San José, xx de julio del 2010 · Web viewEste estudio se origina de conformidad con el Plan de...

Dirección General de Auditoría Interna“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”

San José, 28 de enero de 2011INF-DGAI-001-2011

LicenciadoDesiderio Soto SequeiraDirector General de Aduanas

ASUNTO: Informe de Control Interno referente a la asignación de las DUAs

Estimado señor:

Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI-001-2011 sobre la evaluación del proceso de asignación y reasignación de las Declaraciones Únicas Aduaneras.

En el apartado de resultados se presentan algunos aspectos de control interno que requieren ser fortalecidos en el proceso de asignación y reasignación de las Declaraciones Únicas Aduaneras, conocidas como DUAs, por lo que se expondrán las recomendaciones correspondientes para que se incorporen como parte de la mejora continua que lleva a cabo la Dirección General de Aduanas.

Las recomendaciones propuestas están sujetas a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones, o si discrepa de ellas elevar el informe a señor Ministro de Hacienda.

Por lo anterior, le agradecemos comunicar a esta Dirección dentro del plazo señalado la decisión que se tome al respecto, así como el plan de acción que se defina en un plazo razonable para el efectivo cumplimiento de lo recomendado.

Atentamente,

Clairé Chacón Rodriguez Director General a.i.

ccr/oma/jcrc/c: SAI/AP/Estudios de Auditoría/Informes de Auditoríace: Estudio Nº 024-2010

INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DEL PROCESO DE ASIGNACIÓN Y REASIGNACIÓN DE LAS DECLARACIONES ÚNICAS ADUANERAS

INF-DGAI-001-2011

ENERO, 2011

“


INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DEL PROCESO DE ASIGNACIÓN Y REASIGNACIÓN DE LAS DECLARACIONES ÚNICAS ADUANERAS.

TABLA DE CONTENIDO

Resumen Ejecutivo.............................................................................................................................................. i

1. Introducción.................................................................................................................................................1

1.1 Origen......................................................................................................................................................1

1.2 Objetivo...................................................................................................................................................1

1.3 Alcance....................................................................................................................................................1

1.4 Comunicación oral de resultados.............................................................................................................1

1.5 Normativa relacionada con control Interno.............................................................................................1

1.6 Generalidades..........................................................................................................................................2

2. Resultados.....................................................................................................................................................3

2.1 Marco normativo relacionado con la reasignación de las DUAS...........................................................4

2.2 Gestión de asignación y reasignación de DUAs....................................................................................5

2.3 Algunos aspectos relacionados con la integridad de la información almacenada en el Sistema TICA

7

2.4 Duración las DUAs en la Oficina Vista.................................................................................................9

3. Conclusiones...............................................................................................................................................11

4. Recomendaciones.......................................................................................................................................12

Anexos N°01 al 09 se suministran en forma electrónica en razón del tamaño de los mismos.



RESUMEN EJECUTIVO

Este estudio se origina de conformidad con el Plan de Auditoría del 2010 y comprende la revisión de algunos aspectos de control relacionados con el proceso de asignación de las declaraciones únicas aduaneras, conocidas como DUAs, que se realiza por medio del sistema TICA y la reasignación de las mismas, que gestiona la jefatura de la Sección Técnica Operativa del Departamento Técnico de la Aduana Santamaría y la Aduana de Limón según la normativa vigente, en el periodo comprendido de enero del 2009 a junio del 2010.

La Dirección General de Aduanas ha venido realizando en los últimos años mejoras en los controles aduaneros, tanto a nivel procedimental como del sistema, esfuerzos que buscan incrementar la eficiencia y eficacia en la ejecución de las operaciones aduaneras y en la determinación de los gravámenes aduaneros por la nacionalización de las mercancías que ingresan al país, sin embargo, se detectaron algunos aspectos de control susceptibles de ser fortalecidos, por cuanto se determinó lo siguiente.

1 La Dirección General de Aduanas requiere de un marco normativo que regule el proceso de reasignación de las DUAs, a fin de que se disponga de lo siguiente:

a. Un lineamiento que regule el llenado del campo atinente a la justificación de una reasignación, considerando su obligatoriedad y categorice las razones que se han de considerar como válidas, para que el Jefe de la Sección Técnica Operativa autorice la reasignación de la DUA.

b. Una disposición clara y precisa que indique quienes son los funcionarios autorizados para reasignar una DUA, en caso de que el Jefe de la Sección Técnica Operativa se encuentre fuera de la oficina.

2 La Aduana de Limón ni la Aduana Santamaría realizan una adecuada gestión del proceso de reasignación de las DUAs, lo que obedece a los siguientes aspectos:

a. No siempre se incorporan oportunamente las acciones correspondientes en el sistema TICA de aquellos funcionario que van a salir a vacaciones, en consecuencia el sistema asigna DUAs a personal que está de vacaciones, lo que genera reasignaciones que se pueden evitar.

b. Se justifica la reasignación de las DUAs indicando que el Vista está de “vacaciones” ; sin embargo no es consistente con la información sobre vacaciones registrada en el Sistema Integra, restando confiabilidad a la información para la toma decisiones.

c. Necesidad de un control cruzado en el Sistema TICA que evite que se pueda dar la reasignación de una DUA al mismo Vista que la tiene asignada.

d. Carencia de un control documental o electrónico valido y suficiente, que soporte la justificación digitada en el sistema TICA al realizar la reasignación de una DUA, cuando un funcionario está de vacaciones, incapacitado o en capacitación.

e. Necesidad de controles cruzados entre el Sistema TICA y el Sistema Integra, de manera que TICA pueda realizar una validación de la justificación ingresada por vacaciones.

