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Gestión y Política Pública 281VOLUMEN XVI . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2007. PP. VOLUMEN XVI . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2007. PP. 281-318

La incorporación de las ideas al análisis de políticas públicas en el marco de las coaliciones

promotoras1

Ruth Martinón Quintero*

Entre las características propias de los estudios contemporáneos del análisis de políticas públi-cas, destaca la inserción de la consideración de las ideas en los mismos como una variable atener en cuenta. El marco de las coaliciones promotoras es uno de esos nuevos estudios depolíticas públicas. Parte de un conjunto de premisas y a través de un modelo teórico aspira aexplicar el cambio en las políticas teniendo en cuenta múltiples variables. Entre éstas, destacanaquellas referidas a la dinámica interna del subsistema de la política, donde se observa que losdiferentes actores se agrupan en coaliciones que intentan trasladar sus sistemas de creencias alas políticas públicas y, para ello, participan en procesos continuos de aprendizaje. Este artícu-lo presenta una exposición detallada de esta propuesta teórica, para finalizar mostrando, breve-mente, a título de ejemplo, los resultados de un caso de aplicación empírica de la misma.

Palabras clave: análisis de políticas, cambio de políticas, marco de coaliciones promotoras,ideas, sistema de creencias, aprendizaje orientado a las políticas públicas.

Getting Ideas Into Public-Policy Analysisin Advocacy Coalition Framework

One most interesting feature in contemporary policy studies is considering ideas playing anindependent role. Advocacy Coalition Framework is one of these policy process new studies. Itassumes some premises, and through a theoretical framework seeks to explain policy changekeeping in mind several factors. Policy subsystem internal dynamics are emphasized: advocacy

* Ruth Martinón Quintero es miembro del Departamento de Ciencia Política y Sociología, Universidad Carlos III deMadrid, Despacho 9.0.23, C/ Madrid, 126, 28903. Getafe (Madrid) Tel.: 0034 916249357. Fax: 0034 916249574. Correoelectrónico: ruth@polsoc. uc3m.es

1 Artículo recibido el 12 de enero de 2005 y aceptado el 12 de mayo de 2006.

282 Gestión y Política Pública

G E S T I Ó N Y P O L Í T I C A P Ú B L I C A

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coalitions aggregate actors who try to translate their beliefs systems into public policy, and thus,participate in policy-learning processes. This article explains in detail this theoretical proposal,to conclude with a brief sample of this theory empirical application.

Keywords: policy analysis, policy change, advocacy coalition framework, ideas, beliefs sys-tem, policy oriented learning.

En este trabajo realizamos una presentación analítica del marco de las coalicionespromotoras resaltando su especial significación en la introducción, de un modo sis-temático y operativo, de las ideas en el análisis de las políticas públicas. Para ello,después de realizar una exposición de las líneas básicas del marco teórico, nosdetenemos en los conceptos de sistemas de creencias y aprendizaje, que son losque sirven, principalmente, al propósito de investigar el papel de las ideas en elcambio de las políticas. Por último, resumimos los resultados de un caso de aplica-ción empírica de este marco teórico a título de ejemplo.

EL MARCO2 DE LAS COALICIONES PROMOTORAS

El marco de las coaliciones promotoras, ideado originalmente por Paul A. Sabatieren la segunda mitad de los años ochenta, fue posteriormente desarrollado junto aHank C. Jenkins-Smith y perfeccionado gracias a las múltiples aplicaciones em-píricas realizadas por otros tantos investigadores. Se trata de un modelo que buscaexplicar cómo se produce el cambio en las políticas públicas y que se centra, demodo especial, en el papel que pueden jugar en el mismo las ideas: los aspectoscognitivos, los valores, las creencias, el aprendizaje, etcétera.

Este especial cuidado con los aspectos que van más allá de las relaciones de po-der o los conflictos de intereses, sitúa al marco de las coaliciones promotoras entre

2 Hemos decidido traducir “framework” por marco, puesto que el nombre que se ha consolidado es AdvocacyCoalition Framework (y sus siglas ACF). Sin embargo, como explican Sabatier y Jenkins-Smith (véase Sabatier 1999, 154)el ACF comenzó como un esquema (con un conjunto de hipótesis) y ha evolucionado en un conjunto de relaciones másintegradas y densas característico de una teoría (siguiendo la clasificación entre esquemas, teorías y modelos que reali-za Ostrom, 1999).


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el grupo de trabajos de políticas públicas más recientes y prometedores.3 Ante lapregunta de por qué cambian las políticas, han surgido autores que defienden quelas ideas, los valores, la argumentación... acaparan un espacio muy importante dela respuesta. Porque lo que es interesante para el teórico de las políticas públicasya no es, simplemente, que las ideas existan, sino si juegan un papel independienteen el proceso de las políticas (John, 2000). Las aproximaciones de políticas públicasque siguen esta línea, se plantean hasta qué punto las ideas que los actores traen ala esfera política son la razón del cambio de la política o de su estabilidad. Cierta-mente, no es extraño que además subyazca el deseo de creer que la razón por lacual hay determinadas políticas es porque la gente cree que existe un curso de ac-ción acertado e intenta influir en los decisores políticos sobre la base del mismo.

Precisamente, en este aspecto, consideramos que el marco de las coalicionespromotoras es más valioso e interesante en la medida que muestra un mayor res-peto y seguimiento de los requisitos del trabajo científico. De modo que junto a untratamiento detenido, sistemático y exhaustivo de lo que, en general, se ha deno-minado el mundo de las ideas (que aquí se concretan, básicamente, en los concep-tos de sistema de creencias y aprendizaje), proporciona una metodología que per-mite contrastar empíricamente el papel que realmente juegan. Es decir, su valorañadido se manifiesta en que plantea la pregunta de una forma clara y contrastable,de modo que aunque exista una atención especial hacia estas cuestiones, permite,finalmente, afirmar y reconocer que el papel jugado por los elementos cognitivos,aunque puede ser importante en los cambios de los aspectos más instrumentalesde una política, no es en absoluto suficiente respecto a cambios mayores.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que no es ésta la única aportación valiosa deeste modelo. El marco de las coaliciones promotoras es importante para el análisisde políticas públicas, en particular, y para la ciencia política en general, porque nos ofreceun marco teórico eficaz para avanzar en la comprensión de la complejidad de los proce-sos de políticas públicas.Esto es, el tratamiento dado a las ideas se inserta en un marco

3 También estos aspectos cobran una importancia especial en el análisis de políticas aplicado. Curiosamente, tam-bién en 1993 (año de publicación del libro más significativo del marco de las coaliciones promotoras), se publicó el tra-bajo de Fischer y Forester: The Argumentative Turn in Policy Análisis and Planning.



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teórico que aspira a explicar el proceso de las políticas públicas en su totalidad.4 Antes deadentrarnos en los aspectos del modelo que están más directamente vinculados con elmundo de las ideas, haremos una exposición general del mismo.

El marco de las coaliciones promotoras parte de unas premisas: a) que el estu-dio del cambio ha de realizarse a lo largo de al menos una década;5 b) la conside-ración de los subsistemas de políticas como unidad de análisis, que además seránde naturaleza intergubernamental e incluirán una amplia variedad de actores;6 c) laconceptualización de las políticas públicas como sistema de creencias, término queexplicamos más adelante.

Este último aspecto es fundamental, pues es el instrumento a través del cual elmarco de las coaliciones promotoras incorpora las ideas al análisis de las políticas.Se basa en la idea de que las personas se involucran en política, al menos en parte,para trasladar sus sistemas de creencias a la política pública, y permite, como vere-mos, detectar con precisión el cambio.

El objeto de estudio o variable dependiente es el cambio en las políticas públi-cas. Es importante precisar que desde el marco de las coaliciones promotoras nose hace una equiparación entre cambio y cualquier producto o impacto, de modoque no hubiese distinción más que de grado entre cambio y estabilidad. Hay cam-bio si se producen transformaciones en el sistema de creencias que estamos con-siderando que es la política pública. Más concretamente, hablaremos de cambiomayor cuando afecte a los aspectos nucleares de la política, y menor cuando se déentre los aspectos secundarios.

Dos son las hipótesis que el enfoque de las coaliciones promotoras considerarespecto al cambio en las políticas: la primera afirma que los atributos del núcleode la política de un programa gubernamental en una jurisdicción específica, no se-

4 En este sentido destaca el deseo de superación de la heurística de las fases, y el esfuerzo realizado para desarro-llar una teoría politológica del proceso de políticas públicas que, incluyendo un amplio conjunto de variables, sea con-trastable empíricamente y que, aunque puede presentar elementos normativos, es, básicamente, una teoría positiva(Jenkins-Smith y Sabatier, 1993a).

5 Porque es el periodo de tiempo necesario para apreciar la inf1uencia del aprendizaje, e incluso de los cambiossocioeconómicos, en las políticas públicas.

