DEFICIENCIAS PRINCIPALES EN LOS SISTEMASDE JUSTICIA: PROPUESTAS DE MEDIDAS

CORRECTORAS

Edgardo BUSCAGLIA

SUMARIO: I. Preliminar. II. La jurimetría como ins-trumento de reformas legales y judiciales. III. Con-

clusión.

I. PRELIMINAR

Las deficiencias que impiden la efectividad de los sistemas dejusticia en su lucha contra delitos de alta complejidad obedecena causas interrelacionadas que afectan a todos los eslabones delsistema (policía, fiscalías, juzgados y sistema penitenciario). Eneste sentido, responsabilizar a un solo eslabón o a otro por losdefectos sistémicos en el procesamiento de causas nunca condu-ce a la identificación de medidas correctoras que remedien losproblemas latentes en el sistema en su conjunto.

Los estudios llevados a cabo en diferentes países demuestranque una alta calidad de la justicia compatible con un desarrollosocioeconómico sostenible requiere de una transparente, consis-tente, coherente y predecible interpretación de normas penales yciviles exentas de abusos de discrecionalidad sustantiva y proce-sal. Esto, a su vez, requiere que los jueces fundamenten y moti-ven sus resoluciones adecuadamente. Sin embargo, cabe deciraquí que, con base en estudios llevados a cabo en treinta y sietepaíses, erradicar los abusos de discrecionalidad sistémicos ha de-

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mostrado ser una política clave para el mejoramiento de la efec-tividad del aparato de administración de justicia. Este tipo deabusos también está ligado a los altos niveles de corrupción judi-cial observados y percibidos por los ciudadanos y las organiza-ciones.1

Diferentes estudios se han focalizado en identificar las causasde la inoperancia y corrupción existente en determinados siste-mas de justicia.2 Estos estudios normalmente proporcionan unanálisis, raras veces cuantitativo y muchas veces cualitativo, dela efectividad en el impulso y procesamiento de causas llevadasprincipalmente por las procuradurías o por los juzgados mexica-nos. Sin embargo, estos enfoques no son sistémicos, ya que norealizan un análisis interactivo de todos los eslabones del sistemade justicia mexicano, en cuanto a, por ejemplo, los factores per-niciosos dentro del ámbito policial y del trabajo de los jueces,que impacta negativamente en la labor que realizan los fiscales.Estos estudios sólo identifican las causas inmediatas de la lenti-tud y baja calidad de las resoluciones emitidas por fiscales y/ojueces en juicios penales de diferentes tipos. Sin embargo, estascontribuciones sólo proporcionan una fotografía estática de lacapacidad de jueces y fiscales de atender sus causas, sin haceruna apropiada referencia a los costos de acceso y procesamientoque enfrentan las víctimas del delito al llevar sus denuncias alsistema judicial. Es la naturaleza y los defectos que se producenen la interacción entre los eslabones del sistema lo que tambiénexplica gran parte de la inoperancia existente.

Otros estudios utilizan análisis económicos del derecho paraasí determinar las causas subyacentes de la poca efectividad de

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1 Buscaglia, Edgardo, Judicial Corruption in Developing Countries: ItsCauses and Economic Consequences, Stanford, Hoover Institution Press, 1999;Buscaglia, Edgardo y Van Dijk, Jan, Global Trends Report on Corruption andOrganized Crime, Vienna, UNODC, 2003.

2 Zepeda Lecuona, Guillermo, Crimen sin castigo: procuración de justiciapenal y Ministerio Público en México, México, Fondo de Cultura Económica,2004.

los sistemas judiciales a nivel mundial. Por ejemplo, Buscaglia3

y Dakolias4 prueban que la falta de efectividad, la inseguridadjurídica y los altos costos de acceso a la justicia civil y penal es-tán íntimamente ligados a los siguientes factores:

— Altos niveles de complejidad procesal y administrativa in-herentes en los códigos procesales.

— Falta de activismo gerencial de los jueces y secretarios dejuzgado que no están en condiciones o dispuestos a aplicartécnicas de manejo de causas, ajustadas a la alta compleji-dad de algunos tipos de casos.

— Falta de capacitación del personal de apoyo al juzgado,fiscalías y policías en la instalación y manejo de tecnolo-gía de punta (por ejemplo, sistemas de seguimiento de ca-sos).

— Alta frecuencia de abusos de discrecionalidad sustantiva,procesal y administrativa, medidos a través del minuciosoexamen de expedientes judiciales.

— Falta de información sobre los pasos a seguir en las dife-rentes etapas del proceso, posteriores a la presentación dela demanda.

— Falta de un servicio civil de carrera para empleados admi-nistrativos que apoyan el trabajo de jueces, fiscales y poli-cías, lo que ocasiona débiles incentivos para alcanzar ma-yores niveles de idoneidad y eficacia sistémica.

