18Marzo 2004

CONSEJO NORUEGO PARA LOSREFUGIADOS

revistaEntregando la ayuda:un replanteamiento de la logísticahumanitaria

INSTITUTO DE ESTUDIOSINTERÉTNICOS

Publicado por el Centro de Estudios sobre Refugiados, en asociación con el Consejo Noruego para los Refugiados/Proyecto Global de Desplazados InternosEDICIÓN EN ESPAÑOL PUBLICADA POR EL INSTITUTO DE ESTUDIOS INTERÉTNICOS, UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA

Después de la Guerra del Golfo en1991, uno de nosotros (Tim) estuvoinvolucrado en una misión para evaluarqué tan bien había respondido una granONG al desplazamiento masivo de kur-dos en las montañas Zagros. En unabodega al norte de Iraq, la misiónencontró un cargamento de sábanasplásticas, inadecuadas para el climalocal, con un valor de un millón dedólares, abandonadas sin uso. Esto no había sido reportado a las oficinascentrales de la agencia. Tampoco habían planes para enviar el cargamento aalguna parte más cálida del mundo, en donde podría haber sido utilizado.

Este número de la Revista Migraciones Forzadas trata sobre mejorar las comuni-caciones entre los logísticos y los administradores de programa, para hacer queese tipo de confusiones sean cosa del pasado. Estamos agradecidos con el InstitutoFritz por llamar nuestra atención hacia la importancia de la logísticahumanitaria. Estamos profundamente endeudados con Lynn Fritz, por el muygeneroso aporte financiero que hizo posible este número y con nuestros EditoresInvitados, Anisya Thomas (Directora Administrativa del Instituto Fritz) yRicardo Ernst (de la Universidad de Georgetown).

Las secciones temáticas de los próximos tres números de RMF, examinarán:salud reproductiva para los refugiados/desplazados internos, medios de subsisten-cia para los refugiados/desplazados internos, y retorno y reintegración de losdesplazados internos.

En el número anterior de la Revista, mencionamos que estamos escasos de fondospara este año. Aún tomando en cuenta nuevos y generosos ofrecimientos de algu-nas agencias, tenemos una seria escasez. Nos vemos en la penosanecesidad de anunciar que la producción de la Revista enespañol, así como de nuestra edición en árabe, proba-blemente será suspendida a menos que podamos obtenermás fondos en el futuro inmediato. Seguiremos, porsupuesto, trabajando para recolectar fondos y esperamospoder recomenzar la producción posteriormente. Si ustedtiene sugerencias o apoyo que pueda ofrecernos, por favorcontáctenos con carácter de urgencia. Si usted considera quela Revista es útil para usted y su organización, por favorenvíenos un email haciéndonoslo saber. Cualquiercomentario de esa clase puede ayudarnos en nuestrosesfuerzos para recaudar fondos. ¡Gracias!

Las versiones electrónicas completas de nuestros númerosanteriores, están en nuestro sitio web en español, enwww.migracionesforzadas.org. ¿Podría usted por favorhacer un enlace a nuestra página web desde la suya?¿Tiene usted redes a través de las cuales pueda promo-cionarnos? Si puede ayudarnos, por favor háganoslo saber.

Le deseamos bienestar en su trabajo.

Con un cordial saludo,

Marion Couldrey y Tim Morris, Editores, Forced Migration Review

de los editoresRevista Migraciones Forzadasproporciona un foro para el intercambio

regular de experiencias prácticas,información e ideas entre investigadores,

refugiados y desplazados internos, yaquellos que trabajan con ellos. Se publica

tres veces por año en inglés, español yárabe, por el Centro de Estudios sobreRefugiados/Universidad de Oxford, enasociación con el Proyecto Global de

Desplazados Internos del Consejo Noruegopara los Refugiados. La versión en español

es producida por IDEI en Guatemala.

Editores:En Oxford

Marion Couldrey & Dr. Tim MorrisEn Guatemala

Víctor Manuel Carranza González

Coordinadora de la Edición en EspañolLuisa Mejicanos Valle

Traducción:Víctor Manuel Carranza González

Forced Migration ReviewRefugee Studies Centre, Queen Elizabeth House,

21 St Giles, Oxford, OX1 3LA, UKEmail: fmr@qeh.ox.ac.ukTel: +44 (0)1865 280700Fax: +44 (0)1865 270721

Revista Migraciones ForzadasInstituto de Estudios Interétnicos

Universidad de San Carlos de Guatemala10a. Calle 9-37, Zona 1

Guatemala 01001 GUATEMALA

Email: rmf@usac.edu.gtTeléfono: +502 251-2391

Fax: +502 238-4288

Patrocinadores en 2004

Proyecto Brookings-SAIS sobreDesplazamiento Interno

Consejo Danés para los RefugiadosFundación Ford, Oficina de El Cairo

Instituto FritzFederación Luterana Mundial

Consejo Noruego para los RefugiadosEl Grupo Tolkien

Departamento de DesarrolloInternacional del Reino Unido

Unidad de Desplazamiento Interno dela OCAH

Oxfam GBComité de Metodistas Unidos para la

AyudaACNUR

World Vision Canadá

Sitio Webwww.migracionesforzadas.org

Cor

inne

Ow

en

Foto de portada: Transporte local en Camboya · PMA/Jim HolmesFotos en página 37: (centro) Timor Oriental · PMA/Jim Holmes

(derecha) Afganistán · PMA/Clive Shirley

Derechos de copia y renuncia a responsabilidad: el material de la RevistaMigraciones Forzadas puede ser reproducido libremente, pero por favor cite lafuente. Las fotografías solo pueden ser reproducidas en el contexto de losartículos en los que aparecen (con sus créditos). El material e informacióncontenida en la Revista Migraciones Forzadas, representa la opinión de losautores y no necesariamente refleja los puntos de vista de los Editores, delCentro de Estudios sobre Refugiados o del Consejo Noruego para los Refugiados.

FE DE ERRATAS: En la página 16 dela Revista 15, en el artículo“Protegiendo a los niños de susprotectores”, se utilizaron laspalabras “un miembro de lasbrigadas de paz” en una cita. Eltexto correcto era “un miembro delas fuerzas de paz”. Pedimosdisculpas a “Peace BrigadesInternational” por cualquierinconveniente que este error puedahaber causado.

¿Por qué logística? 4por Anisya Thomas

El lado académico de la logística comercial y la importancia de 5esta edición especialpor Ricardo Ernest

Logística humanitaria: contexto y retos 6por Lars Gustavsson

La petición de un logístico 9por John Rickard

Hacia una logística mejorada: retos y preguntas para 10logísticos y administradorespor Donald Chaikin

El Centro Conjunto de Logística de la ONU: una respuesta coordinada a las 11preocupaciones comunes de la logística humanitariapor David B. Kaatrud, Ramina Samii y Luk N. Van Wassenhove

El rol vital de la administración de la cadena de abasto en la 15Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja/Media Luna Rojapor Bernard Chomilier, Ramina Samii y Luk N. Van Wassenhove

El Programa Mundial de Alimentos: aumentando la logística 17por Peter Scott-Bowden

Logística bajo presión: el programa ‘Regreso a la Escuela' 20de UNICEF en Afganistánpor Paul Molinaro y Sandie Blanchet

Coordinación en los Grandes Lagos 23por George Fenton

Logística delgada: entregando alimentos a los desplazados internos 25del norte de Ugandapor Margaret Vikki y Erling Bratheim

La logística de la ayuda alimentaria y la emergencia del África austral 28por Jon Bennett

La utilidad humanitaria del Ejército 32por Rupert Wieloch

Uniendo logística y tecnología para una ayuda efectiva 34por H. Wally Lee y Marc Zbinden

Cartografía humanitaria 35por Rupert Douglas-Bate

Emergencia compleja: ¿finanzas también complejas? 36por Guy Hovey y Diana Landsman

Instituto Fritz: participando en fortalecer la logística humanitaria 37

Centro de Estudios sobre Refugiados -RSC-- “Operación Libertad Iraquí” y su millón de refugiados iraquíes fantasma- Niños de Kabul 38

Consejo Noruego para los Refugiados - Liberia: ¿una esperanza de paz? 40

Proyecto Global de Desplazados Internos 41

ACNUR 42

Actualización 43

Proyecto Brookings-SAIS sobre Desplazamiento Interno 46

Publicaciones 47

RMF 18 3

Secciones regulares

contenidoEntregando la ayuda:un replanteamiento de la logísticahumanitaria

on frecuencia llamadasimplemente “embarques”, lafunción tenía un humilde lugary los logísticos se encontraban

en sótanos y muelles de transporte.Hoy, la logística o administración dela cadena de abastos, es reconocidacomo un valioso componenteestratégico y productivo en laoperación global de lasorganizaciones comerciales. Losprogramas para diplomados ydoctorados en las principalesuniversidades, aseguran unainvestigación constante quedocumenta y divulga ejemplos de lamejor práctica. Existe una carreraprofesional para logísticos, una seriede revistas que hacen la crónica de sutrabajo y una comunidad de colegas,que comparten conocimientos enreuniones patrocinadas pororganizaciones tales como el Consejode Gestión de Logística (CLM, por sussiglas en inglés).

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La investigación dirigida por elInstituto Fritz, sugiere que la logísticaes central en las labores de ayuda, pordiversas razones:

■ La logística sirve de puente entre lapreparación para los desastres y larespuesta, a través del estableci-miento de procedimientosefectivos de adquisición, relacionescon proveedores, reservas preposi-cionadas y conocimiento de lascondiciones del transporte local.

■ La velocidad de la respuesta en lamayoría de programashumanitarios que involucran salud,alimentación, albergue, agua eintervenciones sanitarias, dependede la habilidad de los logísticospara adquirir, transportar y recibirprovisiones al lugar de laoperación humanitaria.

■ Puesto que el departamento delogística se encuentra normalmenteinvolucrado en cada paso de unaoperación humanitaria, es un ricodepósito de datos, que pueden seranalizados para proveer aprendiza-je posterior a los eventos.

La información logística abarca todoslos aspectos de la ejecución, talescomo la eficacia de los proveedoresde suministros y transporte, el costoy puntualidad de las operaciones deayuda, la idoneidad de los bienesdonados y los flujos de informaciónentre el campo, oficinas centrales ydonantes. En una operación de ayuda,la logística es el nexo de informaciónpara donantes, directores de

operaciones, departamentos definanzas y operaciones de campo.

A pesar de desempeñar una funcióncrítica para el éxito de las operacioneshumanitarias, los logísticoshumanitarios tienen pocoreconocimiento y son sub-utilizadosen muchas organizacioneshumanitarias. Frecuentementeclasificada su labor como una funciónde apoyo, sus papeles se limitan aejecutar decisiones después que ya sehan tomado. Esto supone una enormecarga para ellos, a quienes no se lesha dado una oportunidad deestructurar las limitaciones físicas enel proceso de planificación. Tambiéntiende a causar tensiones entre lagente de los programas, ya que nopueden comprender los retrasos yfracasos en el proceso de entrega desuministros.

Este número de RMF

El Instituto Fritz está muy orgullosode patrocinar este número especial dela Revista Migraciones Forzadas, en elque el papel crucial de la logísticahumanitaria es discutido porlogísticos que han tomado parte enoperaciones de ayuda durante ladécada pasada. Creemos que laperspectiva de los logísticos es uncomponente estratégico y central,para la planificación de operacionesde ayuda efectivas. Los artículos deeste número subrayan los retosmultidimensionales que afronta lalogística humanitaria, así como suingeniosidad, entrega y corazón al ir aafrontar los retos.

Esta edición especial está organizadaen cuatro grandes secciones. Empiezacon una serie de observacionespersonales de profesionales de VisiónMundial, la Cruz Roja Internacional yOxfam, sobre el estado de su campo eideas que pueden ayudar en el avancede la práctica de la logísticahumanitaria. Éstas incluyen: crear unacomunidad de práctica, mayoresinversiones en tecnología ypreparación para las emergencias, ypeticiones para ser reconocidos ytener voz. A continuación, se centraen los esfuerzos concentrados yorganizados para ampliar el papel dela logística en la ONU, la FederaciónInternacional de Sociedades de laCruz Roja y la Media Luna Roja y elPrograma Mundial de Alimentos,subrayando el progreso y delineandoretos que persisten. Esta secciónconcluye con un ejemplo decolaboración logística innovadora,para lograr una mejor coordinación

entre participantes humanitarios queprestan ayuda en la RepúblicaDemocrática del Congo.

La tercera sección discute dilemas queencara la comunidad humanitaria,como por ejemplo el asunto de losalimentos transgénicos en Sudáfrica ysus implicaciones para los logísticos.Finalmente, se detallan algunasposibilidades prácticas para ejecuciónde logística efectiva, incluyendoalgunos usos innovadores de latecnología.

La gente que lo hizo posible

Muchos han ido más allá del deberpara hacer que este número especialfuera posible. El equipo editorial dela Revista Migraciones Forzadas, hasido el apoyo con el que todos hemospodido contar. Los autores de losartículos y todos aquellos quepresentaron material que no pudimosincluir, merecen un reconocimientoespecial. Su trabajo fue realizado enhoras extras, frecuentemente en elcampo y utilizando un tiempo que notenían. Ricardo Ernst, mi colega editorinvitado, ha sido un buen colaboradorenviando sus comentarios desdetodos los rincones del globo. Elequipo del Instituto Fritz, yespecialmente Ivy Cohen, hanproporcionado ideas y comentarioscruciales para poder unir lasimágenes y las palabras. Tambiénquiero agradecer especialmente aLynn Fritz, cuya dedicación,filantropía y visión para apoyar lacausa de los logísticos humanitarios,ha hecho que este número especialsea posible.

Básicamente, este número es unhomenaje a la labor de los logísticoshumanitarios, que trabajan cada díade infinitas formas para asegurar unauxilio más rápido para la gentevulnerable. Vuestros equipos yorganizaciones se enriquecen por lapresencia de los logísticos. Inviten auno a comer hoy.

Anisya Thomas es la DirectoraAdministrativa, Instituto Fritz.Email:anisya.thomas@fritzinstitute.org

1. Ver www.clm1.org

4 RMF 18

¿Por qué logística? por Anisya Thomas

Hace dos décadas, la logística era rara vez un tema de discusión en

las oficinas ejecutivas de las grandes corporaciones.

C

5RMF 18

ogística, en su definiciónconvencional, es el proceso deadministrar la circulación debienes, información y finanzas

desde su origen (proveedores) hasta elconsumidor final (clientes). Este temaha recibido una atención significativaen el mundo comercial o "lucrativo",dado que representa actualmente unade las fuentes más importante debeneficios. Éste fue el papel durantemuchos años de la fabricación y espor este motivo que vimos unaumento en la proliferación defábricas alrededor del mundo (porejemplo, en busca de mano de obrabarata).

El entorno global que caracteriza almundo de los negocios, subraya laimportancia de desarrollar estrategiasque superen los límites geográficos deun país. La tasa diferencial de sueldo,mercados extranjeros en expansión ylas mejoras en el transporte, rompenlas barreras del tiempo y el espacioentre países y obligan a la funciónlogística a asumir una dimensiónglobal. La logística global es larespuesta al aumento en laintegración de los mercadosinternacionales, conforme lasempresas intentan mantenersecompetitivas. El término"administración de la cadena deabastos" ha sido usado extensamentepara representar el nuevo retodirectivo para competir en elmercado.

El mundo humanitario depende de lalogística por las mismas razonesbásicas. También requiere un procesopara administrar la circulación debienes, información y finanzas, de losdonantes a las personas afectadas. Ladiferencia fundamental con el mundocomercial, se encuentra en lamotivación para mejorar el procesologístico, que va más allá del lucro. Lamayoría de aplicaciones de la logísticaen la comunidad humanitaria, son elresultado de la "experiencia" y laresolución ad hoc de los problemas,que han producido aplicacionesinnovadoras del tipo de las ilustradasen este número especial de RMF.

En general, cuando las actividadesinvolucradas en la logística comercialson estructuradas y analizadas, seincluyen tres procesos principales:administración de la demanda(servicio al cliente y procesamiento depedidos), administración desuministros (adquisición, planificaciónde la producción e inventario) y

administración del cumplimiento(transporte, distribución yalmacenamiento). En el mundohumanitario, hay muchosparticipantes que no están vinculadosdirectamente con los beneficios desatisfacer la demanda. Losproveedores (donantes humanitarios)tienen diferentes motivaciones paraparticipar (p.ej. obligaciones civiles ycaridad) y por lo tanto, el criterio dedesempeño sería difícil de medir. Losclientes (aquellos que recibenasistencia) no están generando unademanda "voluntaria" y la esperanzaes que no generarán una "nuevacompra". Sin embargo, los principiosbásicos de la administración de lacirculación de bienes, información yfinanzas, se mantienen válidos y hayun papel crítico para los logísticoscuando se trata de administrar lademanda, los suministros y elcumplimiento.

Es ampliamente discutido el hecho deque hay muchas lecciones y prácticasdel mundo comercial, que podrían serutilizadas en el mundo humanitario.De hecho, el mundo comercial hadesarrollado e implementadonumerosas aplicaciones que hanmejorado sus soluciones logísticas, demuchas maneras significativas. Desdeuna perspectiva académica, hemosvisto una demanda significativa porparte de estudiantes para que hayanmás cursos sobre el tema. Uno de loscursos con más rápido crecimiento enla mayoría de escuelas de negocios,ha sido el de temas relacionados conla administración de la cadena deabastos. La investigación académicaen este campo también ha aumentadosignificativamente, llevada por elapoyo de compañías comerciales y ladisponibilidad de datos. De hecho, lametodología académica ha elevado elpapel de la función logística, alpermitir el desarrollo de:

■ una comprensión de lo másavanzado en el pensamiento de lagestión estratégica, como se aplicaen las compañías con operacionesglobales;

■ una capacidad para analizarproblemas logísticos en una basefuncional, empresarial y en toda laextensión de la compañía, que vamás allá de la optimización localhacia una visión global de lasconexiones;

■ un conjunto de indicadores quepermiten la medición estructuradadel desempeño, alineados con losobjetivos generales de laorganización;

■ Una consciencia de las estructurasorganizacionales utilizadas en lalogística y los puntos fuertes ydébiles de esas estructuras.

Es bien sabido que el mundocomercial es la fuente de lecciones yprácticas para el mundo humanitario.Sin embargo, algunos artículos en estenúmero especial podrían sugerirfácilmente que lo contrario tambiénes cierto. Muchas de las buenasprácticas implementadas en el mundohumanitario, podrían ser utilizadas enel mundo comercial. El escenario ideales que ambos mundos trabajen másde cerca en el intercambio de ideas.Las organizaciones y los logísticosdeberían ser más reflexivos yexpandir las fronteras de su trabajo.

Si es verdad que Wal-Mart es el mejorejemplar de innovaciones logísticas eimplementaciones en el mundocomercial, es igualmente cierto que elPMA, Visión Mundial, Oxfam, la CruzRoja y otras ONG han encontrado unmodo de conseguir resultados, quemerece una atención especial porparte del mundo comercial. Más queofrecer un conjunto de soluciones,este número especial presenta laperspectiva de los logísticos al mundohumanitario. El Instituto Fritz hacontribuido en forma decisiva,sirviendo como el puente entre losdos mundos. Las recompensas de lacooperación y los intercambios sólopodrían ser beneficios para todosnosotros.

Ricardo Ernst es el Co-Director delPrograma de Investigación deLogística Global, Escuela deNegocios McDonough, Universidadde Georgetown, Washington, DC.Email: ernstr@georgetown.edu

El lado académico de lalogística comercial y laimportancia de esta edi-ción especial por Ricardo Ernst

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RMF 186

a sea que haya un real o unpotencial desplazamiento agran escala, las agencias tienenque llevar la ayuda apropiada

al lugar apropiado, en el momentoapropiado y al precio apropiado. Losretos afrontados para lograr ésto, sonvariados y complejos.

i. Enfrentando los retos de lareconstrucción en Kosovo

Después del fin de la guerra, senecesitó un programa masivo dereconstrucción, para proveeralojamiento adecuado a los refugiadosy desplazados internos retornantes.En el período inmediato a laposguerra, el 100% de los materialesde construcción y herramientastuvieron que obtenerse en losterritorios vecinos de Kosovo. Cientosde camiones debieron ser movilizadospara traer los bienes a Kosovo y, luegode ello, varios miles de camiones,tractores de granja con remolques yotros vehículos ligeros, fueronnecesarios dentro del territorio parallevar esos bienes a sus destinosfinales. Las carreteras no habían sidoconstruidas para un tráfico tanpesado; no habían provisiones decombustible adecuadas; lasinstalaciones para el almacenamientoy transferencia habían sido destruidaso saqueadas; los servicios públicosaún no habían sido restituidos; laseguridad era aún una preocupación;y los sistemas de búsqueda y derastreo eran frecuentemente llevadosa mano. El personal local había de serentrenado en la mayoría de aspectosrelevantes de la administración de lacadena de abastos.

ii. Iraq: velocidad en la entrega

Un sábado por la mañana en marzode 2003, recibí una llamada denuestro equipo de administraciónregional en Amman, solicitando unenvío aéreo urgente de suministros deemergencia, materiales y vehículos.Llamé inmediatamente a nuestro jefede logística, quien procedió a hacerllamadas a nuestro personal delogística en Italia, Alemania y losEstados Unidos. Para el lunes en lamañana, los pedidos estaban siendoatendidos. El martes por la mañana ya

había sido seleccionado y movilizadoel transportista. El miércoles por lamañana, todos los bienes estabanlistos para ser enviados. El jueves porla mañana, el avión estaba en la pistadel aeropuerto de Brindisi. Aquellatarde, aterrizó con 40 toneladas debienes en Amman y fue despejado ydescargado en un par de horas. Trescamiones de transporte, 10,000contenedores plegables de agua ypastillas purificadoras, 6,300 mantasy 1,800 lonas de plástico eran partede los bienes que habían aterrizado.Para el fin de semana, siete díasdespués de la llamada inicial, esosbienes estaban en ruta hacia destinosregionales, en preparación para unaposible entrada de refugiadosprocedentes de Iraq.

iii. Evacuación de la gente de laszonas en conflicto

Cuando surge el conflicto, un grannúmero de personas tiene que serevacuado de las áreas conflictivashacia zonas seguras (centros de pasotemporales, centros de localización,campamentos de desplazadosinternos y de refugiados). Aunque estees usualmente el papel de la ONU, sepide con frecuencia la participaciónde las ONG y otras organizaciones. Lalogística es crítica para una operaciónexitosa: localizar y movilizar losgrandes vehículos necesarios, yasegurar cantidades suficientes decombustible, una faena no muy fácilcuando el combustible no estádisponible en el mercado local.Además, el cumplimiento de todas lasnecesidades de apoyo de la gentetransportada, depende de la logística:comida, agua, salubridad y cobijo.

iv. Afluencia del personalhumanitario

Una variable frecuentementesubestimada, y un reto formidablepara la logística en las grandes crisishumanitarias, es el desplazamientodel personal. ¿Cómo se puede llevar aun gran número de trabajadores allugar y garantizar su seguridad ycobijo, sin distorsionar la economía?En el Cáucaso, como en muchas otrasemergencias, el coste de alojamientosubió diez veces en relación al

anterior a la emergencia, con lallegada de los trabajadoreshumanitarios no locales. Ladisponibilidad de alojamiento en Bakúera limitada. Con la llegada de milesde trabajadores humanitariosdispuestos a pagar los preciosinflados, un número considerable depobladores locales empezó amovilizarse para obtener ventajaseconómicas con el alquiler de suvivienda. El efecto onda fue que losmercados locales también aumentaronel coste de los servicios;paralelamente aumentó el coste de lossuministros, haciendo la vida muydifícil para la población local que sehabía quedado. Esos son sólo algunosde los retos logísticos encarados porlas agencias humanitarias. ¿Qué tantoéxito están teniendo al enfrentarlos?

Las ONG han estado dispuestas aoperar en muchos lugares que elsector corporativo prefiere evitar.Creando e implementandocomplicadas soluciones logísticas yocupándose de "la última milla" -elpaso entre el centro de distribuciónfinal y el beneficiario o cliente- lasONG han estado dispuestas a invertiruna cantidad desmesurada de tiempopara hacer que las cosas funcionen.Tienen una pericia y una experienciaconsiderables, en movimientos ymecanismos de rendición de cuentasrelacionados con la ayuda alimentariay el uso efectivo de las donaciones enespecie de sus patrocinadorescorporativos. Las agencias hanestablecido o están estableciendounidades de pre-posicionamientoglobales y/o regionales, capaces deentregar provisiones críticas deemergencia, materiales, vehículos yasistencia técnica a cualquier parte delmundo, en un breve espacio detiempo.

Debilidades en la capacidad de lasONG

Las ONG pueden y de hechodesempeñan un papel clave en lagestión de la logística,particularmente a nivel de campo.Gran parte de esto se lleva a cabomuy bien. Pero los sistemas ymetodologías son a menudoanticuados. Por ejemplo, ladocumentación relativa al transportese produce a menudoelectrónicamente en el punto deorigen, y con frecuencia está

Logística humanitaria:contexto y retos

por Lars GustavssonLa logística y la administración de la cadena de abastos, sus-tentan las respuestas a las crisis humanitarias.

Y

únicamente disponible en línea. Pordesgracia, aunque el mundo comercialestá muy avanzado en los procesos demanejo completamente electrónicos,la mayoría de ONG normalmente notienen la misma inversión eninfraestructura. Por lo tanto, el accesoa la información no necesariamente esposible a lo largo de toda la cadena deabastos, y frecuentemente se cambiaen forma temprana de los sistemaselectrónicos al papel. Esto significatípicamente un aumento en el tiemporequerido para manejar lainformación y procesar un pedido, ypuede llevar a una reducción de laeficacia, duplicación de las funciones,aumento de la inexactitud en losinformes y aumento de los costes.

En el mundo actual de la tecnologíamoderna, grandes mejoras en lametodología de la logística y laadministración de la cadena deabastos y un mayor acceso alconocimiento y a la información, escrítico para las ONG el aprender delsector corporativo y lucrativo, eincorporar la mejor práctica. Suhabilidad para hacerlo, sin embargo,se ha visto obstaculizada por diversosfactores.

i. Falta de profundidad en elconocimiento

La mayoría de ONG humanitariastienen sus raíces en la respuesta a lasemergencias, de un modo u otro.Muchos dirigentes de ONG empezaronsus carreras con una base académicaen ciencias sociales, estudios deldesarrollo o derecho. Los dirigentesde ONG suelen ser "activistas" guiadospor valores, y muy pocos tienenexperiencia corporativa en la gestiónde la logística.

La logística humanitaria involucracomponentes organizacionales talescomo adquisición, transporte,almacenamiento, manejo deinventarios, seguimiento, ofertas ycontraofertas, informes y rendiciónde cuentas. En el sector corporativo,estos componentes tienen el apoyo deun personal experto, conocimiento,sistemas informáticos, sistemas deinformación gerencial, acuerdosnormativos, relaciones corporativas,infraestructura, estandarización einiciativas de colaboración. En elmundo humanitario, estosmecanismos de apoyo clave son raros.La mayor parte del trabajo delogística esencial emprendido por lasagencias humanitarias, no es unestándar de la industria y las ONGpodrían aprender mucho de lacomunidad corporativa.

Más aún, el entorno humanitario seestá volviendo cada vez más

complejo, requiriendo unacomprensión más profunda de losconflictos, la seguridad y la políticalocal, nacional e internacional. Cadaaño, alrededor de uno de cada tresmiembros del personal de camporenuncia a causa del desgaste. Comoconsecuencia, la comunidad de ONG ylas organizaciones multilaterales einternacionales, tales como lasagencias de la ONU y la Cruz Roja,necesitan concentrarse mucho más enla capacitación.

ii. Financiamiento sesgado hacia lasrespuestas de corta duración

Las ONG suelen ser muy dependientesde subvenciones, que son dirigidasgeneralmente hacia el pago deintervenciones directas de losproyectos y programas en el campo.Los proyectos y programas tienen untiempo limitado, son frecuentementecortos y apenas subvencionados. LasONG viven de subvención ensubvención y de proyecto en proyecto.Esto no permite desarrollar unproceso estratégico corporativosaludable, ya que ambos círculos, elde planificación y el definanciamiento, son generalmenteimpredecibles. Y esto no anima ainvertir en sistemas mejorados.

iii. Falta de inversión en tecnología ycomunicación

Una escasa parte del capital (decualquier origen) ha sido invertido enel desarrollo y ejecución de sistemasmodernos de información gerencial,tecnologías de la información osistemas de logística. La mayoría deONG carecen de una moderna"capacidad en sistemas" en casicualquier categoría. La mayoríatambién, de hecho ha subestimadoenormemente el papel de la logística,la administración de la cadena deabastos y el soporte de sistemasintegrados. Esta es un área que, sifuese mejor valorada por la altadirigencia, podría tener un importanteretorno de la inversión en términosfinancieros. Se podrían ahorrarmillones de dólares cada año,simplemente siendo capaces detrabajar en forma más inteligente,más eficiente.