6 No sólo a funcionarios, parlamentarios y miembros de los grupos de interés, sino también a periodistas, investi-gadores y analistas de políticas que jueguen papeles importantes en la generación, difusión y evaluación de las ideas delas políticas públicas.



rán significativamente revisados mientras la coalición promotora que inició el pro-grama permanezca en el poder en esa jurisdicción, excepto cuando el cambio esimpuesto por una jurisdicción jerárquicamente superior. La segunda hipótesis es-tablece que las perturbaciones significativas externas al subsistema (por ejemplo,cambios en las condiciones socioeconómicas, en la opinión pública, en las coalicio-nes de gobierno del sistema total, o en los productos de las políticas de otros sub-sistemas) son causa necesaria, pero no suficiente del cambio en los atributos delnúcleo de una política de un programa de acción gubernamental.

Para explicar el cambio en las políticas públicas, el marco de las coaliciones pro-motoras centra la atención en dos tipos de procesos: primero, cómo las coalicionesde dentro del subsistema intentan trasladar los aspectos del núcleo de la política ylos aspectos secundarios de sus sistemas de creencias a los programas guberna-mentales, a través de incrementar sus recursos y del aprendizaje orientado a las po-líticas; y, segundo, cómo las perturbaciones externas, del sistema global, afectan alos recursos y constricciones de los actores del subsistema (véase figura 1, p. 293).

El marco de las coaliciones promotoras, por tanto, está considerando que para ana-lizar el cambio en las políticas es fundamental distinguir el subsistema de la política(definido por los actores que provienen de una variedad de organizaciones públicas y pri-vadas, y que están implicados activamente en un problema o cuestión de política talcomo el control de la contaminación, la salud mental o el transporte de superficie) del sis-tema político global (que equivaldría al sistema político en el que se inserta el subsistemade la política en cuestión), además de diferenciar los factores estables de los dinámicos.De este modo, se considera que el cambio en las políticas puede ser función de tres va-riables: los parámetros relativamente estables del sistema (atributos básicos del área delproblema o del producto; distribución básica de los recursos naturales; valores sociocul-turales fundamentales y estructura social; estructura básica constitucional, reglas); los ele-mentos externos de carácter dinámico (cambios socio-económicos mayores, tales comodeslocalizaciones económicas o el surgimiento de movimientos sociales; cambios en laopinión pública, particularmente de cara a las prioridades de gasto del gobierno y la se-riedad relativa de diversos problemas; cambios en las coaliciones de gobierno del sistema;y, decisiones e impactos de políticas de otros subsistemas); y la propia dinámica internadel subsistema. Nos ocuparemos, de modo más detenido, de éste último conjunto de




factores, en los que se concentra, principalmente, el papel dado a las ideas, y en el que elmodelo sitúa su mayor interés, ha recibido el mayor número de críticas, y más se ha mo-dificado en función de éstas y de la evidencia empírica.

Antes, es importante precisar el argumento básico del modelo. El cambio en laspolíticas públicas no es resultado, simplemente, de la competición entre diversosintereses, de modo que los recursos financieros y las normas institucionales seanlos únicos factores fundamentales a tener en cuenta. El aprendizaje orientado alas políticas, dentro y entre coaliciones, es un aspecto importante del cambio en laspolíticas. En concreto, este aprendizaje con frecuencia puede alterar aspectos se-cundarios del sistema de creencias de la coalición. Sin embargo, los cambios en losaspectos nucleares de una política son, generalmente, resultado de perturbacionesen factores no cognitivos externos al subsistema, tales como las condiciones ma-croeconómicas o el ascenso de una nueva coalición gobernante en el sistema. Por-que plasmar los sistemas de creencias en las políticas públicas requiere recursos yoportunidades, y éstos dependen, principalmente, de las alteraciones de los pará-metros sistémicos no cognitivos.

Es necesario precisar que las perturbaciones externas son necesarias pero nosuficientes para que los cambios mayores se produzcan. La idea básica es que talesperturbaciones son una oportunidad7 para dichos cambios, pero los mismos no seproducirán si la oportunidad no es hábilmente explotada por los proponentes delcambio, es decir, la hasta ahora coalición minoritaria.

LOS SUBSISTEMAS DE POLÍTICAS COMO ESCENARIOS

DE LAS COALICIONES PROMOTORAS

Dentro del subsistema, este enfoque agrega a los actores en coaliciones promotoras,definidas como “los actores de una amplia variedad de instituciones que comparten lascreencias del núcleo de política y que coordinan su comportamiento de diversas ma-

7 Es inevitable recordar aquí el concepto de ventana de oportunidad de Kingdon (1984), aunque el marco de lascoaliciones promotoras trata de relacionar esas ventanas de oportunidad para el cambio mayor con tipos específicos decambios en los elementos exógenos al subsistema de la política (en Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, 37).



neras” (Sabatier y Jenkins-Smith, en Sabatier, 1999, 130). Son todos aquellos que puedenjugar un papel importante tanto en la generación, difusión y evaluación de las ideas de laspolíticas, como en su formulación e implantación. Es el concepto que sitúa al marco delas coaliciones promotoras en los análisis de redes.

Sin embargo, no todos los actores que podemos encontrar en un subsistema depolítica pertenecen a una de las coaliciones promotoras del mismo. Destaca el pa-pel de los policy brokers o “intermediarios de la política”, expertos o burócratas,que tienen ciertas habilidades que ofrecer o a los que les preocupa, principalmen-te, mantener el nivel del conflicto político dentro de límites aceptables y poder al-canzar alguna solución razonable al problema.

El número de coaliciones promotoras que podemos encontrar en un subsiste-ma varía. En los subsistemas quietos, inactivos, latentes, puede haber una únicacoalición. En la mayoría de los casos, sin embargo, habrá de dos a cuatro coalicio-nes importantes. Además, cuanto más reciente sea el subsistema, mayor será lafragmentación, porque “Las coaliciones promotoras con sistemas de creencias cla-ramente articulados y relativamente estables, necesitan tiempo para desarrollarse,y pueden hacerlo bien sólo en la presencia de conflicto sostenido en la políticapública” (Sabatier, 1993, 26) o, de modo equivalente, cuando el tema está sujeto aconflictos que se reabren periódicamente según el ciclo presupuestario.

Aunque a continuación veremos más detenidamente qué papel juegan estascoaliciones promotoras y cómo se explica su funcionamiento interno, el marco delas coaliciones promotoras plantea las siguientes hipótesis respecto a ellas:

a) Cuando se dan las mayores controversias dentro de un subsistema de políticasmaduro8 y las creencias del núcleo de la política están en juego, el alineamien-to de aliados y oponentes tiende a ser más estable a lo largo de periodos de máso menos una década.

b) Los actores de una coalición promotora mostrarán un consenso sustancial so-bre cuestiones pertenecientes al núcleo de la política, aunque menos respectoa los aspectos secundarios.

8 Esta precisión se realiza a partir de la distinción entre subsistemas emergentes y maduros (Sabatier, 1998, 114).




c) Un actor (o coalición) abandonará aspectos secundarios de su sistema decreencias antes de reconocer debilidad en el núcleo de la política.

d) (Nueva en 1993). Dentro de una coalición, las agencias administrativas general-mente promoverán posiciones más moderadas que las de los grupos de interésaliados con ellas.

e) Las élites de los grupos de fines están más constreñidas en su expresión decreencias y posiciones en la política que las élites de los grupos materiales.9

f) Es más probable que los actores que comparten las creencias del núcleo de lapolítica logren coordinación en el corto plazo, si ven a sus opositores como (a)muy poderosos y (b) que, probablemente, les impondrían costes substancialessi ganasen.

¿CÓMO ACTÚAN LAS COALICIONES PROMOTORAS?

Respecto al papel que juegan las coaliciones promotoras, o cómo actúan, este mar-co teórico considera que esos actores que comparten un conjunto de creenciasbásicas (los fines de la política más percepciones causales y de otro tipo) buscanrealizarlas, es decir, trasladarlas a los programas públicos, influyendo en el compor-tamiento de múltiples instituciones gubernamentales a lo largo del tiempo.

Para ello, las coaliciones actúan en una multiplicidad de escenarios:10 parlamen-tos, gobiernos, agencias administrativas y tribunales, a todos los niveles relevantesde gobierno. Además, utilizan diversos instrumentos: la alteración de las reglas ypresupuestos de los organismos públicos, el cambio del papel que juegan los per-sonajes clave, el cambio en la opinión pública (a través de los medios de comuni-cación); o la alteración de la población objetivo directo a la que se dirige el compor-

9 Esta hipótesis surgió a raíz del trabajo de Jenkins-Smith y St. Clair (véase P. A. Sabatier y H. C. Jenkins-Smith,1993), y se explica porque los grupos no materiales están adheridos a un conjunto de creencias estrechamenteintegradas, de modo que sus líderes serán seleccionados sobre la base de su adherencia a tales creencias y se les anima-rá a adherirse a todos los aspectos del sistema de creencias, para evitar el riesgo de la pérdida de miembros. Sin embar-go, los grupos materiales se centran en promover el interés propio material de sus miembros, quienes dan a sus líderesun margen de maniobra mayor a la hora de determinar cómo promover ese objetivo.