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3 La base de datos del Sistema TICA, en lo que respecta a la asignación y reasignación de las DUAs, no garantiza en su totalidad la confiabilidad, calidad, suficiencia, pertinencia y oportunidad de la información, ya que dos de las principales tablas relacionadas con la reasignación de las DUAs, al consultar algunos datos de la Aduana de Limón y Aduana Santamaría, no presentan la hora de asignación, fecha de reasignación o la fecha anterior, DUAs que no registran el Jefe que realizó la reasignación ni la fecha en que se elaboró la misma, así como registros en blanco, cero o valores no permitidos, cuyo detalle se expone en el punto 2.3 del presente informe, lo que podría tener efectos significativos en cuanto a la información que se genera para la toma decisiones, el tiempo de ejecución de las transacciones, el espacio en disco, la eficiencia y eficacia de las operaciones; y por ende en el control de la recaudación de tributos relacionados.

4. Actualmente la Dirección General de Aduanas no cuenta con un estudio de tiempos y movimientos que le permita contar parámetros sobre tiempos mínimos y máximos, de permanencia de una DUA en la Oficina Vista, considerando las características, cantidad y variedad de mercancías sujetas a desalmacenaje, así como las demoras y retrasos inevitables, que pudiera tener el personal asignado para la revisión correspondiente; como un mecanismo para mejorar el control y seguimiento de los procesos de importación de mercancías.

Se realizan las recomendaciones correspondientes, según los aspectos determinados y presentados en el apartado de resultados de este informe, en aras de que a la brevedad posible se tomen las medidas correctivas que proceden.

Este informe está sujeto al artículo 36 de la Ley 8292 Ley General de Control Interno, que establece un plazo improrrogable de diez días posterior al recibo del informe para ordenar la implantación de lo recomendado, y si discrepa de ellas deberá elevar el informe al Ministro.

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1. INTRODUCCIÓN

1.1 Origen

El presente estudio tiene su origen en el Plan de Auditoría del 2010.

1.2 Objetivo

Evaluar el proceso establecido para la asignación y reasignación de las Declaraciones Únicas Aduaneras, DUAs, a fin de determinar el cumplimiento de la normativa vigente, la salvaguardia de los recursos públicos, eficiencia y eficacia de las operaciones, así como la confiabilidad y oportunidad de la información para la toma de decisiones.

1.3 Alcance

Comprende la revisión de algunos aspectos de control relacionados con la asignación de las Declaraciones Únicas Aduaneras, así como la reasignación a otro funcionario diferente al que inicialmente asignó el Sistema Tecnología de Información para el Control Aduanero, TICA, para realizar la revisión documental o físico-documental de las mercancías sujetas a importación definitiva.

En el Sistema TICA, en el periodo comprendido entre enero del 2009 y junio del 2010, se asignaron 55.100 DUAs pertenecientes a la Aduana Santamaría y la Aduana de Limón, las que en este periodo recaudaron el 65% de los impuestos aduaneros que ingresaron a las arcas del Estado.1

En el desarrollo del estudio se observaron las normas generales de auditoría para el Sector Público, en la medida en que las circunstancias permitieron su aplicación y las disposiciones del Decreto Nº 34573-H Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Dirección General de la Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda.

1.4 Comunicación oral de resultados

Los resultados y recomendaciones que contiene este informe fueron comunicados oralmente el 26 de enero del 2011, al Lic. José Raul Vargas Calvo, jefe del Área de Planificación y al Lic. Luis Fernando Vasquez Castillo, Director de Gestión Técnica, quienes disculpan la ausencia del Lic Desiderio Soto Sequeira, Director General de Aduanas, por estar atendiendo otras gestiones de su cargo. Los funcionarios participantes manifestaron estar de acuerdo con la presentación de los resultados y las recomendaciones.

1.5 Normativa relacionada con control Interno.

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, se transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno Nº 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares subordinados en cuanto al Sistema de Control Interno y la atención de informes.

“Artículo 10. Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control

1 Página Web, Ministerio de Hacienda, Dirección General de Aduanas, Estadísticas de Recaudación del 2009 y 2010.

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interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 12. Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. “…c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”

“Artículo 36.-Informes dirigidos a los titulares subordinados. Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados .b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”

“Artículo 39.-Causales de responsabilidad administrativa. El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.[…] // Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente. […]”

1.6 Generalidades

El Servicio Nacional de Aduanas, órgano rector del comercio exterior en Costa Rica, está constituido por la Dirección General de Aduanas, las aduanas, sus dependencias y los demás órganos aduaneros. Siendo la Dirección General de Aduanas, de ahora en adelante DGA, la entidad con mayor nivel jerárquico en materia aduanera, a la que le compete entre otras funciones la coordinación y fiscalización de las actividades de las aduanas y dependencias a su cargo, para asegurar la aplicación correcta y uniforme del régimen jurídico aduanero.2

Las aduanas, por su parte, son las unidades técnico-administrativa encargadas de las gestiones aduaneras y del control de la entrada, la permanencia y la salida de las mercancías objeto del comercio internacional, así

2 Artículo 08 y 11 de la Ley General de Aduanas.



como de la coordinación de la actividad aduanera con otras autoridades gubernamentales ligadas al ámbito de su competencia y que se desarrollen en su zona de competencia territorial o funcional.3