Por ejemplo: la adquisición es partede todo el proceso de logística. UnaONG con una capacidad, a lo largo detoda la organización, de utilizar unsoftware común de manejo deadquisiciones, estaría en posibilidad

de ver cuáles fueron sus 100 ítemsadquiridos con más alta frecuencia oal más alto costo, en un tiempo dadodurante el año. Sin importar dónde selocalice el programa o proyecto, unaaplicación común de softwarepermitiría a cada usuario operarindependientemente, tomandodecisiones locales sobre adquisicionesy creando y contribuyendo a unmecanismo de poder adquisitivoglobal, beneficioso para toda laorganización. La dirección tendría el

poder de información necesario paranegociar acuerdos en compras degran volumen con proveedoresglobales, vendedores globales,fabricantes o distribuidores. Mejoraún, las ONG podrían agruparse comoconsorcios, para tener aún mayoresdescuentos por su poder adquisitivo yacuerdos normativos.

Los sistemas de comunicación no sonuna de las principales fortalezas de lacomunidad humanitaria, pero aún asíson una parte crítica de lasoperaciones humanitarias. Ensituaciones de crisis, la comunicacióncon los donantes, con otras partes dela organización y con el mundoexterno, es vital.

Recomendaciones

i. Mejorar el conocimiento

■ Lo que el sector corporativo apren-dió hace diez o quince años, es elpunto en el que se encuentranmuchas ONG hoy en día.Necesitamos una rápida puesta aldía y las ONG no pueden valersepor sí mismas para ello. Las corpo-raciones pueden ser de gran ayudapara las agencias humanitarias,compartiendo con ellas sus conoci-mientos, sistemas y recursos. Lacolaboración significaría operacio-nes logísticas más eficientes y másefectivas en cuanto a costos, enbeneficio de aquellos afectados porconflictos y desastres.

■ Los logísticos en el campo amenudo no son profesionalesentrenados, pero han desarrolladosus habilidades durante el trabajo.Se necesita desarrollar y reforzariniciativas y mecanismos de capaci-tación basada en aptitudes, paraque las habilidades logísticashumanitarias y el conocimiento lle-guen a niveles profesionales y seanapoyadas por un entrenamiento

7RMF 18 Logística humanitaria: contexto y retos

Se podrían ahorrar millones de dólares cada año, simplemen-te siendo capaces de trabajar en forma más inteligente, máseficiente.

disciplinado y una acreditaciónapropiada. Los nuevos empleadospodrían ser obtenidos de escuelasy entornos corporativos, pudiendotener una base de habilidadesprofesionales aunque necesitandoaprender más acerca del contextohumanitario. Adicionalmente, esnecesario enfatizar la transferenciade conocimientos entre el personal,dentro de las organizaciones.

■ Ninguna agencia puede enfrentarseen solitario a todos los retos men-cionados anteriormente. Lo que serequiere es un grado mucho másalto de colaboración entre agencias,en forma de talleres y gruposcompartidos de especialistas.También es importante que el sec-tor se aproveche del grupo deexpertos del sector comercial,especialmente en áreas comproba-das de competencia: sistemas ysoftware, experiencia a niveltécnico y de ingeniería, etc. Lascorporaciones podrían proporcio-nar a su personal oportunidades detrabajar junto con las ONG. Lacomunidad corporativa podría tam-bién crear un grupo de logísticosexpertos, disponible para el sectorhumanitario para el despliegue enuna modalidad de “conforme seanecesario”. La demandahumanitaria se da a menudo “portemporadas”, con necesidadesfrecuentemente dictadas por losrequerimientos específicos de unaemergencia. Los expertos de lascorporaciones podrían trabajar enel campo conjuntamente con lasONG, tanto en las fases previas a laemergencia como durante eldesarrollo de la misma.

ii. Ampliar el alcance de los fondos

■ Los donantes deben darse cuentade que, a menos que adopten unametodología activa para cambiar lagestión logística organizacional, losfondos con frecuencia no seránusados en su máxima eficiencia. Laforma actual en que los donantesfinancian los programas y proyec-tos, no permite a las ONG abordareste problema. Los donantes debenhacer suyo el problema y ampliarel alcance de sus fondos, paraincluir una inversión seria en lagestión logística, en tecnologías dela información y en sistemas deinformación gerencial.

■ El potencial para utilizar las dona-ciones en especie, no está siendoexplotado. El sector corporativotiene a menudo excesos de inventa-rio, productos de sobra ysuministros en exceso, con fre-cuencia provocados por demandaimprevista del mercado o por cam-bios en las modas. Las ONGpueden hacer un buen uso de esosmateriales, pero primero necesitanestablecer una lista de criterios que

estos materiales deben pasar antesde su aceptación y su uso.

1

iii. Invertir en tecnología ycomunicaciones

■ Las ONG deben entender elimportante papel que puedendesempeñar la logística y la admi-nistración de la cadena de abastos.La alta dirigencia debe reconocerque se pueden realizar grandesahorros, consolidando y estandari-zando una multitud de funcioneslogísticas a menudo dispersas. Losmandos medios deben invertirtiempo y energía con el fin depersuadir al alto mando.

■ Una zona clave de preocupación,que necesita una contribucióncolaborativa por parte del sectorprivado y las ONG, es la de lascomunicaciones globales. Una ideasería que un consorcio de ONGtrabajara con el sector privado,aprovechando sus recursos, expe-riencia y conocimiento de radio,satélites, licencias y equipos. Unresultado podría ser una unidad decomunicación que sirviera a lacomunidad humanitaria en general,durante un desastre a gran escala.

■ Es conveniente tener planeslogísticos, software logístico ypersonal logístico instalados. Detodas formas, si los asuntos decomunicación no son abordados, elestilo no integrado actual demanejar la logística continuará, yla cadena logística se mantendráincompleta e ineficiente.

Iniciativas recientes

Varios artículos en este númerosubrayan algunas iniciativas recientes,tales como el UNJLC (p. 11) y ALITE(p. 17).

Otros desarrollos incluyen elestablecimiento del Consejo deLogística Humanitaria,

2para

aumentar la visibilidad del sector yestimular una gestión logísticamejorada. Reúne a directoreslogísticos clave del sectorhumanitario, con el objetivo de

estimular la colaboración, integración,estandarización, sinergia y desarrolloconjunto de productos.

Visión Mundial (World Vision) haestablecido unidades pre-posicionadasen tres lugares: Denver, EstadosUnidos (siendo su enfoque principalservir a las Américas); Brindisi, Italia(enfocadas al Medio Oriente, AsiaCentral y África); Hannover, Alemania(una unidad menor sirviendo diversasnecesidades logísticas). La unidad deVisión Mundial está diseñada paraentregar provisiones mundialmentedentro de 72 horas; para más detalles,contacte con el autor [email al final dela página]. La Federación Internacionalde la Cruz Roja (IFRC) y el PMA estánestableciendo cada uno cuatrounidades regionales de pre-posicionamiento (ver artículos sobrela IFRC y el UNJLC).

Visión Mundial está trabajando conotras ONG y con el Instituto Fritz,para: a) identificar qué está haciendocada uno, b) trazar un mapa defuturas necesidades de capacidad y c)explorar dónde es posible lacolaboración, dónde pueden serbeneficiosas inversiones compartidasy qué provisiones educacionales y deentrenamiento son necesarias. VisiónMundial Internacional también estátrabajando con donantes como elgobierno de Australia y el Ministeriode Educación Australiano, para creariniciativas de capacitación ycertificación que están siendocompartidas con afiliados en la regiónde Asia-Pacífico; está planificadoexpandir esta iniciativa globalmentepara el año 2005.

Lars Gustavsson es Director deRepuesta a Emergencias yMitigación de Desastres de WorldVision International. Email:lars_gustavsson@wvi.org

1. Visión Mundial (World Vision) obtiene donacio-nes en especie, basada en la “lista de necesidadescríticas” identificadas en sus oficinas domésticas einternacionales. El criterio para su obtención inclu-ye información detallada acerca de la donación, suvalor y si el donante cubrirá el costo de transporte,cualquier restricción (por ejemplo países recepto-res específicos) y las demandas de publicidad.

2. Establecido por el Instituto Fritz en 2002.

8 Logística humanitaria: contexto y retos RMF 18

Distribución de alimentos en Afganistán

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9RMF 18

i es así, consuélese sabiendoque no es usted el primero.Desafortunadamente, esprobable que tampoco sea el

último. En el mejor de los casos,escenarios como ese reducen lasfunciones de apoyo a un constanteestado de "apagar fuegos", ineficiente,frustrante y extenuante para todos losinvolucrados. En el peor de los casos,la implementación de un proyectopuede verse retrasada, y la gentepuede sufrir innecesariamente.

Hasta cierto punto, en casi cualquieragencia y casi en cualquier situación,este escenario es algo común. Dehecho, hay una infinidad de factoresinternos y externos que afectannuestra posibilidad de planificar ycoordinar: una pobre o poco fiableinfraestructura local, condiciones demercado rápidamente cambiantes,comunicaciones y seguridaddeficientes, movimientos constantesde población, personal sobrecargadode trabajo, plazos muy cortos porparte de los donantes para laspropuestas, regulaciones de losdonantes, memoria institucional,relaciones inter-agencias, rotación depersonal, capacidad del personal, y asísucesivamente.

Esos factores ciertamente dificultan alos administradores el planificar ycoordinar. El problema es que,durante la respuesta, en vez derevisar los elementos que podemoscontrolar, los administradores tiendena quitar prioridad a todo el procesode planificación y coordinación.

No hace mucho tiempo que losproyectos más pequeños confrecuencia eran implementados porun sólo administrador vistiendovarios trajes a la vez, tales como:"administrador de proyecto","encargado de administración ylogística", "representante de país" y"encargado de finanzas". Dada laescala de las operaciones, esto erageneralmente manejable y, dado ellimitado número y la cercanía delpersonal, la planificación eracoordinada casi automáticamente. Sinembargo, los proyectos recientes, quehan involucrado a docenas deexpatriados y locales como parte delpersonal, han conllevado gastos demillones de dólares. Sin contar con lamultiplicación de la complejidad denuestras responsabilidades, pareceque no tenemos prioridades ni hemoshecho planes para realizar cambiosesenciales y modernizar lasestructuras administrativas y decolaboración, que nos permitirían,

como organizaciones, planificar ycoordinar nuestra expansión.

A nivel de campo y de organización,vemos los programas estructuradosen secciones de Proyectos,Administración, Logística y ApoyoFinanciero (o con variantes menores).Esta evolución es necesaria paramanejar programas grandes demanera efectiva, pero yo diría quenuestra mentalidad básica de serguiados por los implementadores deproyectos, no ha cambiado. Los flujosde información pueden ser –y son–iniciados, mantenidos y detenidos porlos proyectos; esto últimonormalmente por descuido, exceso detrabajo o inexperiencia. Podríamospensar que estamos integrados,cuando de hecho nuestros proyectos ysus servicios de apoyo son rígidos ensu estructura y mentalidad. Lasfunciones de apoyo son a menudoconsideradas como apéndices, másque como elementos integrales de untodo.

¿Cuántas veces han tenido losadministradores qué quedarse solostrabajando hasta la madrugada, parapoder enviar una propuesta justoantes de la hora límite por la mañana?Más seguido de lo que quisiéramosadmitir.

¿Acaso son rutinariamente revisadaslas propuestas por el personal deFinanzas y Logística? No. Losresultados pueden variar, desde norequerir suficientes fondos parainfraestructura de almacenamiento,hasta proponer plazos poco reales deentrega del equipo necesario o lossuministros (y, por ende, provocar unretardo en la implementación delproyecto).

La planificación coordinada tambiénse ve obstaculizada por una faltageneral de comprensión, de lo buenoque la logística hace y puede ofrecer:eficiencia mejorada, planes decontingencia, responsabilización yreducción de costos.

Ésto lleva a un callejón sin salida. Loslogísticos no son tomados en cuenta,porque los administradores no estánconvencidos del valor que agregan...los requerimientos logísticos no secumplen a cabalidad, resultando en lasituación de estar apagando fuegos...los administradores ven a loslogísticos luchando (en vez de estarviendo los problemas subyacentes) yconcluyen que, para las subsiguientespropuestas, una revisión logística noofrece ventajas...

Esto no es un ejercicio de asignarculpas, sino de resaltar las realidadesde operar bajo ya difícilescircunstancias, dentro de estructurasque no dan mucho valor a laintegración de todos los participantesen la operación.

Como comunidad, sin embargo, nosomos únicos y por lo tanto nonecesariamente tenemos que aprenderlos nuevos trucos de la manera difícil.Muchas de las preocupaciones ylimitaciones que encaran hoy loslogísticos humanitarios, reflejan lasustancia de las discusiones alrespecto en el sector privado de hace15 años.

Ahí, los avances tecnológicos enpartes de los sectores manufacturerosy de venta al detalle, hicieron susactividades principales tan eficientescomo era posible – la única área quequedó, en que podían aún mejorarselos servicios y/o reducir costos, era lade cómo esas compañíasinteractuaban con sus proveedores ycómo llevaban sus productos almercado. Esto es "Administración dela Cadena de Abastos", lo que muchosde nosotros llamamos "logística".

Petición final

Es necesario que la planificación y lacoordinación sean vistas como algoesencial, y no meramente "deseable".Necesitamos invertir en sistemas, einvertir también en la integración denuestros sistemas y estructuras.Necesitamos mantener a la asesoríaen la más alta estima, tanto la internacomo la que viene de fuera, ynecesitamos buscar el consejo deexpertos.

Dadas la voluntad, la inversión, latecnología actual y las mejoresprácticas del sector privado, haysignificativas mejoras en la eficienciaque deben hacerse, por parte de lacomunidad humanitaria y la dedonantes. Detrás de todo esto, debehaber un sólido flujo de informacióndentro de un "equipo integrado", através de la planificación de losproyectos y la implementación. Parecesimple y hasta obvio, pero aún así, esalgo que está luchando por ganaraceptación.

John Rickard es Director deLogística, en el ComitéInternacional de Rescate, NuevaYork. Email: jrickard@theIRC.org

La petición de un logísticopor John Rickard

Como logístico, ¿alguna vez se ha enterado usted de un nuevoproyecto, cuando ya las requisiciones de compra aparecen en suescritorio?¿O ha recibido una solicitud de un vehículo 20 minutosantes de que sea requerido urgentemente?

Detrás de todo esto, debe haber unsólido flujo de información dentro deun "equipo integrado"

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os asuntos logísticos abarcan lacalendarización, idoneidad delos suministros, métodos deimplementación, manejo de

inventarios y muchos otros aspectos,parte integral de la administración deun programa.

La iniciativa de las Convenciones deLogística Humanitaria del InstitutoFritz (p. 37) para reunir a loslogísticos, es útil y productiva. Lo quenecesitamos ahora, sin embargo, esexpandir el foro de discusión paraincluir la gestión. ¿Podría ser éste unsiguiente paso para las Convenciones?Adicionalmente, los logísticos mismosnecesitan dedicar tiempo y esfuerzo aexplicar y promover el papel de lalogística dentro de sus organizaciones,haciendo a la dirigencia másconsciente de las ventajas –tantofinancieras como técnicas– de que lalogística se integre por completo a suproceso de planificación.

Las agencias necesitan logísticos conexperiencia administrativa. Loslogísticos de campo son relativamentefáciles de encontrar, pero hay solo unpequeño grupo de logísticos con niveladministrativo. Uno de los problemases que los individuos –tales como loslogísticos– se encasillan y es difícilpara ellos moverse a laadministración. Los individuos entodas las disciplinas necesitan que seles dé la oportunidad, por parte de ladirigencia de las agencias, de serestimulados/entrenados para asumirpapeles administrativos.

Necesitamos más profesionalismo enel sector – y que ese profesionalismoreciba mayor reconocimiento. Lacertificación podría ayudar a esto(aunque la experiencia comprobadasigue siendo esencial), particularmenteen algunas regiones donde lacertificación es culturalmentemantenida en la más alta estima. Haysolo unos cuantos cursos de logísticaen Europa. Los mejores son

impartidos por Bioforce1

en Francia –pero solo en francés y por lo tanto noaccesibles a muchos. Necesitamoscursos similares en otros idiomas.

Las agencias necesitan desarrollarplanes de preparación paraemergencias en los países – planesque incluyan logística. Éstos debenincluir el desarrollo de fuentes localesde suministros y especificacionesconcordantes. El departamento delogística de Oxfam está trabajandoactualmente con sus ocho CentrosRegionales de Administración, paraconstruir una base de datos para cadaregión. Este recurso debería sercompartido entre las agencias.

Debe promoverse la cooperación enotras áreas también. Oxfam GB y elComité Internacional de Rescate, hancolaborado en el desarrollo de unsistema informático de logística queha probado ser efectivo, bastanteeconómico y relativamente fácil deimplementar. Fue diseñado paraapoyar las necesidades específicas deOxfam/CIR, pero otras agencias talescomo Save the Children GB y la ONGinglesa Merlin, han expresado interésen él. Puede ser utilizado off-line – unatributo esencial, si es que se lopiensa usar efectivamente en muchasde las situaciones en las que elpersonal de Oxfam y sus asociadostienen que operar.¿Son acaso las unidades de pre-

posicionamiento regionales/globales,necesarias o incluso deseables?Podrían ser útiles en algunos casos,pero su utilidad puede estarrestringida por cuestiones de tiemposde caducidad. También puedenrequerir una inversión financieraconsiderable, particularmente cuandodeben utilizarse bodegas aduaneras.Las agencias usualmente tienen algúntipo de advertencia de emergenciasinminentes y a menudo inclusopueden adelantarse a llevar el equipoal lugar. Incluso en las emergenciasinesperadas, Oxfam puede activarvuelos charter en un plazo de 24horas y llevar equipo de emergenciade sus bodegas cerca de Oxford, acualquier lugar en un plazo de 2 a 3días. Si fuera necesario, sin embargo,¿podrían las agencias hacer uso de lasunidades de pre-posicionamiento delPMA, la Cruz Roja/Media Luna Roja yVisión Mundial, por ejemplo?

Como Director de Logística paraOxfam durante los últimos 6 años,uno de mis retos clave ha sido lograrque la organización reconozca a lalogística como una función vital deapoyo, que necesita ser incorporadaen las decisiones de planeamiento yadministración. Hemos dado variospasos en la dirección correcta – peroaún quedan muchos retos.

Donald Chaikin es Director deLogística en Oxfam GB. Email: dchaikin@oxfam.org.

1. Ver www.bioforce.asso.fr.

10 RMF 18

Para tener programas efectivos, se requieren funciones de apoyoeficientes. La logística es una función de apoyo clave y necesitaser incorporada en las decisiones de planeamiento yadministración, desde el principio hasta el cierre.

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Ayuda alimentaria en Malawi.

Hacia una logística mejo-rada: retos y preguntaspara logísticos y adminis-tradores por Donald Chaikin

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oma tan sólo un vistazo a lalista de chequeo típica de unplanificador logísticohumanitario, para entender la

gama y profundidad de la informaciónrequerida para optimizar la efectividadoperacional y lidiar con la variedad decuellos de botella que pueden afectarla respuesta humanitaria, en elsurgimiento de un desastre. Lasdificultades para completar tal lista, seven aumentadas cuando se danemergencias complejas, que involucrana una multitud de participantes.¿Cuántas organizaciones en lacomunidad humanitaria, están listaspara enfrentar tales retos, no digamosen una manera económica y eficiente?

El sub-presupuestar la función degestión logística, implica que el yarecargado personal logístico no puedacompilar apropiadamente lainformación vital, requerida paradesarrollar adecuadamente unaestrategia logística. Adicionalmente,las agencias pueden no tener lashabilidades, los recursos humanos y eltiempo para asociarse, coordinar ynegociar efectivamente con otrosparticipantes – gobiernos anfitriones,gobiernos de países vecinos, otrasorganizaciones humanitarias, donantesy proveedores de servicios logísticos.En lo que al Sistema de NacionesUnidas concierne, la Oficina para la

Coordinación de AsuntosHumanitarios (OCAH) puede nosiempre tener las habilidades técnicasrequeridas, para el nivel decoordinación logística que la mayoríade operaciones de emergencia exigen.La necesidad de un mecanismoespecializado de coordinación inter-agencias, para tratar exclusivamentelos asuntos logísticos en los cada vezmás complejos ambientes operativos,y para hacer el mejor uso de loslimitados y caros recursos, llevó alestablecimiento del Centro Conjuntode Logística de Naciones Unidas(UNJLC, por sus siglas en inglés).

El UNJLC

Originalmente concebido como uncomplejo de respuesta a lasemergencias para un corto plazo, elUNJLC nació de la respuestahumanitaria a la crisis de ZaireOriental de 1996, que exigió unaintensa coordinación desde el lugar delos hechos y el uso mancomunado delos recursos aéreos entre ACNUR, elPMA y UNICEF, para llevar ayuda a losrefugiados atrapados dentro de ZaireOriental y transportar a aquellos queretornaban a su lugar de origen. Estacoordinación intensificada fuenecesaria mientras duró la crisis, a finde optimizar el caro uso de aviones,

por medio de planeamiento, manejo deprioridades y control del movimientode los bienes alimenticios y noalimenticios; así como de las personasretornantes.

Desde entonces, el UNJLC ha sidodesplegado en otros desastres a granescala –los Balcanes, Timor Oriental,Mozambique, Angola, Afganistán ymás recientemente, Iraq– en donde seha requerido una intensa coordinaciónlogística inter-agencias. Aunqueempezó de una manera ad-hoc, elUNJLC fue reconocido formalmentepor el ente creador de políticashumanitarias inter-agencias aprincipios de 2002, y fue puesto bajola custodia del PMA, quien es el mayorejecutor logístico de la ONU. Por lotanto, el UNJLC está en posibilidad dehacer uso de los extensos recursoslogísticos del PMA, para solucionaruna amplia gama de retos logísticos.Cuando es desplegado, el UNJLC seintegra dentro de la estructura decoordinación de la respuesta de laONU en el terreno. El UNJLC estáconfigurado para apoyar dos modelosde respuesta: coordinación logísticainter-agencias únicamente, ocoordinación más administración debienes, tales como transporte terrestreo aéreo donado.

La metodología del UNJLC subraya lanecesidad de preservar y respetar elsistema logístico de todas y cada unade las agencias. Al ver a la laborhumanitaria como un sistema‘modular', busca mejorar y fortalecerlos sistemas logísticos individuales,desarrollar sinergia entre las agenciasy mejorar la eficiencia de lacomunidad humanitaria como un todo.Por ejemplo, el UNJLC –sin interferircon los arreglos de vuelos fletados yaestablecidos por una agencia– puedefacilitar el uso mancomunado de unalimitada capacidad de carga aérea, conel fin de hacer coincidir un eventualexceso de capacidad con una demandamayor.

Para cumplir mejor con su mandato decoordinación, el UNJLC instala un buennúmero de oficinas satélite

RMF 18

Típicamente, las agencias humanitarias tienden a subestimarla importancia de la logística.

Una típica lista de chequeo de un planificador logístico, para emergencias complejas:

Estatus y disponibilidad de la infraestructura en el escenario, las instalaciones y los servicios

� Aeródromos �Puertos y barcazas

� Equipo para descarga en aeropuertos �Depósitos de combustible� Bodegas aeroportuarias �Combustible� Carreteras primarias �Bodegas a nivel nacional� Puentes �Flota de camiones� Vías férreas

Estatus y disponibilidad de corredores terrestres y cruces fronterizos� Todo lo anterior a lo largo de los cruces fronterizos, más� Procedimientos de desaduanaje, aranceles� Requerimientos de visado

El Centro Conjunto deLogística de la ONU: unarespuesta coordinada a laspreocupaciones comunes de la logística humanitaria

Por David B. Kaatrud, Ramina Samii y Luk N. Van Wassenhove

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temporales, alrededor de una oficinaregional de coordinación, establecidapara el tiempo que dure la emergencia.Por no tener personal permanente, elUNJLC depende del apoyo voluntario delas agencias. Esas oficinas satélitesirven como: a) nodos de recolección deinformación logística; y b) cuerposcoordinadores para actividadeslogísticas inter-agenciales locales. Ahídonde se identifiquen cuellos de botellalogísticos, que afecten el esfuerzohumanitario común, las oficinas satélitepreparan e implementan una respuestacolectiva, para eliminar losimpedimentos. Cuando se requiere, losoficiales del UNJLC también ayudan aelaborar esquemas de políticas paraasuntos logísticos que afecten lasoperaciones humanitarias. Aldesaparecer los cuellos de botella, lasoficinas satélite son desmovilizadas.

Plataforma de información

Durante el desarrollo de una crisis, losplanificadores de la logísticahumanitaria necesitan una enormecantidad de información. Ningunaagencia individual en una emergencia agran escala, tiene los recursos paracubrir vastas áreas en constanteevolución, en términos de estatus de lainfraestructura, accesibilidad,disponibilidad y precios. Actuandocomo una plataforma de información,en apoyo a los planificadores logísticosde las agencias, el UNJLC recolecta,coteja, analiza y disemina informaciónrelevante, de y hacia actoreshumanitarios y no humanitarios. Estoincluye información espacial en formade GIS (Geographic Information System– Sistema de Información Geográfico).Las agencias pueden entoncesoptimizar sus actividades en términosde respuesta, costo y pre-posicionamiento de existencias.Adicionalmente, el UNJLC puede ayudara evitar la inútil competencia yduplicidad de labores entre lasorganizaciones humanitarias.

Al principio de la crisis de Afganistán,por ejemplo, el UNJLC desarrolló unsitio web específico para la crisis,conteniendo información relevante paralos planificadores logísticos. El sitioweb se hizo cada vez más completo,con la sistemática retroalimentaciónpor parte de los visitantes. A través delsitio, los planificadores logísticostenían acceso inmediato a informaciónactualizada y confiable sobre vuelosestratégicos y regionales planificados,corredores e infraestructura del país,tarifas de transporte, ubicación de lasprovisiones de las agencias, detalles decontactos del personal logístico de lasdistintas agencias, estatus de loscorredores y cruces fronterizos,información sobre aduanas y losprogramas de cualquier vuelo comúnde pasajeros de la ONU y de las líneasaéreas comerciales.

Solucionando los cuellos debotella logísticos

Los cuellos de botella logísticos pueden

surgir de las acciones de los estadosvecinos, los gobiernos receptores o lasfuerzas militares en control de bienestales como bodegas o depósitos decombustible. Las agencias individualesusualmente no tienen los recursos paraentrar en negociaciones simultáneas, envarios lugares y con distintos actores.Aún si tales recursos estuvierandisponibles, sería la opción menoseficiente y rentable, si los asuntos atratar fueran de interés común.

Al llevar a cabo esas tareas en beneficiode toda la comunidad, el UNJLCaumenta el total de la capacidadlogística humanitaria. Por ello, estuvoen capacidad de facilitar y apresurar eltránsito y movimiento de loscargamentos humanitarios y elpersonal desde los países vecinos deAfganistán y entró en negociacionescon las autoridades aduaneras locales,autoridades ferrocarrileras, portuariasy fronterizas, sobre asuntosrelacionados con desaduanaje,aranceles y requerimientos de visa.

Durante la crisis afgana, el corredorseptentrional constituyó un cuello debotella para la comunidad humanitaria.El corredor uzbeko, a través de laciudad fronteriza de Termez, fue laúnica alternativa económica, pues teníaun puerto fluvial, conexionesferrocarrileras y carreteras asfaltadas aambos lados del puente sobre el ríoAmu Darya. Sin embargo, en 1998había sido cerrado por el gobiernouzbeko. Para solucionar este cuello debotella, se inició una operación delUNJLC en Termez, para proporcionarun interface logístico entre lasautoridades locales y las agenciashumanitarias. El Centro rápidamentenegoció y acordó con las autoridades

de Uzbekistán, para el transporte decarga humanitaria por medio debarcazas hacia Afganistán, y establecióun sistema para priorizar y programarlos viajes de las barcazas. El UNJLCenfocó entonces sus esfuerzos ennegociar la apertura del puente, para elpaso de la ayuda y el personal. Seacordaron procedimientos de seguridadapropiados con las autoridadesmigratorias de Uzbekistán, y serestableció el transporte terrestre entreambos países. La capacidad disponibleresultante fue más que suficiente paralos requerimientos humanitariosplanificados. El cuello de botellalogístico desapareció y con él, lanecesidad de coordinación intensiva.Después del establecimiento de unaestructura eficiente de coordinaciónlogística inter-agencias, la oficina delUNJLC de Termez fue cerrada.

La falta de instalaciones paraalmacenamiento adecuadas, constituyeotra crítica y recurrente limitación paralas agencias humanitarias, conforme semueven hacia un país o a una nuevaregión. Para resolver esto, el UNJLC confrecuencia hace las veces de mediadorentre agencias, para lograr acuerdos deintercambio entre las que necesitanesas instalaciones y aquéllas que lastienen; coordina el uso compartido delespacio de almacenamiento y serelaciona con las autoridades civiles omilitares locales que poseen esosrecursos, a fin de agilizar sutransferencia hacia las organizacioneshumanitarias.