10 Los autores de las coaliciones promotoras adoptan la expresión “venue shopping” acuñada por F. R. Baumgartner

y B. D. Jones (1993), véase, por ejemplo, P. A. Sabatier y H. C. Jenkins-Smith (1999, 143).



tamiento del grupo a través de manifestaciones o boicots, por ejemplo trabajandoa través del mercado en lugar de sobre el gobierno; o, por último, el intento dealterar gradualmente las percepciones de una diversidad de actores a través de lainvestigación y el intercambio de información.

Mientras los sistemas de creencias determinarán la dirección en la cual unacoalición promotora (o cualquier otro actor político) buscará modificar los progra-mas gubernamentales, su capacidad para hacerlo será especialmente dependientede sus recursos. Y, “aunque las coaliciones buscarán incrementar sus recursos, elmodelo de las coaliciones promotoras argumenta que los cambios mayores en ladistribución de recursos, normalmente serán el producto de hechos externos alsubsistema y realmente alejados de las actividades de las coaliciones del subsis-tema” (Sabatier, 1993, 29).

Por otro lado, cuando las coaliciones intentan trasladar sus creencias a las políti-cas públicas, las presiones para alcanzar un compromiso suelen llevar a programasgubernamentales que incorporan elementos de diferentes coaliciones promotoras.11

¿CÓMO SE LOGRA LA COORDINACIÓN INTERNA DE LAS COALICIONES?

Respecto a cómo se forman y mantienen las coaliciones como tales (el aspecto queha sido más criticado respecto al concepto de coalición promotora) en un princi-pio se asumió, implícitamente, que los actores que compartían creencias similaresdel núcleo de la política, actuarían de acuerdo; es decir, que la primera condiciónpara la formación de la coalición era suficiente para la segunda. Los sistemas decreencias eran, por tanto, el aglutinador principal de las coaliciones.12

11 Es más, aunque normalmente habrá una coalición dominante y una o más coaliciones minoritarias, en cualquiersistema intergubernamental, coaliciones diferentes pueden tener el control de diversas unidades de gobierno. De he-cho, una de las estrategias básicas de cualquier coalición es manipular la asignación de responsabilidades de un progra-ma, de modo que las unidades de gobierno que controla tengan la autoridad máxima o superior.

12 En concreto, el modelo de las coaliciones promotoras había argumentado durante mucho tiempo que eran lascreencias del núcleo de la política, particularmente, las creencias normativas concernientes a la prioridad de los diferen-tes valores y las concepciones sobre en quién reside el bienestar fundamental, las que ejercían de aglutinador princi-pal. Sin embargo, trabajos recientes han mostrado que, aunque las creencias del núcleo de la política son las más fre-cuentemente asociadas con el comportamiento de coordinación, en otros casos juegan ese papel las preferencias sobre




Sin embargo, Schlager (1995) y Schlager y Blomquist (1996) indicaron que parala comprensión de la formación y duración de las coaliciones, debían ser conside-rados otros aspectos, además de las creencias compartidas,13 porque la coopera-ción encuentra múltiples obstáculos, más aún cuando se enfrenta a las diferenciasinstitucionales existentes entre un legislador, un periodista, un director de un gru-po de interés material o un académico.14

Sabatier (1998) ahondó en estos aspectos y elaboró un conjunto de respuestasque supusieron la modificación del modelo de las coaliciones promotoras. Hizo su-yas las propuestas respecto a la coordinación en el corto plazo, pues está de acuer-do en que la interacción repetida y los bajos costos de información son importantespara desarrollar una perspectiva compartida sobre el problema de la política, paradesarrollar una estrategia de presión coordinada, y para reforzar esa estrategia.

Sin embargo, respecto a la coordinación en el largo plazo, aunque también semuestra sensible a las sugerencias de Schlager, considera que su incorporación in-tactas al modelo de las coaliciones promotoras resulta realmente problemática, yaque se basa en el modelo de individuo en general adoptado por la escuela de laelección racional institucional, que el marco de las coaliciones promotoras no com-

la política pública, que implican un conflicto intenso y de larga duración que afecta a la mayoría de los miembros delsubsistema. Aunque normalmente tales creencias estarían consideradas entre los aspectos secundarios de un sistemade creencias, comparten características cruciales del núcleo de la política: son amplias en extensión (afectando virtual-mente a todos los miembros del subsistema), incluyen creencias muy relevantes, y han sido la fuente de conflictos delarga duración. Así, podrían ser añadidas al núcleo de la política. “En cualquier caso, los tipos de creencias (sean el clási-co núcleo de la política o un ‘policy core policy preference’) que constituyen el aglutinador principal de la coalición,han sido ahora clarificadas” (Sabatier, 1998, 117).

13 Ya Heclo comenta el problema: “El conocimiento no produce necesariamente el acuerdo. Las redes de cuestio-nes pueden o no, por lo tanto, convertirse en, segundo, un grupo de acción compartida (creando una coalición) o, ter-cero, un grupo de creencias compartidas (convirtiéndose en una organización de intereses convencional)” [H. Heclo(1978, 104)].

14 En concreto, Schlager (1995) sugirió las siguientes hipótesis: en el corto plazo, es más probable conseguir lacoordinación necesaria si se interactúa repetidamente, se experimentan costes de información relativamente bajos, yse cree que hay políticas que, aunque no afecten a todos los actores del mismo modo, al menos los trata a todos demodo justo. Pero para que las coaliciones persistan, es decir, que se produzca la cooperación en el largo plazo, se re-queriría que: (1) los principales beneficiarios de que exista la coalición están claramente identificados y son miembrosde una; (2) los beneficios recibidos por los miembros de la coalición están en relación con los costes que tales miem-bros soportan para el mantenimiento de la coalición, y (3) los miembros de la coalición regulan las acciones de cadauno para asegurar el cumplimiento con las estrategias acordadas, las contribuciones que proveen recursos, y las activi-dades cooperativas y de apoyo.



parte. En su lugar, tratan de mostrar cómo se reducen los costes que Schlager asu-me que son difíciles de superar.

En ese sentido, se distingue entre cooperación fuerte y débil (Zafonte y Sabatier,1998). La primera requiere el desarrollo de un plan común de acción, la comunicación dedicho plan, el control del cumplimiento por parte de los miembros y el castigo en casode incumplimiento. Consideran que ésta es la coordinación que Schlager tiene en mente.Pero la coordinación débil no requiere tales procesos, sino sólo que los miembros poten-ciales de una coalición estén pendientes del comportamiento de los demás y modifiquenel suyo propio para hacerlo complementario. En la medida en que se asume que los ac-tores comparten las creencias del núcleo de la política y, generalmente, confían unos enotros, tales alteraciones no deberían ser difíciles.

Es decir, se recurre a desarrollar con más detalle el modelo de individuo (en elque nos detenemos más adelante) para mostrar cómo permite magnificar los be-neficios percibidos y reducir los costes de la cooperación.15 Por ejemplo, en estesentido se hace alusión al denominado devil shift (o recurso del diablo) (Sabatier,Hunter y McLaughlin, 1987): la tendencia de los actores en las situaciones de mu-cho conflicto a percibir a sus oponentes como más perversos y más poderosos delo que probablemente son. Esto es lo que permite afirmar que es más probable quelos actores que comparten las creencias del núcleo de la política logren coordina-ción en el corto plazo, si ven a sus opositores muy poderosos y capaces de impo-nerles costes sustanciales en el caso de que ganasen.

15 El modelo de individuo del marco de las coaliciones promotoras conlleva que los costes de coordinación den-tro de una coalición promotora, sean menos de los que asume Schlager porque: “Primero, el sistema de creencias com-partido por los miembros de una coalición reduce los costes de transacción que implica el llegar a una comprensióncomún del problema y la identificación de los medios para resolverlo, porque los miembros interpretarán la evidenciaa través de un conjunto similar de creencias preexistentes. Segundo, la tentación de convertirse en free-rider deberíaquedar reducida entre los miembros de la coalición. Los actores que comparten las creencias del núcleo de la políticaes más probable que confíen mutuamente, esto es, que tengan en cuenta los intereses de los demás cuando decidenqué hacer, en gran parte porque, por definición, muchos de esos intereses serán compartidos. Tercero, un sistema decreencias compartido también debería incrementar el deseo de distribuir de forma justa los costes de la consecuciónde los fines comunes, y, así, decrece la tentación de hacer de free-rider. Esto es particularmente cierto en las coa-liciones que incluyen grupos de fines cuya ideología valora los bienes colectivos, más que el interés propio material.En suma, aunque la coordinación de los miembros de la coalición sigue siendo un problema, el modelo de individuodel marco de las coaliciones promotoras implica que sea menos problemático que el modelo general de individuo dela escuela del análisis institucional y del desarrollo” (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, 140).




LAS COALICIONES Y LA ADSCRIPCIÓN INSTITUCIONAL

U ORGANIZACIONAL DE LOS ACTORES

La definición de coalición promotora ha obligado a plantearse cómo se conjuga lapertenencia a la misma con la condición de miembro de determinada organizacióno institución.

En concreto, Fenger y Klok (2001) se preguntan cómo el marco de las coalicio-nes promotoras, que es ampliamente considerado un marco teórico que promuevela importancia de los factores cognitivos en la elaboración de las políticas públicas,puede unirse con los enfoques de redes que promueven la importancia de la de-pendencia de poder en las relaciones interorganizacionales. Parten del trabajo vistode Zafonte y Sabatier (1998), que introduce el estudio del papel que juegan las in-terdependencias en el comportamiento de las coaliciones promotoras, pero vanmás allá, ayudando a clarificar el problema de coordinación y acción colectiva.

