde a la calidad para la contratación de servicios de consultoría. No obstante,

la evidencia de los resultados de la encuesta a proveedores realizada para elaborar el

presente diagnóstico no permite afirmar que la confidencialidad – que se dispone por

ley - se cumpla en la práctica, por lo que corresponde asignar el puntaje 2. En 2008 la

calificación había sido 1. En tal sentido, existe una oportunidad de mejora que consiste

en continuar fortaleciendo la implementación de las transacciones electrónicas, que

incluyan medidas de seguridad para garantizar la confidencialidad de las ofertas, así

como dar impulso a acciones de capacitación para un mejor entendimiento del deber

de confidencialidad de la información relacionada con el análisis, la aclaración y la

evaluación de las ofertas y la responsabilidad que conlleva su incumplimiento.

La apertura pública de las ofertas sigue un procedimiento definido y regulado,

manteniéndose registros del acto de apertura de ofertas, y la modalidad de

presentación de ofertas está claramente definida en el marco normativo, evitando un

rechazo innecesario de ofertas, según se analiza en el sub-indicador 1 (g) –

Presentación, recepción y apertura de las ofertas. No obstante, como se ha

mencionado para el caso del sub-indicador anterior, la evidencia de los estudios

realizados no permite afirmar que la confidencialidad que se dispone por ley se cumpla

en la práctica, por lo que se ha asignado el puntaje 2, mientras que en 2008 se había

asignado un 1. Como oportunidad de mejora, se recomienda continuar impulsando las

transacciones electrónicas, que incluyan medidas de seguridad para garantizar la

confidencialidad de las ofertas, así como dar el impulso de acciones de capacitación

para un mejor entendimiento del deber de confidencialidad de las ofertas antes de su

apertura y de la información sensible específica del proveedor, así como la

responsabilidad que conlleva su incumplimiento.

El sub-indicador 1 (h) permite concluir que el marco legal garantiza el derecho de

revisión por parte de quienes participan en un proceso de selección, estableciendo los

supuestos que son pasibles de impugnación ante un órgano independiente como es el

Tribunal de Contrataciones del Estado (TCE), siendo que la norma establece plazos

para que dicho Tribunal emita su decisión. Asimismo, se establece la posibilidad de los

participantes de cuestionar las Bases ante el OSCE, detallándose los supuestos en los

que se puede solicitar dicha intervención y los plazos para emitir el Pronunciamiento

respectivo. En tal sentido, corresponde asignar el puntaje 3. En 2008 la calificación

había sido de 2.

El Indicador 2 “Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementación”

está compuesto por seis sub-indicadores.


En el sub-indicador 2 (a) – Reglas de implementación que definen procesos y

procedimientos no incluidos en la legislación de jerarquía superior, se observa que el

Reglamento y las Directivas aprobadas en el OSCE desarrollan, detallan y

complementan las instrucciones contenidas en la LCE, las cuales son claras y facilitan la

implementación del sistema de contrataciones públicas por parte de los operadores.

Estos instrumentos son gratuitos y de fácil acceso puesto que se encuentran

publicados en el portal institucional del OSCE. Finalmente, cabe precisar que el

responsable de actualizar el Reglamento es el MEF, mientras que la responsabilidad de

actualizar las Directivas corresponde al OSCE. Sin embargo, si bien se han determinado

las instituciones que son responsables por la actualización del Reglamento y de las

Directivas, no se ha establecido ningún periodo o plazo para realizar dicha

actualización, razón por la cual se ha asignado el puntaje 2 (había sido 1 en el

diagnóstico anterior). Se considera necesario realizar una evaluación periódica de las

disposiciones recogidas tanto en el Reglamento como en las Directivas aprobadas por

el OSCE, a efectos de determinar si estas requieren ser actualizadas o modificadas para

que puedan cumplir con su finalidad de orientar a los operadores del régimen de


Los documentos modelo de licitación para bienes, obras y servicios se analizan en el

sub-indicador 2 (b). Según el estudio realizado, se cuenta con documentos

estandarizados que incorporan las disposiciones establecidas en las leyes, reglamentos

y directivas en materia de contratación pública. Así, las Bases Estándar (de uso

obligatorio), formatos (facultativo), checklists (facultativo), entre otros, son elaborados

y actualizados por el OSCE y su aprobación se encuentra en manos de su Consejo

Directivo, son documentos que sirven de apoyo para los funcionarios públicos en el

desarrollo de sus funciones. Esto ha redundado en que la calificación pasara de 2 en

2008 a 3 en el actual diagnóstico.

En el sub-indicador 2 (c) se han analizado los procedimientos para la precalificación,

verificándose que la normativa de contrataciones no contempla un procedimiento de

precalificación independiente, debido a que dichos criterios son establecidos en los

documentos de licitación y a que la precalificación forma parte del proceso de

selección. Si bien la LCE y el RLCE vigentes hasta el 08 de enero del 2016, establecen

únicamente cuales son las condiciones, criterios y factores a considerar de manera

general, mediante Pronunciamientos emitidos por el OSCE se han establecido mayores

precisiones respecto a su aplicación y procedimiento. A diferencia de la LCE y la RLCE

antes mencionados, la actual LCE N° 30225 y su Reglamento desarrollan las etapas y

los plazos que deben considerarse en los procedimientos de precalificación, ello sin

perjuicio del mayor desarrollo que se efectuará en las Bases Estándar, a propósito de

los casos de uso que se presenten. Adicionalmente, es preciso indicar que la


precalificación se aplica obligatoriamente para contratos de gran envergadura, donde

esta etapa se realiza mediante el criterio “cumple/ no cumple”, de acuerdo a lo

establecido en los documentos de licitación de los procesos de selección. Sin embargo,

al no cumplir con el criterio sobre la orientación respecto sobre en qué casos deben

aplicarse los procedimientos de pre-calificación, corresponde el puntaje 2 (había sido 1

en el diagnóstico anterior).

La adecuación de los procedimientos para la contratación de servicios u otros casos en

los que la capacidad técnica es un criterio clave se considera en el sub-indicador 2 (d).

De acuerdo con el estudio realizado, la normativa ha previsto que la calificación y

evaluación de las propuestas se efectúe en dos etapas: (i) una primera de orden

técnico que se centra en calificar y evaluar la oferta técnica y (ii) la otra de carácter

económico en la que se evalúa el monto de la oferta. Así, a efectos de evaluar las

propuestas, el RLCE ha establecido los criterios de evaluación que se deben considerar

en las Bases, estableciendo además una ponderación diferenciada según el objeto en

la que se da mayor peso a la calificación de la propuesta técnica en relación con la

calificación de la propuesta económica. Por su parte, la actual LCE N° 30225 y su

Reglamento han establecidos tres (3) metodologías diferentes de evaluación según los

objetos de contratación: (i) una para la contratación de bienes, servicios u obras

(calidad y precio), (ii) otra para la selección de consultores individuales (sólo calidad), y

(iii) una diferente para la contratación de consultorías en general y de obras (prevalece

la calidad). Esto ha redundado en la calificación máxima para este subindicador, con un

gran avance respecto de 2008, cuando había obtenido un 1.

La inexistencia de una guía o manual del usuario para las entidades contratantes, que

se considera en el Sub-indicador 2 (e), justifica la calificación 1 que se ha asignado, que

es la misma que había obtenido en el diagnóstico anterior. En ese sentido, se puede

indicar que, si bien en el RLCE se desarrollan las herramientas, lineamientos, plazos y

procedimientos aplicables en la contratación pública, así como que el OSCE ha

desarrollado algunos documentos de orientación, se advierte que en algunos

procedimientos y objetos contractuales resulta necesaria la emisión de un manual,

lineamientos, entre otros, en la que exista un desarrollo complementario de las

disposiciones incluidas en el Reglamento, se detalle casuística más recurrente a nivel

operativo o los lineamientos y parámetros para la actuación del funcionario. Siendo

así, se reconoce la oportunidad de mejora de seguir trabajando documentos

normativos que no solo contribuyan a una mejor aplicación de la normativa sino sobre

todo, contemple disposiciones que aporten a una decisión de gestión eficiente, eficaz y

dotada de transparencia. De otro lado, como una buena práctica, algunas Entidades

públicas cuentan con directivas o manuales internos que establecen lineamientos que

complementan la gestión interna de la Entidad, así como parámetros de actuación de


los funcionarios dentro de los procedimientos establecidos en la normativa de


Finalmente, en el sub-indicador 2 (f) se analiza si las Condiciones Generales de

Contrato (CGC) para contratos de bienes, obras y servicios del sector público en

concordancia con los requisitos nacionales y, cuando fuese aplicable, con los

requerimientos internacionales. De dicho análisis se desprende que la normativa

establece las cláusulas obligatorias que deben incluir los contratos como son: (i)

garantías, (ii) solución de controversias y (iii) resolución de contrato por

incumplimiento, además de (iv) desarrollar disposiciones sobre su celebración y

ejecución contractual. En atención a ello, la proforma de contrato incluida en las Bases

Estandarizadas contiene cláusulas generales relativas a los siguientes temas: pago,

plazo de ejecución de la prestación, garantías, responsabilidad por vicios ocultos,

aplicación de penalidades, resolución del contrato, solución de controversias, entre

otros, pudiendo las Entidades incluir cláusulas adicionales según el objeto del contrato.

Asimismo, debe indicarse que las clausulas obligatorias previstas en la normativa, así

como las recogidas en la proforma del contrato se encuentran acordes con los

estándares internacionales reconocidos en las normas FIDIC. Esto justifica el puntaje 3

que se ha asignado, que representa un avance importante respecto del 1 de 2008.

1.4. Resumen Pilar II: Marco institucional y Capacidad de

Gestión.

El Pilar II está orientado a la evaluación de la capacidad técnica y de gestión de las

instituciones en relación al sistema de contrataciones, así como a determinar el nivel

de integración entre el sistema de compras utilizado por las instituciones con

especialmente el sistema de gestión financiera.

Los resultados sintetizados en la gráfica siguiente, muestran la evolución de los tres

indicadores que conforman el Pilar II:


En el Indicador 3 “El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y

es parte del sistema de gobernabilidad del sector público” se analiza el sistema de

adquisiciones a fin de determinar: a) su idoneidad para cumplir con las obligaciones

estipuladas por ley sin vacíos ni superposiciones; b) si existen los vínculos necesarios

con otros sectores gubernamentales que afectan el rubro de las adquisiciones; c) si las

operaciones de compras están limitadas por otros factores institucionales externos; y

d) si la capacidad técnica y de gestión del sistema resulta adecuada para realizar

compras sin costos o demoras innecesarias. Busca evaluar el grado de integración del

sistema de adquisiciones con otras partes del gobierno y especialmente con el sistema

de gestión financiera en vistas de la interacción entre ambos, desde la preparación del

presupuesto y la planificación hasta las operaciones de tesorería para efectuar pagos.

Bajo el indicador 3 debe asignarse un puntaje a cuatro sub-indicadores.

En el sub-indicador 3 (a) se analiza si la planificación de las adquisiciones y los gastos

asociados son parte del proceso de formulación del presupuesto y contribuyen a una

planificación plurianual. Aquí se constata que está prevista y establecida una

planificación periódica, que se inicia con los planes multianuales (Plan Estratégico

Institucional-PEI de proyección a tres años) los que se operativizan, valga la

redundancia, con los Planes Operativos Institucionales (POI) anuales que son sustento

de los Presupuestos Institucionales, los cuales se formulan, entre otros, a partir de los

cuadros de necesidades que elabora el Órgano encargado de las contrataciones (OEC)

para un año fiscal, que sirve para su inclusión en el Plan Anual de Contrataciones - PAC

(preliminar). Y, se cuenta con un PAC -como soporte del proceso de planificación y

formulación presupuestaria, orientado a la gestión de las Entidades públicas- el cual se

aprueba sobre la base del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), según lo

establecido en la normativa que se menciona en el análisis del presente sub-indicador,


estando sujeto a revisiones por acciones de control posterior. Según lo descrito para el

sub-indicador 2 (a), las buenas prácticas internacionales se cumplirían pero en la

práctica existen desarticulaciones y desfases, entre formulación de planes y de los

presupuestos, en la mayoría de las Entidades del Estado, por lo que se deben corregir

algunas desviaciones que se vienen dando, por lo cual le corresponde el puntaje 2, lo

que representa un avance respecto del 1 del 2008.

Para mejorar la calificación en el futuro, será fundamental asegurar la articulación

entre la normativa de planeamiento que emite el Centro Nacional de Planeamiento

Estratégico (CEPLAN) y la normativa presupuestal que emite el MEF. Adicionalmente,

sería conveniente que se establezcan medidas de modo que los procesos de

contratación prioritarios del PAC no se alteren, que el cambio del POI sea permitido

sólo en ciertos casos (que se mantengan los principales contratos) y, disponer de un

mecanismo para verificar el grado de cumplimiento de los PAC de modo de utilizar esa

información para promover correctivos, asignar recursos en los siguientes ciclos y

eventualmente establecer sanciones. Finalmente, en la oportunidad que el MEF y la

PCM coordinen cronogramas anuales para la formulación de los diversos planes a su

cargo, se podrá contar con presupuestos que sufrirán cambios de menor envergadura

dada la articulación de estos planes institucionales, así como con los planes sectoriales

y nacionales.

El análisis de la ley presupuestaria y los procedimientos financieros y si los mismos

brindan soporte a la adquisición, ejecución del contrato y su pago en tiempo y forma

es la materia que se aborda en el sub-indicador 3 (b). Se ha corroborado que existen

estándares de servicios, es decir se tiene la Directiva de Tesorería donde se establece

que las dependencias del gobierno deben cumplir con sus obligaciones de pago en

tiempo y forma según lo establecido en el contrato, y que los pagos se autorizan

dentro de las cuatro semanas luego de la aprobación de las facturas (31 días), plazo

calculado una vez otorgada la conformidad al bien o servicio recibido o prestado,

según informe técnico de sustento. Sin embargo, no se ha podido evidenciar que se

comprometen los fondos necesarios para cubrir la porción del contrato a ser ejecutada

dentro del período presupuestario, en la semana luego de la emisión de la orden de

servicio o de compra o de la suscripción de un contrato. Por lo tanto, corresponde el

puntaje 2 (en 2008 había obtenido 1).

A efectos de obtener el puntaje 3 en este sub-indicador, corresponde optimizar los

mecanismos para lograr disminuir la brecha de tiempo entre el registro del contrato en

el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) y la fecha

en que la Entidad registre el compromiso en el Sistema Integrado de Administración

Financiera (SIAF). En tal sentido, el OSCE podría solicitar al MEF que establezca


normativamente un plazo menor a las Entidades contratantes para que éstas registren

el compromiso en el SIAF desde el registro del contrato en el SEACE. Asimismo, el OSCE

debería considerar modificar la Directiva N° 06-2016-OSCE/CD que establece un plazo

de diez (10) días hábiles para el registro del contrato en el SEACE (manteniendo el

plazo establecido por el artículo 18° del RLCE), evaluando el establecimiento de no más

de tres (03) días para el registro del contrato en el SEACE. Con estas dos normas se

podría cumplir con el estándar internacional de tiempo señalado en el sub-indicador.

Por otro lado, cabe señalar que el OSCE ya ha establecido un procedimiento de

validación de la certificación del crédito presupuestal con la convocatoria al proceso de

selección. Con este mecanismo, se asegura también que la certificación no pueda ser

usada para fines distintos a los que se derivan del proceso de selección asegurando el

presupuesto para la finalidad pública que lo sustenta. Continuando con el proceso para

asegurar el presupuesto para los contratos derivados de procesos de selección,

correspondería al OSCE evaluar -en el módulo de contratos del SEACE- el

establecimiento de un procedimiento de validación al momento del registro del

contrato, respecto de la certificación con la que cuenta.

Con el fin de establecer que no se inician las acciones de contratación sin las

asignaciones presupuestarias pertinentes, el sub-indicador 3 (c) permite constatar que

la LCE exige la certificación sobre disponibilidad de fondos (CCP) previo a realizar la

convocatoria de un proceso para una contratación, lo que está vinculado a la LGSNP, y

que existe una interface entre el SIAF y SEACE que asegura la aplicación de la Ley, y

permite validar que se cuenta con presupuesto disponible, a través del registro del

número de CCP, antes de realizar convocatorias. Por lo tanto, se le asigna el puntaje 3,

lo que representa un avance significativo respecto del 1 obtenido en 2008.

En el sub-indicador 3 (d) se analiza si se preparan informes de cumplimiento en forma

sistemática para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha ejecución con

la programación presupuestaria. En este caso se ha podido constatar que aún no se

encuentra lo suficientemente integrado el sistema presupuestario con el sistema de

adquisiciones para permitir una conciliación de la ejecución del presupuesto con la

programación presupuestaria, sobre el estado de los contratos. La calificación 1 que se

ha asignado es la misma que en el diagnóstico anterior.

En ese sentido, sería conveniente que se establezcan medidas de obligatorio

cumplimiento para que las Oficinas de Administración emitan periódicamente

informes de cumplimiento de contratos, de modo de conciliar oportunamente dicha

ejecución con la programación presupuestaria. La evaluación periódica de los

contratos permite conocer si efectivamente el contrato se liquidó (culminó) o si se

están dando prestaciones adicionales, o si el contrato ha sido desfasado por causas


ajenas al proveedor, lo que permitiría conciliar con la ejecución presupuestaria y tomar

decisiones presupuestarias, de existir diferencias.

Asimismo, se sugiere evaluar el costo beneficio de que la información señalada en el

SEACE sobre el registro para el seguimiento de la ejecución contractual sea requisito

obligatorio para proceder a la fase de devengado, girado y pagado en el SIAF, y de que

el OSCE efectúe la supervisión respecto al cumplimiento del artículo 9° del RLCE sobre

la evaluación semestral de la ejecución del PAC para superar este aspecto.

Finalmente, sería conveniente que el OSCE considere incluir en la Directiva relacionada

al PAC, lineamientos en su evaluación semestral, que permita conocer la situación de

los procesos de contratación -desde los actos preparatorios previos a la convocatoria

hasta el cierre del Expediente de Contratación- de modo de promover la toma de

decisiones correctivas o preventivas en la Entidad a partir de los informes de

cumplimiento, lo que a la vez contribuiría a retroalimentar las decisiones en el sistema

de gestión presupuestaria y financiera del año fiscal y de los siguientes afectados.

El segundo indicador que comprende el Pilar II es el Indicador 4 “El país cuenta con un

ente normativo/regulatorio funcional”. Este indicador se refiere a la existencia de un

ente normativo/regulador, al cumplimiento de sus funciones, y a la coordinación con

otras áreas del sector público. Comprende a su vez cuatro sub-indicadores.

El sub-indicador 4 (a) “El marco legislativo y regulatorio incluye las condiciones y la

base para el ente normativo/regulatorio” permite evaluar si las funciones del ente

normativo están claramente definidas en el marco regulatorio. El OSCE es el ente

normativo con funciones claramente asignadas, que se especifican en su marco legal y

regulatorio en forma precisa sin vacíos o superposiciones. Esto justifica la asignación

de la máxima calificación, frente al 2 que se había asignado en el diagnóstico anterior.

Las responsabilidades del ente normativo/regulador se evalúan en el sub-indicador 4

(b). El análisis realizado permite confirmar que el OSCE es responsable por las ocho

funciones señaladas en la metodología y, en el caso de la referida a “redactar

enmiendas al marco legislativo y a los reglamentos e implementar las

reglamentaciones” coordina con el MEF, en el marco de su competencia. En ese

sentido, se puede apreciar que el enfoque institucional desde el año 2008 a la fecha de

esta evaluación ha cambiado pasando de uno meramente legalista a uno de gestión

por resultados, reconociendo la importancia de desarrollar diferentes productos para

la mejora del sistema y la obtención de contrataciones públicas eficientes. Por esta

razón se ha asignado la calificación de 3 a este sub-indicador, lo que implica una

mejora significativa respecto de la calificación 1 de 2008.


Finalmente, aun cuando se reconoce que el OSCE tiene un conjunto bien definido de

responsabilidades, como acciones inmediatas frente a la percepción de la

superposición de responsabilidades con la Contraloría General de la República (CGR),

se han realizado y se vienen ejecutando diversas acciones de coordinación entre

ambas instituciones para que se conozca con claridad el alcance del rol supervisor del

OSCE y de control gubernamental de la CGR definiendo acciones conjuntas en temas

de: exoneraciones, actos preparatorios, procesos de selección, pilotos de control

interno de la CGR, etc. para lo cual se cuenta con un Plan de Acción de Sinergias y se ha

suscrito en mayo de 2016 una Carta de Intención que formaliza el trabajo en conjunto.

A través del sub-indicador 4 (c) se busca evaluar si La organización, el financiamiento,

el personal y el nivel de independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben

ser adecuados y concordantes con las responsabilidades. De acuerdo al análisis

realizado, un alto porcentaje de encuestados considera que la función normativa del

OSCE es eficiente y competente. Sin embargo, se puede resaltar que el OSCE no tiene

la jerarquía ni el financiamiento adecuados, no puede retener a sus profesionales que

ganan experiencia importante en la Entidad, existiendo un alto índice de rotación. Y,

todo esto conlleva a que tenga limitaciones para cumplir adecuadamente con sus

responsabilidades, lo cual lleva a adjudicar una calificación de 1 en este sub-indicador,

igual que la que había obtenido en 2008, a pesar de los avances logrados.

Al respecto, se debería evaluar la situación jerárquica y financiera del OSCE para

fortalecer su gestión. La LCE N° 30225 otorga mayores recursos al OSCE, a través de la

incorporación de asignaciones de gasto en la Ley Anual de Presupuesto del Sector

Público; es decir, contar con una asignación permanente de Recursos Ordinarios ante

ello, se continuarán las gestiones ante el MEF para la obtención efectiva de

transferencias de partidas. En la Programación Multianual del Presupuesto 2017-2019,

se ha registrado en el SIAF una solicitud de asignación presupuestal por S/. 17.8

millones (19% del presupuesto requerido), la cual ha sido sustentada en la reunión

oficial establecida. La citada Ley establece nuevas funciones para el OSCE lo que ha

motivado un proceso de reestructuración que se ha materializado mediante el Decreto

Supremo N° 076-2016-EF, publicado el 07 de abril de 2016, que aprueba un nuevo

Reglamento de Organización y Funciones para el OSCE.

Se estima que esta nueva estructura brinde el adecuado soporte organizacional a fin

de que el OSCE pueda desarrollar sus funciones. Sin embargo, todavía el OSCE es una

Entidad que aún no está organizada por procesos, por cuanto aún está vigente el

Decreto Supremo N° 043-2006-PCM que señala los Lineamientos para elaborar el ROF

de las entidades del Estado, lo que se condice con una organización por funciones. En

ese sentido, la Política Nacional de Modernización del Estado, aprobada por Decreto


Supremo N° 004-2013-PCM, establece, con dos de sus pilares, el Servicio Civil

Meritocrático y la Gestión por Procesos, aunque la Secretaría de Gestión Pública de la

PCM no desarrolla este último.

En dicho contexto, respecto de la Meritocracia del Estado se encuentra aprobada la

Ley del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), en la que el

OSCE se encuentra en el proceso de contar con los instrumentos necesarios para

aplicar al Tránsito al Servicio Civil a fin de obtener un nivel más competitivo y

equitativo de remuneraciones para el personal, así como beneficios para aquellos

regímenes laborales que actualmente no lo tienen, como en el caso de los CAS.

El sub-indicador 4 (d) propone analizar si las responsabilidades consideran la

independencia y la claridad para evitar el conflicto de intereses y la participación

directa en la implementación de las adquisiciones. Toda vez que actualmente las

funciones relacionadas con los procesos de selección para la suscripción de Acuerdos

Marco se encuentran bajo la responsabilidad de Perú Compras, así como que el OSCE

cuenta con un Comité de Calidad para establecer criterios de interpretación normativa,

no existen conflictos de interés asociados. Lo manifestado es corroborado con las

entrevistas a profundidad, salvo casos aislados. Por lo tanto, se ha asignado la máxima

calificación, lo que representa una mejora significativa, dado que en 2008 la misma era

de 0.

El objetivo del Indicador 5 “Existencia de capacidades para el desarrollo institucional”

es evaluar la medida en la que el país o la dependencia cuentan con sistemas para

apoyar y monitorear el desempeño del sistema en su totalidad, y para formular e

implementar los planes de mejora. Entre otras cosas, esto requiere la disponibilidad de

sistemas de información, la capacidad de análisis, mecanismos de retroalimentación y

la capacidad de planificación para implementar mejoras. Es muy importante que las

responsabilidades estén claramente asignadas y se cumplan. Este indicador está

compuesto por cuatro sub-indicadores.

El sub-indicador 5 (a) se denomina “El país cuenta con un sistema para recolectar y

difundir información sobre adquisiciones, lo que incluye invitaciones a licitar,

solicitudes de propuestas e información sobre adjudicación de contratos”. De acuerdo

al análisis realizado, existe el SEACE como sistema integral para el registro de la

contrataciones públicas, que ha evolucionado considerablemente desde el año 2007

optimizando la capacidad de administrar diversas funcionalidades orientadas a las

contrataciones públicas que van desde la programación de las contrataciones, el

registro de los actos preparatorios, la publicación de las convocatorias de los procesos

de selección y el registro de todas sus acciones, el registro de los contratos así como de


su ejecución contractual. En ese sentido, se cuenta con las características señaladas en

este sub-indicador, es decir proporciona información sobre los procedimientos de

contrataciones, es de fácil acceso y gratuito para todo nivel de usuario sea Entidad o

proveedor y su administrador está claramente definido por la LCE. Sin embargo, por

cuanto el sistema de información respecto al registro de la ejecución contractual a

cargo de las Entidades públicas, a pesar de ser obligatoria por Ley centraliza y difunde

información referida a los PAC y la integridad de los procesos de selección, provee

información insuficiente para el seguimiento de la ejecución de los contratos. Es por

ello, que se asigna 2, frente a la calificación 1 del diagnóstico anterior.

Las buenas prácticas internacionales suponen que se pueden corregir algunas

desviaciones para lograr que las Entidades ingresen la información del seguimiento de

la ejecución de los contratos al SEACE, ya que, a pesar de que la Ley establece esta

obligación y de que el SEACE tiene las funcionalidades necesarias, no lo cumplen. En

ese sentido, actualmente el OSCE tiene planificado trabajar en el desarrollo de una

nueva versión del módulo de contratos, que incluye funcionalidades para consumir los

servicios de la interface entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logren

transferir todas las acciones del contrato, así como la obtención de datos de los pagos

correspondientes. Una vez que entre en operaciones el RNP versión 5.0, aquellos

proveedores que se encuentran inscritos en el RNP tendrán la posibilidad de que el

SEACE automáticamente les notifique a su correo electrónico todas las convocatorias

que tienen como objeto aquél que señaló al momento de inscribirse.

El análisis de los sistemas y procedimientos para recabar y monitorear las estadísticas

nacionales sobre adquisiciones se realiza en el sub-indicador 5 (b). De acuerdo con el

estudio realizado, por las funcionalidades que posee, la normativa y los resultados del

informe de ICD, el SEACE cumple con todos los requisitos exigidos por la metodología,

por lo que se ha asignado la calificación de 3, lo que representa un avance importante

respecto de 2008, cuando había merecido un 1.

Como responsable de la administración y operación del SEACE, el OSCE reconoce que

aún se puede mejorar el sistema para un registro directo de datos de relevancia (más

allá de los archivos adjuntos).

A través del sub-indicador 5 (c) se busca evaluar si existe una estrategia sostenible así

como capacidad de entrenamiento para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el

desarrollo de las capacidades de los participantes en el gobierno y en el sector privado

para que comprendan las reglas y reglamentaciones y cómo deben implementarlas. Si

bien se cumplen las tres estrategias para el desarrollo de capacidades, estas se

encuentran enfocadas principalmente para el sector público, por lo cual se reconoce


que existe debilidad en la atención de servicios de capacitación a los actores del sector

privado, motivo por el cual la calificación obtenida es puntaje 2, mejorando en un

punto la calificación obtenida en el diagnóstico anterior.

Como acciones de mejora, se podría evaluar la articulación -sobre la base de

información proporcionada por el SEACE y los usuarios del mismo- del Sistema de

Certificación por Niveles de los que laboran en los OEC, el sistema de monitoreo de la

calidad de la oferta a través de los aliados estratégicos y la certificación basada en el

desarrollo de competencias, así como los programas de formación o mallas

curriculares alineada a los perfiles determinados por SERVIR, el diagnóstico de

conocimientos y las competencias asociadas a las funciones y niveles de

responsabilidad de los actores que intervienen en las compras públicas.

Así mismo, se recomienda evaluar la implementación de un Sistema de Gestión que

interrelacione indicadores obtenidos de las siguientes fuentes: 1. Procesos registrados

en el SEACE, desagregados por regiones, sectores y al nivel de usuarios, con niveles de

acceso de acuerdo a los perfiles establecidos por SERVIR; 2. Sistema de Certificación

por Niveles que identifica competencias desarrolladas por los usuarios a través de

eventos de formación, experiencia laboral, Entidades donde se desempeñaron,

Entidades en las que se capacitaron, procesos de selección en los que participaron,

entre otros; 3. Sistema de monitoreo del desempeño de los aliados estratégicos y los

capacitadores del OSCE en base a mallas curriculares que se concreten en fichas

técnicas estandarizadas de cursos desde un enfoque modular; es decir, que articule las

competencias esperadas y las horas de capacitación necesarias, las mismas que estén a

disposición de las Entidades públicas como parte de sus demandas de capacitación a

través de las áreas de recursos humanos.

Como complemento a la atención a los servidores públicos, se plantea reordenar la

oferta educativa por actores; es decir, ofertas de capacitación diferenciada según el

público objetivo como son los servidores públicos de los OEC, los que laboran en las

áreas usuarias, los proveedores, los auditores, entre otros. A la fecha se cuenta con

productos desarrollados dirigidos a proveedores y al sector privado en general

(potenciales proveedores) en los que se capacita sobre la presentación de ofertas

técnicas bien estructuradas, requisitos necesarios para contratar con el Estado,

oportunidades de negocio, etc., los cuales han sido desarrollados conjuntamente con

PRODUCE; Implementación de una Plataforma Virtual de información, difusión y

capacitación en materia de contrataciones de acuerdo al público objetivo, así como

foros de discusión en línea que a su vez retroalimente la aplicación de la normativa de

contrataciones.


El sub-indicador 5 (d) se orienta a evaluar si se difunden las normas de control de

calidad y se utilizan para evaluar el desempeño del personal y abordar los temas

relacionados con el desarrollo de las capacidades. De acuerdo a la evaluación

realizada, se puede advertir que no se cuenta con un Sistema de Calidad

implementado, en tanto que no existen normas de aseguramiento de la calidad y aún

no se encuentran totalmente establecidas las normas sobre evaluación de desempeño,

las que tendrían que ir a la par con los indicadores que se deben definir por cada

proceso que se identifica en el Mapa de Procesos de la Entidad, cuando se gestiona y

se encuentra la organización basada en procesos, lo que, como se indica aún no se

implementa por insuficiente normatividad establecida al respecto. De esta manera, se

le asigna el puntaje 0, al igual que en 2008.

Como oportunidad de mejora, se podría iniciar una implementación de un Sistema de

Gestión de Calidad. Al respecto, se tendría que comenzar con lo que se señaló en el

sub-indicador 4(c) y, a partir de que se adecue el Mapa de Procesos levantado con el

ROF anterior, alinearlo al nuevo ROF aprobado y, una vez levantada la información de

los procesos del nivel 0 y 1, se debe: Capacitar al personal en la norma ISO; Formar al

personal para contar con auditores internos del OSCE con la constancia respectiva

(opcional); Solicitar a la Alta Dirección que identifique un proceso principal o sustantivo

del OSCE que se brinde a los usuarios, que se desee certificar con norma ISO y se

establezca el alcance de esta certificación; Realizar prioritariamente el desarrollo de los

procedimientos del proceso principal identificado y de aquellos procedimientos de

soporte, estratégicos y de control relacionados; Elaborar los manuales de gestión de

calidad y demás instrumentos de medición y de control, en el marco de las normas ISO

(pues aún no se ha establecido normativa alguna para la implementación de un

Sistema de Gestión de Calidad en el Estado); Implementar Sistema de Gestión de la

Calidad para el alcance de ese proceso identificado; Solicitar la pre-auditoría, auditoría

y certificación del caso, a la Entidad autorizada. La importancia de contar con una

certificación ISO es poder generar confianza en los usuarios del OSCE pues se cumple

con lo que está establecido para dicho proceso.

1.5. Resumen Pilar III: Las Adquisiciones y Prácticas de Mercado

El Pilar III se orienta a la evaluación de las adquisiciones y prácticas del mercado en

relación al sistema de contrataciones, así como a determinar el nivel de cumplimiento

de las mejores prácticas internacionales en cuanto a las competencias, perfiles y

capacitación de los funcionarios públicos. Asimismo evalúa la organización del sector

privado, las reglas y las disposiciones sobre la administración de contratos, y los

mecanismos para la solución de controversias. Este pilar comprende tres indicadores.

El siguiente gráfico muestra la evolución de los tres indicadores entre 2008 y 2016.


El Indicador 6 “Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las

adquisiciones son eficientes” permite analizar la eficiencia de las operaciones y

prácticas implementadas por las dependencias adquirentes. Por eficiencia se entiende

que las prácticas operativas resultan en una adjudicación oportuna de los contratos a

precios de mercado competitivos mediante la implementación efectiva y justa de

procedimientos de adquisición.

El Decreto Supremo N° 004-2010-PCM, que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de

Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno, señala que las instituciones

públicas y privadas que desarrollen capacidades para los GR y/o GL deberán articular

sus programas y proyectos con los objetivos del Plan, en el marco de la gestión pública

descentralizada.

La ejecución anual de las Entidades públicas que convocaron a un proceso de

adquisición pública en el año 2015 fue de S/. 32 750 100 ,000 millones de nuevos

soles, de los cuales se destinaron a la adquisición de bienes S/. 9 919 500 000 millones

de nuevos soles, a la contratación de servicios S/. 12 050 200 000 millones de nuevos

soles, y a la contratación de obras y consultoría de obras S/. 10 780 400 000 millones

de nuevos soles. Es decir, la participación de los responsables de compras es

transcendental; por lo que su perfeccionamiento y especialización es estratégico.

Este indicador comprende 4 sub-indicadores.

En el sub-indicador 6 (a) se analiza si el nivel de competencia para las adquisiciones de

los funcionarios de Gobierno responsables por las adquisiciones dentro de la Entidad


es consistente con sus responsabilidades. A partir del diagnóstico realizado, se puede

señalar que, si bien existen perfiles definidos por SERVIR -el organismo a cargo de la

gestión de las personas al servicio del Estado- para puestos especializados en

adquisiciones, aún no se ha verificado que todos los trabajadores del Estado cumplen

con los mismos para su ingreso y permanencia en sus puestos. Asimismo, aunque se ha

desarrollado mecanismos de capacitación y certificación que han cubierto un

significativo número de trabajadores de los OEC, consideramos necesario incrementar

la oferta de capacitación en las regiones, a fin de satisfacer la demanda en dichos

lugares. Por ello, se obtiene el puntaje 1. Si bien es una calificación baja, representa un

avance respecto de la calificación 0 que tenía en 2008.

Se considera importante continuar impulsando la implementación del sistema de

certificación por niveles con el propósito de establecer un Sistema de Certificación que

permita diferenciar los perfiles y niveles de los profesionales y técnicos certificados. En

ese sentido, el objetivo será lograr una especialización de los profesionales logísticos,

potenciando sus capacidades para prevenir la corrupción. La capacitación deberá

considerar no sólo aspectos normativos, sino también aspectos de gestión.

Asimismo, el OSCE debe promover las alianzas estratégicas con universidades

particularmente en las regiones con insuficiente oferta de capacitación y asumir un rol

subsidiario en regiones donde no existan universidades u otros centros de capacitación

idóneos para convertirse en aliados estratégicos.

El grado en el cual los programas de capacitación e información sobre adquisiciones

para funcionarios del Gobierno y participantes del sector privado satisfacen la

demanda existente se aborda en el sub-indicador 6 (b). A partir del análisis realizado,

se observa que desde el año 2011 se ha diseñado un nuevo esquema de capacitación

para los integrantes de los OEC, el cual incluye la suscripción de convenios de

cooperación con aliados estratégicos, quienes, con la supervisión de las mallas

curriculares a través del OSCE, brindan de manera regular cursos de capacitación. Sin

embargo, especialmente en provincias, la demanda no está totalmente atendida,

donde el tiempo de espera se incrementa y hay aún una brecha por cubrir. Por ello, se

asigna el puntaje 1, el mismo que había obtenido en el anterior diagnóstico.

En tal sentido, es necesario promover que el OSCE y los aliados estratégicos distingan

la oferta educativa para los diferentes actores, con especial énfasis en el desarrollo de

capacitaciones en regiones con insuficiente oferta, de tal manera que se puedan

atender las necesidades de formación e información de los proveedores, integrantes

de las áreas usuarias, gestores directos de la norma y de los profesionales que de

alguna u otra manera intervienen en los procesos de contratación como los auditores,


fiscales anticorrupción, jueces, entre otros, tal como OSCE lo está realizando, lo cual

podría fomentar el incremento de oferta educativa sobre contrataciones diferenciada

para cada uno de los actores. La aprobación de los cursos con los aliados estratégicos

implica que en los materiales de estudio se incluya casos y/o ejemplos de acuerdo al

público objetivo y/o a la realidad regional o local.

En el sub-indicador 6 (c) se busca determinar si hay normas ya establecidas para

proteger los registros y documentos relacionados con las transacciones y con la

administración de contratos. El estudio realizado evidencia que el sistema de

contrataciones públicas peruano cumple con casi todos los criterios establecidos por

la metodología, aunque no es posible determinar que existan protocolos de seguridad

que garanticen la conservación de los registros en papel o electrónicos. Esta situación

no facilita la facultad fiscalizadora de la CGR y el derecho de acceso a información de la

ciudadanía, lo cual reviste particular importancia en la lucha contra entornos que

promuevan o faciliten la corrupción. Por ello, se asignó el puntaje 2, al igual que en el

diagnóstico de 2008.

Se recomienda promover mecanismos para que en futuras investigaciones se reduzca

el índice de documentación incompleta en los expedientes de contratación. Para ello,

se considera necesario que las demás dependencias de la Entidad faciliten copia de las

actuaciones relevantes para mantener el Expediente de Contratación completo (con

comprobantes de pago, resultados de la solución de controversias, entre otros).

Las disposiciones sobre Delegación de autoridad son la materia que aborda el sub-

indicador 6 (d). En este caso, se ha determinado que en cada una de las Entidades del

país el Titular de las mismas puede delegar, conforme se establece en la Ley de

Contrataciones del Estado (LCE) y la Ley del Procedimiento Administrativo General,

diversas funciones, reservando para sí, algunas que son indelegables. En líneas

generales se considera la complejidad de las funciones delegadas. Es por ello, que se

asigna el puntaje 2, mientras que en 2008 había obtenido un 1.

Es importante señalar que la LCE N° 30225 y su Reglamento, han precisado con mayor

detalle las responsabilidades delegadas para la adopción de decisiones, estableciendo

no sólo cuáles son la materias que pueden ser delegadas, sino también las obligaciones

de supervisión y seguimiento correspondientes.

“Funcionalidad del mercado de adquisiciones públicas” es la denominación del

Indicador 7. El objetivo de este indicador es esencialmente evaluar la respuesta del

mercado a los llamados a licitación para las adquisiciones públicas. Esta respuesta

puede estar influenciada por varios factores tales como el clima económico general, las


políticas y el ambiente para el desarrollo del sector privado, la existencia de

instituciones financieras fuertes, el atractivo del sector público como un cliente

confiable, el tipo de bienes o servicios que se solicitan, etc. Son tres los sub-

indicadores que componen este indicador.

La existencia de mecanismos efectivos para la asociación entre los sectores público y

privado se aborda en el sub-indicador 7 (a). En función del análisis realizado, se ha

verificado que el Gobierno alienta diversos mecanismos formales para el diálogo

abierto con el sector privado a través de asociaciones u otros medios. Dichos

mecanismos establecen especial énfasis en el combate a la corrupción que podría

afectar distintas actividades gubernamentales, entre ellas, las contrataciones con el

Estado.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos antes referidos y el desarrollo e implementación

de algunos programas de promoción para brindar a los empresarios algunos talleres

con contenidos de interés para su desarrollo empresarial, todavía nos encontramos en

proceso para lograr políticas públicas y mecanismos evidentes de alcance general. Es

así que se asigna el puntaje 1, lo cual representa un avance respecto del 0 del

diagnóstico anterior a pesar de que es una calificación baja.

Es fundamental que desde el Estado se implementen políticas públicas que promuevan

real y significativamente la participación de las empresas de diferente envergadura y

rubro. Estas políticas públicas deben tener adecuados mecanismos de evaluación, que

garanticen que los mecanismos de promoción son realmente aprovechados por el

público objetivo de dichas políticas.

En el sub-indicador 7 (b) se busca evaluar si las instituciones del sector privado están

bien organizadas y pueden facilitar el acceso al mercado. Aquí se señala que, a pesar

de la razonable organización del sector empresarial y de los esfuerzos del Estado por

acercarse a dicho sector, los mismos no se han traducido en una significativa

participación o competencia entre proveedores. Sin embargo, de ello no se puede

desprender que existan niveles altos de concentración en el mercado. Es así, que se

asigna el puntaje 2.

Es absolutamente necesario que desde el Estado se diseñen e implementen políticas

públicas que promuevan una mayor participación y competencia de los proveedores

inscritos en el RNP. Se considera que adicionalmente a una intensa capacitación en

contratación pública dirigida a los proveedores, es necesario establecer canales de

comunicación eficientes para que dichos proveedores tomen conocimiento de las

oportunidades de negocio con el Estado.


La existencia o no de limitaciones sistémicas importantes (por ejemplo, un acceso

inadecuado al crédito, prácticas de contratación inapropiadas, etc.) que inhibirían la

capacidad del sector privado de acceder al mercado de las adquisiciones se aborda en

el sub-indicador 7 (c). A pesar de no existir en la Ley limitaciones importantes que

desalienten la competencia y el acceso al mercado, salvo la existencia de algunos

requisitos que garanticen el cumplimiento de obligaciones por parte de los

proveedores, en la realidad se presentan muchas limitaciones que inhiben el acceso de

un número significativo de empresas del sector privado al mercado de contrataciones

públicas, siendo una de las más importantes la informalidad de un significativo número

de empresas en el país. Es por ello, que se asigna el puntaje 1, al igual que en 2008.

Es fundamental que se diseñen políticas públicas que, tomando en consideración la

realidad del país, promuevan, a través de mecanismos tributarios y otro tipo de

incentivos, la formalización de un significativo número de Micro y Pequeña Empresa

(MYPE) y puedan acceder al crédito. Ello permitirá que exista una mayor participación

del sector privado en el mercado de las contrataciones públicas.

El Indicador 8 se denomina “Existencia de disposiciones sobre administración de

contratos y solución de controversias”. El objetivo de este indicador es evaluar la

calidad de las prácticas de administración de contratos que se inician después de

adjudicado el contrato y continúan hasta el momento de la aceptación y los pagos

finales. Es un área que muchos sistemas de adquisiciones no consideran. Es también

un período donde surgen muchas cuestiones que pueden afectar la ejecución del

contrato y el impacto sobre la entrega de servicios. Bajo este indicador se incluye tres

sub-indicadores a ser evaluados.

El sub-indicador 8 (a) busca evaluar si los procedimientos para la administración de los

contratos se encuentran claramente definidos, lo que incluye los procedimientos de

inspección y aceptación, los de control de calidad y los métodos de revisión y emisión

de enmiendas a los contratos en tiempo y forma. La legislación peruana establece

procedimientos claramente definidos para la administración de los contratos, los

mismos que concuerdan, con sus particularidades, con las prácticas aceptadas en el

ámbito internacional. Sin embargo, aún se presentan algunos inconvenientes en

aspectos referidos a la oportunidad de los pagos finales. Es así que se le asigna el

puntaje 2. En el diagnóstico anterior había obtenido la calificación de 1.

Es fundamental que se procure, posiblemente a través de un proceso de

benchmarking, implementar en todas las Entidades los mecanismos que han adoptado


algunas Entidades que han logrado que el procesamiento de sus pagos se produzca

dentro del plazo legal.

La inclusión en los contratos de procedimientos de solución de controversias que

contemplen un proceso eficiente y justo para resolver disputas que surgen durante la

ejecución del contrato se analiza en el sub-indicador 8 (b). En función del análisis

realizado, podemos afirmar que los medios de solución de controversias incorporados

en los contratos sujetos al ámbito de la Ley guardan coherencia con los estándares

internacionales. Es por ello, que se asigna el máximo puntaje a este sub-indicador,

incrementando la calificación de 2 obtenida en 2008.

La existencia o no de procedimientos para hacer cumplir las decisiones que surjan del

proceso de solución de controversias es la materia que aborda el sub-indicador 8 (c).

En este caso se ha concluido que en el Perú se cumple con todos los criterios

establecidos en la metodología. Sin embargo, a pesar de las medidas de transparencia

implementadas desde el año 2012, que obligan a la publicación de laudos a través del

SEACE (los laudos anteriores a esa fecha se publican a través de la página web del

OSCE), se debe señalar que se adolece de un trabajo de análisis a partir del contenido

de los laudos emitidos y publicados (“jurisprudencia arbitral”), el cual permita obtener

conclusiones que orienten a las Entidades, especialmente a los integrantes de los OEC,

sobre la mejor manera de redactar y administrar sus contratos. Asimismo, los

procuradores públicos, a quienes se les encarga legalmente la defensa del Estado en

los arbitrajes, no sostienen regularmente reuniones con los integrantes de los OEC con

el propósito de efectuar un balance final del arbitraje, permitiendo incorporar

lecciones aprendidas a partir del contenido de los laudos. Es por ello que será de suma

importancia, tal como se ha señalado, la próxima publicación a cargo del OSCE del

primer informe que contenga un análisis de laudos. Es por ello, que se ha asignado 2,

el mismo puntaje obtenido en el anterior diagnóstico.

Como una tarea pendiente, adicionalmente a la publicación de los informes del OSCE

que contengan análisis de laudos (“jurisprudencia arbitral”), se deberá establecer

como una necesaria práctica al interior de las Entidades, la realización de reuniones de

trabajo entre los procuradores públicos de las Entidades con los integrantes de las

áreas de administración y OEC con el fin de retroalimentar a las mismas con el

contenido y el sustento de las decisiones arbitrales. De esta manera, se podrá mejorar

los alcances y contenidos de procedimientos de contratación y posterior

administración de los contratos derivados de los mismos.


1.6. Resumen Pilar IV: Integridad y Transparencia del Sistema de

Adquisiciones Públicas.

El Pilar IV evalúa aspectos requeridos para que el sistema de adquisiciones opere con

adecuados niveles de integridad, transparencia y control que aseguren la correcta

implementación del marco legal, institucional y regulatorio. Así, valora los sistemas de

control y auditoría de las instituciones, la eficacia y eficiencia del mecanismo de

reclamaciones o apelaciones, la calidad de la información del sistema y su nivel de

acceso y la naturaleza y alcance de disposiciones orientadas a la lucha contra la

corrupción. Este pilar consta de 4 indicadores.

La evolución de estos 4 indicadores entre el diagnóstico anterior y el actual se muestra

en el siguiente gráfico:

El Indicador 9 permite evaluar si el país tiene sistemas efectivos de control y auditoría.

El objetivo de este indicador es determinar la calidad, la confiabilidad y la oportunidad

de los controles internos y externos, preferentemente sobre la base de la evaluación

de los riesgos y su mitigación. Del mismo modo, la efectividad de los controles debe

revisarse en términos de la rapidez y rigurosidad con las que se implementan las

recomendaciones de los auditores. Este indicador tiene a su vez cinco sub-indicadores.

La existencia o no de un marco legal, una organización, políticas y procedimientos de

control interno y externo y de verificación de las adquisiciones públicas para brindar un

marco de control operativo se aborda en el sub indicador 9 (a). A partir del análisis


realizado, se aprecia el cumplimiento de las buenas prácticas internacionales

relacionadas con el control de las contrataciones públicas en lo que respecta al

mecanismo e instituciones independientes de control, la existencia de mecanismos

definidos en relación al control bajo la rectoría de la CGR y la clara existencia de

controles específicos y periódicos respecto a los componentes del control interno, lo

que incluye el manejo de riesgos. Sin embargo, no se ha podido constatar que exista

un equilibrio entre la toma de decisiones oportuna y eficiente y la mitigación efectiva

del riesgo. Es por ello, que se asigna el puntaje 2, mientras que en 2008 había sido 1.

Como recomendación, se propone avanzar en el diseño de indicadores cualitativos y

cuantitativos que contemplen el análisis de factores que influyen en la actuación

diligente de las Entidades y/o la posible inacción en materia de contrataciones y si

estas circunstancias tendrían correlación con las actuaciones de control ya sea de los

Órganos de Control Institucional (OCI), los auditores externos o la misma CGR.

Del análisis del sub-indicador 9 (b) “La aplicación y el seguimiento de los hallazgos y

recomendaciones del marco de control proporcionan un entorno que favorece el

cumplimiento” surge que se cumpliría con la periodicidad de realización de auditorías

al menos una vez por año y se aprecia que la respuesta a las recomendaciones, si bien

puede mejorarse, es materia de seguimiento por parte del Sistema Nacional de Control

(SNC) de modo que se logren avances en la eficiencia y legalidad del uso de recursos

públicos. Cabe precisar que a partir de la información reportada por la CGR se ha

logrado obtener el indicador sobre el porcentaje de implementación de

recomendaciones. Es por ello, que se asigna el puntaje 2.

Como recomendación se sugiere a la CGR que optimice la formulación y esperada

implementación de recomendaciones de control en dos aspectos: la claridad y

asertividad en la formulación de recomendaciones y por otro lado, la inclusión de la

variable “duración de la implementación” en sus controles.

El sub-indicador 9 (c) permite evaluar si el Sistema de Control Interno (SCI) brinda

información oportuna sobre cumplimiento a fin de permitir las acciones de gestión. Del

análisis realizado se desprende que existen normas escritas que regulan el control

interno, así como documentación generada por la CGR, a través de su programa de

acompañamiento, lo cual incluye disposiciones sobre reportes periódicos en la

planificación (al término de cada etapa) y ejecución (trimestralmente), así como un

informe final; sin embargo, dado que la Directiva N° 013-2016-CG/GPROD ha sido

aprobada en el mes de mayo del 2016, no se cuenta con información que permita

evaluar el cumplimiento de la periodicidad sobre la implementación de las


recomendaciones de control interno que se realicen dentro de cada Entidad. Es por

ello, que se asigna el puntaje 2. En 2008 el puntaje había sido de 1.

Como recomendación se sugiere que la CGR, en coordinación con el MEF y el OSCE,

desarrollen sinergias con miras a aprobar instrumentos consensuados que fortalezcan

el SCI sobre la base de la identificación, medición y sistematización de mejores

prácticas en favor de las acciones de gestión.

En el sub indicador 9 (d) se abordan los sistemas de control interno de manera de

evaluar si los mismos se encuentran suficientemente definidos como para permitir la

realización de auditorías de desempeño. El análisis realizado permite concluir que

existen normas, procedimientos y guías para la implementación de SCI en las

Entidades, siendo que la guía aprobada por la CGR resalta como fundamento del

ambiente de control en las Entidades, la difusión y participación del personal de

manera transversal en la implementación y consolidación del control interno. Por otro

lado, considerando que la implementación y su medición son progresivas teniendo en

cuenta la naturaleza de las funciones de las Entidades, no se puede afirmar que su

cumplimiento es disparejo ni deficiente. Además de ello, conviene destacar que a

mediados del año 2016 la CGR a través de la Directiva N° 013-2016-CG/GPROD ha

establecido plazos para que las Entidades implementen su SCI, a partir de lo cual,

posteriormente podría recabarse información sobre las Entidades que cuenten con

procedimientos de control interno. Es por ello que se asigna el puntaje 2. Si bien esta

calificación representa una mejora muy significativa respecto de 2008 (cuando la

calificación era 0), deja abiertas oportunidades de mejora.

Como recomendación se sugiere a la CGR que en coordinación con el OSCE elabore un

manual de control interno en materia de contrataciones públicas y se difunda en los

tres niveles de gobierno para las adecuaciones institucionales que sean pertinentes a

fin de que se cuente con un instrumento que permita desarrollar el control externo de

desempeño en materia de contrataciones públicas.

Un aspecto importante para el correcto funcionamiento del sistema es que los

auditores se encuentran lo suficientemente informados sobre los requisitos de

adquisiciones y los sistemas de control para realizar auditorías de calidad que

contribuyan al cumplimiento, que es el aspecto que se aborda en el sub-indicador 9

(e).

A partir del análisis realizado, se desprende que desde el año 2009, a través de su

Escuela Nacional de Control, la CGR viene brindando capacitación a los integrantes de

los OCI a fin que estos cuenten con los conocimientos adecuados sobre el tema como


condición para realizar las auditorías de contrataciones. En cuanto al procedimiento de

selección de quienes lideran los órganos de auditoría interna, a través de una

disposición con rango de Ley se estipula que la selección se realiza a través de un

concurso de méritos que se desarrolla con carácter técnico y especializado, siendo que

para realizar servicios de control, aquellos que realizan esta labor deben contar con el

entrenamiento y competencias suficientes en las materias auditadas, entre ellas, la de

contrataciones públicas. Es por ello, que se asigna el puntaje 3, mejorando en un punto

respecto de 2008.

A través del Indicador 10 “Eficiencia del mecanismo de apelaciones” se evalúa

detalladamente una gama de temas específicos que contribuyen a la eficiencia de los

mecanismos de apelación y elevación de observaciones, ya que esto ayuda a tener un

entorno que favorezca la salud del sistema de contrataciones públicas. Para efectos

del presente indicador, se desarrollarán los mecanismos previstos en la normativa de

contrataciones para ejercer el derecho de su revisión, respecto al contenido de las

Bases (elevación de observaciones) y respecto a las actuaciones de la Entidad

impugnables (recursos de apelación).

En los referidos mecanismos, el OSCE interviene de la siguiente manera:

(a) Pronunciamiento respecto de Bases elevadas: Dentro de los tres (03) días

hábiles siguientes de la notificación del pliego absolutorio de observaciones

formuladas, los participantes pueden solicitar que los actuados del proceso sean

elevados al OSCE para la emisión del Pronunciamiento correspondiente. La Dirección

de Supervisión del OSCE debe revisar los actuados del proceso para la emisión del

Pronunciamiento correspondiente en un plazo máximo de diez (10) días hábiles,

siendo de cumplimiento obligatorio y no puede ser impugnado en ninguna otra vía.

(b) Resolución respecto del recurso de apelación: Las discrepancias que surjan

entre la Entidad y los participantes o postores en un proceso de selección solamente

podrán dar lugar a la interposición del recurso de apelación, a través del cual se

pueden impugnar los actos dictados desde la convocatoria hasta antes de la

celebración del contrato. A través de este mecanismo no se pueden impugnar las

Bases ni su integración. El TCE del OSCE es competente para conocer los recursos de

apelación que se interpongan sobre los procesos de selección de licitación pública (LP),

concurso público (CP), adjudicación directa1 pública (ADP) y adjudicación de menor

cuantía (AMC) derivada de los procesos antes mencionados. En cuanto a los procesos

1 La denominación adjudicación directa alude a un proceso competitivo que en esencia tienen carac-

terísticas similares a las licitaciones y concursos, pero con plazos más cortos.


de selección de adjudicación directa selectiva (ADS) y adjudicación de menor cuantía

(AMC), el recurso de apelación se presenta ante la Entidad que convocó el proceso.

Es preciso señalar que si bien en la metodología se hace referencia al término

“quejas”, el desarrollo de los aspectos a tratar en el presente caso se encuentran

referidos a los mecanismos de revisión previstos en la normativa de contrataciones,

pues las quejas en la norma nacional tienen otra connotación, alcance y

procedimiento.

Este indicador se compone a su vez por cinco sub-indicadores, que en todos los casos

han merecido el máximo puntaje.

El sub indicador 10 (a) se denomina “Las decisiones se discuten sobre la base de la

información disponible y la decisión final puede ser revisada y tomada por un ente (o

autoridad) con capacidad de exigir su cumplimiento conforme a las leyes”, y a partir

del análisis realizado se aprecia que las decisiones se sustentan en la valoración

técnica de la información disponible, que existe una autoridad cuyas decisiones

pueden exigirse y que existen plazos específicos para cada proceso de revisión. Es por

ello, que se asigna el puntaje 3, mientras que en 2008 se le había asignado 2.

En el sub-indicador 10 (b) se analiza si el sistema de revisión de quejas tiene la

capacidad de manejarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la reparación

impuesta. En base al análisis realizado, se concluye que el Sistema de quejas presenta

condiciones precisas y razonables de tiempo para la toma de decisiones al igual que

una clara autoridad para asegurar su cumplimiento. Es por ello, que se asigna el

puntaje 3, mientras que en 2008 había merecido un 2.

El sub indicador 10 (c) indaga acerca de si el sistema funciona de un modo justo, con

decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible. El

análisis realizado permite sostener que tanto los pronunciamientos respecto de las

reglas de contratación como las Resoluciones respecto de recursos de apelación se

basan sobre información relevante, están precedidos de mecanismos que aseguran el

equilibrio de la posición sobre las materias del caso, se atienden de manera motivada

en su totalidad y sus reparaciones agregan valor a los procesos de contratación.

Finalmente, debe considerarse que de los resultados del informe de indicadores de

cumplimiento y desempeño, se verifica que alrededor del 87.1% y 84.6% de los

proveedores y del 93% y 92.8% de las Entidades están total o parcialmente de acuerdo

con la afirmación que los Pronunciamientos del OSCE y las Resoluciones del TCE,

respectivamente, promueven el equilibrio en las contrataciones, toman en cuenta la


información pertinente y se realizan acorde con la normativa, lo cual se considera un

nivel de apreciación bastante elevado pues obtener un 100% no resultaría coherente

con la naturaleza de un proceso de revisión, donde generalmente la decisión de la

autoridad coincide con la pretensión de una parte frente a las expectativas de la otra.

Es por ello, que se asigna el puntaje 3 en este sub-indicador, que en el diagnóstico

anterior había recibido un 2.

La publicación de las decisiones y la puesta de las mismas a disposición de todas las

partes interesadas y del público es materia de análisis en el sub indicador 10 (d). Es

posible verificar que la totalidad de Pronunciamientos y Resoluciones que emite el

OSCE y el TCE se publican en el SEACE al cual tienen acceso los interesados y el público

en general. Es por ello, que se asigna el puntaje 3, mientras que en 2008 había

obtenido un 2.

El sub-indicador 10 (e) busca garantizar que el sistema asegura que el ente encargado

de revisar las protestas tenga plena autoridad e independencia para resolverlas. En

base al análisis realizado, se puede afirmar que ni la Dirección de Supervisión ni el TCE

requieren ratificación de instancia alguna del OSCE ni otra institución del Estado para

emitir sus Pronunciamientos y Resoluciones, respectivamente. Es por ello, que se

asigna el puntaje 3, nivel que ya se había logrado en el diagnóstico anterior.

“Nivel de Acceso a la Información” es la denominación del Indicador 11, que aborda la

calidad, relevancia, facilidad de acceso y el alcance del sistema de información sobre


Consta de un solo sub-indicador, que es el 11 (a) “La información se publica y

distribuye a través de los medios disponibles con el apoyo de la tecnología de la

información cuando fuese factible”. En base al análisis realizado, se aprecia que el

SEACE se sustenta en reglas informáticas que propenden a garantizar la accesibilidad,

la utilidad de la información para la comprensión de procesos y el monitoreo por parte

de las Entidades. A partir de las encuestas realizadas tanto a Entidades públicas como a

proveedores se verifica que un alto porcentajes manifiestan un buen nivel de

satisfacción sobre las facilidades de acceso y sobre la relevancia de la información que

brinda el SEACE; sin embargo, en razón de las limitaciones de memoria, así como las

deficiencias que se presentan por parte de las Entidades en el registro de la

información, el nivel de acceso no es el óptimo. Si bien se han registrado grandes

progresos en el sistema de información, las falencias señaladas indican que debe

asignarse el puntaje 2, al igual que en 2008.


En cuanto a la información compleja que deba registrarse en el SEACE, como las Bases

de Obras, se recomienda evaluar alternativas tecnológicas que permitan superar las

brechas de almacenamiento de información y su correlato en la transparencia de dicha

información.

El último indicador es el 12 “En el país existen medidas éticas y de lucha contra la

corrupción”, que permite evaluar la naturaleza y el alcance de las disposiciones de

lucha contra la corrupción en el sistema de adquisiciones. Hay siete sub indicadores

que contribuyen a este indicador.

Con el sub-indicador 12 (a) se busca evaluar si el marco legal y regulatorio para

adquisiciones, lo que incluye los documentos de licitación y los contratos, contiene

disposiciones sobre la corrupción, el fraude, el conflicto de intereses y el

comportamiento no ético y establece (ya sea en forma directa o por referencia a otras

leyes) las acciones que podrán tomarse en relación con dicha conducta. En base al

análisis realizado se aprecia que la normativa de contrataciones contempla de manera

expresa la obligación de que los documentos del proceso, comúnmente denominadas

Bases del proceso, establezcan como contenido mínimo de las propuestas técnicas,

entre otras, la presentación de declaraciones juradas de no tener impedimento para

participar en el proceso de selección y de ser responsable de la veracidad de los

documentos e información que se presenta para efectos de la admisión de las ofertas;

disposición reglamentaria recogida en las Bases Estandarizadas aprobadas por el OSCE

y que son de obligatorio cumplimiento por parte de las Entidades al momento de

elaborar sus documentos de licitación. Es por ello, que se asigna el puntaje 2, mientras

que en el diagnóstico anterior se le había asignado 1.

Como recomendación de mejora se sugiere que las instancias competentes

constituyan un equipo de trabajo que evalúe la posibilidad de incluir en los

instrumentos de aplicación general que aprueba el OSCE, disposiciones más precisas

sobre el impedimento de conductas fraudulentas en hitos específicos de las fases de

contratación, que incluya la definición de dichas conductas y su alcance.

La verificación de si el sistema legal define las responsabilidades, la rendición de

cuentas y las penalidades para los individuos y las empresas que se detecta han

participado en prácticas fraudulentas y corruptas es materia del sub-indicador 12 (b).

En base al análisis realizado, se aprecia que es el Código Penal el que aborda el tema

de la corrupción al tipificar determinados delitos y sus correspondientes penas y, en

cuanto a la sanción administrativa a funcionarios y proveedores, son la CGR y el TCE los

entes competentes, debiendo resaltarse que en ambos casos se trata de sanciones

administrativas que son independientes de las sanciones penales que podrían aplicarse


en cada caso en particular. Es por ello, que se asigna el puntaje 2, cuando en 2008 se

había calificado con 1.

Como recomendación se sugiere la celebración de convenios interinstitucionales que

contemplen la posibilidad de establecer disposiciones específicas respecto de

corrupción y/o fraude en materia de contrataciones públicas sobre la base de

casuística recurrente en los últimos años.

El sub-indicador 12 (c) permite verificar si existen pruebas que demuestran la

aplicación de Resoluciones y penas. Si bien no son muchos los casos reportados con

sentencias favorables al Estado, se aprecia una evolución en la aplicación de

Resoluciones y penas. En ese sentido, se asigna el puntaje 2, con una mejora respecto

del 1 obtenido en 2008.

Como recomendación se sugiere que la Procuraduría Anticorrupción del país lidere la

estrategia a desarrollarse durante la etapa de investigación de los casos relacionados

con actuaciones fraudulentas o corruptas, articulando las facultades investigadoras de

la CGR con las prerrogativas de las Fiscalías, como titulares de la acción penal; todo ello

con la finalidad de optimizar cualitativa y cuantitativamente los informes de control

que determinan responsabilidades y mejorar el nivel de resultados favorables en las

sentencias respectivas.

La existencia de medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y la corrupción

en las adquisiciones públicas se aborda en el sub-indicador 12 (d). Aquí se advierte la

existencia de un Plan Anticorrupción de alcance nacional debidamente aprobado pero

no específicamente orientado a las contrataciones públicas, lo cual tendría relación

con la percepción de efectividad recogida en la encuesta a proveedores, en las que la

CGR, las Fiscalías y la CAN obtendrían una calificación por debajo del promedio ideal en

lo que respecta a la lucha contra la corrupción. Es por ello, que se asigna el puntaje 2.

En el anterior diagnóstico este sub-indicador había sido calificado con 1.

Como recomendación se sugiere que los miembros de la CAN agoten esfuerzos, de

manera conjunta con CGR y las fiscalías, destinados a reforzar las capacidades e

intervenciones concretas a fin de prevenir, detectar y penalizar actos de corrupción

vinculados a las contrataciones públicas.

A través del sub indicador 12 (e) se busca evaluar si las partes interesadas (el sector

privado, la sociedad civil y los beneficiarios finales de las adquisiciones/usuarios

finales), apoyan la creación de un mercado de adquisiciones conocido por su

integridad y conducta ética. En este aspecto, en el país aún existen pocas


organizaciones involucradas en el tema, no obstante éstas vienen desarrollando

labores a nivel regional y local para posicionar a la sociedad civil y fortalecer su

capacidad de respuesta ante posibles prácticas corruptas. Es por ello, que se asigna el

puntaje 1, al igual que en 2008.

Se recomienda que las instituciones competentes desarrollen estrategias orientadas a

fortalecer las organizaciones de la sociedad civil con la finalidad que cumplan su rol de

vigilancia social debidamente capacitadas e informadas respecto de los alcances

normativos de carácter general y las fronteras de competencia entre las Instituciones

que fiscalizan el gasto público vinculado a las contrataciones públicas.

La denominación del sub-indicador 12 (f) es “El país debe contar con un mecanismo

seguro para denunciar conductas fraudulentas, corruptas o poco éticas”, y en base al

análisis realizado, se constata que existe la posibilidad de formular denuncias de

manera presencial, ya sea en forma verbal o por escrito, así como por vía electrónica;

existiendo además disposiciones expresas de obligatorio cumplimiento respecto a la

reserva de la información de los denunciantes en el ámbito administrativo y de

colaboración eficaz en el ámbito penal. Es por ello, que se asigna el puntaje 3, lo que

representa un avance significativo respecto del puntaje de 1 obtenido en 2008.

El sub indicador 12 (g) se orienta a verificar la existencia de Códigos de Conducta /

Códigos de ética para participantes involucrados en aspectos de los sistemas de

gestión financiera pública y si los mismos también contienen disposiciones sobre

divulgación de información para aquellas en cargos que implican toma de decisiones.

En base al análisis realizado, se constata que en el país se cuenta con una serie de

dispositivos con rango de Ley (el Código de Ética de la Función Pública y leyes

especiales) que establecen parámetros de actuación para los Titulares de las Entidades

y sus funcionarios, orientados a transparentar información relativa a su presupuesto y

sus procesos de contrataciones, a fin de conocer los montos de los contratos, los

proveedores contratados, la aplicación de penalidades durante la ejecución

contractual, entre otras; así como las responsabilidades en caso se omita transparentar

dicha información. Además, se cuenta con una norma especial que regula la

obligatoriedad de los funcionarios públicos de declarar sus activos antes, durante y

después de finalizar el ejercicio de sus funciones. Es por ello, que se asigna el puntaje

2, mejorando respecto del 1 obtenido en el anterior diagnóstico.

Como recomendación, se sugiere dar impulso a la evaluación de los actuales

instrumentos relacionados con la ética en las contrataciones públicas, de modo que se

incluyan disposiciones relativas a las consecuencias administrativas y/o penales ante

situaciones comprobadas de desacato de los mismos. Esta y otras mejoras que podrían


incorporarse al Código de Ética, deben vincularse con un sistema de certificación de

competencias de los operadores públicos de contrataciones, y un diseño de estrategias

que articulen a los diversos actores implicados en la aplicación de sanciones (CGR,

SERVIR).

II. CONTEXTO PAIS

a. Contexto Macroeconómico

En los últimos 10 años, la economía peruana ha superado a la mayoría de economías

emergentes, creciendo a un ritmo acelerado, en torno a 6% promedio, con una

inflación por debajo de 3%, a pesar de la desaceleración del crecimiento que se verifica

a partir de 2011, cuando comenzaron a sentirse con fuerza los impactos de la crisis

internacional en la región. En efecto, luego del fuerte impacto inicial de 2009, la

economía peruana se recuperó en 2010, al igual que el resto de las economías

latinoamericanas, pero a partir de allí las tasas anuales de crecimiento fueron en

descenso hasta registrar un 2,4% en 2014, habiéndose recuperado levemente en 2015.

Un marco macroeconómico predecible ha sido una de las claves para alcanzar ese

desempeño. Desde inicios de los 90’s se han formulado una serie de reformas: (i)

reglas fiscales y un manejo presupuestal equilibrado han sido introducidas, (ii) la

autonomía del Banco Central ha sido reforzada, (iii) un esquema de metas explícitas de

inflación ha sido adoptado, (iv) el comercio ha sido liberalizado rápidamente, y (v) un

marco legal y constitucional no discriminatorio para la inversión extranjera ha sido

puesto en acción. Asimismo, Perú tiene tratados comerciales firmados con los

principales países y bloques económicos mundiales.

En el frente fiscal, el marco institucional ha permitido reducir la deuda pública de 50%

del PBI hacia los niveles actuales en torno a 20% del PBI, creando así el espacio fiscal

6.3

7.5

8.59.1

1.0

8.5

6.56.0 5.9

2.4

3.3

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

%

Perú. Producto Bruto InternoTasa anual de crecimiento

Fuente: MEF


adecuado para implementar políticas contracíclicas, contando además con el Fondo de

Estabilización Fiscal, que cuenta con recursos equivalentes al 4,7% del PBI. También ha

permitido al Perú acumular activos públicos en torno a 16,1% del PBI. Como resultado,

la deuda neta es de tan solo el 3,9% del PBI.

La consolidación de la posición fiscal se ha logrado a la vez que se ha incrementado

significativamente la inversión pública: en los últimos 10 años la inversión pública casi

se ha duplicado, pasando de 2,9% del PBI en el 2004 a 5,6% del PBI en el 2014.

Las mejoras en el frente económico también se han traducido en una reducción

significativa de la pobreza y la desigualdad. La tasa de pobreza ha caído de casi 56% en

el 2005, muy por encima del promedio de América Latina (40%), a 23% hoy, por debajo

del promedio de América Latina (28%). Esto significa que tres millones de peruanos

dejaron de ser pobres para formar parte de la clase media. Las estadísticas también

muestran que de 1991 a 2011 (dos décadas), el PIB por habitante se multiplicó por

cuatro (de u$s 1.500 a u$s6.000). Asimismo, el coeficiente de desigualdad del gasto

(Coeficiente Gini) se ha reducido de 0,41 en el 2005 a 0,35 en el 2014.

Se ha implementado una serie de reformas de “segunda generación” orientadas a: (i)

mejorar la eficiencia del servicio civil y reducción de trabas burocráticas, (ii)

incrementar la productividad del capital humano a través de una agresiva inversión en

educación y salud, (iii) dinamizar la inversión en infraestructura a través de iniciativas

público-privadas, (iv) impulsar la relación entre la innovación, desarrollo científico y

tecnológico y la empresa, (v) mejorar el mercado de trabajo y fortalecer el sistema

financiero.

Sin embargo, una de las causas que explican este ciclo de crecimiento de la economía

peruana es la excepcional coyuntura internacional, gracias al formidable incremento

de la demanda de commodities por parte de China. Este hecho, que ha contribuido a

convertir a Perú en uno de los principales destinos de la inversión extranjera en el

sector minero, ha incidido por otro lado en forma negativa una vez que la coyuntura

internacional ha cambiado de signo drásticamente a partir de la crisis de la economía

internacional desatada en 2008, cuyos efectos todavía perduran, como puede

observarse en el siguiente gráfico, que muestra que la actual caída de los precios de los

productos de exportación del Perú es la más profunda y prolongada desde mediados

del siglo pasado.


Fuente: BCRP, Proyecciones MEF, extraído del Marco Macroeconómico Multianual 2017-2019

La reversión del ciclo de altos precios de las commodities se refleja en la evolución de

las exportaciones del país en los últimos años, como puede observarse en el siguiente

gráfico.

Dado que las proyecciones que se realizan sobre la evolución de la economía

internacional para los próximos años no son favorables, el Gobierno del Perú ha

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

45 000

50 000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Mill

on

es d

e U

SD

Exportaciones FOB

TOTAL EXPORTACIONES 1. Productos tradicionales

Mineros 2. Productos no tradicionales

3. Otros

Fuente: BCRP


previsto una serie de lineamientos de política económica que permitan preservar y

consolidar los logros alcanzados, aún en un contexto adverso.

Entre estos lineamientos, se pueden mencionar los siguientes2:

Apuntalar el crecimiento potencial de la economía mediante medidas que

incrementen la productividad. Apuntalar un crecimiento potencial de mediano

plazo por encima del 4% requiere adoptar reformas estructurales, orientadas

hacia aumentos sostenidos en la productividad y competitividad, en diversas

áreas: i) la mejora sustancial del capital humano, y un mercado laboral que genere

empleo formal y permita absorber esta mano de obra calificada; ii) la reducción de

la brecha de infraestructura y de servicios sociales acorde con la capacidad

presupuestaria de mediano y largo plazo; iii) la simplificación administrativa para

fomentar la inversión y facilitar la formalización y el desarrollo empresarial; iv) el

impulso a la ciencia, tecnología e innovación; v) la diversificación productiva en

base a una estrategia de mayor valor agregado, mediante el fomento de la calidad,

nuevos instrumentos de desarrollo productivo y fomento de la libre competencia

e internacionalización, vi) la mayor inclusión financiera y el desarrollo del mercado

de capitales; y vii) el adecuado diseño y aplicación de acciones para la

sostenibilidad ambiental. Cabe señalar que dichas reformas ya se han iniciado, por

lo que es imprescindible sostenerlas y profundizarlas en los próximos años.

Liderar el crecimiento priorizando la estabilidad económica. La alta persistencia

del choque externo exige que los balances macroeconómicos se acomoden al

nuevo contexto macroeconómico de menores precios de materias primas,

crecientes costos de financiamiento y menor crecimiento mundial. Varios países

de la región ya iniciaron este ajuste al nuevo contexto macroeconómico en

diferentes tiempos y magnitudes, dependiendo de su fortaleza macroeconómica.

Afortunadamente, en el caso peruano, la acumulación de activos en años pasados

y la baja deuda pública permiten converger gradualmente a este nuevo equilibrio

macroeconómico, sin ajustes abruptos de las variables fiscales que pongan en

riesgo las perspectivas de crecimiento. Igualmente importante es mantener la

responsabilidad fiscal de manera que asegure una trayectoria sostenible de la

deuda pública y el balance fiscal. Asegurar la estabilidad macroeconómica es vital

ya que permite: i) mayor predictibilidad, sin ajustes abruptos, para continuar con

las reformas estructurales que son de carácter multianual; ii) menor percepción de

riesgo que se traduce en menores costos financieros, tanto en moneda extranjera

como nacional, y atracción de flujos de capital que permiten financiar decisiones

de consumo e inversión tanto del sector público como privado; iii) reducción de

2 Extraído del Macro Macroeconómico Multianual 2017-2019. El Peruano, 29 de Abril de 2016.


vulnerabilidades en un contexto internacional incierto; y, iv) generación de los

espacios fiscales necesarios para poder aplicar una política fiscal que atenúe

eventos coyunturales desfavorables. De esta manera, el objetivo de asegurar la

estabilidad macroeconómica es condición necesaria para materializar los

esfuerzos de incrementar el crecimiento potencial y que este se encuentre

acompañado de una mayor inclusión social.

Generar una mayor inclusión social: reducción de la pobreza, disminución de la

inequidad, igualdad de oportunidades y mayor presencia y eficacia del Estado en

las zonas rurales del país. En un marco de estabilidad macroeconómica, el

crecimiento económico sostenido de los últimos años ha sido el factor principal en

la reducción de la pobreza (que pasó de 55,6% en el 2005 a 21,8% en el 2015),

liderando la reducción de pobreza en la región (que pasó de 39,7% en el 2005 a

29,2% en el 2015). Sin embargo, existen importantes segmentos de la población,

como las zonas rurales más alejadas, que se mantienen aún rezagados. De forma

de corregir estos problemas, y anticipando un contexto global de menor

crecimiento que reduciría el impacto del crecimiento económico sobre la

reducción de pobreza, se impulsó el “Crecimiento Económico con Inclusión Social”

como lineamiento de política económica, con el objetivo que este crecimiento

también llegue a los más necesitados, asegurando un manejo técnico y

profesional. Los principales retos del crecimiento con inclusión son: i) reducir la

pobreza rural, que es el doble del promedio nacional; ii) reducir la desnutrición

crónica, que afecta al 27,7% de los niños de zonas rurales, iii) promover el

desarrollo infantil temprano y en particular la asistencia en zonas rurales a la

educación inicial; iv) promover el desarrollo integral de la niñez y la adolescencia,

reduciendo las brechas de acceso y calidad del sistema educativo, la anemia, el

trabajo infantil y la tasa de embarazos adolescentes; v) mejorar la calidad de la

educación pública, ampliando su cobertura en educación inicial y articulándola con

los siguientes niveles educativos y así, cerrar las brechas en la educación rural e

intercultural bilingüe, vi) reducir sustancialmente las brechas de acceso a los

servicios de salud de calidad; vii) reducir las brechas en el acceso a agua potable,

saneamiento, infraestructura vial y electricidad de los distritos más pobres del

país; viii) articular las políticas y programas de desarrollo e inclusión social a

políticas y programas de fomento al desarrollo productivo y empleabilidad; y ix)

promover la protección y el bienestar de los adultos mayores. En esta línea, se han

priorizado ejes de política pública que impulsen un crecimiento económico

sostenido, siendo los principales el cierre progresivo de brechas de

infraestructura, el incremento de la calidad educativa y el capital humano con el

objetivo que este crecimiento también llegue a los más necesitados, asegurando

un manejo técnico y profesional, y la diversificación de la economía orientada a


mejorar la productividad y apuntalar el crecimiento potencial. Además, el gasto

social se ha orientado a intervenciones costo-efectivas más articuladas y mejor

focalizadas que permitan generar igualdad de oportunidades y mayores niveles de

bienestar a toda la población. Es clave notar que la reducción de brechas sociales

permitirá mejorar el entorno y las oportunidades para la inversión y, a su vez,

impulsar el crecimiento económico.

En lo que respecta a la política fiscal, los lineamientos establecidos en el marco

macroeconómico multianual 2017-2019 son los siguientes:

Resguardar y fortalecer la sostenibilidad y credibilidad de la política posiciones

fiscales en América Latina.

Brindar mayor predictibilidad y estabilidad al gasto público, sobre todo en el actual

contexto de una significativa caída en los precios de las materias primas. El nuevo

marco macro.

Fortalecer la gestión de activos y pasivos públicos dentro de un análisis integral

que contemple los riesgos fiscales subyacentes.

Iniciar a partir del 2017 un proceso de modulación del gasto público en un

contexto de mayor dinamismo del sector privado, y consistente con un retorno

gradual a la guía ex ante de déficit estructural de 1,0% del PBI de acuerdo a lo

establecido en la Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia

Fiscal.

Aumentar los ingresos fiscales permanentes para financiar de forma sostenible las

reformas estructurales necesarias para apuntalar el potencial de crecimiento de

mediano plazo.

Mejorar la eficiencia y priorización del gasto público bajo un enfoque multianual.

Potenciar la capacidad de absorción y eficiencia del sector público para un uso

adecuado de los recursos públicos.

b. Entorno de las Contrataciones públicas

Todas las Entidades del Estado cuando desean adquirir un bien, contratar un servicio o

contratar la ejecución o consultoría de una obra deben ajustarse a una serie de pautas

de carácter legal que regulan todo proceso de contratación financiado con recursos

públicos.

El marco legal de las contrataciones públicas en el Perú está conformado por: a) la

Constitución Política del Perú; b) la Ley de Contrataciones del Estado (LCE); c) el

Reglamento de la Ley de Contrataciones (RLCE), y d) las Directivas aprobadas por el

Consejo Directivo del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE).

Dicho marco legal es mandatorio para todas las Entidades Públicas de los tres niveles

de gobierno del país (Nacional, regional y local), salvo las excepciones establecidas en

la Ley.

El 9 de enero de 2016 ha entrado en vigencia la nueva Ley de Contrataciones del

Estado N° 30225 y su Reglamento, documentos mediante los cuales se implementaran

una serie de mejoras con el fin de potenciar el enfoque de una gestión por resultados

en la contratación pública.

En el año 2015, un total de 2 859 Entidades públicas registraron la gestión de sus

contrataciones en el portal electrónico, denominado el Sistema Electrónico de

Contrataciones del Estado – SEACE, administrado por el Organismo Supervisor de las

Contrataciones del Estado-OSCE, según el siguiente detalle:

Cuadro N° 01

N° de Entidades que registran sus contrataciones en el SEACE – 2015

Tipo de Entidad 2015

EMPRESAS MUNICIPALES 52

FONAFE 33

GOBIERNO CENTRAL 346

GOBIERNO LOCAL 1,792

GOBIERNO REGIONAL 497

OPD – GOBIERNOS LOCALES 109

OPD – GOBIERNOS REGIONALES 3

PETROPERU 1

SOCIEDADES DE BENEFICIENCA 26

Totales 2,859

Fuente: OSCE


El comportamiento histórico de las contrataciones públicas en Perú desde el año 2009

al año 2015, por monto adjudicado, observa una trayectoria irregular, como se puede

evidenciar de la siguiente gráfica extraída del SEACE:

Con relación a los montos adjudicados, se puede observar poca desviación entre los

años 2012 al 2014, observándose en el año 2015 una disminución relativa con relación

al monto adjudicado en el año anterior.

Asimismo, a efectos de determinar el monto adjudicado por nivel de gobierno, se

presenta la siguiente información:

Cuadro N° 02

Monto adjudicado por nivel de gobierno

Monto Adjudicado en millones de S/.

Nivel de

Gobierno 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015*

Gobierno

Central S/. 11,733.6 S/. 10,973.8 S/. 11,959.4 S/. 15,222.6 S/. 15,237.7 S/. 16,165.9 S/. 15,788.7

Gobierno

Regional S/. 3,076.2 S/. 5,391.6 S/. 3,624.1 S/. 7,765.7 S/. 7,351.8 S/. 4,644.0 S/. 3,985.3

Gobierno

Local S/. 5,027.1 S/. 4,397.6 S/. 8,101.2 S/. 10,769.5 S/. 11,988.2 S/. 10,958.6 S/. 8,436.2

Totales S/. 19,836.9 S/. 20,763.0 S/. 23,684.7 S/. 33,757.8 S/. 34,577.7 S/. 31,768.5 S/. 28,210.2

Fuente: OSCE

*Datos al 31Dic.2015

Nota: No se considera contrataciones realizadas por Petroperú, FONAFE, Sociedades de Beneficencia,

Empresas Municipales

S/. 41,101.9

S/. 30,320.2 S/. 28,892.2

S/. 41,682.7S/. 44,642.1 S/. 44,774.4

S/. 32,750.1

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015*

Monto Adjudicado Anual en millones de Nuevos Soles

Monto Adjudicado(en mill de S/.)


Se puede observar que hasta el año 2013 existió una tendencia de aumento en el

monto adjudicado en los gobiernos regionales y locales. Ello podría responder a que el

año 2014 era un año de cambio de gobierno a nivel regional y local.

A continuación, se presenta el monto adjudicado por tipo de objeto contractual, a

partir del cual se puede observar que prima la contratación de bienes y ejecución de

obras.

Cuadro N° 03

Monto adjudicado por tipo de objeto contractual

Monto Adjudicado (en mill de S/.)

Objeto

contractual 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015*

Bienes S/. 21,366.4 S/. 10,542.7 S/. 10,200.9 S/. 15,016.3 S/. 17,697.8 S/. 18,790.3 S/. 9,919.5

Servicios1/ S/. 9,002.6 S/. 6,984.7 S/. 7,196.2 S/. 10,942.6 S/. 9,463.9 S/. 10,696.0 S/. 12,715.6

Obras S/. 10,733.0 S/. 12,792.8 S/. 11,495.1 S/. 15,723.8 S/. 17,480.4 S/. 15,288.1 S/. 10,115.0

Total

Adjudicado S/. 41,101.9 S/. 30,320.2 S/. 28,892.2 S/. 41,682.7 S/. 44,642.1 S/. 44,774.4 S/. 32,750.1

Fuente: OSCE

*Datos al 31Dic.2015

1/ Inc.Consultorías de Obras

Es importante destacar que las Entidades que presentan el más alto monto adjudicado

para el año 2015, son el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional -

Provias Nacional del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (10%); Seguro Social

de Salud (5%); Programa Nacional de Dotación de Materiales Educativos Unidad

Ejecutora 120 (3%); Petróleos del Perú S.A. (2%) y el Programa Nacional de

Infraestructura Educativa UE 108 – PRONIED (2%), entre otras entidades observadas.

Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado

Hasta el año 2007, el país contaba con un organismo público descentralizado, el

Consejo Superior de Contrataciones del Estado (CONSUCODE), que estuvo

especialmente concentrado en la supervisión de la correcta aplicación de la normativa

de contrataciones. No obstante, se consideró necesario que este organismo también

se enfocara en aspectos operacionales y de gestión, motivo por el cual a efectos de

reforzar este proceso de cambio, se creó en el año 2008 el Organismo Supervisor de

Contrataciones del Estado (OSCE), que reemplazó para todos los efectos al

CONSUCODE.

EL OSCE es un organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Economía y

Finanzas (MEF), con autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y

financiera, cuya finalidad es velar y promover el cumplimiento de la normativa de


Contrataciones del Estado en el Perú. Tiene competencia en el ámbito nacional, y

supervisa los procesos de contratación de bienes, servicios y obras que realizan las

Entidades estatales.

Las funciones principales del OSCE son: a) Velar y promover que las Entidades realicen

contrataciones eficientes, bajo los parámetros de la normativa, la maximización del

valor de los fondos públicos y la gestión por resultados; b) Efectuar acciones de

supervisión de oficio respecto de los métodos de contratación contemplados en la Ley,

salvo las excepciones previstas en el reglamento; c) Implementar actividades y

mecanismos de desarrollo de capacidades y competencias en la gestión de las

contrataciones del Estado, así como de difusión en materia de contrataciones del

Estado, d) Proponer las modificaciones normativas que considere necesarias en el

marco de sus competencias, e) Resolver los asuntos de su competencia en última

instancia administrativa, f) Administrar y operar el Registro Nacional de Proveedores

(RNP); g) Desarrollar, administrar y operar el Sistema Electrónico de las Contrataciones

del Estado (SEACE), entre otras.

Asimismo, el OSCE se ha trazado los siguientes objetivos estratégicos: a) Fortalecer y

posicionar el rol supervisor del OSCE en los procesos de contratación pública; b)

Contribuir al desarrollo de capacidades y a una mejor participación de los actores del

proceso de contratación pública, c) Optimizar el proceso de contratación pública

mediante la mejora e innovación de los mecanismos de contrataciones públicas y el

uso intensivo de las Tecnologías de la información y la comunicación-TIC, d)

Incrementar el impacto de las oficinas zonales del OSCE a nivel nacional, e) Optimizar

la gestión de recursos y mejorar de forma continua los procesos internos del OSCE,

para contribuir a la excelencia operativa.

Actualmente el organigrama del OSCE es el siguiente:


Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas del Estado (SEACE)

El SEACE es un sistema integral compuesto por políticas, procedimientos, normas y

software basado en el uso del Internet, con el propósito de brindar transparencia,

optimizar, modernizar y generar ahorros en las contrataciones públicas. Esta

plataforma permite la coexistencia de procedimientos manuales y electrónicos para la

participación de proveedores, implementándose gradualmente a fin de que las

Entidades públicas contratantes, puedan más adelante realizar electrónicamente los

procesos de contratación.

El SEACE ha logrado cubrir dos aspectos muy importantes, el primero referido a dar

transparencia a todos los procesos de contratación que realice el Estado, al permitir

que el Órgano Encargado de las Contrataciones (OEC) de las Entidades públicas

contratantes publiquen sus planes anuales de contrataciones, convocatorias,

documentos de licitación, actas, resultados de evaluación, resumen de contratos,


entre otros; y el segundo, por facilitar el desarrollo de transacciones electrónicas

entre el Estado y los proveedores. El SEACE se ha constituido en una de las más

eficaces medidas para promocionar la transparencia de los diversos procesos de

contratación ejecutados en los diferentes niveles de gobierno. Nacional, regional y

local.

Asimismo, el SEACE proporciona información relacionada a Registro de Proveedores,

Listado de Entidades Contratantes, difusión de los procesos (Convocatorias, Bases,

Absolución de Consultas y Observaciones, Pronunciamientos, Buena Pro), datos de

gran utilidad para una adecuada fiscalización por parte de la ciudadanía, y un mayor

número de interesados.

La tendencia en las contrataciones va orientada a una mayor utilización del módulo de

las transacciones electrónicas a través del sistema electrónico de contrataciones-

SEACE, encontrándose actualmente algunos métodos de contratación ya aplicables.

Hoy como nunca las tecnologías de la información se deben integrar a la visión de

modernización del gobierno. La información que el SEACE tiene es vital para ser usada

en el diseño de nuevos esquemas de compra, diseño de procesos innovadores y

eficientes para el gobierno.

Central de compras del Perú (PERU COMPRAS)

En el mes de junio del año 2008, mediante Decreto Legislativo 1018, se crea la Central

de Compras PERU-COMPRAS, que es un Organismo público ejecutor adscrito al

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), cuyas principales funciones consideraban,

entre otros, (i) conducir los procesos de contratación de convenio marco de bienes y

servicios, (ii) tramitar las compras obligatorias y facultativas que le encarguen y (iii)

asesorar a las Entidades en la planificación y gestión de los procesos que realicen de

manera institucional. No obstante, esta Central de compras no se conformó ni operó,

siendo recién a fines del año 2015, con la aprobación del Reglamento de Organización

y Funciones (ROF) que inicia el ejercicio de sus funciones. Este organismo público

ejecutor goza de autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y financiera.

Asimismo, ejerce competencia a nivel nacional.

PERU COMPRAS tiene como objetivo fundamental optimizar las contrataciones

públicas a nivel nacional. Las principales funciones a ejercer a partir de este año

consideran principalmente: (i)asesorar y realizar las compras corporativas obligatorias,

según lo que se establezca en los Decretos Supremos que se emitan al respecto; (ii)

realizar las contrataciones que sean encomendadas por otras Entidades estatales,


según el convenio correspondiente que se suscriba; (iii) brindar asesoría a las

Entidades en la planificación, gestión y ejecución de las compras corporativas

facultativas que desarrollen; (iv) promover y conducir los procesos de selección para la

generación marco para la adquisición de bienes y servicios; (v) realizar los

procedimientos de selección para las contrataciones específicas que se le asignen

mediante decreto supremo; (vi) promover la subasta inversa; (vii) generar las fichas

técnicas de bienes y servicios a ser incluidos en el listado de Bienes y Servicios

Comunes, determinando las características, entre otros.

Asimismo, considerando la nueva normativa aplicable en el país donde se ha

establecido eliminar la opción de encargar la realización de procedimientos de

selección a organismos internacionales que no cuentan con estándares ni principios

básicos establecidos para las contrataciones, se tiene previsto que Perú Compras

sustituya dicha opción, haciéndose cargo de los procedimientos de selección.


III. INFORME DE EVALUACION

Pilar I – Marco Legislativo y Regulatorio

Indicador 1. El marco legislativo y regulatorio para las adquisiciones

públicas cumple con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables

El indicador abarca los instrumentos legales y regulatorios desde el más alto nivel

(leyes, reglamentaciones, decretos, nacionales etc.) hasta la reglamentación detallada,

los procedimientos y los documentos de licitación formalmente utilizados. Este

indicador se desglosa en ocho sub-indicadores (a-h) que reciben un puntaje individual.

Sub-indicador 1 (a) – Esfera de aplicación y cobertura del marco legislativo

y regulatorio

El propósito de este sub-indicador es determinar si el conjunto de normas legales y las

reglamentaciones cumple con las siguientes condiciones:

(a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma jerárquica (leyes,

decretos, reglamentaciones, procedimientos) y su precedencia está claramente

establecida.

(b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fácilmente accesibles

para el público en forma gratuita.

(c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que incluye

servicios de consultoría) para todas las contrataciones donde se utilicen fondos del

presupuesto nacional.

Análisis del cumplimiento de las condiciones

(a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma jerárquica

(leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos) y su precedencia está

claramente establecida

La normativa de contrataciones del Estado se encuentra adecuadamente organizada


en forma jerárquica y su precedencia está claramente establecida. El marco legal

peruano distingue entre disposiciones de rango constitucional, legal, reglamentario y

directivas, existiendo un orden de jerarquía firmemente establecido, tal como se

reseña a continuación:

La Constitución Política del Perú, en su artículo 76º, consagra que las obras y la

adquisición de bienes y suministros con utilización de fondos o recursos públicos se

ejecutan obligatoriamente por licitación pública (LP), y que la contratación de

servicios y proyectos se hace por concurso público (CP). Adicionalmente, el citado

artículo indica que por Ley se establece el procedimiento, las excepciones y las

respectivas responsabilidades.

La Ley de Contrataciones del Estado (Ley)3 desarrolla diversos aspectos relativos a

la contratación pública, tales como su ámbito de aplicación, los impedimentos para

contratar con el Estado, los métodos de contratación, el Registro Nacional de

Proveedores (RNP), el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE),

entre otros aspectos.

El Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (Reglamento)4 desarrolla las

disposiciones establecidas en la Ley, precisando los aspectos que las Entidades

deben tener en cuenta para contratar bienes, servicios y obras.

Las Directivas aprobadas por el Consejo Directivo del Organismo Supervisor de las

Contrataciones del Estado (OSCE)5 complementan la regulación relativa a las

contrataciones públicas, detallando reglas específicas para determinados aspectos

que requieren ser desarrollados.

3 A partir del 09 de enero del 2016, se encuentra vigente la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del

Estado, así como su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 350-2015-EF. No obstante, toda vez que la evaluación del impacto de una norma supone la existencia de un periodo suficiente desde su entrada en vigencia que permita recoger evidencia empírica, el presente diagnóstico se realizará con base a la LCE y el RLCE vigente hasta el 08 de enero del 2016. En tal sentido, toda mención en el presente informe a la “Ley” se refiere a la Ley de Contrataciones del Estado, a “LCE” hace referencia a aquélla aprobada por Decreto Legislativo N° 1017, mientras que cuando se haga referencia a la Ley de Contrataciones que entró en vigencia el 09 de enero del 2016, se indicará expresamente “Ley N° 30225”.

4 Toda mención en el presente informe al “Reglamento” se refiere al Reglamento de la Ley de Contra-taciones del Estado: RLCE hace referencia al Reglamento de la Ley aprobada por Decreto Legislativo N° 1017, mientras que cuando hace referencia, a RLCE N° 30225 se refiere al Reglamento de la Ley N° 30225.

5 El 4 de junio de 2008, se publicó el Decreto Legislativo Nº 1017, que aprobó una nueva Ley

de Contrataciones del Estado y creó el OSCE sobre la base del Consejo Superior Contrataciones del Estado - CONSUCODE, siendo que dicha Ley y su Reglamento entraron en vigor el 01 de febrero del 2009.


(b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fácilmente accesibles

para el público en forma gratuita

La normativa de contrataciones del Estado se publica en el Diario Oficial El Peruano,

tanto en su versión impresa como en su página web (www.elperuano.com.pe).