Actividades que en parte son realizadas por su Departamento Técnico, encargado de realizar las medidas de control referentes al ingreso, permanencia y salida de las mercancías en los diferentes regímenes aduaneros, así como determinar y comprobar los elementos determinantes de la obligación tributaria aduanera y de las medidas arancelarias y no arancelarias. Funciones que realiza por medio de dos Secciones:

a. Sección de Depósito; ejerce las acciones que se requieran para garantizar el control de la entrada y salida de unidades de transporte, sus cargas y la permanencia de las mercancías objeto de control de la aduana, sin menoscabo de los principios de facilitación de las operaciones del tráfico internacional de mercancías.

b. Sección Técnica Operativa; ejerce las acciones necesarias para garantizar el control de los procesos de despacho de importación y exportación de las mercancías objeto de control de la aduana, sin menoscabo del comercio exterior. Además le corresponde lo siguiente:

i. Autorizar y efectuar las actividades y trámites de ingreso, uso, permanencia y salida de mercancías destinadas a los regímenes aduaneros previstos por la legislación aduanera.

ii. Registrar el resultado de la revisión en la aplicación informática, autorizando el levante de la mercancía.

iii. Realizar los estudios pertinentes para la correcta determinación de la clasificación arancelaria, valor y origen de las mercancías cuyo levante es autorizado con rendición de una garantía.

iv. Solicitar a la Gerencia de la Aduana autorización para modificar el tipo de revisión asignado por el sistema informático.

En el caso de las Declaraciones Únicas Aduaneras, DUAs de mercancías que ingresan amparadas al régimen de importación definitiva, para la revisión documental (semáforo amarillo), o física–documental (semáforo rojo), el Vista, o sea el funcionario encargado de esa revisión, de conformidad con la normativa vigente dispone de un plazo máximo de dos días hábiles desde la fecha de registro de la DUA para finiquitar su actuación y en casos excepcionales debidamente justificados, la Gerencia de la Aduana podrá autorizar una prórroga que no debe exceder a dos días hábiles adicionales4.

2. RESULTADOS

Dentro la mejora continua de los procesos y procedimientos implementados en la Dirección General de Aduanas, se desarrolló en el TICA una aplicación que permite asignar de forma automática las DUAs del régimen de importación definitiva, que serán objeto de revisión. Asimismo, cuenta con una opción que le permite la reasignación de la DUA por parte de la Jefatura de la Sección Técnico Operativa, cuando por una razón justificada el Vista a quien se le asigno inicialmente la revisión no puede realizarla, con el propósito de cumplir oportunamente con la revisión de las DUA y no entorpecer el comercio internacional.

En la revisión de ese proceso de asignación y reasignación, realizado en la Aduana Santamaría y en la Aduana de Limón, de enero 2009 a junio 2010, se observan los siguientes aspectos susceptibles de mejora:

3 Artículo 13 de la Ley General de Aduanas4 Articulo 93Bis de la Ley General de Aduanas



2.1 Marco normativo relacionado con la reasignación de las DUAS.

a. Necesidad de un manual de usuario: en el desarrollo del estudio se determinó que la Dirección General de Aduanas, a octubre del 2010 no tenía autorizado, actualizado ni comunicado al personal de Servicio Nacional de Aduanas, el manual de usuario sobre el procedimiento a seguir para la reasignación de las DUAs, lo que fuera comentado con el Lic. Luis Fernando Vasquez Castillo, Director de la Dirección de Gestión Técnica, unidad responsable de emitir las directrices y normas que estandarizan los criterios y procedimientos utilizados por el Servicio Nacional de Aduanas.

La existencia de un manual de usuario, sobre el procedimiento de reasignación de DUAs, actualizado, oficializado y comunicado a los usuarios de la aplicación informática TICA, minimiza el riesgo de incurrir en situaciones como las que se exponen en este informe, lo que repercute en la calidad y eficiencia del servicio aduanero.

Sobre el particular, en la comunicación oral de los resultados contenidos en este informe, el señor Vasquez Castillo, señaló que después de lo conversado con los funcionarios de esta Auditoría Interna, se solventó dicha situación, actualizando el Manual de Usuarios-Gestión de Vistas, que contiene el procedimiento de reasignación de las DUAs. Este Manual ya está autorizado, comunicado y disponible para los usuarios en la página Web del Ministerio de Hacienda.

b. Necesidad de lineamientos sobre la reasignación: La Dirección General de Aduanas no ha emitido un lineamiento que regule el llenado del campo “justificación” par la reasignación de la DUA, ni ha delimitado las razones a considerar como válidas para realizarla, ni definido la necesidad de ejercer controles cruzados que permitan verificar la información ingresada al TICA en los casos que sea posible, como son: Vacaciones, incapacidades, citas medicas, capacitación, entre otras.

Al respecto, el Lic. Luis Fernando Vásquez Castillo, Director de Gestión Técnica, al ser consultado sobre estos puntos indicó que: “…en la actualidad no hay una normativa específica que regule (detalle) la reasignación”, y por otra parte señalo que: “… no existen regulaciones que indiquen los casos que es factible realizar la reasignación”5. Hecho que fue confirmado por la Gerencia de la Aduana Santamaría y la Aduana de Limón donde se desarrollo el estudio.

Así las cosas, se determinó que en la Aduana Santamaría, en el periodo en estudio, se describen más de 300 razones diferentes para justificar la reasignación de la DUA; mientras que en la Aduana de Limón más de 280 razones para este fin.