Por un lado, clasifican las creencias en congruentes, divergentes y sin relación.Por otro, dividen la interdependencia entre competitiva y simbiótica. De modo quedos actores con creencias congruentes e interdependencia simbiótica, serán miem-bros de la misma coalición y la coordinación será relativamente fácil. Por el con-trario, cuando dos actores tienen creencias divergentes e interdependencia com-petitiva, serán miembros de diferentes coaliciones. Lo interesante es cuandoactores con creencias congruentes tienen una interdependencia competitiva(consideran que entonces serán miembros de la misma coalición, pero tendránconflictos de tipo distributivo dentro de la coalición); o cuando dos actores tienencreencias divergentes, pero son simbióticamente interdependientes (consideran,entonces, Fenger y Klok que serán miembros de coaliciones distintas, pero carac-terizados por su moderación y el afán de despolitizar sus interdependencias).

Sabatier y Jenkins-Smith (1999) consideran que se trata de un análisis muy útilpara predecir: (1) la fuerza de los miembros de la coalición (creencias congruentese interdependencias simbióticas); (2) los miembros de los conflictos distributivos(creencias congruentes, pero interdependencias competitivas); y, (3) los miem-bros moderados (creencias congruentes, pero interdependencias simbióticas conlos miembros de la coalición opositora).



Por último, es interesante observar que Sabatier y Jenkins-Smith (1999) con-sideran que este concepto de coalición promotora es una de las característicasmás innovadoras de su marco teórico, en la medida en que desafía la asunción im-plícita de la mayoría de los politólogos de que la afiliación organizacional de unactor es primordial, de modo que hubiese algo fundamentalmente diferente entre

FIGURA 1. EL MARCO DE LAS COALICIONES PROMOTORAS

PARÁMETROS RELATIVAMENTE ESTABLES

1. Atributos básicos delárea (producto)del problema

2. Distribución naturalde recursos

3. Valores socioculturales fundamentalesy estructura social

4. Estructura constitucional básica(reglas/normas)

SUCESOS EXTERNOS(DEL SISTEMA)

1. Cambios en lascondiciones socioeconómicas

2. Cambios en laopinión pública

3. Cambios en la coalición gobernantedel sistema

4. Decisiones eimpactos de políticasde otros subsistemas

Grado de consenso necesario paramajor policychange

Coalición Aa) Policy beliefs

b) Recursos

Coalición Ba) Policy beliefsb) Recursos

Policybrokers

Estrategia A1 Estrategia B1

Productos de la política pública

Impactos de la política pública

Decisiones de lasautoridades competentes

Reglas institucionales, recursos, asignaciones y nombramientos

SUBSISTEMA DE LA POLÍTICA

Constriccionesyrecursosde los actoresdelsubsistema

Fuente: Sabatier, 1999b, 149.




los legisladores, los funcionarios, los líderes de los grupos de interés, los investi-gadores y los periodistas. En la perspectiva tradicional, los líderes de los gruposde presión y los legisladores son políticamente activos tratando de influir en la po-lítica pública, mientras los funcionarios, los investigadores y los periodistas tiendena ser percibidos como más pasivos y/o indiferentes respecto a la política pública.Como hemos visto, el modelo de las coaliciones promotoras, por el contrario, con-sidera que dentro del subsistema los actores que pueden agregarse en un númerode coaliciones promotoras pueden provenir de diversas organizaciones públicas yprivadas, de todos los niveles de gobierno, en la medida en que pueden compartirunas mismas ideas acerca de la política y muestran un grado nada trivial de acti-vidad coordinada a lo largo del tiempo.

Se considera que se trata de una estrategia de agregación de actores supe-rior a la alternativa más frecuente (que ve a las instituciones formales como los ac-tores dominantes) porque en la mayoría de los subsistemas de políticas hay ungran número de organizaciones participantes de diversos niveles de gobierno.Desarrollar modelos que incluyan los cambios en la posición y en el modelo de in-teracción de muchas unidades a lo largo de una década o más, sería una tareaexcesivamente compleja (Sabatier y Pelkey, 1987). Además, los modelos institu-cionales tienen dificultad para explicar la importancia de los individuos específicosque se mueven de una organización a otra dentro del mismo subsistema (Heclo,1978). Finalmente, los modelos institucionales tienen dificultad para explicar lasenormes variaciones en el comportamiento entre individuos dentro de la mismainstitución.

LOS SISTEMAS DE CREENCIAS Y LA CONCEPCIÓN DEL INDIVIDUO

El origen del análisis sistemático de los sistemas políticos de pensamiento y convic-ciones se sitúa en Converse (1964), al centrarse en la relación entre la orientaciónideológica general y las posiciones sobre temas específicos de política pública. Mástarde, la evolución de esta literatura fue sintetizada por Putnam (1973) en cuatroelementos: orientaciones cognitivas, orientaciones normativas, orientaciones inter-



personales y el posicionamiento político, generalmente concretado en la dicotomíaizquierda-derecha.

Sabatier considera que es necesario añadir las percepciones sobre la severidaddel problema, y, junto a Hunter (1989), ha argumentado la necesidad de añadir laspercepciones de las relaciones causales (referidas a las áreas de políticas de las quelas élites en cuestión son especialistas), hasta entonces olvidadas. Piensan que setrata de un elemento fundamental por la importancia que los modelos de “socia-lización formativa” han demostrado tener como componente de los sistemas decreencias de las élites; y, porque, probablemente, las “percepciones causales sonlos componentes de los sistemas de creencias de las élites más susceptibles decambiar a lo largo del tiempo, ya que a diferencia de las orientaciones normativasabstractas, son susceptibles de modificación sobre la base de la experiencia y la evi-dencia” (Sabatier y Hunter, 1989, 231).

Así, en el modelo de las coaliciones promotoras, los sistemas de creencias sonconcebidos como conjuntos de prioridades de valor y asunciones causales, teoríasimplícitas sobre cómo alcanzar los objetivos, percepciones sobre el estado delmundo (incluyendo la magnitud del problema), percepciones sobre la eficacia delos instrumentos, etcétera. Son las estructuras de pensamiento y opinión de las éli-tes de las políticas públicas.

Por otro lado, en la medida en que las políticas públicas o programas incorpo-ran teorías implícitas sobre cómo alcanzar sus objetivos (Pressman y Wildavsky1973; Majone, 1980), también ellos pueden ser concebidos como sistemas decreencias. Como ya vimos, se trata de una de las premisas del modelo de las coali-ciones promotoras y viene a significar que el concepto de sistema de creencias seusa como la plantilla sobre la cual se mide el cambio, tanto respecto a las creenciasde las diferentes coaliciones como el contenido real de la política pública. La posi-bilidad de colocar creencias y políticas sobre la misma plantilla (de nuevo vemosaquí las coincidencias con Majone, 1997), suministra una herramienta para apreciarla influencia de varios actores a lo largo del tiempo, y, particularmente, el papelde la información más o menos técnica sobre el cambio en las políticas.

Puesto que la estrategia básica del modelo de las coaliciones promotoras esusar la estructura de los sistemas de creencias para predecir cambios en éstos y en




los intentos de cambio en la política pública a lo largo del tiempo, se establecedicha estructura cuidadosamente y sobre la base de varias premisas.16

Respecto a la estructura de los sistemas de creencias, encontramos que estánorganizados de forma tripartita y jerárquica (véase cuadro 1). En primer lugar, unnúcleo profundo, que incluye creencias normativas y ontológicas básicas, talescomo la valoración relativa de la libertad individual versus la igualdad social, queopera a lo largo de, virtualmente, todos los dominios de políticas. La familiar escalaizquierda/derecha opera a este nivel.

En segundo lugar, están las creencias del núcleo de la política, que representancompromisos normativos y percepciones causales básicos de la coalición a lo largode un subsistema o dominio de política completo. Incluyen prioridades de valorfundamentales, tales como la importancia relativa del desarrollo económico versusprotección medioambiental; percepciones básicas concernientes a la seriedad ge-neral del problema y sus principales causas; y estrategias para realizar valores nu-cleares dentro del subsistema, tal como la división apropiada de autoridad entregobiernos y mercados, el nivel de gobierno más apropiado para llevar el problema,y los instrumentos básicos de la política que deben usarse. Como ya vimos, se asu-me que las creencias del núcleo de la política son el aglutinador fundamental de lascoaliciones porque ellas representan los compromisos empíricos básicos en el do-minio de especialización de las élites de la política pública.

Por último, se consideran los aspectos secundarios del sistema de creencias de lacoalición, que comprenden un largo conjunto de creencias más estrechas (es decir, queno abarcan todo el subsistema) concernientes a la seriedad del problema, la importanciarelativa de diversos factores causales en escenarios específicos, preferencias de políticasen cuanto a regulaciones deseables o repartos presupuestarios, el diseño de institucionesespecíficas, y las evaluaciones de la ejecución de los diversos actores.