Los proveedores de servicios logísticosen los países anfitriones, son otroimportante conjunto de actores quebien pueden facilitar o limitar laefectividad operacional de las

El Centro Conjunto de Logística de la ONU: una respuesta coordinada a las preocupaciones comunes de la logística humanitaria RMF 18

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13RMF 18 El Centro Conjunto de Logística de la ONU: una respuesta coordinada a las preocupaciones comunes de la logística humanitaria

actividades de logísticahumanitaria. Solo una plataformanegociadora en común, puedeayudar a las organizacioneshumanitarias a ejercitar su podernegociador colectivo. Durante lacrisis afgana, las agenciashumanitarias se enfrascaron, sinsaberlo, en una inútil competenciaal ofertar más y más paraasegurarse el acceso al transportepor camión en Herat. El gremiotransportista resultóincrementando los precios en un300% en un período de seis meses.Después de llevar a cabo unestudio técnico en el sector deltransporte en Afganistán, el UNJLCpresentó una propuesta de preciosde transporte destinada para el usode todas las agencias. Amenazandocon traer una flota de camiones dela ONU en el caso de no llegar a unacuerdo, y publicando los preciosacordados en su website, el Centropuso fin a la escalada de precios.Al final, se ahorraron millones dedólares de la comunidadhumanitaria.

Necesidad de "des-conflictar"

La labor humanitaria en ambientesmilitarizados es complicada. Lapreocupación por la seguridadusualmente lleva a la evacuacióntemporal del personal humanitario,y ensombrece las operaciones deayuda a lo largo de la crisis. Eloperar en tales ambientes, crea unadependencia operacional de lainfraestructura de los paísescircunvecinos. Al contrario delambiente en los desastresnaturales, durante las

intervenciones militares la miliciacon frecuencia asume el control defacto de los servicios comunes,recursos e infraestructura detransporte, tales como aeropuertos,bodegas y corredores, igualmenterequeridos por las organizacioneshumanitarias. El "des-conflictar"operacionalmente las actividadeshumanitarias y militares,dependientes de la limitadainfraestructura, requiere unesfuerzo "legitimado" decoordinación. Tal como fue el caso,tanto en Afganistán como en Iraq,el UNJLC frecuentemente asumeesa coordinación y la función de"des-conflicto", en apoyo a lasoperaciones humanitarias de laONU.

Al inicio de las hostilidades enAfganistán, el espacio aéreo delpaís, bajo el control de facto de lacoalición liderada por los EE.UU.,estuvo cerrado a las operacionesaéreas humanitarias. Después deuna intensa negociación con lasfuerzas de la coalición, el UNJLChizo arreglos para obtenercorredores aéreos para operacionesde ayuda humanitaria, y aumentóexitosamente el número de puntosde aterrizaje para vuelos de cargahumanitaria, en varios aeropuertosclave en el país. Del mismo modo,en Iraq, después de concluir laguerra, el UNJLC abrió el espacioaéreo iraquí para las operacioneshumanitarias.

Un concepto que evoluciona

La comunidad humanitaria necesitaresponder a los cada vez másdinámicos y exigentes ambientesoperacionales, desarrollandoformas más puntuales yespecializadas de coordinacióninter-agencias. Desde suconcepción, el UNJLC haproporcionado una estructura deapoyo temporal a los actoreshumanitarios que operan en esosambientes de emergencia, querequieren una intensificadacoordinación y la mancomunaciónde recursos logísticos; incluyendotanto desastres naturales, como enel caso de la respuesta a lainundación de Mozambique, comolos ambientes complejos deemergencia, tales como Afganistáne Iraq. La relevancia de susservicios ha asegurado un alto nivelde cooperación voluntaria de lasagencias participantes, en términosde adscribir personal y compartirinformación.

Desde su primer despliegue, elpapel coordinador del UNJLC se haexpandido para abarcar variosparticipantes, incluyendo a lacomunidad de donantes. Porejemplo, para ayudar a desarrollaruna estrategia común en la ONU,para la vital rehabilitación de la redvial de Afganistán, el UNJLC seembarcó en un buen número de

proyectos de evaluación deinfraestructura.

Después de evaluar las condicionesde las carreteras y su capacidad detráfico, ayudó a la comunidadhumanitaria a desarrollarpropuestas para obtener fondos delos donantes y de la Coalición. Pormedio de organizar seminarios derehabilitación, facilitó la interacciónentre las partes involucradas yayudó a dar prioridad y apresurarlas intervenciones de reparación.

La experiencia reciente dedespliegues del UNJLC, hasubrayado la naturaleza flexible ydinámica de la entidad. EnAfganistán, el UNJLC apoyó dosgrandes actividades nohumanitarias, que requerían unacantidad considerable deplaneación logística y ejecución.Puesto que el gobierno y lasinstituciones habían"desaparecido", el UNJLCcontribuyó a las operacioneslogísticas del proceso de la LoyaJirga, que llevó a la elección delnuevo gobierno afgano y alejercicio de cambio de moneda, queinvolucró la recolección ydestrucción de 4,000 toneladasmétricas de billetes viejos y ladistribución de 800 millones debilletes nuevos.

El concepto del UNJLC ha seguidoevolucionando, en respuesta a lasnuevas demandas y al aprendizajeproveniente de la experiencia. Estátomando en cuenta las leccionesaprendidas de cada crisis. Hasolucionado el problema de losretrasos en las decisiones paradesplegarlo (algo que sucediódurante el terremoto de Gujarat en2001), a través del recientementeestablecido Protocolo deActivación1. Para asegurar ladisponibilidad de personal inicialsuficiente, ha llevado a cabosesiones de entrenamiento para loslogísticos de las agencias. Almomento de escribir este artículo,el UNJLC ha tenido ya dos sesionesde entrenamiento: una en Brindisi(septiembre de 2001) y una enCopenhague (noviembre de 2002).Por último, para poder estar listopara funcionar tan pronto se tocatierra, ha tomado las medidasnecesarias para asegurar ladisponibilidad del equipo mínimo,a través de establecer kitsestandarizados para "salirvolando".

El UNJLC está ahora en capacidadde proporcionar una gama deservicios de coordinación logística,desde la fase de preparación paralas emergencias, hasta laevaluación de los mecanismosexistentes de coordinación inter-agencias, para las operaciones deemergencia que están en marcha.Conforme continúa afianzándose,los principales retos del UNJLCestán relacionados con:

Convoy de las Naciones Unidas en Angola

14 El Centro Conjunto de logística de la ONU: una respuesta coordinada a las preocupaciones comunes de la logística humanitaria RMF 18

■ Diagnosticar apropiadamente lasituación de la logística, paraidentificar la respuesta másapropiada y asegurar que todaslas partes interesadas esténtotalmente conscientes de supapel.

■ Cuidarse de no caer en la trampade "coordinar para coordinar" yesforzarse en proporcionar unvalor agregado al total delesfuerzo de respuesta logística,en una emergencia dada.

■ Estar susceptible a la absorciónde las capacidades del personallogístico de las agencias, y dise-ñar sus estructuras de manejo ydiseminación de informaciónacorde a ello. Al respecto, elUNJLC debe reconocer que, en elcontexto de las emergencias, losdatos inter-agencias sonimperfectos y el manejo de lainformación rara vez está bienestructurado. Se debe seguirponiendo énfasis en desarrollarnuevas técnicas de manejo de lainformación y tecnologías deapoyo a las funciones deplaneamiento logístico.

■ Poner la debida atención enexplicar su papel claramente atodos los participantes, a nivelde campo y de oficinas centrales(por ser un mecanismorelativamente nuevo derespuesta a las emergencias, elmandato del UNJLC aún no esampliamente comprendido).

■ Hacer cada esfuerzo necesario,luego de su despliegue, paraobtener retroalimentación conti-nua de sus principales usuarios,acerca de los servicios más apro-piados, información y asistenciaque ellos requieran del UNJLC.

David B. Kaatrud es Jefe deLogística en el PMA y preside elUNJLC, en Roma (www.wfp.org ywww.unjlc.org). Email: david.kaatrud@wfp.org.

Ramina Samii es AsociadaVisitante de Investigación, en laEscuela de Negocios de INSEAD,Fontainebleau, Francia(www.insead.edu). Email: ramina.samii@insead.edu.

Luk N. Van Wassenhove es elProfesor de Manufacturapatrocinado por Henry Ford enINSEAD. Email: luk.van-wassenhove@insead.edu

1. El Protocolo de Activación proporciona directri-ces para el proceso de consulta inter-agencias,previo a la activación de una instancia del UNJLC(si es o no requerida, cuál sería su tamaño, dura-ción, requerimientos de recursos, procedimientosde movilización, etc.) Más información (en inglés)

sobre el Protocolo, así como documentos acerca delUNJLC en general, se encuentran disponibles en:http://www.unjlc.org/content/index.phtml/itemId/9639

El artículo que antecede, así como el siguiente acerca de la FISCR, se nutrende los estudios de casos de INSEAD que se presentan a continuación:

De Ramina Samii y Luk N. Van Waseenhove:

■ The United Nations Joint Logistics Centre (UNJLC): The Genesis of a Humanitarian Relief CoordinationPlatform’ (El Centro Conjunto de Logística de las Naciones Unidas: el génesis de una plataforma de coordinación de lalabor humanitaria), caso de estudio de INSEAD 02/2003-5093.

■ ‘UNJLC: The Afghanistan Crisis’ (UNJLC: la crisis en Afganistán), caso de estudio de INSEAD02/2003-5092. www.fritzinstitute.org/images/FI.pdfs/UNJLC%20Afganistán.pdf

■ ‘Logistics: Moving the seeds of a brighter future (UNJLC’s second year in Afganistán)’ (Logística:movilizando las semillas de un futuro más brillante, el segundo año del UNJLC en Afganistán), caso deestudio en INSEAD, 2003.

De R. Samii, L. N. Van Wassenhove, K. Kumar & I. Becerra-Fernández:

■ ‘IFRC – Choreographer of Disaster Management. The Gujarat Earthquake’ (FISCR - Coreógrafa delManejo de Desastres. El Terremoto de Gujarat), caso de estudio de INSEAD 06/2002-5032.

■ ‘IFRC – Choreographer of Disaster Management. Preparing for Tomorrow’s Disasters’ (FISCR -Coreógrafa del Manejo de Desastres. Preparándose para los Desastres del Mañana), caso de estudio deINSEAD 06/2002-5039.

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l fondo de Emergencia para elAlivio de Desastres, permitióque las operaciones se iniciarancon rapidez. La llegada de un

Equipo Coordinador de Evaluación deCampo 48 horas después del desastre,ayudó a medir los requerimientos deayuda y a desarrollar planes para lamovilización de recursos. El rápidodespliegue de Unidades de Respuestaa la Emergencia, permitió que lasactividades de ayuda arrancaranvelozmente. La tabla de movilizaciónde ayuda1 y el sistema de seguimientode bienes, ayudaron a movilizar,organizar y coordinar la llegada de lossuministros. Esto, aunado al código deconducta de la FISCR, evitó la llegadade bienes no solicitados. Y finalmente,los acuerdos normativos con provee-dores clave aseguraron la calidad delos ítems de ayuda y su prontaentrega, a precios competitivos. Tresdías después del terremoto deGujarat, el plan de respuesta de laFISCR ya estaba en plenofuncionamiento. En los siguientes 30días, el Departamento de Logística yMovilización de Recursos (DLMR)organizó la entrega, por medio de 45vuelos fletados, de 255,000 frazadas,34,000 tiendas de campaña y 120,000sábanas plásticas, amén de otrosobjetos, para unas 300,000 personas.

¿Qué había detrás de este nivel de res-puesta y coordinación, inimaginableapenas unos cinco años antes? LaFISCR había, después de todo, encara-do grandes dificultades pararesponder al Huracán Mitch, que gol-peó a varios países centroamericanosa finales de 1998. Durante esa emer-

gencia, falló coordinando las contri-buciones de ayuda de las SociedadesNacionales donantes. Su personaltécnico y delegados de ayuda habíanllegado a la escena del desastre dema-siado tarde. Su equipo especializadofue desplegado hasta el últimomomento. Los suministros básicostomaron semanas para ser moviliza-dos y distribuidos a la población.

La lección más grande aprendida delHuracán Mitch por parte de la FISCR,fue la necesidad de trabajar ardua-mente durante los desastres, pero aúnmás, en el ínterin de un desastre yotro. Hubo acuerdo en que debíandominarse dos elementos del manejode desastres, antes de pretender quelos bienes correctos llegaran al lugarcorrecto en el momento justo: lapreparación para las emergencias y larespuesta al desastre. El papel deliderazgo asumido por el DLMR, fue loque hizo la diferencia durante elterremoto de Gujarat. El DLMR habíamejorado su preparación de la cadenade abasto, una condición previa parala efectividad de un planeamiento yuna ejecución simultáneas.

Mejoras en la cadena deabasto

i. Estructura organizacionalTradicionalmente, las actividades delogística y de la unidad de moviliza-ción de recursos estaban centradas enla función de adquisición. En los añosrecientes, sin embargo, el papel de launidad se expandió para incluir todaslas actividades relevantes de la cadenade abasto, desde el planeamiento y la

administración de las bodegas hastael entrenamiento y los reportes. En elaño 2000, la FISCR llevó a cabo unejercicio de reestructuración mayor,que llevó a una clara separación entrelos programas de desarrollo que seestaban llevando a cabo y el manejode desastres y la coordinación.Durante esta reestructura, el mejora-do perfil de la logística tuvo formalreconocimiento y la unidad fue ascen-dida a departamento.

Las mejoras introducidas durante eseperíodo de tiempo, se enfocaron en lapreparación operacional y de procesosy en la estandarización de todos losprocesos y actividades; incluyendo losprocedimientos de adquisición.

Los esfuerzos de estandarización, losacuerdos normativos, el código deconducta y el sistema básico deseguimiento de bienes de la FISCR,ayudaron a hacer expedita lamovilización y entrega de los bienesdurante el terremoto de Gujarat. Losacuerdos normativos con proveedoreslocales e internacionales de bienesclave, tales como frazadas y sábanasplásticas, simplificaron drásticamenteel proceso de adquisición. Esosacuerdos especifican el precio de unbien, la calidad y los requerimientosde entrega. Adicionalmente, obligan alos proveedores a almacenar en suspropias instalaciones un cierto nivelde existencias.

ii. Bienes no solicitadosEl código de conducta de la FISCR2

regula las donaciones en efectivo y enespecie del sector privado. Al fijar es-tándares que incluyen asuntos éticos yoperacionales, la Federación retiene elderecho de rechazar ciertas donacio-nes, evitando así que algunos bienessean "empujados" a través de su red.El recientemente institucionalizadoSistema de Seguimiento de Bienes, delDLMR, ayuda a contener la llegada debienes no solicitados. El sistema –aún

El terremoto de Gujarat fue un momento decisivo para la FederaciónInternacional de Sociedades de la Cruz Roja/Media Luna Roja (FISCR) ymás específicamente, para su Departamento de Logística y Movilización deRecursos. Fue la primera vez que todas las herramientas de preparaciónpara emergencias, los mecanismos y las prácticas de la FISCR,desarrollados para manejar mejor las cadenas de abastecimiento enemergencias, se unieron.

El rol vital de la administra-ción de la cadena de abastoen la FederaciónInternacional de Sociedadesde la Cruz Roja/MediaLuna Roja

por Bernard Chomilier, Ramina Samii y Luk N. Van Wassenhove

E

pendiente de refinar– permite a lasoficinas centrales de la FISCR, así comoal personal de campo, monitorear entiempo real quién está enviando qué,por qué medio, dónde y cuándo.

Comparado con el terremoto enBangladesh de hace unos diez años,este sistema introdujo una mejoradrástica. Durante la crisis inicial aque-lla vez, una cantidad sustancial detiempo y energía se desperdició en elmanejo y el desecho de bienes no soli-citados, que constituían el 95% detodo lo recibido. En el caso de Gujarat,el monto de lo no solicitado semantuvo tan bajo como el 5%. Elsistema también permitió a la FISCR elproporcionar a los donantes informa-ción confiable del estado de los bienesrequeridos, movilizados e instalados.

iii. Unidades de Respuesta a la Emergencia

Algo que funcionó particularmentebien durante el terremoto de Gujarat,fue el despliegue de las nuevasUnidades de Respuesta a laEmergencia (URE), con equipo y perso-nal especializados. Existen cuatrotipos genéricos de URE: de logística,de cuidado a la salud, de telecomuni-caciones y de agua y saneamiento.Seis fueron requeridas por el DLMRpara la crisis de Gujarat: tres en elárea de cuidado de la salud (hospitalde referencia, unidad de emergenciasy de cuidados básicos), una de logísti-ca, una de telecomunicaciones y unade agua y saneamiento. A los pocosdías del terremoto, fue desplegado unhospital de referencia combinado, quecomprendía 310 camas, una unidadde cuidados básicos, una clínica deemergencias y más de 100 especialis-tas. La unidad especializada de agua ysaneamiento le proporcionaba apoyo.La unidad de telecomunicaciones,operacional a los 3 días de ocurrido elterremoto, estableció un enlace entretodas las unidades.

Activada típicamente antes de la llega-da de las otras URE y los suministrosde ayuda, la URE de logística es pri-mordial para crear el ambienteoperativo apropiado, alrededor de lasactividades de ayuda. Basada en latabla de movilización de ayuda y lascondiciones de la infraestructuralocal, esta URE estima la necesidad,tamaño y número de tiendas de cam-paña para bodegas y determina ellugar óptimo para erigirlas. Gestionaacuerdos especiales (como exencionesde impuestos para los bienes importa-dos) antes de pasar los suministrospor la aduana, además de hacer losarreglos para su transporte (camiones,combustible, conductores, seguros,etc.) hacia las bodegas.

Apoyo para la administraciónde la cadena de abasto

Estos desarrollos dentro de la admi-nistración de la cadena de abasto dela FISCR, estuvieron apoyados por lasmejoras en su preparación para lasemergencias, en términos de recursoshumanos, administración del conoci-miento y finanzas.

i. Recursos humanosEl mejorado nivel de preparación hu-mana de la FISCR, permitió responderprontamente al terremoto de Gujarat.La FISCR ha desarrollado su capacidadde evaluación de campo ycoordinación, al establecer un EquipoCoordinador de Evaluación de Campo(ECEC), compuesto de experimentadosadministradores de desastres de laCruz Roja/Media Luna Roja, entrena-dos en áreas específicas tales comoayuda, logística, salud, nutrición,salud pública y epidemiología3, agua ysaneamiento, finanzas y administra-ción. El DLMR está representado en elECEC a través de un experto enlogística.

Un ECEC puede desplegarse dentro de12 a 24 horas, para hasta seis sema-nas, en cualquier parte del mundo. Sumisión es llevar a cabo una rápidaevaluación de campo inmediatamentedespués de un desastre, recomendar yactivar las operaciones de ayudaapropiadas y asegurar la coordinacióncon docenas de involucrados. Antesdel establecimiento de los ECEC, cadaSociedad Nacional de la CruzRoja/Media Luna Roja donante y anfi-triona solía enviar su propio equipode evaluación, con las implicacionesobvias en costos y coordinación.

A fin de crear y mantener un equipocentral de cerca de 200 expertos, delos cuales puede integrarse el perso-nal de los ECEC, la FISCR lleva a cabosesiones de entrenamiento para ECECalrededor del mundo. Esas sesionesestán enfocadas a impartir unametodología consistente y a crear elespíritu de grupo y un caudal comúnde experiencia. Los programas deentrenamiento están apoyados porsesiones de entrenamiento en el sitiode trabajo.

ii. Administración del conocimientoLa FISCR está desarrollando actual-mente un Sistema de Información deManejo de Desastres (SIMD), para ase-gurar que el conocimiento existentedentro de la FISCR y su red deSociedades Nacionales sea capturado,codificado y hecho accesible a todo elpersonal. En una emergencia, la FISCRnecesita ensamblar y diseminar infor-mación acerca de la geografía, elclima, la población, hábitos alimenti-cios, condiciones de vida ycostumbres, infraestructura, trámitesaduanales y regulaciones de la regiónafectada. Una de las característicasdel SIMD es la identificación ycreación de enlaces hacia sitios webrelevantes, que contienen este tipo deinformación clave. Inmediatamentedespués del terremoto de Gujarat, laFISCR –utilizando su SIMD– consultóun gran número de sitios web coninformación relevante acerca de laregión, a fin de estimar el tamaño dela población afectada.

iii. FinanzasUna de las herramientas más antiguasdisponibles en la FISCR, es su Fondode Emergencia para el Alivio deDesastres. El Fondo es utilizado inme-diatamente después de ocurrir undesastre y antes de hacer un

llamamiento para obtención defondos específico para ese desastre.Proporciona el dinero básico parainiciar una rápida respuesta en elterreno, cubriendo gastos tales comoel llevar a los miembros del ECEC,pagos iniciales para abastecimientos yel despliegue de las URE. El Fondopermitió a la FISCR ser la primeraorganización humanitaria en llegar aGujarat y activar su cadena de abastode emergencia específica. Ello tuvo unimpacto directo para su capacidad demovilización de recursos y para elalcance de la respuesta.

Retos por resolver

Para mejorar aún más el nivel de pre-paración de la cadena de abasto y eltiempo de respuesta, el DLMR de laFISCR ha implementado un sistemacompleto de planeamiento logísticohumanitario y seguimiento, en colabo-ración con el Instituto Fritz (véase elartículo de Lee, en la página 34), queincluye un catálogo automatizado yestandarizado de 6,000 ítems. Juntas,esas mejoras permitirán una mayorcoordinación en una operación deayuda, entre la logística y las finan-zas, la tecnología de la información, elreporte a los donantes y las operacio-nes en el desastre.

Sin embargo, al igual que otras organi-zaciones de ayuda, la FISCR sigueenfrentando retos en varias áreas,incluyendo la obtención de fondospara la preparación para desastres ycapacitación, la identificación deestructuras óptimas para la coordina-ción entre las oficinas centrales y elcampo, y la clara definición del papelde la Secretaría, en relación al de lasSociedades Nacionales.

Bernard Chomilier es Director delDepartamento de Logística yMovilización de Recursos, FISCR,Ginebra (www.ifrc.org/sp). Email: bernard.chomilier@ifrc.org.

Ramina Samii es AsociadaVisitante de Investigación enINSEAD (Escuela Internacional deNegocios), Fontainebleau. Email: ramina.samii@insead.edu.

Luk N. Van Wassenhove es elProfesor de Manufactura porparte de Henry Ford, en INSEAD,Fontainebleau (www.insead.edu).Email: luk.van-wassenhove@insead.edu.

1. Una tabla de movilización de ayuda es una lista

de los ítems de ayuda y las cantidades de los

mismos que la FISCR cree que se requieren para

cubrir las necesidades en una emergencia. La FISCR

prepara y circula esta tabla entre sus Sociedades

Nacionales, a fin de obtener fondos y/o

contribuciones en especie. La tabla ayuda a

minimizar la cantidad de bienes no solicitados y

conforme una Sociedad Nacional se comprometa a

proporcionar un ítem, la tabla se actualiza y se

hace accesible a todos.

2. Ver www.ifrc.org/publicat/conduct

16 El rol vital de la administración de la cadena de abasto en la FISCR RMF 18

17RMF 18

onforme los equipos derespuesta van evaluando lasnoticias y eventos que sedesarrollan, las agencias

humanitarias tienen que planificarpara emergencias en unextraordinario rango de ambientesoperativos y regiones geográficas. Losplanificadores que se enfocan en losretos logísticos, están a menudo enmejor posición para proporcionarayuda efectiva.

Con operaciones en más de 80 países,el Programa Mundial de Alimentos(PMA) se ha convertido en uno de losmás grandes proveedores deasistencia, tanto a refugiados como adesplazados internos, con un volumende operaciones de aproximadamente1.5 millardos de dólares en 2002.

Aunque se reconoce que no hay unadefinición común de logística,aumentar la logística es proporcionarrecursos adicionales para cumplir conlos requerimientos operativos. Con elcorrer de los años, el PMA hadesarrollado tanto su preparaciónpara las emergencias, como susmedidas de respuesta para apoyar yaumentar sus operaciones.

ALITE

Durante los últimos ocho años, elPMA ha desarrollado una unidadespecializada para aumentar sucampo de operaciones con unavariedad de servicios de apoyo. ElEquipo de Intervención de LogísticaAumentada para Emergencias (ALITE,por sus siglas en inglés)1 está

especialmente comisionado paraencargarse de la preparación logísticapara las emergencias, así como paraproporcionar apoyo operativo clavedurante las mismas. Esto incluyedesarrollar evaluaciones de capacidadlogística, equipamiento de respuestarápida, arreglos en espera, guías parala cooperación civil-militar y trabajointer-agencias, siguiendo el conceptodel Centro Conjunto de Logística de laONU.2

ALITE fortalece las actividades delogística del PMA, al trabajar de cercacon los logísticos de campo y losoficiales de programa, de recursos, detelecomunicaciones y deadquisiciones, para aplicar lascapacidades en espera, desarrollarplanes operativos y, cuando senecesita, diseñar proyectos especialesde intervención. La meta de ALITE esproporcionar un rango de servicios deemergencia rápidos y efectivos, paraapoyar las operaciones de campo delPMA, principalmente a través de unaumento en la disponibilidad derecursos. También es responsable porel manejo operativo del Almacén deRespuesta Humanitaria de la ONU(UNHRD, por sus siglas en inglés) enBrindisi, Italia. Este complejo esutilizado tanto por agencias de laONU como por ONG, para almacenarsuministros de los programas,disponibles para distribucióninmediata a los beneficiarios y alequipo de apoyo operativo de lasagencias de respuesta y ONG.El PMA a menudo necesita establecersu propia infraestructura paraoperaciones de campo, incluyendooficinas, bodegas y todo el equipo

para un sistema de cadena de abasto.En tales circunstancias, la Oficina dePaís puede aumentar su propiaoperación, tomando de las reservasalmacenadas en el UNHRD y puededesarrollar la infraestructura paraestablecer operaciones, tanto a nivelde la Oficina de País como de las sub-oficinas. Los edificios prefabricadosestán embalados y pre-alambrados, yvienen con equipo de oficina ydormitorios. Un Hércules C-130 puedetransportar unos seis de esos“paquetes” y, aunque es preferible eluso de un montacargas en el sitio dedestino, éste no es indispensable.

Adicionalmente, el PMA ha construidoahora su propia unidad de apoyo deTecnología de Información yComunicaciones, llamada “EquipoRápido de Apoyo en Tecnología deInformación y Telecomunicaciones enEmergencias” (FITTEST, por sus siglasen inglés). Además de su trabajo parael PMA, el FITTEST tiene un crecientepapel en la provisión detelecomunicaciones seguras inter-agencias. Los despliegues másrecientes del equipo, incluyen los delas emergencias a gran escala enAfganistán e Iraq.

En los últimos tres años, el PMA hallevado a cabo un extenso trabajopara fortalecer su preparación ycapacidad logística. La meta principalha sido mejorar las instalaciones pararespuesta rápida, a fin de permitiruna puntual entrega de ayudaalimentaria tanto en situaciones deemergencias súbitas como en las delento desarrollo.

Aumento a través de laasociación

Para complementar su respuesta a lasemergencias, el PMA ha desarrollado

El Programa Mundial deAlimentos:aumentando la logística

por Peter Scott-Bowden

Existen dos categorías distintas de emergencias:aquellas para las que uno está preparado y aquellaspara las que no lo está.

C

18 El Programa Mundial de Alimentos: aumentando la logística RMF 18

acuerdos con el correr de los años,con organizaciones asociadas “enespera” – organizaciones a las quepuede llamar para garantizarse unacapacidad adicional, en regiones clavevulnerables. Esos acuerdos han sidoactualizados con una visión desimplificar la metodología y losprocedimientos a seguir, cada vez quehaya un despliegue de asociados enespera. Esto se está volviendo cadavez más pertinente a los asuntoscomo seguros por riesgo de guerra yresponsabilidad/indemnización.

Los asociados en espera pueden serclasificados en tres categorías:entidades gubernamentales, ONG ydonantes del sector privado. Ellospueden proporcionar expertosindividuales y/o paquetes deservicios, que comprenden tantopersonal como equipo. En la columnasiguiente, se presenta una tabla queilustra algunos de los despliegues depaquetes de servicios, hechos desde1999.

Aunque la mayoría de acuerdos sehan enfocado en cuestiones logísticas,algunos asociados en espera tambiéntienen en sus filas a miembros conexperiencia en otras tareas, talescomo evaluación de necesidades,seguridad alimentaria, nutrición,seguridad y detección/eliminación deminas.