Por la naturaleza de las razones expuestas, éstas podrían agruparse en unas nueve categorías, a saber: vacaciones, incapacidad, cambio de rol, capacitación, licencia, carga de trabajo, conflicto de intereses, experiencia, permiso por cita médica, u otras que la DGA considere válidas y suficientes para justificar la reasignación de un DUA. Ver anexos electrónicos Nº 01.01 y 01.02

También se determinó, la existencia de 58 DUAs que tenían en blanco el campo de justificación (campo DMOTREAS), de los cuales 70,69% corresponden a la Aduana Santamaría y 29,31 % a la Aduana de Limón, con lo que se desconoce el motivo que privó para proceder a la reasignación de estos DUAs. Ver anexo electrónico Nº 02.01

Sobre este tema la norma Nº 4.1 referente Actividades de control, de las Normas de control interno para el Sector Público, establece: “El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben

5 Minuta 06, del 25 de octubre del 2010



diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar, como parte del SCI, las actividades de control pertinentes, las que comprenden las políticas, los procedimientos y los mecanismos que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y el fortalecimiento del SCI y el logro de los objetivos institucionales…”

Lo anterior potencializa el riesgo de pérdida de valor práctico y de uso del campo “justificación”, como mecanismo de control, para la toma de decisiones gerenciales, ya que el Sistema le permite al usuario consignar como válida y suficiente para hacer la reasignación del Vista en la DUA cualquier información o simplemente dejar el campo en blanco.

En la comunicación de resultados antes citada, el Director de Gestión Técnica, señalo que ya se había realizado el requerimiento respectivo para que el llenado del campo “Justificación” fuera obligatorio.

c. Falta de un lineamiento claro de los funcionarios autorizados para realizar la reasignación de las DUAs: El punto 126, relacionado con la revisión documental y el reconocimiento físico del Procedimiento de Importación Definitiva y Temporal, contenido en el capítulo II, del Manual de Procedimientos Aduaneros TICA, no señala quienes son los funcionarios autorizados para realizar la reasignación de las DUAs, en caso de que el Jefe de la Sección Técnica Operativa se encuentre fuera de la oficina.

De esta manera se determinó que un 63% de las DUAs en la Aduana de Limón y un 41% de las DUAs en la Aduana Santamaría, fueron reasignados por una jefatura diferente al de la Sección Técnica Operativa, como sería el caso de la jefatura de la Sección de Depósito, el jefe del Departamento Técnico, el Subgerente o el Gerente, pues estas jefaturas cuentan con perfiles de usuario similares en el TICA. Ver anexo electrónico Nº 03.01.

Lo antes expuesto, podría generar el riesgo de estar disgregando la responsabilidad de la reasignación de las DUAS, incluso en funcionarios que no aparecen como responsables de llevar a cabo la misma, lo que en caso de requerirse dificultaría el establecimiento de la responsabilidad de lo actuado.

2.2 Gestión de asignación y reasignación de DUAs

En la gestión de algunas actividades relacionadas con la asignación y reasignación de las DUAs en la Sección Técnica Operativa de la Aduana Santamaría y la Aduana de Limón, se determinaron algunas debilidades de control susceptibles de mejora, según se detalla seguidamente:

a. La acción que debe realizar el jefe de la Sección Técnica Operativa en el Sistema TICA, cuando un funcionario va a salir de vacaciones, debe realizarse oportunamente, con el propósito de que el Sistema no le asigné DUAs a un Vista que ya está disfrutando sus vacaciones.

6 Punto 12: “ La aplicación informática dispondrá de una opción de consultas sobre los DUA pendientes de ingresarles el resultado de la actuación por parte del funcionario responsable, la que deberá ser utilizada por el jefe de la Sección Técnica Operativa para investigar las causas que motivan la falta del ingreso del resultado, pudiendo éste: //a) avalar el retraso, si es justificado, e informar a la Gerencia de la aduana para que autorice en la aplicación informática la respectiva prórroga. //b) asumir él mismo u otro funcionario (mediante reasignación), la continuación del proceso de revisión, sin perjuicio de la propuesta de inicio del procedimiento disciplinario contra el funcionario que incumplió con lo ordenado en el presente procedimiento, incurriendo en responsabilidad el jefe si así no lo hiciera.”



Al respecto en la revisión de una muestra de 20147 DUAs resignadas, se determinó que un total de 422 DUAs debieron ser reasignados (354 de la Aduana Santamaría y 68 de la Aduana de Limón), ya que a los Vistas a los que se les asignó inicialmente se encontraban en vacaciones o incapacitados según el Sistema Integra.

Esto evidencia que la jefatura no ejecutó la acción oportunamente, lo que genera un incremento en el número de reasignaciones y de trabajo innecesario que pudo evitarse con un uso adecuado de las facilidades del TICA, en detrimento de los procesos en la Oficina Vista. Ver anexo electrónico Nº 04.01 y 04.02

b. La justificación de que el funcionario está de “vacaciones” utilizada para la reasignación de las DUAs no es consistente con la información sobre vacaciones registrada en el Sistema Integra, situación que se observó en un total de1 140 DUAs (115 de la Aduana Santamaría y 25 de la Aduana de Limón), por lo tanto la Jefatura que reasignó la DUA está ingresando en TICA información no veraz, restando confiabilidad a la misma y debilitando los controles implementados en las Aduanas. Ver anexo electrónico Nº05.02, 05.04.

c. Reasignación de la DUA al mismo Vista que el Sistema TICA asignó inicialmente, práctica que se presentó en 354 DUAs, (258 en la Aduana Santamaría y 96 en la Aduana de Limón), lo que evidencia que el Sistema TICA no realiza una validación que evite esta situación, así como la necesidad de mejorar la gestión realizada por la Jefatura de la Sección Técnica Operativa, como responsable del proceso de reasignación, ya que esos cambios no adicionan valor agregado al proceso y consumen tiempo en acciones innecesarias, que puede ser usado en otras actividades propias de su gestión. Ver detalle anexo electrónico Nº 06.

d. Carencia de un control documental o electrónico, que soporte la justificación en el sistema TICA, cuando se reasigna una DUA, por estar el funcionario de vacaciones, incapacitado o en capacitación.