Las premisas sobre las que se asienta esta estructura son: el tratamiento que seconsidera que hay que dar a las élites; y, el modelo de individuo que ha ido configu-rando el marco de las coaliciones promotoras a lo largo de su evolución.

16 Küebler (2000, 44) realiza una comparación de esta estructuración de los sistemas de creencias y la del modeloreferencial de Jobert y Muller (1987) y Muller (1995), y el trabajo de Surel (1995) a partir de la traslación hecha por Hall(1989) del concepto de paradigma de Kuhn al análisis del cambio en las políticas económicas.



Efectivamente, se considera que los subsistemas están compuestos por las éli-tes de las políticas más que por los miembros del público en general, de modo quese puede considerar que la mayor parte de los actores tienen sistemas de creenciasrelativamente complejos e internamente consistentes respecto al área de la políti-ca pública de su interés. Son las élites las que dedican una gran cantidad de tiem-po a discutir temas relativamente técnicos tales como la magnitud del problema,los efectos de las políticas pasadas y las probables consecuencias futuras de lasalternativas de la política pública.

El modelo de individuo, y, por tanto, la relación entre intereses y aspectos cog-nitivos o creencias del marco de las coaliciones promotoras, en un principio esbo-zado muy someramente, ha sido en gran medida modificado, ganando en preci-sión, a partir de las críticas y aportaciones de otros autores, además de la mismaevidencia empírica.

Desde el principio, se niega explícitamente la visión de que los actores están prin-cipalmente motivados por su interés en el corto plazo, de ahí que se niegue tam-bién la idea de que las coaliciones de conveniencia dominen el proceso de elabo-ración de políticas. Aunque, por supuesto, la estabilidad de las coaliciones podríaser resultado no de creencias estables, sino, más bien, de estables intereses econó-micos y organizacionales. Si este modelo usa los sistemas de creencias, más que los“intereses”, como su punto central, es porque considera que las creencias son másinclusivas y más verificables empíricamente que los intereses17 (Sabatier, 1987).

A su vez, se considera que las creencias son más inclusivas y más verificablesque los intereses porque los modelos de éstos deben identificar un conjunto de in-dicadores de los medios y realizaciones necesarias para alcanzar los fines, que sonparte de los sistemas de creencias. “Mientras los modelos de sistema de creenciaspueden así incorporar intereses propios y organizacionales, también permiten quelos actores establezcan fines en formas bastante distintas (por ejemplo, como resul-tado de la socialización) y, de este modo, son más inclusivos. Además, personal-

17 Küebler (2000, 34) expone la relación entre los estudios centrados en los intereses y las políticas distributivas,por un lado; y, los estudios que dan preeminencia a las ideas y las políticas más afectadas por cuestiones de caráctermoral, prejuicios...




mente, tengo grandes dificultades para especificar a priori un conjunto de intere-ses claro y falsable para la mayoría de los actores que encuentro en los conflictosde políticas. En su lugar, parece preferible permitir que sean los actores los queindiquen sus sistemas de creencias (a través de cuestionarios y análisis de conteni-do de documentos) y, después, examinar empíricamente, en qué medida éstascambian a lo largo del tiempo” (Sabatier, 1987, 664).

Schlager (1995) consideró un error el hecho de subsumir la noción de prefe-rencias o intereses en el concepto de sistema de creencias, y ello, por dos razones.Primero, porque al considerar los sistemas de creencias de los miembros individua-les de una coalición promotora como homogéneos, sus intereses aparecen comohomogéneos, también. Sin embargo, “en algunas situaciones, los intereses de losmiembros de una coalición están en conflicto, incluso aunque continúen compar-tiendo un conjunto central de creencias” (Schlager y Blomquist, 1996, 661). Ade-más, al no tratar de modo diferenciado los intereses, entre los factores que moti-van la acción individual, el marco de las coaliciones promotoras se queda sin basepara la predicción o explicación del comportamiento estratégico y oportunista.

En los trabajos que los autores del marco de las coaliciones promotoras publi-can en 1998 y 1999, se afrontan estas críticas, principalmente con un desarrollo másdetallado del modelo de individuo. Se mantienen las ideas básicas, ya que conti-núan afirmando que el marco de las coaliciones promotoras no “asume que los ac-tores estén guiados principalmente por simples fines del propio interés económi-co o político, ni que las preferencias del interés propio sean fáciles de averiguar [...]Por el contrario, se asume que los fines del actor [...] son, normalmente, comple-jos y deben averiguarse empíricamente” (Sabatier, 1998, 109).

Sin embargo, pasa a considerarse que el modelo de las coaliciones promotorasdebía ser modificado para incluir el bienestar individual (y/u organizacional) juntoal sistema de creencias de la política: “El líder de un grupo medioambiental, porejemplo, debe preocuparse de las necesidades organizacionales de su grupo tantocomo de la traslación del sistema de creencias sobre la política que tiene la organi-zación a la política gubernamental. Fracasar en reconocer el papel del interés pro-pio de los individuos y las organizaciones es una de las razones fundamentales porlas que las versiones anteriores del modelo de las coaliciones promotoras habían



subestimado la dificultad de fraguar coaliciones efectivas entre actores con las mis-mas ideas” (Sabatier, 1998, 111).

Se considera que los actores son instrumentalmente racionales, esto es, quebuscan usar información y otros recursos para alcanzar sus fines; aunque, simpati-zan mucho más con la investigación en psicología cognitiva y social que con los tra-bajos económicos. “En particular, el marco de las coaliciones promotoras asumeque los fines son generalmente complejos y que la capacidad de un individuo parapercibir el mundo y procesar la información se ve afectada por sesgos y constric-ciones cognitivos” (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, 130).

Se asume un modelo de individuo compatible con la teoría de la acción razona-da, básicamente un modelo de utilidad esperada en el que los actores sopesan loscursos de acción alternativos en términos de su contribución a un conjunto defines, pero en las cuales las preferencias de los grupos de referencia (tales como losmiembros de la propia coalición) juegan un papel más importante que en la mayo-ría de los modelos utilitarios.

Es decir, los actores se conducen de acuerdo a un conjunto de fines orientadosa la política, que incluyen prioridades de valor y concepciones sobre el bienestarde aquellos sobre quienes debe descansar su principal preocupación. Por tanto, lascreencias más importantes son las del núcleo de la política (las que se refieren alsubsistema en su totalidad) porque son más obvias para el individuo que las creen-cias del núcleo profundo; y, porque sirven como guías más eficaces para el com-portamiento que las preferencias más específicas de los aspectos secundarios.

Se asume también que la capacidad de los actores para procesar y analizar infor-mación es limitada, lo que incentiva el uso de heurísticas como guías para las situa-ciones complejas. Se muestran, por tanto, de acuerdo con que la racionalidad eslimitada más que perfecta.18

Los autores del marco de las coaliciones promotoras también están de acuerdocon la prospect theory, según la cual los actores dan más peso a las pérdidas que alas ganancias (Quattrone y Tverky, 1988), de modo que recuerdan más los fracasos

18 El modelo descansa aquí, explícitamente, en los trabajos de March y Simon (1958), Nisbett y Ross (1980), yKahneman y otros (1982).




que las victorias, y, esto conlleva a la tendencia de los actores de las políticas públi-cas, particularmente en situaciones que incluyen conflicto frecuente, a ver a susopositores como más poderosos de lo que probablemente son.

Por último, se le da importancia a las teorías de la atribución y disonancia cog-nitiva, según las cuales en los temas relevantes, las percepciones de los actores, lasexperiencias nuevas, se ven fuertemente filtradas por sus creencias normativas yperceptivas preexistentes, de modo que éstos constituyen una lente a través de lacual los actores perciben el mundo. De este modo, los actores tienden a aceptarla información que confirma las creencias existentes y a evitar la información diso-nante. “Este hecho es más cierto para las creencias del núcleo de la política quepara los aspectos secundarios” (Sabatier, 1988, 117).

Ya vimos la repercusión que tiene esta concepción del individuo sobre el con-cepto de coalición promotora. No cabe duda de que estas asunciones sobre sesgosy constricciones juegan un papel importante en la cohesión del grupo y su estabi-lidad a lo largo del tiempo. “Puesto que las coaliciones, por definición, compartenun conjunto de creencias del núcleo de la política, los actores de diferentes coali-ciones percibirán el mundo a través de lentes distintas y, así, con frecuencia inter-pretarán una muestra determinada de evidencia de modos distintos” (Sabatier yJenkins-Smith, 1999, 131).

También se trata de aspectos que generan desconfianza respecto a las personasde las otras coaliciones. Si los otros ven tan distintos determinados datos “fácticos”,será que tienen motivaciones dudosas, cuestionables. Si esto, además, lo combina-mos con la tendencia a recordar más las pérdidas que las victorias, es fácil que unasituación conflictiva se convierta en un mutuo “devil-shift”, al que ya hemos hechoreferencia. “Como resultado, la resolución del conflicto entre coaliciones es más di-fícil de predecir que lo que los modelos clásicos del actor racional podrían prede-cir” (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, 132).