— Carencia de sistemas de control internos en los juzgadospenales y fiscalías que afectan la calidad de las resolucio-

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3 Judicial Corruption in Developing Countries..., cit., nota 1; Buscaglia,Edgardo y Ulen, Thomas, “A Quantitative Analysis of Judicial Sectors in LatinAmerica”, International Review of Law and Economics, vol. 21, 1997.

4 Buscaglia, Edgardo y Dakolias, María, Judicial Reform in Latin Ameri-ca: Economic Efficiency vs. Institutional Inertia, Washington, D. C., George-town University, 1995; id., Judicial Reform in Latin American Courts. The Ex-perience in Argentina an Ecuador, Washington, D. C., World Bank.

nes judiciales a lo largo de los eslabones del sistema (porejemplo, débil rol de los consejos de la judicatura, ausen-cia de tribunales colegiados combinados con audienciaspúblicas, y un débil rol del supervisor en las fiscalías).

— Altos niveles de corrupción judicial y policial, lo que tam-bién aumenta los costos de acceso a la justicia.

— Un excesivo número de instancias de apelación de senten-cias e interlocutorias en causas penales que ocasionan altascargas de casos e incentivos hacia la litigiosidad en mate-ria penal y civil.

— Una defectuosa asignación de recursos presupuestales, sinprestar atención al impacto que el aumento de ciertas parti-das clave tiene en el aumento de la oferta y la demanda deservicios judiciales.5

Todos estos factores están ligados a variables causantes de lafalta de operatividad y baja efectividad del sistema de adminis-tración de justicia en su capacidad para combatir la inseguridadjurídica. Los estudios realizados por Buscaglia y Dakolias6 enArgentina, Bolivia, Chile, Colombia y Venezuela, prueban la re-levancia de estas conclusiones en Latinoamérica. Estas conclu-siones han sido verificadas a través de estudios empíricos vali-dados mediante técnicas científicas de medición realizadas en elinterior de los juzgados y fiscalías.

En materia penal, el trabajo de Buscaglia7 señala las siguien-tes lecciones internacionales y mejores prácticas que logran re-ducir los índices de impunidad y, por tanto, fomentar el creci-miento económico. Estas medidas, que deben ser consideradas

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5 Cuando se refiere a México, Moisés Moreno destaca algunos de estos as-pectos como causa de la crisis por la que atraviesa el sistema de justicia penalmexicano. Véase Buscaglia, Edgardo et al., El sistema de justicia penal y sureforma: teoría y práctica, México, Fontamara, 2005.

6 Buscaglia, Edgardo y Dakolias, María, An International ComparativeStudy of Court Performance, Washington D. C., World Bank, 1999.

7 Judicial Corruption in Developing Countries..., cit., nota 1.

durante el proceso de delineación e implementación de reformasjudiciales, incluyen los siguientes elementos:

— Es necesario un pacto político previo que incluya a lospartidos políticos en el que se firme un acuerdo nacionalque delinee los componentes estratégicos y la naturalezatanto procesal como sustantiva que debe contener un pa-quete de reforma judicial (esta lección de las experienciasinternacionales exitosas no fue seguida en México durantela propuesta de reforma judicial del presidente Fox en el2004).

— Las características técnico-jurídicas de una reforma debensurgir operativamente de los actores del sistema a travésde programas de capacitación y talleres de consulta pre-vios a la propuesta de reforma, y luego canalizados a lascomisiones del Poder Legislativo (esta lección tampocofue seguida en México durante la propuesta de reforma ju-dicial en 2004).

— Tener en cuenta las relaciones entre los eslabones del sis-tema de administración de justicia (policías, fiscalías yjueces), incluyendo los impactos extrasistémicos de laspropuestas (esta lección no fue contemplada en el proyectode reforma judicial en 2004).

— Las reformas judiciales no tendrán el impacto esperadoporque sus propuestas no respetan un proceso consensua-do de cambios en hábitos, usos y costumbres dentro de lasorganizaciones judiciales existentes, y no contemplan laevolución en la naturaleza socio-jurídica de una nación(muchas veces los trasplantes parciales de reformas judi-ciales de otros países se rechazan a través de una contra-rreforma judicial).

— La separación absoluta de las funciones de investigación,instructora y juzgadora como incentivo para evitar posi-bles abusos de discrecionalidad. El juez que ha dirigido lainstrucción debe abstenerse luego de dictar autos en los

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que da ésta por concluida. Deben establecerse criterios ob-jetivos de contaminación procesal, marcándose aquellasresoluciones judiciales que determinan necesariamentepronunciamientos de fondo sobre los aspectos sustancialesdel objeto del proceso. En este sentido, el juez que hayadictado aquélla no puede participar en la fase de juicio.