Con respecto a este punto, el Lic. José Joaquín Montero Zúñiga, Subgerente de la Aduana Santamaría 8, indico que no contaban con un registro de control que soporte la justificación anotada en el sistema TICA, ya que “… queda registrado en la base de datos del Sistema TICA”, mientras que el Lic. Yonder Alvarado Zúñiga y el Lic. Luis Salazar Herrera, Gerente y Subgerente de la Aduana de Limón9, indicaron que “si se lleva pero no en la misma oficina, ya que la documentación la lleva el área Administrativa”.

Sin embargo, este control no es válido y suficiente, ya que no siempre la información, contenida en el expediente personal del funcionario, resguardada en dicha Área, respalda la justificación aducida en el TICA, tal como se observa en el siguiente análisis de la muestra de 2014 DUAS:

58 DUAs (43 de la Aduana Santamaría y 15 de la Aduana de Limón), muestran incongruencias entre la información indicada en el Sistema Integra: vacaciones, y la información digitada en el Sistema TICA, en donde se puede leer justificaciones como: cantidad, disponibilidad, ausente, fuera de oficina, Courier, traslado, rotación, ruta funcionario, ubicación funcionario, entre otros. Datos que muestran que la gestión realizada por la Jefatura que reasigna no es apropiada, ya que podría llevar a que el Vista sea objeto de cuestionamientos producto de la información errónea digitada en el TICA o podría inducir a error en la

7 La muestra corresponde a 11 Vistas (cinco de la Aduana Santamaría y seis de la Aduana de Limón); de los 48 que presentan DUAs reasignados entre enero del 2009 a junio del 2010 (29 de la Aduana Santamaría y 19 de la Aduana de Limón), que juntos contabilizaron 2.014 DUAS (1.164 en la Aduana Santamaría y 850 en la Aduana de Limón),8 Minuta 07, del 01 de noviembre del 2010.9 Minuta 08, del 18 de noviembre del 2010.



toma de decisiones gerenciales relacionadas con requerimientos de personal o evaluación del desempeño de los Vistas. Ver anexo electrónico Nº 05.02 y 05.04.

17 DUAs de la Aduana de Limón, presentan incongruencias entre la información digitada en el sistema TICA: “ausencia”. entre otras, y la contenida en el expediente personal del Vista, donde no hay evidencia de su “ausencia”. Lo que refuta lo indicado por la Gerencia de la aduana de Limón, con respecto al control documental de las justificaciones indicadas para las reasignaciones de DUAs en el Sistema TICA, al señalar que era llevado por el Área Administrativa; sin embargo estas inconsistencias denotan que el mismo no es válido ni suficiente. Ver detalle anexo electrónico Nº 05.04.

Con respecto a lo anterior, nuestro comentario va dirigido a la necesidad de contar con el soporte documental o electrónico que respalde lo anotado en el sistema como justificación para realizar la reasignación de las DUAs, así como, que la justificación señalada en el TICA, este con todos los elementos probatorios (números de solicitud de vacaciones, incapacidad, nombre del curso, entre otros) que permitan ubicar fácilmente el comprobante que la válida.

e. La falta de controles cruzados dentro del Sistema TICA, para validar la justificación de reasignación de una DUA por vacaciones del Vista asignado, con la información oficial contenida en el Sistema Integra, facilita el uso de forma arbitraria de algunas justificaciones sin contar con el respectivo soporte documental o la existente, no respalde lo ingresado en el TICA. Lo que le quita confiabilidad y valor de uso a la información suministrada por el TICA para la toma de decisiones.

La norma 4.4 pertinente a la Exigencia de confiabilidad y oportunidad de la información de las Normas de control interno para el Sector Público, indica lo siguiente: “El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar las actividades de control pertinentes a fin de asegurar razonablemente que se recopile, procese, mantenga y custodie información de calidad sobre el funcionamiento del SCI y sobre el desempeño institucional, así como que esa información se comunique con la prontitud requerida a las instancias internas y externas respectivas …”

En términos generales, las situaciones antes descritas podrían generar los siguientes riesgos:

Entorpecimiento del giro normal de las operaciones de la Aduana, al tener la jefatura de la Sección Técnica Operativa que dedicar tiempo para realizar reasignaciones, algunas de ellas innecesarias. Subutilización o mal uso de las facilidades brinda la herramienta informática (TICA Distorsión de las estadísticas usadas para la toma de decisiones por parte de la Dirección General de Aduanas, que contemplen como criterio de valor la justificación aducida para realizar la reasignación de las DUAs. Afectación del record del Vista, así como la veracidad de la información registrada en el Sistema TICA y la toma de decisiones que contemplen esta variable.

2.3 Algunos aspectos relacionados con la integridad de la información almacenada en el Sistema TICA

De acuerdo con la información suministrada por la MSc. Flory Espinoza Acevedo - Jefe del Área de Base de Datos de la Dirección General de Informática, mediante el Oficio ABD-054-2010 del 27 de octubre del 2010, las tablas del Sistema TICA que se relacionan con la Asignación y Reasignación de los DUAs, del periodo comprendido entre enero del 2009 a junio del 2010, relacionada con las Aduanas de Limón y Santamaría y que fueron parte de nuestra revisión, son las siguientes:



POLIZAI; corresponde al encabezado de un DUAGVDUAVI; lo correspondiente a la reasignación de los Vistas.VISTPOL; almacena los DUAs asignados a los VistasDUAHIST contiene la información de los distintos estados por los que pasa una DUA, así como el Vista asignado para su revisión.