El PMA puede desplegar tales recursosde manera rápida, habiendodesarrollado Procedimientos deDespliegue Estandarizados (SDP, porsus siglas en inglés) con susasociados. Más importante aún es elhecho de que el PMA ha construidorelaciones de confianza y mutuoentendimiento. El entrenamiento escrítico para este éxito, aunado aevaluaciones conjuntas de losdespliegues anteriores.

Debido a la diversidad de las áreas yla complejidad de los ambientes enlos que el PMA es requerido paraintervenir, ALITE recibefrecuentemente solicitudes paradesarrollar los medios de apoyo almandato principal del PMA, a travésde acuerdos de cooperación.

Por ejemplo, la Fundación Suiza deDesminado (FSD) proporcionaasesoría experta y asistencia técnica alPMA. Llevó a cabo un programa deeducación sobre los riesgos de lasminas para el personal (tanto enejercicios teóricos como prácticos) ydemostró el impacto que elconocimiento sobre las minas puedetener en las operaciones del PMA. Esteesfuerzo, en coordinación con elServicio de Desminado de la ONU,jugó un papel crucial en asegurar loscorredores de transporte, así como enalistar oficinas y bodegas para el PMA,durante los primeros meses de laoperación en Iraq en 2003.

Durante la emergencia de Afganistánen 2001-2002, un equipo demontañismo y control de avalanchas

de CARE Canadá contribuyó a losgrandes esfuerzos para mantenerabierto el túnel Salang. Este equipoevitó que las avalanchas de nieve yhielo bloquearan las rutas vitales deabastecimiento, hacia las áreasremotas de Afganistán. Talesintervenciones permitieron al PMA y aotras agencias humanitarias, eltransportar suministros cruciales aaquellos atrapados por el conflicto.Una ganancia adicional fue que esoactivó la economía local, a través de laapertura de rutas de transporte y elmovimiento de personas desplazadaspor años de guerra.

Otros ejemplos incluyen:

■ operadores de lanchas de rescatedesplegados en Mozambique, paraayudar en los esfuerzos derespuesta por inundaciones;

■ convoyes internacionales de laAgencia Sueca de Servicios deRescate, desplegados en Kosovo,Afganistán y los territoriospalestinos;

■ Equipos de apoyo en Tecnología deInformación y Comunicaciones(provenientes del Consejo Noruegopara los Refugiados y el ConsejoDanés para los Refugiados),desplegados en la mayoría deregiones, trabajando de cerca conel equipo FITTEST del PMA,coordinaron en Dubai;

■ especialistas en operaciones aéreasdel Departamento para elDesarrollo Internacional del ReinoUnido;

■ oficiales de logística de la “R” Rojade Australia, desplegados en Iraq;

■ ingenieros de la AsistenciaHumanitaria Suiza, desplegadospara rehabilitación de caminos einfraestructura;

■ expertos de TPG (Grupo PostalTNT, por sus siglas en inglés),desplegados para asistir en apoyoaéreo de las operaciones en el surdel Sudán.

Asociados en el sectorprivado

Para enfrentar el reto de desarrollarnuevos procesos de negocios, el PMAha tomado la iniciativa de construirrelaciones con el sector privado. Estoinvolucra examinar las formas en lascuales el sector privado puede ayudaral PMA a enfrentar su reto dealimentar a la gente a lo largo y anchodel mundo. Aunque no todos losnegocios son un paradigma depráctica efectiva, el PMA recibe apoyode organizaciones tales como TPG, lacompañía de mensajería internacional,correo expreso y logística basada enHolanda, antes conocida como elGrupo Postal TNT.3

TPG, a través de su división TNTLogística, inicialmente identificó tresáreas logísticas en las cuales podíaapoyar al PMA en el corto plazo. Elalmacén del UNHRD (que prontoacomodará a otras agencias) necesitacrecer en forma significativa. TPGapoyará su expansión y analizará sueficiencia y efectividad, a fin dedeterminar la distribución física y lasexistencias óptimas. TPG también estáen un buen número de pequeñosproyectos, que incluyen el evaluar lossistemas de administración debodegas, evaluar la infraestructuraglobal de almacenamiento ydeterminar los indicadores clave delogística.

TPG también jugó un papel clave deapoyo en las operaciones deemergencia del África del sur, yrecientemente en la operación de Iraq.Sin embargo, la relación no essolamente sobre movilizarsuministros del punto A al punto B.

Apoyo “en espera” a las operacionesdel PMA, 1999 – 2003

País/Región(la lista no es completa)

Módulos de servicios de CampamentoBase (oficinas, alojamiento)

Afganistán, Kosovo, Timor Oriental,Mozambique, Iraq

Personal de Telecomunicaciones Balcanes, Timor Oriental, Iraq

Panadería móvil Albania, Kosovo

Personal de embarcaciones Mozambique

Unidad de control de avalanchas Afganistán

Personal de entrenamiento Nuclear,Biológico y Químico

Iraq, Emiratos Árabes Unidos, Chipre,Kuwait

Equipos de desminado Afganistán, Etiopía, Iraq, Sri Lanka,Sudán

Flotas de camionesAfganistán, Balcanes, TerritoriosPalestinos, Eritrea, Zambia, Malawi,Lesoto

Equipos de rehabilitación de caminos ypuentes

Angola, Afganistán, Sierra Leona,Turkmenistán

19RMF 18 El Programa Mundial de Alimentos: aumentando la logística

Es, tal vez de manera más importante,sobre forjar mayores enlaces yentendimiento entre los expertoscomerciales y los del sector público, ysobre intercambiar ideas, prácticas ynuevos conceptos de negocios. Unade las primeras compañías del sectorprivado que proporcionó apoyoadicional de emergencia, fue Ericsson,con el despliegue de un equipo detelecomunicaciones en Afganistán,que proporcionó telecomunicacionesmóviles no sólo al PMA sino tambiéna las otras agencias humanitarias queoperaban ahí.

Tomando en cuenta el éxito delmodelo del UNHRD, el PMA está ahoradesarrollando un “concepto de cuatroesquinas”, en colaboración con TPG.Esto involucrará establecer almacenesestratégicos de respuesta, para cubrirlos cuatro puntos cardinales. Loscentros brindarán almacenamiento yservirán como puntos de partida paralas operaciones de respuesta. Esteconcepto no necesariamente involucragrandes cantidades de bienesalmacenados. Muchas de lasexistencias serán “virtuales”,enfocándose en la capacidad de unarápida adquisición local. El PMA yACNUR también han acordado elacceso compartido a los “acuerdos delargo plazo” de cada agencia con susproveedores, incrementando así suscapacidades de adquisición. El PMAapunta a tomar tanto del sectorcomercial como del público, y está encontacto cercano tanto con la FISCRcomo con UNICEF, quienes estándesarrollando módulos y estrategiassimilares.

Lecciones aprendidas

Algunos comentarios recientes de“asociados en espera” (en la operaciónde Afganistán) y algunas discusionesinternas, han resaltado varios asuntosque el PMA aún debe resolver:

■ Para los nuevos “asociados enespera”, el PMA debe proporcionarlineamientos más claros y unamayor transparencia para la opera-ción. En una emergencia de granescala, los asociados tienen queaprender rápido. El PMA ha pro-porcionado anteriormente a losasociados algunas herramientas deentrenamiento complejas ygenéricas. Sin embargo, éstasdeberían ser simples y específicaspara la operación.

■ El PMA, al igual que otras agencias,despliega a su personal yasociados en áreas cada vez másinseguras. Aún así, tiene pocosexpertos en medicina y seguridadpara apoyarlos. Es necesariocorregir esto.

■ La capacidad del PMA para apren-der lecciones de las operaciones decampo, debe ser mejorada. Losmilitares llevan a cabo ejercicios

rigurosos de “leccionesaprendidas”. Podría aprenderse deesa metodología.

■ El PMA podría aprender mucho delsector comercial, en términos detransferencia de conocimientos.

■ Los donantes del PMA han exigidorecientemente una mayor coordina-ción en las operaciones. El PMA harespondido desarrollando unamatriz de capacidades de sus aso-ciados en espera, la cual hacomprobado ser extremadamenteútil. En Iraq, un tercio del personalde emergencia desplegado paraapoyar la operación del PMA, pro-vino de entre los 15 asociados enespera. Sin un conocimiento deta-llado de sus capacidades, esto nohabría sido posible. A la vez que elPMA continúa estudiando esteasunto, también está pidiendo lomismo de los donantes: se requierecoordinación en ambos lados.

Retos que persisten

■ Planificación integrada: La planifi-cación de contingencia es exitosacuando es una labor integrada paraidentificar agujeros y requerimien-tos en la cadena de abasto. Elconstruir relaciones con los asocia-dos, requiere inversión, tanto entiempo como en dinero. Debehacerse a conciencia, con paráme-tros y procedimientos claros. Unarápida respuesta exige confianza,especialmente cuando la seguridadcuenta.

■ Capacitación: El PMA evita llevarmedios de transporte “de afuera” auna región, cuando existe la capa-cidad local. Se están haciendomayores esfuerzos para apoyar lasostenibilidad y cuando se acercael final de la operación, se imple-mentan “estrategias de transición”,para apoyar la transferencia deconocimientos y habilidades aaquellas organizaciones y entida-des que se quedan atrás. Quedamucho por hacer. El siguiente granreto para las ONG y agencias “delnorte”, es expandir su red e inver-tir en construir estructurasflexibles dentro de las regiones.Con frecuencia, a un alto costo, setransportan bienes por aire reco-rriendo la mitad del mundo, paracubrir necesidades de suministrosurgentes. Deben hacerse preguntasacerca del costo/beneficio de talesrespuestas estratégicas. Los donan-tes también deben cuestionarsesobre sus propias “justificaciones”para tales despliegues. El aumentarla logística debe reforzar la tesisde que “entre menos inversión,mayor ganancia” y debe hacersetodo lo posible por desarrollar lacapacidad regional. Tales relacio-nes deben resultar en beneficiospara los donantes, a través de unaefectiva utilización de sus recur-sos; y pueden también crear lazos

con y entre los países delhemisferio sur.

■ Sector público versus sectorcomercial: Las agencias debentener el cuidado, al principio decada relación, de acordar prácticasde ética y aclarar cuáles áreas desu trabajo requieren apoyo oinvolucramiento y cuáles no. Debereconocerse que tanto las organi-zaciones comerciales como lasagencias humanitarias tienen suspropias agendas y sus propiosrequerimientos de rendición decuentas. Aunque puede ser quecompartan áreas de compromisocon las necesidades humanitarias,la relación de los principios huma-nitarios versus los comercialesnecesita un cuidadoso examen yreconocimiento. Y los trabajadoreshumanitarios necesitan ser persua-didos de que las prácticascomerciales pueden ser útiles.¿Cómo podemos animar a perso-nas del tipo “siempre lo hemoshecho así”, para que se adapten anuevas tecnologías y métodos?

Dentro de la comunidad humanitaria,así como dentro del sectorcorporativo, la logística en sí tal vezdeba redefinirse. La administraciónde la cadena de abasto con datosconcretos –sobre lo que estádisponible y lo que no– podríamejorar la asignación de programas ya la vez maximizar los beneficios paralos destinatarios. De igual forma, eldesarrollar una metodología integradaayuda a cerrar brechas dentro de yentre las organizaciones.

Peter Scott-Bowden es Jefe delEquipo de Intervención deLogística Aumentada paraEmergencias (ALITE, por sussiglas en inglés),www.wfp.org/operations/logistics/contingency_planning.htmlEmail: Peter.Scott-Bowden@wfp.org

1. ALITE fue establecido en 1995 por Ramiro Lopesda Silva (actual Coordinador Humanitario para laONU en Iraq) y por David Kaatrud, Coordinadordel UNJLC. Véase: www.wfp.org/operations/logis-tics/contingency_planning.html

2. Ver artículo sobre el UNJLC en p.11

3. Ver www2.tpg.com/wfp/index.phtml

20 RMF 18

a primera etapa del programa‘Regreso a la Escuela' (BTS, porsus siglas en inglés) buscó elpermitir a 1.78 millones de

niños en el devastado país, regresar ala escuela para finales de marzo de2002. Desde entonces, dos campañasadicionales se han llevado a cabo,alcanzando a un millón de niños enseptiembre de 2002 y 4.5 millones enmarzo de 2003. La evolución de esasoperaciones ha tenido tres efectosprincipales:

■ Ha elevado el perfil de la profesiónlogística dentro de UNICEF. Laorganización ahora reconoce lanecesidad de fortalecer aún mássus operaciones logísticas dentrodel país.

■ Representa una nueva metodologíapara las operaciones de abasto ylogística en general, al reconocerque tales operaciones pueden serun importante y útil vehículo paracapacitación local y para asistir alas instituciones nacionales enhacer la transición de laemergencia hacia el desarrollo.Esto ayuda también a preparar aesas mismas instituciones, paraenfrentar futuras emergencias,donde el aprovisionamiento y lalogística serán siempre elementosde gran envergadura al planificar larespuesta.

■ Ha demostrado que las intervencio-nes de educación a gran escalapueden ser un elemento inmediatode una respuesta a la emergencia, yno estar limitadas a la reconstruc-ción post-crisis. En Afganistán, larespuesta para re-iniciar la educa-ción para todos fue una de lasprimeras intervenciones lideradaspor la Administración Interina y lacomunidad internacional.

Génesis de la Operación BTSy errores tempranos

La planificación inicial empezó aprincipios de diciembre de 2001 y fueinevitablemente una experiencia reta-dora, a la luz de la complejidad de la

situación local. En este punto, laguerra en Afganistán recién habíaterminado y el nuevo gobierno detransición todavía no se habíaacordado. El equipo de UNICEF estabatambién en las etapas iniciales de sudespliegue. El primer equipo logísticoarribó a Pakistán el 1 de diciembre,para ser confrontado por los másapremiantes asuntos de proveerabasto nutricional, de salud y para elinvierno, y establecer los sistemaslogísticos para movilizar y monitoreardichos abastos. Los elementos críticosde la sección de adquisiciones, la deeducación y las nacientes secciones delogística operaban todos porseparado. El flujo de información, alinterior y entre la oficina afgana y lasoficinas de apoyo en Nueva York yCopenhague, era restringido;obstaculizado nada menos que por lafalta de comunicaciones confiables ydisponibles en un país con pocainfraestructura.

La división de abasto de UNICEF teníaque identificar, adquirir, ensamblar,empacar y distribuir miles de kitseducacionales, para los 1.8 millonesde niños viviendo en un país en el quelos recursos humanos y financieros yla infraestructura, habían sido seria-mente debilitados por una guerra deaños. Al ver el volumen de los sumi-nistros en cuestión, se hizo obvio queUNICEF estaba encarando uno de losmayores retos de su vida y claramenteenfrentaba dificultades mayores paratratar con la magnitud de la opera-ción. Diez mil cajas, proporcionandomateriales de enseñanza y aprendiza-je para 800,000 niños, fueron llevadaspor aire desde la bodega de UNICEFen Copenhague. Pero eso estaba lejosde ser suficiente. Además, se veíatambién que las provisiones ordena-das a los proveedores pakistaníes noserían suficientes para cubrir losrequerimientos, los cuales estaban enconstante cambio debido a la incerti-dumbre sobre la cantidad de niños en edad escolar de Afganistán (inicial-mente estimada en un millón,saltando luego a 1.5 y luego a aproxi-madamente 1.8 millones). Para finalesde diciembre, UNICEF encaraba un

plazo de dos meses y medio (para laapertura de las escuelas el 23 demarzo), para recibir, empacar y distri-buir los suministros. Basándose en laspromesas de los proveedores, de unplazo de entrega de 6 semanas, UNI-CEF planeó empezar las operacionesel 15 de febrero, sobre un plan de dis-tribución que aún no estaba escrito,con datos que no estaban inmediata-mente disponibles, e implementadopor recursos humanos e infraestructu-ra logística que aún estaban endesarrollo.

Dotándose de personal

En enero, la oficina del país tenía soloa dos personas de logística, uno enIslamabad como coordinador y uno enPeshawar, cerca de la fronterapaquistaní/afgana. UNICEF tenía unanecesidad apremiante de personaladicional. Sin embargo, cuando elnuevo gobierno anunció que BTS iba aser uno de los pilares de su programade reconstrucción, la operación tomóde inmediato dimensiones políticas.UNICEF hizo un público compromisode proporcionar los suministrosnecesarios antes del 23 de marzo de2001, e inmediatamente destacópersonal de categoría superior allugar. La operación BTS se reformó así misma, tomando un mayor enfoquelogístico; y las solicitudes de recursosoriginadas en la oficina de logística,tenían ahora mucho más peso.

El principal aparato de recursoshumanos en Nueva York que cubría elsur de Asia, fue temporalmentereubicado en Islamabad para facilitary expeditar el reclutamiento para BTS.Para mediados de febrero, el equipologístico de BTS había reclutado a 11oficiales de logística, que entre ellostenían experiencia de campo en casitodas las mayores y más complejasoperaciones de emergencia, desdeBosnia en 1992.

Planeamiento de distribucióny la base de logística deNowshera

La prioridad principal fue desarrollarun plan de distribución que, aunquecomplejo, fuera coherente y fácil deentender. Para los propósitos de pla-neamiento, los oficiales de programasde educación no tenían datos reales

Durante los últimos dieciocho meses en Afganistán, UNICEFha estado involucrada en una de las mayores operacioneseducativas en la historia de la organización.

Logística bajo presión: elprograma “Regreso a laEscuela” de UNICEF enAfganistán

por Paul Molinaro y Sandie Blanchet

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21RMF 18 Logística bajo presión: el programa “Regreso a la Escuela” de UNICEF en Afganistán

de distribución con los cuales traba-jar, excepto por un sondeo de 1999de la UNESCO. Por ello, el planeamien-to se finalizó tomando la figura de1.8 millones obtenida por UNICEF ydividiéndola entre los porcentajes depoblación de cada región, dándonosentonces una idea de cuántos kits senecesitaban y en dónde. Para el des-glose por lenguajes, UNICEF buscóexpertos locales y estableció un por-centaje promedio de Dari/Pashto paracada provincia. Esto fue un elementocrítico para la distribución de librosde texto. Para el número de maestros,UNICEF tomó la cantidad deestudiantes y la dividió dentro de 35.Para la cantidad de escuelas, se tomóla figura de 1 por 70.

El primer elemento clave en la red dedistribución, fue el establecimiento deun gran centro de logística, donde sepodían recibir los cargamentos desuministros, empacarlos en kits ydespacharlos. Un centro de embalajese estableció en el pueblo deNowshera, en la provincia de lafrontera noroccidental. Perteneció a laCélula Logística Nacional (NLC, porsus siglas en inglés), una organizacióngubernamental manejada por oficialesmilitares pakistaníes y civiles. NLCsubcontrató toda la mano de obra(guardias, empacadores y cargadores),así como los servicios dealimentación. Los trabajadores fueroncontratados en dos turnos, y lasupervisión del taller corrió a cargode personal de bodegas, que volódesde Copenhague. En menos de dosmeses, la bodega de Nowsheraprodujo 50,000 kits educacionales, auna tasa de dos cajas por minuto.Adicionalmente, bodegas máspequeñas en Tayikistán y Uzbekistánprodujeron más de 10,000 kits, 400kits recreacionales y 600 carpasescolares.

Diseño de los kits

La Sección de Educación de UNICEFproporcionó la lista original de ítemsque serían dados a los estudiantes,maestros y escuelas. La Sección deLogística tradujo esas listas a formade kits y se les dio carta blanca paracambiar ítems o número de ítems, afin de hacer el ejerciciologísticamente factible. Se diseñó unkit genérico para los grados 1 a 6, demanera que pudiera priorizarse paracumplir el plazo del 23 de marzo; asícomo kits para maestros y paraescuelas. Cualquier componenteespecializado seguiría después. Estohizo la tarea logísticamente posible.

Adicional a los kits, UNICEF adquirióunos 6 millones de libros de texto,para ser distribuidos en forma simul-tánea. Estaban conformados por unos86 títulos en dos diferentes lenguajes,e incluían guías para los maestros.

Distribución

Los centros en este caso eran: Kabul,Herat, Mazar-i-Sharif, Jalalabad yKandahar; lugares que tenían oficinasde UNICEF, logísticos y bodegas. Cadacentro cubría un número de provin-cias y recibió un total de kits para lasprovincias combinadas. En general,UNICEF proporcionó el transportedesde los centros hacia las zonas dedescarga, pero ese no fue siempre elcaso. En Kabul, personal del cuerpode paz de la Fuerza Internacional deAsistencia en Seguridad (ISAF, por sussiglas en inglés) fue utilizado paratrasladar hacia las zonas de descargay hacia escuelas individuales. EnMazar-i-Sharif, el Centro Conjunto deLogística de la ONU (UNJLC, por sussiglas en inglés) organizó vuelos enhelicóptero hacia las zonas de descar-ga. Más allá de las zonas de descarga,

UNICEF proporcionó dinero, ya fueraa los oficiales de educación distritaleso a los asistentes de distribución con-tratados por UNICEF. Este dinerosirvió para el pago de transporte pormedio de vehículos más pequeños,automóviles privados, burros y carga-dores, y también permitió a UNICEFinstalar unos 250 pequeños centrosde almacenamiento a nivel distrital.En otras áreas de Afganistán, UNICEFpudo trabajar con ONG tales como elComité Sueco para Afganistán. Encada caso, el modo de transporte sedejó a criterio del oficial de logísticaen cada centro. Siendo Afganistán tangeográficamente diverso, no se inten-tó un sistema único que cubrieratodas las necesidades.

Problemas encontrados

i. Adquisiciones:

1. Surgieron problemas con la calidadde algunos de los suministrosadquiridos localmente, debido alcorto plazo de entrega y a los altosvolúmenes exigidos.

2. Los proveedores locales fueron amenudo demasiado optimistassobre las fechas de entrega, cau-sando frecuentemente que laslíneas de embalaje se quedaran sinsuministros y forzando a UNICEF atomar medidas urgentes, talescomo contratar aviones adicionalespara transportar los ítems demora-dos desde los países vecinos.

3. En algunos casos, los tiempos deentrega de los suministros fueronsubestimados.

ii. Distribución:

Afganistán estaba todavía en fase deemergencia y era el final del invierno.La infraestructura (tanto humanacomo física) había sido destruida poraños de guerra. La logística involucra-da en distribuir los kits, abarcó losextremos de la tecnología: de avionesy helicópteros a taxis, carretas, burrosy cargadores. Cientos de camionesfueron usados para transportar loskits a Kabul, para de ahí distribuirlosa los centros provinciales. Personal deUNICEF estuvo en contacto diario concasi 100 proveedores y fabricantes,para dar seguimiento e identificarproblemas. Miles de trabajadores desalud involucrados en la red nacionalde inmunización, fueron movilizadospara ayudar a distribuir los kits. Seencontraron incontables obstáculos:obtener certificados de exención;obtener los permisos de aduana entiempo; negociar cargos por demora yalmacenamiento en puertos; carrete-ras inundadas; identificar los puntosfocales locales y asegurarse de queestuviesen listos para recibir lossuministros y simultáneamente coor-dinar operaciones en varios países.

Capacitación

Uno de los objetivos de BTS eraayudar a capacitar al Ministerio deEducación de Afganistán. En julio de

Centro de embalaje de Nowshera

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2002, UNICEF identificó y dejó fuerade uso un muy dañado centro indus-trial, que ya pertenecía al Ministeriode Educación y había sido el centro deproducción de mobiliario escolar. UNI-CEF gastó US$50,000 en rehabilitar loque hoy se llama el Centro deLogística del Ministerio de Educación.Adicionalmente, se entregaron seisbodegas de UNICEF al Ministerio, paraformar el centro neural de las opera-ciones de abastecimiento ydistribución para las escuelas en todoel país. Bajo la supervisión del perso-nal de la División de Abastecimientode UNICEF, la nueva fuerza de trabajo–todos afganos– fue entrenada enadministración de bodegas, el uso debases de datos y seguridad y saludbásicas. UNICEF instaló un salón declases en la bodega, equipado con 20computadoras, y proporcionó clasesde actualización en el sitio.

Un asunto delicado fue el emplear amujeres en la bodega. UNICEF queríaasegurar que al menos algunos de los200 nuevos empleos estuvieran alalcance de las mujeres. De acuerdocon las costumbres locales, las muje-res no podían trabajar en la mismahabitación con los hombres; así quelas bodegas fueron divididas con sim-ples láminas plásticas, de forma quelas mujeres pudieran trabajar en lalínea de producción con el nivelrequerido de privacidad.

Conclusión

Se han aprendido lecciones, algunasveces de la manera difícil. Se han pro-bado y adoptado nuevas ideas. En Iraqserá la primera vez que el modelo deBTS se exporte fuera de Afganistán yya hay marcadas diferencias en cómo

UNICEF está planeando proceder.La operación de abastecimiento parala educación en Afganistán, especial-mente el centro de logística en Kabul,representa una nueva modalidad enlogística de emergencia. El objetivo esasistir a los países en transición paracerrar la brecha entre la emergencia yel desarrollo, creando capacidadnacional para que un país se vuelvaautosuficiente en el planeamiento,producción y distribución de suminis-tros educacionales y de otros tipos.Cuando se hace un compromiso, sedespliega personal clave y se propor-ciona respaldo de alto nivel, UNICEFpuede moverse de manera increíble-mente rápida y efectiva. En el caso deAfganistán, UNICEF hizo todo loposible para que las cosas sucedieran.Los elementos institucionales quepermiten que un proyecto de tan altoimpacto ocurra, pueden tener efectode onda a través de una organización.En el caso de UNICEF, BTS ha puesto alas operaciones de logística de nuevoen el mapa. Recientemente, hanhabido discusiones de alto nivel sobre

cómo se supone que los profesionalesde logística encajen en los futurosesquemas. Aunando la reconocidahabilidad de UNICEF para lasadquisiciones, con una nuevametodología de logística, da un buenaugurio para un futuro operacionalque solo puede describirse comopredeciblemente impredecible.

Paul Molinaro es Oficial deLogística para Afganistán ycoordinó la logística para las tresoperaciones de BTS. Email: pmolinaro@unicef.org

Sandie Blanchet es Oficial deComunicación para la División deAbastecimiento de UNICEF. Email: sblanchet@unicef.org.

Para más información, visite:www.unicef.org/emerg/Afganistán/index_8178.html (en inglés). Detalles del concepto 'Escuela enuna Caja' están en:www.unicef.org/supply/index_cpe_education.html

22 Logística bajo presión: el programa “Regreso a la Escuela” de UNICEF en Afganistán RMF 18

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La cadena básica de distribución fue diseñada de la siguiente manera:

Bodegaen Peshawar

Centros en elinterior del país

Zonas de des-carga distritales

Escuelas

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ebido a la guerra civil que seha desarrollado ahí desde1998, al menos 3.3 millonesde personas han sido

asesinadas o han muerto de hambre oenfermedad; más que en cualquierotra guerra, desde la Segunda GuerraMundial.1 Un gran número de civilescongoleses han sido desplazados. Deacuerdo con la Base de Datos Globalde Desplazados Internos, más de 2.5millones, de una población total deunos 50 millones, están ahorainternamente desplazados. Solo en2002, más de 500,000 personasfueron desplazadas, principalmentedebido a la violencia intensificada enla nororiental región de Ituri y lasuroriental de Kivu. La organizaciónde ayuda "Visión Mundial", estáintentando proporcionar refugio deemergencia y agua para más de50,000 personas que huyeron de lasatrocidades perpetradas por gruposrebeldes, cerca del pueblo de Bunia.Sin embargo, debido a la inseguridad,los convoyes de suministros han sidoretrasados en la frontera entreUganda y la RDC, por más de dossemanas.

El esparcirse tanta gente, a lo largo deun área tan grande, mientras elconflicto continúa, haría ya que losproblemas encarados por loslogísticos fueran bastante difíciles enun país con buenas conexiones porcarretera y por aire. Sin embargo, enla RDC, décadas de sub-inversión,explotación, corrupción y negligencia,han dejado la infraestructura de lanación en un estado lastimoso.

La guerra también ha causado que elpaís se divida de facto en diferentesterritorios, erosionando aún más loque una vez fueron los enlacescomerciales, económicos y físicos.Según "Refugiados Internacional", lafalta de acceso debido a lainseguridad y la pobreinfraestructura, hace a la RDC el paísmás caro del mundo para entregarayuda humanitaria.2

Las esperanzas de una mejoríagradual en la situación, se han

incrementado por la firma en abril de2003, de un acuerdo de paz entre elgobierno de Kinshasa y los mayoresgrupos rebeldes. Hay esfuerzosencaminados a restaurar el comercio através del Congo y reabrir los vínculoscomerciales. Si se mantiene la paz,esto podría llevar eventualmente a laintegración de las regiones separadasdel Congo, trayendo beneficios paralas operaciones logísticas.

Falta de trabajo en equipo

El aumento en la frecuencia ymagnitud de las emergencias por todaÁfrica, y particularmente en la Regiónde los Grandes Lagos, ha creado lanecesidad de que las organizacionesde ayuda mejoren su capacidad ydestreza logística. Mientras quealgunas organizaciones han aceptadoel reto y están empezando areconocer el valor de la coordinacióny la cooperación inter-agencias, otrastodavía tienden a ver a la logísticacomo un desafortunado –aunquenecesario– gasto, más que como uncomponente importante de laadministración estratégica.