— Combatir las transferencias indebidas o insuficientementejustificadas de los procesos penales a jurisdicciones geo-gráficas alejadas de los lugares del delito, ya que, en pri-mer lugar, cercena la capacidad de las víctimas y de sus fa-miliares para participar como testigos en el proceso penaly de ejercer su reconocimiento legal como partes procesa-les civiles legitimadas para actuar, ejercer acciones, e in-terponer recursos; y en segundo lugar porque fomenta lacorrupción judicial al permitir que jueces que han sidocomprometidos por las partes atiendan causas y emitan fa-llos que favorezcan o perjudiquen los intereses del acusa-do. En este sentido, la decisión de acordar traslados debeproducirse por causas objetivas, graves y justificadas queconsten en una resolución motivada susceptible de recur-sos y previa audiencia de todas las partes interesadas. Unavez acordados los traslados, la asignación del procedi-miento a otros jueces debe realizarse por sorteo aleatorioverificable.

— La introducción o activación de sistemas de constriccionesinternas y de controles. Estos sistemas deben exigir el es-tricto cumplimiento de los plazos legales de instrucción,juicio y sentencia, estableciéndose, por ejemplo, plazosmáximos improrrogables de prisión preventiva. La utiliza-ción de tribunales colegiados también tiene la capacidadde ejercer un control mayor sobre la calidad de las resolu-ciones y fallos. En este sentido, deben extremarse las exi-gencias de responsabilidades administrativas, y en su casopenales, a los funcionarios por dolo o negligencia ligada aabusos tales como dilaciones indebidas, malos tratos a los

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detenidos, o pruebas obtenidas con violación de derechosfundamentales. También es necesario un control externoejercido por la sociedad civil. Por ejemplo, control porparte de los colegios de abogados de la actuación de losdefensores públicos o por el colegio de médicos de la delos médicos legistas.

— Combatir los abusos de discrecionalidad en la valoraciónde la prueba a través de, por ejemplo, la encomienda deenjuiciamientos a tribunales colegiados. La valoración con-junta de la prueba por un grupo de jueces, y no por uno so-lo, ha demostrado8 que impacta en la disminución de losabusos de discrecionalidad procesal al fomentar la deter-minación objetiva de la prueba y la construcción adecuadade la prueba indiciaria a partir de hechos plenamente acre-ditados, no contradichos por otras pruebas, y de cuyo aná-lisis pueda establecerse una conclusión que guarde conaquéllos un enlace preciso y directo. En este sentido, lautilización de tribunales colegiados tiende a fomentar unámbito procesal en donde la lógica y la experiencia de losjueces y fiscales, e incluso las probabilidades, no seanequivalentes a pruebas. En este sentido, es necesario fo-mentar la investigación y la prueba científica. Las declara-ciones no pueden ser descartadas pero deben ser valoradasconjuntamente con todas las demás pruebas científicamen-te obtenidas. Los estudios empíricos antes mencionadosindican que deben establecerse técnicas de control en elmanejo de casos por parte de los investigadores y fiscales,por ejemplo desarrollando un protocolo de actuación paraasí dar seguimiento a cada investigación activa o archiva-da. En el terreno puramente policial, deben implementarsemanuales de preservación y manejo de las escenas del cri-men y obtención de material probatorio que contribuyan auna menor frecuencia de abusos de discrecionalidad en el

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8 Idem.

ámbito policial. Esto evitaría la contaminación del mate-rial probatorio a través de la exigencia de responsabilida-des penales a las personas que violen las normas que sedicten al respecto, sean funcionarios públicos o medios decomunicación social.

— Estudios empíricos también demuestran que una mayorcoordinación interinstitucional entre departamentos de po-licía a nivel nacional e internacional, aunado a una mayorformación de personal técnico especializado en tipos espe-cíficos de delitos, contribuye a una mejor base para forta-lecer los mecanismos técnicos de investigación y así fo-mentar una mayor efectividad en el posterior manejo de lascausas. Pero para lograr un mayor impacto en esta área esun prerrequisito el establecer mecanismos de seguimientoy atención de los casos por parte de policías ligados a mé-ritos y a la vez plantear reformas legales que agilicen ypermitan un uso más sencillo de las modernas técnicas deinvestigación, sujeto a menores complejidades administra-tivas en la obtención de permisos judiciales. Todo esto re-quiere tres tipos de capacitación dirigidos al personal: areclutas, en campo, y actualización.