En relación con la Tabla POLIZAI y GVDUAVI no se detectaron en los campos analizados, inconsistencias que comprometan la integridad de la información y la validación de dichos campos.

Se realizó un análisis de integridad de algunos campos sensibles contenidos en las tablas VISTPOL y DUAHIST, con el fin de determinar si existen inconsistencias tales como: DUAs que no presentan la hora de asignación, fecha de reasignación o la fecha anterior, DUAs que no registran el Jefe que realizó la reasignación ni la fecha en que se elaboró la misma, así como registros en blanco, cero o valores no permitidos. Entre los campos analizados se tienen los siguientes:

CODI_ADUAN: Código de Aduana (005: Aduana Santamaría, 006: Aduana de Limón)ANO_PRESE: Año de presentación del DUA.NUME_CORRE: Número correlativo del DUA (Número de DUA)CVIS: Código de Funcionario (Número de cédula)HASIG: Hora de asignación del DUAFREASIG: Fecha de Reasignación del DUA.FANT: Fecha Anterior.VPCDIGMOD: Usuario de ModificaciónVPFMOD: Fecha de Modificación.

Al respecto se determinó lo siguiente:

a. Inconsistencias en la tabla VISTPOL

Esta tabla contiene un total de 55.100 registros, relacionados con los DUAs asignados a los Vistas en ambas Aduanas, para el periodo de enero 2009 a junio 2010, de los cuales 6.270 corresponden a DUAs reasignados (Ver Anexo electrónico Nº 06, 06.01 al 06.09), en donde se encontraron campos que contienen algunas inconsistencias, cuyo detalle es el siguiente:

34 registros, que representa un 0.54% del total de DUAs reasignados, no contienen información sobre la hora de asignación, fecha de reasignación, fecha anterior, usuario y fecha que modifica el DUA reasignado (campos HASIG, FREASIG, FANT, VPCDIGMOD y VPFMOD). De estos campos el 88 % de las inconsistencias se presentaron en la Aduana Santamaría y un 12% en la Aduana de Limón. Ver anexo electrónico Nº 02.02

b. Inconsistencias en la tabla DUAHIST

Se determinó que los DUAs números: 099151 de la Aduana Santamaría y 032211 perteneciente a la aduana de Limón, ambas del año 2009, aparecen en la información consultada en la tabla DUAHIST y la información contenida en la opción “Histórico” del Sistema TICA WEB, en estado DEC (en proceso de aforo), mientras que en la opción del Sistema TICA WEB “Detalle” aparecen en el estado ORI (autorización de levante).

La existencia de estos dos casos, que demuestran incongruencias entre la información en la base de datos del TICA y la información desplegada por este sistema vía WEB, podría obedecer a que el TICA no



siempre esté capturando adecuadamente la información de las bases de datos o que el mismo no presenta en todas las pantallas la información real tomada en la base de datos. Lo que le resta confiabilidad a la información suministrada por el TICA, y a su vez podría inducir a error a los auxiliares de la función pública, entregando las mercancías al importador, sin haber completado el debido proceso de revisión documental o físico-documental para la autorización del levante.

Al respecto el Lic. Roberto Acuña Baldizón, Gerente del Proyecto TICA, manifestó, una vez consultado a los informáticos de TICA, que “…Hoy día todos los DUAs pasan por el estado PEL (Pendientes por Levante), luego avanzan a ORD y posteriormente a ORI.” Lo que en alguna medida confirma la presencia de inconsistencias del sistema TICA generadas en estas dos DUAs ya que para pasar al estado ORI, debieron primero pasar por el estado PEL, de lo cual no existe registros en la Tabla DUAHIST.

La norma Nº 5.6 referente a la Calidad de la Información de las Normas de Control Interno para el Sector Público, establecen que: “El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben asegurar razonablemente que los sistemas de información contemplen los procesos requeridos para recopilar, procesar y generar información que responda a las necesidades de los distintos usuarios. Dichos procesos deben estar basados en un enfoque de efectividad y de mejoramiento continuo…”

2.4 Duración las DUAs en la Oficina Vista

Se entiende la Oficina Vista como un lugar virtual en el que se encuentra una DUA desde el momento en que está disponible para ser revisada por el Vista hasta que éste le da el levante correspondiente. En este tiempo se realizan entre otras actividades las siguientes:

El Vista recibe el comunicado de que una DUA le fue asignada vía sistema TICA, e inicia el proceso de verificación, solicita al auxiliar de la función pública la documentación y que le indique el momento en que la mercancía está disponible para su revisión en el almacén fiscal, si fuera el caso, procede a realizar la revisión documental y/o física de la mercancía y da el levante al DUA si todo esta correcto, o realiza las correcciones pertinentes.

Durante su estancia en la oficina Vista una DUA pasa por varios estados, según el avance del proceso de revisión, entre ellos tenemos: DEC “en proceso de aforo”, CDA “Para determinar si corresponde control de canal” y PEL “Pendiente por Levante”. En el entendido, de que cuando el DUA sale del estado HAB “Aceptado” ingresa a la Oficina VISTA y a su vez, cuando sale del estado PEL, simultáneamente sale de dicha Oficina.