Varias organizaciones humanitariasparecen estar en una etapa similar, ensu metodología de cadena de abasto,a la del sector comercial en lasdécadas de los 70 y los 80, cuando elpersonal involucrado en logísticaestaba mal pagado y pobrementeentrenado. Muchos negocios, al darse

cuenta de los significativos ahorrosque podían lograrse implementandocontroles eficientes, ahora toman muyen serio a la logística. Adicionalmente,la subcontratación de tareas clavetales como las adquisiciones, aempresas experimentadas, a menudopermiten que una compañía (uorganización) se enfoque en suexperiencia central. Esos temas sontan relevantes para las organizacionesde ayuda humanitaria como lo sonpara el mundo comercial.

Los problemas de coordinación inter-agencias, son a menudo másevidentes en las frenéticas etapasiniciales de la respuesta a unaemergencia humanitaria, cuando lasagencias no logran colaborarefectivamente. Adicional a losproblemas logísticos de coordinación,es una triste realidad el hecho de que,muy a menudo, las emergenciasdesatan una gran revuelta entre lasorganizaciones humanitarias, paraobtener el dinero de los donantes afin de financiar sus propias iniciativasde ayuda. Esto frecuentemente vieneen detrimento de una valiosacoordinación. A veces se pone muypoca atención a lo que las otrasagencias están haciendo, en medio detestarudos esfuerzos para maximizarlas oportunidades de mercadeo.

Los donantes pueden perpetuar esteproblema, tendiendo a distribuirdinero a organizaciones favorecidas; ycon frecuencia son culpables de no

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La República Democráticadel Congo (RDC) es uno delos más inhóspitos, insegu-ros y operativamentecomplejos países del mundo,en los que se debe entregarayuda humanitaria.

Coordinación en losGrandes Lagos por George Fenton

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coordinar entre ellos y con lacomunidad humanitaria. Parece haberuna necesidad de que los donantespromuevan una mejor preparaciónpara las emergencias y colaboración,no solamente entre las organizacioneshumanitarias sino entre ellos mismos.

En parte como resultado de noresolverse los asuntos logísticos demanera profesional entre lasorganizaciones humanitarias, se handado conflictos entre las funcioneslogísticas y de administración deprogramas. Esto ha llevado a unanecesidad dentro de variasorganizaciones, de encontrar formasde "vender" la importancia de lalogística, para finalmente asegurar eléxito de las actividades humanitarias.

Adicionalmente, parece haber pocosestándares y sistemas comunesestablecidos –para suministros deayuda, por ejemplo– y una muyamplia variedad de enfoques para laprovisión de servicios de logística. Amenos que se tome alguna acciónpara rectificar las actualesineficiencias logísticas, para mejorarla coordinación y para asegurarbuenos estándares operativos, lasorganizaciones de ayuda van acontinuar desperdiciando millones dedólares.

Maniobras para mejorar lacoordinación

Al darse cuenta de que una mejorcoordinación es vital, algunasagencias de ayuda están empezando areunirse para encontrar formas deagrupar recursos, prevenir traslapesoperacionales y mejorar la eficiencia.Un Grupo de Trabajo para laPreparación para Emergencias yRespuesta se ha formado para lasregiones del África oriental y de losGrandes Lagos: un primer paso enmejorar la colaboración práctica y elintercambio de información en áreasclave, entre las organizaciones deayuda a nivel regional. El grupo, queactualmente tiene 17 miembros queincluyen ONG, organizacionesinternacionales y agencias de la ONU,se formó en Kenia en 2002, bajo losauspicios de la Oficina de NacionesUnidas para la Coordinación deAsuntos Humanitarios (OCAH). LaOCAH quería promover una mejorcolaboración inter-agencias, debido apreocupaciones sobre las muchaslimitaciones logísticas de lasoperaciones humanitarias que existenen el centro y el oriente de África.Los Directores Logísticos Regionalesde Visión Mundial Internacional y laFederación Internacional deSociedades de la Cruz Roja y la MediaLuna Roja, establecieron el grupocentral y las reuniones conjuntas dedirectores, cada dos meses. Tambiénse han definido cuatro sub-grupostécnicos, para discutir iniciativassobre logística en la preparación paralas emergencias, desarrollo de

recursos humanos, capacidad derespuesta conjunta y tecnologías detelecomunicaciones. El propósito delgrupo es desarrollar solucionesconjuntas para algunas de las muchasdificultades prácticas que todos losmiembros encaran al proporcionarayuda humanitaria, principalmente agente dentro de las regiones delÁfrica Oriental y los Grandes Lagos.

Por ejemplo, el grupo trabajaactualmente en:

■ Desarrollar iniciativas innovadorasy potencialmente ahorrativas, talescomo el compartir servicios deadquisición (acuerdos conjuntos desuministro) y compartir los recur-sos logísticos como vuelosfletados, personal y existencias decontingencia. Recientemente, laFederación Internacional deSociedades de la Cruz Roja y MediaLuna Roja en Kenia, ofreció prestaralgo de sus existencias de emer-gencia de materiales paraconstrucción de refugios, a lasagencias miembro, para que pudie-ran responder rápidamente a lacrisis de la República Democráticadel Congo.

■ Establecer preparación conjuntapara las emergencias y eventos deentrenamiento para la respuesta.En julio de 2003, personal devarias organizaciones miembroasistieron a una serie de cursos deadministración de la seguridad enNairobi. Se planean otros cursosconjuntos, para cubrir temas comopreparación para los desastres yadministración de logística.

■ Mejorar la utilización y compatibili-dad de sistemas logísticos claves,previamente probados. Se haencontrado que algunos sistemasusados, por ejemplo, por las com-pañías comerciales de transporte,son apropiados para el manejo delas operaciones humanitarias.

■ Contribuir al desarrollo deestándares comunes (tal como elProyecto Sphere3) yespecificaciones para equipo deemergencia. ¿Podrán las agenciasponerse de acuerdo, para comprarcolectivamente materiales para laconstrucción de refugios, quetengan múltiples logotipos eindicaciones impresas conforme aciertos estándares de ayudahumanitaria?

El grupo de trabajo central haencontrado que, aunque se reúnenprincipalmente para discutir ycompartir información técnica, tal vezlo más valioso viene del contactopersonal y profesional con unavariedad de colegas. Esto trae unmayor conocimiento de lasorganizaciones asociadas y un mejorentendimiento de las formas en lasque las organizaciones, así como losdonantes, pueden colaborar mejor ycoordinarse durante una crisis. Lamayor esperanza del grupo es que susesfuerzos complementen lasestructuras existentes y eviten lanecesidad de estar constantemente"reinventando la rueda", lograndomejores, más baratas y más eficientesoperaciones logísticas.

George Fenton es Director deLogística de World Vision - EquipoInternacional Global de RespuestaInmediata. Email: george_fenton@wvi.org

1. De acuerdo con un reciente informe del ComitéInternacional de Rescate: ‘Mortalidad en la RDC -Resultados de una encuesta nacional’, abril de2003:http://intranet.theirc.org/docs/drc_mortality_iii_exec.pdf.

2. Refugees International:www.refugeesinternational.org/cgi-bin/ri/country?cc=00003

3. Proyecto Esfera: www.sphereproject.org.

24 Coordinación en los Grandes Lagos RMF 18

Desplazadosinternos de Buniaconstruyen susnuevas chozascerca de la aldeaEringeti, provinciade Ituri, RDC

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a operación tuvo un éxitoparcial. Con la intención devengarse, los rebeldes seescurrieron de regreso al norte

de Uganda. Sobrevinieron entoncesatrocidades, ataques a civiles ysoldados, secuestros y quema decasas.

Como resultado, la mayoría de lapoblación del norte de Uganda estáahora internamente desplazada,concentrada en “aldeas protegidas”con un acceso extremadamentelimitado a comida y agua,dependiendo completamente de ladistribución de alimentos a través delPMA. En la despoblada campiña, laproducción agrícola ha cesado y losmercados han cerrado. El movimientode gente y bienes está muyrestringido. Las personas queoriginalmente cultivaban algunosalimentos para complementar lasraciones del PMA, ahora no están encapacidad de sostenerse sin la ayudade la comunidad internacional.

Sin importar como se desarrolle latragedia, los desplazados internosprobablemente seguirán vulnerablesen extremo, con fuerte dependenciade la distribución de alimentos en elfuturo cercano. Si la insurgenciacontinúa en 2004, estas personasserán forzadas a permanecer encampamentos y la necesidad de ladistribución de alimentos persistirá.Si acaso la seguridad mejorara alpunto de poder empezar a retornar asus casas, o a reasentarse en algúnotro lugar, aún habrá una tremendanecesidad de asistencia, debido a laseveridad de la interrupción en laagricultura. Al menos una temporadade cosecha productiva será necesariapara mejorar la situación deseguridad alimentaria. Es probable

que, durante la fase inicial de retorno,la mayor parte de la población aúnquerrá dormir en campamentos porrazones de seguridad. La mayoría delos desplazados internos seguirándependiendo de la comida recibida através del PMA y el Consejo Noruegopara los Refugiados (NRC, por sussiglas en inglés).

Arreglos para la distribución

Los alimentos son actualmentedistribuidos a 700-800,000 personas,localizadas en cerca de 60campamentos de desplazadosinternos, en los distritos de Gulu,Kitgum y Pader. Los fondos losproveen el PMA y el MinisterioNoruego de Relaciones Exteriores. ElNRC lleva a cabo la DistribuciónGeneral de Alimentos (DGA), comoasociado de implementación del PMA.Por su parte, el PMA es responsablepor la adquisición de los alimentos ysu transporte al punto remoto dedistribución, mientras el NRCsupervisa el transporte al punto finalde entrega, así como la distribución alos beneficiarios. El NRC esresponsable de la recepción,almacenamiento, manejo ydistribución de los bienesalimentarios del PMA.

El PMA, el NRC y una compañía detransporte contratada, tienenreuniones mensuales para ir trazandoel plan operacional de distribución dealimentos. El PMA proporciona lacomida y determina las raciones,basándose en evaluaciones deseguridad alimentaria por hogar. Elpapel del NRC en esa sociedadtriangular, incluye:

■ proporcionar personal competentepara la implementación de la DGA;

■ recolección de datos (separadospor género) y evaluaciones en loscampamentos de desplazadosinternos, para permitir un análisisconjunto y una apropiadaintervención con el PMA;

■ reporte mensual a las oficinascentrales del NRC y al PMA;

■ llevar a cabo la movilización y sen-sibilización de los beneficiarios ylas comunidades locales – usual-mente previo a la distribución,pero cuando la seguridad es mala,por medio de altavoces en el díamismo de la distribución;

■ reclutamiento y entrenamiento devoluntarios, que colaboran en elcontrol de las multitudes y lasupervisión de la DGA;

■ relacionarse con la administraciónlocal y de los campamentos, paradeterminar a quién se confía laresponsabilidad de identificar a losbeneficiarios legítimos.

Para una operación que proporcionatanto para tantos, las estructuraslogísticas en funcionamiento sonsorprendentemente simples.Consisten en procedimientosestándares de almacenamiento y laborintensiva de carga de vehículos,utilizando trabajadores locales ytransporte rentado localmente,

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Logística delgada: entregan-do alimentos a losdesplazados internos delnorte de Uganda

por Margaret Vikki y Erling Bratheim

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El conflicto civil de 17 años en Uganda entró en una nueva fasea mediados de 2002, cuando el ejército ugandés lanzó laOperación Puño de Hierro y entró a la parte sur del Sudán, conel objetivo de barrer de una vez por todas con el Ejército deResistencia del Señor (LRA, por sus siglas en inglés).

26 Logíst ica delgada: entregando al imentos a los desplazados internos del norte de Uganda RMF 18

haciendo un uso óptimo del limitadonúmero de vehículos de cargadisponibles localmente.

Las instalaciones de almacenamientotienen capacidad para albergar elmayor volumen previsto de alimentos,en un escenario del peor caso.También cumplen con los estándaresbásicos en términos deestructura/infraestructura, control dehumedad durante la temporadalluviosa, seguridad y capacidad delárea de carga.

En las bodegas en los poblados deGulu y Kitgum, los sacos pueden serapilados hasta cuatro metros dealtura. La comida es apiladaclasificándola por ítem y en formacronológica, para asegurar que loprimero que llega es lo primero quese entrega a los beneficiarios. Estopreviene el desperdicio de provisionesque lleguen a la fecha de vencimiento.Cada pila tiene un tamaño de baseestándar, para simplificar elprocesamiento de conteo. Un simplesistema de tarjetas de existencias selleva de forma manual,transfiriéndose posteriormente a unabase de datos computarizada,utilizada para fines de seguimiento yarchivo. Una tarjeta de existencias selleva para cada diferente pila decomida, con un registro central quetambién se actualiza para tener unaimagen completa de todo lo que hay,la fecha de llegada y la localizaciónexacta dentro de las instalaciones.Debido a la fragilidad de los recursosinformáticos y las potenciales fallasde hardware y software, los aspectoscomputarizados del sistema (elregistro central de todos los ítems) serespalda con el mantenimiento de losregistros en papel.A fin de cuidarse de los robos, loscomplejos de ambas instalaciones dealmacenamiento están completamentecercados y tienen un sólo punto deacceso, vigilado constantemente.Dentro de cada complejo, losalmacenes individuales se mantienencerrados con candados, excepto

durante la carga, descarga o revisiónde existencias. Se llevan a caborevisiones diarias de todos los ítemsalmacenados, para identificarcualquier caso de intrusión o robo. Sepone constante atención a laprotección de los alimentos contra lacontaminación. Las bodegas semantienen inmaculadamente limpias yson fumigadas en forma periódica. Sehacen inspecciones regulares, con elobjeto de asegurar que los posibleslugares de entrada de insectos yanimales pequeños sean sellados loantes posible.

Los vehículos son proporcionados poruna compañía local de carga, que esresponsable del reclutamiento ymanejo de los conductores. Losvehículos son cargados ligeramentepor debajo de su capacidad total, a finde permitir la separación yredistribución de su carga durante elcamino al punto final de entrega.Aunque esto provoca un ligero costoadicional por cada entrega, hanhabido sustanciales ganancias enefectividad operacional. Los caminosse encuentran en muy mal estado y, silos vehículos se averiaran, el riesgo desaqueo es muy alto. Es esencialmantener la capacidad de redistribuirlas cargas cuando algún vehículo sequeda varado en el camino.

Restricciones de seguridad

El ambiente de la seguridad en elnorte de Uganda es particularmentepreocupante. Los combatientes delLRA suelen emboscar a los vehículos,con una brutalidad máxima. Lospilotos capturados son asesinados.Una vez saqueados, los vehículos sonincendiados. Los campamentos derefugiados y desplazados internos sonatacados, a fin de robar comida ypertenencias y para secuestrar yreclutar forzosamente a los niños.Tanto el LRA como el ejército, hanplantado minas terrestres. Lasoficinas del personal y sus alberguesestán siempre en riesgo de latrocinio.

Dados los peligros de cualquier viaje,el PMA exige escoltas militares paratodas las entregas de alimentos. Cadaconvoy de camiones es acompañadopor dos vehículos del ejército yalrededor de 70 soldados armados.Los pilotos son adiestrados entécnicas de viaje en convoy, así comopara detectar la presencia devehículos al frente y por detrás. Se lesinstruye mantenerse al menos a 100metros de distancia del más cercanovehículo del ejército, en caso de queéste pase sobre una mina o seaemboscado. En el caso de una fallamecánica, los pilotos del vehículo deenfrente tienen instrucciones deparar. En el caso de una emboscada,el vehículo enfrente del incidenteseguirá su marcha, mientras los quevienen detrás darán la vuelta oretrocederán para alejarse delproblema, según lo requiera lasituación. En situacionesdesesperadas, los vehículos se lanzana los arbustos antes de que susocupantes desciendan.

El NRC está incorporado al sistema deseguridad de la ONU, el cual opera enun sistema de cinco niveles, en el queel nivel uno es el de más bajapercepción de amenaza. El norte deUganda está actualmente situado en elnivel cuatro, lo cual significa quesolamente el personal esencial debeser desplegado y solo se llevarán acabo operaciones de naturalezaurgente. El nivel cinco requiereevacuación.

Entregando los alimentos

En un día promedio, se distribuyecomida a unos 20,000 beneficiarios.Cuando la seguridad lo permite, cadacampamento es visitado una vez almes. Es un principio importante delNRC, el que una vez los alimentoshayan sido llevados a los puntos dedistribución en los campamentos, losbeneficiarios tomen tantaresponsabilidad como sea posiblepara la distribución final. De tal

El PMA exige unafuerte escoltamilitar para susconvoyes de ayudahumanitaria en elnorte de Uganda.

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forma, ellos se involucran endescargar los sacos de los camiones,hacer las raciones y asegurar ladistribución ordenada y controlada. Siaún está intacta una estructura socialde aldea dentro de los campos, lacomida es distribuida entre los líderestradicionales de la aldea, quienesposteriormente la distribuyen a cadafamilia. De otro modo, corresponde alas cabezas de hogar, a menudomujeres, el recibir la ración.

En varias ocasiones, la distribución hatenido que cesar durante semanas,dejando a los desplazados internossin asistencia. El PMA y el NRCmantienen un diálogo regular con lasautoridades, para que sea provistauna escolta suficiente a los convoyesy, de igual importancia una vezdistribuida la comida, que semantenga presencia militar en loscampamentos, a fin de impedir a losrebeldes robarla.

La cantidad de comida distribuida acada familia, se basa en el número demiembros registrados en las tarjetasde cada cabeza de familia. Conformefluctúa la población, tanto por losmovimientos entre campamentoscomo por la llegada de nuevosdesplazados, es un reto constantepara el personal el asegurar queaquellos a quienes corresponde laración, sean quienes realmente lareciben. Deben siempre tratar deestar un paso adelante de losbeneficiarios, en cuanto a identificarlas ingeniosas formas de obtenerraciones extra, presentandoidentificaciones falsas o falsos nuevosmiembros de la familia y omitiendo elregistro de los fallecidos.

El entrenamiento del personal escrucial para cumplir con esos retos. Elpersonal necesita estar conscientetanto de la importancia de entregarlas raciones correctas a la gente

correcta, como también de podercontrarrestar la presión y lamanipulación por parte de grupos oindividuos, muchos de ellos gentebien relacionada con las autoridades.

Los miembros del personal también seven constantemente presionados aviajar en convoyes, en condicionesmuy difíciles. La situación deinseguridad es tan seria, que lasescoltas militares son imprescindibles.Al mismo tiempo, la presencia de unaescolta de soldados incrementa elriesgo de un ataque rebelde, poniendoentonces al personal del NRC en unmayor riesgo. Solo la dedicación de unaltamente calificado personalnacional, hace posible llevar a cabo eltrabajo bajo esas condicionesextremas. La administración tiene queconsiderar constantemente cuándo esjustificable poner al personal enriesgo e ir a los campamentos, ycuándo es necesario quedarseinmóviles.

Bajo las actuales circunstancias en elnorte de Uganda, el número dedesplazados internos estáaumentando y más de la mitad de lapoblación depende de ayudaalimentaria, principalmente provistapor el NRC. Esto supone unaconstante presión en la capacidad y elmanejo logísticos, necesarios paraasistir a la población en susnecesidades básicas.

Aunque las impredecibles condicionesde seguridad en el norte de Ugandahan puesto un gran reto al proyecto,el NRC ha tenido éxito la mayor partedel tiempo entregando alimentos a lagente necesitada. Durante el añopasado, sin embargo, el deterioro dela seguridad forzó al NRC a suspenderla distribución a algunos de losbeneficiarios por largos períodos. Másaún, el movimiento de gente de ida yvuelta entre los campamentos y sus

aldeas, así como entre uno y otrocampamento, según lo permitiese laseguridad, hizo aún más difíciles elregistro y la identificación de losbeneficiarios.

En este tipo de conflicto de largaduración, el mayor reto sin embargoestá en tratar de contrarrestar ladependencia de la población de laayuda alimentaria. El NRC y otrosinvolucrados, tienen posibilidadesmuy limitadas para tratar con asuntostales como la pérdida de la habilidadde la gente para obtener su propiosustento y hacerse másindependientes.

No obstante lo eficiente de lalogística, y sin importar lo satisfechosque estemos de que las necesidadesbásicas estén siendo cumplidas, aúnquedan asuntos que debenconstantemente preocuparnos yconvertirse en un reto para nosotros,en nuestro papel de actoreshumanitarios:

■ ¿Cuál es el efecto de la distribuciónprolongada, en el conflicto que seestá desarrollando?

■ ¿Existe un ámbito para que el NRCcombine la distribución dealimentos, con iniciativas de paz yreconciliación para impulsar a losprotagonistas en una direcciónpositiva?

■ ¿Debemos poner un límite a laduración de una operación, inclusosi es exitosa, si la situación políticasigue sin cambio y las perspectivasde paz son elusivas?

Margaret Vikki es Consejera deDistribución en el Departamentode Estrategia y Desarrollo delConsejo Noruego para losRefugiados. Email: margaret.vikki@nrc.no

Erling Bratheim es Jefe deProyecto, Distribución deAlimentos, NRC Uganda. Email: nrcpro@africaonline.co.ug

Para mayor información sobre el desplazamientoen Uganda, vea el recientemente actualizado perfilde país del Proyecto Global de DesplazadosInternos en:www.db.idpproject.org/Sites/IdpProjectDb/idpSurvey.nsf/wCountries/Uganda

RMF 18 Logíst ica delgada: entregando al imentos a los desplazados internos del norte de Uganda

Entrega de alimentos

NRC

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ri SSc

hum

ache

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n los seis países de laComunidad de Desarrollo delÁfrica Austral (SADC por sussiglas en inglés), Mozambique,

Malaui, Zambia, Zimbabue, Lesoto ySuazilandia, un rompecabezas de fac-tores acumulativos estaban a punto deprovocar una elevada crisis: la volátilmezcla de sequía, inundaciones,interrupciones del cultivo comercial,ausencia tanto de seguridad alimenta-ria como de políticas de gobiernoefectivas, agotamiento de las reservasestratégicas de granos, un pobredesempeño económico, escaseces dedivisas y retrasos en la importación demaíz. La sub-región tiene los peoresíndices de predominio del VIH/SIDA enel mundo, lo que constituye un factorcontribuyente muy grande para lainseguridad alimentaria en los hogares,que tendrá implicaciones a largo plazoen el desarrollo.

Uno podría haber esperado una res-puesta bastante directa a la crisis,dado que: (a) la crisis alimentaria de1992 proporcionó lecciones útiles yayudó a crear la capacidad de alertatemprana en la región; (b) la infraes-tructura regional era relativamenterobusta: buenas carreteras, ferrocarrily puertos; y (c) a pesar de losobstáculos políticos, cantidadessignificativas de maíz extra estabansiendo aún cultivadas y los gobiernosdieron indicaciones tempranas de queiban a poder suplir la escasezdoméstica, a través de importacionescomerciales y subsidios. Se tomó totalventaja de la fortaleza del sectorcomercial en el África Austral. ElPrograma Mundial de Alimentos (PMA),por mucho el mayor de los agentesproveedores de ayuda alimentaria, fuecapaz de realizar contratos para elmanejo en los puertos y el transportepor ferrocarril en Sudáfrica, puntos detransbordo y bodegas.

Lo que no se previó, sin embargo, fuela serie de extraordinarios eventos querodearon el asunto de los transgénicos.Es este asunto en particular lo que seexamina aquí, puesto que tuvoconsecuencias tanto positivas comonegativas para la operación de ayuda,con una empinada curva deaprendizaje para aquellas agencias que

adaptaban sus métodos a los eventosque estaban ocurriendo.

Actitudes hacia la modificacióngenética

A mediados de julio de 2002, las agen-cias de la ONU lanzaron un llamadoespecial para el África Austral --La‘Estrategia Regional de AsistenciaHumanitaria' de la OCAH-- solicitandounos US$611 millones, de los cuales el90% consistían en ayuda alimentaria. ElPMA lideró la coordinación inter-agen-cias, el intercambio de información yla propugnación, mientras el DirectorEjecutivo del PMA fungía comoEnviado Especial del Secretario Generalde la ONU para las NecesidadesHumanitarias en el África Austral. Elllamado inicial del PMA por sí sólo,involucró la provisión de 992,459toneladas de alimentos durante9 meses, con algunas decenasde miles de toneladasadicionales por venir através de ONG.Como sucede conla

mayoría de las intervencionesalimentarias a gran escala, elDepartamento de Agricultura de losEE.UU. (USDA, por sus siglas en inglés)iba a proveer la mayor parte de la con-tribución en especie, en la forma demaíz entero. Lo que ellos no habíanprevisto fue el rechazo de esta ayudaalimentaria por parte de algunosgobiernos, debido a que era genética-mente modificada. Fue difícildistinguir la manipulación política y laofuscación, de las genuinas preocupa-ciones por el ambiente, la salud y laeconomía. Había intereses políticos enambos lados del debate. El USDA clara-mente no quería crear un precedentede gobiernos que rechazan sus expor-taciones de excedentes de alimentoscomo ayuda. La política oficial del PMAes esencialmente la neu-tralidad, indicando quela aceptación o recha-zo de cualquierdonación de alimen-tos es prerrogativadel gobiernoque la ha de

28 RMF 18

La logística de la ayuda ali-mentaria y la emergenciadel África Austral

por Jon Bennett

Bodega Bulawayo, Zimbabwe

La reciente crisis prolongada en el sur de África, forzó elingenio y la capacidad de la comunidad internacional.

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WFP

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hard

Lee

RMF 18 La logística de la ayuda alimentaria y la emergencia del África Austral 29

recibir. Una declaración conjunta de laONU del 27 de agosto de 2002, sobreel uso de alimentos transgénicos en elÁfrica Austral, fue más allá, indicandoque no había evidencia científica dis-ponible aún, que sugiriese un riesgopara la salud humana proveniente delos alimentos transgénicos. Sobre elasunto de un potencial derrame y fer-tilización cruzada, la declaración dejaeso al juicio de los países receptores.

Aunque inicialmente estaba a favor deaceptar los alimentos transgénicos,Zambia empezó a tomar una actitudde línea dura en 2002, justo cuando lacomunidad internacional estaba pre-parándose para una intervención deayuda alimentaria mayor. Para media-dos de agosto, había prohibido todaslas importaciones de transgénicos,incluyendo aquellos que estaban enalta mar ya dirigidos a la operación deayuda. Al PMA y otros donantesmayores, se les requirió retirar todaslas provisiones existentes en el país, aun costo considerable. Esto incluía ali-mentos destinados para los 130,000refugiados angoleños en los campa-mentos (aunque el gobierno aceptaríamaíz molido para esas personas).Mientras tanto, Kenia y Tanzaniaofrecieron maíz ‘natural' paracompensar cualquier déficit ulterior,una vez Zambia había comprado300,000 toneladas a Sudáfrica.

La decisión de Zambia tuvo algo asícomo un efecto dominó. Los retrasosburocráticos y las demoras propicia-ron que una cantidad bastantesignificativa de maíz transgénicofuese distribuida en todos los países,pero para diciembre de 2002, lassiguientes posturas fueronconfirmadas:

■ Zimbabue prohibió todo el maíztransgénico (no molido), peroestaba dispuesto a aceptar algunascantidades para ser molidas enBulawayo, antes de su distribución(el maíz molido no presenta riesgode siembra o fertilización cruzada,ni de ser consumido por elganado1, pero obviamente aún noresuelve los potenciales riesgospara la salud humana).

■ Mozambique prohibió los granos,pero aceptó la molienda local deéstos, siempre y cuando seproporcionaran fondos extras parael efecto.

■ Lesoto y Malawi en teoría noaceptaron granos, pero de hechoaceptaron las existencias que yaestaban en el país y las que yaestaban en camino.

■ Suazilandia fue el único país de laSADC que aceptó el maíz transgé-nico.