Adicionalmente, el OSCE publica en su portal web (www.osce.gob.pe) las normas sobre

contrataciones, resoluciones emitidas por el Tribunal6, laudos arbitrales, opiniones y

Pronunciamientos. Asimismo, se han publicado cuadros comparados de las

modificaciones realizadas a la LCE y su RLCE, que permiten una fácil identificación de

las modificaciones.

Además, en mayo del 2015, el OSCE implementó el Buscador de Interpretación

Normativa en Contrataciones del Estado

(http://portal.osce.gob.pe/osce/content/buscador-de-interpretacion-normativa), que

permite identificar de manera rápida y fácil la interpretación vinculante que el OSCE ha

formulado a la LCE, RLCE y Directivas. Esta herramienta ha sido certificada por la

Asociación Civil Ciudadanos al Día como una buena práctica en gestión pública 2015,

en la categoría de Transparencia y Acceso a la Información.

Cabe precisar que, a diferencia de lo que ocurría en el año 2008, hoy las Entidades

públicas y la ciudadanía en general conocen y utilizan masivamente los portales

institucionales antes mencionados para acceder fácilmente a la normativa de

contrataciones del Estado. Hoy en día, habiéndose masificado el uso del Internet,

todas las Entidades utilizan el SEACE para el registro de sus contrataciones, esto es más

de tres mil Entidades, incluidos los gobiernos locales (GL), lo que evidencia que

cualquier persona puede acceder al marco normativo que publica el OSCE en su

portal.7

El artículo 59 de la Ley detalla las funciones del OSCE, tales como supervisar, de manera selectiva y aleatoria, los procesos de contratación; administrar el Registro Nacional de Proveedores y el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado; emitir directivas, lineamientos y manuales, así como ab-solver consultas sobre las materias de su competencia; organizar y desarrollar arbitrajes, entre otras.

6 De acuerdo con el artículo 63 de la Ley, el Tribunal de Contrataciones del Estado es un órgano reso-lutivo que forma parte de la estructura administrativa del OSCE. Tiene, entre otras, las funciones de resolver, de ser el caso, las controversias que surjan entre las Entidades, los participantes y los pos-tores durante el proceso de selección, así como aplicar las sanciones de inhabilitación temporal y de-finitiva a los proveedores, participantes, postores, contratistas, árbitros y expertos independientes, según corresponda en cada caso.

7 Si bien el RLCE establecía, excepcionalmente, que las Entidades que no tengan acceso a Internet

podían solicitar autorización al OSCE para registrar información de sus contrataciones al cierre de cada trimestre, no se han recibido solicitudes de este tipo en los últimos tres (3) años, lo que eviden-cia la accesibilidad de Internet para todas las Entidades.

http://www.editoraperu.com.pe/

http://www.osce.gob.pe/

http://portal.osce.gob.pe/osce/content/buscador-de-interpretacion-normativa


Asimismo, OSCE ha desarrollado la herramienta innovadora INFOSCE que engloba

cinco (05) buscadores, que permitirá al usuario acceder a los informes, resoluciones,

opiniones, laudos y Pronunciamientos de las diferentes dependencias del OSCE, así

como del Tribunal de Contrataciones del Estado (TCE). De esta manera, además de las

Resoluciones del Tribunal, el usuario podrá encontrar documentos emitidos por la

Dirección de Gestión de Riesgos, la Dirección Técnico Normativa, la Dirección de

Arbitraje y el Archivo del OSCE.

(c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que incluye

servicios de consultoría) para todas las contrataciones donde se utilicen fondos

del presupuesto nacional

De modo preliminar, corresponde precisar que el régimen de contrataciones en el Perú

se rige por la Ley, que abarca las contrataciones que deben realizar las Entidades para

proveerse de bienes, servicios u obras, asumiendo el pago del precio o de la

retribución correspondiente con fondos públicos. No se encuentran comprendidas

dentro del ámbito de aplicación de dicha Ley, las concesiones y las asociaciones

público privadas, las cuales se rigen por su propia normativa.

Si bien la cobertura de la Ley es, en principio universal, otras disposiciones con rango

de ley excluyen excepcionalmente de su ámbito a ciertas Entidades o temporalmente a

determinados segmentos del gasto. Así, la creación de regímenes especiales que

buscan acortar los plazos establecidos en el régimen general, genera la existencia de

regímenes paralelos, que pueden dificultar el entendimiento de las reglas aplicables a

las contrataciones del Estado, afectando la existencia de un sistema unitario.8

A modo de ejemplo, se mencionan a continuación algunas disposiciones que crean

regímenes especiales de contratación de ciertas entidades:

Primera Disposición Complementaria Transitoria de la LCE, que exceptúa a

PROINVERSIÓN de aplicar el régimen general para determinadas contrataciones.

8 Ello genera riesgos pues al limitarse los plazos de actuación de los participantes, postores y funciona-

rios encargados de las contrataciones, flexibilizarse requisitos, o admitirse la realización de contrata-ciones directas, se podría favorecer la obtención de ofertas poco serias o mal estructuradas, evalua-ciones de baja calidad técnica, o, inclusive, direccionamientos hacia determinados proveedores.


Decreto Supremo Nº 008-2012, que crea el programa nacional de alimentación

escolar QALI WARMA, en virtud del cual se ha aprobado un Manual de Compras del

Modelo de Cogestión para la Atención del Servicio Alimentario del Programa

Nacional de Alimentación Escolar QALI WARMA.

Ley Nº 28840, que autoriza a la empresa Petróleos del Perú S.A. a contar con un

régimen de adquisiciones particular, que representa un 2.2% del monto total

adjudicado en el 2015, de acuerdo con el informe de indicadores y desempeño.

No obstante, con la vigencia de la LCE N° 30225, se espera que se reduzca la

aprobación de regímenes excepcionales, toda vez que las Entidades tienen ahora la

posibilidad de utilizar nuevos procedimientos que se adecúan a objetos contractuales

específicos que requieren de mayor flexibilidad.

También debe considerarse que existía la práctica de evadir el régimen general de

contrataciones mediante la suscripción de convenios de cooperación, gestión y otros

de naturaleza análoga, suscritos entre Entidades y organismos internacionales, los

cuales operaban en virtud de convenios internacionales, aun sin mediar donación y/u

operación oficial de crédito. No obstante, la LCE N° 30225 ha eliminado esta

posibilidad.

Del mismo modo, se han emitido algunos decretos de urgencia de aplicación temporal

que, en la generalidad de los casos, establecen procedimientos especiales para acortar

plazos y flexibilizar requisitos, en el entendido que ello permitiría contrataciones más

eficientes en el menor tiempo posible.9

9 Decretos de urgencia con procedimientos de excepción, entre otros:

Decreto de Urgencia N.º 004-2015, de fecha 07.09.15, mediante el cual se dictan medidas para la ejecución de intervenciones ante el periodo de lluvias 2015-2016 y la ocurrencia del fenómeno del Niño.

Decreto de Urgencia Nº 058-2011, de fecha 26.10.2011, mediante el cual se dictan medidas ur-gentes y extraordinarias en materia económica y financiera para mantener y promover el dina-mismo de la economía nacional.


Criterios de Calificación Puntaje

El conjunto de normas legales y las reglamentaciones cumple con las

siguientes condiciones:

(a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma

jerárquica (leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos) y

su precedencia está claramente establecida.

(b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan

fácilmente accesibles para el público en forma gratuita.

(c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo

que incluye servicios de consultoría) para todas las contrataciones

donde se utilicen fondos del presupuesto nacional.

3

El conjunto de normas legales y reglamentaciones cumple con las

condiciones establecidas en a (a) más una de las otras condiciones

establecidas arriba.

2

El conjunto de normas legales y las reglamentaciones cumple con las

condiciones establecidas en (a) solamente. 1

El sistema no cumple substancialmente con ninguna de las condiciones

enumeradas arriba. 0

Es así que, de acuerdo con el diagnóstico anterior realizado para el sub-indicador 1 (a),

la normativa de contrataciones del Estado se encuentra adecuadamente organizada en

forma jerárquica y su precedencia está claramente establecida, siendo todas las leyes y

reglamentaciones fácilmente accesibles para el público en forma gratuita.

No obstante, si bien en estricto todas las formas en las cuales el Estado se vincula con

terceros para contratar bienes, servicios u obras con fondos públicos se encuentran

reguladas mediante el régimen general o alguna normativa especial, el objeto de la

presente evaluación supone la búsqueda de que estas contrataciones se realicen

mediante un único régimen general, ya que la multiplicidad de regímenes dificulta la

aplicación de la normativa para los operadores así como para su supervisión y control.

Por tal motivo, se asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

En tal sentido, dado el puntaje obtenido, se recomienda evitar la aprobación de

normas que, al excluir a determinadas Entidades o segmentos del gasto de la

aplicación de la Ley afectan la consolidación del régimen general de contrataciones

como un sistema unitario.


Sub-indicador 1 (b) – Procedimientos usados para las Adquisiciones

Este sub-indicador evalúa si el marco legal cumple con todas las condiciones que se

mencionan a continuación:

(a) Se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles para las

adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones bajo las

que puede aplicarse cada procedimiento, lo que incluye un requisito de aprobación

por un funcionario que asumirá las responsabilidades correspondientes.

(b) La licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar las

contrataciones públicas.

(c) Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la competencia.

(d) Se especifican las normas adecuadas para la licitación pública internacional y se

asegura su concordancia con las normas internacionales.


(a) Se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles para las

adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones bajo

las que puede aplicarse cada procedimiento, lo que incluye un requisito de

aprobación por un funcionario que asumirá las responsabilidades

correspondientes

La Ley y el Reglamento definen los procedimientos que las Entidades sujetas al

régimen general deben utilizar para realizar sus contrataciones. La normativa no

otorga facultades discrecionales para que las Entidades elijan la modalidad o tipo de

proceso de selección que debe ser convocado.

Así, en principio, en el supuesto que una Entidad requiera adquirir bienes, contratar

servicios o ejecutar obras, deberá convocar el tipo de proceso de selección que

corresponda al objeto contractual y a la cuantía. Para tales efectos, la LCE reconoce

diferentes tipos de procesos de selección: licitación pública (LP), concurso público (CP),

adjudicación directa10 pública (ADP), adjudicación directa selectiva (ADS) y

adjudicación de menor cuantía (AMC). Todos ellos se pueden considerar “abiertos”

porque admitían la participación de cualquier proveedor interesado.

Cabe precisar que la normativa vigente a la fecha mantiene la distinción de

10 La denominación adjudicación directa alude a un proceso competitivo que en esencia tienen carac-

terísticas similares a las licitaciones y concursos, pero con plazos más cortos.


procedimientos de selección en función al objeto contractual y la cuantía,

manteniendo la posibilidad de la participación de cualquier interesado.11

Además, la LCE N° 30225 ha contemplado nuevos procedimientos de selección en

atención a las características particulares de determinados objetos de contratación,

permitiendo incluso que en el RLCE N° 30225 se puedan establecer modalidades

especiales de contratación, lo que permitirá la aprobación de nuevas formas de

contratación adecuadas a las nuevas necesidades que surjan.

Cada uno de los procesos previstos por la Ley tiene sus propias formalidades, etapas,

plazos y requisitos, que están desarrollados en el Reglamento.

De este modo, se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles para

las adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones bajo las

que puede aplicarse cada procedimiento. Cabe precisar además que la normativa ha

previsto las responsabilidades correspondientes para los actos del proceso de

selección.

Así, de acuerdo con el artículo 25° de la LCE, los miembros del Comité Especial12 son

solidariamente responsables de que el proceso de selección realizado se encuentre

conforme a la LCE y responden administrativa y/o judicialmente, en su caso, respecto

de cualquier irregularidad cometida en el mismo que les sea imputable por dolo,

negligencia y/o culpa inexcusable. De otro lado, según el artículo 10° del RLCE, el

Órgano Encargado de las Contrataciones (OEC) tiene a su cargo la custodia y

responsabilidad del Expediente de Contratación, salvo en el período en el que dicha

custodia esté a cargo del Comité Especial. También es responsable de remitir el

Expediente de Contratación al funcionario competente para su aprobación, de acuerdo

a sus normas de organización interna.

11 La LCE N° 30225 establece los siguientes procedimientos de selección: Licitación Pública, Concurso

Público, Adjudicación Simplificada, Selección de Consultores Individuales, Comparación de Precios, Subasta Inversa Electrónica, Contratación Directa, así como el método especial de Catálogos Electró-nicos de Acuerdo Marco.

12 El Comité Especial tiene a su cargo la elaboración de las Bases y la organización, conducción y ejecución del

proceso de selección. Es designado por la Entidad y está integrado por tres (3) miembros, uno de los cuales de-be pertenecer al área usuaria y otro al OEC. Necesariamente alguno de los miembros debe tener conocimiento técnico en el objeto de la convocatoria.


(b) La licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar las La La

licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar las

contrataciones públicas

Conforme a lo señalado en el literal precedente, los procesos de selección que

reconoce la LCE (LP, CP, ADP, ADS Y AMC) se pueden considerar “abiertos” porque

admiten la participación de cualquier proveedor interesado.

Asimismo, las órdenes de compra derivadas de los convenios marco suponen una

competencia entre los proveedores en la medida en que éstos, después de haber

suscrito el convenio, pueden reducir los precios de sus productos y así competir para

tener mayores probabilidades de contratar con el Estado.

Ahora bien, de acuerdo con la metodología aplicada a la presente evaluación, respecto

al sub-indicador bajo comentario se señala que “el marco legal debe establecer la

licitación pública como método establecido para efectuar las adquisiciones. Las leyes y

reglamentaciones deben definir las situaciones en las que otras formas de competencia

restringida y contratación directa pueden utilizarse asegurando que queden claramente

explicitados los niveles de aprobación” (el subrayado es nuestro).13

Así, se advierte que el sub-indicador bajo comentario busca que se establezca la LP

como método para las contrataciones, sin perjuicio de otras formas de competencia

restringida y contratación directa. De este modo, el concepto utilizado en la

metodología de “licitación” se asocia, en el caso del Perú, a todos los procesos que

permiten la participación de cualquier proveedor interesado (LP, CP, ADP y ADS, AMC y

órdenes derivadas de Convenios Marco), en contraste con otras formas de

competencia restringida o contratación directa.

Por lo tanto, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeño

(ICD), se han agrupado todas las contrataciones que se han realizado de manera

“abierta” durante el 2015, esto es, que admitían la participación de cualquier

interesado, sin restricciones, frente a aquellas contrataciones que se realizaban

directamente (exoneraciones14).

Es así que, tal como se muestra en el cuadro a continuación, 98.9% del número de

contrataciones realizadas durante el 2015 y 92.2% del monto de las mismas, se

13 Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Metodología para la evaluación

de los sistemas nacional de adquisiciones públicas, versión 4, 2006, pp. 12. 14 De acuerdo con la LCE N° 30225, las exoneraciones se denominan Contrataciones Directas.


realizaron de manera abierta, no habiendo diferencias sustanciales en el índice de

participación según el tipo de proceso de selección.15

Sólo 1.1% del número de contrataciones se realizaron mediante exoneraciones, lo que

evidencia que la gran mayoría de contrataciones se adjudicaron mediante procesos

“abiertos”, cumpliéndose el criterio bajo comentario.

Cuadro N° 1.1

N°de procesos y monto de procesos adjudicados con convocatoria abierta

Fuente: OSCE

(c) Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la competencia

Como regla general, la LCE prohíbe fraccionar una contratación con el objeto de

cambiar el tipo de proceso de selección que corresponda según la necesidad anual, o

de evadir la aplicación de la normativa de contrataciones del Estado para dar lugar a

contrataciones menores a tres (3) Unidades Impositivas Tributarias (UIT),16 y/o de

acuerdos comerciales suscritos por el Estado peruano en materia de contratación

pública. Asimismo, desde septiembre del 2013, las Entidades están obligadas a

registrar en el SEACE dichas contrataciones, lo que permite su evaluación por parte de

los órganos del Sistema Nacional de Control (SNC), así como por parte de los órganos

competentes del OSCE.

Asimismo, la normativa establece expresamente que el OEC en cada Entidad es

responsable en caso de incumplimiento de la prohibición de fraccionamiento, siendo

que, de manera general, además, el artículo 46° de la LCE precisa que los funcionarios

15 En el diagnóstico del Pilar III de este informe se puede revisar mayor información sobre el mercado

de contratación pública en el Perú. 16 Cabe precisar que la LCE N° 30225 ha ampliado su ámbito de inaplicación a ocho (8) UITs,

manteniéndose la supervisión del cumplimiento de la prohibición de fraccionamiento también en estos casos por parte de los órganos competentes del OSCE.

PeriodoNº de Procesos

Adjudicados

Valor Adjudicado

(en mill de S/.)

Nº de Procesos

Adjudicados Totales en el

Régimen General1/

Valor Adjudicado Total en

el Régimen General1/

% de

Participación

en Número

% de

Participación

en Monto

Año 2015* 178,242 S/. 26,017.3 180,195 S/. 28,208.7 98.9% 92.2%

Año 2014 169,449 S/. 28,820.2 170,544 S/. 31,078.3 99.4% 92.7%

Año 2013 170,206 S/. 32,136.2 171,428 S/. 33,743.7 99.3% 95.2%

Año 2012 130,908 S/. 29,809.0 132,231 S/. 30,983.7 99.0% 96.2%

1/ Régimen General incluye procesos clásicos, subasta, exoneraciones, convenio marco

*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.


y servidores, así como los miembros del Comité Especial que participan en los procesos

de contratación de bienes, servicios y obras, son responsables del cumplimiento de la

LCE y el RLCE. Adicionalmente, la LCE N° 30225 detalla las sanciones que debían

imponerse, en caso de su incumplimiento.17

(d) Se especifican las normas adecuadas para la licitación pública internacional y se

asegura su concordancia con las normas internacionales

El régimen general no distingue los procesos de selección según el origen de los bienes

y servicios o la procedencia de los proveedores; por tal razón, no está prevista la figura

de la licitación pública internacional. Si la ejecución de las prestaciones se realizará en

el Perú, debe emplearse una licitación o el proceso que corresponda según su cuantía

y objeto, no existiendo trato diferenciado según la procedencia de los proveedores.

Además, todas las licitaciones públicas establecen requerimientos y plazos acordes con

estándares internacionales aceptados y en respeto de los Tratados y compromisos

internacionales suscrito por el Estado peruano, por lo que se cumple con el criterio

bajo comentario.


El marco legal cumple con todas las condiciones que se mencionan a

continuación:

(a) Se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles

para las adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con

las condiciones bajo las que puede aplicarse cada procedimiento,

lo que incluye un requisito de aprobación por un funcionario que

asumirá las responsabilidades correspondientes.

(b) La licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar

las contrataciones públicas.

(c) Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la

competencia.

(d) Se especifican las normas adecuadas para la licitación pública

internacional y se asegura su concordancia con las normas

internacionales.

3

El marco legal cumple con las condiciones estipuladas en (a) y (b) más

una de las condiciones restantes. 2

El marco legal cumple con las condiciones a) y (b) 1

17 Cabe precisar que con la LCE N° 30225, y su Reglamento, se ha precisado la responsabilidad en caso

de fraccionamiento a cualquier funcionario de las diversas áreas de la Entidad que intervienen en un procedimiento de contratación y que tuvieran responsabilidad en la configuración del fraccionamiento.



El marco legal no cumple sustancialmente con ninguna de las cuatro

condiciones establecidas más arriba en a), b), c) y d) 0

De acuerdo con la evaluación anterior efectuada para el sub-indicador 1 (b), existe una

definición clara de los procedimientos que resultan aceptables para efectuar las

adquisiciones, así como de las circunstancias bajo las cuales resulta adecuado cada

procedimiento, habiéndose cumplido con todas las condiciones detalladas en los

criterios de calificación, por lo que se asigna el puntaje 3.

Puntaje obtenido: 3

Sub-indicador 1 (c) – Reglas de publicidad y plazos

Este sub-indicador evalúa si el marco legal cumple con las siguientes condiciones:

(a) Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor único o

una cotización de precios se publiquen.

(b) La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con la

metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que los

oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitación.

Los plazos son mayores en el caso de competencia internacional.

(c) La publicación de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un periódico de

cobertura y circulación nacional o en una página única de Internet oficial del

gobierno de fácil acceso en donde se publican todas las oportunidades de

licitaciones públicas.

(d) El contenido de la publicación incluye suficiente información para permitirle a los

posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar ofertas.


(a) Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor único

o una cotización de precios se publiquen

La LCE obliga a todas las Entidades a publicar oportunamente en el SEACE, bajo

sanción de nulidad y responsabilidad, la información relativa a sus procesos de

selección, contratos y su ejecución, y los demás actos que requieran ser publicados:

Plan Anual de Contrataciones (PAC), convocatorias de todos los procedimientos

conjuntamente con los pliegos de condiciones o Bases, resumen ejecutivo del estudio


de posibilidades que ofrece el mercado, pliegos de absolución de consultas y

observaciones, las Bases integradas, actas de presentación de propuestas, cuadros de

calificación y adjudicación de contratos, documentos que resuelven recursos

impugnativos y los contratos. Asimismo, establece la obligación de registrar en el

SEACE todas las órdenes de compra y de servicio emitidas durante el mes.

El SEACE (www.seace.gob.pe) es el único portal electrónico oficial del Estado, que

permite el intercambio de información y difusión sobre las contrataciones del Estado,

así como la realización de transacciones electrónicas.

El registro de información en el SEACE, así como el acceso a dicha información, son

gratuitos. Dicho registro es de exclusiva responsabilidad de las Entidades. El RLCE

prevé que la información que se registra en el SEACE debe ser idéntica a la información

que se tiene como documento final para la realización de cualquier acto en el proceso

de contratación, bajo responsabilidad del funcionario que hubiese solicitado la

activación del certificado SEACE y de aquél que hubiera registrado la información.

La publicación de esta información en el SEACE permite acceso a oportunidades de

negocio, así como a la supervisión y control de parte de los organismos competentes y

de la sociedad civil.

(b) La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con la

metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que los

oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la

invitación. Los plazos son mayores en el caso de competencia internacional

El RLCE establece que en las licitaciones y concursos públicos, el plazo entre el llamado

a licitación y la presentación de ofertas no puede ser menor a veintidós (22) días

hábiles (aproximadamente 30 días calendario), en concordancia con los estándares

internacionales aceptados, así como con los Tratados y compromisos internacionales

suscritos por el Perú.18 Asimismo, para el caso de los procesos menores, se establecen

plazos mínimos acordes con la naturaleza y objeto de la contratación, que permitan a

18 Si bien este plazo mínimo es internacionalmente aceptado como idóneo para que las empresas de

un Estado parte participen en los procesos convocados por Entidades del otro Estado, cabe indicar que si el objeto de la convocatoria lo amerita, una Entidad puede establecer plazos mayores. De acuerdo con el levantamiento de información realizado para sustentar este diagnóstico, en prome-dio, durante el año 2015, desde la convocatoria hasta la presentación de propuestas en licitaciones públicas y concursos públicos existió un plazo de 34.5 días hábiles, mientras que, en el caso de Adju-dicaciones Directas Públicas y Selectivas, cuyo plazo mínimo legal desde la convocatoria hasta la pre-sentación de propuestas es de 10 días hábiles, en promedio, dicho plazo se extendió a 14 días hábi-les.


los participantes preparar su oferta.19 Cabe precisar que el SEACE no permite el

registro de procesos de selección con plazos menores al mínimo establecido por la

norma.

Por lo tanto, la publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con

la metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que los

oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitación, lo

que se condice con estándares internacionales aceptados.

(c) La publicación de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un periódico

de cobertura y circulación nacional o en una página única de Internet oficial del

gobierno de fácil acceso en donde se publican todas las oportunidades de

licitaciones públicas

Tal y como se mencionó en el literal (a) del presente sub-indicador, el SEACE es el

único portal electrónico oficial del Estado, donde deben publicarse obligatoriamente

todas las convocatorias a los procesos de selección y al cual puede acceder fácilmente

cualquier persona.

(d) El contenido de la publicación incluye suficiente información para permitirle a

los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar ofertas

El contenido de la convocatoria en el SEACE incluye suficiente información que permite

a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar ofertas, siendo

que, de requerir mayor información, pueden revisar las Bases que se encuentran a

disposición de los participantes en la ficha de convocatoria, bajo sanción de nulidad.

19 Por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos establece que una Entidad contratan-

te puede establecer un plazo menor a 30 días calendario, siempre que se verifiquen determinadas condiciones establecidas en el Tratado, siendo que en ningún caso el plazo puede ser menor a 10 días calendario.



El marco legal cumple con las siguientes condiciones:

(a) Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de

proveedor único o una cotización de precios se publiquen.

(b) La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente

con la metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas

para que los oferentes potenciales puedan obtener los documentos y

responder a la invitación. Los plazos son mayores en el caso de

competencia internacional.

(c) La publicación de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un

periódico de cobertura y circulación nacional o en una página única

de Internet oficial del gobierno de fácil acceso en donde se publican

todas las oportunidades de licitaciones públicas.

(d) El contenido de la publicación incluye suficiente información para

permitirle a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en

presentar ofertas.

3

El marco legal cumple con las condiciones establecidas en (a) y (b) más


El marco legal solamente cumple con las condiciones plasmadas en (a)

más una de las condiciones restantes. 1

El marco legal solamente cumple con las condiciones (a) mencionada

arriba. 0

Por lo tanto, de acuerdo con el diagnóstico anterior efectuado para el sub-indicador 1

(c), las convocatorias de los procesos de selección se publican en el SEACE con el fin de

promover la transparencia, otorgando tiempo suficiente para la presentación de las

ofertas, de acuerdo con estándares internacionales aceptados, siendo que el

contenido de la convocatoria incluye suficiente información para que el oferente se

interese en particular, por lo que corresponde asignar el puntaje 3.

Puntaje obtenido: 3


Sub-indicador 1 (d) – Reglas sobre la participación


(a) Establece la participación de cualquier contratista o proveedor o grupo de

proveedores o contratistas simplemente sobre la base de sus calificaciones o en

conformidad con acuerdos internacionales y exige el uso, en la medida de lo

posible, de los conceptos de aprobado / no aprobado para determinar las

calificaciones. Sí se permite dar preferencia a un precio razonable (15% o menos); y

requiere justificación para adquisiciones reservadas a grupos de participantes

determinados.

(b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participación en las

licitaciones y no exige una asociación obligatoria con otras empresas.

(c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o

corruptas, la descalificación administrativa bajo la ley está sujeta al cumplimiento

del debido proceso o a la prohibición de establecer relaciones comerciales con

otros países.

(d) Establece reglas para la participación de empresas públicas que promuevan una

competencia justa.


(a) Establece la participación de cualquier contratista o proveedor o grupo de

proveedores o contratistas simplemente sobre la base de sus calificaciones o en

conformidad con acuerdos internacionales y exige el uso, en la medida de lo

posible, de los conceptos de aprobado / no aprobado para determinar las

calificaciones. Sí se permite dar preferencia a un precio razonable (15% o

menos); y requiere justificación para adquisiciones reservadas a grupos de

participantes determinados

La LCE consagra el principio de libre competencia, según el cual los pliegos de

condiciones deben fomentar la mayor participación de potenciales postores.

De acuerdo con el régimen general, cualquier contratista o proveedor, o grupo de

proveedores o contratistas, puede adjudicarse un contrato, siempre que cumpla con

los requerimientos mínimos previstos en los pliegos de condiciones y obtenga el mayor

puntaje total. La metodología para la asignación de puntajes se aplica por igual, con

independencia de la procedencia de los proveedores. Esta metodología comprende


dos etapas: una de evaluación técnica y otra posterior de evaluación económica.20 La

evaluación técnica, a su vez, comprende una primera fase de admisión (cumple/no

cumple las Especificaciones Técnicas) y una segunda fase en la que se asignan los

puntajes.

Todo proveedor que desee participar de un proceso de selección debe cumplir las

siguientes condiciones: (i) no estar impedido de contratar con el Estado, según los

supuestos expresamente contemplados en la Ley; (ii) no estar inhabilitado para

contratar con el Estado, por resolución del Tribunal; (iii) encontrarse inscrito en el RNP,

que cuenta con procedimientos específicos para la inscripción de proveedores

extranjeros.

A diferencia de la evaluación practicada en el año 2008, hoy ya no existe la ley que

establecía la obligación de asignar a las propuestas de bienes y servicios elaborados o

prestados en el Perú una bonificación del 20% sobre el puntaje total obtenido, por lo

que no se otorgan este tipo de preferencias.

Adicionalmente, de acuerdo con el informe de ICD, se realizó una a revisión de una

muestra de Bases publicadas así como entrevistas a través de las cuales se buscaba

determinar si existían restricciones para la participación de postores en función a sus

condiciones (nacionalidad, origen, localidad, género, experiencia exclusiva en un sector

determinado, pertenencia a un grupo determinado y similares), de las cuales no se

advierte un número significativo de Bases que explícitamente contengan disposiciones

que limiten la participación a grupos licitantes por motivos distintos de sus

calificaciones.

(b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participación en las

licitaciones y no exige una asociación obligatoria con otras empresas

La inscripción en el RNP es requisito indispensable para la presentación de propuestas

y tiene como finalidad garantizar que las Entidades contraten con proveedores que

cuentan con la suficiente capacidad legal, técnica y financiera necesaria para satisfacer

sus requerimientos.

De acuerdo con la información publicada por la Oficina de Estudios Económicos del

OSCE21, el número de proveedores registrados en el RNP aumentó considerablemente

20 De acuerdo con la LCE N° 30225 y su Reglamento, en el caso de bienes, servicios y obras, se aplica la

metodología de post calificación, con la cual, la oferta se presenta en un único sobre, aplicándose primero los criterios de evaluación de la oferta (entre los cuales se incluye el precio), de modo tal que sólo se verifiquen los requisitos de calificación de la oferta mejor evaluada.


en el año 2015, pasando de 117 383 inscritos en el 2014 a 137 167, cifra igualmente

superior al año 2013 (133 904). Cabe precisar que, en el caso de ejecutores de obras, a

diciembre del 2015, se contaba con 16,343 proveedores inscritos, número superior a

los registrados en los años 2014 (12 406), 2013 (13 543) y 2012 (11 289).

Asimismo, el número de proveedores no domiciliados registrados en el RNP en los

últimos tres años ha crecido sostenidamente (505 proveedores a diciembre del 2013;

549 en el 2014 y 612 en el 2015), lo que evidencia que la inscripción en el RNP no

constituye una barrera para la inscripción de las empresas no domiciliadas.

Adicionalmente, se advierte que el número de proveedores no domiciliados distintos

que contrataron en los últimos tres años con el Estado es superior en más del doble al

número de proveedores no domiciliados registrados en el RNP (1 399 en el 2013; 1 332

en el 2014 y 1 457 en el 2015).

De este modo, se evidencia que el RNP no es una barrera para la participación de

proveedores extranjeros, los cuales incluso pueden contratar con el Estado sin requerir

dicho registro cuando las características de la contratación y el mercado así lo

ameriten.22

De otro lado, no existe obligación de asociación con otras empresas. Así, para la

inscripción en el RNP o la participación en los procesos de selección no se exige a los

proveedores nacionales y extranjeros la conformación de asociaciones o consorcios

entre ellos.

21 De acuerdo con el Reglamento de Organización y Funciones del Organismo Supervisor de las Contra-

taciones del Estado – ROF del OSCE - aprobado mediante Decreto Supremo N° 076-2016-EF, uno de los órganos de asesoramiento es la Oficina de Estudios e Inteligencia de Negocios (Art. 6 del ROF), la cual reemplaza a la antes Oficina de Estudios Económicos. Por lo tanto en adelante en el presente in-forme se señalará la OEI del OSCE.

22 Estas contrataciones obedecen, en su mayoría, a la aplicación de los literales i) y o) del artículo 3.3 de

la LCE, conforme a los cuales, ésta no es de aplicación para las contrataciones cuyos montos sea iguales o inferiores a tres (3) Unidades Impositivas Tributarias (UITs), vigentes al momento de la transacción, así como a las contrataciones realizadas con proveedores no domiciliados en el país cuando el mayor valor estimado de las prestaciones se realice en el territorio extranjero. Cabe precisar que, de acuerdo con la Ley N° 30225 y su Reglamento, a las contrataciones excluidas del ámbito de aplicación de la Ley, por debajo de ocho (8) UITs e iguales o mayores a una (1) UIT les aplica la obligación de contar con inscripción vigente en el Registro Nacional de Proveedores (RNP). De otro lado, el supuesto de inaplicación regulado en el literal o) del artículo 3.3. de la LCE se en-cuentra ahora previsto en el literal f) del artículo 5 de la Ley N° 30225, conforme al cual, son sujetos a supervisión del OSCE, entre otros supuestos excluidos de la aplicación de la LCE, las contrataciones realizadas con proveedores no domiciliados en el país cuando se sustente la imposibilidad de realizar la contratación a través de los métodos de contratación de la LCE.


(c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o

corruptas, la descalificación administrativa bajo la ley está sujeta al

cumplimiento del debido proceso o a la prohibición de establecer relaciones

comerciales con otros países

Para que el incumplimiento de contratos se constituya en una causal de descalificación

de propuestas, debe haber dado lugar previamente a una sanción de inhabilitación

(temporal o definitiva) para contratar con el Estado. La imposición de tales sanciones a

proveedores se encuentra exclusivamente a cargo del TCE, previo procedimiento

administrativo sancionador, esto es, en estricto cumplimiento del debido proceso.23

Además, en el Perú no existe prohibición de sostener relaciones comerciales con

determinados países; en tal sentido, proveedores, bienes y servicios provenientes de

cualquier país pueden participar en todo proceso de selección convocado por una

Entidad, cumpliéndose con el criterio bajo comentario.

(d) Establece reglas para la participación de empresas públicas que promuevan una

competencia justa

Por mandato constitucional, las empresas públicas tienen un rol subsidiario en aquellos

ámbitos donde no existe iniciativa privada. La normativa no reconoce tratos

preferenciales o bonificaciones en favor de las empresas públicas, las cuales participan

en igualdad de condiciones con cualquier proveedor registrado ante el RNP, si bien no

se encuentran obligadas a inscribirse en el RNP por su propia naturaleza.

Adicionalmente, se advierte que las pocas empresas que participan en procesos de

selección no tienen una participación mayoritaria en el mercado, habiendo además

obtenido la Buena Pro sólo en algunos de los procesos que participaron según las

condiciones propias del mercado.

Así, durante el 2015, SERPOST participó en 76 procesos y ganó sólo 15; ESVICSAC en 13

y ganó 6; SILSA en 30 y ganó 10, mientras que PETROPERÚ en 21 y ganó 19, con la

salvedad en este último caso que dicha participación es minoritaria en el rubro de

23 Se impone sanción a los proveedores, participantes, postores y contratistas que incurran en alguna

de las sanciones tipificadas en el artículo 51° de la LCE, supuestos que han sido modificados por la Ley N° 30225.


hidrocarburos.24

Por tanto, se puede concluir que tanto a nivel normativo como en la práctica las

empresas públicas participan de manera justa en el mercado de contratación pública.



(a) Establece la participación de cualquier contratista o proveedor o

grupo de proveedores o contratistas simplemente sobre la base de

sus calificaciones o en conformidad con acuerdos internacionales y

exige el uso, en la medida de lo posible, de los conceptos de

aprobado / no aprobado para determinar las calificaciones. Sí se

permite dar preferencia a un precio razonable (15% o menos); y

requiere justificación para adquisiciones reservadas a grupos de

participantes determinados.

(b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la

participación en las licitaciones y no exige una asociación

obligatoria con otras empresas.

(c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades

delictivas o corruptas, la descalificación administrativa bajo la ley

está sujeta al cumplimiento del debido proceso o a la prohibición de

establecer relaciones comerciales con otros países.

(d) Establece reglas para la participación de empresas públicas que

promuevan una competencia justa.

3

Las leyes y reglamentaciones cumplen con las condiciones de (a) y (b)

más una de las condiciones restantes. 2

Las leyes y las reglamentaciones cumplen con las condiciones de (a) más


Las leyes y las reglamentaciones no cumplen con las condiciones

establecidas en los párrafos a) hasta d) mencionadas arriba. 0

Entonces, de acuerdo con la evaluación anterior desarrollada para el sub-indicador 1

(d), el marco legal establece la participación de cualquier proveedor sobre la base de

sus calificaciones y, en la medida de lo posible, con base a los conceptos cumple / no

cumple, no existiendo tratos preferentes para las empresas de origen nacional, ni

existiendo prohibición de sostener relaciones comerciales con determinados países.

24 Cabe agregar que si bien las Universidades no son empresas públicas, algunas de ellas participaron

en un total de 47 procesos de selección en el 2015, habiendo resultado ganadoras en 31 casos.


Además, el RNP no constituye una barrera para la participación de proveedores

extranjeros y las empresas públicas participan en los procesos de selección en igualdad

de condiciones con las empresas privadas, por lo que corresponde asignar el puntaje

3.

Puntaje obtenido: 3

Sub-indicador 1 (e) – Documentos de licitación y especificaciones técnicas


(a) Establece el contenido mínimo para los documentos de la licitación y exige que el

contenido sea el apropiado y suficiente como para que los oferentes puedan

cumplir con los requisitos.

(b) Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de normas

internacionales cuando fuese posible y requiere el reconocimiento de normas

equivalentes cuando no existan especificaciones neutrales.

(c) Requiere reconocimiento de estándares equivalentes cuando no existe una

especificación neutral.


(a) Establece el contenido mínimo para los documentos de la licitación y exige que

el contenido sea el apropiado y suficiente como para que los oferentes puedan

cumplir con los requisitos

La LCE establece el contenido mínimo de las Bases (características técnicas, garantías,

plazos, cronograma, método de evaluación y calificación, garantías, proforma de

contrato, valor referencial y fórmulas de reajuste, entre otros) y consagra el principio

de transparencia, de acuerdo con el cual la evaluación de ofertas debe basarse en

criterios objetivos y accesibles a todos los postores. La LCE exige que las Bases sean

claras y que contengan la información suficiente y necesaria para que un proveedor se

interese en la convocatoria y pueda realizar una oferta concordante con las

necesidades de las Entidades contratantes.


(b) Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de normas

internacionales cuando fuese posible y requiere el reconocimiento de normas

equivalentes cuando no existan especificaciones neutrales

La LCE y su Reglamento facultan a las Entidades a definir sus especificaciones técnicas

sobre la base de criterios objetivos y neutrales, encontrándose prohibido el

direccionamiento a marcas, fabricantes o diseños determinados, salvo casos de

estandarización aprobados bajo responsabilidad del Titular de la Entidad. Las Entidades

tienen la facultad de definir sus especificaciones técnicas en función de sus

necesidades. No obstante, éstas deben cumplir obligatoriamente con los reglamentos

técnicos, normas metrológicas y/o sanitarias nacionales, si las hubiere.

Por otra parte, el RLCE menciona que, adicionalmente, serán obligatorios los requisitos

técnicos establecidos en reglamentos sectoriales25 dentro del ámbito de su aplicación.

Así, en sectores tales como salud, hidrocarburos, electricidad, seguridad de la

información, entre otros, se reconocen normas técnicas internacionales a las cuales se

les otorga un carácter obligatorio a través de la aprobación de reglamentos técnicos u

otras disposiciones.26

Desde ese punto de vista, algunas Entidades al contratar en dichos sectores, tienen la

obligación de exigir el cumplimiento de estándares internacionales recogidos en la

normativa nacional sectorial. No obstante, la normativa no exige el uso de

especificaciones neutrales mediante la cita a normas internacionales cuando fuese

posible.

(c) Requiere reconocimiento de estándares equivalentes cuando no existe una

especificación neutral

Las especificaciones técnicas no deben incluir marcas comerciales o especificaciones

que permitan sesgar la contratación hacia un proveedor. La estandarización es el único

supuesto en el que se puede hacer referencia a determinada marca o tipo particular,

dado que sólo dicho bien o servicio garantiza la funcionalidad, operatividad o valor

económico del equipamiento o infraestructura preexistente en la Entidad.

25 Documento emitido por una Entidad competente que establece disposiciones aplicables al Sector al

que pertenece 26 Cabe señalar que, de acuerdo con la LCE N° 30225, las Entidades del Poder Ejecutivo que formulen

políticas nacionales y/o sectoriales del Estado están facultadas a uniformizar los requerimientos de los bienes y servicios que deban contratar las Entidades en el ámbito de sus competencias a través de un proceso de homologación.


Conforme a la Directiva N° 10-2009-OSCE/CD, los presupuestos que debían verificarse

para que proceda la estandarización, son los siguientes:

i) La Entidad posee determinado equipamiento o infraestructura, pudiendo ser

maquinarias, equipos, vehículos, u otro tipo de bienes, así como ciertos servicios

especializados;

ii) Los bienes o servicios que se requiere contratar son accesorios o complementarios

al equipamiento o infraestructura preexistente; y

iii) Los bienes o servicios que se requiere contratar son imprescindibles para

garantizar la funcionalidad, operatividad o valor económico del equipamiento o

infraestructura preexistente.

Asimismo, dicha Directiva detalla supuestos puntuales en que no procede la

estandarización, así como las responsabilidades para su aprobación y elaboración de

informe técnico de sustento.

Ahora bien, de acuerdo con la Directiva N° 004-2016-OSCE/CD, vigente desde el

11.01.2016, en los documentos del procedimiento de selección debe agregarse la

palabra "o equivalente" a continuación de la referencia a determinada fabricación o

procedencia, procedimiento concreto, marca, patente o tipos, origen o producción.

En esa medida, la normativa establece la responsabilidad de la Entidad para

determinar la equivalencia de la marca o tipo particular requeridos, tomando en

cuenta para ello los principios de libertad de concurrencia, competencia, eficiencia y

eficacia.


Criterio de Calificación Puntaje


i) Establece el contenido mínimo para los documentos de la licitación

y exige que el contenido sea el apropiado y suficiente como para

que los oferentes puedan cumplir con los requisitos.

ii) Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de

normas internacionales cuando fuese posible y requiere el

reconocimiento de normas equivalentes cuando no existan

especificaciones neutrales.

iii) Requiere reconocimiento de estándares equivalentes cuando no

existe una especificación neutral.

3

El marco legal cumple sustancialmente con las condiciones de (a) más


El contenido de marco legal presenta las condiciones de (a). 1

El contenido de los documentos de la licitación se deja en gran medida

o totalmente a discreción de la entidad adquirente. 0

Es así, que de acuerdo con el análisis desarrollado para el sub-indicador 1 (e), la

normativa establece el contenido mínimo de los documentos del procedimiento y se

encuentra prohibido hacer referencias a marcas o tipo particular que permitan sesgar

la contratación hacia un proveedor. Asimismo, cuando sea necesario contratar

determinada marca o tipo particular se exige agregar la palabra “equivalente” a

continuación de dicha referencia. No obstante, la normativa no exige la cita a normas

internacionales, por lo que corresponde asignar el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

En tal sentido, a efectos de mejorar el puntaje en adelante, se recomienda informar a

los sectores sobre la importancia de evaluar las normas internacionales para su

incorporación como reglamentos sectoriales obligatorios.

Sub-indicador 1 (f) – Evaluación de las ofertas y criterios para la adjudicación

Este sub-indicador evalúa si el marco legal exige que:

(a) Los criterios de evaluación sean relevantes para la decisión y se encuentran

especificados con precisión y de antemano en los documentos de la licitación para

que la decisión sobre la adjudicación se tome solamente sobre la base de los

criterios establecidos en los documentos de la licitación.


(b) Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúen sobre la base del

cumple/no cumple en la medida de lo posible.

(c) La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otorgue la

importancia que corresponde a la calidad y se reglamente de qué modo se han de

considerar el precio y la calidad.

(d) Durante el período de la evaluación, la información relacionada con el análisis, la

aclaración y la evaluación de las ofertas no se divulga a los participantes o a otros

que no estén oficialmente involucrados en el proceso de evaluación.


(a) Los criterios de evaluación sean relevantes para la decisión y se encuentran

especificados con precisión y de antemano en los documentos de la licitación

para que la decisión sobre la adjudicación se tome solamente sobre la base de

los criterios establecidos en los documentos de la licitación

La LCE exige que los pliegos de condiciones contengan la metodología de evaluación de

las ofertas. Los factores que deben ser empleados para la evaluación de las ofertas

deben ser razonables, objetivos y congruentes en relación con el objeto de

convocatoria.

Dependiendo del objeto de convocatoria (bienes, servicios en general, consultorías y

ejecución de obras), el RLCE establece los factores y criterios de evaluación que deben

adoptarse.27 Para la adquisición de bienes y suministros, el RLCE establece un listado

de factores de evaluación que pueden ser incluidos en los pliegos de condiciones,

pudiendo las Entidades emplear otros factores, siempre que sean razonables y

congruentes con el objeto de la convocatoria y que se sujeten a criterios de

razonabilidad y proporcionalidad.

Tratándose de la contratación de servicios en general, la LCE señala que debe

considerarse como factor referido al postor la experiencia, y además establece un

listado de factores de evaluación que pueden ser incluidos en los pliegos de

condiciones (referidos al postor, referidos al personal propuesto y referidos al objeto

de la convocatoria), pudiendo la Entidad elegir entre ellos, según corresponda al tipo

27 Con la entrada en vigencia de la LCE N° 30225, en el caso de bienes, servicios y obras, el precio debe

ser un factor de evaluación y, adicionalmente, pueden establecerse los factores detallados en el Reglamento, así como otros que prevean los documentos estándar que aprueba OSCE. De otro lado, en el caso de consultorías o consultorías de obra, debe establecerse alguno de los factores de evaluación detallados en el Reglamento u otros que prevean los documentos estándar que aprueba OSCE, mientras que en la selección de consultores individuales, se deben incluir sólo los factores detallados en el Reglamento y recogidos en la Solicitud de Expresión de Interés Estándar.


de servicio, su naturaleza, finalidad y a la necesidad de la Entidad.

De otro lado, para la contratación de servicios de consultoría y ejecución de obras, el

RLCE establece los factores que obligatoriamente deben ser empleados, precisando

que en el caso de servicios de consultoría podrá considerarse otros factores referidos

al postor y al objeto de la convocatoria, siempre que sean razonables y congruentes

con el objeto de la convocatoria y que se sujeten a criterios de razonabilidad y

proporcionalidad.

El RLCE establece que las Entidades deben utilizar obligatoriamente las Bases

Estandarizadas aprobadas por el Consejo Directivo del OSCE, las cuales detallan los

aspectos que las Entidades deben completar en función de las características propias

de la contratación. Asimismo, las Bases Estandarizadas indican que determinadas

secciones no pueden ser modificadas, bajo sanción de nulidad, lo que reduce la

posibilidad que las Entidades introduzcan cambios que afecten una evaluación objetiva

e imparcial de los participantes.

El RLCE establece los márgenes de puntaje para los factores de evaluación en la

contratación de servicios de consultoría, y contratación de obras; mientras que en el

caso de bienes y servicios en general, los rangos y puntajes deben ser determinados

por la propia Entidad y plasmados en los pliegos de condiciones, en concordancia con

el principio de transparencia consagrado en la LCE, según el cual la evaluación debe

basarse en calificaciones objetivas y accesibles a todos los postores.

De este modo, los criterios de evaluación se encuentran de antemano especificados en

la normativa de contrataciones y recogidos en las Bases Estandarizadas aprobadas por

OSCE. Asimismo, el acta de la evaluación y el cuadro comparativo respectivo se

publican en el SEACE, cumpliendo con un estándar óptimo de transparencia.

Ahora bien, de acuerdo con el informe de ICD, de la revisión de una muestra de 381

Bases, se advierte que 3.4% de ellas incluyen factores en los que explícitamente no

queda claro cuál es el criterio para asignar el puntaje (básicamente en el factor de

evaluación mejoras a las especificaciones técnicas o términos de referencia). En tal

sentido, la muestra realizada corrobora de algún modo el cumplimiento de lo

dispuesto en la normativa.


(b) Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúen sobre la base del

cumple/no cumple en la medida de lo posible

Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúan sobre la base del

cumple/no cumple en la medida de lo posible. Así, por ejemplo, la presentación de

garantías comerciales, el plazo de entrega, la disponibilidad de repuestos, las mejoras a

las condiciones previstas, la capacitación del personal, entre otros.

El RLCE contempla que la evaluación de propuestas se realiza en dos etapas.28 La

primera de ellas es la evaluación técnica, cuya finalidad es primero calificar al

proveedor y su propuesta, verificando que cumplan con los requisitos de participación,

sobre la base de cumple/no cumple, y luego evaluar la calidad de la propuesta técnica

asignándole el puntaje que corresponda. La segunda es la evaluación de la propuesta

económica, cuyo objeto es asignar el mayor puntaje a la propuesta de menor monto y

a las demás el puntaje inversamente proporcional. Para acceder a la evaluación

económica, las propuestas deben alcanzar un puntaje técnico mínimo de 60 puntos, en

el caso de la adquisición de bienes y ejecución de obras, y de 80 puntos, en el caso de

la contratación de servicios en general y de consultoría.

(c) La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otorgue la

importancia que corresponde a la calidad y se reglamente de qué modo se han

de considerar el precio y la calidad

La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otorga la importancia que

corresponde a la calidad, habiéndose reglamentado de qué modo se han de considerar

el precio y la calidad. Así, para la aplicación de la fórmula para la determinación del

puntaje total, se ha previsto que la evaluación técnica del servicio de consultoría tenga

un mayor peso (mayor a 0.70 y menor a 0.80), en comparación con los demás objetos

contractuales donde el rango de la evaluación técnica es mayor a 0.6 y menor a 0.70.

Corresponde agregar que la LCE N° 30225 ha creado un procedimiento específico para

la selección de consultores individuales, basado exclusivamente en la evaluación de la

experiencia y calificaciones de la persona natural que presta el servicio, lo que

evidencia que se otorga la importancia correspondiente a la calidad en los servicios de

consultoría.

28 De acuerdo con la LCE N° 30225 y su Reglamento, en el caso de bienes, servicios y obras, se aplica la

metodología de post calificación, con la cual, la oferta se presenta en un único sobre, aplicándose primero los criterios de evaluación de la oferta (entre los cuales se incluye el precio), de modo tal que sólo se verifiquen los requisitos de calificación de la oferta mejor evaluada.


Además, mediante Pronunciamientos emitidos por el OSCE, se han precisado las

condiciones que permiten garantizar la calidad de las consultorías para la elaboración

del estudio de pre inversión y estudios definitivos para la formulación de determinado

proyecto convocada bajo el sistema a suma alzada. Allí se especifica que las Bases

pueden establecer que la oferta del postor incluya los subtotales que la componen

(pre inversión y expediente técnico), y precisar que la estructura de costos de la oferta

debe guardar la misma relación porcentual de los componentes establecidos en el

valor referencial.

(d) Durante el período de la evaluación, la información relacionada con el análisis,

la aclaración y la evaluación de las ofertas no se divulga a los participantes o a

otros que no estén oficialmente involucrados en el proceso de evaluación

La LCE establece mecanismos que aseguren la confidencialidad de las propuestas, tales

como la presentación de propuestas en sobres cerrados e independientes, y la

custodia de las propuestas económicas por parte del Notario Público hasta la

culminación de la evaluación técnica. Durante el período de evaluación, el contenido

de las ofertas ni la información relacionada con su evaluación se divulga a los

participantes o a otros que no estén oficialmente involucrados en el proceso de

evaluación. Además, en el caso de los procesos convocados bajo modalidad de subasta

inversa electrónica, las ofertas presentadas a través del SEACE pueden ser revisadas

únicamente por el órgano a cargo del proceso de selección, para lo cual el funcionario

competente cuenta con un Certificado SEACE (usuario y contraseña), garantizándose la

confidencialidad de la propuesta. Cabe precisar adicionalmente que dicho funcionario

puede acceder al contenido de las propuestas únicamente una vez culminado el

periodo de lances electrónicos.

No obstante, de acuerdo con el informe de ICD, 29% de los proveedores encuestados

no cree que se haya respetado la confidencialidad de las ofertas. Cabe precisar que

dicha percepción existe básicamente respecto de los procesos convocados por

gobiernos regionales (GR) y GL. En tal sentido, la evidencia no permite confirmar que,

en la práctica, se respete la confidencialidad de las ofertas, que se dispone a nivel

normativo.



El marco legal exige que:

(a) Los criterios de evaluación sean relevantes para la decisión y se

encuentran especificados con precisión y de antemano en los

documentos de la licitación para que la decisión sobre la

adjudicación se tome solamente sobre la base de los criterios

establecidos en los documentos de la licitación.

(b) Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúen sobre

la base del cumple/no cumple en la medida de lo posible.

(c) La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría

otorgue la importancia que corresponde a la calidad y se

reglamente de qué modo se han de considerar el precio y la

calidad.

(d) Durante el período de la evaluación, la información relacionada

con el análisis, la aclaración y la evaluación de las ofertas no se

divulga a los participantes o a otros que no estén oficialmente

involucrados en el proceso de evaluación.

3

El marco legal abarca las condiciones establecidas en (a) y (b) más una

de las condiciones restantes. 2

El marco legal abarca lo establecido en (a) pero no abarca plenamente

las otras condiciones. 1

El marco legal no aborda adecuadamente ninguna de las condiciones

enumeradas en (a) hasta (d) mencionadas arriba. 0

Es así que, de acuerdo con la evaluación desarrollada líneas arriba para el sub-

indicador 1 (f), los criterios de evaluación se encuentran especificados con precisión, y

de antemano, en los documentos de los procesos de selección; los criterios de

evaluación se realizan sobre la base del cumple / no cumple en la medida de lo posible,

habiéndose otorgado la importancia que corresponde a la calidad para la contratación

de servicios de consultoría. No obstante, la evidencia de los resultados de la encuesta a

proveedores realizada para elaborar el presente diagnóstico, no permite afirmar que la

confidencialidad – que se dispone por ley - se cumpla en la práctica, por lo que

corresponde asignar el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

En tal sentido, como acción u oportunidad de mejora se recomienda continuar

impulsando las transacciones electrónicas, que incluyan medidas de seguridad para

garantizar la confidencialidad de las ofertas, así como dar impulso a acciones de

capacitación para un mejor entendimiento del deber de confidencialidad de la


información relacionada con el análisis, la aclaración y la evaluación de las ofertas y la


Sub-indicador 1 (g) – Presentación, recepción y apertura de las ofertas

Este sub-indicador evalúa si el marco legal contiene disposiciones en relación con las


(a) Apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la fecha de cierre

para recepción de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado.

(b) Se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas que estarán

disponibles para su consulta.

(c) Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes de su apertura y

se prohíbe divulgar información sensible específica durante el proceso

informativo.

(d) La modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por parte del Gobierno

se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario de ofertas.


(a) Apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la fecha de cierre

para recepción de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado

En los casos expresamente previstos en el RLCE (LP, CP, ADP)29 la presentación y

apertura de propuestas, así como la adjudicación del contrato se realizan en acto

público, con la participación, cuando menos, de Notario Público (o Juez de Paz en los

lugares donde no exista Notario), los miembros del Comité Especial u órgano

encargado de conducir el proceso de selección y los postores. También puede

participar el veedor designado por el Órgano de Control Institucional (OCI) de la

Entidad. En la medida que el acto es de carácter público, puede acudir al mismo

cualquier persona interesada que así lo desee, así como representantes de

organizaciones civiles y gremiales que conformen veedurías ciudadanas.

El acto público de presentación de propuestas se inicia, en la fecha y hora señaladas en

la convocatoria, cuando la Entidad, a través del Comité Especial, empieza a llamar a los

participantes registrados en el proceso para que entreguen sus ofertas. Seguidamente,

el Comité Especial procede a abrir los sobres que contienen la propuesta técnica de

29 Cabe precisar que los procesos con apertura pública de ofertas representan el 70.8% del monto total

de los procedimientos convocados en el 2015.


cada postor; en caso que la propuesta no reúna todos los documentos requeridos en

las Bases, es devuelta, teniéndose por no presentada.

Si existieran defectos de forma tales como omisiones o errores subsanables en los

documentos presentados siempre que no modifiquen el alcance de la propuesta

técnica, el Comité Especial debe otorgar un plazo máximo de dos (2) días, desde el día

siguiente de la notificación, para que el postor los subsane, en cuyo caso la propuesta

continúa vigente para todo efecto.30 No cabe subsanación alguna por omisiones o

errores en la propuesta económica, salvo defectos de foliación y de rúbrica de cada

uno de los folios que componen la oferta.

Eventualmente, los pliegos de condiciones pueden establecer que la evaluación y

calificación de las propuestas técnicas se realice en fecha posterior al acto público en

que se presentaron, en cuyo caso el Notario Público o Juez de Paz debe proceder a

colocar los sobres cerrados que contienen las propuestas económicas, dentro de uno o

más sobres, los que son debidamente sellados y firmados por él, por los miembros del

Comité Especial y por los postores que así lo deseen, conservándose hasta la fecha en

que el Comité Especial, también en acto público, comunique el resultado de la

evaluación de las propuestas técnicas.

En los procesos de menor monto los actos de presentación de propuestas, evaluación

y calificación y adjudicación del contrato se realizan en acto privado. Los participantes

deben presentar sus propuestas en la mesa de partes de las Entidades, con cargo y en

sobre cerrado, dentro del plazo establecido en la convocatoria.

El RLCE contempla disposiciones respecto de la forma de presentación de los

documentos, el idioma, el número de sobres y copias de las ofertas, entre otros.

En suma, la recepción de las ofertas sigue un procedimiento claramente definido y

regulado, habiéndose detallado a nivel normativo con claridad, la modalidad de

presentación de las ofertas, para evitar el rechazo innecesario de las mismas.

30 De acuerdo con el artículo 68° del RLCE, el plazo otorgado por el Comité Especial se computa de la

siguiente forma: 1. Cuando la presentación de propuestas se realiza en acto público, desde el día siguiente de efec-

tuado el requerimiento al postor en el mismo acto. 2. Cuando la presentación de propuestas se realiza en acto privado, desde el día siguiente de notifi-

cado el requerimiento al postor en el SEACE. Cabe precisar que, en el caso de procedimientos con presentación de ofertas en acto público, el

Reglamento de la LCE N° 30225 permite ahora que el órgano a cargo del procedimiento solicite la subsanación de la oferta no sólo durante dicho acto público sino en cualquier momento durante la admisión, precalificación, evaluación o calificación de la oferta, lo que constituye un régimen más fa-vorable para el administrado. Asimismo, el plazo que se otorga al proveedor se ha ampliado de dos (02) a tres (03) días hábiles como máximo.


(b) Se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas que estarán

disponibles para su consulta

Todas las decisiones que adopte el Comité Especial deben constar en actas, incluyendo

los actos de apertura, calificación y evaluación de propuestas, y adjudicación del

contrato, para formar parte del expediente de la contratación, siendo que cualquier

persona puede solicitar copia o revisar dicha información. Cabe precisar que el OSCE

ha aprobado formatos estándar de documentos del procedimiento de contratación,

incluyendo modelos de actas de evaluación y calificación de propuestas, las cuales son

de uso voluntario por parte de las Entidades.

Además, bajo la modalidad de subasta inversa, en su versión electrónica, con

independencia del monto de la contratación, el proceso de selección se realiza por

Internet a través del SEACE, el cual contempla medidas de seguridad elevadas para

mantener registros del proceso a largo plazo que permitan su auditoría y control.

Por otro lado, de acuerdo con el informe de ICD, , sólo en 3.7% de la muestra de actas

de otorgamiento de Buena Pro publicadas en el SEACE, se advirtió un reporte

electrónico generado por el sistema, no siendo posible verificar en esos casos la firma

del Notario Público o Juez de Paz en el acta de apertura de ofertas. Sin embargo, cabe

precisar que el hecho de que no se encuentre registrado en el sistema no significa que

dicho documento no esté incluido en el Expediente de Contratación que obra en la

Entidad, dado que en muchos casos las Entidades optan por colgar los archivos en

formato Word, y no en formato PDF a fin de simplificar el acceso al sistema.

(c) Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes de su apertura

y se prohíbe divulgar información sensible específica durante el proceso

informativo

El RLCE dispone la confidencialidad de las ofertas antes de su apertura. Asimismo,

establece que una vez otorgada la Buena Pro, la Entidad está en la obligación de

permitir el acceso al Expediente de Contratación, a más tardar, dentro del día siguiente

de haberse solicitado por escrito.

Adicionalmente, el RLCE contempla que el acceso a la información contenida en un

Expediente de Contratación se regula por lo establecido en la Ley de Transparencia y

Acceso a la Información Pública y su Reglamento, los cuales contemplan excepciones a

la difusión de la información, como es el caso de la información clasificada de índole


militar y del ámbito de inteligencia, la información protegida por el secreto bancario,

tributario, comercial, industrial, tecnológico y bursátil según la Constitución y demás

legislación pertinente, y la información referida a los datos personales cuya publicidad

constituya una invasión de la intimidad personal y familiar.

De este modo, la normativa dispone la seguridad y confidencialidad de las ofertas

antes de su apertura.

No obstante, de acuerdo con el informe de ICD, 29% de los proveedores encuestados

no cree que se haya respetado la confidencialidad de las ofertas. Cabe indicar que, de

dicho porcentaje, el 77.1% percibe que esa falta de confidencialidad se verifica en GR y

GL.

En tal sentido, la evidencia no permite confirmar que, en la práctica, se respete la

confidencialidad de las ofertas, establecida a nivel normativo.

(d) La modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por parte del

Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario de

ofertas

Tal y como se explica en el literal (a) del sub-indicador 1 (g), la recepción de las ofertas

sigue un procedimiento claramente definido y regulado, habiéndose detallado a nivel

normativo con claridad, la modalidad de presentación de las ofertas, para evitar el

rechazo innecesario de las mismas.

Adicionalmente, el RLCE N° 30225 contempla reglas más favorables para la

subsanación de ofertas, con el objeto de evitar la no admisión de las ofertas, en

relación a las previstas en la normativa anterior, manteniéndose la tendencia de

favorecer la mayor participación de postores en el proceso.



El marco legal contiene disposiciones en relación con las siguientes

condiciones:

(a) Apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la

fecha de cierre para recepción de las ofertas siguiendo un

procedimiento definido y regulado.

(b) Se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas

que estarán disponibles para su consulta.

(c) Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes

de su apertura y se prohíbe divulgar información sensible

específica durante el proceso informativo.

(d) La modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por

parte del Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un

rechazo innecesario de ofertas.

3

El marco legal contiene disposiciones referentes a (a) y (b) más una de

las condiciones restantes. 2

El marco legal contiene disposiciones en relación con (a) más una de


Dentro del marco legal no existe requisito alguno para la apertura

pública de ofertas. 0

Entonces, de acuerdo con la evaluación descrita líneas arriba para el sub-indicador 1

(g), la apertura pública de las ofertas sigue un procedimiento definido y regulado,

manteniéndose registros del acto de apertura de ofertas. La modalidad de

presentación de ofertas está claramente definida en el marco normativo, evitando un

rechazo innecesario de ofertas.

No obstante, la evidencia de los estudios realizados no permite afirmar que la

confidencialidad que se dispone por ley se cumpla en la práctica, por lo que

corresponde asignar el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

En tal sentido, como oportunidad de mejora, se recomienda continuar impulsando las

transacciones electrónicas, que incluyan medidas de seguridad para garantizar la

confidencialidad de las ofertas, así como dar el impulso de acciones de capacitación

para un mejor entendimiento del deber de confidencialidad de las ofertas antes de su

apertura y de la información sensible específica del proveedor, así como la



Sub-indicador 1 (h) - Protestas

El propósito de este sub-indicador es evaluar si el marco legal establece lo siguiente:

(a) El derecho de revisión por parte de quienes participan en un proceso de

adquisición.

(b) Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revisión dentro del

ámbito de la dependencia adquirente con una revisión administrativa por parte de

otro ente independiente de la dependencia adquirente que tenga la autoridad de

adjudicar reparaciones, lo que incluye el derecho a revisión judicial.

(c) Establece los rubros que son pasibles de revisión.

(d) Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente encargado de la

revisión administrativa emitan sus decisiones.


(a) El derecho de revisión por parte de quienes participan en un proceso de

adquisición

La LCE y el RLCE regulan mecanismos de revisión administrativa que permiten a los

participantes y postores de los procesos de selección cuestionar las decisiones

efectuadas en el marco del proceso en dos momentos claramente definidos, y que son

resueltos por organismos distintos a los que efectúan las compras:

i) Cuestionamientos a las Bases. Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes de la

notificación del pliego absolutorio de consultas y observaciones formuladas por los

participantes, éstos pueden solicitar que los actuados del proceso sean revisados

por el OSCE en LP, CP, ADP, ADS y AMC de consultoría de obras y ejecución de

obras.31 El Pronunciamiento del OSCE se emite en un plazo máximo de diez (10)

días hábiles, siendo de cumplimiento obligatorio y no pudiendo ser impugnado en

ninguna otra vía. Dicho Pronunciamiento supone la evaluación de oficio de todo el

contenido de las Bases observadas, con el objeto de sanear el proceso de

selección.

ii) Recurso de apelación. Dentro de los ocho (08) días hábiles siguientes de otorgada

la Buena Pro, los postores pueden recurrir al TCE para cuestionar los actos

administrativos dictados durante los procesos de LP y CP, desde la convocatoria

hasta aquellos emitidos antes de la celebración del contrato. En el caso de ADP y

31 Cabe indicar que la LCE N° 30225 prevé la posibilidad de elevar los actuados ante el OSCE en los

procesos de licitaciones públicas y concursos públicos.


de AMC derivadas de los procesos antes mencionados, dicho plazo es de cinco (5)

días hábiles.32

(b) Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revisión dentro del

ámbito de la dependencia adquirente con una revisión administrativa por parte

de otro ente independiente de la dependencia adquirente que tenga la

autoridad de adjudicar reparaciones, lo que incluye el derecho a revisión judicial

Conforme a lo señalado en el literal precedente, los proveedores pueden cuestionar

las decisiones efectuadas en el marco del proceso de selección, lo que es resuelto por

instancias independientes a los que efectúan las compras.

(c) Establece los rubros que son pasibles de revisión

El RLCE precisa que los siguientes actos son impugnables:

Los actos dictados por el Comité Especial o el OEC, según corresponda, durante el

desarrollo del proceso de selección

Los actos expedidos luego de haberse otorgado la Buena Pro y hasta antes de la

celebración del contrato

Los actos emitidos por el Titular de la Entidad que afecten la continuación del

proceso de selección, distintos de aquellos que resuelven recursos de apelación,

tales como nulidad de oficio, cancelación u otros

Igualmente, el RLCE precisa que no son impugnables:

Las actuaciones materiales relativas a la programación de los procesos de selección

en el SEACE

Las actuaciones y actos preparatorios de la Entidad convocante, destinadas a

organizar la realización de procesos de selección.

Las Bases del proceso de selección y/o su integración.

32 En el caso de adjudicaciones directas selectivas y de menor cuantía, el recurso se presenta ante el

Titular de la Entidad. Corresponde anotar que el RLCE N° 30225 establece que los procedimientos de selección pueden ser elevados ante el Tribunal de Contrataciones del OSCE cuando el monto del valor estimado y/o refe-rencial sea superior a 65 UITs.


Las actuaciones materiales referidas al registro de participantes.

Los actos que aprueban la exoneración del proceso de selección, así como los que

se generen para la suscripción del respectivo contrato.

De otro lado, se señalan los supuestos en los cuales se puede solicitar la elevación de

observaciones ante el OSCE:

Cuando las observaciones presentadas por el participante no fueron acogidas o

fueron acogidas parcialmente.

Cuando a pesar de ser acogidas sus observaciones, el participante considere que

tal acogimiento continúa siendo contrario a lo dispuesto por el artículo 26° de la

LCE, cualquier otra disposición de la normativa sobre contrataciones del Estado u

otras normas complementarias o conexas que tengan relación con el proceso de

selección.

Cuando el participante considere que el acogimiento de una observación

formulada por otro participante resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 26°

de la LCE, cualquier otra disposición de la normativa sobre contrataciones del

Estado u otras normas complementarias o conexas que tengan relación con el

proceso de selección.

(d) Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente encargado de la

revisión administrativa emitan sus decisiones

El TCE debe resolver en los plazos establecidos en el RLCE. La decisión del TCE agota la

vía administrativa y sólo puede ser impugnada en la vía judicial a través de una acción

contencioso-administrativa, la cual no suspende los efectos de la resolución del TCE.

De acuerdo a los plazos establecidos por la norma, recibido el expediente en la Sala

correspondiente del TCE, con o sin absolución del postor o postores que resulten

afectados, ésta tiene un plazo de cinco (05) días hábiles para evaluar la documentación

obrante en el expediente y, de ser el caso, declarar mediante decreto que está listo

para resolver.

Sin embargo, la norma habilita a la Sala correspondiente del TCE, de considerarlo

pertinente, por única vez y en una sola oportunidad, a solicitar información adicional

quedando prorrogado el plazo total de la evaluación al que se refiere el plazo

precedente, el cual no podrá exceder de quince (15) días hábiles.


El Tribunal resuelve y notifica su resolución a través del SEACE dentro del plazo de

cinco (05) días hábiles, contados desde la fecha de emisión del decreto que declare

que el expediente está listo para resolver.

Ahora bien, de acuerdo con el informe de ICD, desde la fecha en que se remite el

expediente a Sala hasta la emisión del Pronunciamiento se obtiene un promedio de

19.7 días hábiles, lo que confirma que el plazo establecido en la norma se cumple.

De otro lado, conforme a lo señalado en el literal (a), el Pronunciamiento del OSCE

sobre observaciones a las Bases se emite en un plazo máximo de diez (10) días hábiles,

plazo que se cumple en la práctica.


El marco legal establece lo siguiente:

(a) El derecho de revisión por parte de quienes participan en un

proceso de adquisición.

(b) Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de

revisión dentro del ámbito de la dependencia adquirente con una

revisión administrativa por parte de otro ente independiente de

la dependencia adquirente que tenga la autoridad de adjudicar

reparaciones, lo que incluye el derecho a revisión judicial.

(c) Establece los rubros que son pasibles de revisión.

(d) Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente

encargado de la revisión administrativa emitan sus decisiones.

3

El marco legal contiene disposiciones referentes a (a) y (b) más una de


El marco legal contiene disposiciones con respecto a (a) más una de


El derecho de revisar la adecuada implantación del proceso de

adquisiciones no está previsto en el marco legal. 0

Es así que, de acuerdo con el análisis desarrollado para el sub-indicador 1 (h), se

desprende que, el marco legal garantiza el derecho de revisión por parte de quienes

participan en un proceso de selección, estableciendo los supuestos que son pasibles de

impugnación ante un órgano independiente como es el TCE, siendo que la norma

establece plazos para que dicho Tribunal emita su decisión.

Asimismo, se establece la posibilidad de los participantes de cuestionar las Bases ante

el OSCE, detallándose los supuestos en los que se puede solicitar dicha intervención y


los plazos para emitir el Pronunciamiento respectivo. En tal sentido, corresponde

asignar el puntaje 3.

Puntaje obtenido: 3

Indicador 2. Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la

Implementación

Mediante este indicador se verifica la existencia, disponibilidad y calidad de

reglamentos de aplicación, así como de procedimientos operativos, manuales,

documentos modelo para la licitación y condiciones modelo para la contratación. En

una situación ideal, las leyes superiores proporcionan un marco de principios y políticas

que reglamentan las compras públicas. Las reglas de menor jerarquía y los

instrumentos más detallados complementan la ley e indican de qué modo se aplica la

ley a circunstancias específicas; estas son las reglamentaciones, los procedimientos y

documentos de la licitación. Este indicador está compuesto por seis sub-indicadores (a-

f).

Sub-indicador 2 (a) – Reglas de implementación que definen procesos y

procedimientos no incluidos en la legislación de jerarquía superior

Este sub-indicador tiene como propósito evaluar si las reglas de implementación

cumplen con las siguientes condiciones:

Son claras con carácter abarcador y están consolidadas como un conjunto de reglas

disponibles en un lugar único y accesible.

Se actualizan en forma periódica.

Se define la responsabilidad del mantenimiento.



(a) Son claras con carácter abarcador y están consolidadas como un conjunto de

reglas disponibles en un lugar único y accesible

El Reglamento constituye el documento de desarrollo de lo establecido en la Ley.

Dicho documento normativo es aprobado a través de una norma de inferior jerarquía

denominada decreto supremo, el cual es refrendada por el Ministerio de Economía y

Finanzas (MEF) y es publicada en el Diario Oficial El Peruano.

El RLCE desarrolla y aborda en profundidad una serie de instituciones que solo son

mencionadas en la LCE, así, entre otros, tenemos:

Determina en extenso las características, requisitos, procedimientos,

metodologías, modalidades, plazos, excepciones y sistemas aplicables a cada tipo

de proceso de selección. Desarrolla las modalidades de selección de Subasta

Inversa (Presencial y Electrónica) y Convenio Marco.

Desarrolla las Compras Corporativas, las clasifica en obligatorias, facultativas y

sectoriales, e indica las reglas aplicables en cada caso.

Establece las características, condiciones, requisitos así como los tipos de la

selección por encargo (a entidad pública, a entidad privada nacional o internacional

y a organismos internacionales).

Dispone la obligatoriedad de convocar procesos de selección electrónicos para la

AMC de servicios.

Establece el procedimiento, requisitos y plazos para la presentación y resolución de

los recursos de apelación que son interpuestos por las discrepancias que surjan

entre la Entidad y los proveedores dentro de un proceso de selección.

Contiene una regulación de desarrollo relativa a la ejecución del contrato de obra.

Asimismo, las competencias del MEF así como del OSCE en la regulación de la materia)

se encuentran descritas en el RLCE.

Es así que corresponde al OSCE en su calidad de Organismo Técnico Especializado

(OTE) en materia de contratación pública emitir Directivas cuya observancia y

cumplimiento es obligatorio para los operadores del Sistema.


Las Directivas son aprobadas por el Consejo Directivo del OSCE y tienen como finalidad

desarrollar y complementar la regulación establecida en el RLCE y la LCE, debiendo ser

publicadas en el Diario Oficial El Peruano. De este modo, se contribuye a dar mayor

claridad y se permite una mejor operatividad de la regulación contenida en la LCE y el

RLCE.

En ese sentido, el OSCE ha emitido una serie de Directivas que se encuentran

clasificadas en función de las áreas temáticas que abordan. Así, tenemos que se han

aprobado Directivas relativas a:

Bases estándar: A fin de facilitar el monitoreo y procesamiento de las

contrataciones, la normativa previó la emisión de las bases estándar, las cuales se

elaboran de acuerdo al objeto de contratación y al tipo de procedimiento de

selección. Así, las Bases estándar cuentan con dos secciones: una sección general

que contiene las disposiciones comunes a todos los procesos y una sección

específica que contiene un conjunto de anexos específicos para cada proceso que

serán preparadas por la Entidad.

Tribunal de Contrataciones del Estado: Al respecto, se emitieron directivas que

establecían los lineamientos para el Procedimiento de Asignación de Expedientes

en el TCE, las disposiciones que regulan la emisión de Decretos y Resoluciones y/o

Acuerdos del TCE y su notificación, así como la programación de audiencias y

lectura de expedientes y las disposiciones que regulan la emisión de Decretos del

TCE y su notificación, así como la programación de audiencias y lecturas de

expediente.

Sistema Electrónico de Contrataciones: Mediante Directivas, el OSCE estableció las

disposiciones relativas al Registro de Información en el SEACE, así como

disposiciones referidas al trámite de asignación, actualización y desactivación del

Certificado SEACE otorgado a los usuarios del Sistema Electrónico.

Registro Nacional de Proveedores: A través de Directivas, el OSCE establece los

procedimientos y plazos para la inscripción y renovación de inscripción de

proveedores de bienes, servicios, consultorías y ejecución de obras en el RNP, así

como del aumento de la capacidad máxima de contratación (ejecutores) y de la

ampliación de especialidad (consultores). Asimismo, por medio de estos

instrumentos se establecen las disposiciones aplicables a los procedimientos de

comunicación de ocurrencias y modificación de datos, declaración de record de

consultorías y ejecución de obras, entre otros.


Procesos de selección y ejecución contractual: Por medio de directivas, se

desarrollan algunos aspectos vinculados al desarrollo del procedimiento de

selección y a la ejecución del contrato. Por ejemplo, mediante este instrumentos se

ha establecido el procedimiento de elevación de observaciones y emisión de

Pronunciamientos, el procedimiento para la estandarización de marcas o tipo

particular de producto o servicio, entre otros.

Plan Anual de Contrataciones: Mediante Directiva se establecieron las disposiciones

referidas a la elaboración, aprobación, modificación, publicación, difusión,

ejecución, supervisión y evaluación del PAC.

Convenio Marco: La Directiva de Convenio Marco establece las disposiciones para

la formulación, diseño y conducción de los procedimientos de selección bajo esta

modalidad, así como los lineamientos para la administración del módulo de

Convenio Marco del SEACE y la contratación de bienes y/o servicios incluidos en los

Catálogos que forman parte de dicho módulo.

Subasta Inversa: Al respecto la Directiva establece los lineamientos que deben

tomarse en cuenta para la inclusión, modificación o exclusión de un bien o servicio

del listado de bienes y servicios comunes, así como para la utilización de la

modalidad de Subasta Inversa por parte de las Entidades públicas.

Conciliación y arbitraje: Las directivas desarrollan disposiciones referidas al

procedimiento de designación residual de árbitros, la inscripción y renovación de

inscripción, los supuestos de suspensión y exclusión de profesionales del registro

de árbitros del OSCE, el procedimiento de instalación de árbitro único o ad hoc,

entre otros.

Certificación: El procedimiento para la certificación de los funcionarios y servidores

que laboran en el OEC de la Entidad se establece mediante directiva.

Cabe precisar que resulta posible acceder tanto al Reglamento como a las Directivas de

forma fácil y gratuita a través del portal web del OSCE

http://portal.osce.gob.pe/osce/node/391.

(b) Se actualizan en forma periódica

Las modificaciones y actualizaciones del Reglamento y de las Directivas son realizadas

eventualmente, de acuerdo a circunstancias tales como el contexto político – social, las

http://portal.osce.gob.pe/osce/node/391


adecuaciones de las normas de mayor jerarquía, pedidos de la ciudadanía, etc.

Adicionalmente, es preciso indicar que no existe un instrumento normativo que

establezca términos de tiempo predeterminados en los que deba hacerse una

evaluación del Reglamento o de las Directivas y que de acuerdo a eso se realice la

actualización de sus disposiciones.

(c) Se define la responsabilidad del mantenimiento

De acuerdo con en el Reglamento de Organización y Funciones del MEF, aprobado

mediante Decreto Supremo N° 117-2014-EF, dicha institución se encarga de formular,

proponer, ejecutar y evaluar las políticas, normas y lineamientos técnicos en materia

de contrataciones del Estado.

Como se puede advertir, es el MEF el encargado de formular y proponer las

regulaciones sobre contrataciones públicas, lo cual implica también promover las

acciones para actualizar las disposiciones incluidas en el Reglamento de la materia.

De otro lado, la normativa de contrataciones del Estado establece que una de las

funciones del OSCE es la de emitir directivas, documentos estandarizados y

documentos de orientación en materia de su competencia.

Ello implica que, además de emitirlas, el OSCE es responsable de mantenerlas

actualizadas para que se encuentren acordes con la legislación vigente y la realidad, de

modo que sean aplicables por los operadores del sistema a efectos de que se trate de

una herramienta que desarrolle con mayor detalle las disposiciones normativas y

contribuya a un eficiente ejercicio de sus funciones.



Existen reglamentaciones que complementan y detallan las

disposiciones de la ley sobre adquisiciones que cumplen los

siguientes requisitos:

(a)Son claras con carácter abarcador y están consolidadas como un

conjunto de reglas disponibles en un lugar único y accesible;

(b)Se actualizan en forma periódica;

(c)Se define la responsabilidad del mantenimiento;

3

Las reglamentaciones cumple la condiciones de (a) más una de las

condiciones restantes. 2

Las reglamentaciones existen pero no se actualizan en forma

periódica, la responsabilidad de dicha actualización no se encuentra

claramente definida o existen muchas omisiones importantes en las

reglamentaciones o contradicciones con la ley.

1

No existen reglamentaciones o las existentes no cumplen

sustancialmente con ninguno de los requisitos enumerados. 0

Por lo tanto, del análisis anterior realizado al sub-indicador 2 (a), se observa que el

Reglamento y las Directivas aprobadas en el OSCE desarrollan, detallan y

complementan las instrucciones contenidas en la LCE, las cuales son claras y facilitan la

implementación del sistema de contrataciones públicas por parte de los operadores.

Estos instrumentos son gratuitos y de fácil acceso puesto que se encuentran

publicados en el portal institucional del OSCE. Finalmente, cabe precisar que el

responsable de actualizar el Reglamento es el MEF, mientras que la responsabilidad de

actualizar las Directivas corresponde al OSCE.

Sin embargo, si bien se han determinado las instituciones que son responsables por la

actualización del Reglamento y de las Directivas, no se ha establecido ningún periodo o

plazo para realizar dicha actualización.

Puntaje obtenido: 2

Es así que, resultaría necesario realizar una evaluación periódica de las disposiciones

recogidas tanto en el Reglamento como en las Directivas aprobadas por el OSCE, a

efectos de determinar si estas requieren ser actualizadas o modificadas para que

puedan cumplir con su finalidad de orientar a los operadores del régimen de


Sub-indicador 2 (b) – Documentos modelo de licitación para bienes, obras y

servicios


Este sub-indicador evalúa si los documentos modelo de licitación cumplen con todas las

condiciones que se mencionan a continuación:

(a) Existen una invitación y documentos modelo de licitación para una amplia gama de

productos, obras y servicios que son contratados en forma frecuente por las

dependencias del Gobierno.

(b) Existe un conjunto de cláusulas o plantillas modelo y obligatorias que reflejan el

marco legal, para su uso en los documentos que se preparan para licitaciones

públicas.

(c) Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida la

responsabilidad de su preparación y actualización.


(a) Existen una invitación y documentos modelo de licitación para una amplia gama

de productos, obras y servicios que son contratados en forma frecuente por las

dependencias del Gobierno

Los documentos modelo de buena calidad promueven la competencia e incrementan

el nivel de confianza en el sistema. Los posibles contratistas o proveedores están más

dispuestos a participar cuando conocen los documentos y su interpretación. Los

documentos modelo deben contener las cláusulas básicas exigidas que se incorporarán

en los contratos a fin de permitirle a los participantes evaluar el costo y el riesgo o

aquellas cláusulas obligatorias cuando se ejecuta un contrato para el gobierno. Si no

hubiese documentos modelo, debe existir como mínimo, un conjunto de cláusulas

modelo, obligatorias y plantillas que ayudarán en la formulación de los documentos de

la licitación.

De acuerdo con lo dispuesto por la LCE y el RLCE, corresponde al OSCE aprobar las

Bases Estandarizadas que constituye un documento modelo que facilita el monitoreo y

procesamiento de las contrataciones de las Entidades públicas. Para tal fin, las Bases

consta de dos secciones: (i) la sección general que contiene reglas de procedimientos y

de ejecución contractual comunes a todo proceso de contratación de acuerdo a las

disposiciones previstas en la normativa, incluyendo una proforma de contrato que

contiene las cláusulas obligatorias aplicables a las partes (garantías, solución de

controversias, resolución de contrato por incumplimiento), y (ii) la sección específica

que recoge las condiciones particulares del proceso de selección así como los formatos

y anexos que deben ser consignados por las entidades.


Asimismo, el OSCE emite las Bases Estandarizadas mediante Directivas que son

aprobadas por el Consejo Directivo y su utilización es obligatoria por parte de las

Entidades en los procesos de selección que realicen, no pudiendo modificar por ningún

motivo la sección general mientras que la sección específica puede ser modificada en

atención a la información que corresponda a la contratación en particular.

En ese sentido, el OSCE ha elaborado las Bases Estandarizadas en atención al tipo de

proceso de selección y al objeto general de la contratación, siendo éstas las siguientes:

(a) Bases estándar de concurso público para la contratación de servicios o para

consultoría en general.

(b) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de servicios o

para consultoría en general.

(c) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de servicios o

para consultoría en general.

(d) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de servicios

o para consultoría en general.

(e) Bases estándar de licitación pública para la contratación de bienes.

(f) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de bienes.

(g) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de bienes.

(h) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de bienes.

(i) Bases estándar de licitación pública para la contratación de suministro de bienes.

(j) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de suministro

de bienes.

(k) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de suministro

de bienes.

(l) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de

suministro de bienes.

(m) Bases estándar de concurso público para la contratación de servicios de consultoría

de obra.

(n) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de servicios de

consultoría de obra.

(o) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de servicios

de consultoría de obra.

(p) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de servicios

de consultoría de obra.

(q) Bases estándar de licitación pública para la contratación de la ejecución de obras.

(r) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de la ejecución

de obras.

(s) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de ejecución

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/1.BASES_CP-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/1.BASES_CP-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/2.BASES_ADP-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/2.BASES_ADP-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/3.BASES_ADS-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/3.BASES_ADS-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/4.BASES_AMC-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/4.BASES_AMC-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/5.BASES_LP-BIENES3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/6.BASES_ADP-BIENES3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/7.BASES_ADS-BIENES3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/8.BASES%20AMC-BIENES3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/9.BASES%20LP-SUMINISTROS3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/10.BASES%20ADP-SUMINISTROS3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/10.BASES%20ADP-SUMINISTROS3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/11.BASES%20ADS-SUMINISTROS3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/11.BASES%20ADS-SUMINISTROS3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/12.BASES%20AMC-SUMINISTROS3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/12.BASES%20AMC-SUMINISTROS3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/13.Bases_CP%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/13.Bases_CP%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/14.Bases_ADP%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/14.Bases_ADP%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/15.BASES_ADS%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/15.BASES_ADS%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/16.BASES_AMC%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/16.BASES_AMC%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Base%20Estandar/DS-80-2014/17.Bases%20LP%20obra_2.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Base%20Estandar/DS-80-2014/18.Bases%20ADP%20obra_2.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Base%20Estandar/DS-80-2014/18.Bases%20ADP%20obra_2.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/19.BASES%20ADS%20OBRAS4.0.doc


de obras.

(t) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de la

ejecución de obras.

Adicionalmente, el OSCE además de cumplir con publicar Bases Estandarizadas para los

procesos que ordena el RLCE, ha elaborado dos (02) Bases sobre objetos específicos

que son contratados con regularidad por las entidades (contratación del servicio de

seguridad y vigilancia, así como para el servicio de limpieza), lo cual supone un

instrumento de apoyo en la gestión de las contrataciones.

Sumado a los documentos anteriores, el OSCE ha aprobado tres (03) Bases

Estandarizadas referidas a contrataciones mediante procesos electrónicos de AMC.

Igualmente, ha venido elaborando y aprobando Bases Estandarizadas para diversos

regímenes especiales temporales que han sido aprobados, tales como el Decreto de

Urgencia N° 004-2015, el Decreto Legislativo N° 1179, la Ley N° 30191, entre otros,

que si bien cuentan con un procedimiento de selección distinto al del régimen general,

se aplica en gran parte la LCE de manera supletoria.

Ahora bien, la entrada en vigencia de la LCE N° 30225, trajo consigo la necesidad de

emitir nuevas bases estándar debido a la creación de nuevos mecanismos de

contratación tales como la Adjudicación Simplificada y la Selección de Consultores

Individuales, Bases que fueron publicadas el mismo día que entró en vigencia la nueva

Ley.

En virtud de ello, actualmente contamos con las siguientes Bases Estándarizadas:

(a) Bases estándar de licitación pública para la contratación de bienes.

(b) Bases estándar de licitación pública para la contratación de suministro de bienes.

(c) Bases estándar de licitación pública para la contratación de la ejecución de obras.

(d) Bases estándar de concurso público para la contratación de servicios en general.

(e) Bases estándar de concurso público para la contratación del servicio de consultoría

en general.

(f) Bases estándar de concurso público para la contratación del servicio de consultoría

de obra.

(g) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación de bienes.

(h) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación de suministro de

bienes.

(i) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación de servicios en

general.

(j) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación del servicio de

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http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/20.BASES%20AMC%20OBRAS4.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/20.BASES%20AMC%20OBRAS4.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/3.Bases%20Estandar%20LP%20Obras..docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/4.Bases%20Estandar%20CP%20Servicios...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/5.Bases%20Estandar%20CP%20Consultoria%20en%20General%20...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/5.Bases%20Estandar%20CP%20Consultoria%20en%20General%20...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/6.Bases%20Estandar%20CP%20Cons%20de%20Obras%20....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/6.Bases%20Estandar%20CP%20Cons%20de%20Obras%20....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/7.Bases%20Estandar%20AS%20Bienes....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/8.Bases%20Estandar%20AS%20Sum%20Bienes....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/8.Bases%20Estandar%20AS%20Sum%20Bienes....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/10.Bases%20Estandar%20AS%20Consultoria%20en%20General%20...docx


consultoría en general.

(k) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación del servicio de

consultoría de obra.

(l) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación de la ejecución de

obras.

(m) Bases estándar de subasta inversa electrónica para la contratación de bienes o

suministro de bienes.

(n) Bases estándar de subasta inversa electrónica para la contratación de servicios.

(o) Solicitud de expresión de interés estándar de selección de consultores individuales.

Sobre el particular, es preciso indicar que a diferencia de las Bases Estandarizadas

aprobadas durante la vigencia de la LCE y el RLCE en las que se recogían con exactitud

los lineamientos establecidos en dichos dispositivos legales, la LCE N° 30225 y su

Reglamento establecen algunos supuestos que serán regulados a través de las Bases

Estandarizadas, como por ejemplo la obligatoriedad de algunos requisitos de

calificación, los factores de evaluación y la determinación del puntaje mínimo

aplicable, entre otros, que hace que la Base Estándar tenga un rol más activo y

muestre su carácter normativo.

Finalmente, de acuerdo con la indagación realizada por la Oficina de Estudios e

Inteligencia de Negocios (OEI) del OSCE, de una muestra de 381 bases de procesos de

selección en las que se verificó si éstas utilizaban el formato de las bases estándar

aprobados y publicados por el OSCE, se advirtió que el porcentaje de LP que utilizan

documentos o cláusulas modelo de licitación es equivalente al 100%.

(b) Existe un conjunto de cláusulas o plantillas modelo y obligatorias que reflejan el

marco legal, para su uso en los documentos que se preparan para licitaciones

públicas

Además de las Bases Estandarizadas, se cuenta con otros documentos modelo,

formatos y documentos de orientación que el OSCE ha puesto a disposición de los

operadores:

Formatos: Se han elaborado y actualizado veintiocho (28) Formatos a ser utilizados

durante el desarrollo de los procedimientos de contratación de bienes y servicios.

Así, se cuenta con formatos que permiten: solicitar la certificación presupuestal,

solicitar y aprobar el Expediente de Contratación; designar e instalar los Comités

Especiales; solicitar y aprobar las Bases; elaborar Actas de apertura de sobres,

entre otros.

Estos Formatos buscan uniformizar procesos y optimizar el tiempo y los recursos

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http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/11.Bases%20Estandar%20AS%20Consultoria%20de%20Obras%20....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/11.Bases%20Estandar%20AS%20Consultoria%20de%20Obras%20....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/12.Bases%20Estandar%20AS%20Obras....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/12.Bases%20Estandar%20AS%20Obras....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/13.Bases%20Estandar%20SIE%20%20%20Bienes...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/13.Bases%20Estandar%20SIE%20%20%20Bienes...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/14.Bases%20Estandar%20SIE%20%20Servicios...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/15.Solicitud%20de%20Expresion%20de%20Interes....docx


asignados, contribuyendo así a la eficiencia y oportunidad de la contratación. En

ese sentido, los funcionarios y servidores públicos pueden tomar como referencia

los esquemas y los textos incluidos en dichos Formatos, con la finalidad de adecuar

y uniformizar la información de sus contrataciones, según las características y

procedimientos establecidos por su Entidad, a fin de asegurar la calidad de dicha

información y agilizar el óptimo flujo de información de la misma.

Listas de control (Checklists): Con el objeto de facilitar el registro y seguimiento de

todos los actos desarrollados en el proceso de contratación, se han elaborado tres

(03) documentos, denominados checklist o listas de control del Expediente de

Contratación, para los siguientes objetos: (i) bienes y servicios; (ii) ejecución de

obras no sujeta a modalidad o bajo modalidad de llave en mano que no incluye la

elaboración del expediente técnico; y, (iii) ejecución de obra bajo la modalidad de

concurso oferta o llave en mano que incluye la elaboración del expediente técnico.

Los checklists o listas de control del Expediente de Contratación son herramientas

de apoyo para la gestión eficiente de la contratación pública y permiten a los

funcionarios y servidores públicos lo siguiente:

i) Entender la secuencia, paso a paso, de los actos que se desarrollan durante el

proceso de contratación, logrando una visión de conjunto así como a nivel de

detalle de todo el proceso.

ii) Verificar que el Expediente de Contratación esté completo, toda vez que al

usar el checklist se debe dejar constancia del folio en el que se ubica cada uno

de los documentos que conforman el Expediente, facilitando la revisión del

mismo que muchas veces tiende a ser voluminoso.

iii) Alertar a los funcionarios sobre cualquier omisión en la que se pudiera incurrir

durante el procedimiento de contratación.

Calculadoras: Se dispone de dos (02) calculadoras que facilitan la labor de los

funcionarios del OEC y de los proveedores del Estado. En efecto, estas

herramientas permiten hacer cálculos automáticos, evitar errores matemáticos,

entre otras ventajas. Estas calculadoras son las siguientes:

i) Calculadora de Experiencia de Consorcios, que permite sumar la experiencia

de los postores que participan en un proceso de selección en forma de

consorcio, de manera automática y sencilla.


ii) Calculadora de Garantías, que permite estimar de manera automática el

monto que corresponde otorgar para las garantías de fiel cumplimiento, por

el monto diferencial de la propuesta, por adicionales, así como por la

interposición del recurso de apelación.


responsabilidad de su preparación y actualización

La normativa de contrataciones del Estado establece que el OSCE tiene, entre otras

funciones, la de emitir directivas, documentos estandarizados y documentos de

orientación en materia de su competencia.

Ello implica que, además de emitirlas, el OSCE es responsable de mantener

actualizados los formatos y la documentación estándar a fin de que se encuentren

acordes con la legislación vigente y la realidad, de modo que sean aplicables por los

operadores del sistema como una herramienta que contribuya a un eficiente ejercicio

de sus funciones.


(a) Existen una invitación y documentos modelo de licitación para una

amplia gama de productos, obras y servicios que son contratados

en forma frecuente por las dependencias del Gobierno.

(b) Existe un conjunto de cláusulas o plantillas modelo y obligatorias

que reflejan el marco legal, para su uso en los documentos que se

preparan para licitaciones públicas.


responsabilidad de su preparación y actualización.

3

Se encuentran disponibles unos documentos modelo y un conjunto

mínimo de cláusulas o plantillas pero el uso de dichos documentos no

es obligatorio y no se encuentra regulado. Los documentos no se

actualizan en forma periódica.

2

No existen documentos modelo pero se ha establecido un conjunto de

cláusulas obligatorias para su inclusión en los documentos de licitación. 1

No existen documentos modelo y las dependencias adquirentes

desarrollan sus propios documentos respecto de los cuales la

orientación recibida es poca o inexistente.

0


Entonces, según lo descrito para el sub-indicador 2 (b), se cuenta con documentos

estandarizados que incorporan las disposiciones establecidas en las leyes, reglamentos

y directivas en materia de contratación pública. Así, las Bases Estándar (de uso

obligatorio), formatos (facultativo), checklists (facultativo), entre otros, son elaborados

y actualizados por el OSCE y su aprobación se encuentra en manos de su Consejo

Directivo, son documentos que sirven de apoyo para los funcionarios públicos en el

desarrollo de sus funciones.

Puntaje obtenido: 3

Sub-indicador 2 (c) – Procedimientos para la precalificación

Este sub-indicador evalúa si los procedimientos para la precalificación cumplen con las


(a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificación para que estos

se basen sobre las necesidades específicas de la adquisición;

(b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de calificación.