En consulta realizada en las aduanas, sobre el tiempo promedio estimado que podría durar una DUA en la Oficina Vista, el Gerente de la Aduana de Limón indicó que el periodo podía ser de tres a cuatro horas, en el caso de un vehículo, por otra parte, en la Aduana Santamaría indicó que el tiempo estimado podría ser de un día.

Sin embargo, no existen parámetros de los tiempos promedios que puede durar una DUA en la Oficina Vista, mientras es verificada la mercancía amparada a ésta, en donde se tome en cuenta las características de las mercancías, la cantidad y variedad de las mismas, así como las características del trabajo que se debe realizar, considerando las demoras personales y los retrasos inevitables; por lo que las Aduanas no cuenten con un instrumento objetivo de control sobre el tiempo de duración, que le permita evaluar la razonabilidad de los tiempos mínimos y máximos de permanencia de una DUA en la Oficina Vista.

La Ley General de Aduanas, en el artículo 93bis, párrafo segundo, define un tiempo máximo en general, no así un tiempo mínimo, pues señala lo siguiente: “…Si la verificación inmediata no puede finalizar dentro



de los siguientes dos días hábiles contados a partir de la fecha de registro de la declaración aduanera, el gerente de la aduana de despacho podrá ordenar, en forma motivada, una única prórroga por un plazo equivalente al anteriormente establecido de conformidad con el procedimiento y en las condiciones que se señalen vía reglamentaria…”

Sobre los tiempos de duración se determinó lo siguiente en la revisión de 55.100 DUAs que ingresaron a la Oficina Vista en el periodo de revisión, en las Aduanas Santamaría y Limón:

Un total de 18.146 DUAs asignados, se les dio el levante en el transcurso del primer día que permanece en la Oficina Vista, mientras el 77% restante duraron más de un día en dicha Oficina. De los 18.146 DUAs revisados el primer día de permanencia en la Oficina Vista, 16.295 corresponden a la Aduana Santamaría, que representa un 90% del total y 1.851 correspondientes a un 10% del total a la Aduana de Limón. Ver anexo electrónico Nº 07

A continuación se detallan la cantidad de DUAs que duraron en la Oficina Vista, un tiempo inferior a una hora en ese primer día, a saber:

49 DUAs (45 canal rojo y 4 canal amarillo). de la Aduana Santamaría permanecieron en la oficina Vista un lapso inferior a 10 minutos. Hecho que no se presentó en la Aduana de Limón. Ver anexo electrónico Nº 07.03

597 DUAs (519 canal rojo y 78 canal amarillo) de la Aduana Santamaría, permanecieron en la oficina Vista entre 11 a 30 minutos, mientras que en la Aduana de Limón se presentan cuatro casos en esas circunstancias (las DUAs números: 010119, 022922, 022574 y 113119, todos del año 2009 y de canal rojo). Ver anexo electrónico Nº 07.04

1.580 DUAs (1.396 canal rojo y 184 canal amarillo) de la Aduana Santamaría, permanecieron en la oficina Vista entre 31 minutos a 1 hora, mientras que en la Aduana de Limón esa situación se presenta con 37 DUAs, todas de canal rojo. Ver anexo electrónico Nº 07.05

Las situaciones expuestas ponen en riesgo la efectividad del proceso de revisión documental o físico documental, a la que están sujetas las DUAs, de previo al levante correspondiente, ya que resulta poco probable realizar en tan poco tiempo una revisión exhaustiva, que brinde una seguridad razonable del efectivo cobro de los impuestos aduaneros resultado de la revisión documental y verificación física de la mercancía objeto de importación definitiva.

Una sana práctica administrativa dirigida a la mejora continua de los procesos e incrementar su efectividad, es la existencia de información estadística relacionada con los tiempos y movimientos de las diferentes actividades que lleva la DUA en la Oficina Vista.

En la comunicación oral de resultados del 26 de enero del 2011 referida en el punto 1.4 del presente informe, los funcionarios participantes indicaron que dicha información podría ser un elemento objetivo de control para la toma de decisiones en los procesos de fiscalización que debe llevar a cabo el Servicio Nacional de Aduanas

3. CONCLUSIONES

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La Dirección General de Aduanas ha realizando en los últimos años mejoras en los controles aduaneros que realiza, tanto a nivel procedimental como del sistema informático , esfuerzos que buscan incrementar la eficiencia y eficacia en la ejecución de las operaciones aduaneras y en la determinación de los gravámenes aduaneros por la nacionalización de las mercancías que ingresan al país, no obstante, en el estudio realizado sobre asignación y reasignación de DUAs en las Aduanas Santamaría y Limón, se determinaron algunos aspectos de control susceptibles de mejora en relación con lo siguiente:

3.1 La Dirección General de Aduanas requiere de un marco normativo que regule el proceso de reasignación de las DUAs, en lo referente a:

a. Un lineamiento que regule el llenado del campo atinente a la justificación de una reasignación, así como otro que categorice las razones válidas y suficientes, para que el Jefe de la Sección Técnica Operativa realice la reasignación de la DUA.

b. Una disposición que defina quienes son los funcionarios autorizados a realizar la reasignación de las DUAs en caso de que el Jefe de la Sección Técnica Operativa se encuentre fuera de la oficina.

Ver punto 2.1 del presente informe.