Implicaciones para lasoperaciones logísticas

i. Embarques y requerimientos paramolienda

La consecuencia inmediata de la cri-sis, fue la interrupción de la llegadade ayuda a la población vulnerabledurante al menosun mes. Grandesembarques demaíz transgénicose quedaronvarados en lospuertos de entrada. En los que esta-ban en áreas de gran humedad, huboproblemas posteriores de desperdicioy para la molienda. El PMA tuvo quehacer arreglos inmediatos para molergrandes cantidades de maíz transgéni-co en Sudáfrica. Molinos previamenteclausurados fueron re-abiertos, perolos propietarios insistieron en algúntipo de garantía de que habrían mássolicitudes para sus servicios, lo cuales siempre difícil en una operacióninternacional con una respuesta inter-mitente. La molienda en Sudáfrica(donde se llevó a cabo la mayor parte)implica un 25% de reducción en eltotal de cereal disponible para ser dis-tribuido, por las pérdidas de volumenque implica el proceso y porque unaparte del producto final se toma comopago. Finalmente, los costos delmanejo adicional, la vigilancia, pesajey transporte requeridos para movili-zar el maíz transgénico y la resultanteharina de maíz hacia y desde los moli-nos, incrementó aún más los ya altoscostos terrestres en que incurrieronlas organizaciones de ayuda.

ii. Compras locales

Dos resultados positivos vinieron dela necesidad de moler el maíz transgé-nico. El PMA tuvo la inesperadaoportunidad de fortificar la harina demaíz en los molinos, cumpliendo asícon las necesidades de micro nutrien-tes de muchos beneficiarios en laregión. Tal vez más importante es elhecho de que desató la más grandeadquisición local y regional de alimen-tos en la historia del PMA, utilizandodinero que normalmente no habríasido obtenido para una operación deeste tamaño. Las compras locales tie-nen la ventaja inmediata de lapuntualidad y un estímulo para losmercados locales; no hay una largaespera para el despacho desde elpuerto y se incrementa el uso de pro-veedores y transportistas del lugar.

Sin embargo, también hubo un resul-tado negativo de la adquisición local:el grado en que pudo haber afectadoadversamente los mercados locales degranos. Mucha de la comida fueadquirida en Sudáfrica. Comparadocon los anteriores 12-18 meses, elprecio del maíz casi se duplicó enSudáfrica en noviembre-diciembre de2002, presumiblemente influenciadopor la expectativa de mayor demandaen los países vecinos, debida a laescasez de cosechas. La depreciación

del rand ante el dólar también se con-virtió en un factor clave detrás delincremento en los precios, puesto queel maíz se compra en dólares. Aunquepor su parte el PMA usualmente com-pró en pequeños lotes, como unapolítica deliberada para evitar el afec-tar adversamente el mercado, elprecio del maíz de cualquier formasubió a US$195 por tonelada. Esto,

aunado a los sucesivos retrasos en lasentregas internacionales, provocó quelas metas de distribución planificadasno siempre fueran cumplidas.Idealmente, el PMA querría comprarmaíz menos caro en países comoChina, en vez del maíz blanco produ-cido regionalmente y vendido aprecios muy altos; pero la limitada ytardía disponibilidad de fondos no lopermitió en el tiempo de que sedisponía.

iii. Ampliación de la base de donan-tes

El PMA pagó por más del 45%(332,000 toneladas) de sus activosalimentarios en la región de ÁfricaAustral (en contraposición a lascontribuciones en especie,principalmente provenientes de losEE.UU., que en muchas otrasemergencias en otros lugares habríanconformado hasta un 70% de esosactivos). Se encontró un grupo inusualde donantes no tradicionales, más de40, incluyendo algunos de países envías de desarrollo.

En un libro reciente, Edward Clay haseñalado la erosión gradual del carác-ter multilateral del PMA2, conforme undonante en particular (los EE.UU.)domina la arena de la ayuda alimenta-ria global. ¿Podría la emergencia delÁfrica Austral haber sido un punto decambio de dirección? Tal vez, pero nosin un costo: con las donaciones enefectivo, muchos nuevos donantes noproporcionan el mismo generosoahorro por tonelada de alimentocomprado, como sucede con las dona-ciones en especie de los EE.UU.Además, las economías por compras agran escala –precisamente la fortalezadel PMA– podrían verse afectadas altener un gran número de pequeños ydispersos mercados con los cualestratar. Pueden transcurrir variosmeses entre la confirmación de unofrecimiento de ayuda, la liberacióndel dinero y la compra y entrega delos alimentos. En esta operación, losobjetivos de distribución estuvieronpor debajo del 50% en la mayoría delos países, durante los primeros cincomeses.

Lecciones y cuestionamientos

La respuesta hacia la crisis de lostransgénicos fue facilitada en granforma por la instalación temprana de

...desató la más grande adquisición local y regional de

alimentos en la historia del PMA.

30 La logística de la ayuda alimentaria y la emergencia del África Austral RMF 18

un impresionante centro regional deadministración y logística, en la ofici-na regional del PMA en Johanesburgo.Éste incluyó un sistema de informa-ción basado en la Web (ReLogS --‘Regional Logistics -- Southern Africa')que era actualizado a diario con infor-mación directa, reportes de situaciónespecíficos por país, operaciones delos puertos y otra información rele-vante de logística y del programa. Muyapreciado por todos los participantes,este sistema trajo un buen grado decohesión a una operación complicada.

Una lección clara fue la necesidad dedesarrollar una forma más confiable ycompleta de evaluar la ‘brecha alimen-taria'. Actualmente, la Organizaciónde las Naciones Unidas para laAgricultura y la Alimentación (FAO) yel PMA hacen Misiones Conjuntas deEvaluación sobre Cosechas y Provisiónde Alimentos (MCECPA). Éstas se lleva-ron a cabo en todos los países enmayo/junio de 2002. Están basadas encuatro conjuntos de datos: (a) produc-ción nacional proyectada de cultivosclave; (b) qué porcentaje de ésta seráconsumido o exportado; (c) importa-ciones comerciales; y (d) niveles deayuda alimentaria gubernamental deexistencias almacenadas (por ejemplo,granos mantenidos en reserva por losComités de Mercadeo de Granos). Eldéficit resultante se convierte en unaguía para las cantidades de ayudaalimentaria requerida de fuentesexternas o comprada regionalmente.Todas las figuras nacionales de pro-ducción, consumo, importación yayuda gubernamental se basan en pre-dicciones precisas de los ministeriosde gobierno. Esto tiene dos debilida-des básicas: primero, la capacidad dealgunos ministerios de agricultura hadeclinado en años recientes; ysegundo, puede haber diferenciasimportantes entre las figuras macronacionales y las provinciales/locales,que a menudo no se reflejan en lashojas de balance de las MCECPA.

Aparte de las deficiencias en los datos

gubernamentales, hubo también algu-

nas carencias en la forma en que los

mecanismos internacionales de alerta

temprana produjeron las estimaciones

en 2002. En Malaui, por ejemplo, se

asumió incorrectamente que el consu-

mo en los hogares de raíces y

tubérculos producidos localmente,

compensarían los déficit de cereal.

Esto no sucedió en la escala prevista,

así que todas las predicciones de la

hoja de balances fueron subestima-

dos. De manera interesante, esto

también sucedió a la inversa: en

Lesoto, en julio de 2003, hubo repor-

tes de beneficiarios que no buscaron

ayuda alimentaria ya que en algunas

áreas sus cosechas fueron mejores de

lo previsto.

El predominio de la operación de

ayuda alimentaria y las necesidades

proyectadas previstas por los Comités

de Evaluación de Vulnerabilidad

(CEV)3 instalados en cada país, pueden

haber eclipsado cuestiones más

fundamentales. En Zimbabue, los

logísticos enfrentaron problemas de

inflación, escasez de combustibles y

restricciones en moneda dura, que

obstaculizaron el buen funcionamien-

to de una operación de tal escala.

Algunos gobiernos, notablemente el

de Zimbabue, estuvieron contentos

con sólo aceptar el manto de ‘emer-

gencia por sequía' para desviar la

atención de serias fallas de gobierno,

economía y políticas. En Malaui, los

donantes fueron vencidos por la

extraordinaria venta de la mayoría de

la Reserva Estratégica de Granos a

finales de 2001; una combinación de

mala consejería del FMI y de

corrupción doméstica4. Aún hoy, es

poco lo que se sabe sobre la extensión

del comercio informal fronterizo, que

puede haber proyectado una luz

distinta sobre las hojas de balance de

importación/exportación de granos,

que determinaron exactamente el

tamaño de la ‘brecha alimentaria'.

WFP

/Pau

l Cad

enhe

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Niños en Zimbabwe.

Conclusión

El África Austral enfrenta un prolon-gado reto crónico y estructural parasu desarrollo. Los índices de desarro-llo declinantes, combinados con la‘emergencia permanente' delVIH/SIDA, significan que la ayuda ali-mentaria de corto plazo tiene unimpacto limitado. La crisis de lostransgénicos y las compras regionalesinusualmente grandes que ésta provo-có, han subrayado la necesidad de:

■ que las agencias internacionalesmás grandes desarrollen un nuevoconjunto de habilidades analíticaspara entender mejor las variableseconómicas que determinan laprovisión y demanda de granos,particularmente en el mercadoinformal, y las decisiones quetoman los granjeros acerca de sivender o retener su producto.

■ Entender los efectos del comercioilegal trans-fronterizo en losmercados dominados por elEstado, tal como en Zimbabue.

■ Un mayor intercambio deinformación inter-agencias sobrelos potenciales efectos negativosque las solicitudes de ayuda tienenen los precios de los granos y en elsector de transporte comercial.

■ Relación cercana entre los facilita-dores de alto nivel, tales como elEnviado Especial, cuyo rol es nego-ciar concesiones de gobiernossobre cosas tales como impuestosde importación y controles fronte-rizos, y aquellos logísticos queenfrentan las diarias dificultades;traduciendo esas políticas enpráctica con las a veces pococolaboradoras autoridades locales.

Las lecciones aprendidas de la emer-gencia, el mayor énfasis dado a losmétodos de subsistencia y las adapta-ciones al programa que ya están encamino, deberían asegurar una aten-ción más sostenida en el futuro hacialos problemas que enfrenta la región.

Jon Bennett es Director deConsultores de Oxford para elDesarrollo, y recientemente haliderado una evaluación entiempo real de la respuesta deemergencia en el África Austral. Email: jon.bennett@dsl.pipex.com

1. Este fue solo un riesgo aparente, puesto que laUE, un gran importador de lácteos y carnes deÁfrica del sur, declaró que el ganado queconsumiera maíz de los EE.UU. sería aun aceptado.

2. Edward Clay, ‘Responding to Change: WFP andthe Global Food Aid System’ (Respondiendo alCambio: el PMA y el Sistema Global de AyudaAlimentaria) en Food Policy Old and New (Viejasy Nuevas Políticas Alimentarias), editado porSimon Maxwell y Rachel Slater, Development PolicyReview 21 (5), Instituto para el Desarrollo Exterior,Londres (próximamente).

3. Ver el inserto al final de esta página.4. Véase ‘Structural damage: the causes andconsequences of Malawi’s food crisis’ (Dañoestructural: las causas y consecuencias de lacrisis alimentaria de Malaui), Movimiento para elDesarrollo Mundial, octubre de 2002,www.wdm.org.uk/cambriefs/debt/Malawi%20Final.pdf

31RMF 18 La logística de la ayuda alimentaria y la emergencia del África Austral

Evaluación de Vulnerabilidad

Los países miembros de la SADC establecieron el Comité de Evaluación de Vulnerabilidad

(CEV) en 1999, con una oficina regional en Harare. Durante la emergencia regional de

2002/2003, sus recursos y personal fueron reforzados con el respaldo del personal de la

ONU, el involucramiento de ONG asociadas y apoyo financiero adicional de USAID, DFID y

de la Operación Regional de Emergencia del PMA.

El CEV se mantiene al tanto y alienta el desarrollo coordinado en el campo de la evaluación

de vulnerabilidad y medios de subsistencia en la región de la SADC. Coteja y coordina

datos de fuentes existentes, y los complementa con información adicional derivada de

evaluaciones periódicas in situ. En cada país, un CEV nacional comprende agencias de

gobierno y asociadas, con equipos de campo conformados a partir de los departamentos

de gobierno relevantes, ONG y algo de personal de la ONU. Se proporciona consejería sobre

metodología y entrenamiento desde el equipo regional del CEV basado en Harare, el cual es también responsable del cotejo de

datos, análisis y publicación.

En el transcurso de la emergencia, se han llevado a cabo ‘evaluaciones rodantes' para medir regularmente las necesidades en el

terreno, a fin de priorizar los distritos de acuerdo a las necesidades de ayuda alimentaria (y raciones) y para derivar un total de

asistencia alimentaria a nivel nacional (indicando qué tanto tiempo se mantendrá el requerimiento antes de que la situación

pueda cambiar de nuevo). Los CEV son complementarios a las MCECPA de la FAO/PMA, en cuanto que proporcionan

requerimientos de direccionamiento de la ayuda alimentaria a nivel sub-nacional, incluyendo un desglose de los grupos

socioeconómicos y direccionamiento hacia necesidades especiales (p.ej. VIH/SIDA y de auxilio para los niños).

El traducir las actualizaciones del CEV en prioridades de direccionamiento, y el total de los requerimientos de ayuda alimentaria

en acciones de programa, ha presentado un reto. Limitaciones en las capacidades de las ONG, así como prioridades diferentes

entre los comités de aldea/distrito y redistribuciones a nivel de aldeas, dificultan el hacer ajustes rápidos a un análisis revisado

de las necesidades.

Hubo una esperanza inicial de que la metodología del CEV pudiera adaptarse para pasar de ‘evaluación de necesidades' hacia un

análisis de impacto de la respuesta hacia la emergencia. En el evento, aunque en 2003 fue posible incluir un par de preguntas

que ayudarían a entender los efectos de la respuesta hacia la emergencia, el CEV no fue realmente un vehículo apropiado para

evaluación de impacto. Para abril, ya se habían ampliado las evaluaciones para incluir nexos entre VIH/SIDA y seguridad

alimentaria, pero una mayor expansión podría haber reducido la calidad de los datos y forzado la capacidad de los CEV.

Mantener un alto nivel de consenso inter-agencial sobre los hallazgos del CEV, dependerá de una continua inversión y

compromiso gubernamental. Existe el riesgo de que se tengan demasiadas expectativas sobre el CEV.

Para más información (en inglés), vea: www.sadc-fanr.org.zw/vac/vachome.htm

onforme el papel humanitariode las fuerzas armadas ha idoevolucionando, el debate se hacentrado alrededor de tres

categorías distintas: el apoyo militar ala labor humanitaria en emergencias odesastres, la problemática noción de laintervención humanitaria y la provi-sión de ayuda humanitaria duranteoperaciones de combate. La primeracategoría es la menos polémica y des-cribe recientes experiencias británicasen lugares como Mozambique yMontserrat. En este tipo de laboreshumanitarias en desastres, el EjércitoBritánico actúa como un subcontratis-ta para la labor humanitaria extranjeraen general, a través del Departamentopara el Desarrollo Internacional (DFID,por sus siglas en inglés). El Ejército esdesplegado para una tarea específicadentro de un ambiente permisivo, quenos permite adoptar una postura defuerza benigna.

Durante los dos últimos años, hemostrabajado con el DFID para desarrollaruna normativa de planeamiento deprocesos, que se puede adaptar a lascircunstancias particulares dedesastres naturales o causados por elhombre. Este proceso implica undiálogo entre el estado atacado, laEmbajada Británica o personal de laComisión de Alto Nivel (que lleva acabo una evaluación del desastre), elDepartamento de Conflictos y AsuntosHumanitarios del DFID (CHAD, porsus siglas en inglés), el Ministerio deDefensa (MD) y el personal del CuartelGeneral de las Fuerzas Británicas,encargado del despliegue de las tropassolicitadas para dirigir una operación.Las consideraciones claves en laplanificación, incluyen:

■ La habilidad de desplegarrápidamente, una vez se ha tomadola decisión de apoyar las laboreshumanitarias internacionales;

■ coordinación multifuncional conotros actores tales como la ONU, elMovimiento Internacional de laCruz Roja y la Media Luna Roja yotras ONG;

■ sensibilidad al comunicarinformación de bajas y en ladifusión de mensajes coherentes alos medios de comunicación;

■ una estrategia coherente deretirada, para evitar retiradasprematuras o, igualmenteindeseable, una sobre-dependenciadel Ejército;

■ la cantidad y disponibilidad delapoyo de la nación anfitriona, queafectará el tamaño y conformaciónde las fuerzas desplegadas.

Estas consideraciones de planificacióny características, han sido consolida-das ahora en un panfletodesclasificado, publicado por elCentro Conjunto de Doctrina yConceptos (JDCC, por sus siglas eninglés)1. Aunque principalmente estádirigido a lectores militares, puederesultar útil para civiles involucradosen operaciones humanitarias y seencuentra disponible gratuitamente.2

Intervenciones Humanitarias

El uso de la fuerza en intervencioneshumanitarias es, para mucha gente,controversial desde una perspectivalegal y moral.3 Mucho se ha escritoacerca de este tema y se han realizadoinfinitos seminarios, dadas las aparen-tes fallas de la comunidadinternacional para evitar los geno-cidios en Ruanda y Srebrenica, amediados de los noventa. Desde laperspectiva militar, admitimos total-mente la necesidad del control civil delas fuerzas armadas y el importantepapel de la ONU en dar legitimidad anuestras acciones pero, sin embargo,también reconocemos que trabajamossegún un principio ético distinto al dela comunidad humanitaria. Usandoterminología médica, nuestra posturafundamental está basada en la benefi-cencia, encapsulada en el término"fuerza para el bien". Sin embargo,esto puede causar tensiones cuandotrabajamos con algunas ONG, especial-mente aquellas fundamentadas en lano-maleficencia, o "no hacer daño".Para el personal militar, la convicciónde que nuestro propósito es moral yéticamente correcto, tiene un efectoinmediato en el buen ánimo y esencapsulada en nuestras publicacionesmilitares de culminación.

Sean cuales fueran las diferencias filo-sóficas, estamos de acuerdo en que elEjército debe ceñirse al imperio de laley. En 2002, el Oficial General alMando, en Irlanda del Norte, describiólas razones por las cuales ésto es tanimportante para nosotros, incluyendo:"humanidad común", "practicidad" o loque él llamó "la ley de consecuenciasno intencionadas a largo plazo"; losestándares aplicados en el ambienteoperacional contemporáneo, por "orga-nizaciones y cuerpos merodeando lalínea de borde, vigilando cualquierinfracción a la ley" y "un asunto dehistoria". En éste último respecto, elefecto en futuras generaciones de per-

sonal militar del modo en que trabaja-mos, es crucialmente importate.Ninguno de nosotros desea ser toma-do como paria por periodistas oentidades de derechos humanos.Tampoco deseamos acabar en juicios,enfrentándonos a abogados que bus-quen compensaciones para susclientes, o ser responsabilizados porla muerte innecesaria de inocentes. Sinembargo, desde una perspectiva indi-vidual, la razón más importante es laprimera: porque, como dijo el OGM,"el remordimiento es, sin duda, unacompañía incómoda mientras unotransita por la vida…"4.

Asistencia Humanitaria

En lo que toca a la provisión de ayudahumanitaria en un ambiente menosbenigno, el Ejército reconoce que elproporcionar auxilio es principalmenteuna función de las agencias humani-tarias y de desarrollo. Sin embargo,puede haber algunas circunstancias,especialmente durante el combate, enlas que esas agencias no están en lacapacidad de dar ayuda, o en las quepuede haber un déficit. Ese fue el casodurante mi primer viaje a Bosnia,cuando todas excepto una de las agen-cias de ayuda se retiraron de mi áreatáctica de operaciones, a causa deldeterioro de la situación de seguridad.Como consecuencia, había una necesi-dad de llenar esos vacíos durante unasseis semanas y mi unidad fue encarga-da de realizar tareas de ayudahumanitaria, a fin de salvar vidas.Otros ejemplos más recientes, inclu-yen: la organización, por parte delEjército, de campamentos para refu-giados durante la crisis de Kosovo; larespuesta al terremoto en Afganistánen 2002 y el trabajo del EjércitoBritánico en la destrucción de minasantipersonales en Sierra Leona y otroslugares.

Aunque no existe algo así como unaoperación estándar, los preceptosclave cubiertos en nuestro panfleto deOperaciones Humanitarias y enDesastres seguramente son aplicables.Sugerimos que las fuerzas militaresque se involucren en esas actividades,deben, cuando sea posible, buscarconsejo e instrucción general de unaautoridad coordinadora civil o agenciahumanitaria; y deben entregar la res-ponsabilidad de la tarea humanitaria ala primera oportunidad que tengan.Cuando la comunidad internacionaldecide entrar en acción, es necesariooperar en una forma conjunta e inte-grada, que provea mecanismos paratodos los actores civiles y militares enambientes geopolíticos complejos,

32 RMF 18

La utilidad humanitaria delEjército por Rupert Wieloch

C

para abordar las causas subyacentesdel conflicto.

Las Fuerzas Británicas tienen una granexperiencia en operaciones de apoyo ala paz. Hemos aprendido que unaamplia gama de actores se ven involu-crados y que nosotros, los militares,no podemos actuar aislados. La meto-dología del Ejército del Reino Unido,enfatiza la necesidad de un plan decampaña completo; que identifiquelos medios para conseguir el efectodeseado o un aceptable estado deestabilidad, con el que la comunidadinternacional esté de acuerdo. Un plancomo ese, requiere acción para refor-zar el imperio de la ley (vía unsistema judicial funcional y una poli-cía civil), reactivar la educación,alentar la restauración del comercio yla reconstrucción, difundir la informa-ción y promover un buen gobierno.Estas lineas de actividades deberíanavanzar juntas. Puede ser contrapro-ducente si una se adelanta a expensasde las otras, ya que esto puede serexplotado por aquellos que recurren ala violencia y por los oportunistas quese benefician de la inseguridad.

CIMIC

Un factor facilitador clave para el

éxito en las misiones es laCooperación Militar-Civil (CIMIC, porsus siglas en inglés), a la que vemosmás como un proceso que como unaactividad. A través de mecanismosformales e informales, la CIMIC pro-porciona una oportunidad a lasorganizaciones civiles, para elevar laconciencia de que el personal militares responsable de garantizar las con-diciones de seguridad, para losindividuos que luchan por conseguirsus propias metas y para la direcciónsegura de los negocios comunes. Enaños recientes ha habido un gran pro-greso. Conjuntamente con DFID,hemos ayudado a la Oficina para laCoordinación de AsuntosHumanitarios de la ONU (OCHA) y a laOficina de la Comisión Europea deAyuda Humanitaria a desarrollar lasDirectrices en Emergencias ("MCDAGuidelines")5 publicadas recientemen-te. El Ministerio de Defensa del ReinoUnido ha publicado su primera políti-ca CIMIC y estamos desarrollando unanueva entidad que se llamará GrupoUnido de CIMIC, que tendrá en cuentalecciones identificadas en Afganistány otros escenarios de guerra. Esto ade-

lantará la tarea de proporcionar uninterfaz para el diálogo, en operacio-nes en las que necesitamos "Gente deMínimas Barreras", gente de alto cali-bre que pueda operar en un ambientecomplejo y multidisciplinario, hacien-do suceder las cosas en ausencia deuna dirección estratégica.

En conclusión, las ONG que aún afir-man que las tropas no pueden hacerninguna acción humanitaria, estánarriesgándose a perpetuar la desin-formación y las opiniones desfasadas.Ha habido grandes desarrollos en elmodo en que el Ejército del ReinoUnido enfoca sus despliegues desde laRevisión de la Defensa Estratégica de1998. A la luz de nuestras operacio-nes recientes, y con la ayuda de unamplio número de contribuyentes a lacausa, hemos redefinido nuestropensamiento acerca del usohumanitario de las fuerzas armadas.Estamos ahora más cerca de unamayor comprensión de los temas ypreocupaciones que rodean estepapel, de manera que estaremosmejor preparados para la próxima vezque se nos requiera para hacernoscargo de este tipo de misiones, seandonde sean.

Rupert Wieloch ha estado 25 añosen el Ejército Británico. Fue porta-voz del Consejo Militar en el ReinoUnido durante las intervencionesen Kosovo, Timor Oriental y SierraLeona. El Teniente CoronelWieloch ha dejado recientementeel Centro Conjunto de Doctrina yConceptos, donde era un consejeroestratégico, y ahora es Jefe Oficialde Información de Prensa de lasFuerzas Estabilizadoras de laOTAN en Bosnia y Herzegovina.Email: rupert.wieloch@sfor.nato.in

Este artículo fue extraído de una conferenciahecha en Wyndham Place Charlemagne Trust(www.wpct.co.uk), una sociedad basada en el ReinoUnido, que une a personas de fondos culturales,políticos y religiosos diferentes para tratar temasEuropeos y mundiales.

1. Un grupo de especialistas del Ministerio deDefensa Británico, establecido como parte de laRevisión de Estrategias de Defensa del ReinoUnido.2. Disponible gratuitamente desde DSDC(L)3d,Defence Storage and Distribution Centre, Mwrwgroad, Llangennech, Carms, South Wales SA14 8YP,UK. Tel: +44 (0) 1544 822347. Fax: +44 (0) 1544822515.3. Debe hacerse notar que la expresión"intervención humanitaria" no es utilizada en ladoctrina militar Británica y la noción nuncaprovino del Ejército, sino de publicaciones como"Hard Choices: Moral Dilemmas in HumanitarianIntervention", publicado bajo el auspicio del ICRCen 1998.4. Citado por el Oficial General al Mando, Irlandadel Norte, en la conferencia del Instituto Real delos Servicios Unidos en "Morality in Asymetric Warand Intervention Operations", 20 September 2002.5. Ver:www.reliefweb.int/w/rwb.nsf/UNID/6005B9C845DDBD0DC1256D520029ED39

33RMF 18 La utilidad humanitaria del Ejército

Cro

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CCop

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Distribución humanitaria en Basra, Iraq

urante una emergencia, losdepartamentos de logísticatienen la misión primordialde procurar y transportar

comida, objetos no comestibles ydonaciones en especie (solicitadas yno solicitadas), desde el llamamientohasta la entrega; mientras que simul-táneamente hacen un seguimiento delos bienes y la información financieraa lo largo de la cadena de ayuda. Ladisponibilidad de información puntualy precisa, es clave. Una operaciónefectiva depende de que su directoresté consciente de los cambios de lasnecesidades en el campo y que loscomunique a los donantes. A pesar deser el conducto que conecta losdonantes con los beneficiarios, loslogísticos son raramente participantesactivos en la adquisición y aplicaciónde las soluciones de tecnologías deinformación (TI) relacionadas conoperaciones de auxilio.

El panorama de la tecnologíade la ayuda

El modo en que es utilizada latecnología de la información, varíaenormemente entre las organizacioneshumanitarias de socorro.

El panorama de la tecnología en elsector humanitario es muchas vecesdemasiado fragmentado, limitando ladisponibilidad de informaciónoportuna y precisa. Las organizacionestanto compran grandes paquetescomerciales prefabricados, quenecesitan extensos ajustes parahacerlos trabajar a la medida, comotambién crean pequeñas solucionescaseras para cada sitio en el campo.En el primer ejemplo, las variablesdinámicas y el contexto de la ayudano están retratados. Los ajustesnecesarios para afrontar esteproblema resultan muy caros, y nodejan lugar a hacer actualizacionesrutinarias del software. Por otro lado,los intentos de hacer crecer lassoluciones caseras rara vez dan buenresultado y dependen frecuentementede la experiencia pasajera del personalinformático de las organizaciones.

A pesar de las grandes inversioneshechas por las organizaciones, lainformación sobre el origen y destinodel dinero, comida y provisiones nocomestibles y donaciones en especie,

no es fácilmente accesible para losque tienen que tomar las decisionesen tiempo real. Además, aúnpredominan los procesos manuales,no estandarizados y propensos aerrores. Los recursos de TI quepodrían mejorar el acceso a lainformación, reportes y aprendizaje,con frecuencia no son utilizados de lamejor manera. Algunas de lasdeficiencias de los sistemas deinformación de ayuda actuales son:

■ La información tiene que ser escritaen múltiples formularios, e introdu-cida en múltiples hojas de cálculo.

■ El control del presupuesto esinadecuado; como consecuencia,los fondos pueden ser malgastados.

■ El uso de los fondos no esrastreado hasta el extremo pedidopor los donantes.

■ Los procedimientos de adquisiciónson difíciles de hacer cumplir; faltaintegridad.

■ El seguimiento y rastreo deembarques se realiza manualmente,utilizando hojas de cálculo.

■ No hay una base de datos centraldel historial sobre los preciospagados, tiempo de tránsito ycantidades recibidas/compradas.

■ Los informes se hacen manualmen-te. Por lo tanto, se hacen pocosinformes y análisis de rendimien-tos, más allá de lo necesario parahacer saber a los donantes acercade la cantidad de material de ayudaentregado, en una operación dada.

Aprovechando la tecnología

Las organizaciones de ayudahumanitaria tienen una necesidadcomún de sistemas de informaciónintegrados, que sean completos,oportunos y transparentes. Deberíanactuar como un depósito deinformación, e integrarse con otrossistemas como por ejemplo finanzas yrecursos humanos. En un panoramacomo éste, los tomadores dedecisiones tendrían acceso a unainformación valiosa antes, durante ydespués de una operación de ayuda.En la página opuesta se muestra unainstantánea de las posibilidades.

Las nuevas tecnologías de lainformación permiten el diseñomodular, para conectar sistemasexistentes e introducir nuevos y asíproveer visibilidad e informaciónacerca de toda la cadena de abastohumanitaria.