(c) Orientación sobre en qué casos es adecuado aplicar el procedimiento de

precalificación;


(a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificación para que

estos se basen sobre las necesidades específicas de la adquisición

Este sub-indicador abarca la existencia de procedimientos para la precalificación de los

participantes en un proceso de compras en particular. En general, la precalificación se

limita a contratos de alta complejidad en los que se puede determinar – utilizando

principalmente los criterios de cumple/no cumple – si las empresas interesadas poseen

la capacidad de cumplir con los requisitos.

Así, la precalificación debe definirse en los procedimientos a fin de asegurar que no

haya abusos y que no se utilice como método para limitar la competencia al exagerar

los requisitos para la calificación.

El RLCE establece las condiciones especiales, criterios y factores a considerar en la

calificación previa, en la que sólo cabe evaluar a los proveedores con el fin de

determinar su experiencia en la actividad y en la ejecución de prestaciones similares, la

capacidad y/o solvencia técnica y económica y, de ser el caso, el equipamiento y/o


infraestructura física y de soporte en relación con la obra por contratar.

La normativa de contrataciones no contempla un procedimiento de precalificación

independiente, debido a que los criterios de precalificación son establecidos en los

documentos de licitación que forman parte del proceso de selección. Sin embargo,

cabe destacar que la precalificación constituye una etapa adicional en el proceso de

selección, mediante la cual los proveedores presentan su sobre de precalificación y

únicamente los que resultaron precalificados pueden presentar su oferta técnica y

económica, motivo por el cual aquellos que no precalificaron no incurren en

sobrecostos al momento de elaborar sus ofertas.

Si bien la LCE y el RLCE establecen únicamente cuales son las condiciones, criterios y

factores a considerar de manera general, mediante Pronunciamientos emitidos por el

OSCE es que se ha establecido con mayor precisión la forma en que deben aplicarse,

las etapas que debe considerar la precalificación y los plazos de cada etapa, así como

los criterios que se consideraran a efectos que sea una herramienta que permita la

elección de la mejor oferta y que no sea un mecanismo que restrinja la participación

de potenciales postores.

A través de diversos Pronunciamientos que emitió el OSCE se definieron diversos

criterios, que permitían darle contenido al procedimiento de calificación previa, entre

ellos pueden destacar los siguientes:

Se establecieron las etapas de la calificación previa, se definió una etapa de

presentación de sobres de calificación previa y una etapa de comunicación de

resultados de calificación previa.

Se definieron los criterios de capacidad técnica y solvencia económica,

estableciéndose los medios para su acreditación.

Se definió la forma de acreditar la experiencia en la actividad y la experiencia en

obras similares.

Se definieron los documentos que tienen que presentarse para la calificación

previa y para la propuesta técnica y económica.

La finalidad de este mecanismo es preseleccionar a proveedores con calificaciones

suficientes para ejecutar el contrato e invitarlos a presentar su oferta, siendo

imprescindible contar como mínimo con dos (2) participantes precalificados.


Por otro lado, la OEI del OSCE hizo una verificación de Bases que contienen criterios de

precalificación, advirtiéndose que todos utilizan la solvencia económica (línea de

crédito entre 10% y 100% el valor referencial), experiencia en obras (sea por cantidad

de obras cada una por un equivalente al valor referencial, u obras acumuladas hasta

determinado número de veces el valor referencial) y calificación técnica (referido a

calificaciones del personal).

Tomando en cuenta lo señalado en párrafos anteriores, la LCE N° 30225 y su

Reglamento regulan la precalificación con la finalidad de preseleccionar a proveedores

con calificaciones suficientes para ejecutar el contrato e invitarlos a presentar su

oferta. Así, la LCE N° 30225 y su Reglamento recoge los lineamientos establecidos en

los Pronunciamientos respecto a los requisitos y las etapas de la calificación previa.

Es así, que se indica que los proveedores que presentaron su solicitud de

precalificación deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) capacidad legal, (ii)

solvencia económica que puede ser medida con líneas de crédito o record crediticio,

entre otros, (iii) relación de las principales obras ejecutadas, y (iv) capacidad de

gestión, referida a la infraestructura, equipos, organización, entre otros. Asimismo, la

LCE N° 30225 y su Reglamento, establecen que luego de la integración de Bases, se

inician las siguientes etapas:

i) Presentación de solicitudes de precalificación la cual se realiza en acto público

realizado dentro de los diez (10) días hábiles computados desde la integración;

ii) Evaluación de documentos de precalificación en el que el Comité de Selección

deberá evaluar requisitos referidos a la capacidad legal, solvencia económica

(líneas de crédito, record crediticio, entre otros), relación de principales obras

ejecutadas y capacidad de gestión (infraestructura, equipos, organización), y;

iii) Publicación de precalificados dentro de un plazo de diez (10) días contados a

partir del día siguiente de culminado el periodo de presentación de solicitudes de

precalificación.

Una vez publicada la lista de precalificados, se ha previsto que en un plazo no menor

de siete (7) días hábiles se continúa con la presentación de ofertas, etapa en la que

solo los proveedores incluidos en la lista podrán presentar su oferta.

Como se puede advertir, la nueva normativa de contrataciones del Estado desarrolla

las etapas y los plazos que deben considerarse en los procedimientos de

precalificación, ello sin perjuicio del mayor desarrollo que se efectuará en las Bases


Estándar, a propósito de los casos de uso que se presenten.

(b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de

calificación

La precalificación se aplica para contratos de gran envergadura, donde la calificación

previa se realiza mediante el criterio “cumple/ no cumple” lo cual es establecido en los

documentos de licitación de los procesos de selección, para lo cual debe considerarse

lo dispuesto en las Bases Estandarizadas aprobados por el OSCE, dado que estos son

de observancia obligatoria por parte de las Entidades.

(c) Orientación sobre en qué casos es adecuado aplicar el procedimiento de

precalificación

El RLCE ha considerado un mecanismo de calificación previa de manera obligatoria

para aquellos procesos que tienen por objeto la ejecución de obras, siempre que el

monto del proceso sea igual o superior a las veinticinco mil unidades impositivas

tributarias (25 000 UIT). Este mecanismo solo aplica si se cumple las condiciones

cuantitativas (umbral de 25 000 UIT) y cualitativas (obras), no pudiendo ser aplicada en

otros objetos contractuales ni por montos que no superen el umbral.

Por su parte, con respecto a este tema, la LCE N° 30225 y su Reglamento establecen

que la Entidad puede optar por convocar una LP con precalificación, siempre que:

i) Se trate de la ejecución de obras, y;

ii) El valor referencial sea igual o superior a veinte millones de nuevos soles (S/

20 000 000 00)

Asimismo, como ya se indicó en el literal (a), la LCE N° 30225 y su Reglamento

establecen los requisitos de precalificación que deben cumplir así como las etapas

aplicables en la precalificación, las cuales son: (i) la presentación de solicitudes de

precalificación, (ii) la evaluación de los documentos de precalificación y (iii) la

publicación de los proveedores precalificados, para luego seguir con la presentación de

ofertas, etapa en la que solo los proveedores incluidos en la lista podrán presentar su

oferta.

En ese sentido, la LCE N° 30225 y su Reglamento establecen con precisión las etapas y

los plazos que deben considerarse en los procedimientos de precalificación.



Existen procedimientos que definen la precalificación que incluyen :

(a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificación

para que estos se basen sobre las necesidades específicas de la

adquisición;

(b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios

de calificación;

(c) Orientación sobre en qué casos es adecuado aplicar el

procedimiento de precalificación.

3

Los procedimientos existentes abarcan lo establecido en (a) más una

de las condiciones restantes. 2

Los procedimientos existentes abarcan lo estipulado en (a). 1

No existen procedimientos para la aplicación de los métodos de

precalificación. 0

Es así que, de acuerdo a la evaluación realizada al sub-indicador 2 (c), la normativa de

contrataciones no contempla un procedimiento de precalificación independiente,

debido a que dichos criterios son establecidos en los documentos de licitación y a que

la precalificación forma parte del proceso de selección. Si bien la LCE y el RLCE

establecen únicamente cuales son las condiciones, criterios y factores a considerar de

manera general, mediante Pronunciamientos emitidos por el OSCE se han establecido

mayores precisiones respecto a su aplicación y procedimiento. A diferencia de la LCE y

la RLCE, la LCE N° 30225 y su Reglamento desarrollan las etapas y los plazos que deben

considerarse en los procedimientos de precalificación, ello sin perjuicio del mayor

desarrollo que se efectuará en las Bases Estándar, a propósito de los casos de uso que

se presenten.

Adicionalmente, es preciso indicar que la precalificación se aplica obligatoriamente

para contratos de gran envergadura, donde esta etapa se realiza mediante el criterio

“cumple/ no cumple”, de acuerdo a lo establecido en los documentos de licitación de

los procesos de selección.

Sin embargo, al no cumplir con el criterio (c) sobre la orientación, le corresponde el

puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Sub-indicador 2 (d) – Procedimientos adecuados para la contratación de

servicios u otros casos en los que la capacidad técnica es un criterio clave


Este sub-indicador evalúa si los procedimientos para la contratación de servicios,

cumple con las siguientes condiciones:

(a) Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la selección basada exclusivamente

sobre la capacidad técnica y cuándo es apropiado considerar el precio y la calidad.

(b) Metodologías y procedimientos claros de evaluación de la capacidad técnica así

como para combinar precio y capacidad técnica bajo diferentes circunstancias.


(a) Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la selección basada

exclusivamente sobre la capacidad técnica y cuándo es apropiado considerar el

precio y la calidad

La normativa ha previsto que la calificación y evaluación de las propuestas es integral y

se efectúa en dos etapas. La primera es de orden técnico y se centra en calificar y

evaluar la oferta técnica y la segunda es de orden económico y evalúa el monto de la

oferta.

Asimismo, en todos los objetos contractuales, sea que se trate de bienes, servicios u

obras, la selección del proveedor se realiza aplicando criterios de calidad y precio.

No obstante ello, la LCE N° 30225 y su Reglamento establecen metodologías de

evaluación diferenciadas según el objeto de contratación. Así tenemos que en el caso

de bienes, servicios y obras, la evaluación supone la presentación de un solo sobre

conteniendo la propuesta del postor, en la que se incluye al precio como un factor de

evaluación, mientras que en el caso de los servicios de consultorías en general y de

obras, se mantiene la metodología aplicada en la LCE y RLCE, es decir, inicialmente se

plantea una evaluación técnica y luego una evaluación económica. Por su parte, en el

caso de las consultorías individuales, la metodología solo incluye una evaluación de

carácter técnico, siendo el precio el que ya haya establecido la Entidad.

(b) Metodologías y procedimientos claros de evaluación de la capacidad técnica así

como para combinar precio y capacidad técnica bajo diferentes circunstancias

La normativa establece que en los diversos objetos de contratación, en primera

instancia corresponde efectuar la verificación del cumplimiento de los requisitos de

admisión (Especificaciones Técnicas/Términos de Referencia) establecidos en los

pliegos de condiciones (Bases). Luego de la admisión, se inicia la etapa de evaluación

de ofertas, a través de la que se otorgan puntajes a las propuestas en atención a los


factores de evaluación técnicos establecidos por la Entidad que constan en los pliegos

de condiciones, además de señalar los márgenes de puntajes aplicables a cada uno de

dichos factores, de acuerdo a lo previsto en el RLCE.

Asimismo, señala la normativa que, tratándose de la contratación de servicios de

consultoría, en primera instancia corresponde efectuar la calificación de la propuesta,

la cual supone la verificación del cumplimiento de los requisitos de admisión

establecidos en los pliegos de condiciones (Bases). Luego de efectuar la calificación de

la propuesta, corresponde pasar a la evaluación, a través de la que se otorgan puntajes

a las propuestas en atención a los factores de evaluación técnicos establecidos por la

Entidad que constan en los pliegos de condiciones (experiencia del postor, experiencia

del personal propuesto, mejoras a las condiciones previstas,entre otros), además de

señalar los márgenes de puntajes aplicables a cada uno de los factores de evaluación,

de acuerdo a lo previsto en el RLCE.

Así también el RLCE establece una ponderación diferenciada en la que se da mayor

peso a la calificación de la propuesta técnica (no menor de 0.70 ni mayor de 0.80) en

relación con la calificación de la propuesta económica. El RLCE también prescribe que

deberá alcanzarse un puntaje mínimo de ochenta (80) puntos a efectos de que

proceda la evaluación económica de la oferta.

Si es que la propuesta técnica alcanza el puntaje mínimo, resulta posible acceder a la

evaluación económica, la cual consta de dos etapas:

i) La admisión de la propuesta económica, mediante la que se verifica que el valor se

encuentre dentro de los topes fijados en la normativa. En el caso de los bienes y

servicios, incluyendo los de consultoría en general y de obras, el monto ofertado

no debe superar el monto del valor referencial, mientras que en el caso de la

ejecución de obras, el monto no debe superar el 110% del valor referencial puesto

que de lo contrario, la propuesta será descalificada; y

ii) La evaluación de la propuesta, a través de la que se asigna el puntaje máximo

establecido en las Bases a la propuesta económica de menor monto, siendo que al

resto de propuestas se les asignará un puntaje inversamente proporcional, según

la fórmula prevista en el RLCE.

Estas disposiciones no son de aplicación para la contratación de servicios de

consultoría menores a 3 UIT (S/ 11 550,00 o US$ 3 400,00 aproximadamente, al


2015),33 cuyos contratos son adjudicados en mérito a la verificación del cumplimiento

de los Términos de Referencia.

Adicionalmente, el OSCE ha aprobado Bases Estandarizadas para la contratación de

servicios de consultoría, las cuales desarrollan a detalle los factores de evaluación

obligatorios para estos servicios, además consigna modelos de factores de evaluación

opcionales para este tipo de servicios.

Dentro de la regulación no existe una distinción entre la consultoría efectuada por una

firma y aquellas prestadas por personas naturales además de no estar regulado una

revisión basada exclusivamente en criterios técnicos.34

En ese sentido, la LCE N° 30225 con el objetivo de contar con procedimientos de

evaluación y calificación de propuestas más eficientes y eficaces, establece diferencias

en contenido y finalidad en: (i) los requisitos de admisión, (ii) requisitos de calificación

y (iii) factores de evaluación. Asimismo, ésta plantea metodologías de evaluación

diferenciadas según el objeto de contratación.

Así, para el caso de la selección de bienes, servicios y ejecución de obras, se ha

establecido la metodología de la post - calificación, la cual consiste en la presentación

de un (1) solo sobre que contiene la oferta y consta de tres (3) actuaciones claramente

diferenciadas en la normativa:

Admisión de la oferta: Consiste en determinar si las ofertas responden a las

características y/o requisitos funcionales y condiciones de las Especificaciones

Técnicas y Términos de Referencia especificados en las Bases.

Evaluación: Solo a las ofertas admitidas, se les aplican los factores de evaluación

establecidos en el RLCE N° 30225 y las Bases Estandarizadas. El único factor

obligatorio de acuerdo a lo previsto en este Reglamento es el precio el mismo que

puede tener un puntaje en el rango de 50 - 100. De acuerdo a los puntajes

33 Cabe precisar que la LCE N° 30225 ha ampliado su ámbito de inaplicación a ocho (8) UIT,

manteniéndose la supervisión del cumplimiento de la prohibición de fraccionamiento también en estos casos.

34 Con la LCE N° 30225 se incorporan dos principales cambios:

a) Se cambia la metodología de evaluación en aquellos procedimientos de selección cuyo objeto sea la contratación de bienes, servicios y obras, mientras que la metodología de evaluación de los servicios de consultoría se mantiene.

b) Se incorpora el procedimiento de Selección de Consultores Individuales, por el cual se puede seleccionar solo a personas naturales para desarrollar consultorías hasta por montos menores a S/ 100 000,00.


obtenidos, el Comité de Selección establece el orden de prelación de las ofertas

para proceder a la calificación.

Calificación: Culminada la evaluación, el Comité debe determinar si el postor que

obtuvo el primer lugar según el orden de prelación, cumple con los requisitos de

calificación previstos en las Bases. Estos requisitos buscan determinar si los

proveedores cuentan con las capacidades legales, técnicas y profesionales que son

necesarias para ejecutar el contrato.

En el caso de las contrataciones de consultorías en general y de obras, la metodología

de evaluación resulta similar a la establecida en la LCE y el RLCE, sin embargo, a

diferencia de dicho texto normativo, tal como se ha señalado anteriormente, la LCE N°

30225 define con claridad la diferencia entre los requisitos de admisión, factores de

evaluación y los requisitos de calificación.

Finalmente, en el caso de la selección de consultores individuales, la metodología de

evaluación solo se centra en la revisión de las capacidades técnicas de los

profesionales, mas no en el precio, el cual es definido por la Entidad. Esta metodología

de evaluación consiste en una calificación de las capacidades técnicas y profesionales

del proveedor, para luego pasar a la evaluación en la que se cuenta con los siguientes

factores y puntajes: (i) experiencia en la especialidad (60 puntos), (ii) entrevista (10

puntos) y (iii) calificaciones (30 puntos).

Cabe precisar que, de acuerdo con la LCE N° 30225, estos mecanismos de evaluación

no son aplicables a las contrataciones menores a las ocho (08) UIT.



Ya sea el marco legal o su reglamentación disponen lo siguiente:

(a) Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la selección basada

exclusivamente sobre la capacidad técnica y cuándo es apropiado

considerar el precio y la calidad.

(b) Metodologías y procedimientos claros de evaluación de la

capacidad técnica así como para combinar precio y capacidad

técnica bajo diferentes circunstancias.

3

Las reglamentaciones de implementación cumplen con a) pero dejan b)

a discreción de la entidad adquirente. 2

Las reglamentaciones de implementación dan la posibilidad de utilizar

la capacidad técnica en la selección pero ni la ley ni las

reglamentaciones se explayan sobre el procedimiento.

1

Ni la ley ni su reglamentación abarcan este procedimiento. 0

Entonces, de acuerdo a la evaluación realizada para el sub-indicador 2 (d), se tiene que

la normativa ha previsto que la calificación y evaluación de las propuestas se efectúe

en dos etapas: (i) una primera de orden técnico que se centra en calificar y evaluar la

oferta técnica y (ii) la otra de carácter económico en la que se evalúa el monto de la

oferta.

Así, a efectos de evaluar las propuestas, el RLCE ha establecido los criterios de

evaluación que se deben considerar en las Bases, estableciendo además una

ponderación diferenciada según el objeto en la que se da mayor peso a la calificación

de la propuesta técnica en relación con la calificación de la propuesta económica.

Por su parte, la LCE N° 30225 y su Reglamento han establecidos tres (3) metodologías

diferentes de evaluación según los objetos de contratación: (i) una para la contratación

de bienes, servicios u obras (calidad y precio), (ii) otra para la selección de consultores

individuales (sólo calidad), y (iii) una diferente para la contratación de consultorías en

general y de obras (prevalece la calidad).

Puntaje obtenido: 3


Sub-indicador 2 (e) – Guía o manual del usuario para las entidades

contratantes

Este sub-indicador evalúa si la guía o manual del usuario para las entidades

contratantes cumple con las siguientes condiciones:

(a) Existe un manual único de adquisiciones que detalla todos los procedimientos para

una correcta aplicación de las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones.

(b) El manual se actualiza en forma periódica.

(c) Se establece claramente quién asumirá la responsabilidad por el mantenimiento

del manual.


(a) Existe un manual único de adquisiciones que detalla todos los procedimientos

para una correcta aplicación de las leyes y reglamentaciones sobre

adquisiciones

El Reglamento desarrolla las herramientas, lineamientos, plazos y procedimientos

aplicables en la contratación pública, siendo que, en caso de requerirse un desarrollo

complementario, procedimientos adicionales a nivel operativo o lineamientos y

parámetros para la actuación del funcionario, estos se regulan a través de directivas,

manuales, guías de usuario, entre otros.

En virtud a lo señalado, uno de los roles principales del OSCE es el de emitir directivas,

lineamientos, manuales y comunicados sobre materias de su competencia.

En ese contexto, el OSCE ha elaborado manuales, guías de usuarios, trípticos y videos

tutoriales a ser utilizados por las Entidades y los proveedores, que orientan el acceso y

uso de la plataforma electrónica del SEACE (acceso al SEACE, buscador público del

SEACE, registro de contratos e información sobre su ejecución, registro de fondos que

financian la contratación, la aplicación de las modalidades de subasta inversa,

Convenio Marco, entre otros).

Los documentos de orientación en cuestión guían al proveedor y a las Entidades sobre

distintos aspectos del proceso de contratación, tales como la forma de participar en

procesos convocados bajo la modalidad de Subasta Inversa; cómo interactuar con el

SEACE para registrar o verificar información de las contrataciones; cómo participar en

procedimientos de Convenio Marco; cómo elaborar Especificaciones Técnicas de


bienes y Términos de Referencia de servicios y consultoría; cómo inscribirse o renovar

la inscripción ante el RNP; cuáles son los cambios que plantea la nueva normativa de

contrataciones, entre otros aspectos que deben conocer quienes participan en las

contrataciones del Estado.

Dichos documentos de orientación han sido generados por diversas áreas del OSCE,

estando la responsabilidad de su elaboración y actualización definida en el Reglamento

de Organización y Funciones del OSCE.

Adicionalmente, el OSCE cuenta con un instructivo para la formulación de

Especificaciones Técnicas y Términos de Referencia de bienes, servicios y consultorías

en general. Este documento contiene explicaciones, instrucciones y ejemplos

concretos para que las áreas usuarias de las Entidades definan de forma clara y precisa

las Especificaciones Técnicas para la adquisición de bienes, así como los Términos de

Referencia para la contratación de servicios y consultorías.

De este modo, las Entidades cuentan con un documento de gestión que les apoya a

obtener una oferta idónea, con la calidad requerida o mejorada y a un costo total

adecuado. El instructivo está compuesto de disposiciones generales y los siguientes

tres anexos:

Anexo 1 : Determinación de las Especificaciones Técnicas para la contratación de

bienes.

Anexo 2 : Determinación de los Términos de Referencia para la contratación de

servicios en general.

Anexo 3 : Determinación de los Términos de Referencia para la contratación de

servicios de consultoría en general.

No obstante, si bien el OSCE genera documentos de ayuda, el usuario todavía identifica

la falta de manuales que integren las reglas del procedimiento de contratación, sea por

fases (actuaciones preparatorias, procedimientos de selección y ejecución

contractual), por objeto (bienes, servicios y obras) o por la especialidad (consultoría de

obras por ejemplo).

(b) El manual se actualiza en forma periódica

Las modificaciones y actualizaciones de los manuales, guías de usuarios, trípticos y

videos tutoriales son realizadas eventualmente, de acuerdo a circunstancias tales

como el contexto político – social, las adecuaciones de las normas de mayor jerarquía,

pedidos de la ciudadanía, etc.


Adicionalmente, es preciso indicar que no existe un instrumento normativo que

establezca términos de tiempo predeterminados en los que deba hacerse una

evaluación de dichos instrumentos para, de acuerdo a ello, realizar una actualización

de sus disposiciones.

(c) Se establece claramente quién asumirá la responsabilidad por el mantenimiento

del manual

La normativa de contrataciones del Estado establece que el OSCE tiene, entre otras

funciones, la de emitir directivas, documentos estandarizados y documentos de

orientación en materia de su competencia.

Ello implica que, además de emitirlas, el OSCE es responsable de mantener

actualizados los documentos de orientación a fin de que se encuentren acordes con la

legislación vigente y la realidad, de modo que sean aplicables por los operadores del

sistema como una herramienta que contribuya a un eficiente ejercicio de sus

funciones.


Existe un manual único de adquisiciones que detalla todos los

procedimientos para una correcta aplicación de las leyes y

reglamentaciones sobre adquisiciones.

El manual se actualiza en forma periódica.

Se establece claramente quién asumirá la responsabilidad por el

mantenimiento del manual.

3

No existe un manual único pero sí la obligación de las agencias

adquirentes de contar con uno que cumpla con las condiciones de (b) y

(c).

2

No existe un manual ni tampoco la obligación de contar con uno pero

muchas agencias adquirentes tienen un manual interno para el manejo

de las contrataciones.

1

No existe un manual ni el requerimiento de contar con uno. 0

Es así que, según lo evaluado para este sub-indicador 2 (e), le corresponde el puntaje

1.

Puntaje obtenido: 1

En ese sentido, se puede indicar que, si bien en el RLCE se desarrollan las

herramientas, lineamientos, plazos y procedimientos aplicables en la contratación


pública, así como que el OSCE ha desarrollado algunos documentos de orientación, se

advierte que en algunos procedimientos y objetos contractuales resulta necesaria la

emisión de un manual, lineamientos, entre otros, en la que exista un desarrollo

complementario de las disposiciones incluidas en el Reglamento, se detalle casuística

más recurrente a nivel operativo o los lineamientos y parámetros para la actuación del

funcionario.

Siendo así, se reconoce la oportunidad de mejora de seguir trabajando documentos

normativos que no solo contribuyan a una mejor aplicación de la normativa sino sobre

todo, contemple disposiciones que aporten a una decisión de gestión eficiente, eficaz y

dotada de transparencia.

De otro lado, como una buena práctica, algunas Entidades públicas cuentan con

directivas o manuales internos que establecen lineamientos que complementan la

gestión interna de la Entidad, así como parámetros de actuación de los funcionarios

dentro de los procedimientos establecidos en la normativa de contratación pública.

Sub-indicador 2 (f) – Condiciones Generales de Contrato (CGC) para

contratos del sector público lo que incluye bienes, obras y servicios en

concordancia con los requisitos nacionales y, cuando fuese aplicable, con los

requerimientos internacionales

Este sub-indicador evalúa si las Condiciones Generales del Contrato cumplen con las


(a) Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es obligatorio.

(b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas aceptadas en el

ámbito internacional.


(a) Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es obligatorio

La LCE y el RLCE establecen las cláusulas obligatorias que deben incluir los contratos

como son: garantías, solución de controversias y resolución de contrato por

incumplimiento, además de desarrollar disposiciones sobre su celebración y ejecución

contractual.

Igualmente, el contrato está conformado por el documento que lo contiene, las Bases


Integradas y la oferta ganadora, así como los documentos derivados del proceso de

selección que establezcan obligaciones para la Entidad como para el proveedor

siempre que hayan sido expresamente señalados en el contrato.

Las Bases Estandarizadas incluyen una proforma de contrato que contiene cláusulas

generales relativas al pago, el plazo de ejecución de la prestación, las garantías, la

conformidad del servicio, la responsabilidad por vicios ocultos, la aplicación de

penalidades, la resolución del contrato, la solución de controversias, entre otros,

pudiendo las Entidades incluir cláusulas adicionales a dicha proforma lo cual está

sujeto al objeto del contrato y siempre que estén acordes a lo recogido en la LCE y

RLCE.

Cabe manifestar que, de una muestra de 381 Bases de procesos de selección, la OEI

del OSCE ha verificado que las Entidades en todos los casos utilizan las Bases

Estandarizadas que incluyen la proforma de contrato con las condiciones ya

mencionadas.

Adicionalmente, para aquello que no se encuentra regulado en la LCE y RLCE, son de

aplicación supletoria las normas de derecho público y, sólo en ausencia de éstas, las

normas de derecho privado.

(b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas aceptadas en el

ámbito internacional

Las Condiciones Generales del Contrato se encuentran acordes con las prácticas

aceptadas en el ámbito internacional. Así, por ejemplo, el contrato FIDIC reconoce

cláusulas tales como la de solución de las controversias que se generen en la

prestación, la resolución de los contratos por incumplimiento, adelantos o anticipos,

modificaciones contractuales como adicionales y ampliaciones de plazo, entre otros.



Los dos puntos que siguen son aplicables:

(a) Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es

obligatorio.

(b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas

aceptadas en el ámbito internacional.

3

Existen CGC para los tipos más comunes de contrato consistentes con

las prácticas aceptadas en el ámbito internacional pero su uso no es

obligatorio.

2

Existen CGC para los tipos más comunes de contratos pero no

concuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional y

su uso no es obligatorio.

1

No existen CGC y cada dependencia usa el formato de contrato que

elija.

0

Por lo tanto, de lo indicado líneas arriba sobre el sub-indicador 2 (f), se desprende que

la normativa establece las cláusulas obligatorias que deben incluir los contratos como

son: (i) garantías, (ii) solución de controversias y (iii) resolución de contrato por

incumplimiento, además de (iv) desarrollar disposiciones sobre su celebración y

ejecución contractual. En atención a ello, la proforma de contrato incluida en las Bases

Estandarizadas contiene cláusulas generales relativas a los siguientes temas: pago,

plazo de ejecución de la prestación, garantías, responsabilidad por vicios ocultos,

aplicación de penalidades, resolución del contrato, solución de controversias, entre

otros, pudiendo las Entidades incluir cláusulas adicionales según el objeto del contrato.

Asimismo, debe indicarse que las clausulas obligatorias previstas en la normativa, así

como las recogidas en la proforma del contrato se encuentran acordes con los

estándares internacionales reconocidos en las normas FIDIC.

Por lo expuesto, se le asigna el puntaje 3.

Puntaje obtenido: 3

Pilar II – Marco Institucional y Capacidad de Gestión

Indicador 3. El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien

integrado y es parte del sistema de gobernabilidad del sector público

Este indicador analiza el sistema de adquisiciones a fin de determinar: a) su idoneidad

para cumplir con las obligaciones estipuladas por ley sin vacíos ni superposiciones; b) si

existen los vínculos necesarios con otros sectores gubernamentales que afectan el

rubro de las adquisiciones; c) si las operaciones de compras están limitadas por otros

factores institucionales externos; y d) si la capacidad técnica y de gestión del sistema

resulta adecuada para realizar compras sin costos o demoras innecesarias.

Este indicador se refiere al grado de integración del sistema de adquisiciones con otras

partes del gobierno y especialmente con el sistema de gestión financiera en vistas de la

interacción entre ambos, desde la preparación del presupuesto y la planificación hasta

las operaciones de tesorería para efectuar pagos. Bajo el indicador 3 debe asignarse un

puntaje a cuatro sub-indicadores (a-d).

Sub-indicador 3 (a) – La planificación de las adquisiciones y los gastos

asociados son parte del proceso de formulación del presupuesto y

contribuyen a una planificación plurianual

La formulación de presupuestos anuales o plurianuales se basa en los resultados o

productos que el gobierno en su totalidad o sus dependencias esperan lograr en un

período determinado. La base para este ejercicio la constituyen las estrategias de

gobierno o sectoriales que determinan los planes corporativos plurianuales, los planes

operativos afines para cada período fiscal y la adquisición de los bienes, obras y

servicios necesarios para implementar los planes. La adecuada preparación de los

presupuestos requiere datos confiables sobre costos así como cronogramas de compras

de los bienes, obras y servicios requeridos por los planes operativos.

Los planes de adquisiciones deben actualizarse en forma periódica y el presupuesto

debe actualizarse y revisarse a fin de reflejar los cambios que ocurren en los plazos de

los contratos. La experiencia basada en los costos reales de los bienes, obras y servicios

proporciona información para predecir el costo de bienes, obras o servicios similares en

futuros presupuestos. El hecho de entender los plazos de los contratos importantes

también puede ayudar a predecir la necesidad de flujo en efectivo dentro del Gobierno


para efectuar pagos en tiempo y reducir los costos adicionales relacionados con un

cumplimiento demorado del contrato y la falta de fondos adecuados para financiar su

pleno cumplimiento.

Existe un ejercicio de planificación periódico instituido por las leyes o sus

reglamentaciones que:

se inicia con la preparación de planes plurianuales para las dependencias de

gobierno, de donde se derivan los planes operativos anuales.

a lo que siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación de los gastos

relacionados.

Y culmina en la formulación del presupuesto anual.

Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de planificación y

formulación presupuestaria.


En el Estado peruano se puede observar que existe un ejercicio de planificación

periódico, establecido por las leyes o sus reglamentaciones que:

Se inicia con la preparación de planes plurianuales para las dependencias de

gobierno, de donde se derivan los planes operativos anuales

En julio de 2002 se estableció el Acuerdo Nacional, suscrito por la Presidencia de la

República, diversas fuerzas políticas y organizaciones de la sociedad civil, el cual cuenta

con treinta y un (31) políticas de Estado que orientan la gestión pública35.

Mediante Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional

de Planeamiento Estratégico36, se creó el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

(CEPLAN) como órgano rector encargado de desarrollar metodologías e instrumentos

técnicos para asegurar la consistencia y coherencia del Plan Estratégico de Desarrollo

Nacional (PEDN), orientadas al desarrollo armónico y sostenido del país y al

fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en el marco del estado

constitucional de derecho.

35 De acuerdo a la vigésimo cuarta política de Estado del Acuerdo Nacional, “Estado Eficiente, Transpa-

rente y Descentralizado”, se establece que es una política del gobierno el desarrollo del SEACE para la afirmación de un Estado eficiente y transparente.

36 Aprobado con Decreto Legislativo N° 1088.


El PEDN, denominado “Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021”37, es el instrumento

rector del planeamiento a largo, mediano y corto plazo, el cual se elaboró en un

proceso de planeamiento concertado con representación de la sociedad civil y del

sector privado concertados por el Foro del Acuerdo Nacional38. Asimismo, se dispuso

que las Entidades ajusten sus planes estratégicos a los objetivos estratégicos de

desarrollo nacional (seis en total).

En enero de 2013 se expidió la Política Nacional de Modernización de la Gestión

Pública al 2021, en cuya sección de diagnóstico, el Estado se hace una autocrítica

reconociendo la ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de

articulación con el sistema de presupuesto público, especialmente en lo referido al

alineamiento de la planificación sectorial y territorial con el corto plazo (planes

operativos y programas presupuestales).

Al respecto, mediante la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico –

Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico39, se señalan las finalidades siguientes:

(i) lograr que los planes estratégicos de la administración pública se articulen al PEDN;

(ii) contribuir a que los recursos públicos se asignen y gestionen con eficiencia y

eficacia; entre otras.

La citada Directiva establece las fases del proceso estratégico y su interrelación, la

tipología de planes estratégicos (Ver Anexo N° 02):

Cuadro N° 2.1

Fases de proceso de planeamiento estratégico

Fase I

Análisis prospective Fase II

Fase Estratégica Fase III

Fase Institucional

- Plan Bicentenario 2021

-Plan Estratégico de Desarrollo

Nacional (PEDN) 2030

-Plan Estratégico Sectorial Multianual

(PESEM)

- Plan de Desarrollo Regional o Local

Concertado (PDRC, PDLC)

-Plan Estratégico

Institucional (PEI)

-Plan Operativo

Institucional (POI)

Fase IV

Seguimiento Fuente: Directiva del CEPLAN.

37 Aprobado con Decreto Supremo N° 054-2011-PCM. 38 Usando como marco orientador a las políticas de Estado, la estructura del plan nacional comprende

objetivos nacionales, lineamientos de política, objetivos específicos, indicadores de medición y ac-ciones estratégicas, las cuales se ejecutan a través de los planes operativos y en función de los co-rrespondientes presupuestos institucionales.

39 Aprobada con Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N° 26-2014-CEPLAN/PCD.


Además, el CEPLAN ha trabajado por más de un año con la participación de los propios

actores de la planificación (sectores y regiones) las Guías Metodológicas para las fases

de Análisis Prospectivo e Institucional, las cuales han sido aprobadas y difundidas a

través de su página web.

El artículo 22° de la Directiva establece que “los objetivos estratégicos que tengan

correspondencia con los programas presupuestales (PP) deben utilizar los indicadores

del PP. Asimismo, en estos casos, las acciones estratégicas que se derivan se vincularán

a los productos o actividades del PP identificado, en lo que corresponda de acuerdo con

las competencias de la entidad.”

Siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación de los gastos relacionados

Por su parte, en el marco de la programación y formulación del presupuesto del sector

público anual, el MEF emite la “Directiva para los Programas Presupuestales” dirigida a

las Entidades públicas de los tres niveles de gobierno, para la identificación, diseño,

revisión, modificación y registro de los Programas Presupuestales (PP), lo cuales

conforman la unidad básica de programación del presupuesto del sector público. Un

PP puede ser de carácter multisectorial cuando convoca la participación de Entidades

de más de un sector en la provisión de los productos identificados; asimismo, puede

requerir de articulación territorial si convoca la participación de dos o más Entidades

de distinto nivel de gobierno.

La reforma del Presupuesto por Resultados (PpR) liderada por la Dirección General de

Presupuesto Público (DGPP) del MEF ha permitido progresivamente darle una mirada

de planificación al proceso presupuestario, debido a que vincula la asignación de

recursos a productos y resultados medibles a favor de la población y, se identifican

responsables, entre otros. El PpR se implementa a través de los PP40.

El diseño del PP comprende una secuencia de etapas que contribuyen a sistematizar el

conjunto articulado de Productos que posibilitan el logro de resultados, asociado a un

objetivo de la política pública formulada por CEPLAN, para lo cual se lleva a cabo un

diagnóstico donde se identifica un problema que afecta a una población objetivo, sus

causas, así como alternativas para abordar el problema. Luego se analizan éstas,

considerando la mejor evidencia disponible, lo cual se presenta a través de una matriz

lógica.

Para la transición de las alternativas al Producto, el Anexo 2 – Contenidos mínimos de

un PP, de la citada Directiva del MEF, establece Modelos Operacionales. El mismo

40 En enero de 2016, las entidades han reportado al MEF los PP para el año 2017.


esquema se repite para el Modelo Operacional de las Actividades, agregando además

el diagrama de Gantt y el listado de insumos según el catálogo de bienes y servicios del

MEF41. La LCE N° 30225 se suma a este enfoque de gestión por resultados, orientando

el gasto al cumplimiento de los fines públicos y la repercusión positiva en las

condiciones de vida de los ciudadanos.

Mediante “Directiva para la Programación y Formulación Anual del Presupuesto del

Sector Público, con una perspectiva de Programación Multianual”42, de aplicación

permanente, establece las disposiciones para que las entidades programen y formulen

sus presupuestos institucionales anuales con una perspectiva de programación

multianual, orientados al cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. Según

el literal (a) del artículo 2° de la citada Directiva, el ejercicio de programación

multianual se enmarca en la alineación de los objetivos del Plan Estratégico de

Desarrollo Nacional(PEDN), del PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual(PESEM),

del Plan de Desarrollo Concertado(PDC), del Plan Estratégico Institucional (PEI), del

Plan Operativo Institucional (POI) y Programas Presupuestales(PP).

A partir de dicha articulación, cada Entidad conforma una Comisión (presidida por el

Jefe de la Oficina de Planificación y Presupuesto e integrada por los Jefes de la Oficina

de Administración, entre otros), la cual revisa los resultados logrados, prioriza los

objetivos, determina las metas físicas y de indicadores de desempeño a nivel de PP,

productos y otros, determina los gastos para su cumplimiento, define la estructura

programática y su vinculación con la estructura funcional, revisa el avance de

compromisos firmados a raíz de las Evaluaciones Independientes43, y presenta un

Resumen Ejecutivo al Titular de la Entidad.

De las metas físicas a conseguir en el año se desprenden las actividades y tareas

principales de su POI (preliminar), las cuales se establecen considerando la escala de

prioridades que se otorga al gasto a fin de lograr los resultados esperados en el marco

de una gestión orientada a resultados.

41 En el caso de aquellos que manejen SIGA-PpR, adjuntan su reporte de insumos y/o base de datos en

formato electrónico. 42 Aprobada con Resolución Directoral N° 003-2015-EF/50.01. 43 La evaluación independiente en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) consiste en el análisis

sistemático y objetivo de un proyecto, programa o política en diseño, curso o concluido, en razón a su diseño, ejecución, eficiencia, eficacia e impacto y resultados en la población.


En forma complementaria, el artículo 6° del RLCE44 señala “En la fase de programación

y formulación del presupuesto institucional, cada una de las dependencias de la

entidad, determinará, dentro del plazo señalado por la normativa correspondiente, sus

requerimientos de bienes, servicios y obras, en función de sus metas presupuestarias

establecidas, señalando la programación de acuerdo a sus prioridades”.

“Los requerimientos serán incluidos en el cuadro de necesidades que será remitido al

órgano encargado de las contrataciones (OEC) para su consolidación, valorización y

posterior inclusión en el Plan Anual de Contrataciones” (preliminar).

Recibida la información del OEC, entre otras acciones, la Oficina de Planificación y

Presupuesto o la que haga sus veces, consolida el proyecto de presupuesto anual, el

cual es remitido al MEF45.

Finalmente, culmina en la formulación del presupuesto anual

El MEF programa reuniones con las Entidades del gobierno nacional y de los GR para la

sustentación del presupuesto formulado. En el caso de los GL se efectúa una revisión

de la propuesta de parte de la DGPP del MEF únicamente y luego las municipalidades

Distritales presentan a su municipalidad provincial sus proyectos de presupuesto. En

base a las reuniones y revisiones, se evalúa y consolida la propuesta de Presupuesto

General de la República, la cual se somete a la aprobación del Consejo de Ministros,

luego de lo cual el Poder Ejecutivo la remite como proyecto de Ley al Congreso para el

debate y aprobación de la Ley Anual de Presupuesto Público46.

Una vez aprobada la Ley en mención, cada Entidad, a partir de los recursos asignados,

actualiza y aprueba la programación mensual de las actividades y tareas del POI,

insumo para la determinación del periodo en que se requieren los bienes y servicios

incluidos en el PAC y para la distribución mensual del Presupuesto Institucional de

Apertura (PIA).

44 Aprobado con Decreto Supremo N° 184-2008-EF. 45 Al respecto, en abril de 2015 las entidades del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales

presentaron la programación multianual del gasto 2016-2018 ante el MEF, mientras que en julio de 2015 presentaron su formulación presupuestaria anual 2016.

46 En atención al art. 21 del TUO de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.


Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de planificación y

formulación presupuestaria

Al respecto, el artículo 6° del RLCE señala que “Una vez aprobado el Presupuesto

Institucional, el OEC revisará, evaluará y actualizará el proyecto de Plan Anual de

Contrataciones sujetándolo a los montos de los créditos presupuestarios establecidos

en el citado Presupuesto Institucional”. Y el artículo 8° agrega: “El Plan Anual de

Contrataciones será aprobado por el titular de la Entidad dentro de los 15 días hábiles

siguientes a la aprobación del Presupuesto Institucional”. Según la LCE no resulta

posible la convocatoria de procesos de selección vía el SEACE si la Entidad no tiene un

PAC aprobado, a excepción de la ejecución de adjudicaciones de menor cuantía no

programables.

El RLCE dispone los criterios para elaborar y modificar el PAC de cada Entidad.

Asimismo, a través de la Directiva del PAC emitida por el OSCE se precisan los

procedimientos a seguir para las etapas de formulación, aprobación, modificación y

evaluación de los PAC y, la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (LGSNP) y

la LCE disponen medidas obligatorias para asegurar la existencia de financiamiento

previo a la convocatoria de los procesos de selección previstos y se reservan

automáticamente los recursos presupuestarios suficientes orientados a la atención del

gasto en el año fiscal respectivo, es decir, para la posterior acción de comprometer el

gasto que asumirá la Entidad una vez adjudicado y firmado el contrato.

Por otro lado, para facilitar este y otros fines, el gobierno ha adoptado la decisión de

incorporar el Catálogo de bienes y servicios de las Naciones Unidas al sistema peruano

de contratación pública, en base al cual se implementó un quinto nivel en el Catálogo

Único de Bienes, Servicios y Obras (CUBSO) que administra el OSCE.

Cabe mencionar que el Presupuesto General de la República es para un determinado

año fiscal, sin embargo los PAC presentan objetos de contratación de carácter anual y

multianual, en concordancia con el artículo 150° del RLCE, que regulan los casos

especiales de vigencia contractual, por lo que, para efectos de ejecutar los procesos de

contratación que comprometan años fiscales subsiguientes, la Oficina de Presupuesto

debe precisar que los recursos serán previstos en los correspondientes Presupuestos

Anuales. Asimismo, requiere de un documento suscrito por la Oficina de

Administración que garantice la programación de los recursos suficientes para atender

el pago de las obligaciones en los años fiscales subsiguientes.



Existe un ejercicio de planificación periódico instituido por las leyes o

sus reglamentaciones que:

se inicia con la preparación de planes plurianuales para las

dependencias de gobierno, de donde se derivan los planes

operativos anuales;

a lo que siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación

de los gastos relacionados;

Y culmina en la formulación del presupuesto anual.

Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de

planificación y formulación presupuestaria.

3

La mayoría de los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de

planes operativos anuales y plurianuales que son independientes de la

asignación presupuestaria y se revisan para cumplir con las

estimaciones del presupuesto en cuanto a asignaciones por sector o

dependencia antes de que se comprometan los gastos.

2

En general, los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de los

planes operativos anuales y plurianuales. Son débiles los vínculos con

la planificación del presupuesto y no se exige que los planes se

correspondan con la asignación presupuestaria disponible antes de

comprometerse los gastos.

1

No se describe integración alguna entre la planificación presupuestaria

y de adquisiciones. Los planes de adquisiciones se arman sin una

conexión obvia y directa con el ejercicio de planificación presupuestaria

y no existe exigencia alguna de correspondencia entre los planes de

adquisiciones y la disponibilidad de fondos antes de comprometerse los

gastos.

0

Entonces, tal como señala el análisis realizado para el sub-indicador 3 (a), se puede

constatar que está prevista y establecida una planificación periódica, que se inicia con

los planes multianuales (PEI de proyección a tres años) los que se operativizan, valga la

redundancia, con los POI anuales que son sustento de los Presupuestos Institucionales,

los cuales se formulan, entre otros, a partir de los cuadros de necesidades que elabora

el OEC para un año fiscal, que sirve para su inclusión en el PAC (preliminar).

Y, se cuenta con un PAC -como soporte del proceso de planificación y formulación

presupuestaria, orientado a la gestión de las Entidades públicas- el cual se aprueba

sobre la base del PIA, según lo establecido en la normativa que se menciona en el

análisis del presente sub-indicador, estando sujeto a revisiones por acciones de control

posterior.


Según lo descrito para el sub-indicador 2 (a), las buenas prácticas internacionales se

cumplirían pero en la práctica existen desarticulaciones y desfases, entre formulación

de planes y de los presupuestos, en la mayoría de las Entidades del Estado, por lo que

se deben corregir algunas desviaciones que se vienen dando, por lo cual le

corresponde el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Es así que es necesario tener en cuenta que:

Si bien se observan profundos avances en la normativa sobre planeamiento, la

implementación aún no está consolidada. Cuando se fortalezca el sistema de

planeamiento sobre el de presupuesto, se podrá contar con la consolidación de la

implementación en mención. Será importante asegurar la articulación entre la

normativa de planeamiento que emite el CEPLAN y la normativa presupuestal que

emite el MEF.

La planificación de las adquisiciones, especialmente en los niveles de gobiernos

sub-nacionales, presenta debilidades, generando que los procesos de selección del

PAC se ejecuten con retraso o sea sujeto de modificaciones frecuentes, lo que

debe tenerse en cuenta para establecer normativa que aporte a una mayor

eficiencia en la gestión de los recursos asignados.

Al respecto, sería conveniente que se establezcan medidas de modo que los

procesos de contratación prioritarios del PAC no se alteren, que el cambio del POI

sea permitido sólo en ciertos casos (que se mantengan los principales contratos) y,

disponer de un mecanismo para verificar el grado de cumplimiento de los PAC de

modo de utilizar esa información para promover correctivos, asignar recursos en

los siguientes ciclos y eventualmente establecer sanciones.

En la oportunidad que el MEF y la PCM coordinen cronogramas anuales para la

formulación de los diversos planes a su cargo, se podrá contar con presupuestos

que sufrirán cambios de menor envergadura dada la articulación de estos planes

institucionales, así como con los planes sectoriales y nacionales.

Finalmente, se presenta para tener en cuenta, el Anexo N° 03: Debilidades en la

planificación de las adquisiciones, que pueden ser insumo para corregir algunas

desviaciones.


Sub-indicador 3 (b) – La ley presupuestaria y los procedimientos financieros

brindan soporte a la adquisición, ejecución del contrato y su pago en tiempo

y forma

Este sub-indicador evalúa el grado en que la ley presupuestaria y los procedimientos de

gestión financiera satisfacen las necesidades de adquisiciones. Los procesos existentes

no deben restringir el procesamiento oportuno de las adquisiciones ni la ejecución de

los contratos. Los sistemas de adquisiciones, presupuesto y gestión financiera deben

interactuar de tal manera que una vez tomadas las decisiones sobre adquisiciones se

desencadenen las acciones correspondientes en los aspectos presupuestario y

financiero.

Los criterios que se analizan son los siguientes:

(a) Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de la semana de la

adjudicación del contrato para cubrir el monto total del contrato (o el monto para

cubrir la porción del contrato a ser ejecutada dentro del período presupuestario);

(b) Existen estándares de servicios ya publicadas para que las dependencias de

gobierno procesen las facturas para cumplir con sus obligaciones de pago en

tiempo y forma según lo establecido en el contrato;

(c) Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la aprobación de las

facturas o de los certificados mensuales para pagos sobre la base del progreso

logrado.


El diagnóstico desarrollado para este sub-indicador se basa en el TUO de la Ley General

del Sistema Nacional de Presupuesto, la Directiva de Ejecución Presupuestal y la

Directiva de Tesorería, estas últimas elaboradas por los órganos rectores de los

Sistemas Nacionales de Presupuesto y de Tesorería, respectivamente.

(a) Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de la semana de

la adjudicación del contrato para cubrir el monto total del contrato (o el monto

para cubrir la porción del contrato a ser ejecutada dentro del período

presupuestario)

La etapa de Compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, luego del

cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos

previamente aprobados, por un importe determinado o determinable, afectando total

o parcialmente los créditos presupuestarios, en el marco de los presupuestos


aprobados y las modificaciones presupuestarias realizadas. Se efectúa con

posterioridad a la generación de la obligación nacida de acuerdo a Ley, Contrato o

Convenio. Las acciones que contravengan lo establecido generan las responsabilidades

correspondientes alcanzables al Titular de la Entidad o de la Unidad Ejecutora, según

corresponda.

Al respecto, cabe mencionar que, luego del registro del consentimiento de la Buena

Pro en el SEACE, el postor ganador tiene hasta ocho (08) días hábiles para presentar los

documentos para perfeccionar el contrato. Dentro de los tres (03) días hábiles

siguientes, la Entidad debe suscribir el contrato. Estos son los plazos establecidos por

la norma nacional.

Una vez formalizado el contrato y registrado en el SEACE, este envía al Sistema

Integrado de Administración Financiera (SIAF) sus datos, lo que incluye un código para

su identificación. Luego de registrar el contrato en el SEACE, la Entidad contratante de

forma manual, registra en el SIAF el compromiso de pago. Con esta operación, se

vincula el proceso de contratación con el SIAF en la etapa del compromiso de gasto, o

en otras palabras se vinculan los recursos certificados del presupuesto con el contrato

específico celebrado (para la porción a ser ejecutada dentro del periodo

presupuestario) y con los datos del proveedor adjudicado (a través del Registro Único

de Contribuyente-RUC), para el seguimiento de la ejecución contractual.

Es necesario precisar que en la Directiva N° 005-2010-EF/76.01; Directiva para la

Ejecución Presupuestaria, y sus modificatorias, no se establecen plazos para que la

Entidad contratante registre el compromiso en el SIAF luego de registrado el contrato

en el SEACE. Respecto del plazo para que la Entidad registre el contrato en el SEACE

luego de su celebración, el RLCE, en su artículo 138°, establece que las Entidades

contratantes tienen un plazo de diez (10) días de perfeccionado el contrato, para su

registro en el SEACE. Bajo las normas vigentes al mes de diciembre del 2015, no

existen mecanismos para verificar el cumplimiento de los plazos antes señalados.

Por tal motivo, el tiempo para efectuar el compromiso en el SIAF, una vez suscrito el

contrato es variable e incluso la Entidad podría tomarse un tiempo entre la suscripción

del contrato y su efectivo registro en el SEACE.

Por otro lado, se conoce que en el SIAF existe una opción llamada “Adjudicación sin

proceso” (que se usa normalmente para procesos excluidos de la aplicación de la Ley

de Contrataciones y que no valida el registro del contrato en el SIAF), que algunas

Entidades usarían como artificio para no vincular un compromiso que se pretende


registrar en el SIAF con un contrato celebrado no registrado en el SEACE, (se usa esta

opción "cajón de sastre" del SIAF), situación que debe ser superada por el MEF.

Por su parte, si bien en el SEACE se vincula el proceso de contratación al compromiso

SIAF, este sistema no lo retroalimenta, por lo que no se puede asegurar el

cumplimiento del plazo para el registro del compromiso luego de la suscripción del

contrato. Para evidenciarlo se tomó una muestra del SIAF con apoyo del MEF; no

obstante, la información presentada por la data es muy variable. Además, toda vez que

el OSCE a través de la Directiva dispone un plazo máximo de diez (10) días hábiles

entre la suscripción del contrato y su registro en el SEACE, y que entre dicho registro y

su vinculación al compromiso SIAF no hay plazo establecido por norma; en muchos

casos este último se produce cuando se requiere efectuar el primer desembolso de

pagos (etapa de devengado) en el SIAF. Asimismo, debido a que se cuenta con la

certificación presupuestal, que ya separa los recursos para el pago, la Entidad no

percibe la necesidad de cumplir un plazo para la etapa del compromiso de gasto.

Finalmente, cabe precisar que el MEF, entre otros, mide a las Entidades y a sus

Titulares según el porcentaje de avance en la ejecución del gasto a nivel de

compromisos y de devengado -haciendo el seguimiento con el SIAF Amigable- lo que

de alguna forma genera una suerte de competencia a nivel de Entidades que buscan

sobresalir o destacar. En consecuencia, existe una disposición implícita para proceder,

en el menor tiempo posible, a los registros de compromisos y devengados en el SIAF lo

que permite contar con una mejor evaluación por parte del MEF ya que, en la medida

que el valor de este indicador sea mayor, se puede tener una mejor posición ante el

MEF en la oportunidad que se requiere solicitar en forma sustentada mayores

recursos.

(b) Existen estándares de servicios ya publicados para que las dependencias de

gobierno procesen las facturas para cumplir con sus obligaciones de pago en

tiempo y forma según lo establecido en el contrato

A través de una Directiva de Tesorería47, se regulan los procedimientos a seguir tanto

para la etapa de (i) compromiso, (ii) devengado y (iii) pago a los proveedores.

La etapa del devengado es el acto mediante el cual se reconoce una obligación de

pago, derivada de un gasto aprobado y comprometido, que se produce previa

47 Directiva N° 001-2007-EF/77.15, Directiva de Tesorería, y sus modificatorias, así como la Resolución

Directoral N°001-2011-EF/77.15 que establece disposiciones complementarias a la citada Directiva, entre ellas el Calendario de Pagos como monto límite mensual para realizar giros de las obligaciones en fase de devengado, el uso de la factura electrónica, el devengado dentro de los 3 días hábiles de producida la conformidad, entre otros.


acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación

o el derecho del acreedor. La etapa del devengado implica el otorgamiento de la

conformidad a las prestaciones del proveedor, por tanto la afectación del presupuesto

se dará en forma definitiva, fecha a partir de la cual corren los plazos para realizar el

pago según lo establecido en el contrato.

El gasto devengado se formaliza cuando se otorga la conformidad (con alguno de los

documentos establecidos por Directiva) luego de haberse verificado por parte del área

responsable una de las siguientes condiciones: (i) la recepción satisfactoria de los

bienes, (ii) la prestación satisfactoria de los servicios, (iii) el cumplimiento de los

términos contractuales en los casos que contemplen adelantos, pagos contra entrega

o entregas periódicas de las prestaciones en la oportunidad u oportunidades

establecidas en las Bases o en el contrato.

De acuerdo a la Directiva de Tesorería, el Director General de Administración o quien

haga sus veces, debe: (i) establecer los procedimientos necesarios para efectuar una

eficiente programación de sus gastos, (ii) asegurar la oportuna y adecuada elaboración

de la documentación necesaria para que se proceda al pago de las obligaciones, (iii)

impartir las orientaciones necesarias a las oficinas relacionadas con la formalización del

gasto (OEC) para que cumplan con la presentación de dichos documentos a la Oficina

de Tesorería con la suficiente anticipación a las fechas previstas para la oportuna y

adecuada atención del pago correspondiente.

Luego de otorgada la conformidad de las prestaciones del proveedor por parte del

área usuaria y de su autorización por la Oficina de Administración, o quien haga sus

veces, se registra la etapa del devengado en el SIAF, lo cual implica el registro de la

mejor fecha de pago al proveedor, la que debería coincidir con la fecha estipulada en

el contrato.

Las disposiciones complementarias a la Directiva de Tesorería precisan que el

devengado se registra en el SIAF dentro de los tres (03) días hábiles de producida la

conformidad, mientras que el pago del gasto devengado debe realizarse dentro de los

treinta (30) días calendario de su procesamiento en el SIAF-SP. Asimismo, precisa que

el pago a los proveedores del Estado debe realizarse en los plazos estipulados en las

respectivas condiciones contractuales. El procesamiento de pagos fuera de plazo es

atendido previa solicitud expresa a la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro

Público (DGETP), adjuntando copia del informe remitido al OCI, motivando las razones

del retraso.


Por tanto, la normativa de tesorería establece el plazo en que deben procesarse las

facturas, para convertirse en devengados y para convertir los devengados en pago

(efectivo consignado en cuenta) según se establezca en los contratos; por tanto se

puede señalar que existen estándares de servicio publicados.

(c) Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la aprobación de

las facturas o de los certificados mensuales para pagos sobre la base del

progreso logrado

Si bien la buena práctica internacional establece un plazo de cuatro semanas entre la

facturación y el pago, el artículo 181° del RLCE establece plazos más ajustados: “La

Entidad deberá pagar las contraprestaciones pactadas a favor del contratista en la

oportunidad establecida en las Bases o en el contrato. Para tal efecto, el responsable de

otorgar la conformidad de recepción de los bienes o servicios, deberá hacerlo en un

plazo que no excederá de los diez (10) días calendario de ser estos recibidos, a fin de

que la entidad cumpla con la obligación de efectuar el pago dentro de los 15 días

calendario siguientes, siempre que se verifiquen las demás condiciones establecidas en

el contrato”.

Además, establece que las Entidades en la oportunidad de convocar al proceso de

selección deben publicar las Bases, las cuales informan a los potenciales postores, la

forma, plazos y condiciones de pago, así como establecen el plazo para la firma de los

contratos.

Al respecto, las cláusulas obligatorias de las Bases Estándar en el capítulo III Del

Contrato, de la Sección General señalan lo siguiente: La Entidad debe pagar las

contraprestaciones pactadas a favor del contratista dentro de los quince (15) días

calendarios siguientes a la conformidad de los bienes, siempre que se verifiquen las

condiciones establecidas en el contrato para ello. La conformidad se emite en un plazo

máximo de diez (10) días de producida la recepción.

En la etapa del pago se extingue, en forma parcial o total, el monto de la obligación

reconocida, debiendo formalizarse a través del documento oficial correspondiente. Es

indispensable que: (i) se haya recibido a través del SIAF, las autorizaciones de giro de

pago correspondientes, y (ii) se haya verificado la disponibilidad de los montos

depositados en la respectiva cuenta bancaria.

Para efectuar el pago, se requiere contar con la programación mensual de los recursos

a través de los Calendarios de Pagos, es decir que el OEC debe informar la fecha en la


cual estima se concluirá el contrato y tratándose de suministros, las fechas periódicas

en las cuales se efectuarán las prestaciones.

Cuando se trata de contratos con una única prestación, los compromisos de pago en el

SIAF se programan en forma oportuna cuando se trata de procedimientos de montos

menores (ADS y AMC). Sin embargo, cuando estamos frente a procedimientos de

montos mayores (LP, CP y ADP), suelen producirse retrasos en la ejecución contractual,

lo que conllevaría a que no se utilicen los recursos del calendario de pagos en el cual

fueron programados. Esto implicaría que vuelvan a solicitarse los recursos en un

próximo calendario de pagos o esperar la aprobación de una ampliación de calendario

en el propio mes, dependiendo de la fecha en que se produzca.

Cuando se trata de contratos de suministros en el calendario de pagos sólo se prevé la

prestación mensual que corresponda (pagos parciales). Generalmente se trata de

servicios básicos (mensajería, internet, telefonía). Si se producen retrasos en la fase de

ejecución contractual de los procedimientos de mayores montos (LP, CP y ADP), podría

conllevar a que su culminación involucre tomar recursos de un siguiente ejercicio

fiscal, lo que implica que se dé prioridad a su atención antes que aquellos gastos

programados para el presupuesto del propio ejercicio, afectando así la asignación de

recursos para el año siguiente por ende a nuevas actividades programadas.

En ese sentido, cuando se trata de contratos con una sola prestación y pago,

generalmente procesos menores, los compromisos de pago en el SIAF se efectúan

dentro del plazo previsto en el contrato. Es decir que, una vez aprobadas las facturas,

estas se convierten en pagos efectivos en el tiempo que indica el pliego y que a su vez

está en el rango que describen las normas para hacer pagos.

Cuando se trata de contratos con prestaciones de ejecución periódica, en el calendario

de pagos sólo se prevé la prestación mensual que corresponda; en consecuencia, los

compromisos de gasto son parciales. En el caso de contratos mayores por entregables

suelen producirse retrasos en los devengados (por observaciones del área usuaria) que

dilatan la mejor fecha de pago e inclusive pueden generar el traslado del pago al

próximo ejercicio fiscal.

Por otro lado, puede darse que, al depender las Entidades del Calendario de Pagos que

apruebe la DGETP, no se pueda garantizar el pago al proveedor en la fecha pactada en

el contrato pues, el Tesoro Público podría no contar con todos los recursos que

solicitan las distintas dependencias en un mes, por lo tanto el pago podría no

registrarse en su oportunidad.


La DGETP aprueba la autorización de giro sobre la base del gasto devengado, con una

anticipación máxima de cinco (05) días hábiles a la “mejor fecha”48 de pago registrada

en el SIAF, la cual en el caso de adquisición de bienes y contratación de servicios, se

encuentra establecida en los términos contractuales. Luego de ello, la Entidad cuenta

con cinco (05) días hábiles para efectuar el giro.

Cabe mencionar que, al cierre del año, las Entidades realizan muchos procedimientos

menores para ejecutar al máximo el último calendario de pagos. Al respecto, suele

pasar que habiéndose registrado la etapa de compromiso, se corre el riesgo de que las

prestaciones de bienes o servicios no se realicen a tiempo, por lo tanto no se configura

la etapa de devengado, teniendo que proceder a la anulación del registro de

compromiso y certificación presupuestal para incluirlos en el presupuesto del siguiente

ejercicio fiscal, lo cual no asegura la oportunidad del pago.

Según el estudio ¿Cuánto tiempo tardan las entidades en efectuar el pago a

proveedores?49, los datos obtenidos para la ejecución del pago se calculan a partir de la

fecha de emisión de conformidad del bien o servicio, lo que da en promedio treintiun

(31) días calendario, no habiendo variación considerable entre bienes y servicios.

Asimismo, se encontró gran dispersión de valores, los pagos más rápidos se realizaron

en el rango entre 1-15 días (30.4%), mientras que los más lentos llegaron a más de cien

(100) días.

Por otro lado, es importante mencionar que el atraso en el pago por parte del Estado

puede generar, a su vez, el incremento de los costos de transacción en las

contrataciones públicas, lo que se manifiesta, entre otros, en las cotizaciones que

presentan los proveedores a efectos de que las Entidades determinen el valor

referencial de cada proceso de contratación. En otros términos, el principal problema

del proveedor en las contrataciones públicas radica en la incertidumbre que tiene

respecto a la oportunidad del pago por sus prestaciones al Estado, riesgo que es

incorporado en su propuesta económica50.

48 La mejor fecha es aquella en la cual vence la obligación contraída, y en la que, según la naturaleza de

la obligación, se debe realizar el pago del gasto devengado. 49 Medición realizada en el año 2014, con datos del 2013 y, su comparación, con estudios de los años

2011 y 2013, elaborada por la Oficina de Estudios e Inteligencia de Negocios del OSCE. 50 Esta situación afecta mayormente a las MYPE, ya que no les permite contar con el capital de trabajo

que requieren para seguir operando en el mercado. Asimismo, esto genera que empresas de gran envergadura se vean desalentadas para realizar negocios con el Estado, perdiendo éste la oportuni-dad de contar con mejores condiciones de contratación.


En el caso de las Entidades que no utilizan el SIAF, como las Entidades de Tratamiento

Empresarial (ETE) o del FONAFE, no se podría conocer el promedio de días de atraso

del pago, salvo que se efectúe una muestra representativa.


Parámetros/condiciones

(a) Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de la

semana de la adjudicación del contrato para cubrir el monto total

del contrato (o el monto para cubrir la porción del contrato a ser

ejecutada dentro del período presupuestario);

(b) Existen estándares de servicios ya publicadas para que las

dependencias de gobierno procesen las facturas para cumplir con

sus obligaciones de pago en tiempo y forma según lo establecido en

el contrato;

(c) Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la

aprobación de las facturas o de los certificados mensuales para

pagos sobre la base del progreso logrado.

Los procedimientos presupuestarios y financieros existentes cumplen

con los requisitos de (a) a (c) inclusive.

3

Los procedimientos presupuestarios y financieros existentes cumplen

con los requisitos de (a) sin embargo no existen estándares de negocios

publicados. Autorización de pagos es generalmente dispendiosa.

2

Los procedimientos existentes llevan más tiempo que lo exigido en (a) y

no se cumplen, en general, las condiciones de (b) y (c)

1

Los procedimientos existentes no cumplen sustancialmente con los

requisitos.

0

Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el sub-indicador 3 (b)

se puede constatar el nivel de cumplimiento de los parámetros establecidos, según lo

siguiente:

No se ha podido evidenciar que se comprometen los fondos necesarios para cubrir

la porción del contrato a ser ejecutada dentro del período presupuestario, en la

semana luego de la emisión de la orden de servicio o de compra o de la suscripción

de un contrato. Sin embargo, las acciones que contravengan lo establecido, generan

las responsabilidades correspondientes alcanzables al Titular del pliego o de la

Unidad Ejecutora, según corresponda.


Existen estándares de servicios, es decir se tiene la Directiva de Tesorería donde se

establece que las dependencias del gobierno deben cumplir con sus obligaciones de

pago en tiempo y forma según lo establecido en el contrato.

Finalmente, los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la

aprobación de las facturas (31 días), plazo calculado una vez otorgada la

conformidad al bien o servicio recibido o prestado, según informe técnico de

sustento.

Por lo tanto, si bien no se verifica que se cumple el criterio (a), se cumplen cabalmente

los criterios (b) y (c) por lo que corresponde el puntaje 2, más aún, cuando -como se ha

indicado en el análisis anterior- existe una disposición implícita para que las Entidades

procedan, en el menor tiempo posible, a los registros de compromisos y devengados

en el SIAF -lo que puede ser monitoreado a través del SIAF Amigable, de fácil acceso

para cualquier interesado- permitiendo a la entidad contar con una evaluación y mejor

posición ante el MEF en la oportunidad que considere solicitar en forma sustentada

mayores recursos.

Puntaje obtenido: 2

A efectos de obtener el puntaje obtenido 3 en este sub-indicador, corresponde

optimizar los mecanismos para lograr disminuir la brecha de tiempo entre el registro

del contrato en el SEACE y la fecha en que la Entidad registre el compromiso en el SIAF.

En tal sentido, el OSCE podría solicitar al MEF que establezca normativamente un plazo

menor a las Entidades contratantes para que éstas registren el compromiso en el SIAF

desde el registro del contrato en el SEACE. Asimismo, el OSCE debería considerar

modificar la Directiva N° 06-2016-OSCE/CD que establece un plazo de diez (10) días

hábiles para el registro del contrato en el SEACE (manteniendo el plazo establecido por

el artículo 18° del RLCE), evaluando el establecimiento de no más de tres (03) días para

el registro del contrato en el SEACE. Con estas dos normas se podría cumplir con el

estándar internacional de tiempo señalado en el sub-indicador.

Por otro lado, cabe señalar que el OSCE ya ha establecido un procedimiento de

validación de la certificación del crédito presupuestal con la convocatoria al proceso de

selección. Con este mecanismo, se asegura también que la certificación no pueda ser

usada para fines distintos a los que se derivan del proceso de selección asegurando el

presupuesto para la finalidad pública que lo sustenta. Continuando con el proceso para

asegurar el presupuesto para los contratos derivados de procesos de selección,

correspondería al OSCE evaluar -en el módulo de contratos del SEACE- el


establecimiento de un procedimiento de validación al momento del registro del

contrato, respecto de la certificación con la que cuenta.

Sub-indicador 3 (c) – No se inician las acciones de contratación sin las

asignaciones presupuestarias pertinentes

Este indicador evalúa si existen salvaguardas en el sistema que impidan la iniciación de

acciones de compra salvo que se hayan asignado los fondos para la contratación en

cuestión. Para ello deben cumplirse los siguientes requisitos:

(a) La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el

llamado a licitación.

(b) Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma electrónica entre

los sistemas de gestión financiera y el de adquisiciones) que asegure la aplicación

de la ley.


(a) La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el

llamado a licitación

La LGSNP regula la Certificación del Crédito Presupuestario (CCP) en gastos de bienes,

servicios, capital y personal, la cual constituye un requisito indispensable para la

autorización del gasto. Dada la CCP implica que se reservan automáticamente los

recursos presupuestarios para el futuro compromiso de gasto que asumirá la Entidad

una vez adjudicada la Buena Pro y firmado el contrato dentro del año fiscal.

La CCP constituye un acto de administración cuya finalidad es garantizar que se cuenta

con el crédito presupuestario disponible y libre de afectación para comprometer un

gasto con cargo al presupuesto institucional autorizado para el año fiscal respectivo,

previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulen el objeto

materia del compromiso. Implica la reserva del crédito presupuestario, hasta el

perfeccionamiento del compromiso y la realización del correspondiente registro

presupuestario, bajo responsabilidad del Titular del Pliego.

La CCP resulta requisito indispensable cada vez que se prevea realizar un gasto,

contratar o adquirir un compromiso, adjuntando al respectivo expediente. Se

materializa a través de un documento emitido por la Oficina de Presupuesto, para cuyo

efecto, dicha Oficina dicta los procedimientos y lineamientos que considere


necesarios, referidos a la información, documentos y plazos que deberá cumplirse para

emitir la CCP. Dicho documento debe contener como requisito indispensable para su

emisión la información relativa al marco presupuestal disponible que financia el gasto

en bienes, servicios, capital y personal. Es registrada en el SIAF.

Al respecto, el artículo 12° de la LCE señala que es requisito para convocar al proceso

de selección, bajo sanción de nulidad, que se cuente con el Expediente de

Contratación debidamente aprobado para la adquisición respectiva, el mismo que

incluirá la disponibilidad de recursos y su fuente de financiamiento (CCP).

Por su parte, el artículo 27° de la LCE establece que el OEC determina el valor

referencial de contratación con el fin de gestionar la asignación de los recursos

presupuestales necesarios. El artículo 18° del RLCE señala que “se debe solicitar a la

Oficina de Presupuesto la disponibilidad presupuestal a fin de garantizar que se cuenta

con el crédito presupuestario suficiente para comprometer un gasto en el año fiscal

correspondiente. Para su solicitud debe señalarse el periodo de contratación

programado.” Asimismo, vincula el otorgamiento de la disponibilidad presupuestal con

lo dispuesto por la LGSNP.

Por lo expuesto, la LCE exige la certificación sobre disponibilidad de recursos antes de

la convocatoria de un proceso de selección.

(b) Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma electrónica

entre los sistemas de gestión financiera y el de adquisiciones) que asegure la

aplicación de la ley

El SIAF y el SEACE se han integrado para compartir una interfase que permita validar

que se cuente con presupuesto disponible, a través de la CCP, antes de realizar

convocatorias.

Al existir interoperabilidad entre ambos sistemas (SIAF-SEACE) los ahorros nominales a

favor de la Entidad (diferencia entre el valor referencial y el valor adjudicado) se

reorientan con mayor facilidad a la atención de nuevos requerimientos.

Al respecto, la Directiva de Ejecución Presupuestal señala que la CCP es susceptible de

modificación, en relación a su monto u objeto, o anulación, siempre que tales acciones

estén debidamente justificadas y sustentadas por el área correspondiente. La CCP no

podrá ser anulada bajo responsabilidad del Titular del Pliego y del Jefe de la Oficina de

Presupuesto, mientras la Entidad pública se encuentre realizando las acciones


necesarias, en el marco de la normatividad vigente, para realizar un gasto, contratar o

adquirir un compromiso51.

La CCP constituye una interfase entre el sistema de presupuesto y el de

contrataciones. Si bien la LCE no exige la publicación de este requisito en la

convocatoria del proceso de selección, la que se realiza a través del SEACE, cuando

ésta se produce se especifica el número de la CCP, el cual se obtiene del SIAF, para la

coordinación y retroalimentación entre los sistemas mencionados, en mejora de la

gestión de recursos.

La LCE N° 30225 establece como requisito para convocar un procedimiento de

selección bajo sanción de nulidad, contar con el CCP o la previsión presupuestal. La

previsión presupuestal es un acto administrativo adicional al CCP cuya finalidad es

garantizar que se cuenta con los recursos suficientes para atender el pago de las

obligaciones en los años fiscales siguientes cuando se tratan de una ejecución

contractual que superan el año fiscal. Asimismo, en comunicado MEF-OSCE del 12 de

febrero del 2016, se precisa que las Entidades son responsables del registro en el

SEACE de la información del CCP.

Entonces, según lo señalado en el análisis realizado para el sub-indicador 3(c) se puede

constatar que se cumplen los parámetros (a) y (b) pues:

51 Sin embargo, a veces se dejan de ejecutar recursos cuando la convocatoria o el propio proceso de

selección por uno u otro motivo se retrasan y no se llega a ejecutar dentro del ejercicio anual, pues los recursos presupuestarios quedarían congelados.


Parámetros/condiciones:

(a)La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el llamado a licitación. (b)Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma electrónica entre los sistemas de gestión financiera y el de adquisicio-nes) que asegure la aplicación de la ley.

El sistema cumple con los requisitos (a) y (b) ut supra. 3

El sistema cumple con el requisito establecido en (a) pero el requisito de (b) no se aplica plenamente debido a las debilidades del sistema.

2

El sistema solamente cumple con el requisito de (a). 1

El sistema no cumple con los requisitos de (a) y (b). 0


La LCE exige la certificación sobre disponibilidad de fondos (CCP) previo a realizar la

convocatoria de un proceso para una contratación, lo que está vinculado a la

LGSNP.

Existe una interface entre el SIAF y SEACE que asegura la aplicación de la Ley, y

permite validar que se cuenta con presupuesto disponible, a través del registro del

número de CCP, antes de realizar convocatorias.

Por lo expuesto, se le asigna el puntaje 3.

Puntaje obtenido: 3

Sub-indicador 3 (d) – Se preparan informes de cumplimiento en forma

sistemática para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha

ejecución con la programación presupuestaria

Este sub-indicador es una medición del mecanismo de retroalimentación necesario para

asegurar que la información sobre los contratos que involucran gastos presupuestarios

importantes sea provista al sistema presupuestario y de gestión financiera en tiempo y

forma para respaldar el sistema de gestión financiera pública.

Al respecto, la Directiva de Evaluación Presupuestaria del MEF dispone que

semestralmente se informe respecto del avance de la ejecución presupuestal en

relación al presupuesto aprobado. Sin embargo, dichos informes de la ejecución del

gasto (en bienes y servicios o activos no financieros) son generales según la finalidad

establecida por el MEF, por lo que no están previstos para evaluar la ejecución de los

contratos en forma individual.

El artículo 9° del RLCE establece que el Titular de la Entidad evaluará semestralmente

la ejecución del PAC debiendo adoptar las medidas correctivas pertinentes para

alcanzar las metas y objetivos previstos en el POI y, de corresponder, disponer el

deslinde de las responsabilidades respectivas, pero esta acción no está prevista para

retroalimentar la gestión presupuestaria.

Por otro lado, si bien las Entidades cumplen con registrar en el SEACE sus contratos,

dado que es requisito para proceder al compromiso de gastos en el SIAF, no se cumple

con registrar íntegramente el seguimiento de la ejecución contractual para mostrar el

desempeño de las obligaciones tanto de la Entidad como del proveedor (conformidad

de entrega de prestaciones, aplicación de penalidades, pagos, ejecución de garantías,

arbitrajes, rescisión de contratos, liquidación, etc.), solamente se registra la


información cuando se trata de ampliaciones, adicionales y contratos

complementarios, toda vez que es requisito para el compromiso adicional de gastos en

el SIAF, siendo conveniente que se obligue al registro de estos campos para proceder a

la fase de devengado, girado y pagado en el SIAF.

En general, la información sobre la ejecución de los contratos la provee el sistema de

pagos y no el sistema de monitoreo de contratos, que sería el llamado a crear

capacidad de brindar conocimiento sobre las características de su ejecución.

Por otro lado, una mejor evaluación se obtendría a partir del seguimiento de la CCP

otorgada, la cual no sólo debería concluir en la adjudicación del contrato sino en su

liquidación final, la cual puede sobrepasar el ejercicio fiscal.

Al respecto, el OSCE viene trabajando en la mejora progresiva de la interfase

electrónica entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logre una interacción fluida

para propiciar mecanismos de retroalimentación que provean información sobre la

marcha de los contratos, de tal manera de asegurar que al menos la información sobre

los contratos que involucran gastos presupuestarios importantes sea provista al

sistema de contrataciones. Es así que en mayo de 2012 la interfase entre el SEACE y el

SIAF se amplía a transferir datos del contrato de las Entidades públicas del GL, mientras

que en noviembre de ese mismo año se incorpora la funcionalidad del registro de

controversias y laudos.

Actualmente, el OSCE tiene planificado trabajar en el desarrollo de una nueva versión

del módulo de contratos, que incluya funcionalidades para consumir los servicios de la

interfase entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logre transferir todas las

acciones del contrato, así como la obtención de datos de los pagos correspondientes.

Finalmente, la normativa de contrataciones no establece, para bienes y servicios, la

elaboración de informes de terminación de Contratos y, sí se contemplan las

liquidaciones del contrato sólo en el caso de ejecución o consultoría de obras.



El sistema de adquisiciones se encuentra suficientemente integrado

con los sistemas de gestión financiera y el presupuestario para

proporcionar información sobre el cumplimiento de los principales

contratos.

3

La información sobre el cumplimiento de la mayoría de los grandes

contratos se presenta tal como se describe más arriba.

2

La información sobre el cumplimiento de los contratos es esporádica o

se presenta normalmente con una demora considerable luego de

finalizado el ejercicio fiscal.

1

El sistema de adquisiciones en general no proporciona esta

información.

0

Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el sub-indicador 3 (d),

se puede constatar que aún no se encuentra lo suficientemente integrado el sistema

presupuestario con el sistema de adquisiciones que permitan conciliar la ejecución del

presupuesto con la programación presupuestaria, sobre el estado de los contratos.

Puntaje obtenido: 1

En ese sentido, sería conveniente que se establezcan medidas de obligatorio

cumplimiento para que las Oficinas de Administración emitan periódicamente

informes de cumplimiento de contratos, de modo de conciliar oportunamente dicha

ejecución con la programación presupuestaria.

La evaluación periódica de los contratos, permite conocer si efectivamente el contrato

se liquidó (culminó) o si se están dando prestaciones adicionales o si el contrato ha

sido desfasado por causas ajenas al proveedor, lo que permitiría conciliar con la

ejecución presupuestaria y tomar decisiones presupuestarias, de existir diferencias.

Asimismo, sería conveniente evaluar el costo beneficio de que:

La información señalada en el SEACE sobre el registro para el seguimiento de la

ejecución contractual sea requisito obligatorio para proceder a la fase de

devengado, girado y pagado en el SIAF.

El OSCE efectúe la supervisión respecto al cumplimiento del artículo 9° del RLCE

sobre la evaluación semestral de la ejecución del PAC para superar este aspecto.


Finalmente, sería conveniente, que el OSCE considere incluir, en la Directiva

relacionada al PAC, lineamientos en su evaluación semestral, que permita conocer la

situación de los procesos de contratación -desde los actos preparatorios previos a la

convocatoria hasta el cierre del Expediente de Contratación- de modo de promover

que se tomen decisiones correctivas o preventivas en la Entidad a partir de los

informes de cumplimiento, lo que a la vez contribuiría a retroalimentar las decisiones

en el sistema de gestión presupuestaria y financiera del año fiscal y de los siguientes

afectados.


Indicador 4. El país cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional

Aunque este indicador se refiere al ente normativo/regulador lo que más importa no es la

existencia de un ente sino la existencia de las funciones dentro del sector público así como

su cumplimiento y coordinación (es decir, una dependencia puede ser la responsable de las

políticas mientras otra puede encargarse de la capacitación del personal y otra puede

ocuparse de las estadísticas). Cuando los criterios enumerados más abajo se refieren al

“ente regulador” debe interpretarse como la “función reguladora”, si resultase aplicable a

la evaluación en cuestión. La evaluación de este indicador se concentrará en la existencia

de las funciones, la independencia de la función reguladora, la efectividad del cumplimiento

y el grado de coordinación entre las organizaciones responsables. Hay cuatro sub-

indicadores (a-d) a ser calificados.

Sub-indicador 4 (a) – El marco legislativo y regulatorio incluye las condicio-

nes y la base para el ente normativo/regulatorio

El marco legal establece el ente a un nivel jerárquico suficientemente alto y con el

poder necesario y define sus responsabilidades funcionales de modo que permita su

funcionamiento eficaz. De modo alternativo, el marco legal y regulatorio puede asignar

las funciones clave descritas en el sub-indicador b) a diferentes agencias sobre bases

claramente definidas.

Al respecto, los entes a cargo de las contrataciones en el país son el MEF y el OSCE.

De acuerdo al organigrama del Estado, publicado en el Portal del Estado Peruano, en

nivel superior corresponde a la Presidencia de la República, quien dirige la política

general del gobierno. Mientras que la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) es el

responsable de la coordinación de las políticas nacionales y sectoriales del Poder

Ejecutivo, quien coordina las relaciones con los demás poderes del Estado, los

organismos constitucionales, los GR y GL y la sociedad civil.

El MEF fija las políticas en materia de contrataciones del Estado y, por su ámbito de

competencia, refrenda la norma de carácter general (Decreto Supremo) que

reglamenta la LCE. Mientras que el OSCE, como organismo público del Poder Ejecutivo,

se encuentra adscrito a este Ministerio.

El OSCE, como todo OTE del Poder Ejecutivo, se encuentra adscrito a un Ministerio, en

este caso al MEF quien fija las políticas en materia de contrataciones del Estado y, por


su ámbito de competencia, refrenda la norma de carácter general (Decreto Supremo)

que reglamenta la LCE.

Por su parte, el OSCE es el responsable de velar y promover el cumplimiento del marco

de la normativa de Contrataciones del Estado (compuesto por la LCE, el RLCE,

Directivas y normas complementarias).

Las competencias para cada uno de estos entes están claramente definidas en el

artículo 4° del RLCE que señala que las normas sobre contrataciones del Estado

establecidas en la Ley y el Reglamento son de ámbito nacional, siendo competencia

exclusiva del MEF el diseño de políticas en dicha materia y su regulación. Asimismo,

señala que corresponde al OSCE emitir directivas, lineamientos, manuales, instructivos,

formatos y comunicados respecto a la aplicación de la Ley y su Reglamento, y aquellas

que la normativa le asigne.

En el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del MEF se establece como una

de sus funciones generales: “formular, proponer, ejecutar y evaluar las políticas,

normas y lineamientos técnicos en materia de contrataciones del Estado”.

Dentro del MEF, la política de contrataciones la dirige la Dirección de Asuntos de

Economía Internacional, Competencia y Productividad como órgano de línea del MEF

encargado de proponer, dirigir y formular medidas de política en el ámbito de compras

del Estado. Una de sus funciones específicas es formular y proponer la política,

medidas y regulaciones sobre contrataciones del Estado, que promuevan la eficiencia

en la asignación de recursos de manera consistente con las leyes y acuerdos

internacionales relacionados a las contrataciones públicas.

En el caso del OSCE, según el artículo 58° de la LCE tiene como funciones velar y

promover el cumplimiento y difusión de la Ley, su Reglamento y normas

complementarias y proponer las modificaciones que considere necesarias; asimismo,

emitir Directivas, lineamientos, entre otros sobre materias de su competencia;

supervisar y fiscalizar, de forma selectiva y/o aleatoria, los procesos de contratación

que realicen las Entidades para proveerse de bienes, servicios u obras, asumiendo el

pago con fondos públicos, independientemente del régimen legal; desconcentrar sus

funciones en sus órganos de alcance regional o local de acuerdo a lo que establezca su

ROF; entre otras claramente consignadas por Ley.

Respecto a la función de desconcentración funcional, actualmente el OSCE cuenta con

veinte (20) oficinas desconcentradas cuyas funciones progresivamente han sido

fortalecidas para convertirse en aliados de los operadores de la contratación, es así


que, se evalúan las solicitudes de inscripción de proveedores de obras (ejecutores y

consultores), se llevan a cabo audiencias virtuales para la resolución de controversias

(ante el TCE), se instalan arbitrajes, entre otros.


Existe un ente normativo o regulatorio o las funciones están

claramente asignadas a varias unidades dentro del gobierno, lo que se

especifica en el marco legal y regulatorio en forma precisa sin vacíos o

superposiciones.

3

Existe un ente regulatorio o una designación funcional de varias

unidades dentro del gobierno pero esto no se encuentra establecido

como parte del marco legal y existen vacíos o superposiciones de

responsabilidades reguladoras.

2

Solamente parte de las responsabilidades funcionales de un ente

regulatorio se encuentran asignadas dentro del gobierno y partes

importantes del trabajo quedan sin asignar.

1

No se reconocen responsabilidades funcionales por separado para regir

el sistema de adquisiciones como parte del marco legal y regulatorio y

no se cumplen de un modo efectivo.

0

Entonces, según lo señalado en el análisis realizado para el sub-indicador 4 (a) se

puede desprender que el OSCE es el ente normativo con funciones claramente

asignadas, que se especifican en su marco legal y regulatorio en forma precisa sin

vacíos o superposiciones.

Puntaje obtenido: 3

Sub-indicador 4 (b) – El ente tiene un conjunto definido de responsabilidades

que incluyen pero no se limitan a lo siguiente:

brindar asesoramiento a las entidades contratantes;

redactar enmiendas al marco legislativo y a los reglamentos e implementar las

reglamentaciones;

monitorear el sistema y las contrataciones públicas;

brindar información sobre adquisiciones;

manejar bases de datos estadísticos;

informar sobre adquisiciones a otras partes del gobierno;

desarrollar y apoyar la implementación de iniciativas para introducir mejoras en el

sistema de compras públicas; y


proporcionar herramientas de implementación y documentos para apoyar la

capacitación y el desarrollo de las capacidades del personal encargado de la

implementación.

Al respecto, la normativa asigna al OSCE las funciones señaladas en el presente sub -

indicador, debiendo resaltar que en cuanto a la función señalada de “redactar

enmiendas al marco legislativo y a los reglamentos e implementar las

reglamentaciones”, el OSCE tiene como competencia proponer las modificaciones que

considere necesarias a la normativa de Contrataciones del Estado (LCE y su

Reglamento) y coordina con el MEF su respaldo (en tanto es el ente encargado de

formular y proponer la política, medidas y regulaciones sobre contrataciones del

Estado y como Ministerio le corresponde refrendar las normas de carácter general que

reglamenta la Ley).

Cabe mencionar, respecto a la función “monitorear el sistema y las contrataciones

públicas”, que, a pesar de la normativa establecida, existiría la percepción de una

superposición de funciones entre la Contraloría General de la República (CGR) y el

OSCE. En ese sentido, a la fecha se han realizado diversas acciones de coordinación

entre ambas instituciones para que se conozca con claridad el alcance del rol

supervisor y de control gubernamental de la CGR.

Por otro lado, se resalta que además de las responsabilidades señaladas, el OSCE

resuelve controversias surgidas entre Entidades, participantes y postores durante el

proceso de selección en última instancia administrativa e impone sanciones por

infracciones a la LCE y su Reglamento, a través del TCE; desarrolla, administra y opera

el SEACE, el RNP, así como cualquier otro instrumento necesario para la

implementación y operación de los diversos procesos de contrataciones del Estado;

administra arbitrajes; pone en conocimiento de la CGR las transgresiones observadas

en el ejercicio de sus funciones cuando exista indicio de perjuicio económico al Estado

o de comisión de delito, infracciones graves o muy graves por responsabilidad

administrativa funcional, de acuerdo al marco legal vigente.

Asimismo, el OSCE organiza la ejecución de sus responsabilidades en base al

planeamiento estratégico52 que comprende cinco objetivos estratégicos generales:

1. Fortalecer y posicionar su rol supervisor.

2. Contribuir al desarrollo de capacidades y a una mejor participación de los actores

del proceso de contratación pública.

52 Ver PEI 2012-2016 del OSCE, aprobado mediante Resolución N° 236-2012-OSCE/PRE


3. Optimizar el proceso de contratación pública mediante la mejora e innovación de

los mecanismos de contrataciones pública y el uso intensivo de las TIC.

4. Incrementar el impacto de sus oficinas desconcentradas a nivel nacional.

5. Optimizar la gestión de recursos y mejora de forma continua los procesos internos.

Los primeros cuatro objetivos se trabajan a través de productos para su público

objetivo en el marco de la gestión por resultados53: i) desarrollo de capacidades, ii)

generación de instrumentos para la contratación pública, iii) supervisión de

expedientes y iv) habilitación de proveedores, además de su rol administrativo interno.


Las ocho funciones enumeradas en el sub-indicador se encuentran

claramente asignadas a una o varias dependencias sin crear vacíos o

superposiciones de las responsabilidades.

3

Al menos cinco funciones se encuentran asignadas a la/s

dependencia/s apropiada/s y no existe una superposición o un conflicto

de responsabilidades.

2

Cuatro o menos funciones se encuentran asignadas a los entes

apropiados y existen superposiciones y conflicto de responsabilidades. 1

Las funciones no se encuentran claramente asignadas y/o las

asignaciones a menudo entran en conflicto con otras responsabilidades

de la dependencia.

0

Entonces, según lo señalado en el análisis realizado para el sub-indicador 4 (b) se

puede señalar que el OSCE es responsable por las ocho funciones señaladas en el

presente sub-indicador y, en el caso de la referida a “redactar enmiendas al marco

legislativo y a los reglamentos e implementar las reglamentaciones” coordina con el

MEF, en el marco de su competencia.

En ese sentido, se puede apreciar que el enfoque institucional desde el año 2008 a la

fecha de esta evaluación ha cambiado pasando de uno meramente legalista a uno de

gestión por resultados, reconociendo la importancia de desarrollar diferentes

productos para la mejora del sistema y la obtención de contrataciones públicas

eficientes.

Puntaje obtenido: 3

Finalmente, aun cuando se reconoce que el OSCE tiene un conjunto bien definido de

responsabilidades, como acciones inmediatas frente a la percepción de la

53 Programa Presupuestal N° 034 – “Contrataciones Públicas Eficientes”


superposición de responsabilidades con CGR, se han realizado y se vienen ejecutando

diversas acciones de coordinación entre ambas instituciones para que se conozca con

claridad el alcance del rol supervisor del OSCE y de control gubernamental de la CGR

definiendo acciones conjuntas en temas de: exoneraciones, actos preparatorios,

procesos de selección, pilotos de control interno de la CGR, etc. para lo cual se cuenta

con un Plan de Acción de Sinergias y se ha suscrito en mayo de 2016 una Carta de

Intención que formaliza el trabajo en conjunto.

Sub-indicador 4 (c) – La organización, el financiamiento, el personal y el

nivel de independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben ser

adecuados y concordantes con las responsabilidades

El ente regulatorio debe tener una jerarquía elevada y tener peso dentro del Gobierno a

fin de que sea efectivo, lo que incluye un grado de independencia para permitirle llevar

a cabo sus responsabilidades sin interferencia alguna. Se necesita un financiamiento

adecuado para asegurar el personal y los recursos apropiados para mantener los

servicios en el nivel de calidad requerido.

El director del ente regulatorio debe tener el nivel suficiente dentro de la estructura de

gobernabilidad para permitirle al ente ejercer su autoridad y responsabilidades.

Al respecto, en lo relacionado al componente jerárquico, el OSCE deviene del Consejo

Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE), el cual fue

creado en el año 1998 mediante la Ley N° 26850. La citada Ley establecía en su artículo

58° que CONSUCODE se encontraba adscrito a la PCM contando con personería

jurídica de derecho público y gozando de autonomía técnica, funcional, administrativa,

económica y financiera.

En el año 2005, mediante Decreto Supremo N° 082-2005-PCM se adscribió el

CONSUCODE al MEF.

Es importante señalar que el efecto de las funciones del OSCE es transversal al Estado

en la medida que todas las Entidades públicas, salvo las excepciones establecidas,

deben regir sus procedimientos de compras según la LCE. El alcance funcional del OSCE

llega a todos los niveles de gobierno, ya sea nacional, regional o local, inclusive a las

contrataciones que realizan los Poderes Judicial y Legislativo, así como los organismos

constitucionalmente autónomos.

En ese sentido, el OSCE tiene como funciones críticas: (i) velar y promover el

cumplimiento y difusión de la Ley y su Reglamento, ejerciendo por ello su función


supervisora teniendo la facultad de suspender los procesos de selección en caso se

detecten transgresiones a la normativa, (ii) emitir Directivas, lineamientos, y

Pronunciamientos sobre su interpretación a fin de que las entidades públicas puedan

aplicar la Ley en forma adecuada. Adicionalmente, (iii) debe administrar el RNP en el

cual deben registrarse todos los proveedores que contratan con el Estado, así como

(iv) desarrollar, administrar y operar el SEACE.

Asimismo, debe resaltarse que el SEACE es la plataforma tecnológica de misión crítica

que posibilita las transacciones de gobierno electrónico en el país siendo el registro de

la información correspondiente a los procesos de selección, obligatorio para las

Entidades públicas por lo que también es un componente transversal al Estado

peruano.

Por ello se considera que el OSCE requiere de la debida fortaleza jerárquica que

asegure el éxito de sus funciones.

En relación a la organización, de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

(LOPE), el OSCE ostenta la calificación de OTE, es decir, en teoría ejecuta y controla

políticas de Estado de largo plazo, de carácter multisectorial o intergubernamental que

requieren alto grado de independencia funcional. Es así que dado el carácter

especializado que debe tener el órgano rector y supervisor de las contrataciones

públicas, su nivel de independencia y autoridad deben ser altos.

No obstante, los OTE se sujetan a los lineamientos técnicos que establece el sector

correspondiente con quien coordinan sus objetivos y estrategias. Asimismo, su política

de gasto es aprobada por el sector al que está adscrito, en el marco de la política

general del gobierno.

Por otro lado, si bien la función rectora tiene un alto rango en el Estado, cuando el

OSCE requiere modificaciones en su organización interna para responder a las

responsabilidades asignadas por Ley, está establecido que tiene que pasar por la

autorización del sector (es decir el MEF) y luego de la PCM, lo que puede representar

un largo trámite.

En relación al personal, en el año 2011 el OSCE pasó por un proceso de fortalecimiento

institucional a partir del cual se mejoraron los perfiles profesionales requeridos así

como se logró otorgarle un mayor nivel de estabilidad laboral al personal. Hasta dicho

año, sólo un máximo de ochentíun (81) trabajadores gozaban de beneficios laborales


bajo el régimen laboral de la actividad privada (contrato permanente)54, mientras que

el resto de su plana profesional estaba contratado bajo un contrato prorrogable en la

modalidad de Contrato Administrativo de Servicios (CAS). Por otra parte, las

remuneraciones habían tenido un retraso de 10 años desde que fue establecida su

escala remunerativa (1999), habiendo perdido poder adquisitivo.