Sabatier y Jenkins-Smith (1999) están de acuerdo en que para comprender elcomportamiento corporativo es probable que sea necesario conocer los fines de laorganización respecto a diversas cuestiones, pero también consideran que las em-presas u organizaciones que regularmente se ven envueltas en las disputas de laspolíticas públicas es muy probable que tengan un sistema de creencias congruente



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con su sistema cognitivo profesional más fundamental. En definitiva, las creenciasprofesionales pasarían a ser importantes sólo en la medida en que no fuesen coinci-dentes con las creencias del núcleo de la política, lo cual consideran que debe sermuy infrecuente.

EL PAPEL DE LAS IDEAS A TRAVÉS DEL APRENDIZAJE

ORIENTADO A LAS POLÍTICAS

Tal vez el aspecto más ambicioso del marco de las coaliciones promotoras es la in-tegración de la literatura sobre la utilización del conocimiento y la literatura sobreel cambio en las políticas públicas. En el fondo, o, al menos, en el origen, se trata deun marco conceptual para demarcar el papel que juega el análisis de políticasen el aprendizaje orientado a las políticas y el papel que juega tal aprendizaje, portanto, en el cambio de las políticas a lo largo de periodos de una década o más.

Cuando el marco de las coaliciones promotoras afirma que el cambio en las po-líticas no es simplemente el resultado de la competición entre diversos interesesentre los que los recursos financieros y las reglas institucionales son críticos, es por-que considera que el aprendizaje orientado a las políticas dentro y entre las coali-ciones es un aspecto importante para explicar el cambio en las mismas.

LA LITERATURA DEL CONOCIMIENTO EN EL MARCO

DE LAS COALICIONES PROMOTORAS

Los autores del marco de las coaliciones promotoras se hacen eco de las principa-les contribuciones de la literatura existente sobre la utilización del conocimiento,es decir, la que trata sobre cómo los encargados de elaborar las políticas públicasutilizan el análisis de políticas y otras formas de información relativamente técnica.Se sorprenden de que su desarrollo se haya producido, en gran parte, de modo in-dependiente de la literatura de la ciencia política centrada en los factores que afec-tan a los procesos de políticas públicas, pues, consideran, que tal información esuno de esos factores.



Consideran que las mayores aportaciones de esa literatura del conocimiento son:

a) El que las diferencias culturales sustanciales impiden la interacción entre inves-tigadores y funcionarios gubernamentales (Dunn, 1980; Webber, 1983; perovéase Sabatier, 1984).

b) Mientras el análisis de políticas es raro que influya en decisiones gubernamen-tales específicas, con frecuencia provee una “función esclarecedora” a través dela alteración gradual de conceptos y asunciones de los elaboradores de las po-líticas a lo largo del tiempo (Caplan et al., 1975; Weiss, 1977a, 1977b).

c) El análisis de políticas con frecuencia es usado por razones no sustantivas, talescomo realzar la credibilidad de la organización, retrasar decisiones no desea-das... (Rein y White, 1977; Jenkins-Smith y Weimer, 1985).

d) Si los investigadores y analistas de políticas desean tener un impacto significati-vo en la política, generalmente deberán abandonar el papel de “técnicos neu-trales” y, en su lugar, adoptar el de “promotor” (Meltsner, 1976; Jenkins-Smith,1982; Nelson, 1987).

La mayor parte de estos hallazgos son asumidos por el marco de las coalicionespromotoras, aunque algunos aspectos, como el concepto de “función esclarecedo-ra” de Weiss, cobren una especial importancia. También es probable que la obra deWeiss (1977a), Using Social Research in Public Policy Making, sea la que ofrezcauna imagen global más completa sobre este tema, intentando responder a las pre-guntas de cuándo, cómo y dónde, la investigación social tiene efectos, y qué clasede efectos, en los procesos de políticas públicas.

Hall (1993) nos recuerda que el concepto de policymaking como aprendizajesocial, que ha tomado fuerza en las concepciones más recientes del proceso de po-líticas, hunde sus raíces en la teoría de la organización y la cibernética. Sin embar-go, la formulación que ha tenido una mayor influencia sobre las teorías del Estadoes la presentada por Heclo en su trabajo sobre las políticas sociales en Gran Bretañay Suecia, en 1974. Se trata, además de un concepto de aprendizaje que pone el én-fasis en el papel de las ideas en el proceso de elaboración de las políticas.

Efectivamente, consideramos que a partir de ese origen, ese estudio del apren-dizaje ha experimentado una clara bifurcación. Por un lado, en la literatura del




management, la cuestión del aprendizaje ha sido tratada muy ampliamente, y, portanto, desde múltiples ángulos; sin embargo, es constante su tratamiento desdeuna perspectiva estratégica, que tiene como finalidad última el incremento de laeficacia organizacional en un entorno competitivo. Por otro lado, el aprendizaje enel escenario político.

En el marco de las coaliciones promotoras, la preocupación se centra en inda-gar si la información técnica, la investigación en principio sin fines políticos y el mis-mo análisis de políticas (como consultoría externa) generan o no un aprendizaje enlos actores de los procesos de políticas, cuáles son las mejores condiciones paraque dicho aprendizaje se produzca, y si tal aprendizaje juega un papel en el cam-bio de dichas políticas. De hecho, el marco de las coaliciones promotoras no hablade aprendizaje sin más, sino del aprendizaje orientado a las políticas concretado enla definición tomada de Heclo. Sin embargo, si Heclo es considerado el introduc-tor del concepto de aprendizaje político (political-learning), Sabatier lo es del másconcreto aprendizaje orientado a las políticas (policy-oriented learning).19

La relevancia de la aportación de Heclo es indudable. No sólo es uno de losautores que sí realiza una vinculación entre la literatura politológica centrada en losprocesos de las políticas públicas y la importancia de la información técnica, y,especialmente, del papel que juega el aprendizaje; sino que, además, ha generadouna nueva perspectiva para afrontar los procesos de políticas, y, dentro de ésta, el mar-co de las coaliciones promotoras es un ejemplo claro. Los mismos autores delmarco de las coaliciones promotoras reconocen que su inspiración fundamentalprovino del libro de este autor de 1974.

Sin embargo, el marco de las coaliciones promotoras, aun aceptando la impor-tancia de los aspectos cognitivos o del aprendizaje que se producen dentro del sub-sistema, aporta (tras distinguir los aspectos nucleares y secundarios de los sistemasde creencias y de la propia política pública) la idea fundamental de que el apren-dizaje puede alterar los aspectos secundarios, pero que el cambio en los aspectos

19 Véase, C. J. Bennett y M. Howlet (1992): “The Lessons of Learning: Reconciling Theories of Policy Learning andPolicy Change” en Policy Sciences 25, 275-294. En este trabajo también aparecen las aportaciones de Hall (y su concep-to de aprendizaje social, que expone en el artículo citado más arriba); de Rose, y de Etheredge, respecto al papel delaprendizaje en el cambio de las políticas.


Gestión y Política Pública 305VOLUMEN XVI . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2007 Gestión y Política Pública 305Gestión y Política Pública 305Gestión y Política Pública 305

nucleares es resultado, generalmente, de perturbaciones en factores no cognitivos.De hecho, es probable, que la aportación más importante que este marco teóricorealiza a la literatura del uso del conocimiento, provenga de la vinculación que efec-túa entre los procesos de aprendizaje y la estructura y el funcionamiento de los sis-temas de creencias, en el papel que éstos juegan como plantilla de las políticaspúblicas. Precisamente por la posibilidad de colocar las creencias (como mapascognitivos) y las políticas sobre la misma plantilla, suministra una herramienta paraapreciar la influencia de varios actores a lo largo del tiempo, y, particularmente, elpapel de la información sobre el cambio en las políticas.

LA DEFINICIÓN Y EL CONTENIDO DEL APRENDIZAJE

EN EL MARCO DE LAS COALICIONES PROMOTORAS

Siguiendo a Heclo (1974), el marco de las coaliciones promotoras considera que elaprendizaje orientado a las políticas son las alteraciones relativamente resistentesde pensamiento o de intenciones de comportamiento, que son resultado de la ex-periencia y que están relacionadas con la obtención y revisión de preceptos del sis-tema de creencias de individuos o colectividades (tales como las coaliciones pro-motoras) y, por tanto, de los objetivos de la política. Es decir, el aprendizajeorientado a las políticas es un proceso continuo de investigación y adaptación mo-tivado por el deseo de realizar las creencias del núcleo de la política.

De modo que el aprendizaje orientado a las políticas incluye “los flujos de re-troalimentación interna, las percepciones concernientes a las dinámicas externas yel conocimiento creciente del estado de los parámetros del problema y los factoresque les afectan. La integración de este conocimiento con los valores básicos y lasasunciones causales que comprenden el núcleo de las creencias de las coalicionespromotoras es el punto central del aprendizaje de políticas (policy learning)”(Sabatier, 1993: 19).