El Software de la LogísticaHumanitaria

El Instituto Fritz ha utilizado las tec-nologías más recientes y ha trabajadoconjuntamente con logísticos, paraconstruir un sistema de rastreo desdeel origen hasta el destino; especial-mente diseñado para el contextodinámico de la ayuda humanitaria.Está basado en las mejores prácticasdel sector comercial y adaptado a losrequerimientos humanitarios, a travésde una extensa investigación condiversas organizaciones humanitariaslíderes. Actualmente implementado enla Federación Internacional deSociedades de la Cruz Roja y la MediaLuna Roja, el Software de la LogísticaHumanitaria (SLH) se está poniendo ala disposición de otras organizacionesde ayuda humanitaria gratuitamente.Su modularidad permite que seausado como una herramienta estruc-tural, que puede incorporar sistemasactuales que sostienen la cadena deabasto humanitaria y llenan los vacíosfuncionales que puedan existir.

El SLH consiste de cuatro módulosprincipales: movilización, adquisición,transporte y seguimiento, y reporte. Seconecta con los sistemas financieros,para proveer una visión en tiempo realde los costes, compras y donacionesen especie en la cadena de auxilio. Unavez introducida la información, éstapobla todos los módulos relevantes.

El módulo de movilización siguesimultáneamente las necesidades delos beneficiarios y las solicitudes defondos de las agencias, reconciliándo-las con donaciones. El módulo deadquisición controla las órdenes decompra, realiza análisis de ofertascompetitivas y reconcilia bienes recibi-dos respecto a facturas en espera deser pagadas. El módulo de transportey seguimiento, permite la consolida-ción de provisiones para el transportey permite el seguimiento automáticode los principales hitos en este proce-so. Con el paso del tiempo, losmódulos de adquisición y transportese convierten en un depósito de infor-mación sobre el desempeño de losproveedores y transportistas.Finalmente, el módulo de reporte

34 RMF 18

Uniendo logística y tecno-logía para una ayudaefectiva por H. Wally Lee y Marc Zbinden

La logística enlaza a todos los participantes en el proceso deentrega de la ayuda.

D

35

ofrece informes detallados estándaresy especiales para los donantes, asícomo para los tomadores dedecisiones internos.

Conclusión

Una información más detallada yoportuna puede aumentar la efectivi-dad de las decisiones tomadas antes,durante y después de una operaciónde socorro. Sin embargo, para darsecuenta de este potencial, las organiza-ciones humanitarias deben desarrollarinnovadoras estrategias integradas detecnología de la información, queincorporen la valiosa perspectiva de lafunción logística. SLH puede ser unprimer paso. Es sólo a través de lacolaboración entre funciones y organi-zaciones, que el verdadero potencialde la información puede ser aprove-chado para la ayuda humanitaria.

H. Wally Lee es el Oficial Principalde Tecnología del Instituto Fritz.Email: wally.lee@fritzinstitute.org.

Marc Zbinden es el Director delPrograma de Logística delInstituto Fritz. Email:marc.zbinden@fritzinstitute.org.

Para más información acerca del Software de

Logística Humanitaria, ver: www.fritzinstitute.org

1. Las conclusiones en este artículo están basadasen una investigación sobre la tecnología que sostie-ne las cadenas de abasto de diez de las principalesagencias humanitarias: la Cruz Roja Americana,CARE USA, Servicios Humanitarios Católicos(Catholic Relief Services), Comité Internacional de

la Cruz Roja, Federación Internacional deSociedades de la Cruz Roja y Media Luna Roja, Comité Internacional de Rescate, Médicos sinFronteras - Bélgica, PMA, UNICEF y Visión MundialInternacional.

RMF 18 Uniendo logística y tecnología para una ayuda efectiva

Preparación para lasemergencias

Durante lasoperaciones

Después de lasoperaciones

■ Perfil histórico de lostipos de desastres coninformación geográfica,para predecir con másexactitud las necesidadesde los beneficiarios.

■ Desempeño anterior deproveedores (desuministros y de logística)y donantes, para planearuna ayuda efectiva yconfiable.

■ Precio de mercado y preciohistórico por región, parapreparar existencias decontingencia.

■ Reconciliación de lascantidades necesitadas ylas cantidades provistas,para adaptarse conprecisión a la situación deauxilio.

■ Seguimiento de los costosde cada operación, paracalibrar contra lasdonaciones que llegan.

■ Visibilidad de lasexistencias en camino y lasalmacenadas en bodegas,para determinar lasnecesidades de adquisición

■ Resultados de lasdonaciones (utilización ycosto administrativo), paramantener la integridad dela relación con losdonantes.

■ Desempeño de lasoperaciones de ayuda, porejemplo, tiempotranscurrido desde lallamada hasta la entrega.

■ Pérdidas y daños, paraefectos deresponsabilización yreclamos.

Cartografía humanitariapor Rupert Douglas-Bate

ara poder servir mejor aaquellos afectados porconflictos y desastres, existeuna necesidad real entre las

agencias de ayuda de entender mejorlos lugares, números y necesidades.Los Sistemas de InformaciónGeográfica (SIG) son sistemascomputarizados de cartografía.Actualmente, están siendo utilizadospor las agencias de ayuda ydesarrollo, para mejorar la toma dedecisiones y asistir en la presentaciónde información relacionada con lasalud pública, epidemiología y ayudahumanitaria. Para ser más efectivos,los mapas deben ser:

■ Oportunos: los mapas deben estardisponibles para utilizarse en elmomento en que una misiónempieza. Por lo tanto, valdría lapena visitar su librería local eintentar encontrar mapas de papeldel área donde usted estará traba-jando. Los formatos de archivo delos SIG pueden actualizarse coninformación conforme se desarro-lle la situación. La presentación detales mapas en las reuniones secto-riales de coordinación puede tenerun efecto electrificante en la com-prensión: los mapas hablan másfuerte que las palabras.

■ Simples:los mapas que contienenmás de ocho colores, son demasia-

do complicados. La escala debe serapropiada para la situación. Porejemplo, 1:10,000 para campamen-tos de refugiados y 1:100,000 parapoblados y aldeas circundantes.Una idea probada es dibujar amano un mapa que tenga el estiloy forma del mapa deseado, pero noaún el contenido. Una vez estemapa objetivo es obtenido, el equi-po puede trabajar hacia atrás entérminos de diseñar preguntas yestrategias de recolección de datos.

■ Precisos: la información sobre lasnecesidades de los beneficiariosque se plasma en los mapas, es ensu mayoría numérica. Por lo tanto,las preguntas para obtener estainformación deben pensarse muycuidadosamente. Una técnica siste-mática de encuestas es importante.

■ Con sensibilidad cultural: losradios, teléfonos satelitales, vehí-culos y especialmente los mapas,pueden ser tratados con sospechapor las autoridades locales degobierno en las zonas de conflicto.La mejor forma de solucionar estoes solicitar a un representante delgobierno, a través de un contrato aplazo fijo, para que trabaje con elequipo de cartografía. Esto ayudaráa disipar las sospechas – ymejorará la capacitación.

■ Relevantes: dado el advenimientode los SIG, los mapas pueden serahora generados y actualizadosrápidamente dentro de los criteriosanteriores. Puestas sobre una capabásica del terreno, capasadicionales pueden incluirinformación tal como números depobladores, refugio, agricultura,hospitales, agua y tumbascolectivas.

■ Planificados y dados a conocer deantemano: los fabricantes de losSIG han donado su software a lasagencias de ayuda, pero aprender autilizar un paquete de SIG es comoaprender un nuevo lenguaje: unacomprensión básica es alcanzableen un par de meses, pero un cono-cimiento real puede tomar años. Sile es posible, encuentre algunosvoluntarios en la industria o elgobierno que ya estén utilizandoSIG, y pregúnteles si querríantrabajar dentro de su organizacióny ayudar a proveer entrenamiento.

Rupert Douglas-Bate es Directorde Desarrollo de Ayuda porAyuda, una organizacióncaritativa del Reino Unido:www.aidforaid.org.uk Email:rdouglasbate@aidforaid.org.uk

Una versión más larga de este artículo fuepublicada originalmente en Aid Workers Exchange:ver www.aidworkers.net/exchange/20030514.html

P

as intervenciones requierenvelocidad y flexibilidad. Es eneste contexto que las finanzasy la responsabilidad en lagestión, con frecuencia se

convierten en víctimas tempranas.

Es correcto hacer énfasis en laasistencia inmediata a las personasdesplazadas y otras en desventaja.Sin embargo, los procedimientosfinancieros y de rendición decuentas, a menudo son pasados poralto. Esto puede llevar a que losfondos y la ayuda se pierdan, con lacorrespondiente pérdida deconfianza en la ONG por parte de losbeneficiarios y eventualmente de lacomunidad donante. A la larga,puede causar que los gobiernos y losdonantes re-evalúen sus estrategiasde financiamiento a ONG. Un buenejemplo de ello son los cientos demillones de dólares estadounidensesque se han perdido en Bosnia/Herzegovina desde 1993.1 Sinembargo, es posible y a la vezpráctico incorporar simples peroefectivas medidas financieras ycontables. Una emergencia complejano necesariamente conlleva unprocedimiento financiero complejo.

Nuestra recomendación es unaestrategia financiera inicial de tresetapas, en emergencias complejas ylas fases que siguen a la crisis inicial.Cada etapa está diseñada paraproporcionar los requerimientosmínimos contables y detransparencia, tomando enconsideración la necesidad porencima de todo, de dar asistenciainmediata a aquellos que lanecesitan.

1. Fase de emergencia

a. Manejo y desembolso de efectivoInevitablemente, se llevarán a caboadquisiciones mayores. Mientrasalgunas serán realizadas en algúnpaís vecino, donde los sistemasbancarios probablemente operende forma confiable, se debenhacer previsiones para podercomprar en un país víatransacciones en efectivo. Eltransporte seguro de dinero seencuentra en el manual deseguridad de cualquier ONG, asíque no será objeto de discusiónaquí. Sin embargo, el pago deefectivo es en lo quefrecuentemente las ONG tienendificultades, particularmente al

comprobar qué cosa se compró,cómo y cuándo y por cuánto. Elpagar bienes con efectivo requiererecibos y cada miembro delequipo debe tener un talonario derecibos. Todos los recibos debentener la firma de aval del líder delequipo o de un testigo del equipo.

b. Libro básico de contabilidadUn libro básico de Mayor, quemuestre el efectivo disponible ylas entradas y salidas, con detallessobre el vendedor, proporcionará,al combinarlo con los recibos,suficiente información para elpersonal financiero de las oficinascentrales. Dará también capacidadde rendición de cuentas y pistasde auditoría durante los siguientesmeses, cuando el personal inicialse haya ido y sea difícil explicar lanecesidad de hacer compras deemergencia, a un auditor que noesté familiarizado con laspeculiaridades de las emergenciashumanitarias.

c. Personal financiero deemergenciaA menudo, no es factible enviarun encargado de contabilidaddedicado a una situación deemergencia. Sin embargo, almenos uno de los integrantes delequipo de emergencia deberíatener suficientes conocimientoscontables básicos, para ser elpunto de contacto financiero.También debería estar encapacidad de llevar a cabo unaevaluación de los sistemasbancarios y financieros del país endonde la ONG opera, así como sercapaz de operar libros contablessimples.

d. Apoyo de las oficinas centralesde la ONGEs importante que el personal delas oficinas centrales entienda queel personal de emergencias,trabajando en una situación deemergencia compleja, muyprobablemente no podrá generarlos complejos reportes financierosrequeridos por los donantes. Lasoficinas centrales deben entoncesestar dispuestas a generar esosreportes durante la emergencia yuna parte de la fase de transición.Es en este punto donde muchasONG obtienen una pobrereputación con los donantes, alchocar las necesidades de éstoscon las necesidades de la

emergencia y la inhabilidadcontable de quienes la atienden.

2. Fase de transición

Conforme la fase de emergencia vacediendo paso a un ambiente másseguro y una implementación másregular de los programas, serecomienda que, a la primeraoportunidad, un jefe de finanzasdedicado y personal apropiadolleguen para proporcionar apoyoadministrativo y financiero. Con lallegada de ese equipo, el personal deemergencias podrá entregar el librobásico de Mayor y éste podrá serreemplazado con un sistemacontable apropiado, electrónico talvez, operado por personal calificadoy entrenado.

3. Fase operacional

Conforme se va afianzando laoperación, toda la responsabilidadfinanciera a nivel de campo,actualmente llevada a cabo porpersonal de las oficinas centrales,puede transferirse a undepartamento financiero de campo.Sin embargo, es importante tratar demantener alguna continuidad delpersonal de la fase de emergencia, yaque emergerán preguntas al hacerreportes financieros y la falta deconocimiento institucional ha llevadoen el pasado a confusiones a la horade reportar.

Esto es un breve resumen denuestras recomendaciones, venidasde nuestra experiencia enemergencias complejas. Cadaorganización tendrá sus propiasideas sobre cómo lidiar con losproblemas planteados en unaintervención de emergencia y cómobalancear las necesidades delprograma con las necesidades decontabilidad. Sin embargo, al noadherirse a algunos principiosbásicos, los problemas seguiránocurriendo con la resultantedisminución en la confianza de losdonantes y los beneficiarios, lo cualmuchas veces se vuelve un problemausual con las ONG.

Guy Hovey es el Jefe de la Misión yDiana Landsman es la DirectoraFinanciera, en el Comité de Ayudade Metodistas Unidos (UMCOR, porsus siglas en inglés) en Bosnia-Herzegovina. http://gbgm-umc.org/umcor/. Email: guy@umcor-bosnia.org.

1. Existe una figura muy citada de que, de los

US$6 millardos gastados en Bosnia, al menos

US$1 millón se ha perdido.

36 RMF 18

Las emergencias complejas y los mecanismos de respuesta de lasONG, conllevan un rápido despliegue de personal y recursos, obten-ción inmediata y distribución acelerada de suministros de ayuda.

Emergencia compleja:¿finanzas también comple-jas? por Guy Hovey y Diana Landsman

L

Soluciones dde LLogística

El Instituto Fritz crea asociaciones“sector público-sector privado”, paratraer los recursos y las mejoresprácticas del sector privado a lasorganizaciones humanitarias. Porejemplo, el Instituto Fritz ha creadoun avanzado software de logísticabasado en tecnología web, utilizandolas mejores prácticas del sectorcomercial y ajustándolo para cubrirlas necesidades de la cadena deentrega de la ayuda humanitaria.

El Software de LogísticaHumanitaria, que es donado por elInstituto Fritz a institucioneshumanitarias calificadas, automatizael proceso de movilización y daseguimiento a las provisiones, desdeque son donadas hasta que sonentregadas en el campo. Fácil deusar, enlaza las operaciones deemergencia con la logística y lasfinanzas, para proporcionar unavisión completa y puntual deltrayecto de la ayuda. Con ello, ayudaa incrementar la velocidad de lacadena de ayuda, da mayor poder aquienes toman decisiones, mejora elaprovechamiento de las donaciones yamplía la memoria institucional através de la cadena de ayuda, conmenor dependencia del papel.

Convenciones LLogísticas

El Instituto Fritz reúne a expertoslogísticos del mundo humanitario, elsector privado y el académico, paraque compartan sus conocimientos, seasocien y desarrollen soluciones paraproblemas operacionales de la ayudahumanitaria.

● Conferencia de LogísticaHumanitaria, se lleva a caboanualmente en Ginebra. Reúne alos máximos profesionales enlogística de las mayoresorganizaciones de auxilio del

mundo, y a profesores de logísticade alto nivel, para compartirexperiencias y discutir maneras demejorar la práctica de la logísticahumanitaria.

● Cruce de Caminos (Crossroads),reúne a ejecutivos de alto nivel dela cadena de abasto, académicos yrepresentantes de organizacioneshumanitarias, para discutir formasde desarrollar herramientasprácticas y metodologías, paraapoyar a los logísticos en la laborhumanitaria.

Compartiendo eel CConocimiento

El Instituto Fritz facilita lainvestigación, para atraer la atencióna los aspectos únicos de la logísticahumanitaria y para identificar losretos comunes de la ayudahumanitaria. Por ejemplo, el InstitutoFritz patrocina estudios de casos através de universidades, comoINSEAD, para educar acerca de losprocesos utilizados durante lasoperaciones de ayuda humanitaria;tales como el conflicto de Afganistány las inundaciones de Mozambiqueen el 2001. El Instituto Fritz tambiénse enorgullece de suscribir estaedición de la Revista MigracionesForzadas, enfocada en el importantepapel que juega la logística en lasoperaciones humanitarias. Para másinformación sobre el Software deLogística Humanitaria u otrasactividades del Instituto Fritzrelacionadas con la logística, visitepor favor: www.fritzinstitute.org.

37RMF 18

Participando een

FORTALECER LLA LLOGÍSTICA HHUMANITARIA

Nuestra Misión

El Instituto Fritz fortalece lasinfraestructuras de las

organizaciones humanitarias,movilizando experiencia y

recursos en logística ytecnología de las comunidades

corporativa y académica.

El Instituto Fritz logra sumisión a través del desarrollode soluciones y de reunir a los

participantes.

38 RMF 18 Centro de Estudios sobre Refugiados

n Noviembre de 2002, elConsejo de Seguridad de laONU votó unánimemente pararespaldar una resolución

Angloamericana (No. 1441),requiriendo a Iraq la readmisión delos inspectores de armas que habíansido retirados por la ONU en 1998. Almes siguiente, tal como lo demandarala ONU, oficiales iraquíes presentarona la ONU un documento de 12,000páginas, dando a conocer losprogramas iraquíes para armas dedestrucción masiva. El 5 de marzo de2003, después de meses de intensosesfuerzos diplomáticos, los ministrosde relaciones exteriores de Francia,Rusia y Alemania, emitieron unadeclaración conjunta; indicando queno dejarían pasar una segundaresolución del Consejo de Seguridadde la ONU, para autorizar una acciónmilitar contra Iraq. Los EstadosUnidos y el Reino Unido perdieron lasesperanzas de ganar el apoyo delConsejo de Seguridad, para unaguerra contra Iraq. El 20 de marzo, losEstados Unidos lanzaron su primergrupo de ataques aéreos sobre Bagdady la “Operación Libertad Iraquí”empezó oficialmente.

Durante el período entre noviembrede 2002 y marzo de 2003, se habíanhecho estimaciones sobre que uncombate militar causaría eldesplazamiento de más de un millónde personas, dentro de Iraq y a travésde sus fronteras.

ACNUR y diversas ONG habían hechopreparativos para recibir esta olahumana en Jordania, Siria e Irán. EnSiria, ACNUR negoció la mejora delcampamento de El Hol, en el este deSiria; y dos campamentos más fueronacordados con el gobierno sirio, en lospasos fronterizos de Al Yarubiyah yAl Tanf. ACNUR predispuso bienes nocomestibles suficientes para 5000personas en el país, con materialadicional disponible para sertransportado desde el puerto turco deIskenderun o el puerto Jordano deAqaba, en cuestión de horas. EnJordania, ACNUR trabajó juntamentecon La Sociedad Benéfica Hachemitapara montar un sitio para refugiadoscerca de Ruwaishid, en el este de

Jordania. Además, ACNUR almacenómaterial auxiliar en el puerto deAqaba en el sur, para su envíoinmediato a Ruwaishid, si eso fueranecesario. En Irán, la Agencia paraInmigrantes y Extranjeros delgobierno, preparó diez campamentoscon la ayuda de ACNUR. Cuatro deestos campamentos fueron provistos

con instalaciones básicas comoservicios sanitarios y de agua, einicialmente podían acoger 60,000refugiados.

A pesar de las terribles predicciones,los refugiados iraquíes no cruzaronlas fronteras hacia Irán. Sin embargo,más de 30.000 iraquíes se reunieroncerca de la frontera en Badrah, en eleste de Iraq y pidieron ayuda de Irán.Las autoridades Iraníes respondieronenviando comida, agua y medicina a lafrontera, en la que pidieron a losancianos iraquíes que se encargarande la distribución del material deayuda. En Siria, poco más de 200iraquíes cruzaron la frontera y serefugiaron en el campamento de ElHol. A lo mejor como respuesta a lasadvertencias de los Estados Unidos, deno ofrecer refugio a ningún partidariodel gobierno Iraquí, 44 refugiadosiraquíes, incluyendo 23 niños, fueronsacados más tarde del campamentode El Hol y llevados de vuelta a Iraq.Todo este grupo de refugiados eranresidentes de Tikrit, pueblo natal deSaddam Hussein.

En Jordania, más de 1.200 refugiadosllegaron al paso fronterizo de Al-Karma entre Iraq y Jordania y seencontraron atrapados, incapaces deatravesar la frontera hacia Jordania yreacios de volver a Iraq. Éstos eranmayoritariamente oriundos deterceros países, atrapados en “tierrade nadie”: kurdos iraníes, persasiraníes, árabes y palestinos. Dosmeses después del inicio de la“Operación Libertad Iraquí”, sepermitió la entrada de unos 550palestinos y algunos cientos de otrosrefugiados árabes al campamentojordano de refugiados en Ruwaishid.

¿Por qué la comunidad humanitariainternacional se equivocó de talmanera? ¿Cómo pudieron estimar unmillón de refugiados y por qué esascifras fueron aceptadas tanfácilmente?

Ahora sabemos que dentro de Iraq,unas 300,000 personas fueron

desplazadas por la guerra, la mayoríaárabes que recientemente habían sidoforzados por el régimen de SaddamHussein a establecerse en aldeaskurdas alrededor del pueblo deKirkuk en el norte de Iraq.Relativamente poca gente buscórefugió más allá de las fronterasinternacionales y, aquellos que lohicieron, eran mayoritariamenteoriundos de otros países, que estabanresidiendo en Iraq.

A lo mejor, el error fundamental fueasumir que los ciudadanos iraquíeshuirían de sus casas una vezempezaran los ataquesangloamericanos. Para la mayoría deiraquíes, la “Operación LibertadIraquí” no fue vista como unacampaña de liberación sino como unasalto neo-colonialista a su tierranatal. La mayoría de iraquíesprefirieron quedarse en su tierra y,refugiándose entre vecinos yparientes, proteger sus propiedades ala vez que afirmaban su identidadiraquí. La presuposición occidentalacerca de que los iraquíes huiríancruzando fronteras internacionalespara su seguridad personal, yposteriormente volverían pararecuperar sus propiedades yposesiones, no es algo que la mayoríade iraquíes, o árabes en general,harían. Las lecciones de Palestina hansido grabadas profundamente en lapsique árabe. Si huyes de la guerra entu tierra natal, a lo mejor no podrásvolver cuando termine la lucha.

Dawn Chaty es Subdirectora del.Centro de Estudios sobreRefugiados. Email:dawn.chatty@qeh.ox.ac.uk

www.rsc.ox.ac.uk

Centro de Estudios sobre RefugiadosQueen Elizabeth House,

21 St Giles, Oxford OX1 3LA, UK.Tel: +44 (0)1865 270722.Fax: +44 (0)1865 270721.

correo electrónico: rsc@qeh.ox.ac.uk

“Operación Libertad Iraquí” ysu millón de refugiados ira-quíes fantasma por Dawn Chatty

E

La mayoría de iraquíes prefirieron quedarse en su tierra

ay pocos lugares queevoquen imágenes dedestrucción y sufrimientocreados por la guerra con

más fuerza que Kabul. Los niños deKabul han aparecido en reportajes delos noticieros y en los llamados delas agencias de ayuda, para mostrarla devastación y el desplazamientoforjados por más de dos décadas deconflicto armado. Se puede suponerque muchos jóvenes estántraumatizados por sus experiencias;y ahora requieren atenciones porparte de profesionales de la saludmental, con el fin de empezar areconstruir sus vidas. Un estudiorecién publicado por Save theChildren de EE.UU. y UNICEF, retaesta suposición y nos alienta areflexionar acerca de lasmetodologías establecidas paratrabajar con niños afectados por laguerra.

The Children of Kabul: discussionswith Afghan families (Los Niños deKabul: discusiones con familiasafganas) es el resultado de unainvestigación intensiva de seis mesescon más de 600 residentes de Kabul,de los cuales casi 450 tenían entre 7y 18 años de edad. La escala yduración de este proyectoinvestigativo, lo distinguen de lamayoría de ejercicios evaluativosllevados a cabo por organizacioneshumanitarias, trabajando con niñosafectados por la guerra. Esmetodológicamente innovador. Losinvestigadores no se centraron en loseventos relacionados con el conflictoy sus consecuencias en la saludmental de los niños, sino queadoptaron un enfoque más amplio:una exploración de las relacionessociales de los niños y su bienestar, ala luz de una variedad de problemasy retos; incluyendo, pero nolimitados a, aquellos creadosdirectamente por el conflicto y eldesplazamiento. Los niños fueroninvolucrados en el diseño de lainvestigación, haciendo comentariossobre sus vidas y analizando suscircunstancias. En el informe, losniños emergen como supervivientes,activamente involucrados en lasluchas diarias de la vida, más quecomo víctimas que requieran unanálisis “experto” y ayuda.

Uno de los principales hallazgos dela investigación, es la primordialpreocupación por las consecuenciasmateriales y sociales de la guerra y eldesplazamiento. Inevitablemente,éstas incluyen la pobreza que, a suvez, afecta las responsabilidades delos niños, su nutrición, aptitud en eljuego, relaciones familiares y accesoal cuidado de la salud. La destrucciónde la infraestructura básica, ha

dificultado muchos aspectos de lavida diaria de los niños; incluyendola necesidad de asumir faenas comorecoger agua y leña. El gran númerode edificios destruidos, y losfantasmas que se supone los habitan,son una causa significativa de temor.A la par de los retos creadosdirectamente por la guerra y eldesplazamiento, se expresanclaramente las preocupaciones sobrelos asuntos de cada día, similares aaquéllas experimentadas por jóvenesde otras partes del mundo. Éstasincluyen la disciplina del maestro, laenfermedad o muerte de parientes,problemas sentimentales ydiscriminación de género.

A lo mejor la conclusión mássobrecogedora y saludable es, sinembargo, el alcance de lapreocupación de los niños acerca delas condiciones que han ocurridocomo resultado de la supuesta paz.El ejemplo más claro de esto es eltráfico. Con la caída del régimenTalibán llegó un aumento masivo dela cantidad de vehículos en las callesde Kabul; un repentino yatemorizante suceso para los niñosy una amenaza directa a suseguridad física.

Los autores concluyen que “…es másprobable que un niño se preocupepor las dificultades para cruzar uncampo minado para ir a buscar aguahoy, que por recordar unaexperiencia de una batalla que pasóvarios años atrás.” Las implicacionesde este estudio para el trabajo de lasagencias humanitarias, sonsignificativas. Dada la variedad de laspreocupaciones expresadas, unarespuesta multifacética resultaesencial: una que se centreprincipalmente en ayudar a los niñosa vencer los problemas diversos desus vidas actuales. Save the ChildrenEE.UU. y UNICEF están actualmenteinvolucradas en desarrollar unarespuesta como esa, que incluya unproyecto para mejorar la seguridadvial, proveer oportunidades de juegoy recreación y apoyar prácticasconciliadoras, en armonía con lascreencias religiosas locales y elsentimiento popular.

En otras partes del mundo afectadaspor conflictos, muchas agenciascontinúan promoviendo unarespuesta bastante estandarizada,centrada en el trauma. El proyectoNiños de Kabul ilustra la importanciade dedicar serios esfuerzos para elestudio del contexto local, y eltrabajo con los niños para conseguiruna respuesta integral que abordedirectamente sus experienciasparticulares, preocupaciones yaspiraciones.

Jason Hart es Oficial deInvestigación del Centro deEstudios sobre Refugiados. Email:jason.hart@qeh.ox.ac.uk

El texto completo de Los Niños de Kabul (en inglés)se encuentra online en:www.savethechildren.org/publications/children_of_kabul.pdf

39RMF 18 Centro de Estudios sobre Refugiados

Niños de Kabulpor Jason Hart

H

Avisos del Centro deEstudios sobre Refugiados

Voices out of Conflict: young people affected by forced migration and political crisis(Voces desde el conflicto: jóvenes afectados por la migración forzada y la crisis política)Cumberland Lodge, Windsor Great Park, Reino Unido: del 26 al 28 de marzo de 2004.[ver página 45 para detalles]

RSC International Summer School in Forced Migration 2004(Escuela de Verano Internacional del RSC sobre Migración Forzada, 2004)del 5 al 23 de julio de 2004: Oxford, Reino Unido.

Forced Migration Onlinewww.forcedmigration.org

40 RMF 18 Consejo Noruego para los Refugiados

odo el mundo ha oído hablarde Slobodan Milosevic ySaddam Hussein, pero hasta laprimavera pasada, muy pocoshabían oído hablar de Charles

Taylor, el líder de la milicia liberianaconvertido en político, cuyo régimenha agravado los conflictos por todaÁfrica Occidental. Homicidio, tortura,violaciones y expulsión, han marcadola vida diaria para aquellos que vivenbajo el mandato de Taylor. En juniode 2003, la difícil situación deseguridad forzó a las organizaciones

de ayuda humanitaria a evacuar supersonal. Aunque las necesidadeshumanitarias eran mayores quenunca, la comunidad internacionalsolo aportó una quinta parte de losolicitado por la ONU para losprogramas de ayuda en emergenciasen Liberia.