No obstante, debido a restricciones financieras el incremento de la escala

remunerativa estuvo supeditado a los recursos que capta la Entidad, siendo

inadecuada y generando una alta rotación de sus mejores cuadros profesionales

atraídos por otros organismos técnicos especializados, Ministerios o inclusive el sector

privado. En tal sentido, se puede evidenciar que los profesionales experimentados

asignados en el OSCE resultan insuficientes en cantidad siendo su nivel remunerativo

bajo en comparación con otros organismos reguladores afines, los que logrando

experiencia laboral obtienen mejores oportunidades de trabajo en otras instituciones.

Financieramente, el OSCE sólo tiene como ingresos corrientes los denominados

recursos directamente recaudados (recursos propios) que, en su mayor parte (69%),

dependen de las tasas percibidas por la administración del RNP y, los otros ingresos se

deben a la ejecución de garantías por recursos de apelación declarados infundados o

improcedentes por el TCE, servicios de arbitraje, entre otros ingresos. Si bien la nueva

LCE N° 30225 le asigna recursos desde el presupuesto nacional (recursos ordinarios),

en la práctica aún no se han recibido con el PIA 2016.

Se viene gestionando ante la DGPP- MEF la necesidad de contar con Recursos

Ordinarios, en la medida que los ingresos proyectados cubren con rigidez los gastos

corrientes actuales, en tanto que las nuevas responsabilidades otorgadas por la LCE N°

30225, tendrían que ser financiadas con recursos adicionales.

Por otro lado, al tener una fuente de ingresos única y altamente concentrada existe un

riesgo financiero mayor que cuando existen otras fuentes de financiamiento y,

progresivamente, en algunos casos, por el uso de tecnologías de la información, en

RNP, se han venido reduciendo las tasas aplicadas generando el progresivo

desfinanciamiento institucional55.

54 Mediante Resolución 691-2010-OSCE/PRE del 30 de diciembre del 2010, se aprobó el Presupuesto

Analítico de Personal para el periodo fiscal 2011, teniendo 75 plazas ocupadas y 6 previstas, suman-do un total de 81 plazas.

55 En el año 2014, el ingreso corriente del OSCE (S/. 47.8 millones) sólo financió el 60% de sus gastos totales (S/. 79.5 millones), por lo cual recurrió al uso de su saldo de balance de ejercicios anteriores. En el año 2015, el ingreso corriente del OSCE (S/. 59.8 millones) sólo financió el 82% de sus gastos totales (S/. 73.1 millones), por lo cual también recurrió al uso de su saldo de balance disponible. Ante tal hecho, si bien las Leyes de Presupuesto 2014-2015 dispusieron excepcionalmente al OSCE el uso de la fuente Recursos Ordinarios, el MEF restringió su uso exclusivamente a Gastos de Capital.


Esta dependencia financiera le resta eficiencia para cumplir con sus funciones y llevar a

cabo sus responsabilidades sin interferencia alguna. Se necesita un financiamiento

adecuado para asegurar el personal y los recursos apropiados para mantener los

servicios en el nivel de calidad requerido, y para fortalecer a las oficinas

desconcentradas para que haya mayor asistencia técnica a las Entidades públicas.

En relación al nivel de independencia y autoridad (poderes formales) adecuados y

concordantes con las responsabilidades, y en virtud del informe de ICD, se desprende

que se realizaron encuestas para conocer la percepción de los proveedores y Entidades

públicas. Al respecto, de las encuestas a proveedores como resultado se obtiene que:

“entre el 42% y 50% está totalmente de acuerdo en que las funciones, tanto

supervisora como normativa se realizan de manera independiente y competente. En

tanto entre el 32% y 41% están parcialmente de acuerdo con tales afirmaciones. Es

decir, si bien existe una positiva apreciación, aún hay espacios de mejora.

En esa misma línea se obtuvieron resultados de las entrevistas. Los representantes de

los gremios y sociedad civil coincidieron en que los espacios de mejora en el desempeño

de las funciones del OSCE están relacionados con la especialización de funcionarios, la

emisión de Pronunciamientos y resoluciones, así como la forma en que las Entidades

determinan sus requerimientos”.

Respecto de las encuestas a Entidades públicas,”entre el 34% y el 46% está totalmente

de acuerdo en que las funciones, tanto supervisora como normativa se realizan de

manera independiente y competente. En tanto entre el 45% y 52% están parcialmente

de acuerdo con tales afirmaciones. Y, del mismo modo, los entrevistados de entidades

públicas manifestaron acerca de los espacios de mejora en las funciones que ejerce el

OSCE, los cuales están relacionados con la especialización de los funcionarios, la

emisión de pronunciamientos y opiniones, así como ampliar los canales de atención y

soporte técnico”.

Por lo tanto, según los comentarios vertidos por estos actores directos de la

contratación pública, el OSCE es visto mayormente como una Entidad cuya función

reguladora se realiza de manera independiente, competente y eficiente, apreciando

que aún hay espacio de mejora y brechas por cerrar.



El ente regulatorio (o la asignación de responsabilidades para la

función reguladora si no existiese un ente) se encuentra en un nivel

jerárquico adecuado del Gobierno y su financiamiento está asegurado

por el marco legal/regulatorio.

3

El ente se encuentra en un nivel jerárquico adecuado pero su

financiamiento queda sujeto a decisiones administrativas y puede

cambiarse fácilmente.

2

La jerarquía del ente es demasiado baja o el financiamiento es

inadecuado para que pueda cumplir adecuadamente con sus

responsabilidades.

1

La jerarquía del ente es baja, su financiamiento inadecuado y el ente

tiene poca independencia o ninguna para cumplir con sus

obligaciones.

0

Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el sub-indicador 4 (c) y

según los resultados del indicador de cumplimiento y desempeño mencionado, un

buen porcentaje de encuestados considera que la función normativa del OSCE es

eficiente y competente. Sin embargo, se puede resaltar que el OSCE no tiene la

jerarquía ni el financiamiento adecuado, no puede retener a sus profesionales que

ganan experiencia importante en la Entidad, existiendo un alto índice de rotación. Y,

todo esto conlleva a que tenga limitaciones para cumplir adecuadamente con sus

responsabilidades.

Puntaje obtenido: 1

Al respecto, se debe evaluar la situación jerárquica y financiera del OSCE para

fortalecer su gestión.

La LCE N° 30225 otorga mayores recursos al OSCE, a través de la incorporación de

asignaciones de gasto en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público; es decir,

contar con una asignación permanente de Recursos Ordinarios ante ello, se

continuarán las gestiones ante el MEF para la obtención efectiva de transferencias de

partidas. En la Programación Multianual del Presupuesto 2017-2019, se ha registrado

en el SIAF una solicitud de asignación presupuestal por S/. 17.8 millones (19% del

presupuesto requerido), la cual ha sido sustentada en la reunión oficial establecida.

La citada Ley establece nuevas funciones para el OSCE lo que ha motivado un proceso

de reestructuración que se ha materializado mediante el Decreto Supremo N° 076-


2016-EF, publicado el 07 de abril de 2016, que aprueba un nuevo Reglamento de

Organización y Funciones para el OSCE.

Se estima que esta nueva estructura brinde el adecuado soporte organizacional a fin

de que el OSCE pueda desarrollar sus funciones. Sin embargo, todavía el OSCE es una

Entidad que aún no está organizada por procesos, por cuanto aún está vigente el

Decreto Supremo N° 043-2006-PCM que señala los Lineamientos para elaborar el ROF

de las entidades del Estado, lo que se condice con una organización por funciones. En

ese sentido, la Política Nacional de Modernización del Estado, aprobada por Decreto

Supremo N° 004-2013-PCM, establece, con dos de sus pilares, el Servicio Civil

Meritocrático y la Gestión por Procesos, aunque la Secretaría de Gestión Pública de la

PCM no desarrolla este último.

En dicho contexto, respecto de la Meritocracia del Estado se encuentra aprobada la

Ley del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), en la que el

OSCE se encuentra en el proceso de contar con los instrumentos necesarios para

aplicar al Tránsito al Servicio Civil a fin de obtener un nivel más competitivo y

equitativo de remuneraciones para el personal, así como beneficios para aquellos

regímenes laborales que actualmente no lo tienen, como en el caso de los CAS.

Es por ello que -en paralelo a la evaluación de su situación de jerarquía, a fin de aplicar

un sistema meritocrático y materializar el cambio de paradigma de la gestión funcional

a la gestión por procesos, se requiere que el OSCE en el marco de la aprobación de su

nuevo ROF, realice las siguientes acciones:

Revisar y adecuar la Cadena de Valor.

Adecuar el Mapa de Procesos levantado con el ROF anterior y alinearlo al nuevo

ROF aprobado.

Levantar la información de los procesos desde nivel 0 a nivel n.

Elaborar las Fichas de Procesos y de Procedimientos, este último principalmente, y,

los Diagramas de Flujo para estos procedimientos (Procesos a nivel tarea).

Actualizar el Mapeo de Puestos.

Formular el CAP provisional.

Elaborar el proyecto de Manual de Perfil de Puestos (MPP).

Realizar el Dimensionamiento de Personal (Dotación de Puestos, teniendo como

insumos el MPP y los Diagramas de Flujo de los procedimientos del OSCE).

Gestionar ante SERVIR el inicio al Tránsito al Servicio Civil.

Elaborar el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE) y gestionar su aprobación.

Proceder a los concursos según lo estipulado en la normativa de SERVIR.


Sub-indicador 4 (d) – Las responsabilidades también deben considerar

la independencia y la claridad para evitar el conflicto de intereses y la

participación directa en la implementación de las adquisiciones

El ente no tiene responsabilidad por las compras directas y está libre de otros posibles

conflictos (por ejemplo, ser integrante de comisiones de evaluación, etc.). Debido a la

naturaleza de este sub-indicador, el puntaje será de 3 ó 0.

Al respecto, de acuerdo con la normativa vigente, cada Entidad realiza las

contrataciones de bienes, servicios y obras para atender sus requerimientos, lo que

debe permitirles cumplir las metas y objetivos que se trazan anualmente.

Si bien el OSCE no tiene responsabilidad directa en los procesos de contratación que

realiza cada una de las Entidades, existía la percepción de conflictos de interés dado el

encargo de realizar la selección de proveedores para Convenios Marco.

La LCE N° 30225 dispuso un plazo para la implementación de la Central de Compras

Públicas (Perú Compras) como entidad a cargo de los Acuerdos Marco (antes Convenio

Marco), respecto a lo cual el 18 de marzo de 2016 se ha efectuado la transferencia

funcional desde el OSCE a dicho organismo, siendo que a partir de dicha fecha todo

trámite que se genera para la materia se dirige directamente a dicha Entidad.

El OSCE incluye en su estructura orgánica al TCE, el cual tiene independencia funcional

para resolver protestas que surjan de las Bases y la evaluación de propuestas. Dado

que a su vez el OSCE es un organismo de orientación y asesoría, podría surgir la

percepción de conflictos de interés cuando sea interpuesto ante el TCE un recurso

contra una decisión que fue recomendada o avalada por el OSCE (Pronunciamientos

sobre observaciones a las Bases u otras acciones de supervisión). Al respecto, se ha

conformado un Comité de Calidad integrado por los órganos de línea que efectúan

acciones de supervisión y en donde también participa el propio TCE, a fin de establecer

criterios estándares de interpretación normativa, entre otros fines.

Para reforzar la autonomía e independencia del TCE, a partir del año 2012 los vocales

que lo conforman fueron seleccionados por concurso público de méritos, lo que fue

promovido por el sector Economía y Finanzas.

En virtud del informe de ICD, según las entrevistas a profundidad (para conocer las

apreciaciones y fundamentaciones de las mismas), sobre el porcentaje de actores que


percibe que la función reguladora se encuentra libre de conflictos de interés “para el

caso de los representantes de los gremios y sociedad civil, 6 de los 8 entrevistados

consideró que el OSCE es independiente y está libre de conflictos de interés. Del mismo

modo, un total de 7 de 9 Entidades tuvo la misma posición.

De los que no estuvieron de acuerdo, un entrevistado de los gremios basó su

discrepancia señalando que los pronunciamientos tienden a favorecer la posición de las

Entidades. De manera antagónica, un representante de las Entidades basó también su

discrepancia, señalando que algunos pronunciamientos tienden a favorecer la posición

de las empresas.

Finalmente, los otros dos entrevistados restantes (uno de gremios y otro de Entidades)

manifestaron su postura basados en la dependencia del OSCE respecto al MEF, en

cuanto al liderazgo de la modificación de la normativa de contrataciones del Estado”.


El ente cumple con este requisito 3

NA

NA

El ente no cumple con este requisito. 0

Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el sub-indicador 4(d)

toda vez que actualmente las funciones relacionadas con los procesos de selección

para la suscripción de Acuerdos Marco se encuentran bajo la responsabilidad de Perú

Compras, así como que el OSCE cuenta con un Comité de Calidad para establecer

criterios de interpretación normativa, no existen conflictos de interés asociados. Lo

manifestado es corroborado con las entrevistas a profundidad, salvo casos aislados.

Puntaje obtenido: 3


Indicador 5. Existencia de capacidades para el desarrollo institucional

El objetivo de este indicador es evaluar la medida en la que el país o la dependencia

cuentan con sistemas para apoyar y monitorear el desempeño del sistema en su

totalidad, y para formular e implementar los planes de mejora. Entre otras cosas, esto

requiere la disponibilidad de sistemas de información, la capacidad de análisis,

mecanismos de retroalimentación y la capacidad de planificación para implementar

mejoras. Es muy importante que las responsabilidades estén claramente asignadas y se

cumplan. Este indicador está compuesto por cuatro sub-indicadores (a-d) a ser

calificados.

Sub-indicador 5 (a) – El país cuenta con un sistema para recolectar y difundir

información sobre adquisiciones, lo que incluye invitaciones a licitar,

solicitudes de propuestas e información sobre adjudicación de contratos

El objetivo de este sub-indicador es determinar: a) la existencia y capacidad del sistema

de información sobre adquisiciones del país; b) la accesibilidad del sistema de

información; c) la cobertura del sistema de información; y d) si el sistema posee una

ventanilla única (en la medida de lo posible) donde aquellos interesados pueden

encontrar información sobre las oportunidades de adquisiciones y sus resultados. El

sistema debe incluir planes de adquisiciones anuales o plurianuales, anuncios o

notificaciones específicos sobre las oportunidades de adquisiciones, adjudicación de

contratos, los vínculos con las reglas y reglamentaciones y otra información relevante

para promover la competencia y la transparencia. Para el propósito de aplicaciones

prácticas, la recolección y diseminación de información debe enfocarse en

adquisiciones bajo procedimientos competitivo. Dependiendo del país, los sistemas de

información podrán estar enfocados en adquisiciones financiados por el presupuesto

nacional.


a) La existencia y capacidad del sistema de información sobre adquisiciones del

país

El SEACE es un sistema integral, compuesto por políticas, procedimientos, normas y

software basado en el uso del Internet, con el fin de dar transparencia, optimizar,

modernizar y generar ahorros en las contrataciones públicas del Perú. Actualmente se

encuentra diseñado en su tercera versión, que entró en operaciones en setiembre de

2013 siendo el OSCE responsable de su administración y operatividad.


La norma ha previsto que las Entidades están obligadas a utilizar el SEACE en las

contrataciones que realicen, independientemente que se sujeten al ámbito de la LCE,

su cuantía o fuente de financiamiento. Asimismo, la supervisión de oficio, de forma

aleatoria y/o selectiva respecto a los métodos de contratación, y algunos supuestos

excluidos de la LCE.

Por lo indicado, el SEACE es un sistema integral para el registro de las contrataciones

públicas, tiene la capacidad de administrar diversas funcionalidades orientadas a las

contrataciones públicas que van desde la programación de las contrataciones, el

registro de los actos preparatorios, la publicación de las convocatorias de los procesos

de selección y el registro de todas sus acciones, el registro de los contratos así como de

su ejecución contractual. De igual forma, tal como lo establece la LCE n° 30225

proporciona información de todo tipo de procedimiento de selección Adjudicación

Simplificada, Selección de Consultores Individuales, Comparación de Precios, Subasta

Inversa Electrónica, Licitación Pública y Concurso Público, entre otros.

En efecto, todas las Entidades bajo el ámbito de aplicación de la LCE se encuentran

obligadas a brindar al SEACE toda la información relacionada con sus contrataciones,

debiendo registrar lo siguiente:

Plan Anual de Contrataciones.

Actos Preparatorios: En este módulo se registra información relacionada con el

Expediente de Contratación que incluye los datos generales, enlace al PAC, relación

de ítems, resumen ejecutivo, presupuesto, cronograma, Bases y datos de

aprobación.

Procesos de selección: Se publica el aviso de convocatoria, el registro de

participantes electrónico, formulación de consultas y observaciones, absolución de

consultas y observaciones, Pronunciamiento del OSCE, Bases Integradas,

presentación de ofertas, calificación y evaluación de ofertas, otorgamiento de

Buena Pro y declaratoria de desierto, recurso de apelación ante la Entidad o el TCE

y la Resolución que lo resuelve, la rectificación, postergación o prorrogas de las

etapas, entre otros.

Contratos y su ejecución contractual: Se registra el contrato, garantías, adicional,

reducción, contrato complementario, ampliación de plazo, prorrogas, nulidad,

resolución, penalidades, liquidación y/o conformidad, controversias, laudos,

intervención económica.


Registro de órdenes de compra y servicios.

Contrataciones a través del catálogo de Convenio Marco.

Cabe precisar en relación a la información relativa a los contratos y su ejecución

contractual que el SEACE ha venido desde el año 2007 implementando mejoras en su

funcionalidad optimizando su capacidad como sistema de información. En efecto, si

bien desde el año 2004 existía el módulo de contratos estas funcionalidades no

contaban con mecanismos que obliguen el registro de la información del contrato y su

ejecución. Sin embargo, a partir de febrero de 2007 se estableció como estrategia el

inició de operación de la interface entre el SEACE y el SIAF en el módulo de contratos.

Esta interface estuvo orientada a transferir datos del contrato de las Entidades

públicas del gobierno nacional y regional, significando que el compromiso de los

contratos de bienes, contratación de servicios y obras sólo procede si los contratos han

sido registrados y procesados previamente en el SEACE.

En junio de 2010 se implementa el módulo de Contratos del SEACE v2.0 en el cual se

incorporan funcionalidades orientadas a los adelantos, ampliación de plazo y

penalidades, así como funcionalidades acorde a la Ley y su Reglamento.

En mayo de 2011 se implementa el registro de los archivos de las garantías como

requisito para la publicación de los contratos. También se incorporó la funcionalidad

cambio de destinatario de pago para dar atención a solicitudes de las entidades con

respecto a cambios en cuanto al receptor del pago.

En mayo de 2012 se efectúan nuevas implementaciones relacionadas con la interface

entre el SEACE y el SIAF en el módulo de contratos. Se amplía la transferencia de datos

del contrato de las Entidades públicas del gobierno local, con lo cual el compromiso de

los contratos de bienes, contratación de servicios y obras que generen sólo procede si

los contratos han sido registrados y procesados previamente en el SEACE.

En noviembre de 2012 se incorpora un sub módulo de controversias el cual cuenta con

la funcionalidad para que las Entidades públicas puedan efectuar el registro de datos

sobre la conciliación y/o arbitraje. Para el caso del registro de los resultados de la

conciliación la Entidad efectúa el registro. Para el caso del registro de los resultados del

arbitraje se implementó funcionalidades para que los árbitros puedan efectuar el

registro del Laudo Arbitral.


A raíz de la puesta en producción del SEACE v3.0, en setiembre de 2013 se

incorporaron funcionalidades para permitir que los procesos de selección convocados

en esta nueva plataforma también puedan visualizarse en el módulo de contratos v2.0.

En agosto de 2015 se implementa la modificación del gestor de contenidos,

obteniéndose como resultado la implementación del módulo de contrato v2.9;

asimismo, en setiembre de 2015 se implementa las funcionalidades del sub módulo de

Controversias en el módulo de contrato v2.9

En tal sentido, el estado actual del módulo de contratos del SEACE v2.9 es que cuenta

con diversas funcionalidades las cuales se encuentran a disposición de todas las

Entidades públicas que están registradas en el Registro de Entidades Contratantes y

cuenta con usuario para el registro de sus contratos, garantías, así como, las diferentes

acciones durante la ejecución contractual como adicionales, adelantos, ampliación de

plazo, prorrogas y/o complementarios, liquidación y/o conformidad, nulidad y/o

resolución, ampliación de plazo, intervención económica y controversia.

Se debe resaltar que las reglas y funcionalidades del SEACE se sustentan sobre la Ley,

su Reglamento y Directivas publicadas en la página web del OSCE, para lo cual el SEACE

cuenta con vínculo a dicha página.

Según lo expuesto, se puede reconocer, que existen progresos importantes realizados

para el SEACE como sistema informático, eso no implica que el sistema de información

(no considerado sólo como la interconexión de software y hardware, sino como un

sistema social donde participan actores cuyo comportamiento depende de un

conjunto de elementos que interactúan entre sí –normas, funciones, organización,

procesos, datos – cuyo fin es apoyar la toma de decisiones) tenga una falencia

importante que es necesario señalar y corregir; esto es que, si bien se recopila,

almacena y difunde información amplia referida a los PAC y la integridad de los

procesos de selección, la información resulta parcial para la fase de seguimiento de la

ejecución de los contratos, como se examinó en otros sub-indicadores.

Cabe resaltar que, lo que se evalúa en el presente sub-indicador no es sólo el sistema

informático (SEACE) sino el sistema de información con que se gestionan las

contrataciones públicas en el cual se verifica que los operadores de contrataciones que

utilizan el sistema no cargan en tiempo y forma la información referida a la ejecución

contractual.


b) La accesibilidad del sistema de información

Contar con accesibilidad a un sistema de información comprende:

Facilitar el acceso al usuario independientemente de su condición física o el

entorno.

Permitir el acceso con diferentes navegadores.

Tener una estructura de contenidos clara y bien definida.

Optimizar la navegación y la experiencia del usuario. Por ejemplo, ayuda en línea,

mecanismos para reconocer, diagnosticar y solucionar errores, manuales de usuario

periódicamente actualizados, interface amigable, etc.

En cuanto a acceso, el SEACE es un sistema informático que opera en plataforma web y

trabaja 100% a nivel de Internet; entre sus bondades funcionales está la

compatibilidad con varios navegadores, internet Explorer, google Chrome, Mozilla y

safari. Para acceder a él sólo se requiere de un navegador de Internet, no se requiere

la instalación de software especializado en una determinada computadora y su acceso

es a nivel mundial, sin importar el lugar donde se encuentra el operador. Asimismo, el

acceso al sistema es completamente gratuito para cualquier tipo de usuario:

Entidades, proveedores, sociedad civil, Entidades de control, etc.

En la página web del OSCE se encuentran publicadas la LCE, su Reglamento, sus

Directivas, Pronunciamiento, opiniones, entre otros. Por su parte, en la página web del

SEACE se encuentra publicada instrumentos como manuales, guías y videos tutoriales

para el manejo del SEACE.

Respecto a la navegación y experiencia del usuario, no se reportan dificultades de

acceso para el registro de información por parte de las Entidades públicas de los tres

niveles de gobierno. Incluso, la sexta disposición complementaria transitoria del RLCE,

brinda la posibilidad que aquellas Entidades que no tengan acceso a internet puedan

registrar sus procesos de selección, contratos y ejecución dentro de los quince /15)

días siguientes del cierre de cada trimestre; sin embargo, no se han recibido solicitudes

para la autorización del OSCE.

Así también, cabe señalar que la accesibilidad del SEACE se evidencia con el número de

transacciones que se vienen generando y la mínima proporción de incidentes que

interrumpen su operatividad.


En efecto, a modo de referencia, puede señalarse que en el periodo que va del 27 de

octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016 se registraron 1 899 862 transacciones en el

SEACE a través de sus diversas funcionalidades. 56 En el referido periodo se observa

que las Incidencias Reportadas del SEACE (errores del sistema) y Requerimientos de

Modificación de Datos por Errores de los Operadores Logísticos (errores del usuario) es

mínimo, conforme se señala en el siguiente cuadro resumen.

Cuadro N° 2.2

Incidencias reportadas en el SEACE

Sistema Total de Incidencias Atención por errores de los

operadores Logísticos

SEACE Versión 2.0 552 254

SEACE Versión 3.0 1,531 1,408

Total: 2,083 1,662 Fuente: Dirección del SEACE-DSEACE

Cabe indicar que las cifras que se muestran se obtienen de los reportes semanales

aludidos y que se resumen en el cuadro que se adjunta como Anexo N° 04.

Como se puede observar, las incidencias (errores del sistema) representan el 0.11% del

total de transacciones realizadas en el SEACE mientras que los requerimientos el

0.09% (errores del usuario). De esta forma, con el porcentaje de incidencias podemos

concluir que el SEACE tiene un alto rendimiento que permite a los diversos operadores

(Entidades, proveedores, árbitros, OSCE, TCE) efectuar sus registros de información de

contrataciones.

c) La cobertura del sistema de información

El SEACE brinda cobertura para registrar operaciones a todas las Entidades

comprendidas en el artículo 3.1 de la LCE N° 30225, entre ellas se encuentran

Entidades de los tres niveles de gobierno, para lo cual las Entidades deben estar

inscrito a en el Registro de Entidades Contratantes (REC) a fin de acceder a una o varias

cuentas de usuario que permite el registro de información en tiempo real sobre los

planes anuales de contratación, información de los procedimiento de selección

56 La Dirección del SEACE de forma semanal informa la Presidencia Ejecutiva: i) Transacciones

registradas en el SEACE, ii) Listado de Incidencias Reportadas a la Subdirección de Catalogación y Gestión de Usuarios del SEACE, y iii) Listado de Requerimientos de Modificación de Datos por Errores de los Operadores Logísticos Reportadas a la Subdirección de Catalogación y Gestión de Usuarios del SEACE..


(oportunidades de negocio), contratos y su ejecución, registro de órdenes de compras

y órdenes de servicio; y contrataciones a través del catálogo de acuerdo marco.

Asimismo, los proveedores inscritos en el RNP cuentan con el usuario que les permite

acceder a participar, presentar propuesta, realizar mejora de precios, atender

contrataciones a través del catálogo del Convenio Marco. Cabe indicar, que mediante

Comunicado Nº 003-2015-OSCE/PRE a partir del 20 de octubre de 2015 los

proveedores se registran como participantes en los procesos de selección de forma

electrónica a través del SEACE, sin tener la necesidad de apersonarse a la Entidad.

Por lo expuesto, el SEACE tiene cobertura a nivel nacional e internacional. Asimismo,

como se señaló en el literal anterior, ninguna Entidad ha solicitado la autorización del

OSCE para el registro de sus procesos de selección, contratos y ejecución de manera

extemporánea.

d) Si el sistema posee una ventanilla única (en la medida de lo posible) donde

aquellos interesados pueden encontrar información sobre las oportunidades de

adquisiciones y sus resultados

Toda la información registrada sobre procesos de contrataciones del Estado se

encuentra, a modo de portal único, en el SEACE. La información que está a disposición

del público en general es la misma información que ha sido registrada por cada una de

las Entidades públicas. Los proveedores pueden encontrar información respecto de la

intención de compra del Estado vía los planes anuales de contrataciones, así también

las convocatorias y Bases de los procesos de selección y el calendario de las etapas,

ganadores de la Buena Pro y estado de los contratos, entre otros, pudiendo

seleccionarlos según objeto contractual, Entidad pública contratante, tipo de proceso

de selección, etc.

Cabe mencionar que se encuentra en proceso de diseño en el SEACE la ventana de

“oportunidades de negocio”, que a través de datos abiertos, proporcionará a los

potenciales proveedores y público en general, el listado de procesos de selección que

se encuentran, a la fecha de la búsqueda, en plazo para el registro de participantes. Sin

perjuicio de ello, los proveedores con acceso privado al SEACE (certificado SEACE),

cuentan con el buscador para obtener esta información.



Existe un sistema de información integrado que proporciona al

menos la información actualizada según se describe más arriba y es

fácilmente accesible para todas las partes interesadas a un costo

mínimo o en forma gratuita.

La responsabilidad de su gestión y operación se encuentra

claramente definida.

3

Existe un sistema integrado con las características que se describen,

que proporciona información actualizada para la mayoría de

contratos a nivel de gobierno central pero con acceso limitado.

2

Existe un sistema pero solamente proporciona información sobre

algunos contratos, y accesibilidad del sistema es limitada.

1

No existe un sistema de información sobre las adquisiciones salvo

algunos sistemas propios de determinadas dependencias. Las

entidades mantienen la información sobre adjudicación de contratos

y alguna información estadística.

0

Entonces, de acuerdo al análisis realizado para el sub-indicador 5 (a), existe el SEACE

como sistema integral para el registro de la contrataciones públicas, que ha

evolucionado considerablemente desde el año 2007 optimizando la capacidad de

administrar diversas funcionalidades orientadas a las contrataciones públicas que van

desde la programación de las contrataciones, el registro de los actos preparatorios, la

publicación de las convocatorias de los procesos de selección y el registro de todas sus

acciones, el registro de los contratos así como de su ejecución contractual. En ese

sentido, se cuenta con las características señaladas en este sub-indicador, es decir

proporciona información sobre los procedimientos de contrataciones, es de fácil

acceso y gratuito para todo nivel de usuario sea Entidad o proveedor y su

administrador está claramente definido por la LCE.

Sin embargo, por cuanto el sistema de información respecto al registro de la ejecución

contractual a cargo de las Entidades públicas, a pesar de ser obligatoria por Ley

centraliza y difunde información referida a los PAC y la integridad de los procesos de

selección, provee información insuficiente para el seguimiento de la ejecución de los

contratos. Es por ello, que se asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Las buenas prácticas internacionales suponen que se pueden realizar mejores prácticas

o corregir algunas desviaciones para lograr que las Entidades ingresen la información

del seguimiento de la ejecución de los contratos al SEACE, ya que, a pesar de que la Ley


establece esta obligación y de que el SEACE tiene las funcionalidades necesarias, no lo

cumplen.

En ese sentido, actualmente el OSCE tiene planificado trabajar en el desarrollo de una

nueva versión del módulo de contratos, que incluye funcionalidades para consumir los

servicios de la interface entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logren

transferir todas las acciones del contrato, así como la obtención de datos de los pagos

correspondientes.

Una vez que entre en operaciones el RNP versión 5.0, aquellos proveedores que se

encuentran inscritos en el RNP tendrán la posibilidad de que el SEACE

automáticamente les notifique a su correo electrónico todas las convocatorias que

tienen como objeto aquél que señaló al momento de inscribirse.

Sub-indicador 5 (b) – El país tiene sistemas y procedimientos para recabar y

monitorear las estadísticas nacionales sobre adquisiciones

La información estadística sobre adquisiciones resulta esencial para evaluar las

políticas y el funcionamiento del sistema. Las estadísticas también son un vehículo para

monitorear el desempeño y determinar si el dato estadístico demuestra cumplimiento

con otros aspectos del sistema que se definen en el marco legal y regulatorio. La

información estadística también puede ser una herramienta para la planificación de las

adquisiciones y para el análisis de mercado. Este sub-indicador se enfoca en la

disponibilidad de estadísticas sobre adquisiciones que utilicen fondos del presupuesto

central.


Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos.

El sistema reúne datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado, duración de

las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones, adjudicación de contratos, precios

unitarios para los bienes y servicios más comunes y otro tipo de información que

permita el análisis de las tendencias, los niveles de participación, la eficiencia y la

economía en las compras y el cumplimiento de los requisitos.

La información es muy confiable (verificado a través de auditorías)

El análisis de la información se realiza en forma rutinaria, se publica y se ingresa en

el sistema.



(a) Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos

Los usuarios de las Entidades proveen de información al SEACE, a través del registro de

los PAC, procesos de selección y contratos, lo cual permite que se cuente con datos

sobre la realización de los procesos de todas las Entidades públicas del país.

(b) El sistema reúne datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado,

duración de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones, adjudicación de

contratos, precios unitarios para los bienes y servicios más comunes y otro tipo

de información que permita el análisis de las tendencias, los niveles de

participación, la eficiencia y la economía en las compras y el cumplimiento de

los requisitos

Todas las Entidades están en la obligación de registrar información relacionada con sus

contrataciones en el SEACE, siendo responsables de la información que registran en el

sistema.

El SEACE cuenta con una zona de libre acceso para el público interesado, conformado

por Entidades, proveedores, gremios, sociedad civil, asociaciones, colegios

profesionales e interesados en general, y otra zona sólo para el acceso de las Entidades

públicas, las cuales registran información sobre sus procesos de selección.

Desde la zona de libre acceso del SEACE, se cuenta con los módulos de: planes anuales,

proceso de selección, Subasta Inversa, Convenio Marco, Compra Corporativa,

consultas, convocatorias en tu correo electrónico, documentos y publicaciones y Bases

pre publicadas, a las cuales puede acceder y obtener información de su interés.

Cabe indicar que en el Módulo de Consultas del SEACE se puede obtener algún tipo de

información estadística sistematizada que está a disposición del público, lo que se

detalla a continuación:

Datos sobre contrataciones por proceso realizado.

Duración en promedio de un proceso de selección, aunque no de las diferentes

etapas del ciclo de contrataciones.

Precios unitarios en algunos bienes.


Información estadística que es de utilidad para el análisis de las tendencias, los

niveles de participación, la eficiencia y la economía en las contrataciones, lo cual se

puede obtener a través de las opciones: Oportunidades de negocio, Proveedores

con Buena Pro, Proveedores con Buena Pro Top 100, Proveedores con Buena Pro

por Producto, Detalle de Planes Anuales Informados (En Nuevos Soles y cantidad),

Estadística de Convocatorias Informadas (En Nuevos Soles y Cantidad), Estadística

por Ubicación Geográfica, Indicadores de Ejecución y Cumplimiento, entre otros.

Se cuenta con información sobre el cumplimiento de los requisitos para los

trámites que se realizan en el OSCE, la cual no es de libre acceso al público y puede

ser visualizada sólo por las personas naturales o jurídicas que están realizando su

trámite de Inscripción en el RNP. Asimismo, los auditores cuentan con clave de

acceso a toda la información que obra en el SEACE, a efectos de realizar sus

funciones.

En relación al indicador de desempeño sobre la antigüedad de la información del

sistema, la data proporcionada por el SEACE es en línea y permite acceder en tiempo

real a la información especializada sobre la realización y/o publicación de las diferentes

fases y etapas del proceso de contratación pública.

Según información proporcionada por la Oficina de Tecnologías de Información del

OSCE, la visualización de la información registrada en el SEACE es en línea, para el caso

de la vista privada (es decir para el usuario que está registrando la información), y la

visualización a través de la vista pública (es decir para los demás usuarios) es de 30

minutos como máximo (debido a que el sistema actualiza información cada media

hora).

Asimismo, a partir de la información que obra en el SEACE, el OSCE dispone la

elaboración periódica de estudios económicos que sirven de sustento para proponer

mejoras a la normativa de contrataciones57, entre los que se destacan: análisis del

nivel de competencia, estimación de costos de convocatoria y participación en

procesos de selección, duración de los actos preparatorios (2012); factores que

determinan que un proceso dure más de 60 días hábiles, participación de la Micro y

Pequeña Empresa (MYPE) a nivel regional, evaluación cualitativa de la modalidad de

Subasta Inversa, ¿cuánto demoran las entidades en pagar?, causas y manifestaciones

del direccionamiento (2013); barreras de acceso al mercado estatal y otros

especializados (2014).

57 Dichos estudios fueron incluidos como parte de la exposición de motivos para la propuesta de

modificación de la Ley de Contrataciones del Estado.


Es importante señalar que a fin de sistematizar la abundante información con la que

cuenta el SEACE, a la fecha se viene realizando la construcción de un sistema de

inteligencia de negocios la que se encuentra en proceso de desarrollo.

(c) La información es muy confiable (verificado a través de auditorías)

De acuerdo a la LCE, su Reglamento y sus Directivas la información que se registra en

el SEACE debe ser idéntica al documento final y actuaciones que obran en el

Expediente de Contratación, bajo responsabilidad del funcionario que hubiese

solicitado la activación del usuario y contraseña y de aquel que hubiera registrado la

información. En ese sentido, la propia Entidad es la llamada a efectuar auditorías a la

información que su Entidad registran en el SEACE, o actividades que el OCI de la

entidad pueda efectuar. Adicionalmente, la LCE establece que la Entidad en todos sus

niveles debe supervisar todo el proceso de contratación.

Por otro lado, la CGR y los OCI de las Entidades públicas cuentan con usuarios del

sistema que les permite el acceso y seguimiento de la información registrada a nivel

nacional o de la Entidad, respectivamente.

Es importante señalar que desde el 29 de mayo de 2008 se suscribió un convenio

específico de cooperación interinstitucional con la CGR para facilitarle el acceso a las

bases de datos que se producen para utilizarlas como insumo en la planificación y el

ejercicio del control gubernamental en las contrataciones de las Entidades públicas.

Dicho convenio tiene vigencia indefinida.

De esta forma, el OSCE facilita a la CGR el acceso en tiempo real a la totalidad de la

información existente en las bases de datos que produzca en el SEACE para crear un

BACKUP de la base de datos (o copia de la base de datos del SEACE) para sus fines.

Asimismo, se han considerado funcionalidades (campos) que facilitan la captura a

través del SEACE de los datos que requiera la CGR.

Por otro lado, de acuerdo al informe de ICD, se agregó un indicador en la encuesta

para levantar el grado de confiabilidad de la información publicada en el SEACE. Así, se

tiene como resultado que ante la pregunta: “Si Usted ve los datos de un proceso en el

SEACE (convocatoria, cronograma, Buena Pro, entre otros) y comprueba que esos datos

registrados (bajo exclusiva responsabilidad de las Entidades) son distintos a los que

aparece en las Bases o actas que tiene la Entidad ¿qué toma en cuenta?”, el 41% de los

encuestados manifiesta que tomarían los datos del SEACE, en espera que la entidad

corrija el error, otro 34% tomarían los datos del SEACE pero bajo el riesgo de nulidad

del proceso. Sólo un 4% descartaría los datos registrados en el SEACE.


Entonces, aun cuando no se efectúan auditorías al sistema de información, al igual que

en la gran mayoría de los países de la región, como resultado de la encuesta realizada

tenemos que los actores de la contratación pública respaldan la información registrada

en el SEACE, por su alto grado de confiabilidad. Asimismo, la propia CGR tiene acceso

irrestricto a la base de datos del SEACE para sus acciones de auditoría.

(d) El análisis de la información se realiza en forma rutinaria, se publica y se ingresa en

el sistema

Para la elaboración de Reportes de Contratación Pública mensuales así como el

Reporte Anual de Contratación Pública, se realiza una revisión de los datos registrados

en el SEACE, siendo publicados en la página web del OSCE.

En los reportes de contratación mensual se efectúa un análisis del valor adjudicado por

régimen de contratación, el valor de los procesos en marcha por objeto de gasto y tipo

de Entidad, el valor adjudicado según región y régimen, el número de proveedores, los

proveedores que contratan con el Estado, por tipo de proveedor y por región.

Asimismo, se efectúa un análisis mensual región por región que incluye indicadores

sobre procesos desiertos, nulos, número de versiones de PAC para el caso de GR y GL,

procedencia del proveedor y tipo de proceso.

Respecto a los reportes de contratación anual se efectúa un análisis de la demanda

estatal para el régimen general de contratación (procedimiento clásico, Subasta

Inversa y Convenio Marco), comparación histórica del número y valor adjudicado de

procesos, otros regímenes de contratación (Petroperú y otros), los procesos desiertos,

las exoneraciones, los proveedores del Estado y los consorcios, así como observaciones

e impugnaciones y la duración de los procesos de selección. En caso la información

registrada por las Entidades no estuviera acorde a lo que debieron registrar, la misma

no es considerada para efectos del análisis.



Parámetros:

a) Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos.

b) El sistema reúne datos sobre adquisiciones por procedimiento

utilizado, duración de las diferentes etapas del ciclo de

adquisiciones, adjudicación de contratos, precios unitarios para los

bienes y servicios más comunes y otro tipo de información que

permita el análisis de las tendencias, los niveles de participación, la

eficiencia y la economía en las compras y el cumplimiento de los

requisitos.

c) La información es muy confiable (verificado a través de auditorías)

d) El análisis de la información se realiza en forma rutinaria, se publica

y se ingresa en el sistema.

El país cuenta con un sistema que cumple con los cuatro requisitos

enumerados arriba de (a) a (d).

3

El país cuenta con un sistema que cumple con lo establecido en (a) más

dos de las condiciones restantes.

2

El sistema existente cumple con lo estipulado en (a) más una de las

condiciones restantes.

1

No existe un sistema de recolección de datos estadísticos. 0

De acuerdo al análisis realizado para el sub-indicador 5 (b), por las funcionalidades que

posee, la normativa y los resultados del informe de ICD, el SEACE cumple con todas las

condiciones señaladas.

Puntaje obtenido: 3

El OSCE como responsable de la administración y operación del SEACE, reconoce que

aún se puede mejorar el sistema para un registro directo de datos de relevancia (más

allá de los archivos adjuntos).


Sub-indicador 5 (c) – Existe una estrategia sostenible así como capacidad de

entrenamiento para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el desarrollo

de las capacidades de los participantes en el gobierno y en el sector privado

para que comprendan las reglas y reglamentaciones y cómo deben

implementarlas

El propósito de este sub-indicador es verificar la existencia de programas permanentes

y relevantes de capacitación para personal nuevo y existente encargado de las compras

públicas en el gobierno. Estos programas son esenciales a fin de mantener la oferta de

personal calificado en adquisiciones dentro de los sectores público y privado. Otro

objetivo es evaluar la existencia y la calidad de los servicios de asesoramiento sobre

temas relacionados con las adquisiciones tanto para las dependencias de gobierno

como para el público en general.

El evaluador debe analizar los planes de estudio de los programas existentes y juzgar su

relevancia, naturaleza, alcance y sostenibilidad. Un sistema que funciona bien debe

contener disposiciones sobre la evaluación del programa y el monitoreo del avance en

el desarrollo de capacidad. La evaluación debe incluir la verificación de los servicios de

asesoría o mesas de ayuda tanto para el sector público como privado donde pueden

obtener asesoramiento sobre la aplicación e interpretación de las normas y políticas.


(a) Programas de capacitación sustantivos y permanentes con una calidad y un

contenido que se ajustan a las necesidades del sistema

Mediante Resolución N° 357-2015/PRE se aprobó el Plan de Desarrollo de Capacidades

2015-2016, el mismo que está orientado a la actualización, perfeccionamiento y

especialización del personal que trabaja en el OEC, los servidores encargados de

identificar y delimitar necesidades de las Entidades y demás actores de la contratación

pública tales como las empresas del sector privado, como público objetivo. Entre otros

actores que reciben capacitación residual tenemos a: miembros de asesoría jurídica,

del OCI, de las áreas de infraestructura, árbitros, procuradores y fiscales. Ahora bien,

durante el año 2015, el OSCE y las instituciones educativas con la que tiene alianza

estratégica han capacitado a 12 810 personas del sector público y privado.

Cabe precisar que SERVIR, en convenio con el OSCE, censó un total de 6 158 miembros

logísticos entre responsables y operadores (60% de los cuales son de género

masculino), en base al cual efectuó un diagnóstico de conocimientos en diciembre de


2014, cuyo objetivo fue, entre otros, identificar las brechas de conocimientos para

mejorar la eficiencia del gasto público en capacitación. El examen fue rendido solo por

el 78% de los operadores censados (4 793), perteneciendo el 57% al nivel de gobierno

nacional. Debe precisarse que la temática de evaluación consideró el perfil del puesto

cubierto.

Los resultados indican lo siguiente: 22% obtuvo puntaje desaprobatorio y requiere de

capacitación general, 41% requiere reforzar los conocimientos de las funciones

asignadas, el 27% puede fortalecer aún más sus conocimientos para potenciar sus

capacidades y solo el 10% cuenta con conocimientos óptimos. A nivel regional y

provincial, el 30% obtuvo puntaje desaprobatorio y requiere de capacitación general,

considerando que se trata de personal sin grado académico y con experiencia menor a

dos (02) años en el cargo.

Por el lado de los actores del sector privado, existen 137 167 proveedores inscritos en

el RNP (2015) que potencialmente pueden contratar con el Estado, de los cuales

39 346 (29%) obtuvieron un contrato efectivo con el Estado. Su grado de conocimiento

de las normas de contrataciones estatales también es diverso, mantienen demanda en

cuanto al avance tecnológico y en especial a lo referido a las compras electrónicas,

como una vía de venta al Estado.

Toda vez que el desconocimiento de la aplicación de las normas facilita el camino de la

corrupción generando riesgos, la capacitación se convierte en una herramienta

disuasiva por excelencia. Al respecto, el OSCE se preocupa por brindar calidad en el

desarrollo de capacidades a los funcionarios y servidores públicos.

Para desarrollar capacidades en la función logística, el funcionario debe ser capaz de

analizar el entorno y realizar una gestión eficiente de las compras estatales, con el

siguiente perfil de competencias:

Analiza los productos y el mercado: Conoce el mercado de bienes y servicios y

analiza las fluctuaciones a fin de obtener datos correctos.

Analiza el costo/beneficio: Valor por dinero.

Analiza los sistemas de información: SEACE, RNP, registro inhabilitados, entre

otros.

Analiza los sistemas legales: Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento,

Directivas, opiniones, resoluciones, entre otros.


Gestiona los procedimientos: Conoce a la perfección los procedimientos de

selección clásicos y electrónicos.

Selecciona al proveedor bajo criterios establecidos por la Ley y buscando los

mejores beneficios del Estado.

Garantiza el cumplimiento de los Reglamentos Técnicos, conoce los beneficios de

utilizar las Normas Técnicas y distingue las distintas formas de evaluar la

conformidad.

En tal sentido, el OSCE ha tomado en cuenta las brechas de conocimiento identificadas

como resultado de la evaluación de SERVIR, desarrollando contenidos temáticos y

materiales educativos que buscan reducir esas brechas, con especial énfasis en las

actuaciones preparatorias a cargo de las Entidades. Asimismo, se ha desarrollado

contenidos temáticos apropiados para los proveedores del Estado, haciendo énfasis en

la búsqueda de oportunidades de negocio con el Estado y en la presentación de

propuestas.

El Plan de Desarrollo de Capacidades 2015-2016 prevé la implementación del

desarrollo por competencias, para lo cual se ha desarrollado una malla curricular que

organiza el plan de estudios para lograr el perfil profesional en contrataciones del

Estado, lo cual se desarrolla con mayor amplitud en el Pilar III del presente diagnóstico.

Para la atención de los servicios de desarrollo de capacidades y la profesionalización de

la función logística, se han desarrollado líneas de acción que se concretan en objetivos,

estrategias y actividades que se ejecutaron con la finalidad de difundir, desarrollar y

fortalecer capacidades de los profesionales y técnicos que operan con la normativa de

contrataciones del Estado. Estas líneas de trabajo son:

Oferta a través de Aliados Estratégicos

Considerando la gran demanda de capacitación por parte de los operadores logísticos

y demás actores de las contrataciones públicas, con la finalidad de que tengan más

opciones de formación, el OSCE promociona la suscripción de convenios de

cooperación interinstitucional con las Entidades que cumplen con los requisitos

establecidos en su Anexo N° 09 “Lineamientos para la realización de eventos

orientados al desarrollo de capacidades”, aprobado con Resolución N° 108-2012-

OSCE/PRE (instituciones educativas, gremios profesionales y empresas previa

acreditación para el desarrollo de capacidades).


La acreditación es el proceso a cargo del OSCE que verifica el cumplimiento de

condiciones que permitan a las entidades educativas, empresas educativas o gremios,

hacerse cargo de la realización de los eventos de desarrollo de capacidades, para lo

cual se evalúa a las instituciones que se ofrezcan como candidatas, según estándares

objetivos y reales; asimismo, se condiciona a la participación de capacitadores

evaluados por el OSCE y el desarrollo de mallas curriculares que cubran las

necesidades de capacitación según los requisitos de certificación, de acuerdo a perfiles

y niveles de responsabilidad y las características socioeconómicas de las regiones, dada

su diversidad. Las mallas curriculares se complementan con una propuesta

metodológica activa; es decir, la realización de talleres teórico prácticos, utilizando

casuística, de manera que paulatinamente se deje el modelo expositivo que

predominó por varios años por parte de los capacitadores a un modelo interactivo que

genera aprendizajes que son fácilmente aplicables a la realidad de cada actor que

interviene en los procesos de compras públicas.

Al respecto, en el año 2015 se contó con treinta y nueve (39) aliados estratégicos para

el desarrollo de capacidades, de los cuales veintitrés (23) se concentran en Lima y

dieciséis (16) en diez (10) de las veinticuatro (24) regiones restantes del país. Como

resultado, en el año 2015 se ha capacitado a 6 310 operadores de compra y empresas

del sector privado.

Una oferta educativa de calidad cuenta con instrumentos que permitan evaluar el

desempeño de los aliados estratégicos orientado al aprendizaje efectivo o desarrollo

de capacidades en el ámbito donde las personas gestionan la normativa de

contrataciones, para lo cual el OSCE dispone de un equipo profesional a cargo.

Capacitación subsidiaria y gratuita brindada por el OSCE

El OSCE brinda una atención subsidiaria con énfasis en las ciudades donde no llega la

oferta de capacitación privada de calidad, a través de eventos de formación y difusión

dirigidos a los actores vinculados con las contrataciones públicas. Se ofrecen en

modalidad presencial y a distancia.

En el año 2014, a través de diez (10) eventos de formación focalizados en Lima, se

capacitó a 360 usuarios públicos (miembros del OEC y áreas usuarias) y mediante

setenticuatro (74) eventos de formación focalizados en regiones, a 2 996 usuarios

públicos.


Asimismo, se desarrollaron veintitrés (23) programas de difusión para MYPEs en

materia de contrataciones a nivel nacional, dirigidos a un total de 1 246 proveedores.

Finalmente participaron en cursos virtuales un total de 57 usuarios.

Certificación de profesionales y técnicos que laboran en los OEC

En el marco de la profesionalización de la función logística, se han establecido

requisitos mínimos para poder laborar en los OEC con la finalidad de contribuir a la

eficiencia en las contrataciones, a través de la certificación de competencias,

habilidades y conocimientos de los operadores de la norma.

A partir del 01 de agosto de 2013, los profesionales y técnicos que laboren en los

OEC y que intervengan directamente en alguna de las fases de la contratación

pública deben estar certificados por el OSCE, siendo responsabilidad del Jefe de

Administración, o quien haga sus veces, el cumplimiento de esta obligación.

Al respecto, de enero a diciembre de 2015 se certificaron 1 355 profesionales y

técnicos de los OEC, los cuales aprobaron el examen de verificación de

conocimientos dispuesto por el OSCE y acreditaron el cumplimiento de los requisitos

establecidos en el artículo 5º del RLCE58, haciendo un total de 13 555 operadores

logísticos certificados desde que se inició el proceso en el año 2011.

Cabe precisar que al primer trimestre de 2016, se tiene un total de 9 959

profesionales y técnicos con certificados vigentes, luego de pasar por el proceso de

renovación.

Selección y evaluación de capacitadores

El capital humano responsable de desarrollar capacidades y habilidades, así como

generar conocimientos, participar activamente en la elaboración y actualización de

los materiales educativos, y coadyuvar al desarrollo de programas de capacitación

que OSCE y los aliados estratégicos lleven a cabo, son los profesionales que luego de

un proceso de evaluación son incorporados al equipo de capacitadores del OSCE.

Con estos capacitadores se atienden los programas de formación del OSCE y de los

aliados estratégicos durante el año.

58 Artículo 5° del RLCE: “Reunir capacitación técnica en contrataciones públicas o gestión logística no

menor a 80 horas lectivas, experiencia laboral en general no menor a tres años, experiencia laboral en materia de contrataciones públicas o en logística privada no menor de un año”.


Dicho equipo está conformado por profesionales que laboran en el OSCE, en otras

entidades públicas y en el sector privado. La designación para participar en calidad

de capacitador responde a tres criterios: (i) la especialidad del capacitador que va en

relación directa con la experiencia en el rubro y la credibilidad técnica en los temas a

desarrollar; (ii) la disponibilidad manifiesta de tiempo para participar en el evento y

(iii) la experiencia en la aplicación de la norma y en gestión pública, la cual está

vinculada con el público objetivo.

Materiales elaborados por el OSCE

El objetivo es brindar pautas a los participantes de los eventos de capacitación. Se

desarrolla material de capacitación que sirvan de guía en el desarrollo de actividades

de capacitación.

Los materiales elaborados por el OSCE se ponen a disposición de los aliados

estratégicos, de tal forma que dispongan de contenidos básicos, útiles para ser

difundidos y que sirvan de plataforma de formación para los operadores.

La temática de los materiales elaborados estuvo enfocada a disminuir brechas

identificadas en el ejercicio de la función logística como son: (i) elaboración de

Términos de Referencia y Especificaciones Técnicas, (ii) elaboración de criterios de

evaluación de propuestas, y (iii) orientaciones básicas sobre la ejecución contractual.

En conclusión, se implementan programas de desarrollo de capacidades de acuerdo a

las necesidades de la demanda con los aliados estratégicos y se viene coordinando el

diseño por perfiles de competencias con SERVIR. Se consideran niveles de capacitación

diferenciados, determinándose que la capacitación se efectúa gradual y

sistemáticamente para la paulatina especialización de los actores de las contrataciones

públicas.

En relación al informe de ICD, sobre la cantidad de funcionarios en el OEC en el

gobierno nacional que reciben capacitación formal en el año, se preguntó a los

encargados de los OEC acerca de las capacitaciones recibidas en estos últimos seis

meses y su financiamiento. Al respecto, el 80.6% recibió capacitación, de las cuales el

70% correspondió a capacitación pagada y el 30% a eventos gratuitos.

En relación a la capacitación recibida por el personal miembro del OEC de cada

Entidad, de un total de 656 Entidades que respondieron la encuesta, en el 23.3% de

Entidades, ninguno de ellos se capacitó, en el 35.1% todo el personal del OEC se

capacitó y en el 40.9% se capacitaron algunos de los miembros.


Sin embargo, dichos programas no han sido diseñados para cubrir las necesidades

diversas y complejas de las Entidades, teniendo en consideración la capacidad del

mercado de satisfacer dichas necesidades a través de los proveedores, que son los

actores que complementan el sistema.

Al respecto, podemos destacar, el Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable

para el Proyecto “Fortalecimiento Institucional y Mejora de la Participación de la MYPE

en las Contrataciones del Estado” suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo

(BID) el 03 de octubre de 2013 y concluido el 03 de abril de 2015, que tuvo como

objetivo reducir las barreras que limitan a las MYPE su participación en procesos de

compras públicas a través del mejoramiento de la capacidad de gestión de los

funcionarios de los organismos de compras estatales. Se ejecutaron dos componentes:

i) elaboración de base de datos sobre demanda y oferta asociada de bienes, servicios y

obras estatales, y ii) diseño y promoción del Sistema de Certificación del personal de

los OEC para mejorar el acceso de la MYPE a las compras públicas.

Con cargo a dicha donación, se elaboró como material una Guía, la cual se entregó a

419 MYPES en diez (10) eventos de difusión organizados a nivel nacional. Dicho

material educativo contiene información sobre cómo inscribirse en el RNP, cómo hacer

búsquedas de oportunidades de negocio en el sector público, recursos de apelación y

proceso sancionatorio ante el TCE y arbitraje administrativo.

Por otra parte, desde el año 2013 se publicaron ocho (08) videos tutoriales dirigidos a

proveedores sobre SEACE 3.0 y orientaciones para presentar ofertas. Estos videos se

encuentran en el Aula Virtual OSCE en YOUTUBE. Con esta modalidad se ha llegado a

más de 17 mil visualizaciones por parte de usuarios del sector público y privado. El

detalle del material desarrollado es el siguiente:

a. Marco teórico SEACE 3 0 - 4 624 visualizaciones.

b. Curso: Cómo buscar oportunidades de negocio con el Estado SEACE 3 (OSCE) -

17 559 visualizaciones.

c. Curso: Cómo buscar solicitudes de bienes o servicios en el SEACE 3 - 2 885

visualizaciones.

d. Curso: Búsqueda de procedimientos de selección convocados por el Estado en el

SEACE - 12 272 visualizaciones.


e. Curso: SEACE V3 Conociendo la consola de mis procedimientos de selección (OSCE)

- 16 148 visualizaciones.

f. Curso: Cómo participar como proveedor en una menor cuantía con etapas

electrónicas (OSCE) - 47 484 visualizaciones.

g. Curso: Cómo participar en un proceso para la venta de bienes por subasta inversa

(OSCE) - 3 539 visualizaciones.

h. Curso: Cómo manejar un consorcio en un proceso de contratación pública (OSCE) -

10 109 visualizaciones.

Corresponde observar que los cursos detallados en los literales b, f, g y h están

orientados principalmente a cubrir las brechas de conocimiento especializado en

contrataciones del Estado por parte del sector privado.

(b) Una evaluación y un ajuste periódico sobre la base de la retroalimentación y las

necesidades

Como parte de los resultados del Diagnóstico de Conocimientos realizado entre OSCE y

SERVIR, se observa un número mayor de operadores evaluados que realizan funciones

en la etapa de gestión del contrato, en donde se recomienda un reforzamiento en los

siguientes temas: gestión de cambios en el contrato, suscripción del contrato, control

de incumplimientos y gestión de adelantos, reducciones y ampliaciones.

Se cuenta con información detallada por región y por funciones a reforzar para la

implementación de programas de capacitación. Se puede destacar que en la etapa

previa al proceso de selección, la función referida a “solicitar disponibilidad

presupuestal”, en la mayoría de regiones, más del 50% de los operadores que realizan

esa función requieren capacitación. Para el caso de la etapa de selección tenemos en

una situación similar a la función referida a “gestionar contrataciones por

exoneraciones59

La evaluación permanente comprende:

Etapa 1: Planificación

1. La Sub Dirección de Desarrollo de Capacidades (SDC) propone las prioridades para

la capacitación a partir del análisis de los avances del año anterior y los retos para

el siguiente año.

59 Fuente: Diagnóstico de conocimientos de las personas al servicio de los OEC del sistema administrativo de abastecimiento. SERVIR – 2014.


2. El equipo de capacitación de la SDC elabora el plan de desarrollo de capacidades

basado en la gestión de conocimiento realizado por los gestores en cada región.

3. El Plan de Desarrollo de Capacidades es presentado a la Dirección Técnica

Normativa (DTN) y aprobado por la presidencia del OSCE.

4. Con el plan aprobado, el equipo de capacitación de la SDC define el cronograma de

acciones y prevé los recursos necesarios para la realización de las actividades.

5. Se evalúa y selecciona a los capacitadores del OSCE, y luego se solicita la

aprobación de presidencia de OSCE.

6. Se revisan y aprueban los planes de trabajo de cada uno de los aliados estratégicos.

7. Se elaboran los materiales de capacitación para los eventos a realizar por OSCE y se

revisan los materiales de capacitación utilizados por los aliados estratégicos.

Etapa 2: Ejecución

1. El equipo de capacitación ejecuta las actividades previstas en el plan.

2. Los aliados estratégicos ejecutan sus actividades según lo planificado.

3. Proceso de certificación por niveles por parte de los profesionales y técnicos de los

OEC de las Entidades públicas.

Etapa 3: Monitoreo

1. El equipo de monitoreo elabora el plan de monitoreo incluyendo los indicadores de

seguimiento y evaluación a los programas de formación de OSCE, los aliados

estratégicos y el procedimiento de certificación.

2. El plan de monitoreo es presentado a la DTN y aprobado por la Presidencia

Ejecutiva de OSCE.

3. El equipo de monitoreo ejecuta las actividades del plan.

4. El equipo de monitoreo presenta reportes semestrales y finales de ejecución de las

actividades de monitoreo realizadas a los aliados estratégicos y al OSCE, los mismos

que contribuyen a la mejora de la calidad de la oferta educativa en contrataciones

públicas, así como al desempeño de los capacitadores.

En relación al informe de indicadores de cumplimiento y desempeño, en específico al

sub-indicador “Tiempo de espera para ingresar a un evento formal de capacitación”,

los aliados estratégicos ofrecen programas de capacitación en la normativa de

contrataciones en diferentes niveles y módulos de especialización. Adicionalmente, el

OSCE ha publicado videos explicativos para cada tema específico de la Ley. En ese

sentido, en la actualidad no existen situaciones en las que un operador se encuentre

en “lista de espera” para ingresar a un programa de capacitación.


(c) Servicios de asesoramiento o mesa de ayuda para resolver cuestiones planteadas

por entidades adquirentes, proveedores, contratistas y el público

El Programa de Acompañamiento y Seguimiento (PAS) es un producto mediante el cual

a partir del año 2012 el OSCE brinda asesoría técnica focalizada en el marco de la

aplicación de la Ley y su Reglamento.

El PAS busca promover la mejora de la gestión de las contrataciones públicas bajo el

ámbito de la LCE para su desarrollo mediante operaciones metódicas, económicas,

eficientes y eficaces, efectuando acciones de acompañamiento y seguimiento para

promover la implementación de herramientas y/o productos perdurables en el tiempo,

que garanticen un cambio positivo respecto a la situación actual, así como la

minimización de la ocurrencia de errores y prácticas administrativas restrictivas de

transparencia, de libre concurrencia y competencia y de trato justo e igualitario.

La implementación del PAS es de aceptación voluntaria; es importante resaltar que en

el año 2014, el 100% de las Entidades seleccionadas por el OSCE cumplieron con

remitir las Actas de Aceptación y Compromisos debidamente suscritas, aceptando

formalmente la implementación del Programa, desarrollándose las siguientes

actividades:

Diagnóstico preliminar.

Mesa de presentación oficial del Programa.

Aceptación formal del Programa.

Suscripción de compromisos derivados del mismo.

Mesa técnica de coordinación.

Levantamiento de información.

Talleres de fortalecimiento de capacidades técnicas.

Procesamiento de información.

Mesa técnica de control y absolución de consultas.


Para el año 2015 se concluyó con la realización de las visitas de seguimiento, controles

de progreso y la evaluación de resultados finales.

Respecto al asesoramiento que brinda el OSCE, se absuelven cuestiones sobre la

interpretación y/o aplicación de la normativa a nivel nacional, provenientes de

Entidades y proveedores, gracias a la presencia de veinte (20) oficinas

desconcentradas cuyas funciones han sido fortalecidas paulatinamente60.

Asimismo, se cuenta con asistentes técnicos en nueve (09) regiones del país los cuales

participan en forma conjunta con el personal técnico del CONECTAMEF (programa que

se ejecuta de manera conjunta con el MEF para atender la demanda de actores de los

sistemas de contrataciones, presupuesto, tesorería e inversiones), con el fin de:

Brindar orientación en aspectos normativos, procedimentales, metodológicos y

otros, referente a los sistemas de competencia exclusiva del sector.

Fortalecer capacidades de funcionarios y técnicos en los sistemas de competencia

exclusiva del sector, llegando a las Entidades más alejadas de su departamento.

Acompañar a los funcionarios en el desarrollo de ciertos procesos de gestión que

involucran a los sistemas administrativos del sector.

A partir del 2016, participarán en el PAS, lo que permitirá ampliar el alcance de este

programa a un número mayor de regiones, paralelamente, a la continuidad de su

participación en el programa CONECTAMEF.

Por tanto, existen mecanismos de retroalimentación que recogen las consultas más

frecuentes planteadas y de canalización de las inquietudes de los participantes

respecto a la idoneidad de la normativa y su posible cambio. Asimismo, existe una base

de datos denominada “Buscador de Interpretación Normativa en Contrataciones del

Estado”, que permite conocer la interpretación vinculante que el OSCE ha emitido a

través de opiniones, acuerdos de sala plena y Pronunciamientos con precedentes de

observancia obligatoria. No se centraliza las consultas que se absuelven a través de las

60 Vía la plataforma de Orientación al Usuario, presencial y telefónica, se absuelven dudas del usuario y

se informa sobre los trámites generales que deben presentarse ante la Entidad; asimismo, se brinda soporte básico a los usuarios de SEACE (15 OD). A través del RNP atiende, se informa sobre el estado de inscripción de proveedores en el RNP.


áreas de soporte al usuario, ejercicio que mejoraría la calidad de los contenidos de

capacitación que se ofrecen a los usuarios61.

La capacitación incluye aspectos de la gestión de las adquisiciones, tales como

conocimiento del mercado, gestión de riesgos, trazabilidad de proveedores, entre

otros.


Existe una estrategia de capacitación y de desarrollo de las capacidades

que incluye:

a) Programas de capacitación sustantivos y permanentes con una

calidad y un contenido que se ajustan a las necesidades del

sistema.

b) Una evaluación y un ajuste periódico sobre la base de la

retroalimentación y las necesidades.

c) Servicios de asesoramiento o mesa de ayuda para resolver

cuestiones planteadas por entidades adquirentes, proveedores,

contratistas y el público.

3

Existe una estrategia de capacitación y desarrollo de las capacidades

que incluye lo establecido en a) arriba.

2

El programa existente es de una calidad deficiente y no cumple con las

necesidades del sistema; además no existe una mesa de ayuda o

servicios de asesoramiento sobre adquisiciones.

1

No existe capacitación formal alguna ni mesa de ayuda. 0

Entonces, de acuerdo al análisis realizado para el sub-indicador 5 (c), si bien se

cumplen las tres (03) estrategias para el desarrollo de capacidades, estas se

encuentran enfocadas principalmente para el sector público, por lo cual se reconoce

que existe debilidad en la atención de servicios de capacitación a los actores del sector

privado, motivo por el cual la calificación obtenida es puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

61 Se han elaborado y aplicado instrumentos de evaluación del desempeño de los aliados estratégicos

como son encuestas de satisfacción del capacitado, observación inopinada de condiciones de educabilidad y desempeño de los capacitadores así como grupos focales. Con el análisis de resultados se han obtenido indicadores para mejorar la calidad de los eventos de desarrollo de capacidades en relación a condiciones, mallas curriculares, materiales, desempeño de los capacitadores (dominio temático y habilidades pedagógicas).


Según lo descrito y como acciones de mejora, se podría evaluar la articulación -sobre la

base de información proporcionada por el SEACE y los usuarios del mismo- del Sistema

de Certificación por Niveles de los que laboran en los OEC, el sistema de monitoreo de

la calidad de la oferta a través de los aliados estratégicos y la certificación basada en el

desarrollo de competencias, así como los programas de formación o mallas

curriculares alineada a los perfiles determinados por SERVIR, el diagnóstico de

conocimientos y las competencias asociadas a las funciones y niveles de

responsabilidad de los actores que intervienen en las compras públicas.

Así mismo, se recomienda evaluar la implementación de un Sistema de Gestión que

interrelacione indicadores obtenidos de las siguientes fuentes:

Procesos registrados en el SEACE, desagregados por regiones, sectores y al nivel de

usuarios, con niveles de acceso de acuerdo a los perfiles establecidos por SERVIR

Sistema de Certificación por Niveles que identifica competencias desarrolladas por

los usuarios a través de eventos de formación, experiencia laboral, Entidades

donde se desempeñaron, Entidades en las que se capacitaron, procesos de

selección en los que participaron, entre otros.

Sistema de monitoreo del desempeño de los aliados estratégicos y los

capacitadores del OSCE en base a mallas curriculares que se concreten en fichas

técnicas estandarizadas de cursos desde un enfoque modular; es decir, que articule

las competencias esperadas y las horas de capacitación necesarias, las mismas que

estén a disposición de las Entidades públicas como parte de sus demandas de

capacitación a través de las áreas de recursos humanos.

Como complemento a la atención a los servidores públicos, se plantea reordenar la

oferta educativa por actores; es decir, ofertas de capacitación diferenciada según

el público objetivo como son los servidores públicos de los OEC, los que laboran en

las áreas usuarias, los proveedores, los auditores, entre otros. A la fecha se cuenta

con productos desarrollados dirigidos a proveedores y al sector privado en general

(potenciales proveedores) en los que se capacita sobre la presentación de ofertas


oportunidades de negocio, etc., los cuales han sido desarrollados conjuntamente

con PRODUCE.

Implementación de una Plataforma Virtual de información, difusión y capacitación

en materia de contrataciones de acuerdo al público objetivo, así como foros de


discusión en línea que a su vez retroalimente la aplicación de la normativa de

contrataciones.

Sub-indicador 5 (d) – Se difunden las normas de control de calidad y se

utilizan para evaluar el desempeño del personal y abordar los temas

relacionados con el desarrollo de las capacidades

El propósito de este sub-indicador es verificar la existencia, relevancia y el carácter

abarcador del aseguramiento de la calidad y los estándares para procesar las acciones

sobre adquisiciones y asegurar su aplicación sistemática para poder realizar el

monitoreo del desempeño. Algunos ejemplos de estas normas son los tiempos de

respuesta a solicitudes, tiempo para preparar los documentos de la licitación.

Aunque estas normas habrán de variar mucho entre países y entre niveles de Gobierno,

deben considerar al menos lo siguiente:

(a) Proveer normas de aseguramiento de la calidad y un sistema de monitoreo para

los procesos de adquisiciones y productos.

(b) Proveer para la evaluación del desempeño del personal sobre la base de los

resultados y la conducta profesional.

(c) Asegurar auditorias operativas en forma periódica a fin de monitorear el

cumplimiento con las normas de aseguramiento de la calidad.

Al respecto, se parte de que el concepto de aseguramiento de la calidad al que se

refiere este sub-indicador, difiere del que se señala en el artículo 16° de la LCE, que

establece que las áreas usuarias son las “…responsables de formular las

especificaciones técnicas, términos de referencia o expediente técnico,

respectivamente…”, en tanto que el artículo 8° de su Reglamento señala que deben “…

asegurar la calidad técnica y reducir la necesidad de su reformulación por errores o

deficiencias técnicas que repercutan en el proceso de contratación…”.

Se aprecia la ausencia de normas de aseguramiento de la calidad, así como de un

sistema de evaluación del desempeño del personal encargado de las contrataciones en

las Entidades, los que están muy relacionados.


Por otro lado, no obstante contar con un mecanismo de monitoreo a través del SEACE,

este monitoreo personalizado es débil, no permitiendo evaluar el desempeño de los

actores principales (funcionarios públicos y proveedores) de las contrataciones

públicas.

Al no existir aún normas de aseguramiento de la calidad establecidas -en el marco de la

implementación de un Sistema de Gestión de la Calidad en las entidades del Estado-

tampoco existen auditorias operativas (certificadas) que permitan monitorear el

cumplimiento de las normas de aseguramiento de la calidad, por lo que ese aspecto

requiere implementarse.

Por otro lado, en la oportunidad que las Entidades implementen los diferentes pilares

que conforman la Política de Modernización de las Entidades del Estado, en especial el

pilar sobre la Gestión por Procesos, se podrá asegurar que la implementación de un

Sistema de Calidad se pueda dar en el Estado, es el caso que, la implementación de la

Gestión por Procesos es aún incipiente, y -entre otros- se debe a que aún están

vigentes normas para organizaciones en base a funciones, lo que no permite presentar

una organización real basada en procesos.

En tal razón, se dificulta implementar un Sistema de Calidad, el cual es medido

mediante la aplicación de las normas ISO, que permitiría el establecimiento cabal de la

mejora continua de los procesos.

Sí se observan algunos esfuerzos de implementación de ISO en aquellas Entidades del

nivel de gobierno nacional catalogadas como “islas de eficiencia”, tales como: RENIEC,

ONPE y otras, que habiendo aplicado ISO para sus procesos de línea han incluido los

procesos de contrataciones por ser trasversales y de soporte a los procesos

principales.

Por otro lado, si bien sí existen normas relacionadas con el modo de implementar un

Sistema de Control Interno, que permite administrar o gestionar riesgos, este sistema

aún no está totalmente implementado, pues también requiere, además de definir

indicadores por objetivos, identificar los indicadores por procesos y, nuevamente nos

encontramos con una falta de normatividad relacionada a la Gestión por Procesos.



Parámetros/condiciones:

a. Proveer normas de aseguramiento de la calidad y un sistema de

monitoreo para los procesos de adquisiciones y productos.

b. Proveer para la evaluación del desempeño del personal sobre la

base de los resultados y la conducta profesional.

c. Asegurar auditorias operativas en forma periódica a fin de

monitorear el cumplimiento con las normas de aseguramiento de la

calidad.

El sistema de adquisiciones cumple con lo estipulado en (a), (b) y (c) ut

supra.

3

El sistema de adquisiciones cumple con lo establecido en (a) y (b) pero

no existe una auditoria periódica para monitorear el cumplimiento.

2

El sistema de adquisiciones cuenta con normas de calidad pero no

monitorea ni usa las normas para evaluar el desempeño del personal.

1

El sistema no cuenta con aseguramiento de la calidad ni con sistemas

de evaluación del desempeño.

0

Por lo tanto, de acuerdo a la evaluación realizada para el sub-indicador 5 (a), se puede

advertir que no se cuenta con un Sistema de Calidad implementado, en tanto que no

existen normas de aseguramiento de la calidad y aún no se encuentran totalmente

establecidas las normas sobre evaluación de desempeño, las que tendrían que ir a la

par con los indicadores que se deben definir por cada proceso que se identifica en el

Mapa de Procesos de la Entidad, cuando se gestiona y se encuentra la organización

basada en procesos, lo que, como se indica aún no se implementa por insuficiente

normatividad establecida al respecto. De esta manera, se le asigna el puntaje 0.

Puntaje obtenido: 0

Según lo descrito y como oportunidad de mejora, se podría iniciar una implementación

de un Sistema de Gestión de Calidad.

Al respecto, se tendría que comenzar con lo que se señaló en el sub-indicador 4(c) y, a

partir de que se adecue el Mapa de Procesos levantado con el ROF anterior, alinearlo

al nuevo ROF aprobado y, una vez levantada la información de los procesos del nivel 0

y 1, se debe:

Capacitar al personal en la norma ISO.


Formar al personal para contar con auditores internos del OSCE con la constancia

respectiva (opcional).

Solicitar a la Alta Dirección que identifique un proceso principal o sustantivo del

OSCE que se brinde a los usuarios, que se desee certificar con norma ISO y se

establezca el alcance de esta certificación.

Realizar prioritariamente el desarrollo de los procedimientos del proceso principal

identificado y de aquellos procedimientos de soporte, estratégicos y de control

relacionados.

Elaborar los manuales de gestión de calidad y demás instrumentos de medición y

de control, en el marco de las normas ISO (pues aún no se ha establecido

normativa alguna para la implementación de un Sistema de Gestión de Calidad en

el Estado).

Implementar Sistema de Gestión de la Calidad para el alcance de ese proceso

identificado.

Solicitar la pre-auditoría, auditoría y certificación del caso, a la Entidad autorizada.

La importancia de contar con una certificación ISO es poder generar confianza en los

usuarios del OSCE pues se cumple con lo que está establecido para dicho proceso.


Pilar III – Operaciones de Adquisiciones y Prácticas de Mercado

Indicador 6. Las operaciones y prácticas del país se relacionan con las adquisiciones son eficientes

Este indicador analiza la eficiencia de las operaciones y prácticas implementadas por

las dependencias adquirentes. Por eficiencia se entiende que las prácticas operativas

resultan en una adjudicación oportuna de los contratos a precios de mercado

competitivos mediante la implementación efectiva y justa de procedimientos de

adquisición.

El Decreto Supremo N° 004-2010-PCM, que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de

Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno, señala que las instituciones

públicas y privadas que desarrollen capacidades para los GR y/o GL deberán articular

sus programas y proyectos con los objetivos del Plan, en el marco de la gestión pública

descentralizada.

La ejecución anual de las Entidades públicas que convocaron a un proceso de

adquisición pública en el año 2015 fue de S/. 32 750 100 ,000 millones de nuevos

soles, de los cuales se destinaron a la adquisición de bienes S/. 9 919 500 000 millones

de nuevos soles, a la contratación de servicios S/. 12 050 200 000 millones de nuevos

soles, y a la contratación de obras y consultoría de obras S/. 10 780 400 000 millones

de nuevos soles. Es decir, la participación de los responsables de compras es

transcendental; por lo que su perfeccionamiento y especialización es estratégico.

Son cuatro (04) los sub-indicadores a calificar para definir este indicador:

Sub-indicador 6 (a) – El nivel de competencia para las adquisiciones de los

funcionarios de Gobierno responsables por las adquisiciones dentro de la

Entidad es consistente con sus responsabilidades

El propósito de este indicador es evaluar el nivel de profesionalismo y conocimientos de

aquellos responsables por la implementación de las actividades relacionadas con las

adquisiciones.



(a) Existen perfiles definidos de habilidades y conocimientos para puestos

especializados en adquisiciones.

(b) Se equiparan sistemáticamente los perfiles con las calificaciones de los candidatos

para el reclutamiento competitivo.

(c) El personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisiciones en

forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la actividad o tiene

acceso a personal profesional que le puede brindar dichos conocimientos.


(a) Existen perfiles definidos de habilidades y conocimientos para puestos

especializados en adquisiciones

En el marco del estudio financiado por el BID: "Diseño y Promoción del Sistema de

Certificación del Personal de los Órganos Encargados de las Contrataciones (OEC) para

mejorar el acceso de las MYPES a las compras públicas”, se cuenta con el diseño de los

perfiles y niveles de competencias de los funcionarios y servidores en el marco de la

certificación por niveles, así como las mallas curriculares de acuerdo a estos niveles.

Adicionalmente, se debe indicar que en el año 2013, SERVIR aprobó la Directiva Nº

001-2013-SERVIR/GDSRH para la “Formulación del Manual de Perfiles de Puestos

(MPP)”. Dicha Directiva ha sido recientemente modificada y precisada a través de la

Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 052-2016-SERVIR-PE, que aprobó la Directiva

“Normas para la Gestión del Proceso de Diseño de Puestos y Formulación de Manual

de Perfiles de Puestos – MPP” que brinda el marco político normativo para que cada

Entidad apruebe, a su vez, su respectivo Manual de Perfiles de Puestos (MPP), donde

se describe de manera estructurada todos los perfiles de puestos de la Entidad.

Asimismo, a través de la Directiva Nº 001-2015-SERVIR/GPGSC, se ha aprobado el

Catálogo de Puestos Tipo, denominado “Familia de Puestos y Roles y Manual de

Puestos”, donde se han establecido cuatro (04) puestos tipo para el Rol denominado

“Contrataciones”, los cuales son: Asistente de Contrataciones, Analista de

Contrataciones, Coordinador/Especialista de Contrataciones y Ejecutivo de

Contrataciones.

Las personas que laboran en el OEC de las Entidades públicas a nivel nacional, realizan

las actividades relativas a la gestión logística al interior de una Entidad; por lo cual es

determinante que reúnan las competencias necesarias, tanto laborales como

académicas que contribuirán a asegurar que las Entidades del Estado cumplan con sus

objetivos institucionales. Los miembros del OEC deberán acreditar experiencia,


capacitación y aprobar el examen de conocimientos que corresponde a dicha

certificación, el mismo que está cargo del OSCE.

(b) Se equiparan sistemáticamente los perfiles con las calificaciones de los

candidatos para el reclutamiento competitivo

La certificación es una categoría que otorga el OSCE a los profesionales y/o técnicos

públicos que, en razón de sus funciones, intervienen directamente en alguna de las

fases de contratación y se someten al Procedimiento de Certificación. Dicha

certificación está estructurada por etapas: la Certificación de la primera etapa es igual

para todos los profesionales y técnicos sin distinción de niveles. El objetivo principal es

disponer de la base de los datos de los profesionales y técnicos logísticos de las

Entidades del país. Se determinó inicialmente como fecha de término de esta etapa el

mes de diciembre de 2013, sin embargo; la certificación de la primera etapa se

extenderá hasta junio de 2016, aproximadamente.

La implementación de la primera etapa de certificación se inició en el año 2010 con la

aprobación de la Directiva N° 010-2010-OSCE/PRE, otorgando por dos años la vigencia

de su certificación. Posteriormente se efectuaron varias modificaciones a dicha

Directiva, una de ellas ampliando la vigencia de la certificación. Por otro lado, de

acuerdo a lo establecido en el artículo 5º del RLCE, en esta primera etapa de la

Certificación el OSCE hace constar que un funcionario y/o servidor del OEC de una

Entidad cumple con los requisitos señalados en dicho artículo, cuando cuentan con

capacitación técnica en contrataciones públicas o gestión logística en general no

menor a ochenta (80) horas lectivas, con experiencia laboral en general no menor a

tres (03) años y con experiencia laboral en materia de contrataciones públicas o en

logística privada, no menor a un (01) año. Adicionalmente, deberá aprobar el examen

de verificación de conocimientos con una calificación superior a catorce (14) sobre

veinte (20) puntos.

El objetivo de la Certificación de la primera etapa es dotar a las Entidades del Estado

de recursos humanos que cuenten con experiencia laboral y académica mínima, lo que

contribuye en alguna medida a cumplir con sus objetivos institucionales y a la

profesionalización de las compras públicas. En la región, Perú se constituye como un

referente al incorporar en su normativa la obligación de que los profesionales y

técnicos que laboran en el OEC e intervienen en alguna fase de la contratación, deben

estar certificados por el OSCE.

Este Procedimiento de Certificación cuenta con dos procedimientos virtuales que se

realizan a través del Sistema de Certificación, una de ellos es el registro para el examen


de verificación de conocimientos, donde se consigna la información que permite

sustentar que el postulante cuenta con los tres requisitos señalados en el artículo 5 del

Decreto Supremo Nº 184-2008-EF. El registro se puede realizar todos los días del año.

El otro es el referido al sometimiento del Examen de verificación de conocimientos. Si

la calificación obtenida es igual o mayor a catorce (14), el postulante tendrá la

condición de funcionario o servidor certificado62.

(c) El personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisiciones en

forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la actividad o

tiene acceso a personal profesional que le puede brindar dichos conocimientos

Al cierre del año 2015 se han certificado un total de 13 555 profesionales y técnicos de

los OEC de las Entidades públicas. Asimismo, con la última modificación de la Directiva

se prevé un procedimiento de renovación de certificación cada dos (02) años, para lo

cual el profesional y/o técnico tendrá que iniciar nuevamente el procedimiento de

certificación, presentando la documentación sustentatoria y sometiéndose al examen

de conocimientos, de manera similar al procedimiento que deben cumplir aquellos

profesionales que desean certificarse por primera vez.

A pesar de los esfuerzos desplegados en estos últimos años, un diagnóstico de

conocimientos a un total de 4 793 trabajadores de los OEC en el año 2015, realizado

por SERVIR, tuvo como resultado que el 22% de los evaluados requería capacitación

general y específica, el 41% requería una capacitación específica que le permita

desarrollar sus funciones, mientras que el 27% necesitaba una capacitación específica

que le permita potenciar sus capacidades. Finalmente, sólo el 10% demostró contar

con conocimientos óptimos.

Estos resultados refuerzan la necesidad de implementar la segunda etapa de la

certificación, la cual estará concebida por niveles y perfiles de competencias para que

los profesionales y/o técnicos que estén certificados de acuerdo a la primera etapa,

pasen automáticamente a formar parte de los profesionales y/o técnicos certificados

por competencias; contribuyendo con ello a garantizar que siempre se cuente con

personal idóneo para realizar determinadas actividades en un OEC. En esta etapa se

podrá ir alcanzando los diferentes niveles establecidos, siempre y cuando se

demuestre competencias para ello.

62 Las fechas para rendir del examen son programadas todos los días hábiles del año a excepción de los

sábados y domingos, así como de los feriados nacionales o feriados regionales. Los horarios son dos: a las 7:00 y a las 10:00 hrs.


Se espera implementar el Sistema de Certificación por niveles (segunda. etapa) para

los operadores logísticos en el segundo semestre del año 2016, para lo cual

paralelamente se está elaborando la Directiva de certificación por niveles y su

correspondiente aplicativo.

Por ahora, el Sistema de Certificación no permite diferenciar los perfiles de los

profesionales y técnicos certificados. La base de datos de dicho procedimiento incluye

a los jefes de logística, comités especiales, programadores, operadores técnicos, entre

otros. En ese sentido, el objetivo será lograr una especialización de los profesionales

logísticos, potenciando sus capacidades para prevenir la corrupción. La capacitación

considerará no sólo aspectos normativos, sino aspectos de gestión.

Se identificaron y definieron las competencias en las que se basará el modelo de la

certificación por niveles; lo que permitirá hacer visibles las relaciones de prioridad,

secuencialidad y articulación de los eventos de formación entre sí, organizados por los

aliados estratégicos o el OSCE; asimismo, permitirá establecer relaciones de grado y

correlatividad entre los diversos módulos formativos, en forma vertical y horizontal.

Las competencias son recogidas en el Directorio de Competencias, que es una guía

objetiva, clara y precisa que sirve para facilitar la alineación de las aportaciones de las

personas a la actividad de cada OEC y resumen las competencias (y su grado de

complejidad) necesarias y para desempeñar los perfiles definidos para las mismas, y

que vendrán a configurar las Mallas Curriculares.

En la definición de las mallas curriculares, se asignaron cuatro (04) grados, para cada

uno de los siete perfiles que contribuyen el desarrollo de mallas curriculares

considerando cuatro (04) unidades de competencias, que se corresponde con los tipos

de competencias definidos para el Directorio de Competencias: Unidad de

Competencias Transversales, Genéricas, Jurídicas y Administrativas y Técnicas.

A su vez, cada Unidad de Competencia se divide en distintos módulos de certificación.

Cada módulo de certificación se corresponde con una competencia del Directorio de

competencias y el grado de competencia requerido para el perfil, por otra parte, las

unidades de certificación que componen cada módulo de certificación surge en base al

contenido de la competencia y el grado requerido para cada Perfil.

Finalmente, debe indicarse que de conformidad con lo señalado en el artículo 16° de la

LCE N° 30225, a partir de su vigencia, no sólo los integrantes de los OEC deben ser el

público objetivo de las capacitaciones, toda vez que, ahora las áreas usuarias son las

“…responsables de formular las especificaciones técnicas, términos de referencia o


expediente técnico, respectivamente…”. Asimismo, en el artículo 8° de su Reglamento

señala que las áreas usuarias deben “… asegurar la calidad técnica y reducir la

necesidad de su reformulación por errores o deficiencias técnicas que repercutan en el

proceso de contratación…”. Es decir, los integrantes de las áreas usuarias también

deberán tener un conocimiento mínimo que les permita desarrollar con suficiencia la

labor antes descrita.

Por ello, además del proceso de certificación reseñado en este sub-indicador, la labor

de apoyo a los servidores públicos involucrados en estos temas puede ser efectuada

por los integrantes de las Oficinas Desconcentradas del OSCE a nivel nacional, las

cuales han visto incrementadas sus funciones y capacidades en estos últimos años.


El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos enumerados en

(a) hasta (c) mencionados arriba.

3

El sistema cumple con (a) más una de las condiciones restantes. 2

El sistema solamente cumple con (a) arriba. 1

El sistema no cumple con ninguno de los requisitos. 0

Entonces, en atención al análisis anterior realizado al sub-indicador 6(a), se puede

señalar que, si bien existen perfiles definidos por SERVIR, el organismo a cargo de la

gestión de las personas al servicio del Estado, para puestos especializados en

adquisiciones, aún no se ha verificado que todos los trabajadores del Estado cumplen

con los mismos para su ingreso y permanencia en sus puestos.

Asimismo, aunque se ha desarrollado mecanismos de capacitación y certificación que

han cubierto un significativo número de trabajadores de los OEC, consideramos

necesario incrementar la oferta de capacitación en las regiones, a fin de satisfacer la

demanda en dichos lugares. Por ello, se obtiene el puntaje 1.

Puntaje obtenido: 1

Se considera importante continuar impulsando la implementación del sistema de

certificación por niveles con el propósito de establecer un Sistema de Certificación que

permita diferenciar los perfiles y niveles de los profesionales y técnicos certificados. En

ese sentido, el objetivo será lograr una especialización de los profesionales logísticos,

potenciando sus capacidades para prevenir la corrupción. La capacitación deberá

considerar no sólo aspectos normativos, sino también aspectos de gestión.


El OSCE debe promover las alianzas estratégicas con universidades particularmente en

las regiones con insuficiente oferta de capacitación y asumir un rol subsidiario en

regiones donde no existan universidades u otros centros de capacitación idóneos para

convertirse en aliados estratégicos.

Sub-indicador 6 (b) – Los programas de capacitación e información sobre

adquisiciones para funcionarios del Gobierno y participantes del sector pri-

vado satisfacen la demanda existente

Este sub-indicador evalúa la suficiencia de los programas de capacitación e información

en términos de contenido y oferta.

(a) El diseño de los programas de capacitación se basa sobre un inventario de vacíos

en cuanto a habilidades que se correspondan con las necesidades del sistema.

(b) Los programas de información y capacitación en contrataciones públicas para el

sector privado se ofrecen regularmente.

(c) El tiempo de espera para ingresar en un curso (para participantes de los sectores

público o privado) es razonable, digamos uno o dos ciclos de capacitación.


(a) El diseño de los programas de capacitación se basa sobre un inventario de

vacíos en cuanto a habilidades que se correspondan con las necesidades del

sistema

Uno de los resultados del análisis efectuado sobre las experiencias en la difusión y

capacitación sobre la normativa de contrataciones realizados por el OSCE hasta el año

2010, es que el rol del ente rector fue ejecutor, ya que sólo se limitaba a desarrollar

eventos de capacitación y difusión a nivel nacional, enfatizando aspectos legales sobre

la normativa de contrataciones, así como algunos temas puntuales de aplicación de la

normativa. Por otro lado, no se determinó ni estableció un público objetivo de dichas

capacitaciones.

Pese a los esfuerzos, hasta ese año no se monitoreó ni evaluó el impacto de las

capacitaciones. Respecto a la estrategia de participación de las empresas educativas, el

operador decidía dónde actualizarse, perfeccionarse o especializarse. Es decir, el

mercado determinaba quién permanecía ofreciendo los servicios de capacitación

sobre la normativa de contrataciones. Por ello, inicialmente no existían requisitos para

suscribir un convenio con el OSCE, y posteriormente, bastaba cumplir requisitos

mínimos para establecer alianzas estratégicas.


A partir del año 2011 se establecieron programas de difusión (destinados a orientar a

los usuarios sobre materias específicas en contrataciones públicas, que son expositivos

y de corta duración) y programas de formación (destinados a optimizar el

conocimiento y desarrollar las capacidades de los actores vinculados con las

contrataciones públicas). Los programas de formación se dividen en tres (03) niveles:

(i) el nivel básico, orientado al desarrollo de temas de carácter general para un público

representado por los operadores en contrataciones con escaso conocimiento en

contratación pública; (ii) el nivel intermedio, orientado al intercambio de experiencias,

discusión y análisis de casos con el propósito de realizar un estudio detallado y

especializado en un tema relativo a las contrataciones públicas; y (iii) el nivel avanzado,

orientado al desarrollo de destrezas en el conocimiento doctrinal y conceptual, así

como en el análisis metodológico, resultado de la investigación, dirigidos a la

obtención de aportes originales en materia de contrataciones públicas.

A partir del año 2012 se elaboraron diferentes materiales educativos de capacitación

en base a la identificación de los temas o aspectos que los operadores logísticos deben

conocer para desarrollar sus funciones. Actualmente, gracias a la labor inicial de

identificar necesidades de capacitación, nos posibilita diseñar productos de

capacitación que cubran las necesidades de formación, no solo de los profesionales y

técnicos que aplican la normativa de contrataciones, sino también de las Entidades

públicas, previo análisis de la realidad institucional en materia de contratación pública

y del entorno económico de la región. Gracias a ello, para el diseño y elaboración de

los materiales educativos se considera las competencias a lograr, las características de

la población objetivo a quien va dirigida la capacitación y el contexto actual de las

instituciones públicas de la localidad.

En ese sentido, en el año 2012 se diseñaron y elaboraron siete (07) materiales

educativos, los mismos que fueron actualizados el año 2013, que sirvieron de insumos

para el desarrollo de eventos de formación que realizaron los aliados estratégicos y

asimismo el OSCE que realizó subsidiariamente.

Así, a partir del año 2012 se contribuye a satisfacer las necesidades de formación del

público objetivo de la capacitación (características diferenciadas), orientando los

contenidos temáticos de los materiales educativos y las actividades de aprendizaje al

desarrollo de capacidades y competencias; por lo que se desarrollaron los siguientes

materiales educativos:

Curso 1: Planificación de las compras públicas.


Curso 2: Contratación de obras públicas.

Curso 3: Elaboración de Especificaciones Técnicas y Términos de Referencia para

compras eficientes.

Curso 4: Factores de evaluación para la contratación de bienes y servicios.

Curso 5: Gestión de la ejecución contractual de bienes y servicios.

Curso 6: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado.

Curso 7: Controversias en la ejecución contractual de bienes y servicios.

Se considera que el desarrollo de capacidades de los operadores responsables de las

contrataciones públicas del país, prioritariamente estará a cargo de los aliados

estratégicos: universidades públicas y privadas; complementariamente, participarán

gremios empresariales y/o profesionales, instituciones educativas y asociaciones sin

fines de lucro y organismos internacionales dedicados al servicio de capacitación y

desarrollo de capacidades, que tengan interés en realizar capacitación en materia de

contratación pública. Dichas instituciones deben cumplir con los requisitos

establecidos en los “Lineamientos para la realización de eventos orientados al

desarrollo de capacidades”, aprobado por Resolución Nº 108-2012-OSCE/PRE.

Los aliados estratégicos del OSCE que tienen el plan de trabajo aprobado y en

ejecución, están sometidos a la supervisión del OSCE, la misma que es aleatoria e

inopinada. Mientras que el monitoreo, el cual es permanente, estará a cargo

inicialmente por los coordinadores así como por los monitores. Ello permite conocer

los resultados y el nivel de aceptación de los eventos realizados por cada aliado

estratégico, a fin de contar con información sobre el comportamiento y la calidad de la

oferta educativa disponible para los operadores de las contrataciones. La oportunidad

y calidad de esta información permitirá al OSCE tomar las decisiones adecuadas con la

finalidad de brindar una capacitación de calidad orientada al desarrollo de

competencias para una profesionalización de los servidores responsables de las


Por su parte, el OSCE realiza eventos de formación y/o difusión orientados al desarrollo

de capacidades, subsidiariamente, en aquellos lugares donde esté ausente la

participación de los aliados estratégicos; asimismo, con grupos que por su desempeño

presupuestal requieran apoyo focalizado.


Como se visualiza en la siguiente tabla, en el año 2015 con la presencia de aliados

estratégicos se informó63 y capacitó a 6 495 personas,64 de los cuales 3 440 pertenecen

a Entidades del interior del país, coadyuvado con los operadores a través de la

realización de programas de difusión y formación a cumplir con las ochenta (80) horas

de capacitación técnica requerida para el procedimiento de certificación.

Complementariamente, el OSCE desarrolló capacitaciones focalizadas de manera

subsidiaria donde el aliado estratégico no ejecuta eventos.

Cuadro N° 3.1

Personas informadas y capacitadas por OSCE y por los aliados estratégicos año 2015

Región

Informados y capacitados por

el OSCE


los aliados estratégicos

Difusión Formación Total Difusión Formación Total

Amazonas 47 49 96 0 49 49

Áncash 236 41 277 0 37 37

Apurímac 99 105 204 129 37 166

Arequipa 102 159 261 0 166 166

Ayacucho 88 122 210 20 93 113

Cajamarca 78 181 259 0 87 87

Cusco 113 290 403 330 170 500

Huánuco 256 66 322 0 118 118

Huancavelica 63 59 122 0 58 58

Ica 104 105 209 0 27 27

Junín 124 154 278 0 25 25

La Libertad 83 56 139 237 94 331

Lambayeque 99 71 170 285 94 379

Lima 633 638 1271 101 2954 3055

Loreto 44 49 93 0 34 34

Madre de Dios 183 33 216 0 56 56

Moquegua 111 62 173 0 11 11

Pasco 126 66 192 0 0 0

Piura 219 61 280 0 387 387

Puno 106 65 171 570 161 731

San Martin 161 0 161 0 77 77

Tacna 242 10 252 0 22 22

Tumbes 93 57 150 0 36 36

63 Cuando se trata de difusión de información, se hará referencia a que “se informó” a personas. Cuan-do se trata de formación, se hará referencia a “capacitación”. 64 Información proporcionada por la Subdirección de Desarrollo de Capacidades del OSCE.