— Toda reforma a un sistema de justicia requiere que se au-menten los niveles y escalas de acceso del ciudadano a losservicios de seguridad pública, fiscalía y juzgados. Noexiste mayor urgencia en esta área que la de proporcionara las víctimas e imputados un acceso predecible a la aseso-ría jurídica en materia penal y a un bajo costo. Este requi-sito implica cumplir con lo ya establecido en el marcoconstitucional mexicano y con los tratados ya ratificadospor México. Las experiencias internacionales indican quelos sistemas de asesoría jurídica más eficientes requierende alianzas estratégicas entre el sistema de defensoría pú-blica, por un lado, y clínicas jurídicas universitarias y deorganizaciones no gubernamentales apoyadas por las aso-ciaciones de abogados, por otro. Todo esto implementado

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a través de una “comisión nacional coordinadora de aseso-ría jurídica gratuita”. Esta medida muchas veces requierede una reforma a las leyes que rigen el ejercicio de las ac-tividades profesionales de los abogados, para así asegurartiempos de seis a doce meses de servicio profesional, conposterioridad al diplomado, dedicados a brindar asesoríajurídica gratuita a ciudadanos indigentes como requisitopara el ejercicio posterior de la profesión.

Respetar estos factores de sostenibilidad de las políticas dereformas judiciales no significa favorecer el inmovilismo. Lascinco reformas judiciales (entre sesenta y ocho comparadas in-ternacionalmente) que han tenido éxito han sido graduales, con-sensuadas y autogeneradas (o sea, sin la industria de consultoresinternacionales liderando el proceso), y han requerido un tiempoen su implementación y ajustes de once años en promedio. Adi-cionalmente, en los países que han implementado estas mejoresprácticas ajustadas a sus realidades socio-jurídicas, las políticasjudiciales han demostrado estar basadas en medidas sostenibles,fundadas en evidencia empírica, que han logrado reducir los ín-dices de impunidad.

II. LA JURIMETRÍA COMO INSTRUMENTO DE REFORMAS

LEGALES Y JUDICIALES

De esta manera, la jurimetría, entendida como la medición delos diferentes aspectos del funcionamiento de los sistemas de ad-ministración de justicia, se aboca a identificar el nivel de sosteni-bilidad (o falta de ella) de un sistema. Por ejemplo, tiempos pro-cesales que fallan en cumplir los plazos procesales establecidosen los códigos formales y que, como resultado, excluyen del ac-ceso a la justicia a los usuarios de un sistema, representan asíuna posible medida para evitar un colapso institucional que obe-dece a causas subyacentes que pueden ir más allá de la simple

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falta de recursos económicos y que muchas veces obedecen mása la falta de legitimidad percibida en aquellas reglas que rigen alsistema de justicia.

Es así como variables de insumo institucional (tales como elnúmero de personal, la utilización de tecnología de punta, parti-das de presupuesto ordinario, controles de manejo administrati-vo, o cargas de trabajo), variables que miden la independenciajudicial (tales como un efectivo control de responsabilidades yobstáculos a los procedimientos) o variables de accesibilidad (ta-les como el número de juzgados en áreas geográficas distantes,número de defensores públicos, difusión y claridad de las leyes)pueden lograr identificar focos causales de inoperancia. Sin em-bargo, la inoperancia de determinados eslabones del sistema ju-dicial puede también obedecer al hecho de que los actores de unsistema fallan o no desean aceptar un común entendimiento yaceptación de las reglas formales que rigen el génesis y funcio-namiento de dicho sistema. Muchas veces, es la misma pugna defacciones políticas, que objetan e intentan impugnar las reglasconstitucionales básicas que rigen al sistema de justicia, la cau-sante de los colapsos institucionales que impiden una mayorefectividad del trabajo que realizan jueces, fiscales, policías ysistemas penitenciarios. En estas situaciones, muy difícilmentese podrá encontrar que las decisiones emitidas por los jueces através de los mensajes emitidos por otros jueces o por las senten-cias de los tribunales superiores podrán establecer y solidificar elentendimiento del material legislativo existente. En este tipo deambientes institucionales, la jurimetría representa un instrumen-to que permite identificar los tipos de variables cualitativas ocuantitativas relevantes para atacar los problemas subyacentes alsistema.

Sin embargo, entre los países en desarrollo estudiados, los da-tos estadísticos que publican los sistemas judiciales de la mayo-ría de los países latinoamericanos contienen información que noresulta suficiente para tomar decisiones necesarias que reviertan

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la inoperancia de las fiscalías, tribunales, o de la policía. En lamayoría de los sistemas judiciales latinoamericanos es necesarioincluir mediciones periódicas, tales como la frecuencia de abu-sos de discrecionalidad sustantivos y procesales por cada tipo decausa. Esta tarea es responsabilidad de los departamentos de es-tadística de los tribunales superiores. Estas variables deben incluirmedidas de las frecuentes necesidades institucionales, basadas enquejas de ciudadanos o documentación interna. La correlación yel análisis cualitativo de estos datos brinda normalmente unabrújula en la elaboración de políticas judiciales implementadasen países desarrollados. Por ejemplo, técnicas jurimétricas handemostrado que el caso de Chile representa una mejor prácticaen la utilización de sistemas de control de calidad aplicados altrabajo judicial, para así evaluar el desempeño de los actores delsistema y de la interacción entre los eslabones del sistema judi-cial. Estos indicadores incluyen la revisión y medición periódicade tasas de resolución, demoras que violen plazos procesales,frecuencia de revocaciones y nulidades, el costo de la oferta ju-dicial, e incluye un análisis comparativo con otros sistemas judi-ciales.