3.2 Necesidad de una mejora en la gestión del proceso de reasignación de las DUAs, por cuanto por cuanto se determinó lo siguiente:

a. No siempre se realiza oportunamente la acción correspondiente en el Sistema TICA de aquellos funcionario que van a salir a vacaciones, consecuentemente el Sistema le asigna DUAs a un Vista cuando este ya está en vacaciones.

b. Se justifica la reasignación de las DUAs indicando que el Vista está de “vacaciones” ; sin embargo no es consistente con la información sobre vacaciones registrada en el Sistema Integra, restando confiabilidad a la información para la toma decisiones

c. La reasignación de una DUA al mismo Vista que la tenía asignada anteriormente, por lo se requiere de una restricción dentro del Sistema TICA que evite trabajo innecesario.

d. El control documental o electrónico que soporte la justificación digitada en el sistema TICA al realizar la reasignación de una DUA no es válido y suficiente, cuando un funcionario está de vacaciones, incapacitado o en capacitación.

e. Necesidad de establecer una interfase entre el Sistema TICA y el Sistema Integra, que le permitan al primero validar la información sobre vacaciones contenida en el Sistema Integra. cuando la justificación de la reasignación sea por ese motivo.Ver punto 2.2 del presente informe

3.3 La base de datos del Sistema TICA, en lo que respecta a la asignación y reasignación de las DUAs, no garantiza en su totalidad la confiabilidad, suficiencia, pertinencia y oportunidad de la información, ya que dos de las principales tablas relacionadas con la reasignación de las DUAs, presentan algunas inconsistencias. Ver punto 2.3 del presente informe.

3.4 La Dirección General de Aduanas no ha realizado con un estudio de tiempos y movimientos que le permita definir un parámetro sobre los tiempos mínimos y máximos, de permanencia de una DUA en la Oficina Vista, considerando entre otros, las características, cantidad y variedad de las mercancías sujetas a

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importación, así como demoras y los retrasos inevitables en el proceso; como un elemento de control y seguimiento al proceso de revisión documental y físico de esas mercancías. Ver punto 2.4 del presente informe.

4. RECOMENDACIONES

Al Director General de Aduanas

4.1 Ordenar al Director de la Dirección de Gestión Técnica continuar con las acciones realizadas sobre la actualización y mejora del marco normativo para el proceso de reasignación de las declaraciones únicas aduaneras, DUAS, a fin de contar con regulación sobre lo siguiente:

a. Obligatoriedad del llenado del campo “justificación” de la reasignación, de ser posible mediante el sistema TICA

b. Categorización de las razones a considerar válidas para realizar la reasignación de una DUA.c. Definición en el Manual de Procedimientos Aduaneros TICA del personal autorizado generar la

reasignación de una las DUAs, en ausencia del jefe de la Sección Técnica Operativa de la Aduana.Ver punto 3.1 del presente informe.

4.2 Ordenar a la jefatura de la Sección Técnica Operativa de la Aduana Santamaría y la Aduana de Limón, el cumplimiento de sus responsabilidades en cuanto a:

a. Realizar de forma oportuna la acción pertinente (suceso) en el TICA, cuando un Vista va de vacaciones, se incapacita, estará en capacitación o situaciones similares, en las que se conoce con anticipación la ausencia del funcionario, con el propósito de que el sistema no asigne DUAs a funcionarios que no están laborando.

b. Implementar un control documental o electrónico que respalde la justificación digitada en el Sistema TICA para el caso de vacaciones, capacitación e incapacidades, de manera que contengan todos los elementos de validación (números de solicitud de vacaciones e incapacidad, nombre del curso, otros).

Ver punto 3.2 del presente informe.

4.3 Ordenar a la Gerente del Proyecto TICA lo siguiente:

a. Gestionar ante quien corresponda las acciones pertinentes para que el Sistema TICA realice una validación de los campos referentes al Vista que tiene asignada la DUA y al que se le reasigna, para que no pueda ser el mismo.

b. Un estudio sobre la factibilidad de implementar una interface entre los Sistemas TICA-INTEGRA, con el propósito de incrementar los niveles de seguridad, la transparencia en las actuaciones de los funcionarios y autonomía del sistema en los procesos del Sistema TICA que involucran la participación del funcionario aduanero. Ver punto 3.2 del presente informe.

4.4 Ordenar al Gerente del Proyecto TICA una revisión detallada sobre las inconsistencias en la información en el sistema TICA señaladas en el apartado 2.3 de este informe, con el propósito de que se determinen las causas, se realicen los ajustes correspondientes y tomen las medidas de control, que garanticen razonablemente la confiabilidad, disponibilidad e integridad de la información.Ver punto 3.3 del presente informe.

4.5 Ordenar al Director de la Dirección de Gestión Técnica realizar un estudio de tiempos y movimientos que permita definir y establecer parámetros sobre los tiempos mínimos y máximos estimados

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de permanecía de una DUA en la Oficina Vista según las características y situaciones particulares de los bienes sujetos a importación, como uno de los mecanismos de control que le permitirán a la jefatura de la Sección Técnica Operativa y a la Gerencia de las Aduanas valorar la efectividad del proceso de revisión documental y físico documental que lleva a cabo el Vista. Ver punto 3.4 del presente informe.

Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente, proceder en lo que corresponda, conforme con el artículo 36 de la Ley 8292 Ley General de Control Interno, y la aplicación del Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto dentro del plazo de 10 días hábiles establecido en el citado artículo, así como el plan de acción que en un plazo razonable, se defina para la efectiva implementación de lo recomendado.

Juan Carlos Ramírez CortésProfesional de Auditoría Interna.

Tatiana Camacho Sánchez Profesional de Auditoría Informática

Oldemar Murillo ArceCoordinador Auditoría Área de Ingresos

Estudio 024-2010

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