Región


el OSCE


los aliados estratégicos

Difusión Formación Total Difusión Formación Total

Ucayali 161 76 237 0 30 30

Total 3571 2575 6146 1672 4823 6495

Fuente: Subdirección de Desarrollo de Capacidades del OSCE

(b) Los programas de información y capacitación en contrataciones públicas para el

sector privado se ofrecen regularmente

Actualmente, el desarrollo de capacidades y competencias en los actores de la

contratación pública se realiza a través de eventos de difusión y/o formación

focalizados vinculados a la gestión de las contrataciones públicas. Dichos eventos se

llevan a cabo en Lima y provincias, dirigidos a funcionarios y servidores de los OEC,

además de miembros de las áreas usuarias del sector público. A nivel de proveedores,

dichos eventos son de carácter informativo y están orientados especialmente a brindar

pautas para realizar contrataciones exitosas con el Estado.

La capacitación focalizada contribuirá al desarrollo de capacidades en los operadores

de la norma y a generar competencias idóneas para acceder a la certificación por

niveles. Cabe indicar entonces, que los programas de formación y/o difusión que

desarrolla OSCE son focalizados en sus contenidos, al considerarse casos de aplicación

práctica de acuerdo al público objetivo.

La ejecución de estos programas es compartida con las instituciones educativas que,

en mérito a las alianzas estratégicas, ejecutan eventos de difusión y/o formación. En

esta primera etapa es importante la labor de monitoreo y supervisión por parte del

OSCE a fin de lograr la acreditación de las entidades prestadores del servicio de

capacitación, quienes serán las responsables de la difusión y formación de los

diferentes actores de la contratación pública.

La función principal del OSCE es ahora normar y brindar los lineamientos para la

ejecución y el desarrollo de capacidades de los actores y complementar la labor de

difusión y/o formación de manera subsidiaria, especialmente a través de la utilización

de las tecnologías de la información.

Con el objeto de disponer de una mayor cantidad de profesionales especializados en el

tema de contrataciones públicas, cuya responsabilidad es transferir los conocimientos

en los programas de capacitación, se incorporó al equipo de capacitadores del OSCE a

114 profesionales de acuerdo lo dispuesto en la Resolución N° 101-2015-OSCE/PRE, de


fecha 07 de abril de 2015, que aprobó la Directiva N° 001-2015-OSCE/PRE

"Procedimiento para la incorporación, evaluación y renovación de los capacitadores

del OSCE", donde se regula el procedimiento para la incorporación de profesionales y

técnicos al registro de capacitadores del OSCE a partir del año 2015, señalando los

requisitos, la metodología para el monitoreo y evaluación continua de su desempeño,

así como para la renovación (cada dos años) de dicha condición65.

En efecto, la oferta de capacitación en contrataciones públicas para el sector privado a

través de aliados estratégicos es continúa, y a través del OSCE es focalizada y

subsidiaria dirigida especialmente al sector público, es decir, a los funcionarios y

servidores de los OEC, servidores públicos de las áreas usuarias, pero también al sector

privado especialmente dirigido a los proveedores del Estado, y a los técnicos y

profesionales del sector privado, entre otros.

(c) El tiempo de espera para ingresar en un curso (para participantes de los

sectores público o privado) es razonable, digamos uno o dos ciclos de

capacitación

La tarea de capacitar a los responsables de las contrataciones públicas es compleja,

debido a la cantidad de operadores y a la diversidad de características de la

administración pública del país. Por ello, es necesario promover la participación de

otros agentes, principalmente de las universidades, a fin de ampliar la oferta. Las

entidades educativas que firman un convenio con el OSCE se constituyen en aliados

estratégicos para la realización de eventos orientados al desarrollo de capacidades.

Respecto a los aliados estratégicos, a la fecha se han firmado cuarenta (40) convenios,

de los cuales diecisiete (17) corresponden a empresas educativas ubicadas en regiones

distintas a Lima. Estos convenios permiten incrementar la oferta de capacitación y

atender la demanda de capacitación a nivel nacional.

Se considera que en un futuro el desarrollo de capacidades de los operadores de la

norma estará a cargo, fundamentalmente, de los aliados estratégicos: universidades

públicas y privadas, así como gremios empresariales y/o profesionales, instituciones

educativas y asociaciones sin fines de lucro. Cabe resaltar que los eventos que éstos

realicen estarán monitoreados, para lo cual se aprobarán los planes de trabajo. Por

otro lado, los materiales elaborados por el OSCE se pondrán a disposición de los

aliados estratégicos, de tal forma que dispongan de contenidos básicos, útiles para ser

65 La Subdirección de Desarrollo de Capacidades implementó la incorporación de los Capacitadores

considerando los siguientes pasos: a. Registro del postulante: verificación de la información registrada; b. Evaluación del postulante (prueba de conocimientos y presentación de clase modelo) c. Evaluación de la documentación sustentatoria para su acreditación.


difundidos y que sirvan de plataforma de formación para los operadores.

Complementariamente, se establecerán reuniones de trabajo para brindar las pautas

necesarias así como recoger sugerencias para el desarrollo eficiente de actividades en

el marco de lo previsto en los convenios de cooperación interinstitucional que se

establezcan.

Asimismo, el OSCE capacitó a diciembre del año 2015, a 1 137 proveedores a nivel

nacional con el apoyo del Ministerio de la Producción.

Cuadro N° 3.2

Personas capacitadas por OSCE en Convenio con PRODUCE

AÑO PERSONAS

CAPACITADAS

NUMERO DE

EVENTOS NOMBRE DEL EVENTO

2010 1 146 20 Aprende a venderle al estado




2014 1 302 17 Cómo vender mis productos a través de

los catálogos electrónicos de Convenio

Marco

2015 1 137 15 Cómo vender mis productos a través de

los catálogos electrónicos de Convenio

Marco Fuente: Subdirección de Desarrollo de Capacidades de OSCE

Tal y como se advierte en el cuadro detallado en el comentario del literal (a) del

presente sub-indicador, si bien el resultado cuantitativo de la intervención de OSCE en

eventos de formación fue menor en comparación con los aliados, la distribución de

participantes fue más equitativa a nivel nacional, debido a que la intervención se

realizó de manera subsidiaria en veinticuatro (24) regiones. A pesar de ello, la

capacidad de atención del OSCE aún es menor respecto al universo total de

operadores a nivel nacional y considerando perfiles por niveles.

Cabe precisar que OSCE ha suscrito treinta y nueve (39) convenios de cooperación

institucional para el desarrollo de capacidades con instituciones educativas en once

(11) regiones del país, de los cuales el 59% está en Lima. No obstante, la cobertura de

las instituciones educativas y del propio OSCE de manera subsidiaria tiene un alcance

nacional.

Por otro lado, se han efectuado visitas a los aliados estratégicos que no han

presentado su plan de trabajo y a los aliados que, contando con plan de trabajo


aprobado, no realizan ninguna actividad académica. Estas acciones nos permitieron

determinar los inconvenientes por los cuales no se llevan a cabo actividades

académicas o no se realiza una cantidad aceptable de eventos, a fin de asesorarlos,

corregir o subsanar cualquier inconveniente que se pueda estar presentando.

Asimismo, estas visitas permitieron recoger información valiosa para mejorar los

"Lineamientos para la realización de eventos de capacitación y desarrollo de

capacidades". También se desarrolló en diversas regiones del país un programa para

promover la suscripción de convenios interinstitucionales con el propósito de

incrementar la oferta de capacitación sobre la normativa de contrataciones.

Adicionalmente, como resultado del monitoreo efectuado y con la finalidad de

complementar la formación integral de los diferentes actores de la contratación

pública, se ha previsto promover que las mallas curriculares de los aliados estratégicos

incorporen temas referidos a la cadena total de abastecimiento, ya que dichos

contenidos complementan los conocimientos sobre contrataciones por formar parte

de esta cadena.


Los programas de capacitación e información disponibles cumplen con

todos los requisitos enumerados arriba en (a) - (c).

3

Los programas de capacitación son adecuados en cuanto a su

contenido y frecuencia (tiempo de espera) para participantes del

gobierno pero hay pocos programas informativos para el sector

privado.

2

Existen programas de capacitación pero resultan deficientes en cuanto

a su contenido y oferta.

1

No hay programas de información o capacitación sistemática para los

participantes de los sectores público o privado.

0

Por lo tanto, de acuerdo a la evaluación realizada para el subindicador 6 (b), se señala

que, desde el año 2011 se ha diseñado un nuevo esquema de capacitación para los

integrantes de los OEC, el cual incluye la suscripción de convenios de cooperación con

aliados estratégicos, quienes, con la supervisión de las mallas curriculares a través del

OSCE, brindan de manera regular cursos de capacitación. Sin embargo, especialmente

en provincias, la demanda no está totalmente atendida, donde el tiempo de espera se

incrementa y hay aún una brecha por cubrir. Por ello, se asigna el puntaje 1.

Puntaje obtenido: 1


En tal sentido, es necesario promover que el OSCE y los aliados estratégicos distingan

la oferta educativa para los diferentes actores, con especial énfasis en el desarrollo de


atender las necesidades de formación e información de los proveedores, integrantes

de las áreas usuarias, gestores directos de la norma y de los profesionales que de

alguna u otra manera intervienen en los procesos de contratación como los auditores,

fiscales anticorrupción, jueces, entre otros, tal como OSCE lo está realizando; lo cual

podría fomentar el incremento de oferta educativa sobre contrataciones diferenciada

para cada uno de los actores. La aprobación de los cursos con los aliados estratégicos

implica que en lo materiales de estudio se incluya casos y/o ejemplos de acuerdo al

público objetivo y/o a la realidad regional o local.

Sub-indicador 6 (c) – Hay normas ya establecidas para proteger los

registros y documentos relacionados con las transacciones y con la

administración de contratos

La habilidad para analizar el desempeño en la implementación depende de la

disponibilidad de información y registros que rastreen cada acción de contratación.

Esta información también es importante para el funcionamiento de los sistemas de

control, tanto internos como externos, ya que proporciona la base para la revisión. Un

sistema para la protección de los registros y documentos debe incluir lo siguiente:

(a) El marco legal/regulatorio establece un listado de registros de adquisiciones que

deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se encuentra a

disposición para su inspección por parte del público, incluyendo las condiciones de

acceso.

(b) Los registros deben incluir lo siguiente:

Anuncios públicos sobre oportunidades para licitar

Documentos de licitación y anexos

Registros de apertura de las ofertas

Informes de evaluación de las ofertas

Apelaciones formales por parte de oferentes y sus resultados

Contratos finales firmados, junto con los anexos y las enmiendas.

Protestas y solución de controversias

Pagos finales

Datos sobre desembolsos (según lo requiera el sistema de gestión financiera del

país)

(c) Existe una política de retención de documentos compatible con el plazo de

prescripción en el país para investigar y procesar causas de fraude y corrupción, y

con los ciclos de auditoría.


(d) Existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o

electrónicos.


(a) El marco legal/regulatorio establece un listado de registros de adquisiciones que

deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se encuentra a

disposición para su inspección por parte del público, incluyendo las condiciones

de acceso

El marco legal peruano establece una serie de registros para las adquisiciones de las

Entidades públicas, que deben mantenerse en el nivel operativo y a disposición para su

inspección por parte del público, incluyendo las condiciones de acceso a todos los

actos y documentos de una contratación, a través de medios físicos (Expediente de

Contratación y registro de procesos de selección) y electrónicos, a través del SEACE.

(b) Los registros deben incluir lo siguiente:

Anuncios públicos sobre oportunidades para licitar

Documentos de licitación y anexos

Registros de apertura de las ofertas

Informes de evaluación de las ofertas

Apelaciones formales por parte de oferentes y sus resultados

Contratos finales firmados, junto con los anexos y las enmiendas.

Protestas y solución de controversias

Pagos finales

Datos sobre desembolsos (según lo requiera el sistema de gestión

financiera del país)

El artículo 21º del RLCE N° 30225 vigente, establece para la Entidad pública la

obligatoriedad de llevar un Expediente de Contratación que debe contener todas las

actuaciones desde la formulación del requerimiento del área usuaria hasta el

cumplimiento de todas las obligaciones derivadas del contrato, incluidas las incidencias

del recurso de apelación y los medios de solución de controversias de la ejecución

contractual, entre otros.

También es importante señalar que las Entidades públicas están obligadas a registrar

todos sus actos administrativos, desde la convocatoria, Bases Administrativas,

absolución de consultas, absolución de observaciones, integración a las Bases, actas,

cuadro comparativo, otorgamiento de la Buena Ppro y contrato, entre otros, en el

SEACE.


Los registros, como hemos señalado en los párrafos precedentes, deben incluir

anuncios públicos sobre oportunidades para licitar, documentos de licitación y anexos,

registros de apertura de las ofertas, informes de evaluación de las ofertas, apelaciones

formales por parte de oferentes y sus resultados, contratos finales firmados, junto con

los anexos y las adendas, recursos y cláusulas de solución de controversias, pagos

finales, datos sobre desembolsos, entre otros.

(c) Existe una política de retención de documentos compatible con el plazo de

prescripción en el país para investigar y procesar causas de fraude y corrupción,

y con los ciclos de auditoría

Al respecto, cabe indicar que la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de

Control y de la Contraloría General de la República, establece en su artículo 42º i) que

constituye una infracción sujeta a la potestad sancionadora de la Contraloría General

“…Incumplir con mantener al día sus libros, registros y documentos, ordenados de

acuerdo a lo establecido por la normativa, por un período no menor de 10 años”.

Asimismo, es necesario indicar que conforme a lo establecido en el artículo 18° de la

Ley Nº 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con el propósito

de garantizar el ejercicio pleno del derecho a la información, se establece como

responsabilidad del Estado, el crear y mantener registros públicos de manera

profesional para conservar la información, precisándose que “…en ningún caso la

Entidad de la Administración Pública podrá destruir la información que posea. La

Entidad de la Administración Pública deberá remitir al Archivo Nacional la información

que obre en su poder, en los plazos estipulados por la Ley de la materia…”.

(d) Existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o

electrónicos

Con respecto a este parámetro, de la indagación efectuada, no se pudo determinar

que la mayoría de Entidades cuenten con protocolos para proteger los registros de

papel o electrónicos, en todo caso. Tal como se ha señalado en el literal anterior,

existe una obligación legal de todas las Entidades de la administración pública de

conservar la información que obra en su poder, sin embargo, dicho cumplimiento no

ha podido ser verificado.


Respecto a lo señalado en el párrafo precedente, cabe mencionar que como parte de

una investigación desarrollada por la OEI del OSCE66 en el año 2014 con el propósito de

medir el tiempo que tardan las Entidades en efectuar el pago a los contratistas, se

revisaron 522 expedientes de contratación adjudicados en el año 2013 en noventisiete

(97) Entidades a nivel nacional. Para ello se efectuó el registro en una base de datos de

todas las fechas correspondientes al circuito de pagos previamente identificado, tales

como la presentación y recepción del entregable, la emisión de la conformidad y la

fecha del pago. Es decir, en este estudio sólo se revisaron los documentos relacionados

con el pago.

De la revisión a la parte pertinente de dichos expedientes se pudo identificar que un

grupo de ellos no contaban con información completa de los hitos de pago antes

mencionados. En efecto, se verificó que cuarenta y nueve (49) expedientes de la

muestra tenían al menos un entregable con un hito incompleto o faltante. Es decir, el

9.4% de expedientes de contratación revisados no tenía la información completa

relacionadas con los pagos.

Aunque este resultado es una aproximación al total de expedientes de contratación

que podrían encontrarse con algún registro incompleto, nos permite inferir que al

menos el 9.4% de los expedientes de contratación están incompletos, toda vez que la

revisión estuvo centrada en los documentos relacionados al pago, pudiendo

presentarse omisiones en otras partes de los expedientes.


El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos enumerados en

(a)-(d) mencionados arriba.

3

El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos de (a), más dos

de las condiciones restantes.

2

El sistema de adquisiciones cumple con lo estipulado en (a) pero no

con el resto.

1

No existe un listado obligatorio de documentos o una política de

retención, lo que queda a discreción de la Entidad adquirente.

0

Por lo tanto, de acuerdo a la evaluación realizada para el sub- indicador 6 (c), se

considera que en este caso el sistema de adquisiciones peruano cumple con casi todos

los criterios establecidos en el presente sub-indicador, sin embargo, respecto a la

66 Estudio titulado ¿Cuánto tiempo tardan las Entidades en efectuar el pago a proveedores? Medición

realizada en el año 2014 con datos del 2013 y comparados con estudios de los años 2011 y 2013, elaborado por la Oficina de Estudios Económicos del OSCE y publicado en febrero de 2015.


condición (d) no es posible determinar que existan protocolos de seguridad que

garanticen la conservación de los registros en papel o electrónicos.

Esta situación no facilita la facultad fiscalizadora de la CGR y el derecho de acceso a

información de la ciudadanía, lo cual reviste particular importancia en la lucha contra

entornos que promuevan o faciliten la corrupción. Por ello, se asignó el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Se recomienda promover mecanismos para que en futuras investigaciones se reduzca

el índice de documentación incompleta en los expedientes de contratación. Para ello,

se considera necesario que las demás dependencias de la Entidad faciliten copia de las

actuaciones relevantes para mantener el Expediente de Contratación completo (con

comprobantes de pago, resultados de la solución de controversias, entre otros).

Sub-indicador 6 (d) - Disposiciones sobre Delegación de autoridad

La delegación de autoridad y responsabilidad es clave para que un sistema funcione

bien, especialmente cuando las compras son descentralizadas. Cuando no existen

disposiciones sobre dicha delegación, el sistema tiende a ser ineficiente lo que puede

llevar a una excesiva concentración de la toma de decisiones en unos pocos individuos

que no tienen la capacitación ni los conocimientos para tomar decisiones sobre las

contrataciones. La delegación debe efectuarse conforme a lo siguiente:

(a) La delegación del poder de toma de decisiones se encuentra descentralizado hasta

el nivel de competencia más bajo, en concordancia con los riesgos asociados y los

montos involucrados.

(b) La delegación está reglamentada por las leyes.

(c) Se define con precisión la responsabilidad por la toma de decisiones.


(a) La delegación del poder de toma de decisiones se encuentra descentralizado

hasta el nivel de competencia más bajo, en concordancia con los riesgos

asociados y los montos involucrados

La delegación del poder de toma de decisiones se encuentra descentralizada hasta el

nivel de competencia más bajo. Sin embargo, debe tomarse en consideración que la

misma se produce al interior de cada Entidad, dependiendo en cada caso de la decisión


de la alta dirección de cada una de ellas, razón por la cual podrían presentarse criterios

diferentes en cada Entidad.

(b) La delegación está reglamentada por las leyes

Asimismo, debemos de precisar que la Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento

Administrativo General, regula la figura de la delegación de competencia, así como

también la Ley de Contrataciones del Estado.

(c) Se define con precisión la responsabilidad por la toma de decisiones

El artículo 8º de LCE N° 30225 regula las materias que no pueden ser objeto de

delegación, mientras que el artículo 9º de la misma contempla claramente qué

funcionarios son responsables en cada etapa del proceso de contratación, desde la

máxima autoridad (Titular de la Entidad), incluyendo el área usuaria y el OEC.

En ese orden, el Titular de la Entidad, como máxima autoridad tiene la facultad de

delegar mediante resolución publicada en el Diario Oficial El Peruano aquellas

responsabilidades inherentes a su cargo, excepto aquellas que, tal como hemos

señalado, están expresamente señaladas como indelegables en la Ley y su Reglamento,

las cuales son: (i) la declaración de nulidad de oficio, (ii) las autorizaciones de

prestaciones adicionales de obra, (iii) la aprobación de las contrataciones directas,

salvo aquellas que disponga el Reglamento, de acuerdo a la naturaleza de la

contratación.

En lo que respecta a la gestión de compras a través de métodos de contratación

debidamente regulados, será el OEC el que realice las gestiones orientadas al

abastecimiento de la Entidad, así como la gestión administrativa de los contratos.

Es necesario precisar que la delegación de facultades a otro órgano de la Entidad no

exime de la obligación de cumplir con la supervisión y seguimiento al proceso de

planificación, formulación, aprobación y ejecución oportuna del PAC, conforme se

establece en el artículo 7° del RLCE.


Criterios de calificación Puntaje

El sistema cumple con todos los requisitos enumerados en a)-c) arriba. 3

La ley establece la delegación de autoridad y las responsabilidades

pero el sistema concentra las decisiones en un nivel jerárquico alto lo

que crea congestión y demoras.

2

La delegación se encuentra reglamentada en términos muy generales

lo que crea la necesidad de aclarar las responsabilidades en la toma de

decisiones.

1

La delegación no se encuentra reglamentada y queda a discreción de

la Entidad adquirente. Falta claridad sobre las responsabilidades.

0

En cada una de las Entidades del país el Titular de las mismas puede delegar, conforme

se establece en la Ley de Contrataciones del Estado y la Ley del Procedimiento

Administrativo General, diversas funciones, reservando para sí, algunas que son

indelegables. En líneas generales se considera la complejidad de las funciones

delegadas. Es por ello, que se asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Es importante señalar que la LCE N° 30225 y su Reglamento, han precisado con mayor

detalle las responsabilidades delegadas para la adopción de decisiones, estableciendo

no sólo cuáles son la materias que pueden ser delegadas, sino también las obligaciones

de supervisión y seguimiento correspondientes.


Indicador 7. Funcionalidad del mercado de adquisiciones públicas

El objetivo de este indicador es esencialmente evaluar la respuesta del mercado a los

llamados a licitación para las adquisiciones públicas. Esta respuesta puede estar

influenciada por varios factores tales como el clima económico general, las políticas y el

ambiente para el desarrollo del sector privado, la existencia de instituciones financieras

fuertes, el atractivo del sistema público como un cliente bueno y confiable, el tipo de

bienes o servicios que se solicitan, etc.

Son tres (03) los sub-indicadores a calificar para definir este indicador:

Sub-indicador 7 (a) – Existen mecanismos efectivos para la asociación entre los sectores público y privado

Las contrataciones públicas dependen de la cooperación que debe existir entre el

gobierno y el sector privado. Esta cooperación crea el mercado para las compras

públicas donde el gobierno es el comprador y el sector privado es el proveedor de los

bienes, obras y servicios necesarios. Del mismo modo, es necesario que exista el

diálogo entre el Gobierno y el sector privado y la voz del sector privado debe ser

escuchada en relación con las prácticas del Gobierno que pueden llegar a socavar la

efectividad competitiva del sector privado. Este sub-indicador debe analizar si existen

foros para el diálogo entre el gobierno y el sector privado. Los evaluadores también

deben considerar la confianza que existe en la capacidad privada a través de

asociaciones público/privadas tales como los contratos de concesión o los

emprendimientos colectivos público/privados para la provisión de bienes o servicios.

(a) El Gobierno alienta un diálogo abierto con el sector privado y tiene varios

mecanismos formales ya establecidos para el diálogo abierto a través de

asociaciones u otros medios.

(b) El Gobierno cuenta con programas que ayudan al desarrollo de las capacidades

entre empresas privadas, lo que incluye las pequeñas empresas, así como

capacitación para ayudar a los que recién entran en el mercado de las


(c) El Gobierno alienta las asociaciones público/privadas y los mecanismos se

encuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos

arreglos.



(a) El Gobierno alienta un diálogo abierto con el sector privado y tiene varios

mecanismos formales ya establecidos para el diálogo abierto a través de

asociaciones u otros medios

Se advierte ausencia de un mecanismo formal de diálogo entre el sector público y

privado en el ámbito específico de la contratación pública, pues conforme señalan

algunos representantes de gremios empresariales, si bien existen algunos espacios

para el diálogo, éstos no tienen mayor relevancia o no implican voluntad para generar

un cambio. Por su parte, otros representantes empresariales y de la sociedad civil son

más concluyentes al señalar que se carece de espacios para el diálogo, y demandan

además la instalación de mesas públicas donde puedan ser escuchados y se analicen

los problemas que se presentan.

La organización Ciudadanos al Día (CAD) señala que no sólo las Entidades y los

proveedores deben estar involucrados, sino también involucrar al ciudadano,

brindándole mecanismos que le permitan conocer con mayor precisión las labores que

ejerce el OSCE.

Al respecto, es importante señalar que a partir de la vigencia de la LCE N° 30225, se ha

creado el Consejo Multisectorial de Monitoreo de las Contrataciones Públicas,

conformado por representantes del MEF, del OSCE, del Instituto Nacional de Defensa

de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) y de la

Dirección contra la Corrupción de la Policía Nacional de Perú. Dicho Consejo tendrá

como funciones el estudiar y analizar la problemática relacionada a las contrataciones

del Estado, para lo cual podrán acceder a información que posean las Entidades,

proveedores, servidores públicos o terceros, así como denunciar a los organismos

competentes actos de fraude o corrupción. Asimismo, en atención a la información

que posean y los estudios que realicen, podrán formular propuestas de mejora

normativa.

Asimismo, como esfuerzos de coordinación entre el Estado y la sociedad civil, se puede

mencionar a la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), que es un espacio

integrado por instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil, que tiene como

propósito articular esfuerzos y proponer políticas públicas dirigidas a prevenir y

combatir la corrupción en el país. Cabe destacar que el OSCE es un miembro

observador en dicha Comisión.


Adicionalmente, el OSCE ha venido suscribiendo Convenios de Cooperación

Interinstitucional y actos Éticos con diversas Cámaras de Comercio a nivel nacional. A la

fecha, se han suscrito doce (12) convenios y Pactos Éticos con diferentes Cámaras de

Comercio a nivel nacional, así como con la Cámara Nacional de Comercio, Producción,

Turismo y Servicios (PERÚCÁMARAS), a fin de promover un intercambio de

información y capacitación para sus agremiados.

(b) El Gobierno cuenta con programas que ayudan al desarrollo de las capacidades

entre empresas privadas, lo que incluye las pequeñas empresas, así como

capacitación para ayudar a los que recién entran en el mercado de las

adquisiciones públicas

A nivel normativo, existen políticas de incentivo para las MYPES a fin de impulsar su

desarrollo y capacitación en el mercado de la contratación pública. Como parte del

apoyo a las MYPEs, la RLCE dispone que en caso de empate de propuestas el

otorgamiento de la Buena Pro se otorga de acuerdo con el orden siguiente: (i) en AD y

AMC a favor de las MYPE integradas por personas con discapacidad o a los consorcios

conformados con su totalidad por estas empresas y (ii) en AD y AMC a favor de MYPEs

o a los consorcios conformados en su totalidad por éstas.

De acuerdo a lo expuesto en el sub-indicador 5 (c), a la fecha se han desarrollado

capacitaciones dirigidas a las empresas privadas, principalmente a las MYPES (como

proveedores potenciales) en los que se capacita sobre la presentación de ofertas


oportunidades de negocio, etc., las cuales han sido desarrolladas conjuntamente con

PRODUCE.

(c) El Gobierno alienta las asociaciones público/privadas y los mecanismos se

encuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos

arreglos

Respecto a esta condición, es necesario precisar que las Asociaciones Público Privadas

(APP) están reguladas por normas especiales y no se encuentra dentro del ámbito de

aplicación de la LCE y su Reglamento.

En la actualidad, la norma que la regula es el Decreto Legislativo Nº 1224 y su

Reglamento, el Decreto Supremo N° 410-2015-EF, a través de los cuales se crea el

Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada, que es un nuevo marco

regulatorio para las APPs y Proyectos en Activos, que hasta el 28 de diciembre de 2015

estuvieron reguladas por el Decreto Legislativo Nº 1012 y la Ley Nº 29230.


La finalidad es dinamizar los capitales mediante los procesos y modalidades de

promoción de la inversión privada para el desarrollo de infraestructura pública,

servicios públicos, servicios vinculados a éstos, proyectos de investigación aplicada y/o

innovación tecnológica, mediante la modalidad de APP y la ejecución de Proyectos en

Activos.

Para ello, al interior de los Ministerios, de los GR, así como de los GL, deberá

conformarse el Comité de Inversiones que actuará como ventanilla única y permitirá

mejorar sustancialmente la gestión y coordinación en el Estado.


El sistema cumple con todos los requisitos enumerados en a)-c) arriba. 3

El sistema cumple con lo establecido en (a) más una de las condiciones

restantes.

2

El sistema solamente cumple con lo estipulado en (a) arriba. 1

No existen mecanismos evidentes para el diálogo o la asociación entre

los sectores público y privado.

0

En relación al análisis del sub-indicador 7 (a), conforme se ha detallado en el desarrollo

de sus condiciones, es evidente que el Gobierno alienta diversos mecanismos formales

para el diálogo abierto con el sector privado a través de asociaciones u otros medios.

Dichos mecanismos establecen especial énfasis en el combate a la corrupción que

podría afectar distintas actividades gubernamentales, entre ellas, las contrataciones

con el Estado.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos antes referidos y el desarrollo e implementación

de algunos programas de promoción para brindar a los empresarios algunos talleres

con contenidos de interés para su desarrollo empresarial, todavía nos encontramos en

proceso para lograr políticas públicas y mecanismos evidentes de alcance general. Es

así, que se asigna el puntaje 1.

Puntaje obtenido: 1

Es fundamental que desde el Estado se implementen políticas públicas que promuevan

real y significativamente la participación de las empresas de diferente envergadura y

rubro. Estas políticas públicas deben tener adecuados mecanismos de evaluación, que

garanticen que los mecanismos de promoción son realmente aprovechados por el

público objetivo de dichas políticas.


Sub-indicador 7 (b) – Las instituciones del sector privado están bien

organizadas y pueden facilitar el acceso al mercado

Este sub-indicador analiza la capacidad que tiene el sector privado para responder a las

adquisiciones públicas en el país. Un aspecto importante es evaluar la capacidad

organizativa de las Pequeñas y Medianas Empresas (PYME) y el acceso que tienen a la

información y a otros servicios para promover su participación. Un sector privado bien

organizado y competitivo debe resultar en una competencia fortalecida, en mejores

precios y en una distribución equitativa de los negocios.


El sector privado cuenta con asociaciones gremiales debidamente organizadas, como

es el caso de la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO) que agrupa al sector de

constructores, la Cámara de Comercio de Lima (CCL), que agrupa al sector comercial, la

Asociación Peruana de Consultoría (APC), que agrupa al sector de la consultoría, y la

Sociedad Nacional de Industrias (SNI), que agrupa a las empresas industriales, entre

otros. Sin embargo, existe marcada diferencia en cuanto a su capacidad organizativa y

competitiva, entre los gremios empresariales radicados en Lima con los gremios del

interior del país, lo cual limita la competencia y participación de proveedores en los

procesos de selección que convoca el Estado.

Siendo el Estado el mayor comprador del país, las empresas participan sin restricciones

en la competencia para obtener contratos con el Estado peruano. En ese sentido, se

puede verificar un incremento en el número de propuestas para el caso del

Procedimiento Clásico según objeto (tal como se verifica en el cuadro elaborado por la

OEI del OSCE que recoge los estudios efectuados en el período comprendido entre los

años 2011 y 201467 que se coloca a continuación).

Cuadro N° 3.3

Promedio de propuestas presentadas en el Procedimiento Clásico, según objeto

Objeto Contractual 2011 2012 2013 2014 2015*

Bienes 1.6 1.4 1.5 1.5 1.9

Servicios1/ 1.5 1.4 1.5 1.6 1.8

Obras 1.9 1.5 1.4 1.6 2.2

Fuente: SEACE

Elaboración: OEI del OSCE

*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. Incluye Consultorías de Obras

67 Ver informes sobre “Determinación del Nivel de Competencia en el Mercado Estatal” elaborados por

la Oficina de Estudios Económicos del OSCE, correspondientes a los años 2011, 2012, 2013 y 2014.


Asimismo, es importante señalar que de los 137 167 proveedores con inscripción

vigente en el RNP al 31 de diciembre 2015, 39 346 proveedores diferentes han

obtenido una Buena Pro (al 31 de diciembre 2015), ya sea de manera individual o en

consorcio. Adicionalmente, 54 071 proveedores se registraron como participantes en

algún proceso durante el año 2015.

Lo señalado en el párrafo precedente se desarrolla en los cuadros que se presentan a

continuación:

Cuadro N° 3.4

Proveedores con inscripción vigente en el RNP y nivel de participación

Fuente: Registro Nacional de Proveedores (RNP)

Elaborado por la OIE del OSCE

Por otro lado, en el informe de una consultoría para identificar la demanda y oferta en

bienes, servicios y obras donde las MYPE tienen mayor participación y oportunidades68

se concluyó que existían “rubros MYPE” por efectos de la reducida escala de

producción en la que operan y por las dificultades financieras y técnicas para

responder a compras de mayor tamaño, lo cual evidenciaba que existiría una “lista

negativa” de rubros donde no participan las MYPE. Es decir, se corroboraba que el

monto contratado podía representar una barrera de acceso para las MYPE.

68 Informe Final del servicio de consultoría especializada para la identificación de la demanda y oferta

en bienes, servicios y obras donde las MYPE tienen mayor participación y oportunidades del proyecto: Fortalecimiento Institucional y mejora del acceso de las PYMES a las contrataciones de estado – (ATN/ME-13919-PE), emitido en marzo de 2015 y elaborado por el consultor Javier Guzmán Chirinos.


Como alternativas para enfrentar esta dificultad, se planteó (i) promover la

asociatividad de las MYPE para participar en los procesos; (ii) eliminar las altas

exigencias de experiencia en ventas; (iii) considerar la puesta en marcha de un

programa de innovación técnica, de gestión y logística para que las Entidades públicas

formulen bases con Especificaciones Técnicas adecuadas; (iv) facilitar el acceso de las

MYPE a las compras públicas sin discriminación sectorial (no priorizar a las MYPE

productoras respecto a las MYPE de comercio y servicios); finalmente, (v) capacitar a

logísticos del Estado para que, en procesos de selección de mayor monto, eviten

colocar en las bases disposiciones que representen barreras de acceso, tales como

excesiva solicitud de experiencia en ventas, plazos de ejecución muy cortos, solicitudes

de certificación y de personal que pocas empresas puedan cumplir, entre otros.

Finalmente, cabe señalar que a partir de la vigencia de la LCE N° 30225, las

contrataciones cuyos montos sean iguales o inferiores a ocho (08) UIT, vigentes al

momento de la transacción, están excluidas del ámbito de aplicación de la Ley. De esta

manera, se favorece que las MYPE puedan contratar con mayor facilidad con las

Entidades del Estado.


El sector privado es competitivo, está bien organizado y puede participar

en la competencia por obtener contratos de adquisiciones públicas.

3

Existe un sector privado que opera razonablemente bien organizado pero

la competencia por los contratos mayores se concentra en una cantidad

relativamente pequeña de empresas.

2

El sector privado es relativamente débil y/o la competencia está limitada

debido a las características de monopolio u oligopolio en importantes

segmentos del mercado.

1

El sector privado no se encuentra bien organizado y le falta capacidad y

acceso a la información para poder participar en el mercado de las


0

En relación al análisis de este sub-indicador 7 (b), consideramos necesario señalar que

a pesar de la razonable organización del sector empresarial, y los esfuerzos del Estado

por acercarse a dicho sector, los mismos no se han traducido en una significativa

participación o competencia entre proveedores. Sin embargo, de ello no se puede

desprender que existan niveles altos de concentración en el mercado. Es así, que se

asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2


Es absolutamente necesario que desde el Estado se diseñen e implementen políticas

públicas que promuevan una mayor participación y competencia de los proveedores

inscritos en el RNP. Se considera que adicionalmente a una intensa capacitación en

contratación pública dirigida a los proveedores, es necesario establecer canales de

comunicación eficientes para que dichos proveedores tomen conocimiento de las

oportunidades de negocio con el Estado.

Sub-indicador 7 (c) – No existen limitaciones sistémicas importantes (por

ejemplo, un acceso inadecuado al crédito, prácticas de contratación

inapropiadas, etc.) que inhibirían la capacidad del sector privado de acceder

al mercado de las adquisiciones

La participación en la competencia para obtener contratos públicos depende de

muchas condiciones, lo que incluye algunas controladas o dentro del área de control del

Gobierno. El acceso al crédito, las disposiciones razonables para la contratación que se

considera distribuyen en forma justa los riesgos asociados con la ejecución de los

contratos, disposiciones de pago justas que ayudan a compensar los costos de hacer

negocios con el Gobierno, son ejemplos que pueden mejorar el acceso del sector

privado al mercado público. Por otro lado, cuando las condiciones son difíciles para el

sector privado, habrá de sufrir el nivel de competencia.


De acuerdo a la normativa de contrataciones, no hay limitaciones importantes que

inhiban el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones públicas. Sin

embargo, existen diversas limitaciones sistémicas que inhiben al sector privado

acceder al mercado estatal, tales como la exigencia de estar formalizado, que es una

limitación importante en un país que posee significativos índices de empresas

informales, debido al excesivo costo que significa formalizarse y a la inexistencia de

políticas públicas que establezcan incentivos reales para la formalización.

Otra limitación proviene del hecho que la normativa puede resultar compleja y de

difícil comprensión, lo que hace necesario contar con la asesoría de abogados o

estudios legales, con los consiguientes sobrecostos para las empresas, en especial para

las de menor tamaño. Respecto a este punto, cabe señalar que como parte del

desarrollo de capacitaciones focalizadas, en el período comprendido entre los años

2012 y 2014 el OSCE capacitó a 1 140 proveedores a nivel nacional con apoyo del

Ministerio de la Producción. En el caso de los proveedores, los eventos son de carácter


informativo y están orientados especialmente a brindar pautas para realizar

contrataciones exitosas con el Estado.

La duración de los procesos de selección podría ser una limitante para la participación.

En relación a este punto podemos señalar un estudio elaborado por la OEI del OSCE,

donde establece que para el año 2015, en el caso de un procedimiento clásico: LP, CP,

ADP y ADS, y AMC, el tiempo promedio del ciclo de adquisición desde el llamado de

licitación hasta la adjudicación del contrato es de: 40.7, 19.6, 9.2 y 14.8 días hábiles,

respectivamente. Esta situación, a pesar de los esfuerzos por acortar los plazos, se

mantiene igual si tomamos en consideración las cifras del año 2011, tal como se

evidencia en el siguiente cuadro:

Cuadro N° 3.5

Tiempo promedio de duración de procesos de contratación

(Desde la convocatoria hasta el consentimiento de Buena Pro)

Solo Procedimiento Clásico (en días hábiles)

Tipo de Proceso 2011 2012 2013 2014 2015*

Licitación Pública (LP) - Concurso Público (CP) 43.9 41.3 41.6 42.1 40.7

Adjudicaciones Directas (ADP-ADS) 19.5 19.2 19.2 19.2 19.6

Adjudicación de Menor Cuantía (bienes y servicios) 8.6 9.0 9.1 8.7 9.2

Adjudicación de Menor Cuantía (consultoría y

ejecución de obras) 13.3 14.0 14.6 14.5 14.8

Fuente: SEACE – Elaboración: OEI del OSCE

*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. El plazo de los LP y CP puede incrementarse, y equiparar al de años anteriores,

si se incluyen a los procesos cuyo consentimiento de la Buena Pro se dará hasta el primer semestre de 2016.

Asimismo, existen algunos estudios69 donde se ha señalado claramente que existen

serias limitaciones para acceder al crédito, especialmente para las MYPE, por lo que se

sugiere propiciar políticas de fomento tributario para promover su incorporación a la

formalidad. Asimismo, tal como señalan funcionarios de la Corporación Financiera de

Desarrollo (COFIDE),70 es necesario brindar mayor información a las MYPE sobre los

diferentes regímenes tributarios que existen en el país y cuál o cuáles de dichos

regímenes son más convenientes para cada una de ellas.

69 Artículo del Diario de economía y negocios “Gestión”, donde se reseña estudio “Perú; Close to a

bottom but far from a rebound”, elaborado por el banco de inversión Morgan Stanley. http://gestion.pe/mercados/morgan-stanley-peru-deberia-impulsar-acceso-al-credito-mypes-traves-factoring-2110209

70 Artículo del Diario El Comercio donde la Subgerenta de Promoción Empresarial de COFIDE señala que sólo el 13% de las MYPE participa en el sistema financiero. http://elcomercio.pe/economia/peru/solo-13-mypes-participa-sistema-financiero-noticia-1823221

http://gestion.pe/mercados/morgan-stanley-peru-deberia-impulsar-acceso-al-credito-mypes-traves-factoring-2110209

http://gestion.pe/mercados/morgan-stanley-peru-deberia-impulsar-acceso-al-credito-mypes-traves-factoring-2110209

http://elcomercio.pe/economia/peru/solo-13-mypes-participa-sistema-financiero-noticia-1823221



No existen limitaciones importantes que inhiban el acceso del sector

privado al mercado de las adquisiciones públicas.

3

Existen algunas limitaciones importantes que inhiben el acceso del sector

privado al mercado de las adquisiciones públicas, sin embargo la

competencia es suficiente.

2

Existen varias limitaciones que inhiben el acceso del sector privado al

mercado de las adquisiciones públicas, las cuales afecten los niveles de

competencia.

1

Existen limitaciones importantes que desalientan la competencia y las

empresas del sector privado en general son renuentes a participar en las


0

En atención a lo señalado, es evidente que, a pesar de no existir en la Ley limitaciones

importantes que desalienten la competencia y el acceso al mercado, salvo la existencia

de algunos requisitos que garanticen el cumplimiento de obligaciones por parte de los

proveedores, en la realidad se presentan muchas limitaciones que inhiben el acceso de

un número significativo de empresas del sector privado al mercado de contrataciones

públicas, siendo una de las más importantes la informalidad de un significativo número

de empresas en el país. Es por ello, que se asigna el puntaje 1

Puntaje obtenido: 1

Es fundamental que se diseñen políticas públicas que, tomando en consideración la

realidad del país, promuevan, a través de mecanismos tributarios y otro tipo de

incentivos, la formalizacion de un significativo número de MYPE y puedan acceder al

crédito. Ello, permitirá que exista una mayor participación del sector privado en el

mercado de las contrataciones públicas, de lo contrario,seguiremos presentando una

competencia insuficiente y un número de postores por proceso de selección que no

supere a dos (02).


Indicador 8. Existencia de disposiciones sobre administración de contratos y solución de controversias

El objetivo de este indicador es evaluar la calidad de las prácticas de administración de

contratos que se inician después de adjudicado el contrato y continúan hasta el

momento de la aceptación y los pagos finales. Es un área que muchos sistemas de

adquisiciones no consideran. Es también un período donde surgen muchas cuestiones

que pueden afectar la ejecución del contrato y el impacto sobre la entrega de servicios.

Bajo este indicador se incluye tres sub-indicadores a ser evaluados.

Sub-indicador 8 (a) – Los procedimientos para la administración de los

contratos se encuentran claramente definidos, lo que incluye los

procedimientos de inspección y aceptación, los de control de calidad y los

métodos de revisión y emisión de enmiendas a los contratos en tiempo y

forma

Todos los procedimientos que se mencionan a continuación son aspectos importantes

de la administración de contratos. Estos procedimientos ayudarán a asegurar la

calidad en la ejecución de todos los requerimientos establecidos en el contrato y

facilitarán el pago rápido de facturas, lo que incluye la aceptación final y los pagos

finales.

(a) Los procedimientos para la aceptación de los productos finales y para la emisión de

enmiendas al contrato constituyen parte del marco legal/regulatorio o se

incorporan como cláusulas estándar en los contratos.

(b) En general, las cláusulas concuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito

internacional (véase los contratos modelo de las IFI como ejemplo de las buenas

prácticas).

(c) Los procedimientos para el control de calidad (CC) de los bienes se encuentran bien

definidos en los contratos/documentos modelo o en las reglamentaciones. El CC lo

realizan funcionarios competentes, empresas que se encargan de realizar

inspecciones o laboratorios de ensayos especializados.

(d) La supervisión de las obras civiles la realizan estudios de ingeniería independientes

o supervisores e inspectores calificados del Gobierno.

(e) Los pagos finales se procesan en forma rápida según se estipula en el contrato.



(a) Los procedimientos para la aceptación de los productos finales y para la emisión

de enmiendas al contrato constituyen parte del marco legal/regulatorio o se

incorporan como cláusulas estándar en los contratos

Los procedimientos para la aceptación de los productos finales y para la emisión de

enmiendas al contrato constituyen parte del marco regulatorio. A manera de ejemplo

podemos señalar que del artículo 139° al 142° del RLCE N° 30225 se establecen

algunas condiciones o supuestos en los cuales se pueden producir modificaciones al

contrato, tal es el caso de las prestaciones adicionales, la reducción de las

prestaciones, la ampliación del plazo contractual, la cesión de posición contractual y

otras modificaciones cuya causa no es imputable a ninguna de las partes.

Respecto a la culminación de la ejecución contractual, los artículos 143° al 147° del

RLCE N° 30325 establecen claramente las responsabilidades para la recepción y

conformidad, para lo cual se hace un distingo dependiendo de la naturaleza de la

prestación. En términos generales, se deberá verificar calidad, cantidad y

cumplimiento de las condiciones contractuales, debiendo realizar las pruebas que

fueran necesarias si fuera el caso. Asimismo, se establecen plazos diferenciados para

otorgar la conformidad, comunicar las observaciones, resolver el contrato o aplicar las

penalidades que correspondan.

También se regulan los mecanismos que deben seguirse respecto a la liquidación del

contrato de consultoría de obra.

(b) En general, las cláusulas concuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito

internacional (véase los contratos modelo de las IFI como ejemplo de las buenas

prácticas)

Con las particularidades propias del país, la legislación que regula las contrataciones

del Estado concuerda con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional, tanto

para las actuaciones preparatorias, las disposiciones aplicables a los diferentes

procedimientos de selección, las garantías requeridas y la solución de controversias

durante la ejecución contractual. Respecto a este último punto, se debe destacar el

hecho que la LCE Nº 30225 ha establecido a la Junta de Resolución de Disputas como

un nuevo mecanismo para que las partes puedan canalizar y resolver los conflictos sin

necesariamente recurrir al arbitraje (ultima ratio) durante la ejecución de los contratos


de obra pública. De esta manera, se evitará que el surgimiento de cualquier conflicto

en la ejecución contractual detenga el desarrollo de la obra hasta su finalización.

Adicionalmente, tal como ha determinado la OEI del OSCE, del total de contratos

publicados en el SEACE, el 83% tienen todas las cláusulas que se establecen para el

tipo de contratación que corresponde. Entre estas cláusulas, están las disposiciones

referidas a la administración de contratos. El 17% restante muestra la ausencia de una

de estas cláusulas necesarias para la administración. El siguiente cuadro resume lo

hallado:

Cuadro N° 3.6

N° de contratos publicados en SEACE con información faltante

Tipo de cláusula Cantidad

Falta cláusula de ejecución de

garantías 24

Falta cláusula de responsabilidad

de las partes 4

Otras cláusulas 4

Mas de una cláusula 8

Fuente: OEI del OSCE

(c) Los procedimientos para el control de calidad (CC) de los bienes se encuentran

bien definidos en los contratos/documentos modelo o en las reglamentaciones.

El CC lo realizan funcionarios competentes, empresas que se encargan de

realizar inspecciones o laboratorios de ensayos especializados

En cuanto a los procedimientos para el control de calidad, cuando los mismos no se

encuentran establecidos en las Bases o en los contratos, dichos procedimientos

dependerán de lo establecido en cada Entidad al respecto. El Jefe de Almacén suele ser

el responsable de recibir y verificar que los bienes cumplan con lo señalado en las

Especificaciones Técnicas en el caso que los mismos no sean de naturaleza complejos.

En otros casos, son las áreas técnicas (equipos informáticos) y también las áreas

usuarias las encargadas de otorgar la conformidad a los bienes y servicios contratados.

(d) La supervisión de las obras civiles la realizan estudios de ingeniería

independientes o supervisores e inspectores calificados del Gobierno


De acuerdo a la normativa de contrataciones del Estado, la supervisión de obras civiles

es realizada por inspectores o por supervisores, quedando prohibida la existencia de

ambos en una misma obra.

Así, los primeros son servidores o funcionarios de la Entidad expresamente designados

por ésta, mientras que el supervisor es una persona natural o jurídica especialmente

contratada por la Entidad. Resulta necesario indicar que es obligatorio contratar a un

supervisor cuando el valor de la obra a ejecutarse sea igual o mayor al monto

establecido en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal respectivo de

la contratación, lo que equivale para el año 2016 a la suma de S/ 4 300 000 00 Nuevos

Soles).

Las funciones que asumen el inspector y el supervisor, según sea el caso, se refieren al

control de los trabajos efectuados por el contratista (constructor), así como velar por

la correcta ejecución de la obra71 y por el cumplimiento del contrato.

Una vez culminada la ejecución de la obra, estos profesionales, según corresponda,

intervienen en la fase de recepción de la misma, ya sea integrando el denominado

Comité de Recepción72 o como asesores del mismo73.

El procedimiento de recepción de obra se encontraba íntegramente normado en el

artículo 210° del RLCE, mientras que en la actualidad se regula en el artículo 178° del

RLCE N° 3022574.

Asimismo, se debe anotar que si bien la normativa de contrataciones del Estado no lo

prevé de manera expresa, es práctica común de las Entidades solicitar al inspector o

supervisor participar en el procedimiento de liquidación del contrato de obra.

71 Cabe anotar que en el nuevo Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado se ha precisado en

forma expresa que la correcta ejecución de la obra se refiere a los aspectos técnico, económico y administrativo de la misma.

72 De acuerdo a lo establecido en el numeral 1 del artículo 210 del recién derogado Reglamento de la

Ley de Contrataciones del Estado. 73 Conforme a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 178 del nuevo Reglamento de la Ley de Contra-

taciones del Estado, vigente desde el 9 de enero de 2016. 74 Resulta necesario indicar que el actual procedimiento de recepción de obra es sustancialmente simi-

lar al establecido en la normativa recién derogada.


Ello se logra a través de un expreso requerimiento de la Entidad al inspector, estando

en la obligación de asumir el encargo al ser un funcionario o servidor que forma parte

de la misma.

Sin embargo, la participación del supervisor en la fase de liquidación se logra

estipulando como una de sus prestaciones en el contrato respectivo el colaborar con la

Entidad en la revisión de la liquidación a ser presentada por el contratista a la Entidad

y/o en la elaboración de la misma en caso el contratista no la formule.

Finalmente, es necesario señalar que el procedimiento de liquidación del contrato de

obra se encontraba regulado en el artículo 211° del RLCE, siendo que en la actualidad

es normado en el artículo 179° del RLCE N° 3022575.

(e) Los pagos finales se procesan en forma rápida según se estipula en el contrato

En referencia a la oportunidad en los pagos finales, debe indicarse que no se procesan

en forma oportuna, tal como se ha señalado en el estudio realizado por la OEI del

OSCE, denominado “¿Cuánto tiempo tardan las Entidades en efectuar el pago a

proveedores?”76, donde se establece que el plazo establecido por la norma (15 días)

para efectuar el pago a un proveedor sólo se cumple en 30.4% de los casos, toda vez

que en el 36.6% de los casos se pagó en el rango de dieciséis (16) a treinta (30) días

calendario, mientras que en el 33.0% restante el pago se efectuó entre los treintiun

(31) y cien (100) días. Es decir, que en el 70% de los casos analizados se comprobó que

los pagos se hicieron fuera del plazo establecido en la Ley, lo cual es una práctica

deficiente al interior de las Entidades.


El sistema cumple con los requisitos de (a) hasta (e). 3

El sistema cumple con los requisitos establecidos en (a) más tres de los

requisitos previamente nombrados.

2

Los procedimientos administrativos del contrato que provean para (a)

más dos de los requisitos restantes.

1

Los procedimientos administrativos del contrato no cumplen con los

requisitos de (a) hasta (e).

0

75 Es conveniente indicar que el actual procedimiento de liquidación del contrato de obra es sustan-

cialmente similar al establecido en la normativa recién derogada. 76 Estudio elaborado por la Oficina de Estudios Económicos del OSCE en razón a una medición realizada

en el año 2014 con datos del 2013, los cuales fueron comparados con estudios correspondientes a los años 2011 y 2013.


Tal como se ha señalado en el análisis de este sub-indicador 8 (a), la legislación

peruana establece procedimientos claramente definidos para la administración de los

contratos, los mismos que concuerdan, con sus particularidades, con las prácticas

aceptadas en el ámbito internacional. Sin embargo, aún se presentan algunos

inconvenientes en aspectos referidos a la oportunidad de los pagos finales. Es así que

se le asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Es fundamental que se procure, posiblemente a través de un proceso de

benchmarking, implementar en todas las Entidades los mecanismos que, tal como se

señala en el estudio referido en el presente sub-indicador denominado “¿Cuánto

tiempo tardan las Entidades en efectuar el pago a proveedores?“, han adoptado

algunas Entidades que han logrado que el procesamiento de sus pagos se produzca

dentro del plazo legal.

Sub-indicador 8 (b) – Los contratos incluyen procedimientos de solución de

controversias que contemplan un proceso eficiente y justo para resolver

disputas que surgen durante la ejecución del contrato

Es normal que surjan controversias durante la ejecución de un contrato. A fin de evitar

grandes demoras en resolverlas, debe definirse en el contrato un buen proceso de

resolución de controversias que contemple una solución justa y oportuna. A

continuación se describe lo que se consideran las buenas prácticas dentro del sistema

de resolución de controversias.

(a) Existe en el país una ley sobre Arbitraje.

(b) La ley concuerda con las prácticas generalmente aceptadas en cuanto a

neutralidad de árbitros, el debido proceso, su rapidez y el cumplimiento de los

fallos arbitrales.

(c) El país acepta como método habitual el arbitraje internacional para licitaciones

públicas internacionales.

(d) Los contratos incluyen normalmente disposiciones para la Resolución Alternativa

de Conflictos (RAC).

(e) Las disposiciones de RAC están en conformidad con la redacción estándar

internacional (se puede tomar como referencia para las buenas prácticas

internacionales los documentos de licitación modelo de las IFIs)



a) Existe en el país una ley sobre Arbitraje

El Decreto Legislativo N° 1071 es la norma con rango de ley –vigente desde el mes de

setiembre del año 2008- que regula de manera general el arbitraje en nuestro país.

En ese sentido, se debe anotar que dicho Decreto Legislativo (en adelante, Ley de

Arbitraje) resulta aplicable, en principio, a todos los arbitrajes nacionales o

internacionales cuyo lugar se ubique dentro del territorio peruano, ya sea que se

lleven a cabo entre personas de naturaleza privada –nacionales o extranjeros-, entre

éstas y Entidades del Estado, o entre Entidades que forman parte del Estado

Peruano77.

Sin embargo, la aplicación de la Ley de Arbitraje no desconoce lo establecido en

tratados o acuerdos internacionales de los que el Perú sea parte, o lo señalado en

leyes que contengan disposiciones especiales sobre arbitraje, en cuyo caso la Ley de

Arbitraje resulta de aplicación supletoria.

En este último supuesto, encontramos al arbitraje en contrataciones del Estado, ya que

posee una regulación especial contenida en la LCE78 y su Reglamento79. Siendo ello así,

la Ley de Arbitraje resulta de aplicación supletoria a los procesos arbitrales cuyo objeto

es la solución de controversias derivadas de un contrato celebrado al amparo de la

normativa de contrataciones públicas, en donde necesariamente una de las partes es

el Estado.

La mencionada Ley y su Reglamento contienen disposiciones específicas referidas a los

medios de solución de controversias que corresponde utilizar al presentarse conflictos

o desavenencias durante la ejecución de los contratos. En ese sentido, se ha

establecido que las controversias son resueltas de manera obligatoria mediante

conciliación o arbitraje, según el acuerdo de las partes; siendo en la práctica este

último mecanismo el más utilizado para alcanzar la solución definitiva de los conflictos

generados.

Cabe precisar que las controversias que surjan durante la ejecución de los contratos no

comprendidos en el ámbito de la Ley y su Reglamento pueden ser solucionadas

77 Al respecto, véase el artículo 4° de la Ley de Arbitraje. 78 Específicamente, en el artículo 52° de la LCE, y en el artículo 45° de la LCE N° 30225. 79 Debe anotarse que las normas especiales aplicables al arbitraje en contrataciones públicas se encuen-

tran reguladas en los artículos 215° al 234° del RLCE; mientras que en el RLCE N° 30225 dicha regula-ción especial la encontramos en los artículos 182° al 204° y del 215° al 218°.


mediante arbitraje nacional o internacional conforme a lo establecido en el artículo 4°

de la Ley de Arbitraje, siempre que la controversia se refiera a materias de libre

disposición conforme a derecho, así como aquellas que la ley o los tratados o acuerdos

internacionales autoricen.

b) La ley concuerda con las prácticas generalmente aceptadas en cuanto a la

neutralidad de árbitros, el debido proceso, su rapidez y el cumplimiento de los

fallos arbitrales

Tanto la Ley y su Reglamento, así como la Ley de Arbitraje, que tal como hemos

señalado es de aplicación supletoria en el caso de los arbitrajes en contrataciones del

Estado, contienen disposiciones similares con relación a la neutralidad y el debido

proceso en los arbitrajes.

Así, tenemos que sobre la neutralidad de los árbitros se establece que todo árbitro

debe ser y permanecer independiente e imparcial durante el arbitraje. A su vez se

precisa que la persona propuesta para desempeñarse como árbitro debe revelar o

informar todas las circunstancias que puedan dar lugar a dudas justificadas sobre su

imparcialidad e independencia.

Al respecto, se debe señalar que se establece a la recusación como un derecho de las

partes que tiene como propósito cuestionar aquellas conductas de los árbitros que

sean contrarias a los principios de independencia e imparcialidad en el ejercicio de su

función así como el incumplimiento de condiciones o calificaciones legales y/o

convencionales para asumir el encargo.

De acuerdo a lo dispuesto en el RLCE N° 30225, en caso las partes no se hayan

sometido a un arbitraje institucional, la recusación es resuelta por la Presidencia

Ejecutiva del OSCE en forma definitiva e inimpugnable, salvo que las partes hayan

acordado que la recusación sea resuelta por una institución arbitral acreditada.

En relación con el debido proceso, también se dispone que el Tribunal Arbitral debe

tratar a las partes con igualdad y brindar a cada una suficiente oportunidad de hacer

valer sus derechos.

En cuanto a la rapidez (celeridad), y considerando que son las partes las principales

interesadas en que el proceso se lleve de la manera más ágil posible, se establece que

son justamente aquéllas quienes libremente podrán determinar las reglas a las que se

sujeta el Tribunal Arbitral en sus actuaciones. Asimismo, se contempla la figura de la

"remoción" a fin de apartar del proceso al árbitro que se vea impedido de hecho o de


derecho para ejercer sus funciones o que por cualquier otro motivo no las ejerza

dentro de un plazo razonable.

Respecto al cumplimiento de los fallos arbitrales, se precisa que el Tribunal Arbitral se

encuentra facultado para ejecutar sus laudos y decisiones, siempre que medie acuerdo

de las partes o esté previsto en el reglamento aplicable. Sin perjuicio de ello, se

exceptúa el caso en el cual el Tribunal, a su sola discreción, considera necesario o

conveniente requerir la asistencia de la fuerza pública, ante lo cual se deberá recurrir a

la autoridad judicial competente para la ejecución del laudo. Sin perjuicio de lo

señalado, la parte interesada puede recurrir directamente al Poder Judicial (tribunales

judiciales) a fin de solicitar la ejecución (cumplimiento) del fallo arbitral.

Adicionalmente, cabe señalar que en el año 2012 la LCE y su Reglamento fueron

modificados por la Ley N° 29873 y el Decreto Supremo N° 138-2012-EF,

respectivamente, mediante los cuales se estableció que el laudo, así como sus

integraciones, interpretaciones y exclusiones debían ser notificadas a las partes en

forma personal y a través del SEACE, siendo el árbitro único y el presidente del Tribunal

Arbitral los responsables de llevar a cabo dicho registro.

La LCE N° 30225 ha mantenido en su integridad la disposición antes aludida, en aras de

fortalecer los principios de publicidad y transparencia, así como en pro de construir

una herramienta que permita conocer con mayor amplitud y certeza la forma en que

los árbitros vienen resolviendo las controversias que se presentan en el ámbito de las


c) El país acepta como método habitual el arbitraje internacional para licitaciones

públicas internacionales

Al respecto, en el numeral 4) del artículo 4° de la Ley de Arbitraje Peruana se establece

como norma habilitadora general, que el Estado Peruano puede someter a arbitraje

internacional, dentro o fuera del país, las controversias derivadas de los contratos que

celebre con nacionales o extranjeros no domiciliados en el país.

En virtud a la norma antes mencionada y teniendo en consideración que la Ley sólo

precisa que el arbitraje debe ser de derecho, creemos que resultaría válido colegir que

existe la posibilidad de recurrir a un arbitraje internacional en caso surjan

controversias en un contrato internacional.

d) Los contratos incluyen normalmente disposiciones para la Resolución

Alternativa de Conflictos (RAC)


Tal como se mencionó en el desarrollo de una condición anterior del presente sub-

indicador, la Ley y su Reglamento establecen que las controversias que surjan durante

la ejecución de los contratos celebrados bajo su ámbito se resuelven obligatoriamente

mediante conciliación y/o arbitraje, según lo acuerden las partes.

Las normas aludidas han establecido que la cláusula de solución de controversias debe

ser necesariamente incorporada en el 100% de los contratos. De no ser así, se

considerará incorporado de pleno derecho el convenio arbitral señalado en el RLCE.80

En ese orden de ideas, en la proforma del contrato de las Bases Estandarizadas

publicadas por OSCE -las cuales son de uso obligatorio para las Entidades- se incluye

una cláusula de solución de controversias, la que nos presenta a la conciliación y al

arbitraje como los medios de resolver las controversias que se deriven del contrato.

Sin perjuicio de lo antes mencionado, resulta pertinente anotar que la LCE N° 3022581,

ha incorporado como un medio de solución de controversias, adicional a la conciliación

y al arbitraje, a la Junta de Resolución de Disputas. Este RAC podrá ser aplicado en los

contratos de obra de gran envergadura, siempre que las partes lo acuerden.

e) Las disposiciones de RAC están en conformidad con la redacción estándar

internacional (se puede tomar como referencia para las buenas prácticas

internacionales los documentos de licitación modelo de las IFIs)

De la revisión efectuada a los documentos estándar que tuvimos acceso82, elaboradas

con participación de algunas IFIs83, se advierte de manera general84 que en primer

80 Al respecto, es importante señalar que el RLCE establecía que si en el contrato no se incorporaba un

convenio arbitral, se consideraba incorporado de pleno derecho uno que remitía a un arbitraje insti-tucional bajo el Sistema Nacional de Arbitraje del OSCE. Mientras que, a partir de la LCE N° 30225, si nos encontramos ante el mismo supuesto, se debe entender que la controversia debe ser resuelta ne-cesariamente a través de un arbitraje ad hoc.

81 Vigente a partir del 9 de enero de 2016. 82 Tales como el documento estándar de Licitación Pública Internacional (LPI) para Colombia de marzo

de 2013; documentos estándar de Licitación Pública (LPN) para México para la contratación de obras menores, de octubre de 2012; y de los documentos estándar de Licitación para la contratación de obras del BID, del año 2011.

83 Como son el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. 84 Por ejemplo, para los casos de Contratación de Obras menores en México, se establece que las con-

troversias sean resueltas a través de la negociación directa informal. Luego se acude a la conciliación, y, si el acuerdo no es satisfactorio, a los mecanismos formales de solución de controversias. Para los


lugar se busca que las controversias sean resueltas a través de la negociación directa

informal, recurriéndose en segundo término a la conciliación o mediación y,

finalmente, al arbitraje o cualquier otro mecanismo formal de solución de

controversias. En ese sentido, se observa que la tendencia es promover la

autocomposición de los conflictos, siendo residual a mecanismos heterocompositivos

de solución de controversias, para lo cual se recurre al diseño de una cláusula

escalonada.

En el caso de la legislación nacional, en el ámbito de las contrataciones del Estado no

se ha planteado normativamente el uso de la negociación directa informal como RAC.

Sin embargo, en la Ley de la materia y en su Reglamento sí se ha contemplado a la

conciliación como el mecanismo autocompositivo de resolución de conflictos y al

arbitraje como el heterocompositivo, los mismos que pueden ser utilizados por las

partes del contrato a su elección.

En ese orden de ideas, ante la presencia de la controversia las partes pueden recurrir

primero a la conciliación y luego al arbitraje, o de manera directa al segundo de los

referidos, según se haya estipulado en la respectiva cláusula de solución de

controversias.

Asimismo debemos recalcar que la LCE Nº 30225, ha incorporado como un medio

adicional de solución de controversias a la Junta de Resolución de Disputas, cuya

Directiva Nº 020-2016-OSCE/CD, ha sido aprobada mediante Resolución de Presidencia

Ejecutiva Nº 087-2016-OSCE/PR el 26 de febrero de 2016. Este mecanismo potestativo

para la resolución alternativa de conflictos resultará aplicable a los contratos de obra

de gran envergadura, previo al inicio de un arbitraje.


El sistema cumple con todas las normas de buenas prácticas

enumeradas en (a) hasta (e) mencionados arriba.

3

El sistema cumple solamente con lo establecido en (a) más dos de los

estándares de las buenas prácticas.

2

El sistema cumple solamente con lo estipulado en (a) y (b) arriba. 1

El sistema no utiliza RAC como mecanismo normal para solución de

controversias en los contratos públicos.

0

En atención a lo señalado en los párrafos precedentes y del análisis realizado, podemos

afirmar que los medios de solución de controversias incorporados en los contratos

casos de Adquisición de Bienes en Colombia, se busca también que las controversias sean resueltas por negociaciones directas informales; luego se acude a la mediación y finalmente, al arbitraje.


sujetos al ámbito de la Ley de sí guardan coherencia con los estándares

internacionales. Es por ello, que se asigna el puntaje 3.

Puntaje obtenido: 3

Sub-indicador 8 (c) - Existen procedimientos para hacer cumplir las

decisiones que surjan del proceso de solución de controversias

A fin de ser efectivos, los contratos no solamente deben contener disposiciones

relativas a procedimientos de solución de controversias justos y eficientes sino que

también deben contener cláusulas para poder aplicar la decisión que surja de un

proceso de solución de controversias. A continuación se mencionan algunas de las

condiciones básicas.

(a) El país es miembro de la Convención de Nueva York sobre aplicación de los laudos

de arbitraje internacional

(b) El país cuenta con procedimientos para permitirle al ganador de una disputa

buscar el cumplimiento de la decisión recurriendo a los tribunales.

(c) El país cuenta con un proceso para monitorear esta área de la administración de

contratos y para resolver problemas de desempeño de los contratos.


a) El país es miembro de la Convención de Nueva York sobre aplicación de los

laudos de arbitraje internacional

El Perú se adhirió a la Convención sobre el Reconocimiento y Ejecución de las

Sentencias Arbitrales Extranjeras (Convención de Nueva York de 1958) el 7 de julio de

1988 mediante Resolución Legislativa N° 24810, la cual entró en vigencia el 5 de

octubre del mismo año.

Al respecto, cabe anotar que conforme a lo dispuesto en el artículo 74° del Decreto

Legislativo N° 1071 -Decreto Legislativo que norma el Arbitraje-, los laudos extranjeros

podrán ser reconocidos y ejecutados en el Perú teniendo en cuenta –entre otros

instrumentos- la indicada Convención, para lo cual la parte interesada deberá formular

su respectiva solicitud ante la Corte Superior de Justicia (Poder Judicial) competente.

b) El país cuenta con procedimientos para permitirle al ganador de una disputa

buscar el cumplimiento de la decisión recurriendo a los tribunales


El Perú sí cuenta con procedimientos adecuados que permiten hacer efectivo el

cumplimiento del laudo, ya sea ante los propios árbitros o ante el Poder Judicial

(tribunales judiciales).

En ese sentido, en el artículo 67° del Decreto Legislativo N° 1071 se establece que el

Tribunal Arbitral -a solicitud de parte interesada- se encuentra facultado para ejecutar

sus laudos y decisiones, siempre que medie acuerdo de las partes o se encuentre

previsto en el reglamento arbitral aplicable al caso. Pero, si el Tribunal Arbitral

considera que resulta necesario requerir la asistencia de la fuerza pública, la ejecución

del laudo deberá ser solicitada al Poder Judicial.

Sin perjuicio de lo antes señalado, la parte interesada puede recurrir directamente al

Poder Judicial para hacer efectivo el cumplimiento del laudo, cumpliendo con los

requisitos y el procedimiento establecido en el artículo 68° del Decreto Legislativo N°

1071.

Lo manifestado líneas arriba resulta plenamente aplicable para exigir el cumplimiento

de los laudos emitidos en el ámbito de las contrataciones del Estado. En ese sentido, el

artículo 231° del RLCE, dispone que el laudo se ejecuta como una sentencia, siempre y

cuando siendo el árbitro único o el presidente del Tribunal Arbitral publique el laudo

emitido en el SEACE.

c) El país cuenta con un proceso para monitorear esta área de la administración

de contratos y para resolver problemas de desempeño de los contratos

Al respecto, es necesario señalar que antes del año 2012, la normatividad de

contrataciones del Estado establecía que era obligación del árbitro único y del

presidente del Tribunal Arbitral remitir al OSCE el laudo que emitieran para su registro

y publicación. Sin embargo, debido a la inexistencia de elemento coercitivo que

asegure su cumplimiento dicha disposición no siempre era observada.

Por esa razón, en el año 2012 la LCE fue modificada por la Ley N° 29873, con el

propósito de, entre otros aspectos, disponer que el laudo debía ser notificado a las

partes en forma personal y a través del SEACE para efectos de su validez, siendo el

árbitro único y el presidente del Tribunal Arbitral los responsables de llevar a cabo el

registro del laudo en dicho sistema electrónico.


Como puede advertirse, la modificación aludida respondió a la necesidad de superar la

situación antes descrita, así como para fortalecer los principios de publicidad y

transparencia que rigen las contrataciones públicas.

En la LCE N° 30225 se ha mantenido el sentido de la modificatoria llevada a cabo en el

año 2012 respecto a la notificación del laudo vía el SEACE, pero esta vez se ha

precisado que la publicación en dicha plataforma electrónica es condición para su

eficacia.

A su vez, debe anotarse que el OSCE publica en su portal web institucional los laudos

que le son remitidos85, los cuales son de acceso general y gratuito.

Sin perjuicio de lo señalado, es menester indicar que OSCE ha iniciado el análisis de los

laudos publicados con la finalidad de identificar los criterios interpretativos y las

tendencias en la forma de resolver las controversias que surgen en el ámbito de las

contrataciones del Estado, lo que permitirá la identificación de los posibles errores y

deficiencias en que se podría estar incurriendo durante la gestión del contrato. Con

este insumo será posible implementar medidas correctivas que promoverán la mejora

de la gestión de los procesos de contratación.


El sistema de adquisiciones en el país cumple con los requisitos de a) -

c) mencionados arriba.

3

El país cumple con dos de las condiciones nombradas arriba. 2

El país cumple con la condición de a). 1

El país no cumple con ninguno de los requisitos. 0

En atención a lo señalado en el análisis del sub-indicador 8 (c) podríamos concluir que

en el Perú se cumple con todos los criterios de calificación establecidos en el presente

sub-indicador. Sin embargo, a pesar de las medidas de transparencia implementadas

desde el año 2012, que obligan a la publicación de laudos a través del SEACE (los

laudos anteriores a esa fecha se publican a través de la página web del OSCE), se debe

señalar que se adolece de un trabajo de análisis a partir del contenido de los laudos

emitidos y publicados (“jurisprudencia arbitral”), el cual permita obtener conclusiones

que orienten a las Entidades, especialmente a los integrantes de los OEC, sobre la

mejor manera de redactar y administrar sus contratos.

85 Corresponde señalar que en la actualidad existen más de tres mil quinientos laudos arbitrales (emiti-

dos desde el año 2003 al 2015) publicados en el portal institucional del OSCE, link: http://www.osce.gob.pe/descarga/arbitraje/laudos/arbitraje1.asp


Asimismo, los procuradores públicos, a quienes se les encarga legalmente la defensa

del Estado en los arbitrajes, no sostienen regularmente reuniones con los integrantes

de los OEC con el propósito de efectuar un balance final del arbitraje, permitiendo

incorporar lecciones aprendidas a partir del contenido de los laudos.

Es por ello que será de suma importancia, tal como se ha señalado, la próxima

publicación a cargo del OSCE del primer informe que contenga un análisis de laudos. Es

por ello, que se asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Como una tarea pendiente, adicionalmente a la publicación de los informes del OSCE

que contengan análisis de laudos (“jurisprudencia arbitral”), se deberá establecer

como una necesaria práctica al interior de las Entidades, la realización de reuniones de

trabajo entre los procuradores públicos de las Entidades con los integrantes de las

áreas de administración y OEC con el fin de retroalimentar a las mismas con el

contenido y el sustento de las decisiones arbitrales. De esta manera, se podrá mejorar

los alcances y contenidos de procedimientos de contratación y posterior

administración de los contratos derivados de los mismos.


Pilar IV - Integridad del Sistema de Adquisiciones Públicas

Indicador 9. El país tiene sistemas efectivos de control y auditoría

El objetivo de este indicador es determinar la calidad, la confiabilidad y la oportunidad

de los controles internos y externos, preferentemente sobre la base de la evaluación de

los riesgos y su mitigación. Del mismo modo, la efectividad de los controles debe

revisarse en términos de la rapidez y rigurosidad con las que se implementan las

recomendaciones de los auditores. Este indicador tiene cinco sub indicadores.

Sub indicador 9 (a) – Debe existir un marco legal, una organización, políticas

y procedimientos para el control interno y externo y para la verificación de

las adquisiciones públicas para brindar un marco de control operativo

En este sub-indicador se evalúa si el sistema en el país contiene disposiciones sobre lo

siguiente:

a) Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de control y auditoría

para supervisar la función de adquisiciones.

b) Implementación de mecanismos de control interno en las diferentes

dependencias con procedimientos claramente definidos.

c) Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y eficiente y una

mitigación efectiva del riesgo.

d) Evaluación y controles específicos y periódicos del riesgo y ajustados al manejo

del riesgo.


a) Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de control y auditoría

para supervisar la función de adquisiciones

En lo que concierne al marco legal, existen disposiciones específicas que definen las

competencias de las instituciones a cargo del control de las contrataciones públicas. El

SNC está estructurado sobre la base de las competencias constitucionales, establecidas

en la Constitución Política del Perú del 1993, entre las cuales se encuentra la de

supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones

de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control (Artículo 82°).


El SNC es el conjunto de órganos de control, normas y procedimientos estructurados e

integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control

gubernamental en forma descentralizada.

Sus mecanismos de actuación comprenden las actividades y acciones en los campos

administrativos, presupuestal, operativo y financiero de las Entidades y alcanzan al

personal que presta servicio en ellas, independientemente del régimen que las regula.

El SNC está conformado por los siguientes órganos de control:

La CGR, como ente técnico rector.

Todos los OCI de las Entidades que se mencionan en el artículo 3 de la Ley del SNC

y de la CGR, sean éstas de carácter sectorial, regional, institucional o se regulen por

cualquier otro ordenamiento organizacional.

Las sociedades de auditoría externa independientes, las cuales son designadas por

la CGR y contratadas durante un periodo determinado para realizar en las

Entidades servicios de auditoría económica, financiera, de sistemas informáticos,

de medio ambiente y otros.

En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo

generalmente es posterior; sin embargo, cuando se determine por ley o normativa

expresa, puede ser también preventivo y simultaneo sin que en ningún caso conlleve a

injerencia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la

Entidad, o interferencia en el control posterior que corresponda.

Para su ejercicio, se aplican sistemas de control de legalidad, de gestión, financiero, de

resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en función a las

características de la Entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma

individual o combinada. Asimismo, admite que se lleven a cabo inspecciones y

verificaciones, así como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines

de control.

Ahora bien, en cuanto a los mecanismos de actuación relacionados con las

contrataciones públicas, lo regular es que efectué un control posterior, el cual es

supervisado directamente por la misma CGR.

http://www.contraloria.gob.pe/wps/wcm/connect/346d1b84-8141-4beb-9fbf-18145759213b/Ley%2BOrgánica%2Bdel%2BSistema%2BNacional%2Bde%2BControl%2By%2Bde%2Bla%2BContraloría%2BGeneral%2Bde%2Bla%2BRepública+(1).pdf?MOD=AJPERES#_blank

http://www.contraloria.gob.pe/wps/wcm/connect/346d1b84-8141-4beb-9fbf-18145759213b/Ley%2BOrgánica%2Bdel%2BSistema%2BNacional%2Bde%2BControl%2By%2Bde%2Bla%2BContraloría%2BGeneral%2Bde%2Bla%2BRepública+(1).pdf?MOD=AJPERES#_blank

http://www.contraloria.gob.pe/wps/portal/portalcgrnew/siteweb/sociedadesdeauditoria/informaciongeneral/#_blank


La CGR ejerce acciones de control previo en los casos de pago de presupuestos

adicionales de obra por montos que excedan el 15% originalmente previsto, pagos

adicionales por servicios de supervisión de obras y contrataciones bajo secreto militar.

En este punto cobra relevancia resaltar que el control externo comprende el conjunto

de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, que compete aplicar a la

CGR u otro órgano del Sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de

supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del

Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carácter

selectivo y posterior.

Respecto a la autonomía de los órganos del sistema se aprecia que el 50.74% (375

Jefes de OCI) recibe retribución por sus servicios con cargo al presupuesto de la CGR y

el resto figura en la planilla de pagos de las Entidades, según se aprecia del siguiente

cuadro:

Cuadro N° 4.1

Situación de los Jefes de OCI y retribución de sus servicios

Situación del Jefe de OCI N° OCI

Jefe – CGR 375

Jefe – Entidad 364

Total 739 Fuente: Sistema de Entidades al 15 de abril del 2016-CGR

En este extremo, es preciso señalar que independientemente del presupuesto para el

pago, la decisión de designación recae en la CGR y en los casos que delega o encarga el

desarrollo de acciones de control en materia de contrataciones a los OCI, la CGR no

deja de cautelar directamente la actuación de los auditores, lo que incluye la revisión

de los informes de control, de oficio, por la CGR, la anuencia de este organismo

máximo de control, la reformulación si así lo amerita así como indicaciones precisas

para superar posibles deficiencias, de corresponder, todo ello de conformidad con la

Resolución de Contraloría Nº 354-2015-CG del 05 de mayo de 2015 que autoriza y

regula la supervisión técnica al OCI por parte de la CGR.

Dicho lo anterior, el aspecto financiero se reduce a un pago de planillas sin afectar la

independencia en las labores de control dada la existencia de los mecanismos de

supervisión y seguimiento esbozada en el párrafo precedente, lo cual disminuye todo

riesgo de parcialidad por la actuación preponderante de la misma CGR en estas

acciones de control posterior en materia de contrataciones.


b) Implementación de mecanismos de control interno en las diferentes dependencias

con procedimientos claramente definidos

En primer término corresponde definir el concepto de control interno y reconocerlo

como el conjunto de acciones, actividades, planes, políticas, normas, registros,

procedimientos y métodos, incluido el entorno y actitudes que desarrollan autoridades

y su personal a cargo, con el objetivo de prevenir posibles riesgos que afectan a una

Entidad pública.

En cuanto a los mecanismos de Control Interno, la Ley Nº 28716, Ley de Control

Interno de las Entidades del Estado, establece la implementación, funcionamiento,

perfeccionamiento y evaluación del control interno en las Entidades estatales, con el

propósito de cautelar y fortalecer los sistemas administrativos y operativos, contra los

actos y prácticas indebidas o de corrupción, propendiendo al debido y transparente

logro de los fines, objetivos y metas institucionales.

Las normas establecidas en el referido cuerpo normativo son de obligatorio

cumplimiento por todas las Entidades, siendo que la Ley N° 28716 faculta a la CGR para

dictar la normativa técnica de control que oriente la efectiva implementación y

funcionamiento del control interno así como su respectiva evaluación.

En virtud de dichas facultades, en noviembre de 2006 la CGR emite la Resolución de

Contraloría Nº 320-2006-CG, que contiene las Normas de Control Interno (NCI), las

cuales fueron elaboradas en armonía con los conceptos y enfoques modernos

esbozados por las principales organizaciones mundiales especializadas sobre la

materia, con aportes de instituciones y de personas vinculadas al tema como resultado

de su pre publicación en la página web institucional, y con la siguiente estructura

basada en los componentes de control reconocidos internacionalmente:

1. Ambiente de control.

2. Evaluación de riesgos.

3. Actividades de control gerencial.

4. Información y comunicación.

5. Supervisión.

Puede afirmarse entonces que se cuenta con procedimientos claramente definidos, los

cuales, a nivel operativo, se encuentran establecidos en la “Guía para la

Implementación del Sistema de Control Interno (SCI) de las Entidades del Estado”,

aprobada en octubre de 2008 mediante Resolución de Contraloría Nº 458-2008-CG.


Conviene resaltar que el SCI está a cargo de la propia Entidad pública. Su

implementación y funcionamiento es responsabilidad de sus autoridades, funcionarios

y servidores, siendo que el rol de la CGR en este aspecto es evaluar el SCI de las

Entidades del Estado. Sus resultados contribuyen a fortalecer la Entidad, a través de las

recomendaciones que hace de conocimiento de la administración para las acciones

conducentes a superar las debilidades e ineficiencias encontradas.

Asimismo, la CGR como ente rector del SCI, ha emprendido un operativo especial de

acompañamiento a 15 Entidades para coadyuvar a la implementación del control

interno focalizado en el proceso de contratación, en razón de que es uno de los temas

más sensibles en la gestión pública. Este acompañamiento apunta a fortalecer y

optimizar los controles en el interior de las Entidades del Estado, evitando posibles

riesgos en la administración de los recursos públicos relacionados con la contratación

de bienes, servicio y obras. En este acompañamiento se afianza la importancia de

procedimientos que identifiquen claramente las competencias en las contrataciones

(quién), los procedimientos y acciones que atienda riesgos en las diferentes fases de la

contratación (cómo) y la diligencia y concatenación oportuna de acciones (cuándo)

hasta la obtención de las prestaciones requeridas lo cual propende a la reducción de

riesgos de manejos inadecuados que luego derivan en pérdidas para el Estado y su

correlato en la calidad de bienes, servicios y obras para el usuario final que es el

ciudadano.

En ese orden de ideas, la CGR viene implementando mecanismos de control interno a

nivel de Entidades y, finalmente, con el objetivo de incrementar y mantener buenas

prácticas de control interno, ha logrado que se incorpore en la Ley de Presupuesto del

Sector Público 2016 una disposición expresa respecto al control interno que alcanza a

los tres niveles de gobierno así como una medida complementaria a todos los

esfuerzos materializada en el Programa de Incentivos de la Gestión Municipal 2016

que propone metas referida al control interno e incentivos económicos a quienes

cumplan con su implementación.

Como información complementaria al Programa de Incentivos de la Gestión Municipal

2016, se verifica que en el mes de diciembre de 2015, se aprobó el Decreto Supremo

N° 400-2015-EF, mediante el cual se “Aprueban los procedimientos para el

cumplimiento de metas y la asignación de los recursos del Programa de Incentivos a la

Mejora de la Gestión Municipal del año 2016”, en cuyos acápites 17 y 28 se establecen

metas relacionadas con la implementación del control interno en las municipalidades.

Además, en el mismo dispositivo legal se aprueban los instructivos de evaluación

correspondientes, desarrollando las actividades, especificaciones, medios de


verificación y puntajes de evaluación para la implementación del control interno en el

proceso de contratación pública.

El documento “Medición de la Implementación del Sistema de Control Interno en el

Estado – Año 2014” de la CGR, señala que el Índice de Implementación del Sistema de

Control Interno (IISCI) promedio es de 25, ubicado en el nivel de maduración

intermedio, tercera escala de seis. Asimismo, se indica que las empresas estatales y los

organismos autónomos presentan un mayor nivel de implementación del SCI; mientras

que las municipalidades provinciales presentan el menor puntaje (15 – control interno

inicial).

c) Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y eficiente y una

mitigación efectiva del riesgo

Este aspecto persigue evaluar si los mecanismos de control constituyen actividades

que propenden a la verificación y mitigación de riesgos sin afectar los incentivos para

la toma de decisiones en favor de que se concreten las adquisiciones; es decir, que el

control no conlleve a la inoperancia en la obtención de las prestaciones que se

requieren contratar.

En este punto, la CGR ha asumido un rol protagónico en el control interno

promoviendo que los funcionarios tomen en cuenta las normas y riesgos en lugar de

desincentivar la toma de decisiones por parte de estos últimos, como era la percepción

en periodos anteriores. Actualmente, puede afirmarse que no existen frenos en la

toma de decisiones por causas atribuibles al control. Sin embargo, dicho equilibrio

entre la toma de decisiones y la mitigación del riesgo como parte del control interno

resulta muy difícil de medir, por lo que no puede sostenerse que el criterio analizado

se cumpla.

d) Evaluación y controles específicos y periódicos del riesgo y ajustados al manejo del

riesgo

Los controles específicos y periódicos del riesgo tienen directa vinculación con el nivel

de implementación del control interno. Con relación a ello, el artículo 6º de la Ley N°

28716, Ley de Control de las Entidades del Estado establece como obligación del

Titular y funcionarios de cada Entidad “... Efectuar la autoevaluación del control

interno, a fin de propender al mantenimiento y mejora continua del control interno.”

Tal como se mencionara anteriormente, la CGR concluyó una medición en los tres

niveles de gobierno respecto de la implementación del control interno durante el año


2014, lo que permitió que se obtenga el IISCI, indicador que mide el grado de

implementación o madurez del SCI en las Entidades del Estado. Dicho indicador fue

construido en base a un cuestionario de 51 preguntas aplicadas a Jefes de OCI de 655

Entidades a nivel nacional de los tres niveles de gobierno. A continuación se citan

algunos resultados de la medición efectuada:

El valor promedio del IISCI 2014 es de 25 revelando un nivel de maduración

promedio (tercera escala de seis); el 34% de las Entidades evaluadas tiene un

IISCI en dicho rango, un 51% tiene un puntaje de menor calificación que lo ubica

en el control interno inicial y en el otro extremo, sólo un 4% está en el nivel de

maduración óptimo y un 1% en el de mejora continua.

A nivel de los componentes del control interno, el de información y

comunicación es el mejor evaluado con un IISCI de 37, luego los componentes de

actividades de control gerencial y ambiente de control con 31, ubicados los tres

en un nivel de maduración intermedio. Asimismo, los componentes con menor

desarrollo son evaluación de riesgos con 10 y supervisión con 14, ambos en el

nivel inicial.

Con ello se verifica que, independientemente de la progresiva evolución en la

implementación del control interno en sus diferentes componentes, incluido el manejo

del riesgo, la CGR da muestras de diligencia y preocupación efectiva en la evaluación y

controles específicos y periódicos al respecto.

Aunque no exista un modelo único, es importante que los principios básicos de

supervisión y control existan dentro del marco legal y regulatorio del país y que su

aplicación sea universal.



El sistema en el país contiene disposiciones sobre lo siguiente:

a) Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de

control y auditoría para supervisar la función de adquisiciones.

b) Implementación de mecanismos de control interno en las

diferentes dependencias con procedimientos claramente

definidos.

c) Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y

eficiente y una mitigación efectiva del riesgo.

d) Evaluación y controles específicos y periódicos del riesgo y

ajustados al manejo del riesgo.

3

El sistema en el país cumple con los requisitos de a) más dos de los

requisitos anteriormente nombrados.

2

El sistema alcanza a) pero los controles resultan muy trabajosos y

llevan mucho tiempo, obstaculizando así una toma de decisiones

eficiente.

1

Los controles son imprecisos o flojos e inadecuados hasta tal punto que

existe una aplicación deficiente de las leyes y reglamentaciones y un

gran riesgo de fraude y corrupción.

0

A partir del análisis realizado para el sub-indicador 9 (a), se aprecia el cumplimiento de

las buenas prácticas internacionales relacionadas con el control de las contrataciones

públicas en lo que respecta al mecanismo e instituciones independientes de control, la

existencia de mecanismos definidos en relación al control bajo la rectoría de la CGR y la

clara existencia de controles específicos y periódicos respecto a los componentes del

control interno, lo que incluye el manejo de riesgos; por lo cual se cumple con lo

señalado en las condiciones (a), (b) y (d). La condición (c) referida al equilibrio entre la

toma de decisiones oportuna y eficiente y la mitigación efectiva del riesgo, si bien

afirma una mejora, carecería de evidencias dada la dificultad en su obtención por la

propia naturaleza subjetiva del equilibrio definido como mejor práctica. Es por ello,

que se asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación, se propone avanzar en el diseño de indicadores cualitativos y

cuantitativos que contemplen el análisis de factores que influyen en la actuación

diligente de las Entidades y/o la posible inacción en materia de contrataciones y si

estas circunstancias tendrían correlación con las actuaciones de control ya sea de los

OCI, los auditores externos o la misma CGR.


Sub-indicador 9 (b).- La aplicación y el seguimiento de los hallazgos y

recomendaciones del marco de control proporcionan un entorno que

favorece el cumplimiento

En este sub-indicador se evalúa si en el sistema se cumple lo siguiente:

- Se realizan auditorías internas o externas al menos una vez por año y las

recomendaciones hallan una respuesta o se implementan dentro de los seis meses

de la presentación del informe de los auditores.


Como premisa para evaluar la frecuencia de auditorías, corresponde señalar que el

literal h) del artículo 22° de la Ley Orgánica del SNC establece como atribución de la

CGR aprobar el Plan Nacional de Control y los Planes Anuales de Control de las

Entidades siendo que para los años 2014 y 2015, mediante Resolución de Contraloría

N° 440-2013-CG emitida el 27 de diciembre de 2013 y mediante Resolución de

Contraloría N° 598-2014-CG emitida el 26 de diciembre de 2014 se aprobaron los

planes de control para un mínimo de 415 y 624 Entidades respectivamente, siendo

relevante precisar que la CGR prioriza sus acciones de control sobre las Entidades que

concentran la mayor cantidad de recursos públicos así como aquellas que fueron

materia de denuncias públicas y por ello, durante la ejecución del Plan Anual de

Control de acciones de control posterior generalmente se incrementa el número de

Entidades auditadas pudiendo inclusive ejecutarse más de una auditoria en una misma

Entidad. En lo que concierne a contrataciones públicas, el tipo de acción de control

más frecuente es el examen especial y la auditoría de cumplimiento.

A continuación se presenta la cantidad de Entidades auditadas y el total de acciones de

control posterior ejecutadas al cierre de los años 2014 y 2015 que muestra el

desagregado por tipo de servicio de control según la base de datos del Sistema de

Control Gubernamental y el Sistema Integrado de Control de Auditorias:


Cuadro N° 4.2

Tipo de servicio de control

SERVICIOS DE CONTROL CONCLUIDOS

2014 – 2015 Entidades Auditadas # Acciones Control

Año 2014 Año 2015 Acciones 2014 Acciones 2015

Total CONTROL POSTERIOR 848 840 2443 2571

Examen Especial 789 392 1962 588

Auditoría de Cumplimiento 0 699 0 1583

Auditoría Financiera 374 320 474 394

Auditoría de Gestión 5 0 6 0

Auditoría de Desempeño 1 5 1 6

Fuente: CGR

A partir de la información proporcionada por la CGR puede inferirse que la relación

entre las acciones de control relacionadas con contrataciones públicas, exámenes

especiales y auditorías de desempeño, y el número de Entidades auditadas en estos

tipos de acciones de control es superior a 1 lo que indica que se efectúa más de una

acción y dicha relación se mantiene en los dos años reportados; es decir, se desprende

que se realizan auditorías internas y externas al menos una vez por año en las

Entidades focalizadas.

De otro lado, en lo que respecta a las recomendaciones de control, el literal b) del

artículo 15º de la Ley Orgánica del SNC, establece que es atribución del SNC formular

oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de las

Entidades en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así como los

procedimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus

sistemas administrativos, de gestión y de control interno.

En concordancia con estas atribuciones la Normas de Auditoria Gubernamental

(vigente hasta el 12 de mayo de 2014) y luego la Directiva de la Auditoria de

Cumplimiento aprobada mediante Resolución de Contraloría N° 473-2014-CG, vigente

actualmente, señalan que como resultado de las auditorias que ejecuten los Órganos

del SNC emiten los informes respectivos, que contiene el desarrollo de las

observaciones o de las irregularidades detectadas en la auditoria y las respectivas

recomendaciones. En cuanto a la cantidad de recomendaciones por informe, no existe

una muestra que permita evaluar un promedio, media o tendencias del número de

recomendaciones; sin embargo, de las conversaciones sostenidas con representantes

de la CGR se puede afirmar que por lo general se realizan entre seis (06) y ocho (08)

recomendaciones, por lo que, para las estimaciones consecuentes consideramos el

número exacto de siete (07) recomendaciones, lo que incluye las recomendaciones

para corregir desviaciones, recomendaciones de medidas de control interno para


optimizar la gestión, y recomendaciones de deslinde de responsabilidades o inicio de

procedimiento administrativo sancionador.

Dichas recomendaciones se presentan en loscasos de observaciones con señalamiento

de presuntas responsabilidades administrativas funcionales de los hechos revelados en

el informe, que no se encuentren sujetos a la potestad sancionadora de la CGR. Se

recomienda a la Entidad auditada que disponga su procesamiento y la aplicación de las

sanciones correspondientes, conforme al marco legal aplicable y en caso contrario, se

incluye una recomendación para su procesamiento en el órgano respectivo, debiendo

señalarse expresamente la competencia legal exclusiva y el impedimento subsecuente

de la Entidad para disponer el deslinde de responsabilidad por los mismos hechos, lo

que deberá ser puesto en conocimiento del Titular de la Entidad auditada.

La Directiva Nº 014-2000-CG/B150, modificada con Resolución de Contraloría N° 302-

2015-CG, emitida por la CGR el 07 de octubre de 2015, tiene como objetivo establecer

los procedimientos para la verificación y seguimiento de la implementación de las

recomendaciones contenidas en los informes resultantes de las acciones de control

efectuadas por los órganos conformantes del SNC y de las Sociedades de Auditoría

designadas y contratadas y además constituyen las pautas para el seguimiento de los

procesos judiciales derivados de las acciones de control efectuadas por los órganos

conformantes del SNC y de las Sociedades de Auditoría designadas y contratadas.

La referida Directiva establece lineamientos puntuales para la verificación, seguimiento

y registro de las medidas correctivas dispuestas por el Titular de la Entidad que

aseguren la implementación de las recomendaciones contenidas en los informes

emitidos por los órganos conformantes del SNC.

En cuanto a la atención que brindan las Entidades respecto de las recomendaciones de

control, según lo informado por la CGR, el inicio de la implementación de

recomendaciones no supera un año dada la responsabilidad que conlleva para el

funcionario a quien se le dirige la recomendación. Ahora bien, respecto al seguimiento

de la implementación, los OCI a nivel nacional reportan el cambio de estado de las

recomendaciones (concluidas, en proceso, pendientes); sin embargo, dado que las

implementaciones son progresivas, el detalle de plazos por Entidad auditada se

gestiona en la esfera del OCI mientras que los reportes macro del Estado por tipo de

informe de control, se consolida en la CGR.