Los estudios jurimétricos que abordan los sistemas de adminis-tración de justicia latinoamericanos son pocos y en su mayoríarepresentan esfuerzos interdisciplinarios. Estos estudios pionerosse enfocan al análisis del funcionamiento del sistema judicialdesde una perspectiva legal-económica-estadística y concentransu atención en la elaboración de indicadores cuantitativos del de-sempeño de los sistemas de administración de justicia latinoame-ricanos. Estos estudios incluyen los trabajos de Santos PastorPrieto y Edgardo Buscaglia.9 Por ejemplo, el trabajo de Busca-

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9 Buscaglia, Edgardo y Dakolias, María, Judicial Reform in Latin Ameri-ca..., cit., nota 4; Judicial Reform in Latin American Courts..., cit., nota 4; Pas-tor Prieto, Santos, Ah de la justicia. Política judicial y economía, Madrid, Civi-tas, 1998; Buscaglia, Edgardo y Ulen, Thomas, “A Quantitative Analysis of Ju-dicial Sectors in Latin America”, op. cit., nota 3, pp. 272-293.

glia y Ulen10 echa por tierra la hipótesis de que la falta de recur-sos económicos es una causa asociada a las demoras procesalesexperimentadas en juzgados en materia civil de Argentina, Ecua-dor y Venezuela.11 El argumento tradicional consistía en soste-ner que la escasez de recursos presupuestales constituye una delas principales causas asociadas a las demoras, a las altas cargasde casos, a la alta corrupción del personal judicial, y a la baja ca-lidad de los profesionales que atrae a su seno. Con base en esto,varios investigadores argumentan que al Poder Judicial se le de-be asignar por ley una proporción fija del presupuesto del go-bierno nacional. Sin embargo, Buscaglia y Ulen12 prueban quelas diferencias internacionales en la naturaleza y alcance de losprocesos judiciales, en la tradición judicial y cultura judicial, ha-cen inviable la especificación de una “proporción fija del presu-puesto nacional” que debería ser asignada al Poder Judicial. Porejemplo, las asignaciones presupuestales al Poder Judicial repre-sentan cerca del 0.71% del PBI en Argentina en el 2002, mien-tras Estados Unidos asignó a la justicia el 0.31% en el 2003 yEspaña el 0.26% del PBI en años anteriores.

Como ilustración aplicada a diecisiete países atendiendo cau-sas similares, Buscaglia y Ulen13 presentan un esquema en el quese demuestra que no existe asociación estadística alguna entrelos aumentos en la cantidad o proporción de los recursos huma-nos asignados por juzgados, por un lado, y la disminución de lostiempos procesales y cargas de causas, por el otro. Sin embargo,la relación existente entre aumentos en recursos de capital (siste-mas de información y capacitación) y disminución de tiemposprocesales, demuestra ser significativa.

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10 Buscaglia, Edgardo y Ulen, Thomas, idem.11 Buscaglia, Edgardo y Ulen, Thomas, “A Quantitative Assessment of the

Efficiency of the Judicial Sector in Latin America”, 17 International Review ofLaw and Economics, 1997, pp. 275-291.

12 Buscaglia, Edgardo y Ulen, Thomas, op. cit., nota 3.13 Idem.

Este tipo de diagnósticos, como los del párrafo anterior, sonnormalmente realizados con base en indicadores jurimétricos. Losindicadores más comunes utilizados14 incluyen variables de im-pacto presupuestal en los diferentes output del sistema judicial.Buscaglia y Ulen15 concluyen que los problemas de la justicia nose deben a la falta de fondos, sino, y sólo en parte, a la incorrectaasignación de fondos existentes a áreas de bajo desempeño, y al-tos niveles de corrupción. Por otro lado, el impacto que poseenlas asignaciones presupuestales en las tasas de resolución y en lascargas de casos demuestra ser beneficioso cuando las asignacio-nes de partidas se concentran en inversión de capital anual enaquellas jurisdicciones en donde existe un menor acceso de lapoblación a las instituciones del sistema. Con base en estas asig-naciones se observa el impacto de los cambios presupuestales enlas tasas de resoluciones (output). Adicionalmente, Buscaglia yDakolias16 proponen un análisis jurimétrico de control de calidadcuantitativo y cualitativo a través de un seguimiento de causaspor tiempos procesales mínimos y máximos y modos de resolu-ción en materia penal que tienen en consideración las diferentesincompatibilidades o desestimaciones, sentencias absolutorias ocondenatorias, prescripciones, así como causas que se archivanconsignadas. Esto proporciona un filtro adecuado para así calcu-lar una tasa depurada de causas que se resuelven anualmente res-pecto de las ingresadas y, además, establece un sistema de alar-ma temprana para detectar anormalidades en el desempeño dejueces y fiscales. Como resultado de este trabajo, el Banco Mun-dial ha fomentado la aplicación de sistemas de control de calidada sus diagnósticos y evaluaciones de los sectores judiciales.