Este aprendizaje puede versar sobre una diversidad de temas. Los más impor-tantes serían:

a) La mejora de la comprensión que uno tiene del estado de los fines y otras varia-bles identificadas como importantes por el propio sistema de creencias (por



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ejemplo ideando sistemas para comprobar que no se están produciendo gapsde implantación desmesurados);

b) El refinamiento de nuestra comprensión de las relaciones lógicas y causales delinterior de los sistemas de creencias, de cara a obtener mecanismos mejorespara el alcance de los valores centrales;

c) La identificación y respuesta a los desafíos al propio sistema de creencias (porparte de hechos exógenos, pérdida de recursos, la actividad de los oponentes,etcétera). Por otro lado, el aprendizaje orientado a las políticas, generalmente, supone la

experiencia que da la implementación. La falta de satisfacción con la utilización deun mecanismo de implementación específico, llevará a los que propusieron el pro-grama a reexaminar su estrategia. “Sin embargo, el aprendizaje a partir de la expe-riencia es muy difícil en un mundo donde las brechas de implantación son difícilesde medir, las teorías causales bien desarrolladas son con frecuencia escasas, la ex-perimentación controlada es virtualmente imposible, los opositores hacen todo loposible por embrollar la situación, e, incluso los motivos de los aliados son, con fre-cuencia, sospechosos a causa de las rivalidades personales y organizacionales”(Jenkins-Smith y Sabatier, 1993b, 44).

Esto es lo que los autores del marco de las coaliciones promotoras denominanla ambigüedad de la experiencia. Lo cierto, es que, pese a todo, el aprendizaje seproduce. En un mundo de recursos escasos, aquellos que no aprenden se sitúanen una posición de desventaja competitiva en la realización de sus fines.

EL USO PROMOTOR DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS

Y EL APRENDIZAJE ORIENTADO A LA POLÍTICA

El marco de las coaliciones promotoras asume que el aprendizaje orientado a laspolíticas es instrumental, esto es, que los miembros de diversas coaliciones buscanentender mejor el mundo de cara a promover sus objetivos en la política pública.Las coaliciones intentan aprender cómo funciona el mundo y cuáles son los efec-tos de las diversas intervenciones gubernamentales, de cara a alcanzar sus fines alo largo del tiempo.


Gestión y Política Pública 307VOLUMEN XVI . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2007

Todo este proceso de aprendizaje orientado a las políticas se produce en elescenario del proceso político, donde las personas compiten en la asignaciónde valores a través de los instrumentos del poder político (caracterizado por con-tar, aunque sea como último recurso, con el uso de la fuerza) en su beneficio.Por tanto, este proceso no es una búsqueda desinteresada de la “verdad”. Las coa-liciones promotoras, particularmente si no son dominantes, tienen importantesincentivos para dedicarse al aprendizaje orientado a las políticas, porque una me-jora del conocimiento del tema que es objeto de la política facilita la consecuciónde sus fines.

Se tienen en cuenta al menos cuatro principios explicativos del papel que juegael análisis de políticas (o la información técnica) en el aprendizaje orientado a laspolíticas y, eventualmente, en el cambio en las mismas. En primer lugar se consi-dera que, generalmente, el análisis es estimulado bien por amenazas a los valorescentrales, bien por las oportunidades percibidas para alcanzar dichos valores. Ensegundo lugar, se puede observar que el papel crucial de la información técnica esalertar a la gente sobre hasta qué punto una situación dada afecta a sus intereses ysus valores. En tercer lugar, una vez que los actores políticos han desarrollado unaposición sobre un tema de políticas públicas, el análisis se usa principalmente deun modo promotor, esto es, para justificar y elaborar esa posición. Por último, losactores, generalmente, encuentran necesario ensartarse en un debate analítico(esto es, presentar argumentación técnica de sus posiciones) para tener éxito en latraslación de sus creencias a la política pública en cuestión. Nosotros recordamosque no es menor el papel que puede jugar la argumentación una vez puesta enmarcha la política, de cara a su legitimación frente a la opinión pública.

La idea fundamental es que en los sistemas con poder disperso [el marco de lascoaliciones promotoras “debería ser aplicable a la mayoría de las poliarquías indus-triales” (Sabatier, 1987, 654)], es difícil desarrollar una posición mayoritaria a travésdel puro ejercicio del poder. Por ello, suele ser necesario convencer a los otrosactores de la bondad de nuestra posición y las consecuencias de las otras alter-nativas. Esto no sólo se aborda con el proceso de argumentación descrito porMajone, sino, especialmente, a través de la utilización de la información, el análisis,la investigación, y, por tanto, el aprendizaje.




Sin embargo, el conocimiento no surge de repente, se convierte en universal-mente aceptado y sugiere cambios unívocos en la acción del gobierno; sino queencontrará la oposición de quienes perciben que se desafía su visión del problemay sus intereses pueden ser negativamente afectados. Este proceso es el que se refle-ja en el cuadro sobre las fases iniciales de las interacciones analíticas entre coalicio-nes (figura 2).

EFECTOS DEL APRENDIZAJE EN LOS SISTEMAS DE CREENCIAS

Se parte, pues, de la idea de que muchos aspectos del sistema de creencias de unacoalición son susceptibles de cambiar sobre la base del análisis científico o técnico.Es importante, sin embargo, precisar, qué aspectos, concretamente, de dichos sis-temas de creencias cambian gracias al aprendizaje y bajo qué condiciones.

En primer lugar, podemos observar que los cambios en la distribución de creen-cias de las personas que están dentro de una coalición o, más ampliamente, dentro delsubsistema, serán función de diversos procesos distintos. Por ejemplo, el aprendizaje indi-vidual y el cambio de actitudes; la difusión de nuevas creencias y actitudes entre los in-dividuos; los movimientos de los individuos dentro de cualquier colectividad; las diná-micas de grupo, tales como la polarización de grupos homogéneos o grupos en conflicto;o, las reglas para la unificación o agregación de preferencias y para la promoción (o elimpedimento) de la comunicación entre los individuos.

Estos cambios en la distribución de las creencias dentro de una coalición, gene-ralmente, comenzarán con el aprendizaje de los individuos o sus cambios entrepuestos de la organización; encontrarán la resistencia de las dinámicas de grupo, y,después, serán difundidos a través del grupo. La difusión dependerá de la cantidadde movimientos de personal, la compatibilidad de la información con las creenciasexistentes, lo persuasiva que sea la evidencia y las presiones políticas que haya parael cambio.

Ya hemos hecho alusión a cómo, a causa de la resistencia al cambio de las creen-cias centrales, el aprendizaje orientado a las políticas queda normalmente confina-do a los aspectos secundarios de los sistemas de creencias. Hay dos razones princi-pales que lo explican. Primero, porque el núcleo de la política pública se nutre en



FIGURA 2. INTERACCIONES ANALÍTICAS ENTRE COALICIONES PROMOTORAS: FASES INICIALES.

Fuente: Sabatier, 1998, 153.




gran medida de cuestiones que son fundamentalmente normativas (y, por tanto,claramente alejadas del desafío empírico directo), mientras los aspectos secunda-rios consisten en cuestiones más susceptibles al cambio basado en la evidencia em-pírica. Segundo, porque el modelo de las coaliciones promotoras asume que lascreencias están organizadas jerárquicamente, con un núcleo profundo formadopor valores aprendidos en la infancia, más tenazmente sujetos.

Efectivamente, cuando los actores se encuentran con constricciones u oportu-nidades, intentan responder de modo coherente con su núcleo de política. Ade-más, el filtro perceptivo, que ya hemos visto que es un componente fundamentaldel modelo de individuo de este marco teórico, hace que los actores se opongan ala información que sugiere “que sus creencias del núcleo profundo o del núcleode la política, pueden ser nulas y/o inasequibles, y, normalmente, usarán análisis depolíticas formal para apoyar y elaborar esas creencias (o atacar a los puntos de vistade sus oponentes)” (Sabatier, 1998, 104).

Por todo ello, el cambio en esos componentes importantes de los sistemas decreencias de una coalición (el núcleo de la política), es probable que requiera laacumulación gradual de evidencia sobre un largo periodo de tiempo, a través dela “función esclarecedora” (Weiss, 1977b) de la investigación de políticas y la inves-tigación científica. En las raras ocasiones en que los actores alteran el núcleo de lapolítica de sus sistemas de creencias se debe a que el aprendizaje se ha producidoa partir de la información que proviene de otros miembros de su misma coalición.

Hay que recordar, sin embargo, que la acumulación de evidencia no es, por sísola, suficiente para alterar los aspectos centrales de la política pública. Tales alte-raciones requieren cambios en la distribución de los recursos políticos de los acto-res del subsistema, que provienen de sacudidas externas a éste. Se llega incluso aafirmar que los cambios en los elementos centrales de las políticas públicas requie-ren la sustitución de una coalición dominante por otra, y esta transición se suponeque resulta, fundamentalmente, de cambios externos al subsistema.

En definitiva, aunque los sucesos exógenos o las actividades de los oponentespueden, eventualmente, forzar el examen de creencias centrales, la mayor parte delaprendizaje se manifiesta en los aspectos secundarios de un sistema de creencias ode un programa gubernamental.