En el siguiente cuadro se aprecia que en el periodo 2009 – 2015 se han formulado 85

627 recomendaciones, cuyo estado al 31 de marzo de 2016 es el siguiente:


Cuadro N° 4.3

Nivel de implementación de recomendaciones emitidas por informes

Fuente: Base de datos de la CGR

Para calcular el nivel de recomendaciones pendientes que se implementan en más de

un año, y considerando el reporte brindado por la CGR sobre la cantidad de Entidades

auditadas y el total de acciones de control posterior ejecutadas al cierre de los años

2014 y 2015, así como el reporte del estado de las recomendaciones, se tienen en

consideración tres aspectos:

Número promedio de informes al año (control posterior de contrataciones): 2 507.

Número de recomendaciones por informe: 07.

Número de recomendaciones pendientes en los últimos siete (07) años: 18 138.

Así se aprecia que de 85 627 recomendaciones formuladas en siete (07) años, 18 138

se encuentran en estado de pendiente. Por otro lado, se tiene que los informes de

control relacionados con contrataciones públicas recaen en servicios de control

posterior, los cuales ascienden a 2 507 como promedio anual siendo que el promedio

de recomendaciones por informe es de siete (07), de lo cual se advierte un promedio

de 17 549 recomendaciones por año.

A partir de dicha información resulta razonable inferir que de las recomendaciones

registradas como pendientes de atención al 31 de marzo de 2016 (18 138), – un 96.7%

(17 549) serían recomendaciones generadas en el año anterior y por ende se


encontrarían dentro del plazo de atención de un año; mientras que el 3.3 % (589) sería

el nivel de recomendaciones que se atienden por más de un año.

El propósito de este indicador es revisar en qué medida se implementan dentro de un

plazo razonable las recomendaciones de auditoría interna y externa. Esto puede

expresarse como porcentaje de las recomendaciones implementadas dentro de los

seis meses, el año, transcurrido más de un año o nunca.


Se realizan auditorías internas o externas al menos una vez por año y

las recomendaciones hallan una respuesta o se implementan dentro

de los seis meses de la presentación del informe de los auditores.

3

Las auditorías se realizan todos los años pero la respuesta a las

recomendaciones de los auditores o su implementación llevan hasta

un año.

2

Las auditorías se realizan en forma anual pero las recomendaciones

rara vez se implementan o encuentran una respuesta.

1

Las auditorías se realizan en forma esporádica y, en general, no se

implementan sus recomendaciones.

0

A partir del análisis realizado para el sub-indicador 9 (b), se cumpliría con la

periodicidad de realización de auditorías al menos una vez por año y se aprecia que la

respuesta a las recomendaciones, si bien puede mejorarse, es materia de seguimiento

por parte del SNC de modo que se logren avances en la eficiencia y legalidad del uso de

recursos públicos. Cabe precisar que a partir de la información reportada por la CGR se

ha logrado obtener el indicador sobre el porcentaje de implementación de

recomendaciones. Es por ello, que se asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación se sugiere a la CGR que optimice la formulación y esperada

implementación de recomendaciones de control en dos aspectos: la claridad y

asertividad en la formulación de recomendaciones y por otro lado, la inclusión de la

variable “duración de la implementación” en sus controles.


Sub-indicador 9 (c) – El sistema de control interno brinda información

oportuna sobre cumplimiento a fin de permitir las acciones de gestión

En este sub-indicador se evalúa si se cumplen las siguientes disposiciones clave:

a) Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir

problemas a la gerencia según la urgencia que tengan.

b) Reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año.

c) Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas.


a) Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir problemas a

la gerencia según la urgencia que tengan

En el ordenamiento nacional, no existe una “unidad de control interno” como lo

denominarían algunos países pues según la “Guía para la Implementación del Sistema

de Control Interno de las Entidades del Estado” se prevé la conformación de un Comité

en cada Entidad, el cual es el encargado de efectuar la sensibilización, orientaciones,

diagnósticos internos y apoyo en el establecimiento y seguimiento de planes de

control interno en consideración a riesgos de la gestión, de modo que las medidas a

implementarse, progresivamente, formen parte de las decisiones internas en los

diferentes niveles de la Entidad.

Ahora bien, cabe señalar que en enero de 2015 la CGR, a través del Departamento de

Control Interno de la Gerencia de Estudios y Gestión Pública, elaboró herramientas

escritas como parte de una estrategia para fortalecer el control interno en las

Entidades del Estado, de conformidad con las responsabilidades que le otorga la Ley N°

28716, Ley de Control Interno de las Entidades del Estado. Dichas herramientas

escritas incluyen materiales que sensibilizan a las Entidades sobre el valor agregado

del control interno, materiales de capacitación, lista de chequeos de autodiagnóstico y

formatos de seguimiento y evaluación, todo lo cual se ha generado en función de los

siguientes ejes y componentes:


Grafico N° 4.1

Ejes y componentes para la implementación del Control Interno

Fuente: CGR

El componente “Acompañamiento a Entidades piloto” tiene como objetivo que, a

través del acompañamiento de la CGR, un grupo de Entidades de los tres niveles de

gobierno implementen sus controles internos en el proceso de contratación pública,

promoviendo de esta manera la institucionalización del control interno en estas

Entidades; además de identificar y, sobretodo, documentar buenas prácticas y

experiencias que sirvan de insumo para retroalimentar los productos y herramientas

de control interno (normativa existente, lenguaje, gradualidad de la implementación)

de la estrategia.

En ese sentido, la estrategia define además que el acompañamiento de control interno

se focalice en el proceso de contratación pública y cuenta con el compromiso y

voluntad de acción de las Entidades seleccionadas. El período de acompañamiento

abarca un plazo aproximado de ocho (08) meses.

Como resultado de la utilización y/o aplicación del material escrito generado se tienen

los siguientes resultados:

Equipos directivos sensibilizados y personal logístico capacitado en control interno.

Entidades que actualizaron o emitieron sus documentos de formalización del

compromiso de implementación del control interno (actas de compromisos y

comités de control interno).

Entidades que lograron identificar sus riesgos y brechas en el proceso de

contratación pública, a través de la herramienta de control interno proporcionada


por la CGR, y producto de ello emitieron lineamientos y protocolos formales para la

mitigación de los mismos.

Entidades que van generando experiencia y cultura de control interno al interior de

sus organizaciones.

Ahora bien, en el mes de mayo de 2016, la CGR aprobó la Directiva N° 013-2016-

CG/GPROD “Implementación del Sistema de Control Interno en las Entidades del

Estado”, a fin de: (i) regular el modelo y los plazos para la implementación del SCI que

deben realizar las Entidades del Estado en los tres niveles de gobierno, (ii) medir el

nivel de madurez del SCI con base a la información que deben registrar las Entidades

de todos los niveles de gobierno a través del aplicativo informático Seguimiento y

Evaluación del SCI. Asimismo, establece los plazos máximos en los que cada Entidad

debe implementar su SCI, en función al nivel de gobierno, fase y etapa de

implementación.

b) Reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año

En cuanto a los reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año, como lo

hemos señalado precedentemente, el SCI se debe realizar dentro de cada Entidad en

los tres niveles de gobierno, siendo que, en el año 2016 mediante la Directiva N° 013-

2016-CG/GPROD se prevé una fase de evaluación la cual debe ser permanente y se

acompaña la evolución de las fases de planificación y ejecución, con la finalidad de

retroalimentar el proceso de implementación para la mejora continua del SCI de la

Entidad.

Así, en la fase de evaluación se deben efectuar “Reportes de evaluación y mejora

continua”, lo cual comprende las actividades enfocadas a viabilizar la evaluación

periódica de la implementación del SCI, así como su mejora continua y difusión de los

logros alcanzados al interior de la Entidad. Para ello, se deben realizar las siguientes

actividades:

Elaborar reportes de evaluación respecto a la Implementación del SCI- Para ello se

considera que en la fase de planificación, el Comité de cada Entidad elabora un

reporte de evaluación al término de cada una de sus etapas, y en la fase de

ejecución se elaboran reportes de evaluación trimestral de la implementación del

plan de trabajo.

Los reportes de evaluación de las fases de planificación y ejecución, visados y

suscritos por cada miembro del Comité, se remiten al Titular de la Entidad a fin de


que tome conocimiento del estado situacional y disponga de las acciones que

correspondan.

Elaborar un informe final. Al término del plazo de implementación del SCI, el

Comité de cada Entidad elabora un informe final que recoje la información del

proceso de implementación del SCI de la Entidad.

Igualmente, el informe final visado y suscrito por cada miembro del Comité, se

remite al Titular de la Entidad para que tome conocimiento de la implementación y

garantice la continuidad del control interno en la Entidad.

c) Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas

Dado que la Directiva N° 013-2016-CG/GPROD ha sido aprobada recientemente por la

CGR, a la fecha no se cuenta con información que permita evaluar el cumplimiento de

la periodicidad sobre la implementación de las recomendaciones de control interno

que se realicen dentro de cada Entidad.

Sin embargo, es preciso señalar que la referida Directiva establece plazos para que las

Entidades implementen sus sistemas de control interno, según el siguiente detalle:

Cuadro N° 4.4

Plazos para implementar el Sistema de Control Interno – SCI

(En meses)


Deben establecerse las siguientes disposiciones clave:

(a) Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir problemas a la

gerencia según la urgencia que tengan.

(b) Reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año.

(c) Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas.


Se cumplen todos los requisitos enumerados arriba de la (a) hasta la (c). 3

Se cumplen con los requisitos de (b) más una de los restantes. 2

Solamente se cumple con el requisito de (a). 1

No existe un sistema de control interno operativo. 0

De lo expuesto en el análisis del sub-indicador 9 (c), se desprende que existen normas

escritas que regulan el control interno, así como documentación generada por la CGR,

a través de su programa de acompañamiento, lo cual incluye disposiciones sobre

reportes periódicos en la planificación (al término de cada etapa) y ejecución

(trimestralmente), así como un informe final, por lo que se verifican disposiciones que

dan cuenta de las mejores prácticas señaladas en las condiciones (a) y (b); sin

embargo, dado que la Directiva N° 013-2016-CG/GPROD ha sido aprobada en el mes

de mayo del 2016, no se cuenta con información que permita verificar el cumplimiento

aludido en la condición (c). Es por ello, que se asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación se sugiere que la CGR, en coordinación con el MEF y el OSCE,

desarrollen sinergias con miras a aprobar instrumentos consensuados que fortalezcan

el SCI sobre la base de la identificación, medición y sistematización de mejores

prácticas en favor de las acciones de gestión.


Sub indicador 9 (d) – Los sistemas de control internos se encuentran

suficientemente definidos como para permitir la realización de auditorías de

desempeño

El presente indicador está orientado a evaluar la existencia de políticas, procedimientos

o lineamientos de control interno en las Entidades, que sirvan de pauta para la

realización de auditorías de desempeño.

En este Sub-indicador se evalúa la existencia de Procedimientos de control interno lo

que incluye un manual que establece los requisitos para esta actividad y está a

disposición de todo el personal


En primer lugar cabe mencionar que de conformidad con el artículo 7° de la Ley N°

27785, Ley del SNC y de la CGR, el Control Interno:

(a) Se encuentra en el ámbito de cada Entidad sujeta a control y comprende

acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior con la

finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe

correcta y eficientemente.

(b) El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las

autoridades, funcionarios y servidores públicos de las Entidades como

responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, en tanto que el

control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del

servidor o funcionario ejecutor, así como por el OCI según sus planes y

programas anuales.

(c) Es responsabilidad del Titular de la Entidad fomentar y supervisar el

funcionamiento y confiabilidad del control interno, estando obligado a definir

las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se

formulen al respecto.

En ese contexto, se expidió la Ley N° 28716, Ley del Control Interno de las Entidades

del Estado, que define al SCI y sus componentes, así como la obligatoriedad de las

Entidades de implantar un control interno en sus procesos, actividades, recursos,

operaciones y actos institucionales, orientando su ejecución a la promoción y

optimización de la eficiencia, eficacia, transparencia y economía en las operaciones de

la Entidad y el cuidado y resguardo de los recursos y bienes del Estado.


Respecto a los procedimientos de control interno en las Entidades, lo que incluye

manuales de control interno en las Entidades a disposición de su personal,

corresponde señalar que la citada Ley del Control Interno de las Entidades del Estado,

en su artículo 10° dispone que la CGR, con arreglo a lo establecido en el artículo 14°86

de la Ley N° 27785, dicta la normativa técnica de control que oriente la efectiva

implementación y funcionamiento del control interno en las Entidades del Estado, así

como su respectiva evaluación87.

En ese contexto, con Resolución de Contraloría General N° 458-2008-CG del 28 de

octubre de 2008, se aprobó la Guía para la implementación del SCI de las Entidades del

Estado, cuyo objetivo principal es el de proveer de lineamientos, herramientas y

métodos a las Entidades del Estado para la implementación de los componentes que

conforman el SCI establecido en las NCI.

Cabe mencionar que mediante Decreto de Urgencia N° 067-2009 de fecha 22 de junio

de 2009 se modificó el artículo 10° de la citada Ley N° 28716, señalando entre otros

que”…la implementación del SCI será de aplicación progresiva teniendo en cuenta la

naturaleza de las funciones de las entidades así como la disponibilidad de los recursos

presupuestales”.

A partir de lo reseñado, cobra relevancia la Guía para la Implementación del SCI de las

Entidades del Estado aprobada con Resolución de Contraloría General N° 458-2008-CG

en la medida que ofrece una estructura y metodología enunciativa mas no limitativa,

que sirve de marco de referencia para que las Entidades desarrollen la implementación

de su SCI de manera homogénea en lo general y de acuerdo con su naturaleza, cultura

organizacional, complejidad operativa, atribuciones, circunstancias, presupuesto,

infraestructura, entorno normativo y nivel de automatización que le corresponde a

cada Entidad pública en lo particular.

86 En el artículo 14° de la Ley N° 27785, se dispone que “El ejercicio del control gubernamental por el

Sistema en las entidades, se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría Gene-ral, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en función a la naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalidades de con-trol aplicables y los objetivos trazados para su ejecución.”

87 Mediante la promulgación de la Ley Nº 29743 se modificó el cuarto párrafo del mencionado artículo 10° de la Ley N° 28716, indicándose que la competencia normativa de la CGR, tomaría en cuenta la naturaleza de las funciones de las entidades, proyectos de inversión actividades y programas sociales que estas administran. Asimismo, se derogaron los artículos 2 y 3 del Decreto de urgencia 067- 2009.


De acuerdo a lo dispuesto en la mencionada Guía, la implementación del SCI

comprende tres (03) fases las cuales a su vez comprenden un conjunto de actividades

que enunciamos a continuación:

Cuadro N° 4.5

Fases de implementación del SCI Fase Actividades Documentos de acreditación

Planificación Compromiso de la Alta Dirección Acta de compromiso Constitución del Comité Diagnóstico Programa de trabajo

Recopilación de información

Análisis de información

Análisis Normativo

Identificación de debilidades y fortalezas

Informe de Diagnóstico Plan de Trabajo Descripción de actividades y cronograma

Desarrollo del Plan de Trabajo Ejecución Implementación a Nivel de Entidad

Implementación a Nivel de Procesos

Evaluación Evaluación del Proceso de

Implementación

Fuente: CGR

Criterios de calificación Puntaje

Existen procedimientos de control internos lo que incluye un manual que

establece los requisitos para esta actividad y está a disposición de todo el

personal.

3

Existen procedimientos de control internos pero hay omisiones o

prácticas que necesitan de ciertas mejoras.

2

Existen procedimientos pero su cumplimiento es disparejo. 1

El sistema de control interno está definido en forma deficiente o

directamente no existe.

0

Del análisis realizado para el sub-indicador 9 (c), se desprende que existen normas,

procedimientos y guías para la implementación de SCI en las Entidades siendo que la

guía aprobada por la CGR resalta, como fundamento del ambiente de control en las

Entidades, la difusión y participación del personal de manera transversal en la

implementación y consolidación del control interno. Por otro lado, considerando que la

implementación y su medición son progresivas teniendo en cuenta la naturaleza de las

funciones de las Entidades, no se puede afirmar que su cumplimiento es disparejo ni

deficiente.

Además de ello, conviene destacar que a mediados del año 2016 la CGR a través de la

Directiva N° 013-2016-CG/GPROD ha establecido plazos para que las Entidades

implementen su SCI, a partir de lo cual, posteriormente podría recabarse información


sobre las Entidades que cuenten con procedimientos de control interno. Es por ello,


Puntaje obtenido: 2

Como recomendación se sugiere a la CGR que en coordinación con el OSCE elabore un

manual de control interno en materia de contrataciones públicas y se difunda en los

tres niveles de gobierno para las adecuaciones institucionales que sean pertinentes a

fin de que se cuente con un instrumento que permita desarrollar el control externo de

desempeño en materia de contrataciones públicas.

Sub indicador 9 (e) -Los auditores se encuentran lo suficientemente

informados sobre los requisitos de adquisiciones y los sistemas de control

para realizar auditorías de calidad que contribuyan al cumplimiento

El objetivo de este sub indicador es confirmar que existe un sistema para asegurar que

los auditores que verifican cuestiones de adquisiciones reciban el entrenamiento

adecuado o sean seleccionados siguiendo criterios que exijan que explícitamente

demuestren suficientes conocimientos sobre el tema. En general, los auditores deben

recibir capacitación formal sobre los requisitos para las adquisiciones, los principios, las

operaciones, las leyes, reglamentaciones y procesos. De lo contrario, deben tener

amplia experiencia en adquisiciones públicas o recibir el apoyo de especialistas o

consultores en el tema.

Los criterios a evaluar en el presente sub indicador son:

a) Existencia de un programa para capacitar a los auditores internos y externos a

fin de asegurar que estén bien versados en los principios relacionados con las

adquisiciones, las operaciones, las leyes y reglamentaciones.

b) La selección de auditores exige que tengan conocimientos adecuados sobre el

tema como condición para realizar las auditorías de adquisiciones.


a) Programa de capacitación de los auditores relacionado con las adquisiciones

Al respecto, conforme a lo dispuesto en el literal e) del artículo 22° de la Ley N° 27785,

la CGR tiene como atribución fortalecer a los OCI con personal calificado para el

cumplimiento de sus fines, siendo que el personal que realiza las auditorias antes de

dar inicio a los servicios de control debe encontrarse capacitado en las materias


correspondientes de acuerdo a los programas de capacitación de la Escuela Nacional

de Control.

Bajo ese contexto, no existiría una brecha entre el personal que se encuentra

debidamente capacitado y aquel que no; sin embargo, si existen oportunidades de

mejora en cuanto al mejoramiento continuo, de orden temático, del programa de

capacitación.

Adicionalmente, la CGR ha proporcionado información del Programa de Capacitación

que se brinda a los auditores a través de la Escuela Nacional de Control, capacitación

que si bien es de carácter integral, comprende materias específicas de contrataciones

públicas, como puede apreciarse a continuación:

Cuadro N° 4.6

Programa de capacitación de los auditores (MEBA

Objetivos: Malla curricular:

Brindar entrenamiento básico a los auditores de la CGR

en el ejercicio del control gubernamental, gestión

pública y desarrollo de habilidades, en el marco de las

políticas y lineamientos estratégicos de la CGR.

Reforzar las competencias de los auditores y

profesionales de la CGR en el ejercicio del control

gubernamental, principalmente de aquellos que

laboran en las ORC en el interior del país.

Comprende, entre otros, el Curso Contrataciones

del Estado con 34 horas lectivas, con el siguiente

temario:

4. Actos preparatorios

5. Procesos de Selección

6. Modalidades Especiales de Selección

7. Ejecución Contractual de Bienes y Servicios

8. Solución de Controversias

9. SEACE y Contrataciones Electrónicas

Asimismo, comprende dos talleres de 8 horas

lectivas cada uno, respecto de:

Auditoría a los Procesos de Contrataciones

Auditoría de Obras Públicas

PAB-AC 1. Fortalecer la labor del auditor para que las acciones de

control logren los resultados esperados por La CGR.

2. Desarrollar las competencias de los auditores a fin de

contribuir a la mejora de su desempeño laboral a

través de la puesta en práctica de las técnicas de la

auditoría de cumplimiento.

Comprende, entre otros, un curso de 26 horas

académicas de Contrataciones del Estado

(PAI-AC Proporcionar a sus participantes un plan de capacitación

del más alto nivel académico y profesional, que les

permita lograr una formación integral. Para ello, busca

desde una perspectiva práctica, fortalecer el desarrollo de

competencias a través de la aplicación de la teoría en su

quehacer laboral, transfiriendo sus logros de aprendizaje

para el cumplimiento de las metas institucionales:

1. Fortalecer la labor del auditor para que las acciones de

control logren los resultados esperados por La CGR.

2. Desarrollar las competencias de los auditores a fin de

contribuir a la mejora de su desempeño laboral a

través de la puesta en práctica de las técnicas de la

auditoría de cumplimiento.

Comprende, entre otros, un Taller de Casuística de

Contrataciones del Estado de 16 horas académicas

Fuente: CGR


Finalmente, la CGR ha proporcionado la siguiente estadística de la Escuela Nacional de

Control, respecto de las capacitaciones que han recibido los auditores en materia de

contrataciones:

Cuadro N° 4.7

Información de personas que se han capacitado en materia de contrataciones del Estado –

Escuela Nacional de Control

Fuente: CGR

b) La selección de auditores exige que tengan conocimientos adecuados sobre el

tema como condición para realizar las auditorías de adquisiciones

Sobre el particular, de conformidad con el artículo 19° de la Ley N° 27785, Ley

Orgánica del SNC, modificada por Ley N° 28557, respecto de la designación de los

integrantes de los Órganos de Auditoría Interna, en primer lugar cabe mencionar que:

(a) La CGR, aplicando el principio de carácter técnico y especializado del control,

nombra mediante concurso público de méritos a los Jefes de los Órganos de

Auditoría Interna, y hasta un veinticinco por ciento (25%) de los mismos, por

designación directa del personal profesional de la CGR.

(b) Los Jefes de los Órganos de Auditoría Interna pueden ser trasladados a otra plaza

por necesidad del servicio.

(c) La CGR regula la separación definitiva del Jefe del Órgano de Auditoria Interna de

acuerdo a las causales, procedimientos e incompatibilidades que establezca para

tal efecto.

Ahora bien, en cuanto al hecho que quienes realizan las auditorías de contrataciones

tengan conocimientos adecuados sobre el tema como condición para realizarlas, es


pertinente mencionar que las Normas Generales de Control Gubernamental,

aprobadas con Resolución de Contraloría N° 273-2014-CG del 12 de mayo de 2014, en

cuanto al entrenamiento y competencia del personal que realiza servicios de control,

establece como premisa que: “…el personal del Sistema debe poseer entrenamiento

profesional especializado y actualizado, así como contar con la competencia necesaria

para el apropiado desarrollo del control gubernamental, propendiéndose a la mejora

continua de su calidad profesional”. En ese sentido, cuando se selecciona a los

auditores que integrarán los comités de auditoría en materia de contrataciones, se

requiere que haya aprobado previamente los cursos de la Escuela Nacional de Control

(MEBA, PAB-AC, PAI-AC), sin perjuicio de que ante casos atípicos y/o complejos se

recurra al apoyo de especialistas en contrataciones públicas o al mismo OSCE.


Existe un programa establecido para capacitar a los auditores internos y

externos a fin de asegurar que estén bien versados en los principios

relacionados con las adquisiciones, las operaciones, las leyes y

reglamentaciones; y la selección de auditores exige que tengan

conocimientos adecuados sobre el tema como condición para realizar las

auditorías de adquisiciones.

3

En el caso que los auditores adolezcan de conocimiento específico sobre

adquisiciones, los mismos reciben el apoyo de especialistas o consultores

en contrataciones.

2

Existe un requisito de que los auditores tengan conocimientos generales

sobre los principios relacionados con las adquisiciones, sus operaciones,

leyes y reglamentaciones que las rigen pero no reciben en general el apoyo

de especialistas en adquisiciones.

1

No existe la exigencia de que los auditores tengan conocimientos sobre

adquisiciones y no hay un programa formal de capacitación y ningún

soporte técnico para los auditores.

0

A partir de la información proporcionada por la CGR y el análisis realizado para el sub-

indicador 9 (d), se desprende que desde el año 2009, a través de su Escuela Nacional

de Control, aquella viene brindando capacitación a los integrantes de los OCI a fin que

estos cuenten con los conocimientos adecuados sobre el tema como condición para

realizar las auditorías de contrataciones. En cuanto al procedimiento de selección de

quienes lideran los órganos de auditoría interna, a través de una disposición con rango

de Ley se estipula que la selección se realiza a través de un concurso de méritos que se

desarrolla con carácter técnico y especializado, siendo que para realizar servicios de

control, aquellos que realizan esta labor deben contar con el entrenamiento y


competencias suficientes en las materias auditadas, entre ellas, la de contrataciones

públicas. Es por ello, que se asigna el puntaje 3.

Puntaje obtenido: 3

Indicador 10. Eficiencia del mecanismo de apelaciones

Bajo este indicador se evalúa detalladamente una gama de temas específicos que

contribuyen a la eficiencia de los mecanismos de apelación y elevación de

observaciones, ya que esto ayuda a tener un entorno que favorezca la salud del sistema

de contrataciones públicas. Se calificarán cinco sub-indicadores.

Para efectos del presente indicador, se desarrollarán los mecanismos previstos en la

normativa de contrataciones para ejercer el derecho de su revisión, respecto al

contenido de las Bases (elevación de observaciones) y respecto a las actuaciones de la

Entidad impugnables (recursos de apelación).

En los referidos mecanismos, el OSCE interviene de la siguiente manera:

(a) Pronunciamiento respecto de Bases elevadas: Dentro de los tres (03) días hábiles

siguientes de la notificación del pliego absolutorio de observaciones formuladas,

los participantes pueden solicitar que los actuados del proceso sean elevados al

OSCE para la emisión del Pronunciamiento correspondiente.

La Dirección de Supervisión del OSCE debe revisar los actuados del proceso para la

emisión del Pronunciamiento correspondiente en un plazo máximo de diez (10) días

hábiles, siendo de cumplimiento obligatorio y no puede ser impugnado en ninguna

otra vía.

(b) Resolución respecto del recurso de apelación: Las discrepancias que surjan entre la

Entidad y los participantes o postores en un proceso de selección solamente

podrán dar lugar a la interposición del recurso de apelación, a través del cual se

pueden impugnar los actos dictados desde la convocatoria hasta antes de la

celebración del contrato.

A través de este mecanismo no se pueden impugnar las Bases ni su integración.

El TCE del OSCE es competente para conocer los recursos de apelación que se

interpongan sobre los procesos de selección de LP, CP, ADP, y AMC derivada de los


procesos antes mencionados. En cuanto a los procesos de selección de ADS y AMC, el

recurso de apelación se presenta ante la Entidad que convocó el proceso.

Es preciso señalar que si bien en el contenido de los sub-indicadores se hace referencia

al término “quejas”, el desarrollo de los aspectos a tratar en el presente caso se

encuentran referidos a los mecanismos de revisión previstos en la normativa de

contrataciones, pues las quejas en la norma nacional tienen otra connotación, alcance

y procedimiento.

Sub indicador 10 (a) - Las decisiones se discuten sobre la base de la

información disponible y la decisión final puede ser revisada y tomada por

un ente (o autoridad) con capacidad de exigir su cumplimiento conforme a

las leyes


(a) Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes han

presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una decisión

final que resulta vinculante salvo que se presente una apelación.

(b) Existe un ente de apelaciones que tiene la autoridad de revisar las decisiones del

ente ante el cual se planteó la protesta y emite decisiones finales cuyo

cumplimiento puede exigirse.

(c) Existen plazos específicos para la presentación y revisión de las protestas y toma de

decisiones que no demoran indebidamente el proceso de adquisiciones.


a) Evaluación de la información disponible para la toma de decisiones

Respecto de las Bases elevadas, las Entidades remiten al OSCE los actuados del proceso

de selección de acuerdo a los requisitos del TUPA del OSCE, siendo la Unidad de

Tramite Documentario la encargada de recibir y verificar el cumplimiento de los

requisitos exigidos.

Para la emisión del pronunciamiento, la Dirección de Supervisión del OSCE revisa toda

la información remitida por la Entidad. En atención al contenido de la(s) solicitud(es)

de elevación de observaciones se determinan los aspectos que serán tratados en el

pronunciamiento. Para ello se analiza los aspectos cuestionados por los participantes y

los argumentos esbozados por la Entidad, a fin que el OSCE se pronuncie y disponga,

de ser el caso, sobre los aspectos que la Entidad deberá considerar en el desarrollo de

la contratación (integración de Bases).


A efectos que el OSCE se pronuncie sobre los aspectos cuestionados por los

participantes se cumple con evaluar la información disponible, con lo cual se valoran

los argumentos e intereses de ambas partes, siendo que las decisiones que se adoptan

se encuentran orientadas a velar que en los documentos de licitación no se

establezcan condiciones o exigencias que restrinjan innecesariamente la competencia

de postores.

Respecto del recurso de apelación, al momento de la presentación del recurso, se

verifica en mesa de partes del TCE que éste cumpla con todos los requisitos de

admisibilidad, fundamentalmente requisitos documentales. Verificado el cumplimiento

de estos requisitos se admite el recurso, registrándose su ingreso en el SEACE, luego la

Secretaría del TCE corre traslado a la Entidad convocante respecto al recurso

presentado, para que remita el Expediente de Contratación del proceso de selección

que ha sido impugnado, de tal manera que el Tribunal tenga los elementos necesarios

para resolver el recurso interpuesto. Al respecto, la normativa establece la obligación

de la Entidad de remitir el expediente completo, según lo previsto en los incisos 2) y 3)

del artículo 116° del RLCE.

Remitida la información por parte de la Entidad, se verifica que ésta haya notificado de

la apelación a aquellos que serían los afectados con la interposición del recurso, lo que

incluye al tercero administrado, ganador de la Buena Pro, para que puedan manifestar

la absolución del recurso, de ser el caso, lo que corresponda a su derecho. Con o sin la

absolución antes indicada, el expediente es remitido a la Sala correspondiente del

TCE, la misma que es asignada de forma aleatoria por el Sistema del TCE.

La Sala, a efectos de tomar una decisión acorde a derecho, se asegura que se cuente

con toda la información necesaria para resolver el recurso interpuesto. En caso

considere que ésta es insuficiente, se pide mayor información a la Entidad o a terceros

(usualmente otras entidades rectoras en la actividad vinculada con el objeto del

proceso de selección; al área usuaria de la propia Entidad cuando el motivo de la

apelación está vinculado con el requerimiento formulado por dicha área; a otras

personas naturales o jurídicas cuando es necesario verificar la veracidad de la

documentación expedida por ellas se solicita opinión o información que tenga otro

organismo o autoridad especializada, entre otras). En este período también se realiza

la audiencia pública, en la cual se escuchará los informes orales de las partes

involucradas en el recurso interpuesto (por lo general, impugnante, tercero

administrado y Entidad), cuando alguna de las partes lo hubiera solicitado o cuando el

TCE considere conveniente su convocatoria.


Con toda la información necesaria y pertinente que le permita tomar una correcta

decisión, lo que incluye la valoración de las pruebas aportadas o gestionadas por el

propio TCE, se declara que el expediente se encuentra listo para resolver, debiendo la

Sala emitir su Pronunciamiento (Resolución) y publicarlo en el SEACE.

Finalmente, debe indicarse que lo resuelto por el TCE puede ser objeto de

cuestionamiento ante el Poder Judicial mediante la acción contencioso administrativa,

cuya interposición por sí sola no suspende lo resuelto por el TCE, salvo que el

demandante obtenga una medida cautelar de no innovar.

b) Autoridad del ente competente y cumplimiento de sus decisiones

Respecto de las Bases elevadas, la Dirección de Supervisión es el ente técnico

responsable que forma parte de la estructura orgánica del OSCE, quien tiene a su

cargo, entre otros, emitir pronunciamientos sobre las Bases elevadas por los

participantes, siendo que las disposiciones dadas en el Pronunciamiento se encuentran

debidamente motivadas y expresadas de manera objetiva.

Una vez emitido el Pronunciamiento, la Entidad deberá implementarlo en el desarrollo

del proceso, lo cual puede suponer efectuar correcciones, adecuaciones o

acreditaciones en los documentos de licitación. Asimismo, cabe indicar que el

Pronunciamiento tiene carácter vinculante en el proceso de selección, siendo que la

Entidad no puede continuar con el desarrollo del proceso sin implementar lo requerido

por el OSCE, bajo sanción de nulidad del proceso.

Contra el Pronunciamiento del OSCE conforme al artículo 58° del RLCE, no cabe la

interposición de recurso administrativo alguno.

En lo que concierne al recurso de apelación, el TCE es el órgano resolutivo que forma

parte de la estructura administrativa del OSCE, contando con plena autonomía e

independencia para ejercer sus funciones. Como todo tribunal administrativo, imparte

justicia administrativa con carácter nacional en el ámbito de la Ley de Contrataciones

del Estado, su Reglamento y demás normas complementarias. En consecuencia, la

naturaleza del TCE es que se trata de un órgano administrativo y no judicial.

En el artículo 123° del RLCE, se prevé expresamente que la resolución que dicta el TCE

debe cumplirse por las partes sin calificarlas y en sus propios términos. Además, se

establece como medida coercitiva, en caso de incumplimiento de la Entidad que debe

ejecutar lo resuelto por el Tribunal, la comunicación a la CGR para determinar

responsabilidades y la denuncia penal correspondiente.


De otro lado, cabe precisar que el recurso de apelación que resuelve el TCE agota la vía

administrativa; contra ella sólo cabe la acción contenciosa administrativa ante el Poder

Judicial.

c) Plazos para la presentación, revisión y toma de decisiones

Respecto de las Bases elevadas, una vez que la Entidad notifica a través del SEACE el

pliego absolutorio de observaciones, dentro de los tres (03) días hábiles siguientes, los

participantes conforme a los supuestos previstos en el artículo 58° del RLCE, pueden

solicitar ante la Entidad la elevación de los actuados al OSCE para la emisión del

pronunciamiento. Luego de ello, la Entidad cuenta con dos (02) días hábiles para

remitir la información requerida en el TUPA del OSCE, siendo que de acuerdo al TUPA

vigente la tasa para elevar las Bases al OSCE, asciende a S/: 305.00 Nuevos Soles.

Con la información completa, el expediente es remitido a la Dirección de Supervisión

para su procesamiento y tramitación, siendo que el Pronunciamiento del OSCE es

emitido en un plazo máximo legal de diez (10) días hábiles, luego de lo cual

corresponderá a la Entidad integrar las Bases y continuar con el desarrollo de su

proceso de selección.

Cabe indicar que, en el periodo del 2012 al 2015, el 100% de los Pronunciamientos

emitidos se han realizado dentro del plazo legal establecido.

Respecto del recurso de apelación, los plazos para interponer el recurso de apelación

ante el TCE están previstos en la LCE y su Reglamento; así tenemos que para el caso

de apelaciones interpuestas en las LP y CP contra actos que se emitan desde la

convocatoria hasta la Buena Pro, el plazo para interponer el recurso es de ocho (08)

días hábiles siguientes a la notificación de la Buena Pro; en la ADP, ADS y AMC el plazo

será de cinco (05) días hábiles. En el caso de apelaciones contra actos posteriores a la

Buena Pro, en estos mismos procesos, el plazo para interponer recurso de apelación es

de ocho (08) días hábiles desde que se toma conocimiento de acto que se pretende

impugnar.

Cabe indicar que los plazos señalados resultan aplicables a todo recurso de apelación

sea que se interponga ante la Entidad o ante el TCE.

En el caso de los recursos de apelación en las ADP, ADS y AMC que se interponen ante

el Titular de la Entidad, la Entidad resolverá la apelación y notificará su decisión a

través del SEACE, en un plazo no mayor de doce (12) días hábiles, contados desde la


subsanación de las omisiones y/o defectos advertidos en la presentación del mismo,

conforme el procedimiento previsto en el artículo 113° del RLCE.

Con la finalidad de que las apelaciones, ante el TCE sean interpuestas de manera

adecuada y no como medidas dilatorias, se ha previsto que se adjunte a la apelación,

como requisito de admisibilidad, una garantía equivalente al 3% del valor referencial

del proceso de selección impugnado; en los procesos de selección según relación de

ítems, etapas, tramos, lotes y paquetes el monto de la garantía será equivalente al 3%

del valor referencial del respectivo ítem, etapa, tramo, lote o paquete. En ningún caso

la garantía será menor al 50% de la UIT. Cabe precisar que la garantía será devuelta al

impugnante en el caso que se ampare su recurso88.

En todos los casos, los plazos legales que tiene el TCE para resolver el recurso de

apelación es en promedio un total de dieciocho (18) días hábiles luego de admitido el

recurso que, cuando se requiere mayor información o la realización de informe oral en

audiencia pública, se extiende a veintiocho (28) días hábiles.

No obstante, se presentan situaciones que extienden dichos plazos, dada la naturaleza

del procedimiento, cuando se realizan las notificaciones presenciales para que la

Entidad convocante conozca del contenido del recurso interpuesto, caso en el cual se

debe utilizar los servicios de mensajería local. En esta situación, se aprecia que los

servicios de mensajería con que cuenta el OSCE, demora en promedio entre 03 a 06

días para notificar efectivamente a las Entidades tal recurso, así como para que

remitan la información necesaria para resolver (Expediente de Contratación), siendo

que el plazo de tres (03) días que éstas tienen se cuenta desde la fecha en que

efectivamente son notificadas, a lo que debe agregarse el incumplimiento de las

Entidades de remitir la información dentro de ese plazo. Son estas circunstancias que

ocurren al inicio del procedimiento recursal las que podrían generar la extensión de los

plazos legales antes señalados.

Es por ello que, en promedio, en los plazos reales, hay recursos de apelación que se

resuelven en un plazo aproximado de cuarenta y un (41) días hábiles de admitido el

recurso, lo que se ha venido mejorando en los últimos cuatro años, conforme se

aprecia en el siguiente cuadro:

88 Con la LCE N° 30225 se prevé que la garantía para interponer el recurso de apelación es equivalente

al 3% del valor estimado o referencial del procedimiento, en ningún caso podrá ser mayor a 200 UIT, la misma que se devolverá al impugnante en el caso que se ampare su recurso.


Cuadro N° 4.8

Tiempo de atención para recursos de apelación/revisión

(En días hábiles 2012 -2015)

TIPO DE EXPEDIENTE 2012 2013 2014 2015

Expediente de Recurso de Apelación/Revisión 107 57 37 41

Fuente: Tribunal de Contrataciones del Estado - TCE

Este sub-indicador analiza el proceso establecido para abordar las protestas o

apelaciones y las condiciones que deben existir para asegurar la justicia y el debido

proceso:

(a) Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes han

presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una decisión

final que resulta vinculante salvo que se presente una apelación.

(b) Existe un ente de apelaciones que tiene la autoridad de revisar las decisiones del

ente ante el cual se planteó la protesta y emite decisiones finales cuyo cumplimiento

puede exigirse.

(c) Existen plazos específicos para la presentación y revisión de las protestas y toma de

decisiones que no demoran indebidamente el proceso de adquisiciones.


El país cuenta con un sistema que cumple los requisitos establecidos en

(a) hasta (c) mencionadas arriba.

3

El país cuenta con un sistema que cumple con lo establecido en (a) y (b)

mencionadas arriba, pero el proceso no se encuentra controlado en

relación con (c).

2

El sistema solamente cubre lo dispuesto en (a) donde cualquier

apelación debe realizarse a través del sistema judicial lo que implica

procesos largos.

1

El sistema no cumple con las condiciones de (a) – (c) mencionadas

arriba, por lo que queda solamente la opción de los tribunales.

0

A partir del análisis realizado para el sub-indicador 10 (a), se aprecia que las

decisiones se sustentan en la valoración técnica de la información disponible, que

existe una autoridad cuyas decisiones pueden exigirse y que existen plazos específicos

para cada proceso de revisión. Es por ello, que se asigna el puntaje 3.

Puntaje obtenido: 3


Sub indicador 10 (b) - El sistema de revisión de quejas tiene la capacidad de

manejarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la reparación

impuesta

En este sub indicador se evalúa lo siguiente:

- El Sistema de quejas presenta condiciones precisas y razonables de tiempo para la

toma de decisiones al igual que una clara autoridad para asegurar cumplimiento.


a) Condiciones precisas y razonables de tiempo para la toma de decisiones

Respecto de las Bases elevadas, los cuestionamientos a las Bases que son remitidos a la

Dirección de Supervisión del OSCE para la emisión del Pronunciamiento

correspondiente son atendidos y procesados en un plazo máximo de diez (10) días

hábiles, el mismo que resulta razonable dada la cantidad y complejidad de la

evaluación que se realiza para el procesamiento del trámite, así como los mecanismos

de control interno que se dan para garantizar la calidad y predictibilidad de las

disposiciones del OSCE.

Respecto del recurso de apelación, tal como se señaló en el sub-indicador 10 (a), el

plazo legal para resolver el recurso de apelación resulta razonable, dada la naturaleza y

cantidad de actuaciones necesarias para adoptar decisiones fundamentadas y sin

afectar el derecho de las partes a defender sus intereses.

b) Cumplimiento e implementación de las decisiones por parte de las Entidades

Respecto del cuestionamiento a las Bases, los Pronunciamientos emitidos por la

Dirección de Supervisión del OSCE por disposición normativa son de obligatorio

cumplimiento para la Entidad y los participantes del proceso de selección, siendo que

contra el Pronunciamiento emitido por el OSCE no cabe la interposición de recurso

administrativo alguno.

Ahora bien, luego de emitido el Pronunciamiento corresponde a la Entidad

implementar en sus Bases Integradas las disposiciones dadas por el OSCE, así como las

modificaciones que devengan de los pliegos absolutorios. Luego de integradas las

Bases los participantes del proceso de selección, en caso consideren que las Bases

Integradas no se encuentran acorde con lo dispuesto en el pronunciamiento, podrán

comunicar dicha situación a la Dirección de Supervisión, siendo que, en el supuesto


que se advierta que efectivamente hay un incumplimiento por parte de la Entidad

respecto de alguna de las disposiciones del pronunciamiento, se exhortará a la Entidad

a volver a integrar las Bases a fin que cumplan con el Pronunciamiento del OSCE y así

dotarlo de efectividad. La Entidad no puede continuar con el desarrollo de su proceso

de selección sin implementar lo dispuesto por el OSCE, bajo sanción de nulidad.

En lo que corresponde al recurso de apelación, adicionalmente al aspecto normativo al

que aludimos en el sub-indicador 10 (a), teniendo en cuenta que es la Entidad

convocante la directa responsable de ejecutar lo resuelto por el TCE, son las partes las

que deben efectuar el control de que ello se haga realidad, teniendo la potestad de

hacer de conocimiento del TCE en caso la Entidad no cumpla lo resuelto. A ello

debemos agregar que el artículo 54° de la LCE establece que en tanto no se resuelva el

recurso de apelación, el proceso debe estar suspendido, teniendo el SEACE dispositivos

que impiden la continuación del proceso.

Por su parte, el artículo 123° del RLCE establece que cuando la Entidad no cumpla con

lo dispuesto en una Resolución del TCE, éste dictará medidas pertinentes para su

debida ejecución, comunicando dicho aspecto al SNC, sin perjuicio del requerimiento

al Titular de la Entidad para que se interponga al o a los responsables las sanciones

previstas en el artículo 46° de la LCE y, de ser el caso, se denunciará a los infractores

según lo tipificado en el Código Penal.

Considerando que el efecto inmediato de la interposición del recurso de apelación es

la suspensión del proceso de contratación, no solo desde el punto de vista legal sino

también operativo (en el SEACE se hace el bloqueo que impide su continuidad a las

Entidades), el nivel de cumplimiento se estima superior al 99%. Asimismo, casi el 100%

de los recursos de apelación se resuelven dentro de los plazos antes señalados.

Finalmente, cabe señalar que con la finalidad de que las apelaciones sean interpuestas

de manera adecuada y no como medidas dilatorias, se ha previsto que se adjunte a la

apelación, como requisito de admisibilidad, una garantía equivalente al 3% del valor

referencial del proceso de selección impugnado; en los procesos de selección según

relación de ítems, etapas, tramos, lotes y paquetes el monto de la garantía será

equivalente al 3% del valor referencial del respectivo ítem, etapa, tramo, lote o

paquete. En ningún caso la garantía será menor al 50% de la UIT. Cabe precisar que la

garantía será devuelta al impugnante en el caso que se ampare su recurso89.

89 Con la reforma normativa se prevé que la garantía para interponer el recurso de apelación es

equivalente al 3% del valor estimado o referencial del procedimiento, en ningún caso podrá ser mayor a 200 UIT, la misma que se devolverá al impugnante en el caso que se ampare su recurso.


Ahora bien, a través del informe de ICD, se han efectuado mediciones sobre el tiempo

para resolver protestas por parte del TCE, así como la implementación de las

disposiciones dadas por el TCE, obteniéndose lo siguiente:

- Con relación al porcentaje de protestas resueltas dentro de la fechas límites en

el marco legal, se obtiene la siguiente información:

Grafico N° 4.2

Distribución del tiempo desde el ingreso del expediente a la Mesa de Partes hasta su

pase a la Sala del Tribunal - Año 2015

Fuente: Base de datos del Tribunal

Elaboración: OEI de OSCE

Para este primer tramo, si bien el tiempo promedio entre estos dos puntos es de 18.7

días hábiles., los casos más recurrentes duran entre 15 y 19 días hábiles. Veamos a

continuación la distribución del tiempo en el segundo tramo.

15

73 2 3

8

14

2428

42

63

54

53

54

29 26

17

23

1613

6

11

4 47 6

2 37

51 1 1 2 1

0

10

20

30

40

50

60

70

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50


Grafico N° 4.3

Distribución del tiempo desde el ingreso del expediente a la Sala del Tribunal hasta la

fecha de emisión de la Resolución - Año 2015

Fuente: Base de datos del Tribunal de Contrataciones del Estado. Elaboración: OEI de OSCE

Del cálculo del tiempo transcurrido en este tramo, se obtiene que el promedio de días

en que se emitieron dichos documentos fue de 19.7 días hábiles, desde que el

expediente pasó a una de las salas, siendo los plazos más recurrentes entre 19 y 25

días. Si sumamos ambos tramos, se obtiene que el tiempo promedio para que el

impugnante conozca el veredicto del TCE, contado desde el día en que este presentó

su recurso impugnativo, es de 38.4 días hábiles.

Con relación al porcentaje de decisiones que han sido ejecutadas, se analizó una

muestra de 153 Resoluciones emitidas por el TCE. Se identificó lo que se dictaminó en

cada una de ellas y se revisaron las actuaciones del procedimiento de contratación

luego de dicha emisión, encontrándose lo siguiente:

Cuadro N° 4.9

Porcentaje de decisiones del TCE que fueron ejecutadas

Resultado Cantidad %

Si acataron 139 90.8%

Sin acciones posteriores post Resolución 6 3.9%

Procesos cuya necesidad fue cancelada 3 2.0%

No acataron 5 3.3%

Total 153 100% Fuente: Tribunal de Contrataciones del Estado - TCE

De lo que se puede observar, en el 90.8% de las Resoluciones, las Entidades acataron

lo que dispuso el TCE. En un 5.9% los procesos de selección siguieron un curso

1 23 1

51 2

7

1620

3239

35 33

42

25

50

99

30

52

33

106 1 2 1

0

20

40

60

80

100

120

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 30 35

N° de días hábiles

Promedio = 19.7 (resoluciones)Moda = 22 (99 resolucioness)Mínimo = 5 (01 resoluciones)

Máximo = 35 (01 resoluciones)


diferente por decisión de las Entidades, sin que se identifique un desacato, y en 3.3%

de los casos, las entidades no acataron lo que dispuso la Resolución.

En ese contexto, en base al análisis precedente se aprecia que se cumplen las

condiciones razonables de tiempo para que el ente decisor se pronuncie sobre la

materia cuestionada siendo que dicha instancia posee mecanismos para asegurar el

cumplimiento de lo dispuesto. Así, de los indicadores elaborados se desprende que en

la mayoría de los casos las decisiones han sido ejecutadas, así como que los recursos se

resuelven dentro de los plazos previstos para cada procedimiento.

Este indicador aborda específicamente la cuestión de la eficiencia y capacidad de un

sistema de revisión de protestas y su capacidad de aplicar la reparación impuesta. Se

encuentra estrechamente relacionado con el sub-indicador 12 (c) que se refiere a la

aplicación.


El Sistema de quejas presenta condiciones precisas y razonables de

tiempo para la toma de decisiones al igual que una clara autoridad para

asegurar cumplimiento.

3

Existen condiciones y plazos establecidos para resolver las protestas pero

los mecanismos y el poder de aplicación no son claros o resultan muy

complicados.

2

Las condiciones y los plazos para resolver las protestas o los mecanismos

de aplicación y las responsabilidades son imprecisos

1

No existen condiciones o plazos estipulados para resolver las protestas y

la responsabilidad por su aplicación no queda clara.

0

En base al análisis realizado para el sub-indicador 10 (b), se concluye que el Sistema de

quejas presenta condiciones precisas y razonables de tiempo para la toma de

decisiones al igual que una clara autoridad para asegurar su cumplimiento. Es por ello,


Puntaje obtenido: 3


Sub indicador 10 (c) – El sistema funciona de un modo justo, con decisiones

equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible


Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisión del ente revisor establecen

decisiones que:

a) se basan sobre la información relevante al caso;

b) son equilibradas y no sesgadas teniendo en cuenta la información relevante;

c) en general no se desestiman cuando se someten a la revisión de una instancia

superior;

d) resultan en reparaciones que son relevantes para corregir la implementación del

proceso o de los procedimientos.


a) La toma de decisiones se basa sobre la información relevante al caso; y b) Toma de

decisiones equilibrada en base a información relevante

Respecto de las Bases elevadas, el procesamiento y análisis de la Bases elevadas ante

la Dirección de Supervisión para la emisión del pronunciamiento se encuentra a cargo

de un equipo multidisciplinario, conformado por especialistas, supervisores, el

subdirector (a) y director (a), siendo que el abordaje temático de la información se

efectúa en una etapa denominada “enfoque”, en la cual, a fin de garantizar el

equilibrio esperado por los recurrentes, se evalúan temas de gestión, predictibilidad y

se efectúa un control de riesgos, sobre las disposiciones que serán contenidas en el

pronunciamiento. Para ello se analizan las supuestas transgresiones alegadas por los

participantes que cuestionan las Bases, los argumentos de la Entidad, así como la

información que obra en el expediente remitido por la Entidad, el cual contiene

información que en los casos que corresponde se contrasta con aquella información

registrada en el SEACE por la misma Entidad. Asimismo, en caso que las Entidades y/o

los recurrentes soliciten ampliar de manera presencial sus argumentos, se les

programa reuniones protocolizadas, las cuales constan en un acta y, por transparencia,

son grabadas en audio.

Respecto del recurso de apelación, en el trámite del recurso, el TCE debe agotar las

acciones necesarias para contar con toda la información que sea necesaria para

resolver las apelaciones en forma sustentada, justa, equilibrada y no sesgada, lo que

implica la emisión de un Pronunciamiento acorde a derecho y buscando que con la

decisión adoptada se permita que las Entidades contraten lo necesario para paliar sus

necesidades.


Al respecto, cabe indicar que durante el año 2015 el Poder Judicial emitió ciento diez

(110) sentencias derivadas de cuestionamientos a lo resuelto por el TCE, de las cuales

el 98.6% (108.5) fueron favorables al TCE, lo que evidenciaría que las decisiones

emitidas por el TCE se sujetan a las condiciones antes señaladas. Es preciso señalar que

para reportar el dato del número de sentencias emitidas por el Poder Judicial que

resultaron favorables para el TCE se consideró lo siguiente: (i) ciento ocho (108)

sentencias declararon infundadas las demandas que pretendían anular la resoluciones

emitidas por el TCE, (ii) una (01) sentencia en la cual se declaró fundada la demanda en

parte y, reformándola, la sanción que originalmente impuso el TCE de 14 meses fue

rebajada a 03 meses; por ello se consideró el dato como 0.5; y (iii) una (01) sentencia

declaró fundada la demanda.

c) Atención respecto a aspectos pasibles de desestimación

Respecto de las Bases elevadas, a través de la emisión del pronunciamiento de la

Dirección de Supervisión del OSCE se pronuncia sobre los cuestionamientos

formulados en las Bases, siendo que, cuando se adviertan contravenciones a la

normativa de contratación se dispondrá que la Entidad implemente o modifique

determinados extremos de las Bases; además, podrá disponer el registro de

información adicional, en atención al principio de transparencia, de modo que la

Entidad sustente determinadas decisiones de gestión o exigencias previstas en las

Bases.

Respecto del recurso de apelación se reconoce el derecho del impugnante o se ratifica

el derecho declarado a favor del ganador de la Buena Pro o se corrigen las

desviaciones que se producen en el proceso por ejemplo, la declaración de nulidad del

proceso de selección, cuando corresponda.

Cada una de esas decisiones está orientada a no afectar los objetivos que se persiguen

en el régimen de contratación, esto es, que las entidades contraten en forma

oportuna, con la calidad requerida y a precios competitivos.

Finalmente, en cuanto a las Bases elevadas, la Dirección de Supervisión efectúa una

primera revisión a fin de verificar si corresponde emitir el pronunciamiento

correspondiente; es decir, si se han cumplido los supuestos previstos en la normativa

de contrataciones (artículo 58° del RLCE) para que el participante requiera que el OSCE

se pronuncie, siendo que, en caso no se cumpla ello, se emite un Oficio a través del

cual se advierte la improcedencia del trámite, sin perjuicio de la supervisión de oficio

que pueda realizarse, según corresponda.


Por su parte, el TCE, en la tramitación de los recursos de apelación verifica las causales

de improcedencia previstas en la normativa de contrataciones (artículo 111° del RLCE),

en cuyo caso, se declarará la improcedencia del recurso de apelación.

d) Reparaciones relevantes para corregir la implementación del proceso o de los

procedimientos

Las disposiciones del pronunciamiento del OSCE constituyen disposiciones relevantes

en la medida que sanean las reglas de selección, lo cual incluye la adecuación de

requisitos conforme a ley, aplicación de Bases Estandarizadas, ajustes cualitativos y de

puntaje en factores de evaluación cuando estos resultan determinantes para la Buena

Pro, sustento de disposiciones técnicas que pueden constituir restricciones a la

competencia, entre otros. Dichas reparaciones son de obligatorio cumplimiento para la

Entidad y participantes del proceso, debiendo la Entidad implementarlo en sus Bases

Integradas, bajo sanción de nulidad.

Las Resoluciones dictadas por el TCE respecto a los recursos de apelación, deben ser

cumplidas por las partes sin calificarlas y bajo sus términos. En caso la Entidad no

cumpla con lo dispuesto por el TCE se comunicará el SNC y al Titular de la Entidad para

las acciones correspondientes.


Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisión del ente

revisor establece decisiones que:

a) se basan sobre la información relevante al caso;

b) son equilibradas y no sesgadas teniendo en cuenta la información

relevante;

c) en general no se desestiman cuando se someten a la revisión de una

instancia superior;

d) resultan en reparaciones que son relevantes para corregir la

implementación del proceso o de los procedimientos.

3

Los procedimientos de quejas cumplen con (a) más dos de las

condiciones nombradas arriba.

2

Los procedimientos de quejas cumplen con (a) 1

El sistema no cumple con ninguno de los puntos enumerados más

arriba.

0

En base al análisis realizado para el sub-indicador 10 (c), tanto los pronunciamientos

respecto a las reglas de contratación como las Resoluciones respecto de recursos de

apelación se basan sobre información relevante, están precedidos de mecanismos que


aseguran el equilibrio de la posición sobre las materias del caso, se atienden de

manera motivada en su totalidad y sus reparaciones agregan valor a los procesos de

contratación. Finalmente, debe considerarse que de los resultados del indicador de

cumplimiento y desempeño se verifica que alrededor del 87.1% y 84.6% de los

proveedores y del 93% y 92.8% de las Entidades están total o parcialmente de acuerdo

con la afirmación que los Pronunciamientos del OSCE y las resoluciones del TCE,

respectivamente, promueven el equilibrio en las contrataciones, toman en cuenta la

información pertinente y se realizan acorde con la normativa, lo cual se considera un

nivel de apreciación bastante elevado pues obtener un 100% no resultaría coherente

con la naturaleza de un proceso de revisión, donde generalmente la decisión de la


Es por ello, que se asigna el puntaje 3.

Puntaje obtenido: 3

Sub indicador 10 (d)- Las decisiones se publican y se encuentran a

disposición de todas las partes interesadas y del público


Todas las decisiones se publican en un sitio Internet o en otro lugar fácilmente

accesible.


Tanto los Pronunciamientos emitidos por la Dirección de Supervisión del OSCE, como

las Resoluciones sobre los recursos de apelación del TCE, de conformidad con el

artículo 58° y 116° del RLCE respectivamente, se publican el mismo día de su

expedición en el SEACE, en la respectiva ficha de cada proceso de selección. Además,

ambos documentos emitidos también se encuentran registrados en el portal

institucional del OSCE (www.osce.gob.pe).



Todas las decisiones se publican en un sitio Internet o en otro lugar

fácilmente accesible.

3

Todas las decisiones se publican en medios cuyo acceso está de alguna

manera restringido (por ejemplo, el boletín oficial que es de circulación

limitada).

2

La publicación no es obligatoria y se deja a discreción de las instancias

de revisión lo que dificulta el acceso.

1

Las decisiones no se publican y el acceso es restringido. 0

En base al análisis realizado para el sub-indicador 10 (d), es posible verificar que la

totalidad de pronunciamientos y Resoluciones que emite el OSCE y el TCE se publican

en el SEACE al cual tienen acceso los interesados y el público en general. Es por ello,


Puntaje obtenido: 3

Sub indicador 10 (e).- El sistema asegura que el ente encargado de

revisar las protestas tenga plena autoridad e independencia para resolverlas


El ente encargado de revisar las protestas es independiente y autónomo para

resolverlas.


La Dirección de Supervisión tiene a su cargo la emisión de Pronunciamientos sobre

Bases elevadas, la cual si bien constituye un órgano de línea que depende

jerárquicamente de la Presidencia Ejecutiva del OSCE, conforme lo establecido en el

artículo 52° del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado

mediante Resolución Ministerial No.789-2011-EF/10, es independiente en la toma de

decisiones de carácter técnico y no requiere ratificación de instancia alguna del OSCE,

lo que incluye la Emisión de pronunciamientos sobre Bases.

En lo que se refiere al TCE, que es el ente encargado de pronunciarse en última

instancia, en torno a los recursos de apelación, es un órgano independiente y

autónomo para resolver dichas controversias suscitadas durante un procedimiento de

selección.


Sobre el particular, debe mencionarse que, conforme se indica en el artículo 18° del

Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado mediante Resolución

Ministerial No.789-2011-EF/10, normativamente el TCE es autónomo e independiente

en la emisión de sus Resoluciones y Pronunciamientos, sin perjuicio de depender

administrativamente de la Presidencia Ejecutiva del OSCE.

Este sub-indicador evalúa el grado de autonomía que tiene el ente que decide sobre

las protestas en relación con el resto del sistema para asegurar que sus decisiones no

sufran interferencia o conflicto de intereses. Debido a la naturaleza de este

subindicador se lo califica con 3 o 0.


El ente encargado de revisar las protestas es independiente y

autónomo para resolverlas.

3

NA

NA

El ente encargado de revisar las protestas no es independiente y

autónomo para resolverlas.

0

En base al análisis realizado para el sub-indicador 10 (e), se puede afirmar que ni la

Dirección de Supervisión ni el TCE requieren ratificación de instancia alguna del OSCE

ni otra institución del Estado para emitir sus pronunciamientos y Resoluciones,

respectivamente. Es por ello, que se asigna el puntaje 3.

Puntaje obtenido: 3

Indicador 11. Nivel de Acceso a la Información

Este indicador aborda la calidad, relevancia, facilidad de acceso y el alcance del sistema

de información sobre adquisiciones públicas.

Sub-indicador 11 (a) La información se publica y distribuye a través de los

medios disponibles con el apoyo de la tecnología de la información cuando

fuese factible



La información sobre adquisiciones es fácilmente accesible en los medios de amplia

circulación y disponibilidad. La información provista está centralizada en un lugar

común. La información es relevante y completa. Resulta de utilidad para las partes

interesadas a fin de que comprendan los procesos y requisitos en torno a las

adquisiciones y monitoreen los resultados y el desempeño.


La información sobre las contrataciones y la solución de las controversias se publican

en medios cuya accesibilidad puede ser mejorada según el público que objetivamente

requiere estar informado.

En el Perú en materia de contrataciones públicas se cuenta con un sistema electrónico

que permite el intercambio de información y difusión sobre las contrataciones del

Estado, así como la realización de transacciones electrónicas, denominado SEACE.

El registro en el SEACE por parte de las Entidades sobre información de las

contrataciones se hizo obligatorio a través de la emisión del Decreto Supremo Nº 083-

2004-PCM y 084-2004-PCM. En ese sentido, el SEACE desde el año 2005 a través del

portal web (www.seace.gob.pe) difunde la información sobre el PAC, los procesos de

selección y la ejecución contractual.

El SEACE v2.0 está orientado al registro e información sobre el PAC, selección y

ejecución contractual, construido para trabajar en un entorno web y compatible con el

navegador Internet Explorer, permite varios accesos por usuario, la información se

presenta en una sola ficha electrónicas de información. La tecnología es Web en dos

capas utilizando productos de Microsoft.

El SEACE v3.0 también permite el registro de contrataciones bajo la Ley y bajo

regímenes especiales. El SEACE ha ido incrementando sus funciones según la demanda

y evolución de la normativa de contrataciones. A la fecha permite el registro del PAC,

actos preparatorios, procesos de selección, contratos y ejecución contractual, registro

de órdenes de compra y servicios; y contrataciones a través del catálogo de Convenio

Marco. Entre sus bondades funcionales, está (i) la compatibilidad con varios

navegadores (internet explorer, google Chrome, mozila y safari), (ii) el registro según

las fases de la contratación; (iii) el registro y custodia de información por secciones; (iv)

visualización de los participantes inscritos en el proceso de selección; y (v) visualización

de los integrantes del comité especial o del OEC.

La tecnología que se usa en el Sistema SEACE v3.0 es la siguiente:

Servidor WEB: IBM HTTP Server 2.2, Apache HTTP Server 2.2


Servidor de aplicaciones: Weblogic 11g y JBoss EAP 6.3

Servidor de Base de Datos: Oracle Database 11g RAC

Repositorios de identidad: Oracle Internet Directory 11g

Repositorio de archivos: Alfresco Enterprise 4.1

a) Accesibilidad del SEACE

A través del SEACE se brinda el acceso a la información de las contrataciones a los

proveedores, Entidades públicas y público en general de la manera siguiente:

(a) El acceso al portal web (www.seace.gob.pe) es libre. Aquí ingresa la ciudadanía,

el público en general, las empresas y cualquier otra persona natural o jurídica. En

este portal se tiene disponible manual, guías y videos tutoriales dirigido tanto a

Entidades y a proveedores.

(b) Las Entidades acceden al SEACE para registrar información de sus contrataciones,

para ello cuentan con el Certificado SEACE (usuario y contraseña) que les

permite publicar el PAC, los procesos de selección y su ejecución contractual, así

como informar sobre las órdenes de compra y servicio y generar las cotizaciones

y órdenes de compra derivados del catálogo de Convenio Marco.

(c) Los proveedores inscritos en el RNP tienen acceso al SEACE para inscribirse como

participantes, presentar ofertas y realizar mejoras de precio en procedimientos

de Subasta Inversa Electrónica, atender cotizaciones y órdenes de compra

derivados del catálogo de Convenio Marco.

(d) Los árbitros acceden al SEACE a través del Certificado SEACE para publicar el

laudo y sus modificaciones.

Cabe indicar, que el OSCE ha efectuado capacitación sobre las funcionalidades del

SEACE a nivel nacional de manera gratuita a los diversos funcionarios públicos.

Asimismo, a través de sus aliados estratégicos brinda capacitación sobre el SEACE en

los diversos diplomados y talleres relacionados con las contrataciones públicas que se

realizan a nivel nacional.

Así también, cabe señalar que la accesibilidad del SEACE, tal como se señaló en el Pilar

II, se evidencia con el número de transacciones que se vienen generando y la mínima

proporción de incidentes que interrumpen su operatividad.


Ahora bien, en cuanto al número de "acciones de acceso al sistema" (número de veces

que un actor accedió al sistema ya sea como usuario registrado o sin cuenta de

usuario), se brinda la siguiente información:

1.- Público en general (Módulos: buscador público)

No se almacena o registra información de actividad en la base de datos, ya que

técnicamente no es factible debido a que los recursos de almacenamiento y base

de datos podrían crecer exponencialmente.

2.- Entidades contratantes (Módulos: PAC, CUBSO, Actos Preparatorios, Selección,

Contratos)

No se cuenta con registros de acciones de acceso al SEACE v2; se tiene registro de

acciones de acceso al sistema SEACE v3 a partir del 17 de noviembre de 2015. A

continuación se muestra el reporte al 11 de abril de 2016:

Cuadro N° 4.10

Acciones de acceso al SEACE – Entidades contratantes

(Periodo del 17Nov.2015 al 11Abr.2016)

PERIODO PERFIL CANTIDAD

2015-11 ENTIDAD CONTRATANTE 168,852





Fuente: SEACE

Cabe precisar que las cifras señaladas corresponden a los ingresos al SEACEv3 para

registrar información correspondiente a los actos preparatorios y procesos de

selección. El número de transacciones llevadas a cabo en este periodo es de 1 ,899

862, conforme se precisó en el análisis llevado a cabo en el Pilar II.

3.- Proveedores inscritos en el RNP (Módulos: Selección)

El proveedor puede ingresar al SEACE para registrarse como participante de

manera electrónica así como realizar el registro y presentación de ofertas.

No se cuenta con registros de acciones de acceso al SEACEv2; se tiene registro de

acciones de acceso al sistema SEACE v3 a partir del 17 de noviembre de 2015. A

continuación se muestra el reporte al 11 de abril de 2016:


Cuadro N° 4.11

Acciones de acceso al SEACE – Proveedores inscritos en RNP

(Periodo del 17Nov.2015 al 11Abr.2016)

PERIODO PERFIL CANTIDAD

2015-11 PROVEEDOR INS EN EL RNP 95,794





Fuente: SEACE

b) Registro y ubicación de la información que se registra en el SEACE

La información sobre las contrataciones públicas bajo la norma de contrataciones u

otros regímenes de contratación es de registro obligatorio por parte de las Entidades

públicas en el SEACE.

Para el registro de información en el SEACE, las Entidades cuentan con un “Certificado

SEACE” usuario y contraseña que le es necesario para acceder a la vista privada y

registrar información de los procesos de selección; asimismo, los proveedores cuenta

con un “Certificado SEACE” que les permite el acceso a la vista privada y su registro

como participante electrónico, presentación de propuesta en el caso de una Subasta

Inversa Electrónica así como atender órdenes de compra y/o servicios generadas por

Convenio Marco.

El SEACE cuenta con una base de datos Oracle en producción ubicada en un Data

Center Privado y una base de datos Oracle de respaldo en las instalaciones del OSCE

como contingencia de la información del SEACE.

c) Información relacionada con los procesos de adquisiciones cuya publicación se

exige


El SEACE permite fomentar la transparencia de las contrataciones públicas, registra

información de los procesos de selección desde su planificación con el PAC, los actos

preparatorios, procesos de selección, contratos y su ejecución contractual, registro de

órdenes de compra y servicios; y contrataciones a través del catálogo de Convenio

Marco. Los procesos de selección son realizados en su mayoría de forma presencial. En

cuanto a procesos de selección electrónicos, se tiene a la Subasta Inversa Electrónica

así como las contrataciones a través del catálogo de Convenio Marco.

La información se pública en el portal web (www.seace.gob.pe), la cual puede ser

visualizada por las Entidades públicas, proveedores y público en general. Esta

información se refiere ales PAC, los procesos de selección que les permitirá contar con

información del cronograma, etapas, acciones del proceso, registro de participantes,

comité, Resolución del TCE, entre otros, siendo que está a cargo de las Entidades el

registro de archivos tales como, documentos de los actos preparatorios, Bases del

proceso, acta de evaluación y otorgamiento de la Buena Pro e información del

contrato. Cabe precisar en este punto que, en el caso de obras y prestaciones

complejas las Entidades no publican en el SEACE información como el expediente

técnico de obra, lo cual obedecería a la capacidad de memoria de la plataforma.

Finalmente, cabe señalar que, tal como se menciona en el Pilar II, si bien el SEACE

prevé campos para el registro de información de la ejecución contractual, las Entidades

no necesariamente registran la información completa y/o que coincida con el

Expediente de Contratación en físico que obra en su poder.

d) Utilidad de la información que se publica

El portal del SEACE brinda información sobre los procesos de selección, expedientes

del TCE y proveedores adjudicados a través del buscador público, el mismo que

permite que las Entidades, proveedores o público en general pueda exportar la

información en archivos Excel para que pueda ser trabajada para análisis propios que

realicen.. Asimismo, el buscador público permite realizar consultas avanzadas que les

brindará información particular de su interés.

Por otro lado, de acuerdo al informe de indicadores de cumplimiento y desempeño, en

el desarrollo de las encuestas se solicitó la opinión de los encuestados acerca de las

facilidades de acceso y la relevancia de la información que se publica en el SEACE,

tanto a Entidades como a proveedores. Para el caso específico de Entidades, se añadió

además que señalen que tan relevante es la información que brinda el SEACE. Los

resultados se muestran a continuación:


Encuesta a Entidades

Encuesta a Proveedores

9. ¿Considera adecuadas las facilidades de acceso y la información

relevante que brinda el SEACE, cuyo registro está a cargo de las

entidades?

Como se puede apreciar, entre el 80% y 90% de los encuestados está total o

parcialmente de acuerdo con tales afirmaciones.



La información sobre adquisiciones es fácilmente accesible en los

medios de amplia circulación y disponibilidad. La información provista

está centralizada en un lugar común. La información es relevante y

completa. Resulta de utilidad para las partes interesadas a fin de que

comprendan los procesos y requisitos en torno a las *adquisiciones y

monitoreen los resultados y el desempeño.

3

La información se publica en medios que no son tan fácilmente

accesibles ni son de tan amplia circulación ni fáciles de usar para el

público en general o es difícil de comprender para el usuario promedio

o falta información esencial.

2

La información es difícil de obtener y muy limitada en su contenido y

disponibilidad.

1

No existe un sistema público de información como tal y, en general,

queda en manos de la entidad adquirente publicar la información.

0

En base al análisis realizado para el sub-indicador 11 (a), según las características del

SEACE descritas en los párrafos precedentes en cuanto a la accesibilidad, la

información y su utilidad para la comprensión de procesos y monitoreo por parte de

las Entidades, se aprecia el establecimiento de reglas informáticas que propenden a

ello.

Finalmente, a partir de las encuestas realizadas tanto a Entidades públicas como a

proveedores se han obtenido altos porcentajes que respaldan un buen nivel de

satisfacción sobre las facilidades de acceso e información relevante que brinda el

SEACE; sin embargo, en razón de las limitaciones de memoria, así como las deficiencias

que se presentan por parte de las Entidades en el registro de la información no nos

encontraríamos en el escenario óptimo. Es por ello, que se asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

En cuanto a la información compleja que deba registrarse en el SEACE, como las Bases

de Obras, se recomienda evaluar alternativas tecnológicas que permitan superar las

brechas de almacenamiento de información y su correlato en la transparencia de dicha

información.


Indicador 12. En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción

Este indicador evalúa la naturaleza y el alcance de las disposiciones de lucha contra la

corrupción en el sistema de adquisiciones. Hay siete sub indicadores que contribuyen

a este indicador.

Sub indicador 12 (a).- El marco legal y regulatorio para adquisiciones, lo

que incluye los documentos de licitación y los contratos, contiene

disposiciones sobre la corrupción, el fraude, el conflicto de intereses y el

comportamiento no ético y establece (ya sea en forma directa o por

referencia a otras leyes) las acciones que podrán tomarse en relación con

dicha conducta

En el presente sub indicador se ha considerado como criterio de evaluación, determinar

si las leyes o reglamentaciones sobre adquisiciones contienen disposiciones sobre la

corrupción, el fraude, el conflicto de intereses y el comportamiento no ético y dan

instrucciones precisas sobre la manera de incorporar el tema en los documentos de

licitación, que incluyen las disposiciones adecuadas sobre fraude y corrupción.

A partir de lo reseñado, cabe listar las características que se evalúan en este sub-

indicador:

Disposiciones de la LCE y su Reglamento sobre corrupción, fraude, conflicto de

intereses y comportamiento no ético.

Lineamientos de la LCE y su Reglamento para incorporar en las Bases disposiciones

específicas sobre corrupción, fraude, conflicto de intereses y comportamiento no

ético.

A modo de introducción, resulta necesario poner en contexto el presente sub-

indicador, para lo cual debe tenerse en cuenta, que éste se encuentra referido al

régimen legal de contrataciones públicas, lo que implica que en este acápite se hará

mención a la LCE y su Reglamento, modificado por Decreto Supremo N° 138-2012-EF,

así como a los documentos de aplicación emitidos por el OSCE, llámese Directivas,

instructivos, manuales, entre otros documentos que contienen lineamientos para las

Entidades Públicas.


Asimismo, cabe mencionar que las conductas a las que se alude en este sub-indicador

tienen varios alcances o acepciones, por lo que es necesario establecer precisiones

respecto de las definiciones de dichas conductas. Por ejemplo, respecto de las

organizaciones públicas, la corrupción es definida como la práctica consistente en la

utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de otra

índole, de sus gestores. Por su parte, el fraude por definición tiene tres alcances;

primero, una acción contraria a la verdad y a la rectitud que perjudica a la persona

contra quien se comete; segundo, un acto tendente a eludir una disposición legal en

perjuicio del Estado o de terceros; y, tercero, un delito que comete el encargado de

vigilar la ejecución de contratos públicos o de algunos privados confabulándose con la

representación de los intereses opuestos. En cuanto al conflicto de intereses,

entiéndase a todas aquellas situaciones en las que coexisten preferencias o tendencias

contradictorias entre un individuo o grupo de individuos y otro u otros.


Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalúan en este sub -

indicador:

a) Disposiciones de la LCE y su Reglamento sobre corrupción, fraude, conflicto de

intereses y comportamiento no ético

Partiendo de la premisa de la especialidad de la LCE, la cual junto con su Reglamento

prevalecen sobre otras disposiciones normativas en lo que corresponde a las

contrataciones públicas, la misma no contempla ni se encuentra obligada a contener

disposición expresa respecto a la figura de la corrupción que se encuentra enmarcada

dentro de diversos tipos penales, debiendo precisarse que el sub-indicador 12 (b) está

orientado a medir el “sistema legal” de manera integral, a diferencia del presente

indicador que, se entiende, tiene por finalidad medir el régimen legal de

contrataciones públicas, por lo que las disposiciones relativas a actos de corrupción en

el ámbito penal serán evaluados en el siguiente sub-indicador.

No obstante, la LCE y su Reglamento contemplan una serie de disposiciones orientadas

a paliar posibles actuaciones fraudulentas o antiéticas, tales como:

Disponer que los principios que rigen las contrataciones constituyen parámetros de

actuación de los funcionarios y órganos responsables de las contrataciones, entre

otros, el principio de moralidad según el cual, todos los actos referidos a los

procesos de contratación estarán sujetos a las reglas de honradez, veracidad,

intangibilidad, justicia y probidad.


Regular de manera preventiva, conductas que podrían enmarcarse en un posible

conflicto de intereses, tales como el hecho que determinados individuos están

impedidos (artículo 10° la LCE) de ser participantes, postores y/o contratistas por

haber ocupado cargos públicos, inclusive hasta un determinado período después

de haber dejado el cargo. Asimismo, la normativa contempla la aplicación de

sanciones administrativas a los proveedores por el incumplimiento de dicha norma

de incompatibilidades (conforme puede apreciarse en párrafos posteriores) y hace

referencia a las responsabilidades de los funcionarios y servidores de la Entidad

contratante.

Prohibir prácticas tales como la concertación de precios, condiciones o ventajas

entre proveedores o entre proveedores y terceros; prácticas que también son

materia de sanción a los proveedores y, respecto de las cuales, expresamente

señala también que el servidor o funcionario que intervenga o favorezca estas

prácticas será sancionado administrativa o penalmente de acuerdo a la normativa

correspondiente; entendiéndose esto último en referencia al Código Penal y demás

normativa complementaria. (Ver artículos 11° y 51° literal i de la LCE).

Regular expresamente las infracciones en las que pueden incurrir los proveedores y

las sanciones que el TCE aplica, según el análisis de cada caso, como se aprecia a

continuación:

CUADRO N° 4.12

CUADRO DE INFRACCIONES Y SANCIONES9091

LIT. TIPO LEGAL INFRACCIÓN SANCIÓN

a)

No mantengan su oferta hasta el

consentimiento de la Buena Pro, de resultar

ganadores hasta la suscripción del contrato,

no suscriban injustificadamente el contrato o

acuerdo de Convenio Marco, o no reciban

injustificadamente la orden de compra o de

servicio emitida a su favor.

Afectar el desarrollo del

procedimiento de selección y la

oportunidad de la contratación. En el

supuesto de no mantener si oferta

alcanza a todo postor que incumple su

obligación de mantener vigente su

oferta. En el caso de incumplir su

obligación de contratar, alcanza tanto

al ganador original y al segundo a que

se haya otorgado.

Inhabilitación temporal

no menor de seis (06)

meses no mayor de

treinta y seis (36)

meses

b)

Den lugar a la resolución del contrato, orden

de compra o de servicios por causal atribuible

a su parte.

Incumplir con las obligaciones

contractuales pactadas con el Estado,

afectando e impidiendo que ésta



meses ni mayor de

90 En el caso de Entidades que actúan como proveedores se estableció sanción económica no menor de

5 ni mayor de 10 Unidades Impositivas Tributarias. 91 La inhabilitación definitiva corresponde imponer cuando en un período de cuatro (4) años a una per-

sona natural o jurídica se le impongan dos (2) o más sanciones que en conjunto sumen treinta y seis (36) o más meses de inhabilitación temporal, el Tribunal de Contrataciones del Estado resolverá la inhabilitación definitiva del proveedor, participante, postor o contratista.



alcance las metas y objetivos

respectivos, lo que implica que se haya

dado lugar a que la Entidad deje sin

efecto el contrato.

treinta y seis (36)

meses.

c)

Hayan entregado el bien, prestado el servicio

o ejecutado la obra con existencia de vicios

ocultos, previa sentencia judicial firme o

laudo arbitral.

Incumplir con subsanar los defectos en

las prestaciones identificadas y

requeridas por la Entidad, siempre que

exista un laudo arbitral o sentencia

judicial firme que así lo establezca.



meses ni mayor de

treinta y seis (36)

meses.

d) Contraten con el Estado estando impedidos

para ello, de acuerdo a la presente ley.

Transgredir normas imperativas que

promueven la transparencia y efectiva

competencia en los procedimientos de

selección, pues se favorecería, por

ejemplo, a proveedores que tendrían

vinculaciones o parentescos con

funcionarios o servidores públicos.



meses ni mayor de

treinta y seis (36)

meses.

e)

Se registren como participantes, presenten

propuestas, o suscriban un contrato o

acuerdo de Convenio Marco sin contar con

inscripción vigente en el Registro Nacional de

Proveedores (RNP).

Participar en procedimientos de

selección o suscribir contratos sin

cumplir con los requisitos mínimos

establecidos por la normativa, como

es no contar con el RNP vigente al

momento de registrarse como

participante, presentar propuestas o

suscribir contratos o acuerdos de

Convenio Marco



meses ni mayor de

treinta y seis (36)

meses.

f)

Suscriban un contrato, en el caso de

ejecución o consultoría de obras, por montos

mayores a su capacidad libre de contratación,

o en especialidades distintas, según sea el

caso.

Suscribir contratos sin cumplir con los

requisitos mínimos establecidos por la

normativa, como es no tener

capacidad libre de contratación en el

caso de ejecutores de obras o no

tener la especialidad en el caso de

consultores de obras.



meses ni mayor de

treinta y seis (36)

meses.

g)

Suscriban contrato pese a haber sido

notificados de la suspensión o nulidad del

proceso de contratación, dispuesta por el

Organismo Supervisor de las Contrataciones

del Estado (OSCE) en ejercicio de sus

funciones.

No atender lo dispuesto por el OSCE

en el marco de sus competencias de

supervisión, afectando el trámite del

procedimiento de selección y la

competencia entre postores.



meses ni mayor de

treinta y seis (36)

meses.

h)

Realicen subcontrataciones sin autorización

de la Entidad o por un porcentaje mayor al

permitido en el reglamento.

Transgredir normas imperativas que

limitan la posibilidad que el contratista

subcontrate.



meses ni mayor de

treinta y seis (36)

meses.

i)

Incurran en la transgresión de la prohibición

prevista en el artículo 11 de la presente ley o

cuando incurran en los supuestos de socios

comunes no permitidos según lo que

establece el reglamento.

Incurrir en concertación de precios,

condiciones o ventajas, entre

proveedores o entre proveedores y

terceros, que pueda afectar la mayor

concurrencia y/o competencia en los

procesos de contratación. Asimismo,

realizar acuerdos para no participar o

no presentar propuestas en los



meses ni mayor de

treinta y seis (36)

meses.92

92 Para el caso de concertación u acuerdos para no participar o presentar propuestas, se requiere previa

opinión de INDECOPI.



procesos de contratación. Además, se

sanciona cuando dos proveedores con

socios comunes participante

independientemente en un mismo

proceso de selección y no en

consorcio.

j)

Presenten documentos falsos o información

inexacta a las Entidades, al Tribunal de

Contrataciones del Estado o al Organismo

Supervisor de las Contrataciones del Estado

(OSCE).

Presentar documento que no haya

sido expedido por el órgano emisor

correspondiente o que, siendo

válidamente expedido, haya sido

adulterado en su contenido o cuyo

contenido no es concordante o

congruente con la realidad.


no menor de treinta y

seis (36) meses ni

mayor de sesenta (60)

meses.93

k)

Interpongan recursos impugnativos contra los

actos inimpugnables establecidos en el

reglamento.

Se castiga la presentación de recursos

de apelación contra actos que la

misma normativa prohíbe impugnar,

por la naturaleza de estos actos y

porque se afecta la oportunidad de la

contratación.



meses ni mayor de

treinta y seis (36)

meses.

l)

Se constate, después de otorgada la

conformidad, que incumplieron

injustificadamente las obligaciones del

contrato hasta los plazos de responsabilidad

establecidos en las Bases.

Incumplir con las obligaciones

contractuales pactadas, que se refiera

a prestaciones a ejecutarse antes

otorgada la conformidad, pero que se

detectan con posterioridad a esa

conformidad.



meses ni mayor de

treinta y seis (36)

meses.

Fuente: Tribunal de Contrataciones del Estado (Art. 51° de la LCE).

Disponer la inhabilitación para participar en procesos de selección y para

contratar con el Estado por un período no menor de seis (06) ni mayor a doce

(12) meses a los expertos independientes (sean personas naturales o jurídicas)

que integran los comités especiales de selección cuando incurren en

responsabilidad en el desempeño de su función.

Atribuir al TCE la facultad de aplicar sanciones de suspensión temporal o

definitiva, a los árbitros que dirimen controversias durante la ejecución

contractual, cuando incumplan la obligación de informar: (i) circunstancias que

le impidan ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía; y (ii)

circunstancias que le impidan actuar con transparencia, así como cuando

incumplan la obligación de sustentar el apartarse cuando corresponda del

orden de prelación respectivo (numerales 52.2 y 52.3 del artículo 52° de la

LCE).

Regular causales expresas para la recusación de los árbitros, así como un

procedimiento bien definido para resolver la recusación (artículos 225° y 226° 93 La sanción de inhabilitación definitiva se aplica al proveedor cuando haya reiterancia en la infracción

prevista en el literal j).


del RLCE), toda vez que la recusación es un acto procesal y a la vez un derecho

de las partes que persigue una doble finalidad: a) cuestionar la idoneidad de

aquel llamado a resolver un conflicto; y, b) promover su apartamiento del

proceso.

Particularmente, en los arbitrajes en contrataciones del Estado, dicho

mecanismo es utilizado por las partes para cuestionar aquellas conductas de los

árbitros que sean contrarias a los principios de independencia e imparcialidad

en el ejercicio de su función así como el incumplimiento de condiciones o

calificaciones legales y/o convencionales para asumir el encargo.

De acuerdo a lo dispuesto en el RLCE N° 30225, en caso las partes no se hayan

sometido a un arbitraje institucional, la recusación es resuelta por la

Presidencia Ejecutiva del OSCE en forma definitiva e inimpugnable, salvo que

las partes hayan acordado que la recusación sea resuelta por una institución

arbitral acreditada.

Sobre el particular, cabe hacer mención al récord arbitral, herramienta que

permite aplicar el principio de transparencia en el Arbitraje en Contrataciones

con el Estado, brindando información respecto a los procedimientos de

designaciones residuales de árbitros, instalaciones y recusaciones.

La idea del récord arbitral nació a fines del año 2012 y su presentación oficial se

realizó en marzo de 2013. Es importante resaltar que el récord arbitral ha

tenido un destacado reconocimiento a nivel internacional, uno de los últimos

fue realizado por la Organización de Estado Americanos (OEA).

El OSCE, a través de la Dirección de Arbitraje Administrativo (ahora Dirección

de Arbitraje) y la Presidencia Ejecutiva, ha impulsado a la ciudadanía para

utilizar dicha herramienta que permite las buenas prácticas en la Gestión

Pública.

Todo ello ha generado que el récord arbitral sea una herramienta fundamental,

logrando su incorporación a la LCE N° 30225.

Regular la obligación del OSCE de hacer de conocimiento de la CGR, las

transgresiones a la normativa de contratación pública observadas en el

ejercicio de sus funciones, cuando existan posibles indicios de actos delictivos.


b) Lineamientos de la LCE y su Reglamento para incorporar en las Bases disposiciones

específicas sobre corrupción, fraude, conflicto de intereses y comportamiento no

ético

Al respecto, podemos hacer mención a lo siguiente:

La prohibición expresa, en la descripción de los bienes y servicios a contratar, de

hacer referencia a marcas o nombres comerciales, patentes, diseños o tipos

particulares, fabricantes determinados, ni descripción que oriente la adquisición o

contratación de marca, fabricante o tipo de producto específico, salvo los casos de

estandarización debidamente sustentados.

La presentación obligatoria, por parte de los proveedores en sus ofertas técnicas,

de una declaración jurada por medio de la cual aquellos expresamente señalen

que no están incursos en los impedimentos a los que se hace referencia en

párrafos anteriores, así como que es responsable de la veracidad de los

documentos e información que presenta al proceso de selección (artículo 42° del

RLCE).

La responsabilidad del postor por la exactitud y veracidad de los documentos que

presenta para la admisión de su propuesta y para la obtención de puntaje en los

factores de evaluación, así como la obligación de las Entidades de someter a

fiscalización posterior, la documentación, declaraciones y traducciones del

ganador de la Buena Pro (Artículo 62° del RLCE).

En concordancia con lo expuesto, cabe mencionar que si el Comité Especial a

cargo de la conducción de un proceso de selección toma conocimiento que en las

propuestas obra un documento sobre cuya veracidad o exactitud existe duda

razonable, debe informar al OEC para que efectúe la inmediata fiscalización

(artículo 24° de la LCE).

En cuanto a los documentos del proceso, las Bases Estandarizadas aprobadas por

el OSCE y que son de uso obligatorio para elaborar las Bases de cada proceso de

selección en particular, contemplan entre los formatos de presentación

obligatoria, el formato de Declaración Jurada a la que se hace referencia en el

artículo 42° del RLCE (Anexo N° 03 de las Bases Estandarizadas).



Las leyes o reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este

requisito obligatorio y dan instrucciones precisas sobre la manera de

incorporar el tema en los documentos de licitación, que incluyen las

disposiciones adecuadas sobre fraude y corrupción.

3

Las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este

requisito obligatorio pero no dan instrucciones precisas sobre la

manera de incorporar el tema en los documentos de licitación

dejándolo en manos de las agencias adquirentes. Los documentos de

licitación generalmente cubren este tema pero no lo hacen en forma

coherente.

2

El marco legal/regulatorio no establece claramente el requisito de

incluir un texto al respecto en los documentos pero hace que el fraude

y la corrupción sean punibles por ley. Pocos documentos de licitación

incluyen un texto adecuado para abordar el tema del fraude y la

corrupción.

1

El marco legal no aborda directamente el tema del fraude, la

corrupción o la conducta no ética y sus consecuencias. En general, los

documentos de licitación no cubren el tema.

0

En base al análisis realizado para el sub-indicador 12 (a), a partir de lo señalado en los

párrafos anteriores se aprecia que la normativa de contrataciones contempla de

manera expresa la obligación de que los documentos del proceso, comúnmente

denominadas Bases del proceso, establezcan como contenido mínimo de las

propuestas técnicas, entre otras, la presentación de declaraciones juradas de no tener

impedimento para participar en el proceso de selección y de ser responsable de la

veracidad de los documentos e información que se presenta para efectos de la

admisión de las ofertas; disposición reglamentaria recogida en las Bases

Estandarizadas aprobadas por el OSCE y que son de obligatorio cumplimiento por

parte de las Entidades al momento de elaborar sus documentos de licitación. Es por

ello, que se asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación se sugiere que las instancias competentes constituyan un

equipo de trabajo que evalúe la posibilidad de incluir en los instrumentos de aplicación

general que aprueba el OSCE, disposiciones más precisas sobre el impedimento de

conductas fraudulentas en hitos específicos de las fases de contratación, que incluya la

definición de dichas conductas y su alcance.


Sub indicador 12 (b).- El sistema legal define las responsabilidades, la

rendición de cuentas y las penalidades para los individuos y las empresas

que se detecta han participado en prácticas fraudulentas y corruptas

En el presente sub indicador se ha considerado como criterio de evaluación, determinar

si el marco legal/regulatorio define el fraude y la corrupción en las adquisiciones y

explica en detalle las responsabilidades individuales y las consecuencias para los

empleados del Gobierno y de las empresas, o individuos del sector privado que sean

culpables de haber cometido fraude o corrupción en el rubro de las adquisiciones, sin

perjuicio de otras disposiciones en el derecho penal.

A partir de lo reseñado, cabe listar las características que se evalúan en este sub

indicador:

(a)Definición del fraude y la corrupción en las adquisiciones en el marco regulatorio

penal vigente.

(b)Responsabilidades individuales y consecuencias para los funcionarios y servidores

públicos, proveedores y terceros, en casos de fraude o corrupción.

A diferencia del sub-indicador 12(a) limitado al régimen de contratación pública, de la

lectura del presente sub-indicador se aprecia que el mismo está orientado a evaluar el

“sistema legal” en su integridad con relación, por un lado, a las sanciones penales en

casos de comisión de delitos, y, por otro, a la determinación de responsabilidades, así

como las acciones de los diversos actores que participan en las contrataciones públicas

tendientes a publicitar el sustento que, en su oportunidad, justificó que hayan actuado

de una u otra forma en los procesos de contratación.


Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalúan en este sub-

indicador:

a) Definición del fraude y la corrupción en las adquisiciones en el marco regulatorio

penal vigente

Si bien en nuestro país no se cuenta con una legislación anticorrupción unificada

podría afirmarse que “… en una visión panorámica de la corrupción se entiende a esta

como un fenómeno delictivo que abarca varias figuras típicas: el Cohecho activo y

pasivo nacional y transnacional, Colusión, Negociación incompatible con el cargo,


Asociación ilícita para delinquir, Tráfico ilícito de drogas, Lavado de dinero, Tráfico de

armas, Trata de blancas…)94.

En concordancia con ello, la Procuraduría Pública Anticorrupción en su portal

institucional, delimitando su campo de actuación, señala que “Si bien la discusión sobre

la definición del término “corrupción” implica diversas posiciones y un intenso debate

(…) La lista de tipos de actos de corrupción que involucran a funcionarios públicos está

dispuesta en las secciones II, III y IV –es decir, los delitos de concusión, cobro indebido,

colusión, patrocinio ilegal, peculado, malversación, retardo injustificado de pago,

rehusamiento de entrega de bienes a la autoridad, y los considerados dentro de la

definición específica de corrupción de funcionarios: cohecho, soborno internacional,

corrupción de auxiliares jurisdiccionales, negociación incompatible o aprovechamiento

indebido del cargo, tráfico de influencias y enriquecimiento ilícito- del Capítulo II del

Título XVIII del Libro Segundo del Código Penal. Esta lista finita marca el conjunto de

delitos sobre los que la Defensa Jurídica del Estado investiga en materia anticorrupción

y son el eje de trabajo sobre el que se delinean los objetivos y las metas de la

Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción (Procuraduría Anticorrupción)”95.

En función de lo descrito, podemos afirmar que es el Código Penal y su normativa

conexa y complementaria el que aborda los temas relativos a la corrupción en las

contrataciones, las responsabilidades individuales y, por ende, las penas a ser aplicadas

a los funcionarios y servidores públicos que sean culpables de haber cometido

determinados delitos contra la administración pública que podrían tener vinculación

con las contrataciones públicas.

b) Responsabilidades individuales y consecuencias para los funcionarios y servidores

públicos, proveedores y terceros, en casos de fraude o corrupción

Respecto a los funcionarios y servidores públicos:

Se prevé la determinación de responsabilidades a nivel administrativo,

correspondiendo mencionar que el Reglamento de Infracciones y Sanciones

para la Responsabilidad Administrativa Funcional Derivada de los Informes

emitidos por los Órganos del SNC de la CGR contempla, entre otras, las

siguientes infracciones relacionadas con las contrataciones públicas y las

sanciones a aplicar a los funcionarios públicos:

94 Frisancho Aparicio, Manuel Pág. 59 95 http://www.minjus.gob.pe/ultimas-noticias/primer-informe-del-gestion-procuraduria-

anticorrupcion/


Cuadro N° 4.13

Infracciones relacionadas con las contrataciones públicas y sanciones a aplicar a los funcionarios

públicos

N° INFRACCIÓN CALIFICACIÓN SANCIÓN

INFRACCIONES POR INCUMPLIR EL MARCO LEGAL APLICABLE A LAS ENTIDADES Y LAS DISPOSICIONES RELACIONADAS A LA

ACTUACION FUNCIONAL DEL FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO

1 Disponer, autorizar, aprobar, elaborar o ejecutar en

perjuicio del Estado e incumpliendo las disposiciones

que los regulan, la aprobación, el cambio o la

modificación de los planes, estipulaciones, bases,

términos de referencia y condiciones relacionadas a

procesos de selección, concesión, licencia, subasta o

cualquier otra operación o procedimiento a cargo

del Estado, incluyendo los referidos a la ejecución de

contratos de cualquier índole.

GRAVE Suspensión temporal en el ejercicio de las

funciones no menor de 180 ni mayor de

360 días o inhabilitación no menor de 1 ni

mayor de 2 años

2 AGRAVANTES: Perjuicio económico o grave

afectación del servicio público

MUY GRAVE Inhabilitación para el ejercicio de la función

pública, no menor de 2 ni mayor de 4 años.

3 Disponer, autorizar, aprobar o ejecutar, en perjuicio

del Estado e incumpliendo las disposiciones que los

regulan, la aprobación, el cambio o la modificación o

suscripción de adenda a contratos de cualquier

índole.


funciones, no menor de 180 ni mayor de


mayor de 2 años.





5 Incumplir las disposiciones que regulan la

determinación del valor referencial, dando lugar a

precios notoriamente superiores o inferiores a los de

mercado, sea en beneficio propio o de terceros,

generando perjuicio económico para el Estado o

grave afectación al servicio público



6 Contratar bienes, servicios u obras sin proceso de

selección, simulando su realización o de forma

fraudulenta, cuando la normativa prevea su

obligatoria realización, dando lugar a la generación

de perjuicio al Estado, excepto en los casos en que

los montos de la contratación correspondan a una

adjudicación de menor cuantía.




mayor de 2 años.