Estos mismos estudios jurimétricos también han podido de-tectar fallas en los sistemas judiciales, asociadas a la alta fre-cuencia objetiva de abusos de discrecionalidad sustantiva y pro-

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14 Buscaglia, Edgardo y Dakolias, María, op. cit., nota 4.15 Buscaglia, y Ulen, op. cit., nota 3.16 Buscaglia y Dakolias, Judicial Reform in Latin America..., cit., nota 4.

cesal, tales como los ya mencionados. Esto implica el cálculo deindicadores con base en el examen minucioso de expedientes ju-diciales atendiendo a la motivación y fundamentación de las de-cisiones judiciales. Esta metodología de diagnóstico jurimétricoha sido aplicada a Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, México(estado de Chihuahua), Venezuela, y a más de sesenta paísespertenecientes a tradiciones jurídicas diversas en Europa, Asia yÁfrica.17 Luego de calcular la frecuencia de abusos de discrecio-nalidad de diferentes tipos en sesenta y cuatro países, se demos-tró su fuerte asociación a los altos niveles de victimización delos usuarios de los sistemas judiciales de cada país, calculados através del índice de victimización judicial desarrollado por Na-ciones Unidas. Lo relevante del cálculo de estos indicadores defrecuencia y tipo de abusos de discrecionalidad es que proveenuna guía para señalar aquellos aspectos específicos que tienennecesidad de ser atendidos como parte de una reforma judicialpara mejorar la calidad de las resoluciones judiciales, sin necesi-dad de acudir a indicadores subjetivos de percepción en áreas endonde las percepciones ciudadanas o empresariales difícilmentepueden arrojar elementos para diseñar una reforma judicial.

El análisis jurimétrico de Buscaglia y Ulen18 también identifi-ca otras variables específicas asociadas a demoras procesales através de la utilización de técnicas jurimétricas, no paramétricas.El estudio parte de la premisa de que toda reforma a la justiciano debe sólo focalizarse en los simples síntomas técnicos de losproblemas que experimentan los juzgados, sino también, y sobretodo, debe focalizarse en corregir las raíces de los problemas, li-gadas a causales del sistema político vigente, defectos legales,falta de controles judiciales internos y externos al sistema, inte-rrelaciones perniciosas entre los eslabones del sistema (policía,

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17 Buscaglia, Edgardo, “A Quantitative Analysis of Judicial Corruption: aGovernance Based Approach”, Internacional Review of Law and Economics,vol. 23, 2001, pp. 145-178, y en el Informe de Diagnóstico preparado por lasNaciones Unidas ligado a los feminicidios de Ciudad Juárez, Chihuahua.

18 Buscaglia y Ulen, op. cit., nota 3.

fiscalías y mecanismos penitenciarios), factores económicos la-tentes, y la debilidad de los sistemas de control externos que de-berían estar a cargo de organismos especializados de la sociedadcivil (por ejemplo colegios de abogados o colegios de médicos).Posteriormente, el estudio identifica factores asociados a la dis-minución de los tiempos procesales en una muestra representati-va de juzgados en Argentina, Ecuador y Venezuela. Esto se rea-liza a través de una medición de tiempos procesales en cada unade las etapas procesales de tres mil causas del mismo tipo, co-rrespondientes a siete juzgados por país durante un periodo dediez años. Como resultado, los autores identifican la presencia oausencia de determinados factores asociados a las mejores prác-ticas en materia de reforma judicial, tales como la presencia deun estilo de administración del juzgado, conjugado con un rolpreponderante del consejo de la judicatura (presencia o ausenciade técnicas modernas de administración); estilo gerencial deljuez y secretario en el manejo de causas; la presencia o ausenciade cursos de capacitación entre los jueces, secretarios y emplea-dos judiciales; la presencia de programas de asistencia jurídica yjudicial a los sectores de la población más marginados; la dispo-nibilidad de mecanismos alternativos de resolución de disputasformalmente reconocidos; la existencia de autonomía en la asig-nación de recursos presupuestales; transparencia y meritocraciaen los procesos de selección, promoción y remoción del personaljudicial, y la adopción de reformas a los códigos procesalespenal y/o civil.