EL APRENDIZAJE ORIENTADO A LAS POLÍTICAS ENTRE SISTEMAS DE CREENCIAS

El marco de las coaliciones promotoras asume que el aprendizaje entre los miembrosde una misma coalición se muestra como relativamente poco problemático, por ello,se centra en el estudio del aprendizaje entre los sistemas de creencias de diferentes coali-ciones. En concreto, se trata de identificar las condiciones bajo las cuales es probable quese produzca un debate analítico productivo entre miembros de diferentes coalicionespromotoras. El indicador de que tal tipo de debate se ha producido es el hecho deque ambas coaliciones lleguen a alterar aspectos centrales de su sistema de creencias, o,al menos, aspectos secundarios muy importantes, como resultado del diálogo más quepor un cambio en las condiciones externas.

La probabilidad de que tal aprendizaje se produzca es función de diversas variables.20

Primero, el nivel de conflicto (que refleja el grado de incompatibilidad de las creen-cias centrales de las coaliciones que compiten), de modo que el aprendizaje es más pro-bable cuando hay un nivel intermedio de conflicto informado entre las coaliciones.21

Segundo, la medida en que el tema se pueda tratar de modo analítico, de modo que losproblemas para los cuales existen teoría y datos cuantitativos aceptados, y aquellos queincluyen sistemas naturales, no sólo sociales y políticos, son más conducentes al apren-dizaje. Y, tercero, la naturaleza del foro de análisis, si es más abierto o más profesional, demodo que el aprendizaje es más probable cuando existe un foro que es suficientemen-te prestigioso para forzar a los profesionales de las distintas coaliciones a participar, yestá dominado por normas profesionales.

Por último, el trabajo de Jenkins-Smith y St. Clair (1993) a un caso de política ener-gética, aportó la constatación de que incluso cuando la acumulación de información téc-nica no cambia los puntos de vista de la coalición opositora, puede tener importantesimpactos en la política, al menos en el corto plazo, al alterar los puntos de vista de lospolicy brokers o de otros funcionarios gubernamentales importantes. El impacto de tal

20 Éstas son las cinco hipótesis del marco de las coaliciones promotoras referidas al aprendizaje orientado a laspolíticas (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, 124).

21 Esto requiere que cada coalición tenga los recursos técnicos para participar en el debate, y que el conflictosea entre aspectos secundarios de uno de los sistemas de creencias y elementos nucleares del otro, o, alternativamente,entre importantes aspectos secundarios de ambos sistemas de creencias.




aprendizaje depende de la influencia que tenga el funcionario para poder cambiar real-mente la política, y lograr que tal cambio permanezca.

A veces, el foro de debate es enteramente político. Cuando ni la coalición go-bernante ni su opositora están satisfechas con la situación actual, pueden estable-cer negociaciones con la esperanza de encontrar un compromiso que sea superioral status quo para todos. En estos casos, como comprobó D. Küebler (ver Braun yBusch, 1999) con el estudio de las políticas de drogas en Suiza, es importante queel conflicto no verse sólo sobre aspectos normativos, sino que haya también sobrela mesa algunas cuestiones empíricas que puedan usarse para alterar creencias o,al menos, señalar a las áreas de incertidumbre que facilitan el compromiso.

EL CASO DE LAS POLÍTICAS DE DROGAS EN ESPAÑA DE 1982 A 1996

Muchos tipos de políticas han sido objeto de análisis a través del marco de las coali-ciones promotoras (energéticas, de educación, del agua, medioambientales, de co-municación...).22 Nosotros hemos realizado una aplicación a las políticas de drogaen España de 1982 a 1996, un periodo superior a una década pero en el que el mis-mo partido político, el Partido Socialista Obrero Español (en adelante, PSOE) semantuvo en el gobierno, lo que permite controlar la variable de cambio en la coali-ción gobernante en el sistema.

A lo largo de estos años se fue configurando un subsistema maduro en la política dedrogas: se creó un plan nacional; nació una coordinadora de organizaciones no guberna-mentales; los grupos de interés no especializados, como los sindicatos, crearon en su or-ganización interna subunidades sobre drogas; surgió una comisión de estudio sobre elproblema en el Parlamento; y los actores partícipes fueron tomando cada vez mayor con-ciencia de que constituían una comunidad que compartía un dominio de pericia, en laque cada cual intentaba influir en la política pública con la vista puesta en el medio o largoplazo. Se trató de un subsistema claramente intergubernamental y con actores tantopúblicos como privados, que interactuó especialmente con los subsistemas de la política

22 Una relación de las aplicaciones llevadas a cabo hasta 1998 se encuentra en Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, 126.



autonómica,23 la política internacional, la política sanitaria, la política social, la política pe-nal y penitenciaria...

El estudio de los sistemas de creencias de las élites político-sociales se realizó através del análisis de contenido de las intervenciones parlamentarias24 y reveló lascoaliciones existentes y sus posturas fundamentales. Si bien, el concepto de coali-ción promotora del enfoque de las coaliciones promotoras se vio moldeado por laexistencia imperante del Estado de partidos, y su reflejo en la disciplina de grupoen el Parlamento. De este modo, las tres grandes coaliciones promotoras encon-tradas giraron alrededor de un núcleo duro (o primer círculo concéntrico) forma-do por los miembros de los principales partidos (PSOE, Partido Popular e IzquierdaUnida25) especialmente involucrados en esta política. Alrededor de esos núcleosduros, se encontraron otros actores (miembros de grupos de interés, ONGs, funcio-narios...) interesados en las políticas de drogas (formando un segundo círculo con-céntrico). Podemos considerar que formaban coaliciones promotoras en la medidaen que los partidos y esos otros actores coincidían en el núcleo de la política delsistema de creencias y mantuvieron relaciones más o menos esporádicas y coordi-nadas (en un sistema de cooperación débil), especialmente en el caso del partidodel gobierno (y, particularmente, mientras éste estuvo en el poder).

Hubo aprendizaje tanto por el mero incremento de la información como por lairrupción de fenómenos sociales que cuestionaban las concepciones existentessobre el problema. En este sentido destaca, sin lugar a dudas, la llegada del sida.

Efectivamente, el gran cambio sufrido por la política en este periodo, materiali-zado en el paso de un sistema prohibicionista clásico a un sistema de reducción dedaños, tuvo su revulsivo principal en la llegada del sida y sus efectos sobre la po-blación consumidora de droga por vía parenteral, en la medida en que generó unaventana de oportunidad para la coalición gobernante. Es decir, ésta pudo llevar acabo de manera plena sus sistemas de creencias, en la medida en que la principal

23 Referida a la relación entre el Estado central y las Comunidades Autónomas, regiones con capacidad legislativaen las que se dividió todo el territorio nacional tras la aprobación de la Constitución de 1978.

24 En las que, además de los parlamentarios, encontramos a miembros del gobierno y la Administración, y repre-sentantes de las principales organizaciones sociales, invitados como comparecientes en la comisión de estudio aludida.

25 Coalición política cuyo partido mayoritario era el Partido Comunista.




coalición opositora, la que giró alrededor de los populares, tuvo que aceptar elcambio de política por razones pragmáticas (era incuestionable la necesidad de fre-nar la amenaza del sida a la salud pública a través de la población toxicómana), aunsabiendo que su crítica hubiese encontrado apoyos muy importantes en la opiniónpública y en la esfera internacional. De este modo, la llegada del sida incrementóel consenso entre las diferentes coaliciones respecto a los aspectos instrumentales,y permitió que quienes estaban convencidos de las deficiencias de la política tradi-cional diesen el salto a otro tipo de programas.

CONCLUSIONES

Hemos visto cómo el marco de las coaliciones promotoras plantea de manera rigu-rosa un modelo explicativo de los procesos de cambio en las políticas públicas, ca-paz de perfeccionarse mediante sucesivas aplicaciones empíricas. Nos hemosdetenido, especialmente, en los aspectos que hacen de este marco teórico un re-presentante destacado de la introducción de las ideas en el análisis de políticas pú-blicas. Esto se realiza, principalmente, a través del estudio del aprendizaje y su con-cepción de los sistemas de creencias. Se analizan qué condiciones son necesariaspara que el aprendizaje se produzca en el individuo, dentro de una coalición y en-tre distintas coaliciones. Dicho aprendizaje se manifiesta en la modificación de lossistemas de creencias de los actores. En la medida en que éstos logran trasladardichas alteraciones a las coaliciones promotoras, y éstas a los sistemas de creenciasque configuran la política pública, el aprendizaje habrá jugado un papel en el cam-bio de la política pública.

Los trabajos empíricos muestran que lo normal es que el aprendizaje, por sísolo, únicamente genere cambios en los aspectos secundarios. Los cambios mayo-res requieren que perturbaciones en los aspectos no cognitivos generen una opor-tunidad. Por tanto, aunque el mundo de las ideas recibe un trato detenido, la cali-dad teórica y metodológica del marco de las coaliciones promotoras ha permitidoprecisar de forma cierta el papel de las mismas en los procesos reales de las políti-cas públicas.



Esa combinación del papel jugado por las ideas y por los otros aspectos no cog-nitivos que afectan al subsistema también se puso de manifiesto en la aplicación deeste marco teórico al caso concreto de las políticas de drogas en España. Además,este caso revela cómo la realidad del funcionamiento democrático, en este caso elEstado de partidos, afecta a la configuración de las coaliciones promotoras, precisa-mente en tanto éstas reflejan el modo en que se produce la intermediación Estado-sociedad.

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