8 Incumplir las disposiciones que regulan las causales y

procedimientos para la exoneración de los procesos

de selección para la contratación de bienes, servicios

y obras, en aquellos casos en que dicho

incumplimiento genere perjuicio al Estado.

GRAVE14 Suspensión temporal en el ejercicio de las



mayor de 2 años.





10 Hacer declaración falsa acerca de medición o

valoración en obras, adquisición de bienes o de

cualquier otro servicio o prestación a cargo del

Estado, o acerca de cantidad, peso, medida, calidad

o características de mercancías o bienes

suministrados a cualquiera de las Entidades,

generado perjuicio al Estado.




mayor de 2 años.






12 Aprobar o ejecutar operaciones o gastos no

autorizados por ley o reglamento, o aceptar

garantías insuficientes, no solicitarlas o no

ejecutarlas cuando estuviera obligado, ocasionando

perjuicio al Estado.




mayor de 2 años.





INFRACCIONES POR TRANSGRESIÓN DE LOS PRINCIPIOS, DEBERES Y PROHIBICIONES ESTABLECIDAS ENLAS NORMAS DE ÉTICA Y

PROBIDAD DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

14 Infracción contra el deber de neutralidad

15 Actuar parcializadamente en contra de los intereses

del Estado, en los contratos, licitaciones, concurso

de precios, subastas, licencias, autorizaciones o

cualquier otra operación o procedimiento en que

participe con ocasión de su cargo, función o

comisión, dando lugar a un beneficio ilegal, sea

propio o de tercero.



Fuente: CGR

Asimismo, la CGR en su presentación denominada Fortalecimiento Institucional

y Lucha Contra la Corrupción ha señalado que, con la atribución de la facultad

administrativa sancionadora a la CGR, a partir del 2012 se han sancionado a

ciento siete (107) funcionarios con inhabilitación y suspensión temporal sin

goce de haber, por actos graves o muy graves y que se encuentra en proceso la

determinación de sanciones a setecientos ochenta y nueve (789) funcionarios,

sanciones que por lo general tienen vinculación con infracciones relativas a los

procedimientos de contrataciones públicas.

En cuanto a las responsabilidades a nivel administrativo de proveedores y

terceros

Conforme se ha señalado en la condición (b) del presente sub- indicador, en el

cuadro de infracciones y sanciones del TCE se contemplan algunas infracciones

que están vinculadas con hechos que podrían tener connotación delictiva, tales

como el “presentar documentos falsos o adulterados a las Entidades, al Tribunal

de Contrataciones del Estado o al Registro Nacional de Proveedores (RNP)”.

Con relación a la rendición de cuentas

La rendición de cuentas es un mecanismo a través del cual, los Titulares,

autoridades en general, funcionarios y servidores públicos informan sobre la

gestión que realizan, con la finalidad de evaluar sus posibilidades y condiciones

para el cumplimiento de su rol institucional y coadyuvar al mejoramiento

continuo de su actividad. Se contribuye a: (i) la mejora contínua de la gestión

del sector público, al abrir espacios para la retroalimentación; (ii) fomentar la

cultura de transparencia de la gestión al difundirse periódicamente los

resultados.


Ambos aspectos a su vez contribuyen a la gobernabilidad y sostenibilidad del

país en el largo plazo, dado que se institucionaliza el compromiso de la

administración pública de brindar servicios de calidad y en forma oportuna a la

ciudadanía en un ambiente de respeto al ordenamiento legal.

En ese contexto, en cuanto al marco legal de la rendición de cuentas, podemos

citar al artículo 6° de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del SNC y de la CGR: “El

control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los

actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia,

eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes

del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los

lineamientos de políticas y planes de acción, evaluando los sistemas de

administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la

adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes”. En concordancia

con ello, en el literal u) del artículo 22º de dicha Ley se señala: “Establecer los

procedimientos para que los titulares de las Entidades rindan cuenta oportuna

ante el Órgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, así como

de los resultados de su gestión”.

Por su parte, en la Resolución de Contraloría Nº 320-2006-CG, NCI numeral 3.7

Rendición de Cuentas se señala: “La entidad, los titulares, funcionarios y

servidores públicos están obligados a rendir cuentas por el uso de los recursos y

bienes del Estado, el cumplimiento misional y de los objetivos institucionales, así

como el logro de los resultados esperados, para cuyo efecto el SCI establecido

deberá brindar la información y el apoyo pertinente”.

Sobre el particular, la CGR ha señalado en el documento aludido que cuenta

con un aplicativo informático al cual se puede acceder a través del enlace

www.rendicióndecuentas.gob.pe, que está a disposición de la ciudadanía en el

portal institucional de la CGR y que permite la presentación de información

estructurada por parte de los Titulares de las Entidades sobre los logros de

gestión, estado de los proyectos, entre otros. Asimismo, en dicho documento

menciona que entre el 2009 y julio de 2014 se han registrado 4 866 informes

de rendición de cuentas de Titulares de Entidades.



El marco legal/regulatorio aborda explícitamente este tema.

Define el fraude y la corrupción en las adquisiciones y explica en

detalle las responsabilidades individuales y las consecuencias

para los empleados del Gobierno y de las empresas, o individuos

del sector privado que sean culpables de haber cometido fraude o

corrupción en el rubro de las adquisiciones, sin perjuicio de otras

disposiciones en el derecho penal.

3

El marco legal/regulatorio incluye una referencia a otras leyes

que abordan el tema en forma específica (por ejemplo, una

legislación anticorrupción en general). Se otorga el mismo

tratamiento a las consecuencias.

2

El marco legal/regulatorio contiene disposiciones generales sobre

la lucha contra la corrupción y el fraude pero no detalla las

responsabilidades individuales y las consecuencias que se dejan

en manos de la legislación general del país.

1

El marco legal/regulatorio no aborda el tema. 0

En base al análisis realizado para el sub-indicador 12 (b), a partir de lo expuesto

anteriormente, se aprecia que es el Código Penal el que aborda el tema de la

corrupción al tipificar determinados delitos y sus correspondientes penas y, en cuanto

a la sanción administrativa a funcionarios y proveedores, son la CGR y el TCE los entes

competentes, debiendo resaltarse que en ambos casos se trata de sanciones

administrativas que son independientes de las sanciones penales que podrían aplicarse

en cada caso en particular. Es por ello, que se asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación se sugiere la celebración de convenios interinstitucionales que

contemplen la posibilidad de establecer disposiciones específicas respecto de

corrupción y/o fraude en materia de contrataciones públicas sobre la base de

casuística recurrente en los últimos años.


Sub indicador 12 (c)- Existen pruebas que demuestran la aplicación de

resoluciones y penas

Con relación a la evidencia de la aplicación de las leyes sobre prácticas corruptas y las

correspondientes penas cabe mencionar que la principal característica que se evalúa en

este sub indicador es:

a) Existencia de pruebas de aplicación de penas por prácticas corruptas

Según el portal web de la Procuraduría Anticorrupción, dentro de sus unidades de

apoyo, cuentan con la Unidad de Análisis de Información (Observatorio

Anticorrupción) que cumple con tres mandatos: (i) sistematiza la información existente

y sale al campo para detectar la concentración y distribución de la corrupción; (ii)

construye indicadores que permitan valorar los casos de acuerdo a su importancia para

definir estrategias de afrontamiento; y, (iii) desarrolla políticas públicas de prevención

a partir de la información analizada (trascendiendo al objetivo meramente punitivo).

Por su parte, la CGR en su presentación denominada Fortalecimiento Institucional y

Lucha Contra la Corrupción informó en el Congreso que en el periodo 2009-2014:

La Procuraduría de la CGR ha iniciado 1 073 procesos judiciales: 592 penales y 481

civiles.

Se denunció penalmente a 3 207 funcionarios y se demandó civilmente a 2 286

funcionarios. En este punto cabe precisar que una denuncia penal o un proceso

civil, puede comprender a uno o más funcionarios, por lo que no necesariamente

existe coincidencia entre el número de procesos judiciales y el número de

funcionarios demandados o denunciados.

Se condenó a 390 funcionarios, aplicándose una pena efectiva a 23 de ellos y pena

suspendida a 367 funcionarios.

En una medición efectuada por la CGR en el año 2009, el 35% de los procesos

judiciales iniciados por este órgano máximo de control, sobre la base de procesos

con sentencia firme, tenían resultados favorables siendo que en una medición

efectuada al cierre del año 2015 el 74% arrojan resultados favorables. Dicho

porcentaje en cifras de base revelan que al cierre del 2015, de noventa (90)

procesos judiciales, sesentisiete (67) procesos tuvieron resultado favorable y

veintitrés (23) procesos resultado desfavorable, lo cual representa un cambio

positivo a través de los años en lo que respecta a la aplicación de resoluciones y

penas según el siguiente cuadro y grafico proporcionado por la CGR:


Cuadro N° 4.14

Aplicación de Resoluciones y penas a funcionarios públicos

AÑO FAVORABLE DESFAVORABLE TOTAL

ANUAL

AÑO Resultados

favorables Resultados

desfavorables 2009 21 39 60 2009 35 % 65 % 2010 26 67 93 2010 28 % 72 % 2011 59 38 97 2011 61 % 39 % 2012 62 56 118 2012 53 % 47 % 2013 72 37 109 2013 66 % 34 % 2014 78 34 112 2014 7 % 3 % 2015 67 23 90 2015 74 % 26 % ene-

abr.2016 18 4 22 ene-

abr.2016 82 % 18 %

Total 403 298 701

Fuente: CGR

Grafico N° 4.4

Mejora de la efectividad de la Procuraduría de la CGR

Fuente: CGR


Existen muchas pruebas de que las leyes sobre prácticas corruptas se

hacen cumplir en el país mediante la aplicación de las penas

establecidas.

3

Existen pruebas sobre unos pocos casos en que se han hecho cumplir

las leyes sobre prácticas corruptas.

2

Existen las leyes pero su aplicación es deficiente. 1

No existen pruebas sobre la aplicación de estas leyes. 0


En base al análisis realizado para el sub-indicador 12 (c), si bien no son muchos los

casos reportados con sentencias favorables al Estado, se aprecia una evolución en la

aplicación de resoluciones y penas. En ese sentido, se asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación se sugiere que la Procuraduría Anticorrupción del país lidere la

estrategia a desarrollarse durante la etapa de investigación de los casos relacionados

con actuaciones fraudulentas o corruptas, articulando las facultades investigadoras de

la CGR con las prerrogativas de las Fiscalías, como titulares de la acción penal; todo ello

con la finalidad de optimizar cualitativa y cuantitativamente los informes de control

que determinan responsabilidades y mejorar el nivel de resultados favorables en las

sentencias respectivas.

Sub indicador 12 (d).- Existen medidas especiales para prevenir y

detectar el fraude y la corrupción en las adquisiciones públicas

A través del presente indicador se pretende medir si el Gobierno cuenta con un

programa anticorrupción integrado por organismos del Gobierno idóneos que tienen un

nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir con sus funciones;

así como si existen medidas especiales para la detección y prevención de corrupción

asociada a las adquisiciones.


indicador:

(a) Existencia de un programa anticorrupción integral.

(b) Existencia de medidas especiales para la detección y prevención de corrupción

asociada a las adquisiciones.


Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalúan en este sub

indicador:

a) Existencia de un programa anticorrupción integral que cuenta con la

participación de los organismos de Gobierno apropiados, que tienen un nivel de

responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir con sus funciones


Sobre el particular, en el año 2010, mediante Decreto Supremo N° 016-2010-PCM se

crea la CAN, la misma que es elevada a rango de ley, a partir del 04 de enero de 2013,

mediante Ley N° 29976, aprobándose su Reglamento mediante Decreto Supremo N°

089-2013-PCM. La referida comisión es un espacio integrado por instituciones

públicas, privadas y la sociedad civil (Miembros plenos: Congreso de la República,

Poder Judicial, PCM, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Tribunal

Constitucional, Consejo Nacional de la Magistratura, Fiscalía de la Nación, Presidente

de la Can Anticorrupción, Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, Asociación de

Municipalidades del Perú, Acuerdo Nacional. Miembros observadores: CGR, Defensoría

del Pueblo, OSCE, Asociación de Universidades del Perú, Consejo Nacional para la Ética

Pública, Conferencia Nacional de Instituciones Empresariales Privadas, Centrales

Sindicales de Trabajadores del Perú, Iglesia Católica – Conferencia Episcopal Peruana,

Iglesia Evangélica, Consejo de Prensa Peruana, Sociedad Nacional de Industrias y la

Cámara de Comercio de Lima),nque tiene por objeto articular esfuerzos, coordinar

acciones y proponer políticas de mediano y largo plazo dirigidas a prevenir y combatir

la corrupción en el país, y como funciones, entre otras, presenta las siguientes:

Proponer al Poder Ejecutivo las políticas de corto, mediano y largo plazo para la

prevención y lucha contra la corrupción de manera intersectorial e

intergubernamental, así como el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción.

Promover la articulación de esfuerzos de las Entidades responsables de la

investigación y sanción de actos de corrupción a nivel regional.

Asimismo, cabe resaltar que los representantes de las instituciones que conforman la

CAN promueven la realización de las acciones necesarias en sus respectivas

instituciones para el cumplimiento de los acuerdos adoptados.

Por último, cabe mencionar que mediante Decreto Supremo N° 119-2012-PCM se

aprobó el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016, disponiéndose

que las acciones que se realicen en el marco de dicho plan se financien con cargo a los

presupuestos institucionales de los pliegos involucrados, conforme a las Leyes Anuales

de Presupuesto. Asimismo, dicho Plan Anticorrupción, consideró una serie de

estrategias, a partir de los siguientes objetivos:

Objetivo General: Estado transparente que promueve la probidad en el actuar público

y privado, y garantiza la prevención, investigación, control y sanción efectiva de la

corrupción en todos los niveles.


Objetivo 1: Articulación y coordinación interinstitucional para la lucha contra la

corrupción.

Objetivo 2: Prevención eficaz de la corrupción.

Objetivo 3: Investigación y sanción oportuna y eficaz de la corrupción en el ámbito

administrativo y judicial.

Objetivo 4: Promoción y articulación de la participación activa de la ciudadanía,

sociedad civil y sector empresarial en la lucha contra la corrupción.

Objetivo 5: Posicionamiento del Perú en espacios internacionales de lucha contra la

corrupción.

b) Existencia de medidas especiales para la detección y prevención de corrupción

asociada a las adquisiciones

Durante el período en evaluación se celebraron Pactos de Integridad con Cámaras de

Comercio de distintas localidades, con el objetivo que aquellas promuevan la ética y la

transparencia en la contratación pública, reforzando entre sus agremiados la

obligación de conducirse dentro de un marco de buenas prácticas e integridad en el

ejercicio de sus actividades u operaciones, actuando con responsabilidad social en la

suma de esfuerzos para el combate u oposición de malas prácticas y de la corrupción;

resultando el primer instrumento de promoción, la difusión entre los agremiados de

las Cámaras de la normativa de contrataciones del Estado para su cumplimiento.

Cuadro N° 4.15

Pactos de Integridad suscritos con Cámaras de Comercio a nivel nacional

Cámara de Comercio Fecha de

suscripción del

pacto

Fecha de actualización

Lambayeque 01.08.2013 06.10.2015

Lima 06.09.2013

Ayacucho 24.09.2013 07.04.2016

Huancayo 21.08.2014

Cusco 15.12.2014

Piura 14.01.2015

Ica 26.08.2015

Huaraz 09.09.2015

La Libertad 06.11.2015

Huánuco 28.12.2015

San Martín 28.01.2016

Ucayali 23.05.2016 Fuente: Unidad de Cooperación y Asuntos Internacionales de la Oficina de Planeamiento y Modernización del

OSCE


Asimismo, con la LCE N° 30225 se ha dispuesto la creación el Consejo Multisectorial de

Monitoreo de las Contrataciones Públicas, adscrito al OSCE, con la misión de analizar y

poner en conocimiento de las autoridades competentes, los presuntos casos de

fraude, colusión y corrupción en las contrataciones del Estado por parte de

funcionarios y servidores públicos y/o particulares, cuyos frutos serán materia de

evaluación de posteriores evaluaciones.


El Gobierno cuenta con un programa anticorrupción amplio para

prevenir, detectar y penalizar la corrupción en el Gobierno, con la

participación de los organismos de Gobierno apropiados, que tienen

un nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles

cumplir con sus funciones. Existen medidas especiales para la

detección y prevención de corrupción asociada a las adquisiciones.

3

El Gobierno cuenta con un programa anticorrupción pero necesita

una mejor coordinación o poderes en un nivel más alto para que sea

efectivo. No existen medidas especiales para las adquisiciones

públicas.

2

El Gobierno cuenta con actividades anticorrupción aisladas que no

están adecuadamente coordinadas como para resultar en un

programa integrado eficaz.

1

El Gobierno no cuenta con un programa anticorrupción. 0

En base al análisis realizado para el sub-indicador 12 (c), a partir de lo reseñado, se

advierte la existencia de un Plan Anticorrupción de alcance nacional debidamente

aprobado pero no específicamente orientado a las contrataciones públicas, lo cual

tendría relación con la percepción de efectividad recogida en la encuesta a

proveedores, en las que la CGR, las Fiscalías y la CAN obtendrían una calificación por

debajo del promedio ideal en lo que respecta a la lucha contra la corrupción. Es por

ello, que se asigna el puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación se sugiere que los miembros de la CAN agoten esfuerzos, de

manera conjunta con CGR y las fiscalías, destinados a reforzar las capacidades e

intervenciones concretas a fin de prevenir, detectar y penalizar actos de corrupción

vinculados a las contrataciones públicas.


Sub indicador 12 (e).- Las partes interesadas (el sector privado, la

sociedad civil y los beneficiarios finales de las adquisiciones/usuarios

finales), apoyan la creación de un mercado de adquisiciones conocido por su

integridad y conducta ética

El presente indicador se constituye en el termómetro de cómo se ha organizado la

sociedad para hacer frente a conductas antiéticas y fraudulentas.


indicador:

a) Existen organizaciones de la sociedad civil fuertes y creíbles que ejercen la función

de auditoría social y control.

b) Las organizaciones cuentan con garantías y la cooperación necesarias del Gobierno

para su funcionamiento y, en general, son promovidas y respetadas por el público.

c) Existen pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y mejorar la

integridad de las contrataciones públicas.


Respecto de las condiciones que se evalúan en este sub –indicador, podemos detallar

lo siguiente:

a) Organizaciones civiles que ejercen función de auditoría social y control

En el año 2001 nace Proética como la primera organización no gubernamental peruana

dedicada exclusivamente a luchar contra la corrupción, específicamente en la

identificación y denuncia de problemas a nivel de instituciones, normas y rasgos

culturales que favorecerían la comisión de actos de corrupción. Proética, constituye el

Capítulo Peruano de Transparencia Internacional. Dicha institución ha logrado celebrar

convenios de colaboración interinstitucional con algunos GR y varias municipalidades

provinciales y distritales.

Actualmente, dicha organización se encontraría orientada a atender tres necesidades:

(i) reforzar el principio preventivo de Proética; (ii) reforzar la capacidad de respuesta

desde la sociedad civil frente a la corrupción, dentro de estos márgenes preventivos; y,

(iii) reflexionar sobre el conocimiento desarrollado en los últimos años de trabajo y

proyectarlo a nivel nacional.


Asimismo, Proética desarrolla investigaciones, para lo cual recurre a una herramienta

conocida como Mapa de Riesgos de corrupción que es muy utilizado por varios

capítulos nacionales de Transparencia Internacional. El Mapa de Riesgos permite tener

un conocimiento ordenado sobre la realidad estudiada así como analizar la corrupción

de una forma indirecta, a través de la identificación de las condiciones –los riesgos-

que, en un determinado ámbito, permiten que los actos de corrupción se lleven a

cabo, y que la corrupción, como elemento estructural, se reproduzca.

Según señala Proética, a través de esta herramienta de estudio no debe buscarse

destapes de actos de corrupción ni señalamiento de actores corruptos, pues su

objetivo se concentra en un análisis estructural de la corrupción, para poder

prevenirla. Probablemente este tipo de trabajo sea menos llamativo, pero es mucho

más útil como elemento de apoyo a la formulación y gestión de políticas públicas,

pensando en objetivos de desarrollo a mediano y largo plazo. Precisamente la utilidad

de los Mapas de Riesgos es que ofrecen una “línea de base” para evaluar el impacto de

políticas o medidas anticorrupción después de un determinado periodo de

implementación.

En el año 2002 se crea Ciudadanos al Día (CAD), entidad privada sin fines de lucro

orientada a aportar herramientas en la mejora de la gestión del sector público y

constituirse en fuente de información sobre temas de interés ciudadano, siendo una

de sus principales tareas el promover una ciudadanía informada sobre sus deberes y

derechos. Asimismo, evalúa la calidad del servicio público a la población, para lo cual

elabora el “RankingCAD”, estudio de satisfacción bianual que evalúa y mide la calidad

de la atención al ciudadano en las Entidades públicas, basado en la experiencia del

ciudadano que ha realizado una gestión en una Entidad pública, y que permite una

comparación entre diversas instituciones, sea de manera horizontal (por distintos tipos

de funciones) como vertical (por distintos niveles de gobierno), lo que contribuye a la

generación de una demanda ciudadana por mejoras en la gestión pública.

Ahora bien, conviene recordar, conforme se ha precisado en el sub-indicador 12(b),

que a nivel nacional la CGR promueve la rendición de cuentas, como herramienta

orientada a contribuir a la gobernabilidad y sostenibilidad del país.

b) Cooperación y garantías del Gobierno a las organizaciones

Sobre el particular, como se ha señalado en el literal precedente las instituciones

identificadas tienen la condición de organizaciones no gubernamentales o civiles sin

fines de lucro y no reportan haber recibido cooperación o algún otro tipo de

intervención o apoyo del Gobierno.


c) Existencia de pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y mejorar la

integridad de las contrataciones públicas

Respecto a la mejora de la integridad en las contrataciones, corresponde señalar que

entre los años 2013 y 2016 el OSCE ha suscrito Pactos de Integridad con las siguientes

Cámaras de Comercio: Lambayeque, Lima, Huancayo, Cusco, Piura, Ica, Huaraz, La

Libertad, Huánuco, San Martin y Ucayali, en los cuales ambas partes declaran dar fiel

cumplimiento a compromisos relacionados con la igualdad de trato, publicidad,

competencia, vigencia tecnológica, así como sostenibilidad ambiental y social en el

desarrollo de los procesos de contratación pública.

Por otro lado, respecto a los miembros de la sociedad civil, los cuales no participan

directamente en las contrataciones, salvo su rol de vigilancia social, podemos señalar

que no se han identificado pruebas concretas respecto de su participación en velar por

la integridad de las contrataciones públicas, debiendo tenerse en cuenta que el

régimen de las contrataciones públicas resulta ser uno eminentemente técnico y

especializado, lo que dificultaría la participación de la ciudadanía; no obstante, en el

siguiente sub-indicador 12 (f), puede advertirse como la ciudadanía formula denuncias

ante el Sistema Nacional de Atención de Denuncias (SINAD) de la CGR, en muchos

casos por temas relacionados con posibles actuaciones corruptas.

En base al análisis realizado para el sub-indicador 12 (e), en el país aún existen pocas

organizaciones involucradas en el tema, no obstante éstas vienen desarrollando


a) Existen organizaciones de la sociedad civil fuertes y creíbles que

ejercen la función de auditoría social y control.

b) Las organizaciones cuentan con garantías y la cooperación

necesarias del Gobierno para su funcionamiento y, en general,

son promovidas y respetadas por el público.

c) Existen pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y

mejorar la integridad de las contrataciones públicas.

3

Existen varias organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el

tema y mantienen un diálogo frecuente con el Gobierno pero con un

impacto limitado sobre el mejoramiento del sistema.

2

Hay solamente unas pocas organizaciones involucradas en el tema, el

diálogo con el Gobierno se hace difícil y no se le da importancia a las

contribuciones del público para promover las mejoras.

1

No existen pruebas de participación de organizaciones de la sociedad

civil en el sistema o el Gobierno no quiere promover la participación

de las organizaciones de la sociedad civil en el tema.

0


labores a nivel regional y local para posicionar a la sociedad civil y fortalecer su

capacidad de respuesta ante posibles prácticas corruptas. Es por ello, que se asigna el

puntaje 1.

Puntaje obtenido: 1

Se recomienda que las instituciones competentes desarrollen estrategias orientadas a

fortalecer las organizaciones de la sociedad civil con la finalidad que cumplan su rol de

vigilancia social debidamente capacitadas e informadas respecto de los alcances

normativos de carácter general y las fronteras de competencia entre las instituciones

que fiscalizan el gasto público vinculado a las contrataciones públicas.

Sub indicador 12 (f)- El país debe contar con un mecanismo seguro

para denunciar conductas fraudulentas, corruptas o poco éticas

A través del presente sub indicador, se evalúa el permanente esfuerzo por empoderar a

la ciudadanía a fin que comunique las posibles prácticas fraudulentas, corruptas o poco

éticas.

Los elementos que se evalúan mediante este sub indicador son:

(a) Existencia de un sistema seguro para la denuncia pública de casos de fraude,

corrupción o conducta poco ética.

(b) Existencia de un sistema accesible para la denuncia pública de casos de fraude,


(c) Existencia de un sistema confidencial para la denuncia pública de casos de fraude,


De manera preliminar cabe mencionar que en los últimos años el país ha desplegado

esfuerzos para fortalecer lo que podríamos denominar una cultura de la denuncia. Así,

instituciones tales como la CGR, el OSCE, el Ministerio Público, la Defensoría del

Pueblo, han desarrollado mecanismos que faciliten la formulación de denuncias, léase

administrativas o penales, toda vez que somos conscientes que la denuncia se

constituye en una herramienta eficaz para, de ser el caso, poner de manifiesto

conductas que podrían tener connotación delictiva o antiética. No obstante, es en la

evaluación particular de cada denuncia que algunas veces se ha advertido que es

empleada como un medio para pretender obtener beneficios indirectos para los

denunciantes, desnaturalizando su finalidad.



A partir de lo referido, a continuación se desarrolla cada uno de los elementos

mencionados:

c) Existencia de un sistema seguro para formular denuncias

En primer lugar debemos mencionar que la denuncia penal por casos de fraude o

corrupción puede formularse ante el Ministerio Público; asimismo, puede presentarse

denuncia penal ante la Policía Nacional del Perú. Por su parte, la Procuraduría Pública

Anticorrupción, también recibe denuncias. No obstante, todas estas denuncias

finalmente confluyen, de ser el caso, en el Ministerio Público el cual a través de sus

Fiscalías Penales y Fiscalías Anticorrupción realiza las actuaciones investigatorias.

Asimismo, resulta pertinente mencionar al SINAD de la CGR, a través del cual la

ciudadanía puede formular denuncias para cuestionar irregularidades en obras

públicas y contrataciones, entre otros.

Por su parte, y de manera acotada a las disposiciones de la normativa de contratación

pública, el OSCE, cuenta entre sus procedimientos TUPA con el de “Denuncia contra

Proveedores”, a cargo del TCE, para los casos en que se cuestione a proveedores por

haber incurrido en infracciones a las que se hace referencia en el sub-indicador 12 (a).

Asimismo, con el de “Denuncia por Transgresiones a la Normativa de Contrataciones

Públicas cometidas por Entidades”, siendo que en este último caso, de recibirse una

denuncia relativa a posibles indicios de actos de corrupción u otros ilícitos, se canalizan

a la CGR; ello en razón que las mismas suponen un análisis de una naturaleza distinta al

de las denuncias administrativas, en la medida que generalmente deslizan

favorecimientos indebidos a terceros o peor aún, actuaciones materiales colusivas,

siendo que el análisis pretendido por los denunciantes implicarían en buena cuenta

una investigación especial que arribe a un informe con calidad de prueba pre

constituida con la identificación de responsabilidades funcionales, investigación que

sólo podría hacerse a través de una auditoría de cumplimiento, mecanismo que es de

exclusiva responsabilidad del SNC.

En ese contexto, si bien es cierto las denuncias formuladas ante el OSCE contra las

Entidades públicas son de índole administrativo, por lo que las acciones que se realizan

en atención a las mismas están orientadas a advertir, de ser el caso, a identificar

transgresiones a la normativa de contratación pública en el ámbito administrativo, y,

en ningún caso a tipificar posibles conductas con connotación delictiva, lo cual


compete al Ministerio Público. Se estima pertinente hacer mención, a modo de

ejemplo, a algunas cifras obtenidas de la base de datos de la Subdirección de Atención

de Denuncias96, correspondientes al período enero - diciembre 2014:

De 1 107 denuncias procesadas y concluidas, en 616 casos (55.65%) se

detectaron transgresiones a la normativa de contratación pública, y un total de

491 casos (44.35%) carecieron de sustento probatorio, contaban con una vía a

la cual debía acudir el denunciante para cuestionar lo que consideraba una

denuncia o la Entidad adoptó medidas correctivas oportunas.

Lo expuesto revela que si bien se ha fortalecido la cultura de la denuncia en el

OSCE, cierto es también que como se ha señalado, en algunos casos se

pretende a través de una denuncia obtener beneficios individuales.

d) Existencia de un sistema accesible para formular denuncias

Respecto de las denuncias penales, cabe mencionar que el Ministerio Público recibe

denuncias que pueden formularse de manera presencial (verbal o escrita) y también

por Internet. En cuanto a la Policía Nacional y la Procuraduría Anticorrupción, estas

instituciones reciben denuncias verbales o escritas. Ahora bien, en lo que respecta al

SINAD de la CGR, a través de dicho mecanismo, la ciudadanía puede formular

denuncias por vía electrónica.

En ese contexto, en lo que corresponde al SINAD, a continuación se plasma cierta

información estadística de importancia, de la cual se puede apreciar que las materias

denunciadas relativas a la contratación de bienes y servicios, así como a la ejecución de

obras públicas superan el 35% de las materias denunciadas y, respecto de la

accesibilidad para formular denuncias, se aprecia que el 71% de los denunciantes son

ciudadanos.

96 Hoy Subdirección de Procesamiento de Riesgos


Grafico N° 4.5

Información estadística – Materias denunciadas al SINAD

Fuente: SINAD de la CGR

e) Existencia de un sistema confidencial para formular denuncia

En este extremo podemos hacer mención al Decreto Supremo N° 003-2010-JUS, a

través del cual se aprobó el Reglamento del Programa Integral de Protección a

testigos, peritos, agraviados o colaboradores que intervengan en el proceso penal que

implementa las medidas de protección reguladas en el Código Procesal Penal

aplicables a dichos individuos.

Mención aparte, merece el hecho que en el país se ha expedido la Ley N° 29733, Ley

de Protección de Datos Personales y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo

N° 003-2013-JUS.

En cuanto a la confidencialidad de la información, se cuenta con la Ley Nº 29542, Ley

de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz en

el ámbito penal y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 038-2011-PCM,


que regulan la obligatoriedad de mantener en reserva la identidad de los

denunciantes.


Existe un sistema seguro, accesible y confidencial para la denuncia

pública de casos de fraude, corrupción o conducta poco ética.

3

Existe un mecanismo pero la accesibilidad y confiabilidad del sistema

socavan y limitan su uso por parte del público.

2

Existe un mecanismo pero no puede garantizarse la seguridad o la

confidencialidad.

1

No existe un mecanismo seguro para denunciar casos de fraude,

corrupción y conducta poco ética.

0

En base al análisis realizado para el sub-indicador 12 (f), los aspectos relativos al

fraude y la corrupción, están circunscritos al ámbito penal y, dadas las competencias

también de la CGR, se desprende que existe la posibilidad de formular denuncias de

manera presencial, ya sea en forma verbal o por escrito, así como por vía electrónica;

existiendo además disposiciones expresas de obligatorio cumplimiento respecto a la

reserva de la información de los denunciantes en el ámbito administrativo y de

colaboración eficaz en el ámbito penal. Es por ello, que se asigna el puntaje 3.

Puntaje obtenido: 3

Sub indicador 12 (g).- Existencia de Códigos de Conducta / Códigos de

ética para participantes involucrados en aspectos de los sistemas de gestión

financiera pública que también contienen disposiciones sobre divulgación de

información para aquellas en cargos que implican toma de decisiones

Este sub indicador está orientado a medir cómo el país ha venido fortaleciendo la

imagen de un funcionario público probo, íntegro, en la gestión de las adquisiciones, a

través de la aprobación de lineamientos, normas de conducta, códigos de ética, entre

otros, que promuevan una cultura de probidad, transparencia, justicia y servicio

público.

Los elementos que se evalúan mediante este sub indicador son:

(a) Existencia de un código de ética del funcionario público.

(b) El código de ética contiene disposiciones especiales para aquellos

funcionarios involucrados en la gestión financiera y de las adquisiciones.


(c) El código de ética identifica responsabilidades en la toma de decisiones y

divulgación de información financiera.

(d) El incumplimiento del código de ética conlleva consecuencias de índole

administrativa o penal.


A partir de lo referido, a continuación se desarrolla cada uno de los elementos

mencionados:

a) Existencia de un código de ética del funcionario público

En el país se cuenta con la Ley N° 27815, mediante la cual se aprobó la Ley del Código

de Ética de la Función Pública. Dicha ley entró en vigencia el 13 de agosto de 2002 y

contiene los principios, deberes y prohibiciones éticas a las cuales están sujetos todos

los servidores públicos de la Administración Pública, siendo que la violación a los

principios y deberes contenidos en la citada norma, según lo expresamente señalado

en dicho código da lugar a la aplicación de una sanción.

Con fecha 19 de abril de 2005, entra en vigencia el Reglamento de la Ley del Código de

Ética de la Función Pública, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 033-2005-PCM.

Dicha norma contiene detalladamente las sanciones y el procedimiento a seguir en

caso de transgresión, por parte de los servidores públicos, de las disposiciones

contenidas en el Código de Ética de la Función Pública.

Con fecha 30 de enero de 2009 la PCM emitió la Resolución Ministerial N° 050-2009-

PCM, conteniendo lineamientos para la promoción del Código de Ética de la Función

Pública en las Entidades públicas del Poder Ejecutivo, entre otros: (i) entregar a cada

servidor público, cualquiera sea su modalidad de contratación, un ejemplar del código

acompañado de una declaración que confirme que ha leído dichas normas y que se

compromete a observarlas; (ii) colocar en los paneles informativos y en las zonas de

visibilidad de cada oficina un impreso legible sobre los principales contenidos del

Código de Ética de la Función Pública y su Reglamento; (iii) desarrollar jornadas

informativas y de socialización sobre la importancia del Código de Ética de la Función

Pública y sobre las sanciones que acarrea su incumplimiento, con una periodicidad

trimestral.

b) El código de ética contiene disposiciones especiales para aquellos funcionarios

involucrados en la gestión financiera y de las adquisiciones


Como se ha señalado en el literal precedente, el Código de Ética de la Función Pública

contiene disposiciones aplicables para todos los servidores públicos sin distinción.

Así, el Código de Ética de la Función Pública, prohíbe a los funcionarios públicos

mantener intereses en conflicto; es decir, aceptar relaciones en cuyo contexto sus

intereses personales, laborales, económicos o financieros pudieran estar en conflicto

con el cumplimiento de los deberes y funciones a su cargo; obtener ventajas indebidas

o beneficios para sí o para otros, mediante el uso de su cargo, autoridad, influencia o

apariencia de influencia; hacer mal uso de la información privilegiada, entre otros.

Por su parte, su Reglamento detalla las sanciones a las que se encuentran sujetas los

servidores públicos en caso contravengan la normatividad señalada en el Código de

Ética, así como los criterios para la aplicación de las sanciones.

“Artículo 9°.- De la clasificación de las Sanciones

Las sanciones pueden ser:

a) Amonestación

b) Suspensión

c) Multa de hasta 12 Unidades Impositivas Tributarias - UIT.

d) Resolución contractual

e) Destitución o despido.

Las sanciones antes mencionadas se aplicarán atendiendo a la gravedad de las

infracciones como sigue:

Infracciones leves: Amonestación, suspensión y/o multa.

Infracciones Graves: Resolución contractual, destitución, despido y/o multa.

Artículo 10°.- De los criterios para la aplicación de sanciones

La aplicación de las sanciones se realizará teniendo en consideración los siguientes

criterios:

10.1. El perjuicio ocasionado a los administrados o a la administración pública.

10.2. Afectación a los procedimientos.

10.3. Naturaleza de las funciones desempeñadas así como el cargo y jerarquía del

infractor.

10.4. El beneficio obtenido por el infractor.

10.5. La reincidencia o reiterancia.”

De lo expuesto se desprende que, el Código de Ética de la Función Pública y su

Reglamento no contienen disposiciones especiales para aquellos funcionarios

involucrados en la gestión financiera y de las contrataciones.

Sin embargo, cabe mencionar que, en el caso de los árbitros que dirimen controversias

suscitadas durante la ejecución de un contrato celebrado entre una Entidad y un

privado bajo los alcances de la normativa de contratación pública, si bien no tienen la

condición de funcionarios públicos, cierto es también que si tienen injerencia directa


sobre el destino de los recursos públicos; por ello, a raíz de la LCE N° 30225, el OSCE

mediante Resolución N° 028-2016-OSCE/PRE del 14 de enero de 2016 aprobó el nuevo

Código de Ética para el Arbitraje en Contrataciones del Estado, que deja sin efecto el

anterior Código de Ética aprobado por Resolución Nº 258-2008-CONSUCODE/PRE,

estableciéndose principios rectores y deberes éticos que deben observar los árbitros

en arbitrajes en materia de contrataciones del Estado.

El alcance del nuevo Código no se limita a los arbitrajes administrados por el OSCE,

sino que también resulta extensivo a los arbitrajes ad hoc y, supletoriamente, a los

arbitrajes administrados por las instituciones arbitrales que no tengan código de ética

o que, teniéndolo, no prevean el régimen de infracciones que puedan ser cometidas

por los árbitros, o no establezcan las sanciones aplicables para dichas conductas

infractoras.

A diferencia del Código de Ética derogado, el nuevo dispositivo recoge un régimen de

infracciones y sanciones establecidas a nivel legislativo por la LCE N° 30225

previéndose que la instrucción e imposición de dichas sanciones se encontrará a cargo

de un Consejo de Ética, órgano multisectorial, colegiado y autónomo conformado por

profesionales de reconocida solvencia moral y experiencia.

En tal sentido, el nuevo Código de Ética coadyuvará a la prevención y sanción de

conductas contrarias a la ética en el arbitraje, con el respeto de las garantías y la

objetividad en la resolución de sus procedimientos, lo cual fortalecerá el ejercicio

independiente e imparcial de la función arbitral.

c) El código de ética identifica responsabilidades en la toma de decisiones y

divulgación de información financiera

Como se ha señalado, el Código de Ética de la Función Pública y su Reglamento,

contienen disposiciones de alcance general para todos los funcionarios públicos, por lo

que no contempla responsabilidades en la toma de decisiones y divulgación de la

información financiera.

No obstante, cabe mencionar que la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la

Información Pública, obliga a las Entidades a publicar su información financiera con el

objeto de otorgar mayor transparencia al manejo de las Finanzas Públicas, a través de

la creación de mecanismos para acceder a la información de carácter fiscal, a fin que

los ciudadanos puedan ejercer supervisión sobre las Finanzas Públicas y permitir una

adecuada rendición de cuentas; en la misma norma se establecen las

responsabilidades y sanciones para los funcionarios que incumplan tales disposiciones.


Así, entre la información que deben publicar trimestralmente todas las Entidades de la

Administración Pública se encuentra: (i) su Presupuesto, especificando los ingresos,

gastos, financiamiento, y resultados operativos de conformidad con los clasificadores

presupuestales vigentes; (ii) los proyectos de inversión pública en ejecución,

especificando el presupuesto total de proyecto, el presupuesto del período

correspondiente y su nivel de ejecución y el presupuesto acumulado; (iii) información

de su personal activo y, de ser el caso, pasivo, número de funcionarios, directivos,

profesionales, técnicos, auxiliares, rango salarial por categoría y el total del gasto de

remuneraciones, bonificaciones, y cualquier otro concepto de índole remunerativo; (iv)

información contenida en el registro de procesos de selección de contrataciones y

adquisiciones, especificando los valores referenciales, nombres de contratistas,

montos de los contratos, penalidades y sanciones y costo final, de ser el caso.

Por su parte, la Ley Nº 27482 establece que todos los funcionarios públicos deben

presentar una declaración de activos antes de asumir su cargo, así como cada año de

ejercicio de sus funciones y al finalizar éstas, declaración que se presenta virtualmente

a la CGR y que es publicada, para conocimiento de toda la ciudadanía, a través del

Diario Oficial El Peruano.

d) El incumplimiento del código de ética conlleva consecuencias de índole

administrativa o penal

Sobre el particular, como se ha señalado en los literales anteriores, el Código de Ética

de la Función Pública prohíbe a los funcionarios públicos mantener intereses en

conflicto, y en su Reglamento se establece expresamente las sanciones a aplicarse en

caso de incumplimiento a las disposiciones contenidas en el mismo.

Al respecto, dentro de las sanciones, los artículos 11° y 12° del citado Reglamento

establecen:

"Artículo 11°.- De las sanciones aplicables a los empleados públicos

La aplicación de las sanciones se efectuará de acuerdo al vínculo contractual

que los empleados públicos mantengan con las entidades de la Administración

Pública, de conformidad con lo siguiente:

11.1. Las sanciones aplicables a aquellas personas que mantienen vínculo

laboral:

a) Amonestación.

b) Suspensión temporal en el ejercicio de sus funciones, sin goce de

remuneraciones, hasta por un año.

c) Destitución o Despido.


11.2. Las sanciones aplicables a aquellas personas que desempeñan Función

Pública y que no se encuentran en el supuesto del inciso anterior:

a) Multa.

b) Resolución contractual.

Artículo 12°.- De las sanciones aplicables a personas que ya no desempeñan

Función Pública

Si al momento de determinarse la sanción aplicable, la persona responsable de

la comisión de la infracción ya no estuviese desempeñando Función Pública, la

sanción consistirá en una multa.”.

Como puede apreciarse, el Código de Ética de la Función Pública contempla

consecuencias de índole administrativa en caso de incumplimiento a las disposiciones

contenidas en el mismo. Sin embargo, dicho dispositivo legal no contiene disposición

expresa relativa a que su incumplimiento conlleva consecuencias de índole penal. Así,

la única referencia a la posibilidad de iniciar un proceso penal, se encuentra en el

artículo 17° de su Reglamento que regula el plazo de prescripción del procedimiento

disciplinario en el ámbito administrativo:

“Artículo 17.- Del plazo de Prescripción

El plazo de prescripción de la acción para el inicio del procedimiento

administrativo disciplinario es de tres (3) años contados desde la fecha en que la

Comisión Permanente o Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios

toma conocimiento de la comisión de la infracción, salvo que se trate de

infracciones continuadas, en cuyo caso el plazo de prescripción se contabilizará

a partir de la fecha en que se cometió la última infracción, sin perjuicio del

proceso civil o penal a que hubiere lugar.”



Existe un código de conducta o de ética para funcionarios del

Gobierno con disposiciones especiales para aquellos involucrados

en la gestión pública financiera, lo que incluye las adquisiciones.

El código define las responsabilidades en torno a la toma de

decisiones y somete a los tomadores de decisiones a requisitos

específicos para la divulgación de información financiera.

El código es de cumplimiento obligatorio y las consecuencias son

de índole administrativa o penal.

3

El sistema cumple con los requisitos de (a) y (b) pero solamente

constituye un código de las buenas prácticas que se recomiendan sin

consecuencias por las violaciones de las normas salvo que se

encuentren contempladas en el código penal.

2

Existe un código de conducta pero no quedan claras las

responsabilidades.

1

No existe un código de conducta. 0

En base al análisis realizado para el sub-indicador 12 (g), en el país se cuenta con una

serie de dispositivos con rango de Ley (el Código de Ética de la Función Pública y leyes

especiales) que establecen parámetros de actuación para los Titulares de las Entidades

y sus funcionarios, orientados a transparentar información relativa a su presupuesto y

sus procesos de contrataciones, a fin de conocer los montos de los contratos, los

proveedores contratados, la aplicación de penalidades durante la ejecución

contractual, entre otras; así como las responsabilidades en caso se omita transparentar

dicha información. Además, se cuenta con una norma especial que regula la

obligatoriedad de los funcionarios públicos de declarar sus activos antes, durante y

después de finalizar el ejercicio de sus funciones. Es por ello, que se asigna el puntaje

2.

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación, se sugiere dar impulso a la evaluación de los actuales

instrumentos relacionados con la ética en las contrataciones públicas, de modo que se

incluyan disposiciones relativas a las consecuencias administrativas y/o penales ante

situaciones comprobadas de desacato de los mismos. Esta y otras mejoras que podrían

incorporarse al Código de Ética, deben vincularse con un sistema de certificación de

competencias de los operadores públicos de contrataciones, y un diseño de estrategias

que articulen a los diversos actores implicados en la aplicación de sanciones (CGR,

SERVIR).

IV. LINEAMIENTOS PARA UN PLAN DE FORTALECIMIENTO DEL

SISTEMA DE CONTRATACIONES DEL ESTADO

1. Introducción

A partir de los resultados logrados en el ejercicio de autodiagnóstico realizado, se pro-

ponen algunos lineamientos para la formulación de un Plan de Fortalecimiento que

abarque a todo el sistema de contrataciones del Estado.

2. Metodología

La metodología para formular estos lineamientos ha sido la siguiente:

a) A partir del diagnóstico de 2016, se han identificado las áreas con menor

puntuación (aquellas con calificación 2 o menor), y aquellas que no han tenido

mejoras sustantivas desde la medición anterior de 2008 (que se han mantenido

igual, o han subido solo un escalón en la calificación).

b) Una vez identificadas las áreas mencionadas, se ha hecho una priorización de

estas, de acuerdo al impacto que tiene sobre el funcionamiento del sistema de

contrataciones en su conjunto, y de acuerdo a la complejidad de su solución.

Para ambas priorizaciones, se ha empleado una escala de 1 a 3, de menor a

mayor impacto y complejidad, respectivamente. Esta priorización se ha

realizado de acuerdo a juicio experto y experiencia del consultor.

c) Una vez hecha la priorización, se han agrupado las distintas áreas en tres

grandes componentes. Para estructurar estos tres componentes, se ha

realizado un análisis de las recomendaciones efectuadas en el diagnóstico de

2016, y se ha hecho una agrupación de las recomendaciones.

d) Finalmente, se ha estructurado, de manera preliminar, los contenidos de cada

componente, tomando en cuenta para ello tanto las áreas prioritarias, como las

recomendaciones contenidas en el informe de diagnóstico de 2016.

3. Comparación de los resultados de los diagnósticos 2016 y 2008.

A continuación, se presenta por cada pilar, indicador y sub-indicador, el resultado de la

medición del 2016 y del 2008, así como las recomendaciones de mejora surgidas del

diagnóstico recientemente realizado.


Pilar I : Marco Legislativo y Regulatorio

Indicador 1 El marco legislativo y regulatorio para las adquisiciones públicas cumple

con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables

Código y nombre de Sub Indicador Calificación

2016

Calificación

2008

1-a Esfera de aplicación y cobertura del marco legislativo y

regulatorio 2 1

1-b Procedimientos usados para las adquisiciones 3 1

1-c Reglas de publicidad y plazos 3 1

1-d Reglas sobre la participación 3 0

1-e Documentos de licitación y especificaciones técnicas 2 1

1-f Evaluación de las ofertas y criterios para la adjudicación 2 1

1-g Presentación, recepción y apertura de las ofertas 2 1

1-h Protestas 3 2

Indicador 2 Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementación


2016

Calificación

2008

2-a

Reglas de implementación que definen Procesos y

procedimientos no incluidos en la legislación de jerarquía

mayor

2 1

2-b Documentos modelo de licitación para bienes, obras y

servicios. 3 2

2-c Procedimientos para la precalificación 2 1

2-d

Procedimientos adecuados para la contratación de servicios u

otros casos en los que la capacidad técnica es un criterio

clave

3 1

2-e Guía o manual del usuario para las entidades contratantes 1 1

2-f

Condiciones Generales de Contrato (CGC) en concordancia

con los requisitos nacionales y con los requerimientos

internacionales

3 1


Un resumen de las recomendaciones formuladas en el informe de medición del MAPS

para este primer pilar, son las siguientes:

a) “Evitar la aprobación de normas que, al excluir a determinadas Entidades o

segmentos del gasto de la aplicación de la LCE afectan la consolidación del

régimen general de contrataciones como un sistema unitario.

b) Informar a los sectores sobre la importancia de evaluar las normas

internacionales para su incorporación como reglamentos sectoriales

obligatorios.

c) Continuar impulsando las transacciones electrónicas, que incluyan medidas de

seguridad para garantizar la confidencialidad de las ofertas, así como dar

impulso a acciones de capacitación para un mejor entendimiento del deber de

confidencialidad y la responsabilidad que conlleva su incumplimiento.

d) Realizar una evaluación periódica de las disposiciones recogidas tanto en el

RLCE como en las Directivas aprobadas por el OSCE, a efectos de determinar si

estas requieren ser actualizadas o modificadas para que puedan cumplir con su

finalidad de orientar a los operadores del régimen de contratación pública.

e) Si bien en el RLCE se desarrollan las herramientas, lineamientos, plazos y

procedimientos aplicables en la contratación pública, así como que el OSCE ha

desarrollado algunos documentos de orientación, se advierte que en algunos

procedimientos y objetos contractuales resulta necesaria la emisión de un

manual, lineamientos, entre otros, en la que exista un desarrollo

complementario de las disposiciones incluidas en el Reglamento, se detalle

casuística más recurrente a nivel operativo o los lineamientos y parámetros

para la actuación del funcionario”.

Pilar II : Marco Institucional y Capacidad de Gestión


Indicador 3 El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y es

parte del sistema de gobernabilidad del sector público

Código y nombre de Sub Indicador Calificación 2016 Calificación 2008

3-a La planificación es parte del proceso de formulación del

presupuesto y contribuyen a una planificación plurianual 2 1

3-b

La ley presupuestaria y los procedimientos financieros

brindan soporte a la adquisición, ejecución y su pago en

tiempo y forma

2 1

3-c No se inician las acciones de contratación sin las

asignaciones presupuestarias pertinentes 3 1

3-d

Se preparan informes de cumplimiento para certificar la

ejecución del presupuesto y conciliar con la

programación presupuestaria

1 1


Indicador 4 El país cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional


2016

Calificación

2008

4-a El marco legislativo y regulatorio incluye condiciones y la base

para el ente normativo / regulatorio 3 2

4-b Funciones reguladoras adecuadas y claramente asignadas 3 1

4-c

La organización, el financiamiento, el personal y el nivel de

independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben

ser adecuados y concordantes con las responsabilidades

1 1

4-d El ente está libre de conflicto de intereses 3 0

Indicador 5 Existencia de capacidades para el desarrollo funcional


2016

Calificación

2008

5-a El país cuenta con un Sistema para recolectar y difundir

información sobre adquisiciones 2 1

5-b El país tiene sistemas y procedimientos para recabar y

monitorear las estadísticas nacionales sobre adquisiciones 3 1

5-c Existe estrategia sostenible y capacidad de entrenamiento

para asistencia en el desarrollo de las capacidades 2 1

5-d Se difunden normas de control de calidad y se utilizan para

evaluar el desempeño del personal 0 0


para este segundo pilar, son las siguientes:

a) Que CEPLAN - PCM emita la normativa y evalúe con el MEF qué de esta

normativa se puede incluir en la Ley de Presupuesto que se emite anualmente,

para que sea de estricto cumplimiento, como lo son las normas presupuestales.

Sería conveniente que se establezcan medidas de modo que los procesos de

contratación prioritarios del PAC no se alteren, que el cambio del POI sea

permitido sólo en ciertos casos (que se mantengan los principales contratos) y,

disponer de un mecanismo para verificar el grado de cumplimiento de los PAC

de modo de utilizar esa información para promover correctivos, asignar

recursos en los siguientes ciclos y eventualmente establecer sanciones.

b) Optimizar los mecanismos para lograr disminuir la brecha de tiempo entre el

registro del contrato en el SEACE y la fecha en que la entidad registre el

compromiso en el SIAF.


c) Sería conveniente que se establezcan medidas de obligatorio cumplimiento para

que las Oficinas de Administración emitan periódicamente informes de

cumplimiento de contratos, de modo de conciliar oportunamente dicha

ejecución con la programación presupuestaria. Finalmente, sería conveniente,

que el OSCE considere incluir, en la directiva relacionada al PAC, lineamientos en

su evaluación semestral, que permita conocer la situación de los procesos de

contratación -desde los actos preparatorios previos a la convocatoria hasta el

cierre del expediente de contratación- de modo de promover que se tomen

decisiones correctivas o preventivas en la entidad a partir de los informes de

cumplimiento, lo que a la vez contribuiría a retroalimentar las decisiones en el

sistema de gestión presupuestaria y financiera del año fiscal y de los siguientes

afectados.

d) A fin de aplicar un sistema meritocrático y materializar el cambio de paradigma

de la gestión funcional a la gestión por procesos, se requiere que el OSCE en el

marco de la aprobación de su nuevo ROF realizar las acciones siguientes:

Revisar y adecuar la Cadena de Valor.

Adecuar el Mapa de Procesos levantado con el ROF anterior y alinearlo al

nuevo ROF aprobado.

Levantar la información de los procesos desde nivel 0 a nivel n.

Elaborar las Fichas de Procesos y de Procedimientos, este último

principalmente, y, los Diagramas de Flujo para estos procedimientos

(Procesos a nivel tarea).

Actualizar el Mapeo de Puestos.

Formular el CAP provisional.

Elaborar el proyecto de Manual de Perfil de Puestos (MPP).

Realizar el Dimensionamiento de Personal (Dotación de Puestos, teniendo

como insumos el MPP y los Diagramas de Flujo de los procedimientos del

OSCE).

Gestionar ante SERVIR el inicio al Tránsito al Servicio Civil.

Elaborar el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE) y gestionar su aprobación.

Proceder a los concursos según lo estipulado en la normativa de SERVIR.

e) Lograr que las entidades ingresen la información del seguimiento de la

ejecución de los contratos al SEACE, ya que, a pesar de que la ley las obliga y de

que el SEACE tiene las funcionalidades necesarias, no lo cumplen.

f) Se podría evaluar la articulación -sobre la base de información proporcionada

por el SEACE y los usuarios del mismo- del sistema de certificación por niveles de

los que laboran en los Órganos Encargados de las Contrataciones, el sistema de

monitoreo de la calidad de la oferta a través de los aliados estratégicos y la

certificación basada en el desarrollo de competencias, así como los programas

de formación o mallas curriculares alienadas a los perfiles determinados por


SERVIR, el diagnóstico de conocimientos y las competencias asociadas a las

funciones y niveles de responsabilidad de los actores que intervienen en las

compras públicas.

g) Iniciar una implementación de un Sistema de Gestión de Calidad.

Pilar III : Adquisiciones y prácticas de mercado

Indicador 6 Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las

adquisiciones son eficientes.


2016

Calificación

2008

6-a El nivel de competencia de los funcionarios es consistente

con sus obligaciones 1 0

6-b Los programas de capacitación sobre adquisiciones

(entidades y proveedores) satisface la demanda existente 1 1

6-c Hay normas para proteger registros y documentos

relacionados con las transacciones y los contratos 2 2

6-d Existen disposiciones para delegar la autoridad a otros que

tienen la capacidad de asumir responsabilidades 2 1

Indicador 7 Funcionalidad del mercado de adquisiciones públicas


2016

Calificación

2008

7-a Existen mecanismos efectivos para la asociación entre los

sectores público y privado 1 0

7-b Las instituciones del sector privado están bien organizadas y

pueden facilitar el acceso al mercado 2 2

7-c No existen limitaciones sistémicas que inhiban la capacidad

del sector privado de acceder al mercado de las adquisiciones 1 1

Indicador 8 Existencia de disposiciones sobre administración de contratos y solución

de controversias.


2016

Calificación

2008

8-a Procedimientos claros y definidos para la administración de

los contratos 2 1

8-b Métodos establecidos para solución de controversias

contractuales 3 2

8-c Existen procedimientos para hacer cumplir las decisiones

sobre controversias 2 2


para este tercer pilar, son las siguientes:


a) Continuar impulsando la implementación del sistema de certificación por niveles

con el propósito de establecer un sistema de certificación que permita

diferenciar los perfiles y niveles de los profesionales y técnicos certificados. En

ese sentido, el objetivo será lograr una especialización de los profesionales

logísticos, potenciando sus capacidades para prevenir la corrupción. La

capacitación deberá considerar no sólo aspectos normativos, sino también

aspectos de gestión. El OSCE debe promover las alianzas estratégicas con

universidades particularmente en las regiones con insuficiente oferta de

capacitación y asumir un rol subsidiario en regiones donde no existan

universidades u otros centros de capacitación idóneos para convertirse en

aliados estratégicos.

b) Promover que el OSCE y los aliados estratégicos distingan la oferta educativa

para los diferentes actores, con especial énfasis en el desarrollo de


atender las necesidades de formación e información de los proveedores,

integrantes de las áreas usuarias, gestores directos de la norma y de los

profesionales que de alguna otra manera intervienen en los procesos de

contratación como los auditores, fiscales anticorrupción, jueces, entre otros, tal

como OSCE lo está realizando; lo cual se podría fomentar el incremento de

oferta educativa sobre contrataciones diferenciada para cada uno de los

actores.

c) Que desde el Estado se implementen políticas públicas que promuevan real y

significativamente la participación de las empresas de diferente envergadura y

rubro. Estas políticas públicas deben tener adecuados mecanismos de

evaluación, que garanticen que los mecanismos de promoción son realmente

aprovechados por el público objetivo de dichas políticas.

d) Que desde el Estado se diseñen e implementen políticas públicas que

promuevan una mayor participación y competencia de los proveedores inscritos

en el RNP. Consideramos que, adicionalmente a una intensa capacitación en

contratación pública dirigida a los proveedores, es necesario establecer canales

de comunicación eficientes para que dichos proveedores tomen conocimiento

de las oportunidades de negocio con el Estado.

e) Que se diseñen políticas públicas que, tomando en consideración la realidad del

país, promuevan, a través de mecanismos tributarios y otro tipo de incentivos,

la formalizacion de un significativo número de MyPE que se formalicen y

puedan accader al crédito. Ello, permitirá que exista una mayor participación

del sector privado en el mercado de las adquisiones de las contrataciones

públicas, de lo contrario seguiremos presentando una competencia insuficiente

y un número de postores por proceso de selección que no supere a dos.


f) Que se procure, posiblemente a través de un proceso de benchmarking,

implementar en todas las entidades los mecanismos que, tal como se señala en

el estudio referido en el presente indicador, han adoptado algunas entidades

que han logrado que el procesamiento de sus pagos se produzca dentro del

plazo legal.

g) Como una tarea pendiente, adicionalmente a la publicación de los informes del

OSCE que contengan análisis de laudos (“jurisprudencia arbitral”), se deberá

establecer como una necesaria práctica al interior de las Entidades, la

realización de reuniones de trabajo entre los procuradores públicos de la

Entidades con los integrantes de las áreas de administración y logística con el

fin de retroalimentar a las mismas con el contenido y el sustento de las

decisiones arbitrales. De esta manera se podrá mejorar los alcances y

contenidos del procedimientos de contratación y posterior administración de los

contratos derivados de los mismos.

Pilar IV : Integridad del Sistema de Adquisiciones Públicas

Indicador 9 El país tiene sistemas efectivos de control y auditoría


2016

Calificación

2008

9-a Existe Marco legal, organización, políticas y procedimientos

para el control interno y externo 2 1

9-b

La aplicación y el seguimiento de los hallazgos y

recomendaciones de control proporciona entorno que

favorece el cumplimiento

2 2

9-c El sistema de control interno brinda información oportuna

sobre cumplimiento 2 1

9-d Los sistemas de control internos se encuentran definidos y

documentados 2 0

9-e Auditores suficientemente capacitados en adquisiciones y los

sistemas de control para realizar auditorías de calidad 3 2


Indicador 10 Eficiencia del mecanismo de apelaciones


2016

Calificación

2008

10-a

Decisiones se discuten y la decisión final puede ser revisada

y tomada por un ente con capacidad para exigir su

cumplimiento

3 2

10-b Hay capacidad para manejar las quejas en forma eficiente y

una manera de aplicar la reparación impuesta 3 2

10-c El sistema funciona de modo justo, con decisiones

equilibradas y justificadas 3 2

10-d Las decisiones se publican y están a disposición del público 3 2

10-e Ente encargado de revisar las protestas tiene autoridad e

independencia 3 3

Indicador 11 Nivel de Acceso a la Información


2016

Calificación

2008

11-a La información se publica y distribuye a través de los medios

disponibles 2 2

Indicador 12 En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción


2016

Calificación

2008

12-a

Inclusión en el marco legal de provisiones anticorrupción y

establece las acciones que podrían tomarse en relación con

dicha conducta

2 1

12-b

Sistema Legal define responsabilidades, rendición de

cuentas y las penalidades que han participado en prácticas

corruptas

2 1

12-c Existen pruebas que demuestran la aplicación de

resoluciones y penas 2 1

12-d Existen medidas para prevenir y detectar el fraude y la

corrupción en contrataciones públicas 2 1

12-e Apoyo público a la creación de mercado público conocido

por su integridad y conducta ética 1 1

12-f El país cuenta con mecanismo seguro para denunciar el

fraude y corrupción 3 1

12-g Existen códigos de conducta y ética 2 1


para este tercer pilar, son las siguientes:


a) Avanzar en el diseño de indicadores cualitativos y cuantitativos que contemplen

el análisis de factores que influyen en la actuación diligente de las entidades y/o

la posible inacción en materia de contrataciones y si estas circunstancias

tendrían correlación con las actuaciones de control ya sea de los OCIs, los

auditores externos o la misma CGR.

b) Se sugiere a la CGR que optimice la formulación y esperada implementación de

recomendaciones de control en dos aspectos: la claridad y asertividad en la

formulación de recomendaciones y por otro lado, la inclusión de la variable

“duración de la implementación” en sus controles.

c) Se sugiere que la CGR que en coordinación con el Ministerio de Economía y

Finanzas y el OSCE, desarrollen sinergias con miras a aprobar instrumentos

consensuados que fortalezca el sistema de control interno sobre la base de la

identificación, medición y sistematización de mejores prácticas en favor de las

acciones de gestión.

d) Se sugiere a la CGR que en coordinación con el OSCE elabore un manual de

control interno en materia de adquisiciones públicas y se difunda en los tres

niveles de gobierno para las adecuaciones institucionales que sean pertinentes

para que se cuente con un instrumento que permita desarrollar el control

externo de desempeño en materia de adquisiciones públicas.

e) En cuanto a la información compleja que deba registrarse en el SEACE, como las

Bases de Obras se recomienda evaluar alternativas tecnológicas que permitan

superar las brechas de almacenamiento de información y su correlato en la

transparencia de dicha información.

f) Se sugiere que las instancias competentes constituyan un equipo de trabajo que

evalúe la posibilidad de incluir en los instrumentos de aplicación general que

aprueba el OSCE, disposiciones más precisas sobre el impedimento de

conductas fraudulentas en hitos específicos de las fases de la contratación; que

incluya la definición de dichas conductas y su alcance.

g) Se sugiere la celebración de convenios interinstitucionales que contemplen la

posibilidad de establecer disposiciones específicas respecto de corrupción y/o

fraude en materia de adquisiciones públicas sobre la base de casuística

recurrente en los últimos años.

h) Se sugiere que la Procuraduría Anticorrupción del país lidere la estrategia a

desarrollarse durante la etapa de investigación de los casos relacionados con

actuaciones fraudulentas o corruptas, articulando las facultades investigadoras

de la CGR con las prerrogativas de las Fiscalías, como titulares de la acción

penal; todo ello con la finalidad de optimizar cualitativa y cuantitativamente los

informes de control que determinan responsabilidades y mejorar el nivel de

resultados favorables en las sentencias respectivas.


i) Se sugiere que los miembros de la CAN agoten esfuerzos, de manera conjunta

con CGR y las fiscalías, destinados reforzar las capacidades e intervenciones

concretas a fin de prevenir, detectar y penalizar actos de corrupción vinculados

a las adquisiciones públicas

j) Que las instituciones competentes desarrollen estrategias orientadas a

fortalecer las organizaciones de la sociedad civil con la finalidad que cumplan su

rol de vigilancia social debidamente capacitadas e informadas respecto de los

alcances normativos de carácter general y las fronteras de competencia entre

las instituciones que fiscalizan el gasto público vinculado a las adquisiciones

públicas.

k) Dar impulso a la evaluación de los actuales instrumentos relacionados con la

ética en las adquisiciones públicas, de modo que se incluyan disposiciones

relativas a las consecuencias administrativas y/o penales ante situaciones

comprobadas de desacato de los mismos. Esta y otras mejoras que podrían

incorporarse al código de ética, deben vincularse con un sistema de certificación

de competencias de los operadores públicos de compras, y un diseño de

estrategias que articulen a los diversos actores implicados en la aplicación de

sanciones (CGR, SERVIR).

4. Priorización y segmentación de las áreas a fortalecer

Como se mencionó en la metodología, a partir del diagnóstico del 2016 se han

identificado las áreas, o sub-indicadores con menor puntuación (aquellas con

calificación 2 o menor) y aquellas que no han tenido mejoras sustantivas desde el

diagnóstico anterior del 2008 (que se han mantenido igual, o han subido solo un

escalón en la calificación).

Sobre esas áreas, se ha hecho una evaluación del impacto que tiene sobre el

funcionamiento del sistema de contrataciones en su conjunto el deficiente

funcionamiento de cada área, y la complejidad de su solución.

La escala empleada para esto ha sido:

3: alto impacto, alta complejidad.

2: impacto medio, mediana complejidad.

1: bajo impacto, baja complejidad


Una vez hechas las evaluaciones, se han segmentado las áreas de acuerdo al siguiente

criterio:

Segmento Agrupación y significado

A Áreas que deben ser abordadas con la máxima prioridad, ya que tienen un alto

impacto en el funcionamiento del sistema, o son altamente complejas de abordar, o

ambas (Corresponden a las áreas con calificación 3 en alguna de las dos variables de

evaluación, y al menos un 2 en la otra variable)

B Áreas de prioridad mediana. Son aquellas que deberían abordarse a continuación de

las de máxima prioridad. Corresponde a aquellas con calificación 2 en la variable de

impacto, y calificación 2 o 1 en complejidad.

C Áreas de prioridad mediana. Áreas de prioridad mediana. Son aquellas que deberían

abordarse a continuación de las de máxima prioridad. Corresponde a aquellas con

calificación 2 en complejidad, y calificación 1 o 2 en impacto.

D Áreas de baja prioridad, que pueden ser abordadas en tiempos posteriores, o no

necesariamente ser incluidas como parte de un programa de fortalecimiento. Co-

rresponde a las áreas con calificación baja tanto en impacto como en complejidad.


La aplicación de los criterios anteriores da como resultado el siguiente cuadro:

Cód. Código y nombre del Sub Indicador Califi.

2016

Calif.

2008 Impacto Complejidad Cuadrante

1-a Esfera de aplicación y cobertura

del marco legislativo y regulatorio 2 1 3 3 A

3-a

La planificación es parte del

proceso de formulación del

presupuesto y contribuyen a una

planificación plurianual

2 1 3 3 A

3-b

La ley presupuestaria y los

procedimientos financieros

brindan soporte a la adquisición,

ejecución y su pago en tiempo y

forma

2 1 3 3 A

3-d

Se preparan informes de

cumplimiento para certificar la

ejecución del presupuesto y

conciliar con la programación

presupuestaria

1 1 3 3 A

4-b Funciones reguladoras adecuadas

y claramente asignadas 3 1 3 2 A

4-c

La organización, el financiamiento,

el personal y el nivel de

independencia y autoridad

(poderes formales) del ente deben

ser adecuados y concordantes con

las responsabilidades

1 1 3 2 A

6-a

El nivel de competencia de los

funcionarios es consistente con

sus obligaciones

1 0 3 3 A

6-b

Los programas de capacitación

sobre adquisiciones (entidades y

proveedores) satisface la demanda

existente

1 1 3 3 A

7-a

Existen mecanismos efectivos para

la asociación entre los sectores

público y privado

0 0 3 3 A

7-b

Las instituciones del sector privado

están bien organizadas y pueden

facilitar el acceso al mercado

2 2 2 3 A

7-c

No existen limitaciones sistémicas

que inhiban la capacidad del

sector privado de acceder al

mercado de las adquisiciones

1 1 3 3 A

8-a Procedimientos claros y definidos

para la administración de los 2 1 3 3 A



2016

Calif.


contratos

9-c

El sistema de control interno

brinda información oportuna

sobre cumplimiento

2 1 2 3 A

12-e

Apoyo público a la creación de

mercado público conocido por su

integridad y conducta ética

1 1 3 3 A

5-a

El país cuenta con un Sistema para

recolectar y difundir información

sobre adquisiciones

2 1 2 2 B

5-c

Existe estrategia sostenible y

capacidad de entrenamiento para

asistencia en el desarrollo de las

capacidades

2 1 2 2 B

5-d

Se difunden normas de control de

calidad y se utilizan para evaluar el

desempeño del personal

0 0 2 1 B

6-d

Existen disposiciones para delegar

la autoridad a otros que tienen la

capacidad de asumir

responsabilidades

2 1 2 1 B

9-a

Existe Marco legal, organización,

políticas y procedimientos para el

control interno y externo

2 1 2 1 B

9-d

Los sistemas de control internos se

encuentran definidos y

documentados

2 0 2 2 B

11-a

La información se publica y

distribuye a través de los medios

disponibles

2 2 2 1 B

12-a

Inclusión en el marco legal de

provisiones anticorrupción y

establece las acciones que podrían

tomarse en relación con dicha

conducta

2 1 2 1 B

12-b

Sistema Legal define

responsabilidades, rendición de

cuentas y las penalidades que han

participado en prácticas corruptas

2 1 2 1 B

12-g Existen códigos de conducta y

ética 2 1 2 1 B

2-e Guía o manual del usuario para las

entidades contratantes 2 1 1 2 C



2016

Calif.


9-b

La aplicación y el seguimiento de

los hallazgos y recomendaciones

de control proporciona entorno

que favorece el cumplimiento

2 2 1 2 C

12-d

Existen medidas para prevenir y

detectar el fraude y la corrupción

en contrataciones públicas

2 1 2 2 C

1-e Documentos de licitación y

especificaciones técnicas 2 1 2 1 D

1-f Evaluación de las ofertas y

criterios para la adjudicación 2 1 2 1 D

1-g Presentación, recepción y apertura

de las ofertas 2 1 1 1 D

2-a

Reglas de implementación que

definen Procesos y procedimientos

no incluidos en la legislación de

jerarquía mayor

2 1 1 1 D

2-c Procedimientos para la

precalificación 2 1 1 1 D

4-a

El marco legislativo y regulatorio

incluye condiciones y la base para

el ente normativo / regulatorio

3 2 2 1 D

8-c

Existen procedimientos para hacer

cumplir las decisiones sobre

controversias

2 2 1 1 D

12-c

Existen pruebas que demuestran

la aplicación de resoluciones y

penas

2 1 1 1 D

4. Lineamientos para un Programa de Fortalecimiento

A partir de la priorización anteriormente presentada, se proponen algunos

lineamientos para un programa de fortalecimiento del sistema de contrataciones del

Estado peruano. Estas posibles líneas de acción se agrupan en torno a tres

componentes, estando cada uno de ellos orientado a mejorar las áreas que mayor

impacto tienen sobre el funcionamiento global del sistema, y cuya solución es de

mayor complejidad, es decir, aquellas áreas correspondientes al segmento A.

Los contenidos propuestos para cada componente son:


Componente 1: Integración del sistema de contrataciones del Estado con los sistemas

administrativos.

Este componente podría incluir:

a) Ampliar la esfera de aplicación y cobertura del marco legislativo y regulatorio

del sistema de contratación del Estado, incluyendo a instituciones o ámbitos

que aún no forman parte de este.

b) Integrar los requerimientos de las instituciones públicas relacionadas con la

contratación de bienes y servicios, con el proceso de formulación del

presupuesto y la planificación plurianual

c) Asegurar que la ley presupuestaria y los procedimientos financieros brinden

soporte a la adquisición, ejecución y pagos asociados a la contratación de

bienes y servicios, en tiempo y forma

d) Asegurar que existan informes de cumplimiento relacionados con la

contratación de bienes y servicios, para certificar la ejecución del presupuesto

y conciliar con la programación presupuestaria

Una de las características de las iniciativas que forman este componente, es que se

requiere de la participación y coordinación estrecha con otras instituciones estatales,

aparte del OSCE. Incluso, algunas de estas iniciativas requerirán modificaciones legales,

por lo que el obtener apoyo político es parte de las condiciones de éxito

Componente 2: Fortalecimiento del OSCE y de los actores públicos del Sistema de

Adquisiciones del Perú


a) Definir Procedimientos claros y definidos para la administración de los

contratos

b) Fortalecer la organización, el financiamiento, el personal y el nivel de

independencia y autoridad (poderes formales) del OSCE, que deben ser

adecuados y concordantes con las responsabilidades

c) Asegurar que el nivel de competencia de los funcionarios, tanto de la OSCE,

como de aquellos a cargo del procesos de contratación de bienes y servicios de

las instituciones públicas, es consistente con sus obligaciones, mediante el

diseño y ejecución de programas de entrenamiento sobre adquisiciones

(entidades y proveedores) satisface la demanda existente

d) Fortalecer el sistema de control interno, para que brinde información oportuna

sobre cumplimiento.

e) Asegurar que el apoyo de sistemas informáticos que requiere todo el proceso

de contratación de bienes y servicios, y la posterior administración de algunos


contratos, sea de un alto nivel, permitiendo no solo una fluida operación, sino

que también permita entregar información de calidad para hacer inteligencia

de negocios. Lo anterior coadyuvaría a mejorar los niveles de transparencia y al

mismo tiempo dificultaría la ocurrencia de actos de corrupción.

f) Asegurar que las funciones reguladoras del OSCE sean las adecuadas y estén

claramente asignadas.

Componente 3: Fortalecimiento de la dinámica del mercado


a) Un proyecto de desarrollo de Proveedores, que permita ampliar la cantidad y

calidad de las ofertas en los procesos de contratación de bienes y servicios,

apoyando también el desarrollo económico y social.

b) Desarrollar una campaña que asegure el Apoyo público al funcionamiento del

mercado público. Logrando que este sea conocido por su integridad y conducta

ética

c) Desarrollar mecanismos efectivos para la asociación entre los sectores público

y privado, de manera de ampliar la calidad y cantidad de ofertas de las que

dispone el Estado para sus compras y contrataciones. Esto incluye fomentar

que las instituciones del sector privado estén bien organizadas y pueden

facilitar el acceso al mercado a nuevas empresas, o a aquellas que deseen

comenzar a ofertarle al Estado, eliminando de paso limitaciones sistémicas que

inhiban la capacidad del sector privado de acceder al mercado de las

adquisiciones

V. ANEXOS

Anexo N° 01

INFORME DE INDICADORES DE CUMPLIMIENTO Y DESEMPEÑO

MARCO METODOLÓGICO

1. Antecedentes

La metodología OECD/DAC para el diagnóstico del sistema de adquisiciones públicas se

divide en dos grupos de indicadores entre los que existe una asociación directa:

- Los Indicadores de Línea de Base (ILB), que constituyen el centro de la

metodología, tienen un carácter cualitativo y se refieren a las características

formales y funcionales del sistema de adquisiciones públicas existente; y,

- Los Indicadores de Cumplimiento y Desempeño (ICD), que tienen una naturaleza

cuantitativa, se refieren a datos del funcionamiento del sistema en la práctica para

determinar el nivel de cumplimiento con el sistema formal, y son el respaldo de las

calificaciones otorgadas a los ILB.

Los ICD permiten conocer la forma en que opera el sistema de adquisiciones públicas

en la realidad. Por ello, la información cuantitativa que se obtenga en base a fuentes

internas y externas establecidas cobra vital importancia en el ejercicio.

2. Objetivo

El objetivo de la presente sección es construir ICD y detallar la metodología utilizada

para dicha construcción.

3. Delimitaciones del estudio

En la realización de la presente evaluación se tomarán en cuenta las siguientes

variables:

Temporal: se realizará el análisis de la información de las contrataciones ejecutadas

durante el periodo comprendido entre el 01 de enero al 31 de diciembre de 2015.

Sólo cuando no hubiera información disponible para dicho período se analizará

información de períodos anteriores, y se harán las aclaraciones del caso.


Legal: durante el período mencionado se encontraba vigente la Ley de

Contrataciones de Estado aprobada por Decreto Legislativo N° 1017 (LCE) y su

Reglamento, aplicables hasta antes del 09 de enero del 2016. A partir de dicha

fecha ha entrado en vigencia la Ley de Contrataciones de Estado N° 30225 (LCE N°

30225) con su respectivo Reglamento. La evaluación comprende el análisis de

información de las contrataciones en los tres niveles de gobierno del Perú, así

como, información recopilada de distintas instituciones.

Número de Entidades que, en el año 2015, realizaron convocatorias

a través del SEACE

Tipo Cantidad

Gobierno Central (GN) 343

Gobierno Local (GL)* 1 940

Gobierno Regional (GR) 475

Empresas Públicas 32

Sociedades de Beneficencia 23

Total 2 813 *GL incluye a sus organismos descentralizados y empresas municipales, GR incluye sus organismos

descentralizados, las empresas públicas incluye a Petroperú

Sector Privado

Tipo Cantidad

Proveedores con inscripción vigente en RNP 131 000

Proveedores que respondieron encuestas 410

Gremios y organizaciones de Sociedad Civil 8

4. Fuentes de información

Las principales fuentes de información a utilizar fueron las siguientes:

Fuentes internas

Estadísticas generadas con la base de datos del Sistema Electrónico de

Contrataciones del Estado (SEACE).

Estadísticas generadas a través de los Estudios elaborados por la Oficina de

Estudios e Inteligencia de Negocios (OEI) del OSCE97

Otras bases de datos existentes en OSCE

97 Antes denominada Oficina de Estudios de Económicos.


Muestreo de casos de contrataciones, sobre la base de la documentación de los

procesos de contratación registrada en el SEACE por las Entidades públicas a todo

nivel de gobierno.

Fuentes externas

Estadísticas generadas a través del Sistema de Administración Financiera ( SIAF)

Encuestas a proveedores del Estado

Encuestas a Entidades públicas del Estado

Entrevistas a profundidad a gremios y organización de la sociedad civil

Entrevistas a profundidad a Entidades públicas del Estado

A efectos del levantamiento de información para los ICD, se detallan más adelante las

fuentes de información que se utilizaron por cada uno de dichos indicadores.

El detalle de las fuentes y métodos de estimación aplicados para los ICD contribuye a la

robustez de los resultados de la evaluación e incrementar sus posibilidades de uso, y

posteriormente, su replicabilidad.

5. Investigación de campo - detalle de principales fuentes de información

5.1. Estadísticas de contrataciones existentes relacionadas a los ICD

La OEI del OSCE, en atribución de sus funciones, realiza una serie de estudios sociales

y económicos relacionados con las contrataciones públicas, así como también

mantiene actualizado la estadística institucional. Según lo anterior:

Elabora mensualmente estadísticas de contrataciones públicas, tanto a nivel del

gobierno nacional como por cada región. Para esta información se utiliza la base de

datos del SEACE. En el siguiente enlace se puede visualizar los documentos

elaborados a la fecha: http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estadisticas

Realiza estudios de monitoreo y/o evaluación de aspectos puntuales relacionados

con las contrataciones públicas, las cuales son utilizados en la toma de decisiones

estratégicas del OSCE, y para fundamentar modificaciones en la normativa. Según

la naturaleza de los estudios, se puede utilizar la base de datos del SEACE, la

información contenida en las actas y documentos publicados en el SEACE, bases de

datos de otras instituciones (como la Superintendencia de Administración

Tributaria – SUNAT), documentación en poder de las Entidades públicas,

información proporcionada por los propios actores de la contratación pública.

http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estadisticas


Estos estudios programados en el Plan Operativo Institucional(POI) del OSCE,

pueden ser realizados por la propia OEI, o encargados total o parcialmente a

terceros (en la mayoría de casos, sólo se encarga a terceros el levantamiento de

información, tales como aplicación de encuestas, toma de información de

expedientes en las propias Entidades, focus group, entrevistas a profundidad, entre

otros). Estos estudios se encuentran publicados en la página web del OSCE, las

cuales se pueden visualizar a través del siguiente enlace:

http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estudios-sobre-contratacion-publica

Si bien las principales bases de datos para el análisis de la información son las que

proporciona el SEACE y el Registro Nacional de Proveedores (RNP), los demás

órganos del OSCE mantienen bases de datos relacionados con el ejercicio de sus

funciones (como por ejemplo, la atención de denuncias, procedimientos del

Tribunal de Contrataciones, arbitrajes, capacitación, etc.). Para determinados casos

relacionados con ICD, se ha recurrido a tales bases de datos.

5.2. Selección y Procedimiento de Obtención de la muestra – casos de contrataciones:

Determinados indicadores de desempeño implicaban el análisis de una muestra de

casos de contrataciones. En efecto, dada la naturaleza de la información, la cual se

encuentra en documentos publicados y no en formato de base de datos, es posible

aproximarnos a la respuesta mediante el análisis de una muestra. Estos documentos

publicados corresponden a las Bases de los procesos de selección, las actas de

evaluación, Resoluciones y los contratos. Consideramos que la información publicada

en el SEACE es confiable y suficiente:

Confiable, porque los documentos e información que se registra tiene carácter de

declaración jurada y, ante inconsistencias entre ésta y el Expediente de

Contratación, genera nulidad del proceso sin considerar las responsabilidades

administrativas que ello puede derivar.

Suficiente, porque la información solicitada para la construcción de los ICD está

contenida en estos instrumentos.

En efecto, el SEACE contiene una serie de documentos que se detallan a continuación:

Bases

Plan Anual de Contrataciones

Actas de evaluación de propuestas y otorgamiento de la Buena Pro

Resoluciones

http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estudios-sobre-contratacion-publica


Acciones de Supervisión.

Asimismo, contiene el registro de información de una serie de actuaciones (y que

luego formará parte de la base de datos:

Datos de la convocatoria

Cronograma

Fechas de registro de información

Este sistema contiene una serie de mecanismos de control y seguridad que no permite

realizar cambios en el sistema.

Los indicadores calculados a través de una muestra son los siguientes:

1-D: Porcentaje de documentos de licitación pública (LP) que incluyen disposiciones

que limitan participar a grupos licitantes por motivos distintos de las calificaciones o

exclusiones aceptables.

1-F: Porcentaje de Bases que incluyen criterios de la evaluación no cuantificables o

subjetivos.

1-G: Porcentaje de licitaciones públicas que se abrieron en público y fueron

debidamente registradas en actas.

2-B: Porcentaje de licitaciones públicas que utilizan documentos o cláusulas modelo de

licitación.

8-A: Porcentaje de contratos que contienen procedimientos claros para administración

de contratos.

Respecto a los indicadores mencionados, fue necesario tomar una muestra de

procesos de selección del año 2015, a fin de descargar las Bases y analizar los

Requerimientos Técnicos Mínimos (RTM), los factores de evaluación, revisar si utilizan

las Bases Estandarizadas, si los actos públicos de las LP se realizaron ante Notario

Público y verificar que los contratos publicados cuenten con las disposiciones

establecidas en las Bases Estandarizadas, según el caso.

Para efectos del presente estudio, se tomó en cuenta los procesos de selección

convocados por el régimen general, sin considerar las adjudicaciones de menor

cuantía. Ello debido a que por su naturaleza y menor monto, sus contrataciones

pueden formalizarse a través de una orden de compra o servicio, así como sus RTM y

factores de evaluación podría no brindarnos la información que esperamos. Teniendo

en cuenta lo anterior, el universo de procesos a analizar es de 46 596, el cual se

distribuye de la siguiente manera:


N° de procesos convocados por objeto , según tipo de entidad

Tipo de Entidad BIENES OBRAS SERVICIOS Total

GOBIERNO LOCAL 7,455 4,044 7,082 18,581

GOBIERNO CENTRAL 5,567 373 7,670 13,610

GOBIERNO REGIONAL 4,641 447 3,322 8,410

FONAFE 1,786 83 2,130 3,999

OPD - Gobiernos Locales 118 11 966 1,095

EMPRESAS MUNICIPALES 408 71 404 883

OPD - Gobiernos Regionales 5

13 18

Total 19,980 5,029 21,587 46,596

Fuente: SEACE - Elaboración: OEI del OSCE

Para tal fin se utilizó la siguiente fórmula para calcular el tamaño de muestra:

Donde:

n es el tamaño de la muestra

N es el tamaño de la población

Z es el valor estadístico para niveles de confianza en una distribución

normal. Para el caso de 95% es de 1.96 (las tablas de valores Z se

encuentran publicadas en diversas web)

“p” es la proporción de individuos que posee la característica a estudiar, en

tanto “q “es la proporción de individuos que no poseen esta característica

(por lo tanto la suma p + q debe ser 1)

i es el margen de error. Lo usual es admitir como máximo 5%

Para el caso de esta muestra, dado que estamos estudiando diversas variables sobre

los mismos individuos (en este caso, procesos de selección), lo recomendable es tomar

como valor de p = q= 0.5. Ello permite, además, tener un tamaño de muestra mayor.

En ese sentido, el tamaño de muestra estimado para el presente análisis se calculó de

la siguiente manera:

(1.96)2 x 46596 x 0.8 x 0.2

(0.05)2 x (46596 – 1) + (1.96)2 x 0.8 x 0.2n = = 381


Con este número, se establecieron proporciones similares al universo, añadiendo una

proporción adicional referido a procedencia: Lima y Callao versus el interior del país.

Del análisis de la data, se determinó que la cantidad de procesos procedentes de Lima

y Callao era de 39% mientras que del interior 61%. Con estas variables, la distribución

de la muestra a tomar es como sigue:

Distribución de la muestra, según objeto, tipo entidad y procedencia

BIENES OBRAS SERVICIOS

Tipo de Entidad Lima -

Callao Interior Lima - Callao Interior Lima - Callao Interior

GOBIERNO LOCAL 24 37 13 20 22 36

GOBIERNO CENTRAL 18 28 1 2 24 38

GOBIERNO REGIONAL 15 23 1 2 10 17

FONAFE 6 9 1 1 7 11

OPD - Gobiernos Locales - 1 - - 4 4

EMPRESAS MUNICIPALES - 2 - - 2 2

OPD - Gobiernos Regionales - - - - - -

Total 63 100 16 25 68 108

Elaboración: OEI del OSCE

Finalmente, para asegurar la aleatoriedad, los elementos de cada segmento

identificado (convocatorias de un objeto, tipo de Entidad y localidad) fueron

ordenados en forma descendente según su valor referencial, tomándose la muestra de

procesos alternativamente desde el mayor valor referencial hasta el menor (muestreo

sistemático).

De otro lado, para el caso del sub-indicador (10b), Porcentaje de decisiones del

Tribunal que han sido ejecutadas, se tomó una muestra de Resoluciones de Tribunal

emitidas en el año 2015 para leer lo que dictaminaron, y revisar en el SEACE que

sucedió con el proceso. La cantidad de Resoluciones relacionadas con recursos

impugnativos fue de 585, las cuales se distribuyen según lo que se dictaminó, de la

siguiente manera:


Cantidad de Resoluciones relacionados con Recursos impugnativos emitidos por el Tribunal de Contrataciones

del Estado, durante el año 2015, según tipo de dictamen

Tipo de Dictamen Recurso de

Apelación

Recurso de

Revisión Total general

Declaración de nulidad 145 1 146

Desistimiento 13 13

Fundado 255 6 261

Improcedente 49 49

Infundado 83 3 86

Modificación/Aclaración 24 2 26

Otro no comprendido 2 1 3

Sin datos 1 1

Total general 572 13 585

Fuente: Reporte del Tribunal de Contrataciones

Dado que lo que interesa conocer es el porcentaje de decisiones del Tribunal que han

sido ejecutadas, es lógico analizar sólo los casos referidos a recursos de apelación, en

los que el dictamen fue la declaración de nulidad o declarar fundada la petición del

impugnante. Ambos tipos de Resoluciones sumaron 400. Ante ello, se procedió a

aplicar la fórmula correspondiente para estos casos:

A diferencia del caso anterior, en la que se desconocía la proporción de elementos que

poseían la característica a estudiar, en este caso si podemos determinar que la

proporción de Resoluciones en las que sí se cumple con lo establecido por el Tribunal

es superior a 0.5, ello basado en que no se conocen denuncias debido al

incumplimiento o desacato a dichas disposiciones. Para efectos del presente análisis,

consideramos una proporción de cumplimiento de 0.8, dejando un “margen de

incumplimiento” de 0.2. Con estos parámetros, el cálculo del tamaño de muestra es

como sigue:

(1.96)2 x 400 x 0.8 x 0.2

(0.05)2 x (400 – 1) + (1.96)2 x 0.8 x 0.2n = = 153


Dado el tamaño de la muestra y la proporción de casos (153 de 400) y al hecho que no

contamos con evidencia que el posible desacato tenga relación directa con alguna

variable, el muestreo fue absolutamente aleatorio. Una vez obtenida la relación de

casos a revisar, se descargó del SEACE la Resolución, se procedió con la lectura de su

dictamen y se verificó en el mismo sistema los actuados de dicho proceso, luego de la

emisión de la Resolución.

Para el caso del sub-indicador (2c): “porcentaje de casos donde se usó la precalificación

adecuadamente como lo prevé el marco legal y porcentaje de casos que utilizaron los

criterios objetivos de precalificación del tipo cumple / no cumple en oposición a criterios

cualitativos subjetivos”, de la revisión de la base de datos del año 2015, se verificó que

sólo hubo veinticinco (25) convocatorias a procesos de selección de Obras, cuyo valor

referencial superaban los 25 000 UIT (equivalente a S/. 96 250 000 nuevos soles). De

ellos, 01 fue convocado según relación de ítems, en las que el valor referencial de cada

ítem no superaba los S/. 62 000 000 nuevos soles.

Dado el limitado número de casos, se optó por analizar el universo de estas 24

convocatorias restantes (de la revisión de cada proceso, se determinó que

correspondía a 20 obras distintas, las otras 04 convocatorias habían sido declaradas

nulas o quedaron desiertas y se volvieron a convocar).

5.3. Aplicación de encuestas a proveedores y Entidades públicas para medir la

percepción del sistema.

Teniendo en cuenta que el número de proveedores con inscripción vigente en el RNP

al 31 de diciembre de 2015 fue de 132 000, se aplicó la fórmula señalada

anteriormente para determinar el tamaño de muestra, considerando 5% de margen de

error y 95% de nivel de confianza. Con la aplicación de la fórmula señalada, se obtuvo

el resultado de 383.

Luego de determinado el tamaño requerido, era importante tener en cuenta dos

aspectos: la participación de proveedores según tamaño y el nivel de aceptación.

Según las estadísticas del Ministerio de la Producción, el 98.8% de las unidades

económicas del Perú son Micro y Pequeñas Empresas (MYPE). Del mismo modo, según

los estudios elaborados por la OEI del OSCE, la participación de las MYPE en el

mercado estatal es entre el 39% y 41%98. La mayor proporción de las grandes y

medianas empresas se encuentran ubicadas en Lima.

98 Datos de estudios elaborados en los años 2013 a 2015. Este último corresponde a datos de la decla-

ración de renta anual 2014.


De otro lado, por la experiencia de trabajo de la OEI, se sabe que el ratio de aceptación

de encuestas y/o entrevistas con proveedores es de 8 a 1 aproximadamente. Es decir,

de cada 08 visitas o personas, sólo 01 responde.

Teniendo en cuenta ambos factores se realizó un despliegue, según modalidad de

aplicación de encuestas, tal que permita alcanzar la meta establecida:

Aplicación de encuestas presenciales

Aplicación de encuestas en web

Para el caso de las encuestas presenciales, se solicitó apoyo a todos los responsables

de las Oficinas Desconcentradas (ODE) del OSCE a nivel nacional (en total 20 oficinas

en diferentes ciudades). A ellos se les indicó que apliquen presencialmente las

encuestas a proveedores que se acerquen a la ODE, de manera aleatoria. A fin de

asegurar la aleatoriedad, se estableció una cuota de 2 encuestas por día. Con ello, se

recogieron 303 encuestas. Dada las características del mercado peruano, casi la

totalidad de las empresas del interior del país son MYPE.

Para el caso de las encuestas en web, se realizó la publicación en la sección de avisos

del SEACE99. Como era de esperar, en los primeros 3 días sólo habían sido respondidas

11 encuestas. Ante ello, y a fin de asegurar la representatividad de la muestra, la OEI

del OSCE identificó a los 200 proveedores con mayor monto contratado en Bienes,

Obras, Servicios y Consultoría de Obras (800 en total) y, según los datos consignados

en el RNP, se les envió un correo personalizado a cada uno de ellos, invitándolos a

participar del citado estudio, respondiendo la encuesta.

De dicho sub universo, respondieron 107 proveedores. Por el volumen de ventas de

estos proveedores, se deduce que son medianas o grandes empresas.

El formato de la encuesta se presenta al final de este anexo de ICD. Consta de 07

preguntas cerradas y 09 sub preguntas (una de las cuales tiene, entre sus alternativas,

una respuesta abierta). Estas preguntas se distribuyen de acuerdo a cada sub-

indicador, de la siguiente manera:

99 Los parámetros de seguridad del SEACE 3 no permiten publicar encuestas on-line dentro de los módu-los de interacción entre el proveedor y el SEACE.


Pregunta Sub-indicador

1 y 2 1f

3 4c

4

No corresponde a un ICD. Se aplicó para redactar la

respuesta de un ILB del Pilar II. El resultado se

muestra al final del anexo.

5 10c

6 12d

7

No corresponde a un ICD. Se aplicó para redactar la

respuesta de un ILB del Pilar IV. El resultado se

muestra al final del anexo.

El formato en versión web de la citada encuesta se puede visualizar a través del

siguiente enlace: http://goo.gl/forms/voSvYub1ip

La cantidad de encuestas respondidas de manera válida100 se distribuye de la siguiente

manera:

Encuestas respondidas según procedencia y tipo de participación del proveedor

Procedencia1/ Participa sólo a través de una

Persona jurídica

Participa a través de personan

natural y jurídica

Lima - Online 96 11

Piura 20 7

Cusco 16 4

Puno 20 2

Arequipa 19 4

Puerto

Maldonado 13 4

Ayacucho 19 2

Trujillo 17 2

Huancayo 9 7

Ica 14 7

Abancay 11 4

Huancavelica 18 3

Huaraz 15 2

Tumbes 10 5

100 Si bien la cantidad de encuestas válidas es superior a la muestra mínima requerida, se optó por con-

siderar a todas ellas para obtener más información


Procedencia1/ Participa sólo a través de una

Persona jurídica

Participa a través de personan

natural y jurídica

Tacna 9 2

Chiclayo 5 3

Tarapoto 8 3

Iquitos 7 2

Huánuco 1 2

Cajamarca 4

Pucallpa 2 1

Total general 333 77

Para el caso de las encuestas a Entidades, el número de Entidades distintas que realiza

interacciones con el SEACE es de 2 800, cifra que puede incrementarse a 3 000 si

contabilizamos a las unidades ejecutoras de Entidades de alcance nacional. Por

ejemplo, el Seguro Social de Salud (Essalud) representa una sola Entidad en el SEACE,

sin embargo, tiene gerencias departamentales en cada región del país y, en la capital,

cuenta con hospitales de gran envergadura que realizan contrataciones. Cada una de

ellos tiene un órgano encargado de las contrataciones (OEC) y, por lo tanto, sus

logísticos cuentan con certificado SEACE101 que les permite publicar convocatorias a

procesos de selección. Dado que tenemos a un universo de 3 000 unidades ejecutoras

aproximadamente, calculamos el tamaño de muestra utilizando la fórmula señalada en

el numeral 5.2.