Pastor,19 por su parte, identifica las principales causas de ine-ficiencia en la administración de justicia, que pueden ser debidaso derivadas de:

— Carácter “racional” de los sujetos involucrados en la pres-tación del servicio y de la rigidez del sistema de riesgos yrecompensas.

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19 Pastor Prieto, Santos, op. cit., nota 9.

— Fallas en la información.— Propia naturaleza monopolística del servicio.— Carácter de “bien público” del buen funcionamiento de los

servicios.— Impune abandono de responsabilidades.— Falta de profesionales de la gestión.— Especial rigidez impuesta a la gestión.— No fijación de objetivos institucionales precisos.

Esta ineficiencia en la administración de justicia, que se mani-fiesta de las maneras antes descritas, ha sido una de las causasgeneradoras de presiones hacia reformas judiciales que introduz-can la oralidad en los procesos judiciales de carácter acusatorio.Países como Chile, Costa Rica, Guatemala, Paraguay y Vene-zuela han reformado sus marcos procesales con el fin de eliminarlas características inquisitivas del trabajo que realiza el juez, pa-sando así a un modelo de audiencias públicas que promete agili-zar, transparentar y respetar mayores garantías a las partes du-rante el proceso. Sin embargo, los resultados de las reformasjudiciales, a tres años de su implementación, arrojan resultadoslejanos a lo esperado en relación con su capacidad de incremen-tar las proporciones de denuncias por delitos “duros” (con bajacifra negra) que logran ser procesados por el sistema judicial através de cada uno de sus eslabones, recibiendo una resoluciónfinal (condenatoria o no). Como se puede apreciar en la tabla si-guiente,20 los índices de impunidad (proporciones de delitos de-nunciados que no han sido sujetos a una resolución final) se hanincrementado (deteriorado) en términos porcentuales a tres añosde la reforma, si los comparamos a los mismos índices existentesun año antes de las reformas.

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20 Esta tabla, que da cuenta del impacto de las reformas judiciales haciauna oralidad con carácter acusatorio, ha sido incluida en el capítulo 5 de Bus-caglia, Edgardo et al., op. cit., nota 5.

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Esto manifiesta la incapacidad de los nuevos sistemas de juiciooral de carácter acusatorio de procesar sus causas de manera expe-dita, además de que estos nuevos sistemas no están logrando di-suadir comportamientos antisociales, teniendo en cuenta que elpoder del sistema de justicia penal de disuadir comportamientosantisociales, sujeto a la protección de las garantías del imputadoy a los derechos de las víctimas, representa el requisito de eva-luación de éxito o fracaso más esencial de todo sistema de admi-nistración de justicia penal. A pesar de que los índices de trans-parencia y de menor complejidad administrativa de los nuevossistemas de juicio oral han mejorado, de acuerdo con la tabla an-terior se observan también países, como Guatemala, Paraguay yVenezuela, en donde los índices de abusos judiciales de discre-cionalidad normativos y procesales y la frecuencia de casos decorrupción judicial han experimentado un incremento porcen-tual. Las razones que explican estos deterioros bajo los nuevosmodelos de juicio oral de carácter acusatorio son variadas, y engeneral apuntan a identificar aquellas condiciones que debenexistir antes de la implantación de un nuevo sistema comunicati-vo entre los actores judiciales.

III. CONCLUSIÓN

De manera sintética, los siguientes factores han demostradoestar profundamente ligados al aumento en la frecuencia de abu-sos de discrecionalidad judicial, de corrupción y, ante todo, a losaumentos porcentuales en los índices de impunidad antes expli-cados. A saber, los siguientes puntos representan problemas en-contrados durante la implementacion de reformas de carácteroral y acusatorio que explican la baja efectividad en los índicesde resolución de causas:

— Ausencia de un sistema implementado que asegure el equi-librio entre la independencia del juez, por un lado, y de lasconstricciones internas, controles externos y formales por

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el otro, ocasionando abusos de discrecionalidad en la in-terpretación de las normas aplicadas a los fallos.

— La deficiente o inexistente coordinación interinstitucionalentre los organismos de inteligencia, de investigación, deprocuración y de impartición de justicia.

— Restringido uso de “válvulas de escape” en el sistema dejusticia penal (por ejemplo, los jueces se resisten al juicioinmediato, en donde se fija fecha del juicio durante la mis-ma audiencia de presentación; desestimación o restringidouso de procedimientos breves y de acuerdos reparatorios),que implican abusos de discrecionalidad procesal.

— Aun con oralidad, los jueces siguen prácticas formalistasque quitan agilidad a las audiencias públicas (por ejemplo,exigir peticiones por escrito, registros escritos de audien-cias preliminares, imponer formalismos durante los trámi-tes de notificación, o exigir reportes inquisitorios a los fis-cales antes de aprobar arreglos reparatorios).