Dada la disponibilidad de acceso a encuestas, se utilizó un margen de error de 3.5%

para contar con un mayor tamaño de muestra. Con la aplicación de la fórmula

señalada en el numeral 5.2 se obtuvo como tamaño de muestra 621102.

Para el levantamiento de información y, dada las funcionalidades del SEACE para el

caso de Entidades, se remitió el link en la bandeja de mensajes y a correos electrónicos

de los operadores logísticos que tienen certificado SEACE; es decir, usuario y password

para ingresar al sistema. La encuesta estaba dirigida al Jefe del OEC o a quien éste

delegue; es decir, sólo una encuesta por Entidad. El mensaje fue remitido el 18 de abril

y a la semana ya se había superado la meta establecida. En total se contabilizaron 656

encuestas válidas procedentes de 620 Entidades, las cuales se distribuyen de la

siguiente manera:

101 Es decir, usuario y password 102 Del mismo modo que el caso de proveedores, finalmente se contabilizó un tamaño mayor, a fin de

contar con más información


Entidades que respondieron la encuesta, y su relación con el monto adjudicado

Diez (10) Entidades a las que se les contabilizó más de una encuesta, debido a que

cuentan con diferentes unidades ejecutoras en diversos puntos del país, entre ellas

Essalud, el Ejército Peruano, la Fuerza Aérea del Perú, la Marina de Guerra del Perú,

Provías Nacional, entre otros. Sumaron en total 36 encuestas adicionales.

Para este caso sólo se utilizó una encuesta en formato web que constaba de 09

preguntas cerradas y 07 sub preguntas, las cuales se distribuyen según indicadores de

la siguiente manera:

Preguntas Sub-indicadores

1 4c

2, 3, 4, 5 y 6 5c

7 10c

8 y 9 No corresponde a un ICD. Se aplicó para

redactar la respuesta de un ILB del Pilar IV

5.4. Aplicación de entrevistas a profundidad a gremios y organización de la sociedad

civil, así como Entidades del Estado

Determinados indicadores requerían la aplicación de entrevistas. A diferencia de la

indagación cuantitativa, la investigación cualitativa busca obtener apreciaciones sobre

determinados temas y, en algunos casos, identificar si existen consensos sobre los

mismos. Si en el estudio cuantitativo, el tamaño de la muestra viene dada por el nivel

de confianza y el margen de error, en el estudio cualitativo el tamaño de la muestra

Tipo de Entidad

Monto

Adjudicado

2015 (a)

N° de

entidadespromedio

N° de

Entidades

Monto

Adjudicado

2015 (b)

%

(b/a)

Petroperú 721.2 1 721.2 1 721.2 100%

FONAFE 3,051.4 31 98.4 7 1,775.9 58%

GOBIERNO CENTRAL 14,849.6 343 43.3 116 8,490.3 57%

EMPRESAS MUNICIPALES 445.1 49 9.1 11 54.4 12%

GOBIERNO REGIONAL 3,777.0 472 8.0 126 1,712.8 45%

GOBIERNO LOCAL 8,334.5 1786 4.7 341 2,503.2 30%

OPD - Gobiernos Regionales 5.6 3 1.9 0.0 0%

OPD - Gobiernos Locales 194.7 105 1.9 16 77.9 40%

Sociedades de Beneficencia 12.7 23 0.6 2 1.5 12%

Total general 31,391.8 2,813.0 11.2 620 15,337

TOTAL ENTIDADES TOTAL ENCUESTADAS


viene dada por el punto de saturación, es decir, cuando el entrevistado número “n”

dice lo mismo que lo que dijeron los entrevistados anteriores. Que tan rápido se

obtiene el punto de saturación, depende de la calidad de los entrevistados. Según la

experiencia en investigaciones cualitativas, el punto de saturación se obtiene

realizando entre 10 a 20 entrevistas. Para la presente investigación se decidió realizar

un mínimo de 15 entrevistas y máximo 17.

El público objetivo seleccionado para este fin fueron Entidades que asistieron al taller

de arranque del diagnóstico, gremios y organizaciones de la sociedad civil relacionados

con transparencia, gestión pública y lucha contra la corrupción. Tales instituciones son:

ENTIDADES PÚBLICAS Sector / Tipo

Banco de la Nación Empresa Pública

Municipalidad Distrital de Comas Gobierno Local

Municipalidad Metropolitana de Lima Gobierno Local

Dirección de Abastecimiento de Recursos

Estratégicos en Salud (DARES) Gobierno Central (Sector Salud)

Ministerio del Interior Gobierno Central (Sector Interior)

Proyecto Especial de Infraestructura de

Transporte Nacional – PROVÍAS NACIONAL

Gobierno Central (Sector

Transportes y Comunicaciones)

ESSALUD Gobierno Central (Sector Salud)

SUNAT Gobierno Central (Sector

Economía)

Ministerio de Energía y Minas Gobierno Central (Sector Energía y

Minas)

Ministerio de Agricultura - Programa Subsectorial

de Irrigaciones

Gobierno Central (Sector

Agricultura)

ORGANIZACIONES Sector / Tipo

Cámara de Comercio de Lima Gremio

CAPECO (Cámara peruana de la Construcción) Gremio

Comité de Pequeña Industria - COPEI Gremio

Asociación Peruana de Consultoría Gremio

Sociedad Nacional de Industrias – SNI: Comité de

Fabricantes de Productos Farmacéuticos Gremio

ALAFARPE Gremio

Ciudadanos al Día – CAD Organismo No Gubernamental

PROETICA Organismo No Gubernamental


Se desarrolló una guía de entrevista general, que se aplicaría a gremios y

representantes de la sociedad civil y, determinadas preguntas de dicha guía, se

aplicarían a Entidades públicas.

Al final del presente anexo se presentan las guías de entrevista señaladas. Dada la

formalidad de este mecanismo de recojo de información, se remitió un oficio a cada

uno de los entrevistados, a fin de que puedan facilitar la fecha y horario de las citas. El

OSCE contrató a una especialista para el desarrollo de tales entrevistas, las cuales se

ejecutaron entre el 18 de abril y 04 de mayo de 2016.

Adicionalmente, a fin de complementar la información obtenida a través de datos

cuantitativos, se optó por incluir en la entrevista, preguntas relacionadas con estos

indicadores adicionales.

6. Limitaciones del estudio

El presente informe contó con ciertas limitaciones, las cuales fueron:

Para efectos de evaluar los sub-indicadores 3 (b) y 6 (c) se tuvo que utilizar

aproximaciones basadas en estudios realizados en el año 2014.

Cambio en la Ley de Contrataciones: cuando se realizó el trabajo de campo ya

había entrado en vigencia la nueva Ley de Contrataciones. Para el caso de las

entrevistas, algunos representantes de gremios mezclaron sus apreciaciones

teniendo en cuenta ambas situaciones: antes y después de la vigencia de esta

nueva Ley.

7. Resultados obtenidos en los Indicadores de Cumplimiento y Desempeño – Fichas de

indicadores estimados

7.1 Porcentaje de adquisiciones (en volumen y en cantidad de contratos) efectuadas

mediante licitación pública. (Sub-indicador 1b)

En el Perú, existen diferentes regímenes de contratación. En primer lugar, están las

contrataciones reguladas por la Ley de Contrataciones del Estado, al cual

denominamos régimen general (e involucra a los procedimientos clásicos, las subastas

inversas, las exoneraciones y las contrataciones a través del catálogo electrónico de

Convenio Marco). En segundo lugar, están a una serie de regímenes, entre las que

destacan las contrataciones bajo el régimen de Petroperú, las contrataciones

realizadas por convenios con organismos internacionales, las compras en el exterior,


así como aquellos regímenes temporales. Las contrataciones realizadas a través del

régimen general representan alrededor del 75% cada año. El siguiente gráfico muestra

la participación de este régimen en el total del mercado estatal.

Para el cálculo de este sub-indicador, se ha considerado el universo de procesos

adjudicados a través del procedimiento clásico, las Subastas Inversas y el Convenio

Marco. Según la normativa de contrataciones, la convocatoria a un proceso implica el

aviso público a través del SEACE que realizan las Entidades y brinda la información

necesaria para la libre participación de los interesados. Si bien las órdenes de compra

de Convenio Marco implican la participación de sólo los proveedores incorporados a

este catálogo, también se consideran procesos competitivos pues para cada producto

existe más de un proveedor. Sin embargo, a efectos de comparar su influencia, en el

primer cuadro se incorpora estas órdenes de compra tanto en el numerador como en

el denominador.


Cuadro N° 1: Porcentaje del número y valor adjudicado (en millones de S/.) en

Procedimiento Clásico, Subasta Inversa y Convenio Marco

Periodo

Nº de

Procesos

Adjudicados

(a)

Valor

Adjudicado

(b)

Nº de Procesos

Adjudicados Totales en


( c )

Valor Adjudicado

Total en el Régimen

General1/

(d)

% de

Participación

en Número

(a/c)

% de

Participación

en Monto

(b/d)

Año 2015* 178,242 S/. 26,017.3 180,195 S/. 28,208.7 98.9% 92.2%

Año 2014 169,449 S/. 28,820.2 170,544 S/. 31,078.3 99.4% 92.7%

Año 2013 170,206 S/. 32,136.2 171,428 S/. 33,743.7 99.3% 95.2%

Año 2012 130,908 S/. 29,809.0 132,231 S/. 30,983.7 99.0% 96.2%

1/ Régimen General incluye procesos clásicos, subasta inversa, exoneraciones, órdenes de Convenio Marco


En el cuadro N° 2 se retiran las órdenes de compra de Convenio Marco tanto del

numerador como del denominador.

Cuadro N° 2: Porcentaje del número y valor adjudicado (en mil. de S/.) en Procedimiento

Clásico u Subasta inversa, sin considerar Convenio Marco

Periodo

Nº de

Procesos

Adjudicados

(a)

Valor

Adjudicado

(b)

Nº de Procesos

Adjudicados Totales en


( c )

Valor Adjudicado

Total en el Régimen

General1/

(d)

% de

Participación

en Número

(a/c)

% de

Participación

en Monto

(b/d)

Año 2015* 88,241 S/. 24,659.0 90,194 S/. 26,850.4 97.8% 91.8%

Año 2014 98,922 S/. 27,799.5 100,017 S/. 30,057.6 98.9% 92.5%

Año 2013 114,474 S/. 31,386.7 115,696 S/. 32,994.2 98.9% 95.1%

Año 2012 112,939 S/. 29,689.8 114,262 S/. 30,864.5 98.8% 96.2%

1/ No se incluye a las órdenes de compra de Convenio Marco

2/ Para este ejercicio, el Régimen General no incluye las órdenes de Convenio Marco


7.2 Cantidad de días promedio entre el aviso de licitación pública y la apertura de las

ofertas, según tipo de adquisición. (Sub-indicador 1c-b)

De otro lado, en el SEACE se registra o queda registrado cada una de las actuaciones

del proceso de contratación. Según ello, se puede calcular el tiempo transcurrido entre

dos hitos del proceso de selección. De acuerdo con lo anterior, en el cuadro N° 03 se

muestra la cantidad de días promedio que transcurren entre la fecha de inicio de la

convocatoria hasta el último día, según calendario del proceso, para la presentación de

propuestas. Este sub-indicador ha sido calculado para las contrataciones adjudicadas

en el Procedimiento Clásico, según los tipos de procesos de selección:


Cuadro N° 3: Tiempo promedio desde la convocatoria hasta la presentación de

propuestas - Solo Procedimiento Clásico (en días hábiles)

Tipo de Proceso Plazos según Ley* 2015**

Licitación Pública-Concurso Público 22 días hábiles 34.5

Adjudicaciones Directas Públicas y Selectivas (ADP-ADS) 10 días hábiles 14.0

Adjudicación de Menor Cuantía (bienes y servicios) 02 días hábiles 04.2

Adjudicación de Menor Cuantía (consultoría y ejecución de

obras)

06 días hábiles 10.0

* No mediarán plazos menores a los establecidos en cada procedimiento de selección.

**Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.

7.3 Porcentaje de documentos de licitación pública que incluyen disposiciones que

limitan a participar a grupos licitantes por motivos distintos de las calificaciones o

exclusiones aceptable (Sub-indicador 1d).

Según la metodología, este sub-indicador evalúa las políticas de participación y

selección para verificar que no sean discriminatorias. Las empresas, inclusive las

extranjeras, no deben quedar excluidas de participar en un proceso de licitación por

otra razón que no sea la falta de calificaciones. En otras palabras, busca identificar si

existen casos en los que se discrimina a proveedores por su nacionalidad, o por

pertenecer o no a determinado registro o proceder de determinada localidad, entre

otros.

Si bien se reconoce que pueden existir diversas barreras que limitan la participación de

proveedores o que representan direccionamiento, para el cálculo de este sub-

indicador se circunscribió el análisis solamente a las condiciones establecidas en los

RTM en lo relacionado a las características del proveedor, identificando los casos en los

que explícitamente se establecen disposiciones que representan discriminación.

Para ello, se utilizaron 03 fuentes: la primera fue la revisión de una muestra de Bases,

la segunda fue la aplicación de encuestas a proveedores y la tercera, entrevistas a

profundidad a gremios y organismos de la sociedad civil. Para el caso de la muestra, del

total de bases revisadas (381), se encontraron 08 Bases (que representa el 2.1%) en las

que se considera que hay disposiciones que limitarían la participación de proveedores

por motivos distintos de las calificaciones o exclusiones aceptables.

A continuación se muestra el detalle de los casos hallados:


Para el caso de las encuestas, el resultado es el siguiente:

PREGUNTA 1. La normativa de contrataciones del Estado y las Bases Es-

tandarizadas aprobadas por OSCE establecen la obligación de evaluar a los

proveedores sobre la base de criterios objetivos y razonables. Pese a ello,

¿ha visto Usted Bases que excluyan la participación de determinados pro-

veedores por razones diferentes a sus calificaciones, tales como su nacio-

nalidad, la exigencia de inscribirse en un registro de la Entidad (diferente

al RNP) u otras exigencias que se aparten de los criterios de objetividad y

razonabilidad?

Respuestas N° de encues-

tados %

No 259 63.2%

Si 146 35.6%

No respondieron 5 1.2%

Total 410 100.0%

PREGUNTA 2. De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿cuál fue la causa de exclu-

sión que usted identificó?

Resumen del procesoAspecto de la

LimitaciónDescripción de lo que se solicita

SERVICIO INDUSTRIAL DE LA MARINA S.A.

CP-CLASICO-3-2015-SIMA PERU-1

SERVICIO DE ACCESO A INTERNET

REGISTRO

EL PROVEEDOR DEL SERVICIO DEBE DE PERTENECER A LA

ASOCIACION NAP , CON UNA ANTIGÜEDAD NO MENOR A

DOS AÑOS

MINAG - PROYECTO ESPECIAL LAGO TITICACA

ADS-CLASICO-1-2015-MINAGRI-PELT-1

AGENCIAMIENTO DE PASAJES AEREOS

Local ización

LA AGENCIA DE VIAJES DEBERÁ CONTAR CON OFICINAS

EN LA CIUDAD DE PUNO Y OPCIONALMENTE EN JULIACA Y

LIMA

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE VILCASHUAMAN

ADS-CLASICO-5-2015-CEP/MPVH-1

ELABORACION DE EXPEDIENTE TECNICO

Local ización

Haber elaborado 2 servicios iguales o s imi lares (02

expedientes tecnicos en i rrigaciones) en zona sierra en

los ul timos 4 años .

INSTITUTO VIAL PROVINCIAL MUNICIPAL DE

ACOBAMBA

ADS-CLASICO-13-2015-IVP-1

SERVICIO DE MANTENIMIENTO VIAL

Local ización

Haber ejecutado en los úl timos tres años , un mínimo

un (01) servicio de mantenimiento

rutinario de caminos vecinales , dentro del área de la

Provincia de Acobamba o en alguna

provincia colindante;

ZONA REGISTRAL N° VI SEDE PUCALLPA

ADS-CLASICO-7-2015-ZR N° VI PUCALLPA-1

SERVICIO DE ENCUADERNACIÓN

Local izaciónDebe contar con domici l io legal en la ciudad de

Pucal lpa

GOBIERNO REGIONAL DE CAJAMARCA - GERENCIA

SUB REGIONAL JAEN

ADS-CLASICO-4-2015-GR CAJ-GSRJ-1

ELABORACION DE EXPEDIENTE TECNICO

EntidadAcreditara su experiencia en la actividad de tres (03)

expedientes técnicos de obras en el sector educación.

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SALPO

ADS-CLASICO-4-2015-MDS-CEP-1

ADQUISICION DE VEHICULO

Disponibi l idad de

Servicios y

Repuestos

LOCALES PROPIOS EN REGION LA LIBERTAD

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAROCHIRI -

MATUCANA

ADS-CLASICO-2-2015-MPH-M/CEP-1

Obra de pergola informática

Procedencia

a) Persona natura l o jurídica en pleno ejercicio de

sus derechos civi les , consti tuida en el ámbito de la

república conforme a ley.


Motivos de Exclusión N° veces %

La obligación de emplear personal domici-

liado en la localidad. 31 21.2%

La exigencia de inscribirse en un registro de

la Entidad (diferente al RNP). 31 21.2%

La nacionalidad del proveedor. 13 8.9%

Otras exigencias. Indique las exigencias iden-

tificadas 71 48.6%

Total 146 100.0%

Como se puede apreciar, el 35.6% de los encuestados señaló que si han encontrado

Bases en las que se excluye la participación de determinados proveedores por razones

diferentes a sus calificaciones. Sin embargo, el 48.6% señaló una serie de exigencias

que se refieren a certificaciones especiales, experiencia y/o calificaciones del personal,

que en realidad no son cláusulas que impliquen exclusión de proveedores. Otra de las

exigencias que se mencionan es estar inscrito en el REMYPE, que tampoco constituye

una cláusula de exclusión.

En cuanto a las entrevistas realizadas, ninguno de los entrevistados señaló tener

conocimiento de que en las Bases se hayan presentado limitaciones a la participación

de proveedores por motivos distintos a sus calificaciones (específicamente, por

nacionalidad, región, u otras similares). Por el contrario, todos ellos se refirieron a

barreras o sobrecostos del tipo técnico o administrativo que encarecen o limitan la

participación en los procesos de selección.

7.4 Porcentaje de ofertas rechazadas en cada proceso (Sub-indicador 1e).

Cuando un postor presenta su propuesta técnica, esta es revisada y evaluada por el

comité especial. En primer lugar, revisa el cumplimiento de los requisitos de

admisibilidad así como el cumplimiento de los RTM. De no cumplirlos, la propuesta no

es admitida. Posteriormente, procede a calificar a las propuestas, según los factores

de evaluación, para lo cual los postores deben alcanzar determinado puntaje mínimo.

De alcanzarlo o superarlo, se pasará a evaluar la propuesta económica, de lo contrario

será descalificada. Para el presente sub-indicador, denominamos “propuesta admitida”

a aquella que cumplió con todos los requisitos de admisibilidad y los RTM. Por lo tanto,

denominamos propuesta “rechazada”, a aquella que no cumplió con tales requisitos.


Durante los últimos años la OEI del OSCE ha venido realizando la estimación del nivel

de competencia103, considerándose para ello al número de propuestas presentadas y

admitidas en los procesos de selección del procedimiento clásico104.

Dado que los procesos de selección pueden convocarse según relación de ítems y cada

ítem se considera un proceso menor dentro del proceso principal, los proveedores

pueden participar presentando sus propuestas para uno o varios ítems de un mismo

proceso de selección. En ese sentido, la unidad de análisis para este tipo de estudios es

el ítem.

La información del número de propuestas presentadas es registrada por los propios

operadores del SEACE de cada una de las Entidades públicas; sin embargo, la

información de las propuestas admitidas está contenida en las actas publicadas en

dicho sistema. Es por ello que para esta clase de estudios se procede a tomar una

muestra de ítems adjudicados, luego se realiza la descarga de sus actas y cuadros

comparativos publicados en el SEACE. Dicha descarga nos permite identificar el

número de propuestas presentadas y propuestas admitidas, así como el porcentaje de

propuestas que no son admitidas; es decir, la “tasa de propuestas rechazadas”.

En el siguiente cuadro se presenta la tasa de rechazo de la muestra analizada, según

objeto contractual.

Cuadro N° 04: Tasa de Propuestas Rechazadas en procesos clásicos1/ - Año 2015

Objeto N° de ítems

Promedio de

Propuestas

presentadas (a)

Promedio de

Propuestas

admitidas (b)

Tasa de Rechazo

(a-b/a)

BIENES 377 1.8 1.5 18.2%

SERVICIOS 376 1.8 1.4 20.2%

OBRAS 346 2.6 1.8 31.6%

Total

general 1 099 2.1 1.6 24.1%

1/ La muestra corresponde a procesos convocados hasta setiembre del 2015.

* Para el año 2010 el porcentaje de propuestas rechazadas para bienes, servicios y obras fue 15.1%, 17.8% y 23.7%,

respectivamente.

Para el año 2011 este porcentaje para bienes, servicios y obras fue 5.2%, 8.7% y 20.9%, respectivamente.

Para el año 2013, este porcentaje para bienes y servicios fue alrededor del 15% y en el caso de obras fue 26%.

103 Los estudios pueden ser visualizados a través del portal institucional del OSCE 104 No han sido considerados los procesos de Subasta Inversa, ya que la norma establece que el número

mínimo de postores para llevar a cabo una subasta es de 02 postores, de lo contrario el proceso será declarado desierto.


7.5 Porcentaje de bases que incluyen criterios de evaluación no cuantificables o

subjetivos (Sub-indicador 1f-a) y percepción del público sobre la confidencialidad del

proceso de evaluación de ofertas (Sub- indicador 1f-b).

El sub-indicador 1(f-a) evalúa el nivel de objetividad de los criterios de evaluación, es

decir, que haya poco margen para que los evaluadores realicen una interpretación

subjetiva de los criterios. Si bien pueden existir criterios discrecionales o aquellos que

representan barreras o direccionamiento pues contienen elementos que son

cumplidos por pocos proveedores, para el presente indicador nos circunscribimos

solamente en aquellos factores en los que explícitamente no queda claro cuál es el

criterio para asignar el puntaje correspondiente.

Para ello se descargó una muestra de Bases para revisar e identificar los casos en que

se hayan incluido factores de evaluación no cuantificables o subjetivos. Del total de la

muestra analizada, se encontraron 13 casos en los que habrían factores de evaluación

no cuantificables, el cual representa el 3.4%:


REUMEN DEL PROCESO FACTOR DESCRIPCIÓN DEL FACTOR

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PARURO

ADS-CLASICO-4-2015-MPP/CE-1

SERVICIO DE MANTENIMIENTO VIAL

PLAN DE TRABAJO

*Describe y supera a lo sol ici tado.

*Describe igual a lo sol ici tado.

*No Describe a lo sol ici tado

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TORRES CAUSANA

ADS-CLASICO-35-2015-MDTC-GDUEI/CEP-1

CONSULTORIA DE OBRA, ELABORACION DEL

EXPEDIENTE TECNICO

OBJETO DE LA

CONVOCATORIA

a) El consultor que presente 3 de los 4 cuadros correctamente

desarrollados. c) El consultor que presente al menos 2 de los 4

cuadros correctamente desarrollados.

JEFATURA DE LA X DIRECCION TERRITORIAL POLICIAL -

DIRTEPOL DEL CUSCO

ADS-CLASICO-25-2015-012-X-DTP-CUSCO-1

MANTENIMIENTO PREVENTIVO Y CORRECTIVO DE

COMISARIAS

MEJORAS

Se acreditará mediante la presentación de una declaración

jurada de Materia les e Insumos a uti l i zar acompañado con

una relación de Materia les e Insumos a uti l i zar indicando la

marca y especi ficaciones técnicas .

GOBIERNO REGIONAL DE AYACUCHO-TRANSPORTES

ADS-CLASICO-10-2015-GRA/DRTCA-1

SERVICIOS DE MANTENIMIENTO RUTINARIO MANUAL

MEJORAS

a. compromiso de contratar personal de dis tri to donde

involucra la prestación

b. compromiso de contratar personal de la región donde

involucra la prestación

c. compromiso de contratar de la nación donde involucra la

prestación

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CARLOS FERMIN

FITZCARRALD

ADS-CLASICO-9-2015-MP-1

CONSULTORÍA PARA LA ELABORACIÓN DEL ESTUDIO DE

PRE INVERSIÓN A NIVEL DE PERFIL

MEJORAS El postor que presente 4 o más mejoras………... 20 puntos

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE OTUZCO

ADS-CLASICO-3-2015-MPO/CE-1

ADQUISICION DE DE TRIGO ENTERO Y QUINUA

LAVADA

MEJORASSe tomara en cuenta mejoras a los certi ficados adicionales

en la ca l idad del producto

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SANTA ROSA - LA MAR

ADS-CLASICO-3-2015-MDSR/CEP-1

CONSULTORÍA PARA LA ELABORACIÓN DEL ESTUDIO DE

PRE INVERSIÓN A NIVEL DE PERFIL

MEJORAS

Se premiará a l postor que presente un informe deta l lado y

que, por comparación, demuestre mayor conocimiento de

estudios e investigaciones previas , identi fique las

faci l idades y di ficul tades en el desarrol lo del servicio y

proponga medidas de solución.

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE ESPINAR

ADS-CLASICO-125-2015-CEP/MPE-1

CONSULTORIA PARA ELABORACION DE EXPEDIENTE

TECNICO

MEJORAS El Consultor que rea l ice y formule 5 o más mejoras a los TR

JEFATURA DE LA X DIRECCION TERRITORIAL POLICIAL -

DIRTEPOL DEL CUSCO

ADS-CLASICO-66-2015-012-X-DTP-CUSCO-1

ADQUISICION DE FILTROS DE ACEITE PARA VEHICULOS

MEJORAS

Se evaluará en función a bienes origina les y/o a l ternativos ,

establecido como requerimiento técnico mínimo. Bienes

origina les :

30 puntos

Bienes a l ternativos de marca reconocida:

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TAMBOGRANDE

ADS-CLASICO-30-2015-MDT-CEP-1

Consultoria para la Supervis ion de la obra de

saneamiento

MEJORAS

Mejora 01: Descripción, anál is i s del uso eficiente del

s i s tema de a lcantari l lado.

Mejora 02: Descripción y anál is i s de los sectores críticos del

s i s tema de a lcantari l lado.

Mejora 03: Propuesta para maximizar el uso de las canteras .

Mejora 04: Propuesta para el adecuado uso de los botaderos .

Mejora 05: Propuesta para minimizar la afectación del medio

ambiente.

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUACHO - HUAURA

ADP-CLASICO-4-2015-CEP/MPH-1

SUPERVISION DE OBRA

MEJORAS

Mayor o igual a 5 aportes

Al Consultor que presente cuatro (4) de los cuadros

correctamente desarrol lados .

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAYAN

ADS-CLASICO-13-2015-CEP/MDS-1

SERVICIO DE SUPERVISION DE ELABORACION DEL

EXPEDIENTE TECNICO

MEJORAS

El Consultor que rea l ice y formule 02 aportes y/o mejoras y/o

sugerencias a los Términos de Referencias

El Consultor que identi fique 02 di ficul tades en el desarrol lo

del servicio y proponga las respectivas medidas de solución


sugerencias de Equipamiento


sugerencias a la Infraestructura

GOBIERNO REGIONAL DE LIMA SEDE CENTRAL

ADS-CLASICO-57-2015-GRL/CEP-1

SERV DE CONS PARA LA SUPER DE LA OBRA DE

SANEAMIENTO

MEJORAS DESCRIPCION Y ANALISIS DE RUBROS


Para el caso del sub-indicador (1f-b) se aplicó encuestas a proveedores, los resultados

fueron los siguientes:

PREGUNTA 3. La normativa de contrataciones del Estado establece la

confidencialidad de las propuestas desde su apertura hasta el

otorgamiento de la Buena Pro. Por ello, las propuestas se presentan en

sobres cerrados, sólo se abren por el Comité Especial y las propuestas

económicas se custodian por un notario en determinados procesos.

Únicamente después de la Buena Pro, los participantes pueden revisar

información de las propuestas de otros postores, de acuerdo con la Ley de

Acceso a la Información Pública. Pese a ello, ¿conoce Usted de situaciones

en que los miembros del Comité Especial de una Entidad no hayan

respetado la confidencialidad de las propuestas?

Respuesta N° de

Encuestados %

No 292 71%

Si 118 29%

Total 410 100%

De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿en dónde ocurrió esa situación?

Por favor, seleccione las opciones donde conozca han ocurrido esos

hechos, no siendo necesario optar por una sola alternativa en cada punto.

Según ubicación


Según Tipo de entidad

Según objeto contractual

Según estas respuestas, el 29% de los encuestados no cree que se haya respetado la

confidencialidad. Del análisis de estos casos, todos ellos se circunscriben a GR y GL del

interior del país. De la desagregación de las encuestas por región de procedencia, se

concluye que no existen diferencias entre los encuestados de Lima versus el interior.

7.6 Porcentaje de licitaciones públicas que se abrieron en público y fueron debidamente

registradas en actas (Sub-indicador 1).

La normativa de contrataciones, establece que en todos los procesos de LP y CP, sus

actos de presentación y apertura de propuestas, así como de otorgamiento de la

Buena Pro, se realizan en acto público (con presencia de Notario Público o Juez de

Paz). A efecto de verificar esta característica de los procesos de selección, de la

muestra descargada se analizó el caso de las LP y CP, descargando las actas de

apertura de propuestas y de otorgamiento de Buena Pro y se buscó la firma del

Notario o Juez de Paz en dicha acta. El resultado se muestra a continuación:


El 68.3% de estos procesos tuvieron acto de apertura de propuestas y otorgamiento de

Buena Pro, y en las actas se aprecia la firma de un Notario Público o Juez de Paz. En el

28% no se realizó el acto, pues el proceso se declaró desierto o nulo antes de la

realización del mismo y, en el 3.7% de los casos, el acta que se visualiza en el SEACE es

un formato electrónico generado por el sistema (y por lo tanto no hay ninguna firma,

pero debe existir en el Expediente en poder de la Entidad) o es un acta firmada sólo

por los miembros del comité especial.

7.7 Porcentaje de protestas (Recursos Impugnativos) resueltos dentro de los plazos

establecidos en el marco legal (Sub-indicador 1h).

El TCE es un órgano resolutivo que forma parte de la estructura administrativa del

OSCE, con autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones. Entre estas

funciones tenemos: (a) resolver las controversias que surjan entre las Entidades, los

participantes y los postores durante el proceso de selección, con el objeto de

garantizar el cumplimiento de la normativa y prever que las contrataciones se realicen

optimizando los recursos públicos en las mejores condiciones de calidad y precios en

un marco de transparencia y competencia, y; (b) aplicar sanciones de inhabilitación

temporal y definitiva a los proveedores, participantes, postores, contratistas, árbitros y

expertos independientes, con el objeto de incentivar buenas prácticas en la

contratación y prevenir la concurrencia de conductas que alteren o violenten la

normatividad.


Sin embargo, para el efecto del presente indicador se ha trabajado en base al literal (a)

mencionado; es decir, se ha realizado el cálculo del tiempo en que se resuelve un

recurso impugnativo. En efecto, se ha calculado el tiempo que transcurre entre la

fecha en que se remite el expediente a la Sala del Tribunal (Hito N° 1) y la emisión del

pronunciamiento a través de la Resolución (Hito N° 2).

Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tribunal

hasta la fecha de la emisión de la Resolución - Año 2015


Elaboración: Oficina de Estudios Económicos

Del cálculo del tiempo transcurrido entre el Hito N° 1 y el Hito N° 2 de las 548

Resoluciones emitidas en el 2015, se obtiene que el promedio de días en que se

emitieron dichos documentos fue de 19.7 días hábiles, asimismo se observa que hubo

una Resolución que se dio en 35 días hábiles.

7.8 Porcentaje de licitaciones públicas que utilizan documentos o cláusulas modelo de

licitación (Sub-indicador 2b).

Para este caso, se descargó una muestra de 381 Bases de procesos de selección y se

verificó si utilizaban el formato de las Bases Estandarizadas aprobadas y publicadas por

el OSCE. El resultado fue de 100%.

7.9 Porcentaje de casos donde se utilizó la precalificación adecuadamente como lo

prevé el marco legal (Sub-indicador 2c-a) y Porcentaje de casos que utilizaron los

1 23 1

51 2

7

1620

32

3935 33

42

25

50

99

30

52

33

106 1 2 1

0

20

40

60

80

100

120

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 30 35





criterios objetivos de precalificación del tipo cumple/no cumple en oposición a

criterios cualitativos subjetivos (Sub-indicador 2c-b).

Como se señaló, sólo hubo 24 convocatorias en el año 2015 que, por su valor

referencial, debían utilizar la precalificación. Estas 24 convocatorias correspondían a 20

procesos de licitación de obras distintas. En ese sentido se analizó la totalidad de los

casos:

Procesos de selección de Obras con Calificación previa – Año 2015

De la revisión de las Bases, en lo que se refiere a los criterios de precalificación, se

verificó que todos ellos utilizaron la solvencia económica (línea de crédito entre 10% y

100% el valor referencial), experiencia en obras (sea por cantidad de obras cada una

por un equivalente al valor referencial, u obras acumuladas hasta determinado

número de veces el valor referencial) y calificación técnica (referido a calificaciones del

personal). Es decir, el resultado para ambos sub-indicadores es de 100%.

7.10 Porcentaje de oferentes que utilizan las condiciones generales de los contratos,

cláusulas estándar o plantillas, según corresponda (Sub-indicador 2f).

Para este caso, se descargó una muestra de 381 Bases de procesos de selección y se

verificó si utilizaban el formato de las Bases Estandarizadas aprobadas y publicadas por

el OSCE, el cual incluye la proforma de contrato. El resultado fue de 100%.

ENTIDAD PROCESOVALOR REFERENCIAL

(MILLONES DE S/.)

PROGRAMA SUBSECTORIAL DE IRRIGACIONES - PSI LP-CLASICO-2-2015-MINAGRI-PSI-1 S/. 267.9

MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-2-2015-MTC/20-1 S/. 356.4

GOBIERNO REGIONAL DE LORETO SEDE CENTRAL LP-CLASICO-10-2015-GORELORETO-1 S/. 192.0













GOBIERNO REGIONAL DE LIMA SEDE CENTRAL AMC-CLASICO-18-2015-GRL/CE-1 S/. 111.6

AGENCIA DE COMPRAS DE LAS FUERZAS ARMADAS AMC-CLASICO-23-2015-ACFFAA-DPC-1 S/. 107.7

SERVICIO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE

LIMA - SEDAPALLP-CLASICO-25-2015-SEDAPAL/LC-1 S/. 165.8

GOBIERNO REGIONAL DE TACNA SEDE CENTRAL LP-CLASICO-1-2015-GOB.REG.TACNA-1 S/. 258.6

GOBIERNO REGIONAL DE UCAYALI SEDE CENTRAL LP-CLASICO-13-2015-GRU-GR-CE-1 S/. 343.8


7.11 Porcentaje de pagos efectuados con atraso (Sub-indicador 3b).

Desde el año 2012 y hasta el año 2014, la Oficina de Estudios Económicos, ahora OEI,

ha realizado estudios para medir el tiempo que tardan las Entidades en efectuar el

pago al contratista.

Para la realización de dichas mediciones, se revisó una muestra de expedientes de

pago correspondientes a procesos de selección de bienes y servicios adjudicados en el

año analizado (hasta el momento se han llevado a cabo 03 estudios en los que se ha

analizado expedientes de pago de los procesos adjudicados en los años 2011, 2012 y

2013).

Para los procesos adjudicados en el año 2013 la estimación de esta duración fue

llevada a cabo a mediados del año 2014, con la finalidad de tener mayor probabilidad

de que la ejecución contractual de dichos procesos estén culminados al momento de

realizar el trabajo de campo. El trabajo consistió en revisar una muestra total de 522

expedientes de pago en las instalaciones de 80 Entidades de 07 ciudades del país y

registrar en una base de datos todas las fechas correspondientes al circuito de pagos

previamente identificado, principalmente las fechas de los hitos requeridos para

realizar el análisis: presentación y recepción del entregable, emisión de conformidad y

el pago.

En el cuadro N° 05 se muestra el cálculo de la duración del procedimiento de pago, de

los procesos adjudicados en los años 2011, 2012 y 2013, así como la estimación de los

hitos "Entrega de bienes/servicios-conformidad del bien o prestación" y "Conformidad

del bien o prestación - Pago".

Cuadro N° 5: Duración del Procedimiento de pago (2011-2013)*

Año

2013

Año

2012 Año 2011

Plazo desde la presentación del entregable hasta

la conformidad 11 14 13

Plazo desde la emisión de la conformidad hasta

el pago 31 28 31

Plazo total desde el entregable hasta el pago 42 42 44


*Corresponde a una muestra de procesos convocados en cada periodo.

Nota: El plazo que establece la normativa es de 25 días en total, teniéndose un retraso de 19 días calendario para el año 2011 y de

17 para los años 2012 y 2013.

Considerando los plazos obtenidos en el cuadro anterior, a continuación se muestra el

porcentaje de aquellos entregables pagados fuera del plazo establecido en el RLCE105.

Cuadro N° 6: Porcentaje de pagos efectuados con atraso, respecto al plazo establecido

por la normativa de Contrataciones

Porcentaje de Retraso

Plazos según Ley Año 2013 Año 2012 Año 2011

Desde la presentación del entregable hasta

la conformidad 10 días calendario 26.3 34.5 25.9

Desde la emisión de la conformidad hasta el

pago 15 días calendario 69.6 60.8 59.7

Nota: El número de entregables analizados para el cálculo desde la presentación del entregable hasta la conformidad fue de 710,

643 y 529 para los años 2013, 2012 y 2011, respectivamente. El número de entregables analizados para el cálculo desde la emis ión

de la conformidad hasta el pago fue de 760, 771 y 618 para los años 2013, 2012 y 2011, respectivamente.

7.12 Porcentaje de encuestados que perciben que la función (del ente normativo /

regulatorio funcional) se ejecuta en forma competente e independiente (Sub-

indicador 4c).

Para este sub-indicador, se aplicó encuestas a los proveedores y a Entidades, las cuales

fueron complementadas con entrevistas a profundidad. Para el caso de la pregunta 05

se dividió en dos partes a fin de separar la evaluación en cuanto a la función

supervisora de la función normativa. Cada una, respecto a si la función se realiza de

manera independiente y competente. Los resultados se muestran a continuación:

105 El Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante D.S. N° 184-2008-EF.


Como resultado se obtiene que entre el 42% y 50% está totalmente de acuerdo en que

las funciones, tanto supervisora como normativa se realizan de manera independiente

y competente. En tanto entre el 32% y 41% están parcialmente de acuerdo con tales

afirmaciones. Es decir, si bien existe una positiva apreciación, aún hay espacios de

mejora.

En esa misma línea se obtuvieron resultados de las entrevistas. Los representantes de

los gremios y sociedad civil coincidieron en que los espacios de mejora en el

desempeño de las funciones del OSCE están relacionados con la especialización de

funcionarios, la emisión de Pronunciamientos y Resoluciones, así como la forma en

que las Entidades determinan sus requerimientos.

Esta misma pregunta se formuló en la encuesta a Entidades, siendo los resultados los

que se muestran a continuación:

PREGUNTA 5A- La función supervisora del OSCE, la atención de Denuncias y la Resolución de Apelaciones se realiza …

OpinionesN° de

Encuestados% Opiniones

N° de

Encuestados%

Si, totalmente de acuerdo 205 50.0% Si, totalmente de acuerdo 172 42.0%

Si, parcialmente de acuerdo 133 32.4% Si, parcialmente de acuerdo 157 38.3%

Parcialmente en desacuerdo 46 11.2% Parcialmente en desacuerdo 48 11.7%

No, totalmente en desacuerdo 17 4.1% No, totalmente en desacuerdo 28 6.8%

No respondieron 9 2.2% No respondieron 5 1.2%

Total general 410 100% Total general 410 100%

PREGUNTA 5B - La función normativa del OSCE, la interpretación a través de las Opiniones, se realiza

OpinionesN° de


N° de

Encuestados%





No respondieron 8 2.0% No respondieron 4 1.0%

Total general 410 100% Total general 410 100%

… de manera competente (es decir, idónea, ca l i ficada, con pericia)

y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores

recursos pos ibles )

… de manera independiente


… de manera competente (es decir, idónea, ca l i ficada, con pericia)

y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores

recursos pos ibles )


Como se puede apreciar, los resultados son similares a las opiniones de los

proveedores.

Del mismo modo, los entrevistados de Entidades públicas se manifestaron acerca de

los espacios de mejora en las funciones que ejerce el OSCE, los cuales están

relacionados con la especialización de los funcionarios, la emisión de

Pronunciamientos y opiniones, así como ampliar los canales de atención y soporte

técnico.

7.13 Porcentaje de actores que perciben que la función reguladora está libre de

conflictos de interés (Sub-indicador 4d).

Dado que esta es una pregunta especializada, se optó por utilizar las entrevistas a

profundidad, no sólo para conocer las apreciaciones, sino también las

fundamentaciones de las mismas. Para el caso de los representantes de los gremios y

sociedad civil, 06 de los 08 entrevistados consideró que el OSCE es independiente y

está libre de conflictos de interés. Del mismo modo, un total de 07 de 09 Entidades

tuvo la misma posición.

De los que no estuvieron de acuerdo, un entrevistado de los gremios basó su

discrepancia señalando que los Pronunciamientos tienden a favorecer la posición de

las Entidades. De manera antagónica, un representante de las Entidades basó también

PREGUNTA 1A.- La función supervisora del OSCE, la atención de Denuncias y la Resolución de Apelaciones se realiza

OpinionesN° de


N° de

Encuestados%


Si, parcialmente de acuerdo 300 45.7% SI, parcialmente de acuerdo 339 51.7%



Total general 656 100.0% Total general 656 100.0%

PREGUNTA 1B.-La función normativa del OSCE, la interpretación a través de las Opiniones se realiza

OpinionesN° de


N° de

Encuestados%





Total general 656 100.0% Total general 656 100.0%

… de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia) y

eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos

posibles)



de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia) y

eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos

posibles)


su discrepancia, señalando que algunos Pronunciamientos tienden a favorecer la

posición de las empresas.

Finalmente, los otros dos entrevistados restantes (uno de gremios y otro de Entidades)

manifestaron su postura basado en la dependencia del OSCE respecto al Ministerio de

Economía y Finanzas (MEF).

7.14 Antigüedad de la información (Sub-indicador 5b).

El Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE es un sistema integral,

cuya una de sus finalidades es que las contrataciones públicas sean transparentes, así

como optimizar, modernizar y generar ahorros en las contrataciones públicas de

nuestro país. Esta data en línea permite acceder en tiempo real a la información

especializada sobre la realización y/o publicación de las diferentes fases y etapas del

proceso de contratación pública.

Según información proporcionada por la Oficina de Tecnologías de Información del

OSCE106, la visualización de la información registrada es en línea, para el caso de la

vista privada (es decir, para el usuario que está registrando la información), y la

visualización a través de la vista pública (es decir, para los demás usuarios) es de 30

minutos como máximo (debido a que el sistema actualiza información cada media

hora).

7.15 Cantidad de funcionarios en el área de adquisiciones en gobierno central que

reciben capacitación formal en el año (Sub-indicador 5c-a) y Promedio del tiempo de

espera para ingresar a un evento formal de capacitación. (Sub-indicador 5c-b)

El OSCE tiene como estrategia de capacitación, la realización de estos eventos y

programas de formación a través de una serie de aliados estratégicos de todo el país

(sean universidades, centros de formación continua, institutos, etc.). Según datos

proporcionados por la Subdirección de Desarrollo de Capacidades, de la Dirección

Técnica Normativa, 8 211 profesionales de Entidades públicas han recibido algún tipo

de capacitación en los últimos 06 meses (1 364 en eventos de formación y 6 847 en

eventos de difusión). Ello representa el 36.1%. Cabe precisar que, a diciembre 2015, se

certificaron a 13 555 profesionales y técnicos a nivel nacional.

106 Información proporcionada por el Ing. Helmer Suca, Jefe de la Oficina de Tecnologías de la Informa-

ción (y ex Director del SEACE)


De manera complementaria, se preguntó a los encargados de los OEC acerca de las

capacitaciones recibidas en estos últimos 3 meses y su financiamiento. El resultado se

muestra a continuación:

Como se puede apreciar, el 80.6% de los encuestados señala haber participado en

alguna capacitación en los últimos 06 meses. De este grupo, el 70% correspondió a

cursos pagados.

A ellos se les preguntó ¿Cuántas personas en su área realizan funciones y/o actividades

relacionadas directamente con contrataciones públicas? (indagaciones de mercado,

conducción de procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de información

en el SEACE, etc.), a fin de indagar acerca del universo de operadores logísticos que

estarían recibiendo alguna capacitación.

Distribución del número de entidades encuestadas, según cantidad de personas que

realizan funciones y/o actividades directamente relacionadas con contrataciones

públicas


De las respuestas, se puede determinar que hay una gran proporción de Entidades en

las que el número de profesionales en los OEC son hasta 03 personas. Conociendo esta

situación, se preguntó a los encuestados que señale cuántas de esas personas

recibieron capacitación en los últimos 06 meses y quién financió tales capacitaciones.

El resultado se muestra a continuación:

Distribución de entidades encuestadas, según cantidad de personas de las OEC que han

sido capacitadas y por fuente de financiamiento de tales capacitaciones

En cuanto al tiempo de espera para ingresar a un evento formal de capacitación, el

OSCE mantiene convenio con 39 instituciones de capacitación (a las que se denominan

154

183

103

60

4230

15 162

16

35

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Másde 10

CANTIDAD DE CAPACITADOS Y TIPO DE FINANCIAMIENTONúmero

Entidades%

NINGUNO DE ELLOS SE CAPACITÓ 153 23.3%

ALGUNOS SE CAPACITARON 268 40.9%

Algunos por su cuenta, otros financiados por la institución 28 4.3%

Cada uno lo financió 80 12.2%

Fueron eventos gratuitos 93 14.2%

La institución financió todas las capacitaciones 65 9.9%

No sabe quién financió 2 0.3%

NO SÉ CUANTOS SE CAPACITARON 5 0.8%



TODOS SE CAPACITARON 230 35.1%

Algunos por su cuenta, otros financiados por la institución 21 3.2%



La institución financió todas las capacitaciones 54 8.2%

No sabe quién financió 2 0.3%

Total general 656 100.0%


“aliados estratégicos”). Su distribución y la distribución de los capacitados es de la

siguiente manera:

N° Región N° Aliados

Estratégicos

N° de capacitados

1 Amazonas 1 0

2 Áncash 0 37

3 Apurímac 0 37

4 Arequipa 2 166

5 Ayacucho 1 93

6 Cajamarca 0 87

7 Cusco 3 170

8 Huánuco 1 118

9 Ica 1 0

10 Junín 0 25

11 La Libertad 3 94

12 Lambayeque 1 94

13 Lima 23 2954

14 Loreto 0 34

15 Madre de Dios 0 56

16 Moquegua 0 11

17 Piura 2 387

18 Puno 0 161

19 San Martin 0 77

20 Tacna 1 22

21 Tumbes 0 36

22 Virtual varios 1415

Total 39 6074

Todas estas instituciones ofrecen programas de capacitación en la normativa de

contrataciones en diferentes niveles y módulos de especialización. Adicionalmente, el

OSCE ha publicado videos explicativos para cada tema específico de la Ley. En ese

sentido, en la actualidad no existen situaciones en las que un operador de la norma se

encuentre en “lista de espera” para ingresar a un programa de capacitación.

7.16 Porcentaje de contratos hallados con registros incompletos (Sub-indicador 6c).


Según nuestra normativa, el contrato está conformado por el documento que lo

contiene, las Bases Integradas y la oferta ganadora, así como los documentos

derivados del proceso de selección que establezcan obligaciones para las partes y que

hayan sido expresamente señalados en el contrato. Toda esta información se

encuentra en el Expediente de Contratación que conservan las Entidades. Una

adecuada medición de este sub-indicador, implica tomar una muestra de expedientes

de un total aproximado de 100 mil contrataciones que se realizan al año, acudir a cada

entidad y revisar, in situ, que el contenido del mismo se encentre completo. Dada la

envergadura de este trabajo y el plazo limitado para la presente evaluación tuvo que

descartarse esta forma de medirlo y utilizar, en su lugar, una medida aproximada.

Como se señaló., la OEI realizó un estudio en el año 2014 sobre la duración de pagos

(utilizados para el sub-indicador 3b), que nos permite medir el tiempo que tardan las

Entidades en efectuar el pago a los contratista. Para dicho fin se revisó una muestra de

Expedientes de Contratación (de 522 procesos adjudicados en el año 2013),

efectuando el registro en una base de datos de todas las fechas correspondientes al

circuito de pagos previamente identificado, tales como la presentación y recepción del

entregable, la emisión de la conformidad y la fecha del pago. Es decir, en este estudio

sólo se revisaron los documentos relacionados con el pago.

De la revisión de dichos expedientes se pudo identificar que un grupo de ellos no

contaban con información completa de los hitos de pago antes mencionados. En

efecto, se obtuvo que 49 Expedientes de la muestra tenía al menos un entregable con

un hito incompleto o faltante. Es decir, el 9.4% de expedientes de contratación

revisados no tenía la información completa relacionadas con los pagos. Con ellos se

puede deducir que al menos el 9.4% de la muestra no cuenta con los Expedientes de

Contratación totalmente completos.

Como se señaló, este resultado es una aproximación al total de Expedientes de

Contratación que podrían encontrarse con algún registro incompleto, ya que no es

posible contar con la información de la totalidad de expedientes de contratación de

cada uno de los procesos convocados por las 2 736 Entidades que adjudicaron

procesos en el año 2013.

7.17 Opiniones favorables de organizaciones o agencias relevantes respecto de la

eficacia de los mecanismos para la asociación entre los sectores público y privado

(Sub -indicador 7a).


Se aplicó entrevistas a profundidad a representantes de gremios empresariales y

organizaciones de la sociedad civil, a fin de indagar si los entrevistados consideran que

existen espacios para el diálogo con el Estado para mejorar el sistema de contratación

pública y, de existir, si es que los consideran efectivos o de utilidad.

Se encontraron dos posiciones. La primera, que considera que si bien existen algunos

espacios para el diálogo, estos no tienen mayor relevancia o no implica voluntad para

generar un cambio. La segunda, en la que señalan que no existen espacios para el

diálogo, y demandan además la instalación de mesas públicas donde puedan ser

escuchados y se analicen los problemas que se presentan. Cabe precisar que tres

gremios han referido que no participaron en la elaboración de la norma, mucho menos

han tenido la posibilidad de ofrecer alternativas a la problemática que se presenta. Se

contrastó esta afirmación con el Director Técnico Normativo del OSCE, y señaló que

tales gremios si asistieron a las reuniones para la elaboración de la reforma normativa

de contrataciones.

Los entrevistados manifiestan la importancia de que haya una permanente vigilancia a

efectos de conocer todo tipo de desviaciones que se presenta en la contrataciones a

pública a fin de determinar los temas sensibles y cuáles son las acciones para la

contingencia.

Sobre dicha participación, Ciudadanos al Día (CAD) precisa que no sólo las Entidades y

los proveedores deben estar involucrados sino también se debe involucrar al

ciudadano y crear mecanismos que permitan a este ciudadano conocer las labores que

ejerce el OSCE.

7.18 Cantidad promedio de ofertas presentadas en cada proceso (Sub-indicador 7b).

Durante los últimos años la OEI ha venido realizando la estimación del Nivel de

Competencia107, considerándose para ello al número de propuestas presentadas y/o

admitidas en los procesos de selección del Procedimiento Clásico, considerando como

unidad de análisis al ítem.

Los datos presentados en el siguiente cuadro, corresponden al promedio de

propuestas presentadas en los procesos de selección convocados a través del

Procedimiento Clásico.

Esta información es registrada por los propios operadores del SEACE de cada una de

las Entidades públicas.

107 Ver estudios en la web Institucional del OSCE


Cuadro N° 7: Promedio de propuestas presentadas en el Procedimiento Clásico, según

objeto

Objeto Contractual 2011 2012 2013 2014 2015*

Bienes 1.6 1.4 1.5 1.5 1.9

Servicios1/ 1.5 1.4 1.5 1.6 1.8

Obras 1.9 1.5 1.4 1.6 2.2

Fuente: SEACE



1/ Incluye Consultorías de Obras

7.19 Cantidad de días promedio del ciclo de adquisición, desde el aviso de licitación

hasta la adjudicación del contrato (Sub-indicador 7c).

Anualmente, este sub-indicador es presentado en el Informe Anual de las

Contrataciones Públicas, documento elaborado por esta Oficina. En dicho documento

se aborda el tema de ciclo de adquisición, considerándose para la medición las fechas

del inicio de la convocatoria hasta la fecha en que se da el consentimiento de la Buena

Pro. La razón por la que se trabaja con la fecha del consentimiento, es debido a que de

haberse presentado dos o más propuestas, los postores que no hayan ganado el

proceso pueden ejercer su derecho de interponer un recurso de apelación.

Pasado el plazo para presentación de dicho recurso, la Buena Pro queda consentida

por no existir impugnación alguna contra esta; es considerada administrativamente

firme.

Duración de licitaciones y concursos públicos, desde la convocatoria hasta el

consentimiento de Buena Pro - Año 2015


Fuente: Informe Anual de Contrataciones Públicas 2015


En el gráfico se muestra la duración promedio en los procesos clásicos de LP y CP. A

continuación, se presenta la duración de los procesos clásicos, desde la convocatoria

del proceso hasta la Buena Pro consentida, según el tipo de proceso.

Cuadro N° 8: Tiempo promedio de la duración de los procesos (desde la convocatoria

hasta el consentimiento de Buena Pro)

Solo Procedimiento Clásico (en días hábiles)

Tipo de Proceso 2011 2012 2013 2014 2015*

Licitación Pública (LP) - Concurso Público (CP) 43.9 41.3 41.6 42.1 40.7

Adjudicaciones Directas (ADP-ADS) 19.5 19.2 19.2 19.2 19.6

Adjudicación de Menor Cuantía (bienes y servicios) 8.6 9.0 9.1 8.7 9.2

Adjudicación de Menor Cuantía (consultoría y

ejecución de obras) 13.3 14.0 14.6 14.5 14.8

Fuente: SEACE – Elaboración: Oficina de Estudios Económicos

*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. El plazo de los LP y CP puede incrementarse, y equiparar al de

años anteriores, si se incluyen a los procesos cuyo consentimiento de la Buena Pro se dará hasta el primer semestre

de 2016.

0

50

100

150

200

250

300

16

24

26

28

30

32

34

36

38

40

42

44

46

48

50

52

54

56

58

60

62

64

66

68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

10

0

10

3

10

5

10

7

10

9

11

1

11

3

11

5

11

8

12

0

12

2

12

4

12

7

12

9

13

7

14

0

14

6

14

9

15

6

21

1

483 procesos por S/. 6 292. 2 millones tardaron 60 días o más en contar con buena pro consentida.

12.0% en número y 41.1% en monto

Promedio = 40.7 (4 009 procesos)Moda = 25 días (242 procesos)Mínimo= 16 días (1 proceso)Máximo= 211 días (1 proceso)


7.20 Porcentaje de contratos que contienen provisiones claras y definidos para la

administración de contratos (Sub-indicador 8a).

De la revisión de las Bases Estandarizadas, se determina que los contratos deben

contener las siguientes cláusulas como mínimo:

A fin de verificar si los contratos suscritos entre las partes (Entidad y proveedor) tienen

todas estas cláusulas, es necesario descargar estos documentos publicados en el

SEACE. Sin embargo, de la revisión de la base de datos, se comprobó que sólo el 65.1%

del total de contrataciones del año 2015 tiene contrato publicado. En esa proporción,

el 61.7% de los procesos de la muestra tiene contrato publicado, es decir 235 de 38.

De la revisión de estos documentos descargados, se obtuvieron los siguientes

resultados:

CONTENIDO MINIMO DE CONTRATO Excepciones

ANTECEDENTES

OBJETO

MONTO CONTRACTUAL

PAGO

PLAZO DE EJECUCIÓN

PARTES INTEGRANTES DEL CONTRATO

GARANTÍA

Contratos de servicios derivados de

procesos de Adjudicación Directa

Selectiva/ Contratos de arrendamiento de

bienes muebles e inmuebles

EJECUCIÓN DE GARANTÍAS POR FALTA DE

RENOVACIÓN

Contratos de servicios derivados de

procesos de Adjudicación Directa

Selectiva/ Contratos de arrendamiento de

bienes muebles e inmuebles

ADELANTOS

CONFORMIDAD

RESPONSABILIDAD POR VICIOS OCULTOS

PENALIDADES

RESOLUCION DEL CONTRATO

RESPONSABILIDAD DE LAS PARTES

SOLUCION DE CONTROVERSIAS

FACULTAD DE ELEVAR A ESCRITURA PUBLICA

DOMICILIO PARA EFECTOS DE EJECUCION

CONTRACTUAL

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE CONSULTORÍA SOLO PARA ADS - ADP - CP SERVICIOS DE

CONSULTORÍA DE OBRA


El 83% de los contratos publicados tienen todas las cláusulas que se establecen para el

tipo de contratación que corresponde. Entre estas cláusulas, están las disposiciones

referidas a la administración de contratos. El 17% restante muestra la ausencia de una

de estas cláusulas necesarias para la administración. El siguiente cuadro resume lo

hallado:

Tipo de cláusula faltante Cantidad

FALTA CLAUSULA DE EJECUCION

DE GARANTIAS 24

FALTA CLAUSULA DE

RESPONSABILIDAD DE LAS PARTES 4

OTRAS CLÁUSULAS 4

MAS DE UNA CLÁUSULA 8

7.21 Porcentaje de contratos que incluyen disposiciones sobre resolución alternativa

de controversias (Sub-indicador 8b).

Según la información proporcionada por la Dirección de Arbitraje, no existe otro

mecanismo de solución de controversias que no sea la Conciliación o el Arbitraje, en

primera instancia. Aun cuando esta disposición no se encuentre explícitamente en el

contrato, el procedimiento está establecido en la normativa de contrataciones. Por lo

tanto, el resultado es 100%.

NO publicó

contrato14638%

SI publicó contrato

23562%

Tiene todas las clásulas

19583%

Faltan algunas clásulas

4017%


7.22 Cantidad de recomendaciones de control pendientes por más de un año (Sub-

indicador 9b)

Según la información proporcionada por la Contraloría General de la República (CGR),

se aprecia en el siguiente cuadro que en el periodo 2009 – 2015 se han formulado 85

627 recomendaciones, cuyo estado al 31 de marzo del 2015 es el siguiente:

Fuente: CGR

Elaboración: Dirección de Gestión de Riesgos - OSCE

Para calcular el nivel de recomendaciones pendientes que se implementan en más de

un año, se tienen en consideración tres aspectos:

Número promedio de informes al año (control posterior adquisiciones) 2 507

Número promedio de recomendaciones por informe 07

Número de recomendaciones pendientes en los últimos 7 años 18 138

Así se aprecia que de 85 627 recomendaciones formuladas en 7 años, 18 ,138 se

encuentran en estado de pendiente. Por otro lado, se tiene que los informes de

control relacionados con adquisiciones públicas recaen en servicios de control

posterior, los cuales ascienden a 2,507 como promedio anual siendo que el promedio

de recomendaciones por informe es de siete (07), de lo cual se advierte un promedio

de 17 549 recomendaciones por año.

A partir de dicha información resulta razonable inferir que de las recomendaciones

registradas como pendientes de atención al 31 de marzo de 2016 – 18 138 – un 96.7%

Reporte al 31 de marzo del 2016

2009-2015

INFORME ESPECIAL

Concluido 3,140

En proceso 466

Pendiente 1,309

sub total 1 4,915

INFORME ADMINISTRATIVO

Implementada 39,903

En proceso 19,593

Retomada 1,191

Pendiente 16,839

No apl icable 3,186

sub total 2 80,712

TOTAL GENERAL 85,627

TIPO INFORME


(17 549) serían recomendaciones generadas en el año anterior y por ende se

encontrarían dentro del plazo de atención de un año; mientras que el 3.3 % (589) sería

el nivel de recomendaciones que se atienden por más de un año.

7.23 Cantidad de opiniones calificadas de auditores externos motivadas por

debilidades críticas del control interno o cantidad de recomendaciones críticas

referidas a los controles internos que siguen pendientes al momento de evaluarse

las capacidades (Sub-indicador 9c)

Existen normas escritas que regulan el control interno, así como documentación

generada por la CGR, a través de su programa de acompañamiento siendo que el

sistema de reportes, con óptica sistémica, se encuentra aún en la fase de construcción

y por ello la CGR no cuenta con información cuantitativa con ese nivel de detalle. Sin

perjuicio de ello, existirían aspectos críticos relacionados con el control interno en

materia de contrataciones públicas, de orden cualitativo, los cuales son: deficiente

planificación de contrataciones de bienes, servicios y obras, falta de coherencia entre

planes operativos, presupuestos y planes de adquisiciones anuales, practicas dirigidas

a fraccionar contratos, debilidades en la determinación de características técnicas que

satisfagan las necesidades, demoras en las conformidades durante la ejecución de

contratos, entre otros.

7.24 Porcentaje de agencias con procedimientos internos escritos (Subindicador 9d)

En este punto es conveniente señalar que existe una Guía para la Implementación del

Sistema de Control Interno(SCI) de las Entidades del Estado aprobada con Resolución

de Contraloría General N° 458-2008-CG, la cual está a disposición del 100% de

Entidades contratantes. Esta guía contiene una estructura y metodología enunciativa

mas no limitativa, que sirve de marco de referencia para que las Entidades desarrollen

la implementación de su Sistema de Control Interno de manera homogénea en lo

general y de acuerdo con su naturaleza, cultura organizacional, complejidad operativa,

atribuciones, circunstancias, presupuesto, infraestructura, entorno normativo y nivel

de automatización que le corresponde a cada Entidad en lo particular.

7.25 Porcentaje de protestas resueltas dentro de las fechas límite en el marco legal

(Sub-indicador 10b-a) y porcentaje de decisiones que han sido ejecutadas (Sub-

indicador 10b-b).

Para la parte a) de este sub-indicador, se presentará a continuación el cálculo del

tiempo para resolver las protestas en dos tramos. El primero, desde que el recurso

impugnativo es presentado a la mesa de partes del Tribunal hasta que el expediente


pasa a la sala de un vocal. El segundo, desde este hito hasta la emisión del

pronunciamiento a través de la Resolución.

Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Mesa de Partes

hasta la fecha en que el mismo pasa a la Sala del Tribunal - Año 2015

Fuente: Base de datos del Tribunal de Contrataciones del Esrtado


Para este primer tramo, si bien el tiempo promedio entre estos dos puntos es de 18.7

días hábiles., los casos más recurrentes duran entre 15 y 19 días hábiles. A

continuación, se presenta la distribución:

Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tribunal

hasta la fecha de la emisión de la Resolución - Año 2015



15

73 2 3

8

14

2428

42

63

54

53

54

29 26

17

23

1613

6

11

4 47 6

2 37

51 1 1 2 1

0

10

20

30

40

50

60

70

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50

1 2 3 15

1 27

1620

3239

35 33

42

25

50

99

30

52

33

106 1 2 1

0

20

40

60

80

100

120

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 30 35





Del cálculo del tiempo transcurrido en este tramo, se obtiene que el promedio de días

en que se emitieron dichos documentos fue de 19.7 días hábiles, desde que el

expediente pasó a una de las salas, siendo los plazos más recurrentes entre 19 y 25

días. Si sumamos ambos tramos, se obtiene que el tiempo promedio para que el

impugnante conozca el veredicto del Tribunal, contado desde el día en que este

presentó su recurso impugnativo, es de 38.4 días hábiles.

Respecto al sub-indicador 10b-b se analizó una muestra de 153 Resoluciones emitidas

por el TCE. Se identificó lo que se dictaminó en cada una de ellas y se revisaron las

actuaciones del proceso de contratación luego de dicha emisión, encontrándose lo

siguiente:

Resultado Cantidad %

Si acataron 139 90.8%

Sin acciones posteriores post Resolución 6 3.9%

Procesos cuya necesidad fue cancelada 3 2.0%

No acataron 5 3.3%

Total 153 100%

De lo que se puede observar, en el 90.8% de las Resoluciones, las Entidades acataron

lo que dispuso el TCE. En un 5.9% los procesos de contratación siguieron un curso

diferente por decisión de las Entidades, sin que se identifique un desacato, y en 3.3%

de los casos, las Entidades no acataron lo que dispuso la Resolución.

7.26 Porcentaje de opiniones favorables sobre la equidad del sistema de reclamos

(Sub-indicador 10c).

En todo procedimiento de revisión existen diferentes partes con intereses

contrapuestos. Esperar un resultado de 100% en este indicador no resultaría

coherente con la naturaleza de estos procedimientos, donde la decisión de la


Para este indicador se formuló preguntas en las encuestas tanto a los proveedores

como a las Entidades y se complementó con entrevistas a gremios empresariales y

representantes de la sociedad civil. Los resultados obtenidos se muestran a

continuación. Para el caso de Proveedores, la pregunta 7 de la encuesta fue “Indique

que tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones”


Como se puede apreciar, alrededor del 50% de los encuestados están de acuerdo con

la afirmación que los Pronunciamientos del OSCE y las resoluciones del TCE promueven

el equilibrio en las contrataciones, toman en cuenta la información pertinente y se

realizan acorde con la normativa. Del mismo modo, alrededor del 35% estaban

parcialmente de acuerdo con dicha afirmación lo cual, si bien implican resultados

favorables, muestran también la existencia de espacios de mejora en ese aspecto.

Finalmente, si bien la emisión de Pronunciamientos y Resoluciones se efectúan a

pedido de proveedores participantes en determinados procesos de selección, se

formuló similar pregunta a Entidades. Como se puede apreciar en los cuadros de

resultados, las opiniones tienen la misma tendencia que la de los proveedores.

OpinionesN° de

Encuestados%

Si, totalmente de acuerdo 211 51.5%

Si, parcialmente de acuerdo 146 35.6%

Parcialmente en desacuerdo 28 6.8%

No, totalmente en desacuerdo 12 2.9%

Desconozco 11 2.7%


Total general 410 100%

OpinionesN° de

Encuestados%





Desconozco 21 5.1%


Total general 410 100%

"Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a

Apelaciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan

de acorde con la normativa”

"El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el

equilibrio en las contrataciones y toma en cuenta la información

pertinente”


7.27 Porcentaje de opiniones favorables del público sobre la eficacia de las medidas

anticorrupción (Sub-indicador 12d).

Para este indicador, se formuló la siguiente pregunta en la encuesta a proveedores:

PREGUNTA N° 8. Califique a las siguientes entidades respecto a su eficacia en combatir

la corrupción en las contrataciones en los últimos 3 años, donde 5 es muy eficaz y 1 es

ineficaz. Marque con una “X” la calificación que corresponda

máximo mínimo

*OSCE, en su rol de supervisor 5 4 3 2 1

*Contraloría, en su rol de

investigación 5 4 3 2 1

*Fiscalía, en su rol de

tipificación de delitos 5 4 3 2 1

* CAN, en su rol de promover

programas anticorrupción 5 4 3 2 1

OpinionesN° de

Encuestados%






OpinionesN° de

Encuestados%






¿El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el

equilibrio en las contrataciones y toma en cuenta la información

pertinente?

¿Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado,

respecto a Apelaciones, promueve el equilibrio en las

contrataciones, y se realizan de acorde con la normativa?


En esta pregunta, los encuestados debían asignar un puntaje a la valoración que

perciben ellos respecto a la eficacia en el combate contra la corrupción de estas 4

Entidades, desde su rol. Los resultados se muestran a continuación:

Como se puede apreciar, el 49.5% de los encuestados dio al OSCE una valoración de 4

o 5 (siendo el promedio ponderado general de 3.7). Es importante notar que también

tiene el mayor nivel de encuestados que se abstuvieron de responder el cual

representa el 22%. De las entrevistas tanto a representantes de gremios

empresariales, sociedad civil como Entidades estatales, no se le asocia o vincula al

OSCE en la lucha contra la corrupción. Ello explicaría el alto porcentaje de

abstenciones.

Para el caso de la Contraloría, el 27.9% de los encuestados les dio una valoración de 4

o 5, y el 34% les dio una valoración intermedia de 3 (siendo el puntaje promedio

ponderado general de 2.9). Esta valoración intermedia implica que las personas no la

perciben eficaz pero tampoco le asignan eficacia. De las entrevistas realizadas, se

concluye que esta valoración se debe a que su intervención es tardía.

Situación distinta es el caso de la Fiscalía. El 22.9% de los encuestados otorgó a esta

entidad una valoración de 4 o 5 (siendo el promedio ponderado de 2.6 entre los que sí

respondieron), lo cual significa que los proveedores le reconocen poco éxito en su

OSCE, en su rol supervisor CONTRALORÍA, en su rol de investigación

FISCALÍA, en su rol de tipificación de delitos CAN, en su rol de promover programas anticorrupción

87

31

17

72

109

94

0

20

40

60

80

100

120

N.R. 1 2 3 4 5

24

61 62

141

88

34

0

20

40

60

80

100

120

140

160

N.R 1 2 3 4 5

25

9484

113

70

24

0

20

40

60

80

100

120

N.R. 1 2 3 4 5

52

9085

103

61

19

0

20

40

60

80

100

120

N.R. 1 2 3 4 5


combate contra la corrupción. Según las entrevistas, esto se debería al poco nivel de

especialización que tienen sobre la materia.

Finalmente, para el caso de la Comisión de Alto Nivel contra la Corrupción (CAN), el

19.5% de los encuestados le otorgó valoración de 4 o 5 en su rol de promover

programas anticorrupción (con un puntaje promedio ponderado de 2.5), lo cual

también significa que los encuestados no le reconocen eficacia en su labor

anticorrupción. Cabe notar que es la segunda institución en la que los encuestados se

abstuvieron de responder (12.6%). De las entrevistas, se determina que los actores de

la contratación no le reconocen acciones concretas en esta materia, no tienen

conocimiento acerca de esta institución y, para las organizaciones de la sociedad civil,

sus funciones y/o acciones son limitadas, aisladas y no continuas.

ANEXO

Preguntas adicionales formuladas en las encuestas

Como se señaló en la sección 5.3, se incluyeron dos preguntas en la encuesta que, si

bien no forman parte de los ICD, son de interés para determinado indicador del Pilar II

y del Pilar IV. Las preguntas y los resultados son los siguientes:

Pregunta solicitada para el Pilar II

Para este caso, se buscó medir el grado de confiabilidad que los proveedores le

asignan al SEACE. Para ello se les planteó una situación y se les solicitó que indiquen

qué información tomarían en cuenta. Los resultados se muestran a continuación:

6. Si Usted ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria,

cronograma, Buena Pro, entre otros) y comprueba que esos datos

registrados (bajo exclusiva responsabilidad de las Entidades) son distintos

a los que aparece en las bases o actas que tiene la Entidad ¿que toma en

cuenta?


Como se aprecia, el 70.9% toma definitivamente los datos que aparecen en el SEACE, y

un 11.2% adicional los tomará pero con reservas. Sólo el 4% descartaría la información

del SEACE y un 9.9% no sabría qué hacer ante esta disyuntiva.

Pregunta solicitada para el Pilar IV

En ese caso, se solicitó la opinión de los encuestados acerca de las facilidades de

acceso y la relevancia de la información que se publica en el SEACE, tanto a entidades

como a proveedores. Para el caso específico de Entidades, se añadió además que

señalen que tan relevante es la información que brinda el SEACE. Los resultados se

muestran a continuación:

Encuesta a Entidades


Encuesta a Proveedores

9. ¿Considera adecuadas las facilidades de acceso y la información

relevante que brinda el SEACE, cuyo registro está a cargo de las

entidades?

Como se puede apreciar, entre el 80% y 90% de los encuestados está total o

parcialmente de acuerdo con tales afirmaciones.


ENCUESTA A PROVEEDORES DEL ESTADO

Estimado Proveedor: estamos realizando un estudio de evaluación del sistema de

contratación pública, para lo cual solicitamos su apoyo brindándonos como máximo 10

minutos de su tiempo para desarrollar esta breve encuesta. Muchas gracias por su

colaboración:

¿Usted participa en procesos de selección como persona natural o a través de una

persona jurídica? (Marque la alternativa que corresponda)

a.- Como personal Natural

b.- A través de una Persona jurídica

c.- Ambos

d.- No participo (FIN DE LA ENCUESTA)

1. La normativa de contrataciones del Estado y las Bases Estandarizadas aprobadas

por OSCE establecen la obligación de evaluar a los proveedores sobre la base de

criterios objetivos y razonables. Pese a ello, ¿ha visto Usted Bases que excluyan la

participación de determinados proveedores por razones diferentes a sus

calificaciones, tales como su nacionalidad, la exigencia de inscribirse en un registro

de la Entidad (diferente al RNP) u otras exigencias que se aparten de los criterios

de objetividad y razonabilidad?

a) Si

b) No (pase a la pregunta 3)

2. De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿cuál fue la causa de exclusión que usted

identificó?

a) La nacionalidad del proveedor.

b) La obligación de emplear personal domiciliado en la localidad.

c) La exigencia de inscribirse en un registro de la Entidad (diferente al RNP).

d) Otras exigencias. Indique las exigencias

identificadas: …………………………………………………………………………………………………………

…………………

3. La normativa de contrataciones del Estado establece la confidencialidad de las

propuestas desde su apertura hasta el otorgamiento de la Buena Pro. Por ello, las

propuestas se presentan en sobres cerrados, sólo se abren por el Comité Especial

y las propuestas económicas se custodian por un notario en determinados

procesos. Únicamente después de la Buena Pro, los participantes pueden revisar


información de las propuestas de otros postores, de acuerdo con la Ley de Acceso

a la Información Pública. Pese a ello, ¿conoce Usted de situaciones en que los

miembros del Comité Especial de una Entidad no hayan respetado la

confidencialidad de las propuestas?

a) Si

b) No (pasea la pregunta 5)

4. De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿en dónde ocurrió esa situación? Por

favor, seleccione las opciones donde conozca han ocurrido esos hechos, no siendo

necesario optar por una sola alternativa en cada punto.

4.1 Según ubicación:

a) Entidad de Lima b) Entidad de mi región c) En otra región, que no es

Lima

4.2 Según tipo de Entidad:

a) Gobierno Central b) Gobierno Regional c) Gobierno Local d) Empresas

del Estado

4.3 Según objeto contractual:

a) Bienes b) Servicios c) Consultorías d) Consultoría de obras e) Obras

5.- Indique qué tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones:

5.1 "La función supervisora del OSCE, la atención de Denuncias y la Resolución de

Apelaciones, se realiza de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia)

y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)

a) Si, totalmente de acuerdo

b) Si, parcialmente de acuerdo

c) Parcialmente en desacuerdo

d) No, totalmente en desacuerdo


Apelaciones se realiza de manera independiente






5.3 "La función normativa del OSCE (la interpretación a través de las Opiniones), se

realiza de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia) y eficiente (es

decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)





5.4 "La función normativa del OSCE (la interpretación a través de las Opiniones) se

realiza de manera independiente





6.- Si Usted ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cronograma, Buena

Pro, entre otros) y comprueba que esos datos registrados (bajo exclusiva

responsabilidad de las Entidades) son distintos a los que aparece en las bases o actas

que tiene la Entidad ¿que toma en cuenta?

a.- Los datos del SEACE, pero yo sé que esa inconsistencia puede generar Nulidad

b.- Los datos del SEACE, y espero que la Entidad corrija

c.- Los datos del SEACE, pero con reservas, porque puede que no sean del todo válidas

d.- Los datos que tiene la Entidad y descarto lo que dice el SEACE

e.- No lo sé.

7.- Indique que tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones:

7.1.- “El pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el equilibrio en

las contrataciones y toma en cuenta la información pertinente”

a. Si, totalmente de acuerdo

b. Si, parcialmente de acuerdo

c. Parcialmente en desacuerdo

d. No, totalmente en desacuerdo

e. Desconozco


7.2.- “Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a

Apelaciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan de acorde con

la normativa”





e) Desconozco

8.- Califique a las siguientes entidades respecto a su eficacia en combatir la corrupción

en las contrataciones en los últimos 3 años, donde 5 es muy eficaz y 1 es ineficaz.

Marque con una “X” la calificación que corresponda

máximo mínimo

*OSCE, en su rol de

supervisor 5 4 3 2 1

*Contraloría, en su rol de

investigación 5 4 3 2 1

*Fiscalía, en su rol de

tipificación de delitos 5 4 3 2 1

* CAN, en su rol de

promover programas

anticorrupción

5 4 3 2 1

9 ¿Considera adecuadas las facilidades de acceso y la información relevante que brinda

el SEACE, cuyo registro está a cargo de las entidades?


b) Parcialmente de acuerdo



MUCHAS GRACIAS. Sólo para efectos de control, por favor, escriba de manera legible

su número de celular o su correo

Celular: __________________________

Correo electrónico: ____________________________________

Nombre o Razón Social: ______________________________________


ENCUESTA A ENTIDADES

Estimado operador del SEACE, La presente es una breve encuesta que se ejecuta en el

marco de la evaluación del Sistema de Contrataciones Públicas, bajo la metodología

MAPS, coordinada por el OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial. Esta

debe ser contestada preferentemente por el jefe del Órgano encargado de las

Contrataciones, o un operador que este designe Muchas gracias por su colaboración.

1.- Indique qué tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones:

1.1 "La función supervisora del OSCE: la atención de Denuncias y la Resolución de

Apelaciones, se realiza de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia)

y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)

e) Si, totalmente de acuerdo

f) Si, parcialmente de acuerdo

g) Parcialmente en desacuerdo

h) No, totalmente en desacuerdo


Apelaciones se realiza de manera independiente





1.3 "La función normativa del OSCE (la interpretación a través de las Opiniones), se

realiza de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia) y eficiente (es

decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)





1.4 "La función normativa del OSCE (la interpretación a través de las Opiniones) se

realiza de manera independiente






2.- Cuántas personas en su área realizan funciones y/o actividades relacionadas

directamente con contrataciones públicas? (indagaciones de mercado, conducción de

procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de información en el SEACE,

etc.? (Indique el número)

--------------------

3.- Respecto a capacitaciones sobre la normativa de contrataciones, en los últimos 06

meses, Usted ha recibido o ha participado de alguna capacitación?

a.- SI (Pasa a la pregunta 4)

b.- NO (pasa a la pregunta 5)

4.- ¿Quién financió dicha capacitación?

a.- Yo mismo

b.- Mi institución

c.- Ambos: una parte mi institución y una parte yo.

d.- Fue evento gratuito

5.- De las personas de su área que realizan funciones y/o actividades relacionadas

directamente con contrataciones públicas (indagaciones de mercado, conducción de

procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de información en el SEACE,

etc.), cuántas tuvieron alguna capacitación en contrataciones estatales en los últimos

06 meses? (Indique el número)

________ (si es CERO, pase a la pregunta 7)

6.- ¿Quién financió dicha capacitación?

a.- cada uno

b.- La institución financió todas las capacitaciones

c.- Algunos por su cuenta, otros financiados por la institución

d.- Fueron eventos gratuitos

7.- Indique que tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones:

7.1.- “El pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el equilibrio en

las contrataciones y toma en cuenta la información pertinente”






e. Desconozco

7.2.- “Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a

Apelaciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan de acorde con

la normativa”





e. Desconozco

8.- Considera adecuadas las facilidades de acceso y la información relevante que

brinda el SEACE?


b) Parcialmente de acuerdo



9.- Cuán relevante considera la información que se registra en el SEACE?

a) Muy relevante

b) Relevante

c) Poco relevante

d) Nada relevante


GUIA DE ENTREVISTA A GREMIOS Y SOCIEDAD CIVIL

La presente es una guía de entrevista, para ser ejecutada en el marco de la evaluación

del Sistema de Contrataciones Públicas, bajo la metodología MAPS, coordinada por el

OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial. Todas las preguntas están

dirigidas a representantes de gremios de proveedores y de la sociedad civil y

entidades.

I.- SALUDO E INTRODUCCIÓN POR PARTE DEL ENTREVISTADOR. INDICAR LA DURACIÓN

APROXIMADA DE LA ENTREVISTA E INFORMAR QUE LA ENTREVISTA DEBERÁ SER

GRABADA.

II.- PRIMERA PARTE: Barreras y la función supervisora

1.- Es de esperar que en todo proceso licitatorio haya pluralidad de postores para que

el Estado pueda escoger la mejor oferta. ¿Considera usted que las bases de procesos

de selección contiene barreras que limitan la participación de postores? ¿Cómo

cuáles?

2.-Tiene conocimiento o ha visto bases de procesos licitatorios en las que se

establecen restricciones a la participación de determinados proveedores pero que no

tienen nada que ver con sus calificaciones? (por ejemplo, limitaciones a proveedores

extranjeros, o se pone en ventaja a proveedores de ciertas localidades frente a otros, o

se restringe la participación a sólo personas jurídicas, o se exigen requerimientos

inusuales en la contratación pública, etc.) ¿en qué casos? Explique.

3.- En función a todo ello ¿cuál crees es la participación o intervención del OSCE para

combatir tales prácticas?

4.- Según lo anterior ¿cree que el OSCE ejerce estas funciones de manera eficiente o

competente?

(El entrevistador debe precisar que se refiere a las funciones de supervisión o

relacionadas con velar por el cumplimiento de la normativa)

En caso la respuesta sea negativa: ¿en qué debería mejorar para mantener altos

niveles en la calidad del servicio del OSCE? (mejores sueldos, mejor reclutamiento de

personal, etc.)

En caso la respuesta sea positiva: ¿en qué aspectos destaca más?


5.- Excluyendo los aspectos de eficiencia y competencia, ¿cree que la función que

realiza el OSCE es independiente, es decir, está libre de conflictos de interés? (Buscar

que amplíe su respuesta.)

III.- SEGUNDA PARTE: Atención de Reclamos

6.- En general, en un proceso de selección pueden surgir controversias o situaciones

que ameriten la intervención del OSCE a pedido de una de las partes, sea como

Denuncia, a través de un Pronunciamiento sobre unas bases observadas o con la

resolución de un recurso impugnativo. ¿Cree que todo este sistema de quejas o

reclamos funciona de un modo equilibrado? Justifique su respuesta

7.- En caso el entrevistado haya señalado que no, preguntar ¿en qué aspecto

específicamente cree que hay problemas? (Aquí el entrevistador debe abordar cada

una de las partes: las denuncias, los Pronunciamientos y las impugnaciones; debe

quedar muy en claro para el entrevistado cuál es la diferencia entre denuncia,

Pronunciamiento e impugnación).

¿Por qué? ¿Qué faltaría por hacer para mejorar?

IV.- TERCERA PARTE: Medidas Anticorrupción

8.- Se suele hablar de corrupción en las contrataciones públicas ¿cree que este

problema es generalizado o focalizado en determinadas instituciones o regiones o

tipos de contrataciones? ¿En caso fuera focalizado, en qué instituciones o regiones

sería?

9.- ¿La nueva norma de contrataciones que incluye medidas como la suspensión de

procesos, la supervisión de supuestos excluidos, la eliminación de la participación de

organismos internacionales a través de encargos, entre otros, permitirá combatir más

eficazmente la corrupción? ¿En qué mejora respecto de la norma anterior?

10.- Mencione entidades que, en su opinión, son responsables de combatir la

corrupción en las contrataciones públicas.

11.- En general cree que esas entidades tienen éxito en su combate contra la

corrupción, es decir, las medidas que toman son exitosas? (luego, el entrevistador

debe abordar, de manera separada, el caso de cada una de las siguientes entidades:

Contraloría, OSCE, Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), Fiscalías y las propias

entidades.)

V.- CUARTA PARTE: Cooperación Público Privada.


12.- Considera que existen espacios o mecanismos adecuados para el diálogo o

cooperación entre el gobierno y el sector privado en temas de contrataciones

públicas?

En caso sea afirmativa ¿cómo cuáles? ¿Qué tal es su funcionamiento y su efectividad?

¿En qué aspectos podría mejorarse?

En caso sea negativa ¿cree que son necesarias? ¿Que se debería abordar en estos

espacios? ¿Se vería bien?

GUIA DE ENTREVISTA A ENTIDADES

La presente es una guía de entrevista, para ser ejecutada en el marco de la evaluación

del Sistema de Contrataciones Públicas, bajo la metodología MAPS, coordinada por el

OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial. Todas las preguntas están

dirigidas a representantes de entidades.

I.- SALUDO E INTRODUCCIÓN POR PARTE DEL ENTREVISTADOR. INDICAR LA DURACIÓN

APROXIMADA DE LA ENTREVISTA E INFORMAR QUE LA ENTREVISTA DEBERÁ SER

GRABADA.

II.- PRIMERA PARTE: La función supervisora

1.- En líneas generales, indique cuáles cree que son las funciones del OSCE en


2.- ¿Cree que el OSCE ejerce esas funciones de manera eficiente o competente?

En caso la respuesta sea negativa: Identificar qué funciones no estaría ejecutando

adecuadamente ¿en qué debería mejorar para mantener altos niveles en la calidad del

servicio del OSCE? (mejores sueldos, mejor reclutamiento de personal, etc.)

En caso la respuesta sea positiva: ¿en qué aspectos destaca más?

3.- Excluyendo los aspectos de eficiencia y competencia, ¿cree que la función que

realiza el OSCE es independiente, es decir, está libre de conflictos de interés? (Buscar

que amplíe su respuesta.)

III.- SEGUNDA PARTE: Medidas Anticorrupción

4.- En esta parte no hablaremos de su Entidad, sino de otras entidades de las que Ud.

ha oído hablar, incluso de otras regiones. Se suele comentar de corrupción en las

contrataciones públicas ¡cree que este problema es generalizado o focalizado en


determinadas instituciones o regiones o tipos de contrataciones? ¿En caso fuera

focalizado, en qué instituciones sería?

5.- ¿La nueva norma de contrataciones que incluye medidas como la suspensión de

procesos, la supervisión de supuestos excluidos, la eliminación de la participación de

organismos internacionales a través de encargos, entre otros, permitirá combatir más

eficazmente la corrupción? ¿En qué mejora respecto de la norma anterior?

6.- Mencione entidades que, en su opinión, son responsables de combatir la

corrupción en las contrataciones públicas.

7.- En general cree que esas entidades tienen éxito en su combate contra la

corrupción, es decir, las medidas que toman son exitosas? (luego, el entrevistador

debe abordar, de manera separada, el caso de cada una de las siguientes entidades:

Contraloría, OSCE, Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), Fiscalías y las propias

entidades.)

Anexo N° 02

Fases del Proceso Estratégico

Se inicia con la fase de análisis prospectivo, en la cual se diseña el modelo

conceptual que permite comprender el sector o territorio, las tendencias,

variables, escenarios de futuro, riesgos y oportunidades.

En la fase estratégica para cada sector bajo su rectoría los ministerios

elaboran el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) para un periodo de

cinco (05) años. En el caso de los GR y GL, elaboran el Plan de Desarrollo

Concertado (PDC), teniendo en consideración las competencias compartidas

entre niveles de gobierno, el cual presenta la estrategia de desarrollo

territorial para un periodo de ocho (08) años. Comprende la visión, objetivos

estratégicos, indicadores y metas, acciones estratégicas y su ruta.

Dichos documentos son utilizados en la fase institucional por cada nivel de

gobierno como base para la elaboración de los Planes Estratégicos

Institucionales (PEI) de cada entidad, los mismos que contienen la misión,

objetivos estratégicos, indicadores y metas, acciones estratégicas y su ruta a

seguir para un periodo de tres (03) años y se actualiza anualmente. Dicho plan

es el insumo para la elaboración del Plan Operativo Institucional (POI), el cual

desagrega las acciones estratégicas en actividades que aseguren su

ejecución108 para el periodo de un (01) año, las cuales deben vincularse con el

sistema de presupuesto público.

La fase de seguimiento, es transversal al proceso de planeamiento estratégico

y comprende el seguimiento continuo de los planes para retroalimentar el

proceso, anticipar riesgos y oportunidades y contribuir a la toma de

decisiones. Se elabora un Informe de Análisis Estratégico trimestralmente

para el seguimiento del POI y anualmente para el seguimiento de los demás

planes, el cual se reporta a la Alta Dirección de la entidad.

El CEPLAN viene implementando la base para un sistema de planificación estratégica,

a través de guías metodológicas para PDLC, PEI y POI (fase institucional) así como

viene acompañando a las entidades en la elaboración de sus Planes Sectoriales

(PESEM), los que debían estar aprobados durante 2015; sin embargo, en 2016 son

108 Estas actividades a nivel del POI, no necesariamente tienen que coincidir con actividades de la es-

tructura programática del presupuesto público. En caso coincida, debe considerar la misma unidad de medida y meta física.


pocos los sectores que han aprobado a la fecha este instrumento de donde se deben

desprender los PEI y los PDC para que se encuentren articulados. Ya desde marzo se

inició la Programación y Formulación del Presupuesto 2017-2019 con directivas de

la DGPP-MEF pero sin mayor orientación estratégica por el citado retraso. En la

oportunidad que se aprueben los PESEM deberán ajustarse, de ser el caso, los planes

estratégicos y operativos.

Anexo N° 03

Debilidades en la planificación de las adquisiciones

Se cuentan con debilidades en la planificación de las adquisiciones a nivel de los

tres niveles de gobierno, como son:

La limitada capacidad de planificar las contrataciones públicas, que se observa

en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). Prueba de ello es

que el PAC es modificado constantemente incluyéndose nuevos procesos no

previstos inicialmente, modificándolo en cantidades, montos y tipos de

procesos de contratación109.

El PAC no es utilizado como instrumento de gestión de las contrataciones,

pues las áreas usuarias, generalmente, no incorporan en su programación de

actividades los plazos reales que se requiere para procesar las compras ni los

tiempos en que se incurre en los trámites administrativos. Esta situación no

permite que el OEC pueda desarrollar una capacidad de reacción que permita

tomar decisiones y ajustes anticipadamente, teniendo que ejecutar compras

“urgentes” y en lotes pequeños que atienden a necesidades inmediatas (de

corto plazo), las cuales no son los procesos más eficientes ni transparentes.

Generalmente no se cumplen con las fechas de convocatoria de los procesos

de contratación previstas en el PAC, al no contar con los términos de

referencia o especificaciones técnicas por parte del área usuaria, lo cual incide

en que la obtención de los bienes, servicios y obras no se efectúen en la

oportunidad requerida.

El PAC de las entidades, particularmente de los GR y GL, contiene una gran

cantidad de procesos menores (adjudicaciones de menor cuantía) en el PAC,

por lo que se observa que no se realiza el agrupamiento de procesos

pequeños (los cuales por su gran cantidad demandarán mayores esfuerzos y

desgaste de horas hombre en su ejecución) en procesos de bienes similares

de mayor envergadura, que reduciría la cantidad de procesos convocados,

disminuiría la carga administrativa y por ende, contribuiría a una mayor

competencia, selección de ofertas de calidad y mejores precios.

109 Reporte de Contrataciones Públicas 2012 (resultados definitivos), elaborado por la Oficina de Estu-

dios Económicos del OSCE. En su pág. 13 muestra el número de versiones de PAC promedio por insti-tución.


Lo manifestado también se puede corroborar en el estudio “Indagación de las

causas de incumplimiento de la ejecución de los procesos programados en el

PAC”110

El retraso o las modificaciones constantes del PAC tiene relación directa con

otros planes de corto plazo como se describe a continuación:

El POI tiene características, entre otras, de flexibilidad, no existiendo

limitaciones para realizar cambios, que son aprobados o solicitados por la Alta

Dirección, lo que puede generar cambios en el presupuesto institucional por

ende en el PAC e implicar que no se ejecuten los procesos de selección según

lo programado.

En ese mismo sentido, pueden existir cambios frecuentes en las actividades

del POI, por atender otras prioridades ajenas a la entidad (por pedidos

externos no previstos por parte de los entes rectores) retrasando las

actividades previstas, por ende los procesos de selección programados.

Existen ciertas actividades previstas en el POI aprobado que los órganos y

unidades orgánicas cuyos insumos son presentados en forma inadecuada

(especificaciones técnicas o términos de referencia), lo que genera reprocesos

e impide al OEC iniciar oportunamente los procesos de selección

programados.111

En ese mismo sentido, los valores estimados desde la formulación del

presupuesto hasta antes de convocar un proceso de selección pueden variar

sustantivamente, lo que puede implicar re-priorización de actividades y de

gastos, por ende, cambios en el PAC.

Los montos no ejecutados en un año anterior afectan el presupuesto vigente,

debiendo reprogramar, re-priorizando actividades y gastos, por ende

haciendo modificaciones al POI, de ser el caso, al presupuesto institucional y

al PAC, lo que implica que no se ejecuten los procesos de selección según lo

programado.

110 Estudio desarrollado en el año 2009 por la Oficina de Estudios Económicos del OSCE. 111 Si bien esta es una razón que dificulta la ejecución del PAC de acuerdo a lo programado, es un aspec-

to que también se menciona en el desarrollo del indicador 5.c


Cabe precisar que el numeral 2 del artículo 25 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del

Poder Ejecutivo, señala que corresponde a los Ministros de Estado aprobar la

propuesta de presupuesto de las entidades de su sector y supervisar su ejecución.

En el sector Economía y Finanzas la supervisión se efectiviza mediante una Comisión

liderada por la OGPP-MEF e integrada por los jefes de presupuesto de las entidades

adscritas al sector, la cual entre otras funciones efectúa el seguimiento de los avances

de la ejecución del PAC de los pliegos adscritos y elabora informes de seguimiento

mensual de la ejecución de Gastos de Capital y trimestrales para todas las partidas y

los pone en conocimiento de los titulares. De dichos informes se recoge la evidencia

sobre las dificultades de gestión en la ejecución presupuestal.

Anexo N° 04

Transacciones, Incidencias y Requerimientos en el SEACE

Periodo del 27 de octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016

Informe Semana Total

Transacciones

Incidencias

del SEACE

Errores de la

Entidad

INFORME Nº072-2015/DSEACE 1º - Nov-2015 103 612 66 62





INFORME Nº078-2015/DSEACE 1º - Dic-2015 108 990 101 72




INFORME Nº001-2016/DSEACE 1º - Ene-2016 83 819 114 29




INFORME Nº006-2016/DSEACE 1º - Feb-2016 28 723 50 70



INFORME Nº 009-2016/DSEACE 4º - Feb-2016 33 046 56 65

INFORME Nº 010-2016/DSEACE 5º - Feb-2016 35 507 50 52

INFORME Nº 011-2016/DSEACE 1º - Mar-2016 35 084 66 51

INFORME Nº012-2016/DSEACE 2º - Mar-2016 39 444 39 34



INFORME Nº017-2016/DSEACE 1º - Abr-2016 50 305 35 41


INFORME Nº019 -2016/DSEACE 3º - Abr-2016 50 543 55 32


INFORME Nº021-2016/DSEACE 1º - May-2016 47 930 84 60




INFORMENº025-2016/DSEACE 5º - May-2016 51 121 43 74

Total 1,899,862 2,083 1,662


GRAFICO

Transacciones, Incidencias y Requerimientos en el SEACE

Periodo del 27 de octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016

1

10

100

1000

10000

100000

1000000

Total Transacciones Incidencias del SEACE Errores de la Entidad

SECCIÓN II – METODOLOGÍA PARA EVALUAR LOS SISTEMAS ...

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