— Los jueces no se desvinculan de sus previos roles y hábitosadministrativos, aun con megadespachos o con sistemascentralizados de administración profesional (como en prác-ticas de notificaciones o fijación de horarios de audien-cias), además de los abusos y fallas en el manejo adminis-trativo de los juzgados (por ejemplo en la asignación decausas y calendarios, deficiente organización de serviciosauxiliares para audiencias —búsqueda de personas o cui-dado de pruebas—).

— Fallas en la implementación de un código de ética del fun-cionario judicial y altos niveles de corrupción.

— Resistencia al uso de sistemas de control social (audien-cias públicas) asociados a controles formales (se utilizanjustificativos, como la reserva de la investigación, pararestringir el acceso a las audiencias públicas).

— Defectuoso sistema meritocrático aplicado por los conse-jos de la judicatura a nombramientos, ascensos y destitu-ciones.

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— Falta de sistemas informáticos con posibilidad de acceso in-terjurisdiccional, por ejemplo bases de datos compartidas.

— Falta de sistemas de quejas administrados a través de me-canismos de control social (sociedad civil).

— Falta de entrenamiento a jueces, fiscales y peritos para laobtención y evaluación de pruebas de alta complejidad(como en casos que involucran a asociaciones delictivas odelincuencia organizada).

— Las fallas en la dotación y capacitación de recursos huma-nos policiales en las áreas técnico-investigativas, de segu-ridad y de prevención. La falta de atención prestada a re-formar los sistemas carcelarios y a homologar reglamentosy leyes.

— Los fiscales no utilizan criterios comunes para la admisiónde causas e invierten recursos en casos que no ameritanimpulso, todo esto por falta de efectiva supervisión tácticay estratégica.

— Criterios judiciales restringen el uso por parte de los fisca-les de salidas alternativas en casos de consecuencia penalpatrimonial (en ocasiones los jueces aprueban acuerdos re-paratorios sólo cuando los antecedentes del caso dan cuen-ta de la responsabilidad del imputado).

— En el procedimiento abreviado (donde el imputado renun-cia al juicio oral) los jueces exigen al fiscal la presentaciónde un expediente elaborado de acuerdo con criterios inqui-sitivos, lo que aumenta los tiempos y el formalismo y con-tribuye a su poco uso.

— Los defensores públicos no están habituados a cuestionarevidencia presentada por el fiscal ni poseen capacidad deconducir investigaciones paralelas o de interactuar formal-mente en el ámbito policial.

— Falta de liderazgo estratégico al interior de los ministeriospúblicos, sin que se promuevan sistemas de estandariza-ción y supervisión de los criterios de actuación.

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— Restringido activismo de la víctima en el proceso deciso-rio del fiscal (en la determinación de medidas cautelares,por ejemplo).

— Los fiscales mantienen activo un alto número de causas enarchivo sin impulso alguno, para así satisfacer expectati-vas de víctimas o para no llamar la atención de la supervi-sión.

— Los fiscales se ven impedidos para mediar-conciliar acuer-dos reparatorios entre víctimas e imputados.

— Pocos sistemas de control de calidad aplicados a los fis-cales.

— Ejecuciones de penas fuera del ámbito judicial sujetas asistemas carcelarios colapsados, carentes de mecanismosde rehabilitación y estratificación.

— Modelos de organización y de trabajo policial incompati-bles con el modelo de justicia penal oral de carácter acusa-torio.

— Débiles vínculos organizacionales entre policías y ministe-rios públicos y entre las mismas policías de diferentes ju-risdicciones geográficas.

Son frecuentes las resistencias naturales de los actores del sis-tema judicial a estar sujetos a mediciones de efectividad, o bien asistemas de monitoreo y de control de calidad jurimétricas. Sinembargo, el testimonio de aquellos sistemas judiciales que hanincorporado estos mecanismos de evaluación con éxito, da debi-da cuenta de los beneficios de poseer elementos de guía en la ar-quitectura de toda reforma judicial sostenible. Las diez políticasde reformas judiciales que representan mejores prácticas interna-cionales han sido originalmente identificadas como tales a travésde los estudios antes mencionados en Botswana, Chile, Costa Ri-ca, Estados Unidos de América, Gran Bretaña, Finlandia y Sin-gapur. Sus experiencias brindan un testimonio confiable de lapotencial capacidad para asistir en la delineación e implementa-ción de reformas judiciales que han demostrado un impacto be-

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neficioso en el crecimiento económico y el desarrollo social delas naciones. Es claro que, en este marco de políticas públicas, elanálisis económico del derecho proporciona parte del arsenalnecesario para primero delinear e implementar, y posteriormenteevaluar, reformas judiciales.

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