El Consejo Noruego para losRefugiados respaldó al AltoComisionado de las Naciones Unidaspara los Refugiados, Ruud Lubbers,cuando el pidió a la ONU quecomisionara y enviara una fuerza depaz a este país desgarrado por laguerra. En julio de 2003, los EstadosUnidos enviaron a los primerossoldados a preparar el terreno, parauna mayor operación de pacificación.La CEEAO (Comunidad Económica delos Estados del África Occidental)ofreció 3,000 soldados para unaoperación de paz. En agosto delmismo año, los EE.UU. desplegaron200 soldados después de que Taylorse refugió en la vecina Nigeria. Pocodespués, el gobierno y los dosprincipales grupos rebeldes acordaronun tratado de paz, incluyendo unnuevo gobierno interino y nuevaselecciones en 2005. Respaldados porla ONU y con una fuerza de pazencabezada por los EE.UU. instalada,ahora hay bastantes probabilidades deque este país arruinado por la guerra,pueda ponerse de pie nuevamente.

Durante muchos años, Liberia fue unrefugio para grupos rebeldes depaíses vecinos. El comercio ilícito dearmas y diamantes floreció,generando grandes sumas para Taylory su familia. La inestabilidad políticaregional fue esencial para lacontinuidad de este flujo constante deingresos. El régimen de Taylor fue un

protagonista importante en la horribleguerra civil en la vecina Sierra Leona.Taylor también tuvo su papel en laguerra civil de Costa de Marfil, eintentó desestabilizar el gobierno deGuinea.

Dos grupos rebeldes diferentes en elnorte y en el este de Liberia,estuvieron presionandoconstantemente a Taylor; cuyorégimen solo predominó en unapequeña parte del país y la capital,Monrovia. Un Grupo Internacional de

Contacto en Liberia,dirigido por la CEEAO,inició varias reunionesentre los rebeldes yTaylor. El constante

incremento en la lucha tuvo unimpacto dramático en lo humanitario.Entre 500,000 y 600,000 personasestán en desesperada huida dentrodel país, mientras que casi 300,000han buscado la limitada y precariaprotección que ofrecen los paísesvecinos. Aproximadamente 200,000desplazados internos estánactualmente dentro y alrededor deMonrovia.

En Sierra Leona, la comunidadinternacional se ha movilizado paramantener la frágil paz. La operaciónde mantenimiento de paz de la ONUconsiste en 17,000 soldados, la mayorde este tipo en el mundo. Loscriminales de guerra son procesados yla mejoría en la seguridad estápermitiendo a las organizacioneshumanitarias proveer ayuda. En unpar de años, la situación de lapoblación civil ha pasado de ladesesperación abismal a una nuevasensación de esperanza.

Esto contrasta de manera impactantecon Liberia, donde la volátil situaciónde seguridad ha impedido el auxiliohumanitario en grandes áreas duranteaños. A principios de 2003, untrabajador humanitario noruego fuemuerto. Durante algunos períodos detiempo, el Programa Mundial deAlimentos tuvo que interrumpir ladistribución en grandes áreas del país.Mientras las antiguas potenciascoloniales han intervenido en laregión (los británicos han tomado lainiciativa en Sierra Leona y Francia haenviado 4,000 soldados a Costa deMarfil), Liberia ha sido abandonada asus propios recursos.Puesto que el Estado de Liberia fuefundado por esclavos americanosemancipados en 1847, éste ha tenido

vínculos cercanos con los Estados Unidos. Liberia fue un aliadoincondicional de los Estados Unidosdurante la Guerra Fría. Hoy en día, elpaís ya no tiene ningún interésestratégico para la primera potenciamundial. La guerra global contra elterrorismo ha causado cambios en lasprioridades y el sufrimiento de losciviles liberianos tiene una prioridadinferior.

A causa de los lazos políticos ehistóricos entre estos dos países, losEstados Unidos deberían tenergrandes obligaciones hacia Liberia. Silos Estados Unidos están realmentepreocupados por las necesidadeshumanitarias y la seguridad de lagente, se les necesita mucho más enLiberia que en Iraq.

Raymond Johansen es elSecretario General del ConsejoNoruego para los Refugiados.

Para más información acerca de Liberia, vea elperfil del país en el sitio del CNR/Proyecto Globalde Desplazados Internos:www.db.idpproject.org/Sites/IdpProjectDb/idpSurvey.nsf/wCountries/Liberia

Liberia: ¿una esperanza depaz? por Raymond Johansen

T

Para más información (eninglés) sobre el Consejo

Noruego para losRefugiados, visite:

www.nrc.no/engindex.htm

El constante incremento en la lucha tuvo unimpacto dramático en lo humanitario.

41RMF 18 Proyecto Global de Desplazados Internos

n octubre de 2002, un grupode trabajo interagencial(compuesto por OCHA, ACNUR,NRC, el Comité Internacional

de Rescate y la Comisión Nacional delgobierno de Sierra Leona para laAcción Social) creó el Proyecto deManejo de Campamentos. La iniciativasurgió de la necesidad urgente decentrarse en el manejo de loscampamentos de desplazados,después del escándalo de explotaciónsexual en el que estaban implicadasagencias humanitarias en el Oeste deÁfrica.1

Aunque ya existen directricesdetalladas y normas mínimas para eldiseño de campamentos, suconstrucción y su puesta en servicio,aún no ha habido un enfoquesistemático e integral hacia el manejodel campamento; desde negociar sulocalización hasta su clausura.Tampoco hay documentacióndetallada con una perspectiva demanejo del campamento, que pudieraser una herramienta práctica paracomplementar directrices sectorialesya existentes.

Las agencias administradoras decampamentos juegan un papel críticoen la entrega de asistencia yproporcionando protección adesplazados, tanto en entornos dedesplazados internos como derefugiados. Sin embargo, lascapacidades de las agenciasadministradoras varía enormemente,dependiendo de su conocimientopráctico, experiencia y habilidad paraconseguir el apoyo de los donantes.Estas diferencias en la dirección y lametodología son particularmente

evidentes entre escenarios dedesplazados internos y refugiados. Elgrupo de trabajo interagencial enSierra Leona, se ha centrado enidentificar áreas claves deresponsabilidades en laadministración de campamentos;revisando lecciones aprendidas eidentificando buenas prácticas desituaciones en campamentos derefugiados, que podrían sertransferidas a la administración decampamentos para desplazadosinternos. Con la combinación de todoesto, el grupo de trabajo tuvo laintención de desarrollar una visióngeneral y detallada desde laperspectiva de la administración delcampamento. El productodesarrollado se convirtió en el Juegode Herramientas para el Manejo deCampamentos.

Los objetivos del Juego deHerramientas para el Manejo deCampamentos, son:

■ Definir y compilar informaciónacerca de todos los aspectos de lasoperaciones del campamento,requerida por un administrador decampamento (hay 19 capítulos2).

■ Definir los roles yresponsabilidades de losadministradores de campamentos,en relación con cada tema.

■ Proporcionar una lista de literaturaesencial sobre cada tema.

■ Proveer instrumentos prácticos yde referencia para apoyar losadministradores de campamentoen su trabajo diario, incluyendolistas de control, formas deseguimiento y directrices prácticas.

El juego de herramientas aborda tantolos aspectos técnicos como lossociales del manejo de uncampamento, y está orientado a serun documento iterativo, abierto aañadiduras y cambios. Esta iniciativase centra específicamente enadministradores de campamentoindividuales y agencias deadministración de campamentos. Notiene el objetivo de ser minucioso yno hay ninguna intención de duplicaro revisar normas y pautas yaexistentes. Finalmente, el juego deherramientas tiene el objetivo deproporcionar una visión detallada,integral y práctica de una gamacompleta de responsabilidades en laadministración de campamentos.

El Proyecto de Manejo deCampamentos está trasladándoseahora a un nivel global. De octubre amediados de diciembre de 2003, eljuego de herramientas será probadoen países seleccionados de África,Europa, Asia y Sudamérica, con el fin

de identificar omisiones en lainformación y las herramientas,evaluar su eficacia, revisar y evaluar eldiseño actual, mejorar el conjuntorevisado con buenas prácticas reciénidentificadas y determinar qué áreasoperacionales del juego deherramientas, son consultadas conmás frecuencia.

Para que la prueba en el campo sea lomás fiable posible, se realizará en unasección cruzada de países propensosal conflicto o que han salido de uno.Los criterios principales paraseleccionar países para la prueba decampo son:

■ una situación derefugiados/desplazados internos,sin emergencias

■ presencia establecida del ComitéInternacional de Rescate y/o elConsejo Noruego para losRefugiados, junto con oficinas deACNUR y OCAH del país u otrosasociados que deseen participar enla prueba, en cooperación con elcoordinador del Proyecto deManejo de Campamentos en elNRC-Oslo

■ una presencia humanitaria bienestablecida.

Para más información, por favorpónganse en contacto con Nina M.Birkeland. Email:nina.birkeland@nrc.no

1 Ver RMF 15, pp.16-19 y RMF 16-17, pp. 42.

2 Los 19 capítulos son: negociaciones; diseño delcampamento; cuidado y manutención; personal deadministración del campamento; comités de cam-pamento; distribución de la comida y objetos nocomestibles; agua y salubridad; registro de perso-nas y recopilación de datos; seguridad; protección;protección infantil; participación comunitaria;educación formal; mejorar las estrategias desustento; violencia basada en el sexo y el género;recreación y juventud; cuidados y educación parala salud; atención psicosocial; construcción de pazy reconciliación; y clausura del campamento.

El Proyecto Global de Desplazados Internosse complace en presentar el Proyecto deManejo de Campamentos interagencial:

El Proyecto Global de Desplazados Internoses una organización internacional no

lucrativa que monitorea el desplazamientointerno causado por conflictos.

La base de datos de los desplazadosinternos (www.idpproject.org) brinda

información pública sobre eldesplazamiento interno en 50 países.

El proyecto es parte del Consejo Noruegopara los Refugiados (NRC, por sus siglasen inglés), una organización que trabajapara brindar asistencia y protección a losrefugiados y desplazados en África, Asia,Europa y América. El NRC fue fundado en

Oslo, en 1946.

Proyecto Global de Desplazados InternosChemin Moïse-Duboule 59

CH 1209 Ginebra, SuizaTel: +41 22 799 0700Fax: +41 22 799 0701

correo electrónico: idpproject@nrc.ch

Noticias IDPNoticias IDP es un resumen noticioso

(en inglés) sobre los desplazadosinternos por conflictos. Es compiladopor el Proyecto Global de Desplazados

Internos, basado en informaciónpública. Suscríbase a través del

correo electrónico: idpproject@nrc.cho visite nuestro sitio web:

www.idpproject.org.

E

arias evaluaciones recientes deACNUR sugieren que laorganización sabe menos ymenos acerca de los

refugiados que tiene instrucciones deproteger. Recientes eventos en Áfricaoccidental, donde varios miembrosdel personal humanitario fueronimplicados en la explotación sexual dejóvenes refugiadas1, confirmaron laimpresión de que ACNUR y otrasorganizaciones humanitarias, tienenuna comprensión muy limitada de ladinámica social de las situaciones derefugiados.

Investigando para comprender losorígenes de este problema, la Unidadde Análisis y Evaluación de Política(UAEP) de ACNUR preguntó a variosmiembros del personal por qué laagencia había perdido el contacto consus beneficiarios. Las respuestasrecibidas, proporcionan una valiosamirada hacia el interior de lascambiantes condiciones bajo lascuales el personal humanitario estáobligado a trabajar.

Muchos interrogados mencionaron elhecho de que la seguridad en áreaspobladas de refugiados, es muchomás frágil de lo que era una décadaatrás; lo cual se ha evidenciado con elsecuestro y asesinato de miembros deACNUR en varios lugares. Mientrasque hubo un tiempo en el que elpersonal de ACNUR podía vivir ytrabajar entre los refugiados, ahora seles sitúa normalmente en centrosprovinciales, frecuentemente a unadistancia larga y de difícil recorridodel campamento de refugiados máscercano.

Muchos miembros del personaltambién han mencionado el modo enque el correo electrónico y la Internethan penetrado hasta en las másremotas oficinas de ACNUR,posibilitando al personal estar en susoficinas durante mucho más tiempo, ymucho menos tiempo interactuandocon los refugiados. Losrequerimientos de informes de laorganización han aumentadosustancialmente en años recientes,obligando al personal de campo asentarse delante de sus computadorasdurante horas al final. ¡Irónicamente,el nuevo énfasis en laresponsabilización en el sectorhumanitario, ha distanciado a ACNURde la propia gente a la que se suponedebe proteger!

Nuestro personal también nos contósus preocupaciones acerca de lalimitada cantidad de personal deACNUR en el frente, en localidades derefugiados. La dificultad para llenarpuestos de funciones difíciles, unida ala introducción de nuevasregulaciones, que permiten alpersonal que tiene su puesto enlocalidades como éstas, tomarregularmente descansos de “reposo yrecuperación”, ha llevado a lareducción de la presencia de ACNURen el campo. Esta tendencia ha sidoreforzada por la delegación demuchas responsabilidadesoperacionales hacia las ONG y otroscolaboradores en la implementación.

Los empleados también mencionaronque el estímulo de salir de la oficina ymezclarse con refugiados, ha sidoreducido considerablemente por laincapacidad de ACNUR de proveer laprotección, asistencia y solucionesnecesarias. “Es muy difícil hablar conla gente cuando sabes que no puedessatisfacer sus peticiones de ayuda ode oportunidades de reasentamiento,y que pueden enfadarse mucho comoconsecuencia”, mencionó uninterrogado.

Otros nos contaron que la interacciónde ACNUR con comunidades derefugiados, especialmente aquellasque han vivido en el exilio durantemucho tiempo, es obstaculizada porla naturaleza no representativa de loscomités establecidos para dar a losrefugiados alguna forma de liderazgo.Como concluyó Tania Kaiser cuandovisitó Guinea para llevar a cabo unaevaluación para ACNUR, “los comitésde refugiados son extremadamentevariables, y algunos refugiadosordinarios no tienen nada qué ver conellos. Los miembros del comité sonfrecuentemente considerados ‘genteencumbrada’, en algunos casoscorruptos e interesados.” Esteproblema es evidentemente agravadocuando la gente de ACNUR y otrasinstituciones humanitarias serelacionan solamente con losmiembros del comité y no interactúancon otros refugiados.

Al enfrentar el reto de aprender másacerca de los refugiados y otraspersonas de interés para ACNUR,UAEP está:

■ experimentando con “evaluacionesbasadas en el beneficiario”, cuyaintención es solicitar las opiniones

y percepciones de las mujeres,niños y otra gente impotente quesuelen ser ignorados enevaluaciones más convencionales;

■ esperando los resultados de unarevisión mayor de los sistemas decontrol y procedimiento deACNUR: los hallazgos inicialesindican que, a pesar de todos loobstáculos mencionadosanteriormente, ACNUR y susasociados continúan recogiendouna gran cantidad de informaciónacerca de los refugiados y otrosbeneficiarios; pero los análisis dela información son con frecuenciadébiles y la información recogidano es utilizada para informar aquienes diseñan las políticas y losprogramas;

■ examinando el modo en que lasencuestas de sondeo puedan serusadas para aprender más acercade la población refugiada y susaspiraciones. La metodología de lasencuestas realizadas ha sido amenudo irregular en calidad y en laactualidad hay poco material deguía disponible para lasorganizaciones humanitarias quedeseen llevar a cabo o comisionarencuestas de sondeo.

Los lectores de RMF conexperiencia en el uso de encuestasde sondeo en situaciones derefugiados, están invitados acontactar a la UAEP en:hqep00@unhcr.ch.

Algunos de los temas planteados en este artículotambién son examinados en “InvestigandoRefugiados: algunas consideraciones metodológi-cas y éticas en ciencias sociales y migraciónforzada” (Researching refugees: somemethodological and ethical considerations in socialscience and forced migration), por Karen Jacobseny Loren Landau, “Nuevos Asuntos en laInvestigación sobre Refugiados”, No. 90, disponible(en inglés) bajo “Publicaciones” en el sitio web deACNUR, www.unhcr.ch.

1 Ver RMF 15, pp.16-19 y RMF 16-17, pp. 42.

42 ACNUR RMF 18

¿Por qué sabemos tan poco acerca de los refu-giados? ¿Qué podemos hacer para saber más?

por Jeff Crisp

Esta es una página regular de noticias y debate de la Unidad de Evaluación y Análisis de Políticas de ACNUR (UAEP). Para mayor información o sugerencias referentes a este artículo, contacte a Jeff Crisp, Director de UAEP. Email: CRISP@unhcr.ch

V

43

actualizaciónDonde no hay voluntad, nohay camino posible:Responsabilidad nacional porel desplazamiento interno enlas Américas

por Erin Mooney

Dado que la responsabilidad de tratarcon el desplazamiento interno recaeprincipalmente en los gobiernos, losasuntos de responsabilidad nacionalson primordiales. Esto no es menoscierto en Latinoamérica, donde hayunos 3.3 millones de desplazadosinternos. La mayoría se encuentran enColombia (que ahora tiene la tercerapoblación más grande de desplazadosinternos en el mundo), en condicionesde tremenda inseguridad. Losnúmeros son mucho menores enMéxico, pero su situación es de todasformas precaria y sólo hasta hacepoco empezó a recibir atención. EnGuatemala y Perú, muchosdesplazados internos siguencareciendo de una solución duradera,aunque los conflictos terminaron hacevarios años. Los gobiernos enLatinoamérica han dado ciertos pasospara tratar con el problema, enparticular por medio de bosquejar ydesarrollar leyes y políticas. De hecho,en el caso de Colombia, la Ley 387sobre el Desplazamiento Interno hasido citada con frecuencia como unmodelo. Sin embargo, en ausencia deuna implementación efectiva y lavoluntad política que ello requiere,tales iniciativas también tienen amenudo muy poco significadopráctico para los desplazadosinternos.

¿Cómo promover la responsabilidadnacional? Esa fue la pregunta queemergió como asunto principal en elPrimer Seminario Regional sobreDesplazamiento Interno en lasAméricas, llevado a cabo en la Ciudadde México del 18 al 20 de febrero1

recién pasado. Los participantes,representando a gobiernos, ONG, laONU, organizaciones regionales ycomunidades de desplazadosinternos, estuvieron de acuerdo enque sería valioso identificar loselementos clave de lo que laresponsabilidad nacional hacia losdesplazados internos deberíaconllevar. Sobre la base de lasdiscusiones, fueron identificadosdieciséis indicadores deresponsabilidad nacional.

Un crítico primer paso es reconocer elproblema del desplazamiento internoy la responsabilidad nacional paratratar con él. Para algunos gobiernos,como el de México, esto ha ocurridosolamente hasta hace poco tiempo;mientras que en Perú y Guatemala

aún necesita reconocerse que losproblemas de los desplazadosinternos persisten, aún muchodespués de que los conflictos hanterminado. Más aún, la concienciaciónnacional al respecto debe significar elpromover la solidaridad con losdesplazados, y por ende ayudar aeliminar los estigmas étnicos, racialese ideológicos que a menudo sufren losdesplazados internos enLatinoamérica y que los ponen en unmayor riesgo. Un desproporcionadonúmero de desplazados internos enlas Américas lo integran indígenas ymiembros de las minorías étnicas.Una verdadera respuesta nacional,debe ser inclusiva y buscar resolverlas injusticias que subyacen en lamarginación social y económica deestas personas. Se necesitan masivascampañas de sensibilización, quelleguen a todas las autoridadesrelevantes, especialmente los militaresy la policía y que también seextiendan al público.

La responsabilidad nacional hacia losdesplazados internos debe incluirtodas las fases del desplazamiento,desde la prevención hasta labúsqueda de soluciones duraderas.Debe incluir también el tomarmedidas protectoras, en respuesta aseñales tempranas de desplazamientoarbitrario; llevando ante la justicia aaquellos que cometan abusos contralos desplazados internos yasegurando que todo retorno seavoluntario y ocurra en condiciones deseguridad. En Colombia,desafortunadamente, tales pasos nohan sido dados adecuadamente.Adicionalmente, ya sea que losdesplazados internos elijan retornar,reasentarse o integrarse localmente,ellos requieren asistencia para lareintegración, así como compensaciónpor las pérdidas sufridas. La mayoríade desplazados internos enLatinoamérica ha tenido que retornarsin tal asistencia. Muchos,especialmente aquellos quepermanecieron en centros urbanos yfueron obviados por los esquemas deapoyo al reasentamiento, aúnnecesitan esta ayuda en formadesesperada.

Los desplazados internos tienen elderecho a solicitar y recibir asistenciay protección, sin riesgo de castigo operjuicio.2 Sin embargo, muchosdesplazados en las Américas carecenincluso de la documentación necesariapara acceder a sus derechos y recibirasistencia. Más aún, los desplazadosinternos y aquellos que abogan porellos, enfrentan acoso y grave peligro;incluyendo asesinatos deliberados. Lafalta de seguridad para losdesplazados internos y aquellos que

los ayudan, ha tenido también elefecto de enfriar la investigación y elanálisis; tal como ha sido epitomadoen Guatemala después del asesinatode la antropóloga Myrna Mack. Losgobiernos deben hacer esfuerzosmucho más grandes para proteger alos desplazados internos y a aquellosque buscan ayudarlos.Las instituciones nacionales dederechos humanos en las Américas,juegan un papel importante en lapromoción y protección de losderechos de los desplazados internosy en la vigilancia de la efectividad delas respuestas gubernamentales. Esosmecanismos deben ser fortalecidos ysu efectividad debe ampliarse, enparticular en lo que se refiere a larespuesta a las alertas de inminentesdesplazamientos; y por medio deaumentar su presencia en las áreasdonde los desplazados internos esténen peligro. Los protagonistasregionales e internacionales tambiénpueden ayudar a reforzar laresponsabilidad nacional. La ComisiónInteramericana de Derechos Humanosha estado activa en vigilar el respeto alos derechos de los desplazadosinternos y aún en su proteccióndirecta. El saliente Relator Especialpara los Desplazados Internos debeser reemplazado y se debe hacermayor uso de la Corte Interamericanade Derechos Humanos, al tratar conlos derechos de los desplazados. Lacomunidad internacional tambiéntiene un papel importante qué jugar yque debería ser ampliado, enparticular a través de una sostenidapropugnación de la protección;incrementando su presencia en lasáreas donde los desplazados internosse encuentran en riesgo y haciendo unmayor esfuerzo para apoyar lareintegración de los desplazados,cuando éstos retornen o se reasienten.

Esos son solo algunos de loscomponentes clave contenidos en elesquema para la acción que fuedesarrollado en un esfuerzo porenfrentar el apremiante reto deasegurar la responsabilidad nacionalhacia los desplazados internos en lasAméricas.3 Propuesto como una guíapara los gobiernos en su respuesta aldesplazamiento interno, y como unabase para vigilar cuán efectivamenteéstos están cumpliendo con susresponsabilidades hacia losdesplazados, este esquemaproporciona parámetros para evaluary finalmente mejorar las respuestasnacionales en las Américas, así comoen situaciones de desplazamientointerno en otras partes del mundo.

Erin Mooney es Subdirectora delProyecto Brookings-SAIS.

RMF 18 Actualización

44 Actualización FMR 18

actualizaciónEmail: emooney3@jhu.edu

1. El seminario fue co-patrocinado por el Ministeriode Asuntos Exteriores de México, la Oficina delRepresentante del Secretario General de lasNaciones Unidas para los Desplazados Internos yel Proyecto SAIS de la Institución Brookings/JohnsHopkins sobre el Desplazamiento Interno.

2. Principio 3, Principios Rectores sobre elDesplazamiento Interno.

3. El reporte completo del seminario, incluyendo elesquema para las acciones a seguir, será publicadoen la primavera de 2004 y colocado en el sitio webdel Proyecto SAIS de la InstituciónBrookings/Johns Hopkins sobre el DesplazamientoInterno, en:http://www.brook.edu/fp/projects/idp/idp.htm

Devolución desde Panamá

El gobierno panameño está planeandorepatriar a los refugiados que haningresado a Panamá para escapar dela violencia y la guerra civil enColombia. La mayoría son afro-colombianos provenientes deldepartamento costero noroccidentalcolombiano de Chocó. La provinciafronteriza panameña de Dariénalberga a 1,515 refugiados y personasregistradas como necesitadas deprotección especial. Según lasOrganizaciones de Derechos Humanosde Panamá, el gobierno panameñoestá planeando devolverforzosamente a los colombianos a supaís, sin importar que la violencia quelos forzó a huir persiste.

Aunque Panamá es signatario de laConvención sobre Refugiados de1951, ya ha devuelto refugiadoscolombianos en varias ocasionesanteriores. En abril de 2003, 109colombianos (de los cuales 63 eranniños) fueron tomados de su lugar deresidencia en Darién y deportadoshacia Zapzurro, del lado colombianode la frontera. Cuando algunos serehusaron a mudarse o trataron deescapar, fueron maltratados por laGuardia Nacional y metidos a lafuerza en helicópteros. Algunos de losrefugiados fueron obligados a firmarun documento en donde declarabanque su retorno a Colombia eravoluntario.

Amnistía Internacional ha producidoevidencias de que las repatriacionesprevias han sido todo menos

voluntarias; y que los refugiadosdevueltos son puestos en riesgo deataque si se rehúsan a colaborar conlos paramilitares respaldados por elejército colombiano. AI se queja deque “la cooperación entre Panamá yColombia disminuye seriamente lanaturaleza civil y humanitaria de laprotección a los refugiados”.

ver:http://web.amnesty.org/library/Index/ENGAMR230782003

Eventos Próximos

Congreso MundialMovimientos Humanos eInmigración

El Congreso Mundial Movimientos

Humanos e Inmigración (MHI), que se

celebrará en Barcelona del 1 al 5 de

septiembre de 2004 en el marco del

Fórum Universal de las Culturas

Barcelona 2004, reunirá a más de 150

ponentes y a 1.300 personas de

ámbitos académicos, organismos

internacionales, gobiernos, instancias

locales y regionales, ONG,

asociaciones de inmigrantes, los

sectores público y privado y medios

de comunicación de todo el mundo,

con el fin de proponer nuevas ideas

para futuros debates y para la

actuación de los poderes públicos en

relación con el tema migratorio.

Asimismo, el congreso pretende

sensibilizar a la opinión pública y a

los agentes sociales y políticos sobre

los nuevos retos que plantea la

movilidad de personas.

Este Congreso MHI, organizado por el

Instituto Europeo del Mediterráneo y

el Fórum 2004, contará con

participantes de todo el mundo, desde

Asia-Pacífico a Latinoamérica. A lo

largo de sesiones plenarias, talleres,

sesiones regionales y de diálogo, el

Congreso MHI combinará formatos

tradicionales (mesas redondas,

ponencias) con otros formatos

innovadores (audiovisual y fotografía,

relatos personales, debates cara a

cara). El espacio del congreso contará

con paneles estadísticos, espacios

online, exhibiciones literarias,

muestras cinematográficas y

exposiciones.

Para mayor información, vea el sitio web:www.mhicongress.org/eindex.phpo contacte a:

Nuria CaralpsInstituto Europeo del Mediterráneo (IEMed) Tel. +34 93 2449855 / Fax. + 34 93 2472235 C/ Girona, 5ª planta. 08010 Barcelona EspañaEmail: mhi@iemed.org

XII ConferenciaInternacional de EstudiosEuropeos

El Centro de Estudios Europeos (CEE)de La Habana, Cuba, convoca a su XIIConferencia Internacional de EstudiosEuropeos, que se celebrará del 28 deseptiembre al 1 de octubre del 2004en los salones de conferencias delHotel Occidental Miramar de la capitalcubana.

Desde su primera edición en 1993, lasConferencias Internacionales quepromueve el Centro han permitido aespecialistas y científicos sociales delas más diversas procedenciasgeográficas e institucionales debatiruna amplia gama de temasrelacionados con la contemporaneidadpolítica, económica y social deEuropa, así como su impacto en otrasregiones del mundo.

La importancia que revestirá la XIIConferencia es que será puntoculminante de un conjunto deactividades científicas, promovidaspor el CEE en coordinación conmúltiples instituciones cubanas einternacionales, en homenaje por elXXX Aniversario de la fundación delCentro de Estudios Europeos, primerainstitución académica de su tipo enAmérica Latina.

Participarán profesionales,investigadores y estudiososprovenientes de institucionesdocentes y académicas, así comointeresados en general, cuyos temasde trabajo se relacionen con elsiguiente temario propuesto:

1. Europa: entre la integración y elatlantismo.

2. La ampliación de la UE: impactosinternos e internacionales.

3. El futuro institucional de la UE y laconstrucción de una identidadeuropea.

4. Europa Central y Oriental en elcontexto de la integracióncontinental.

5. La UE como actor económicoglobal: comercio y mercados,inversiones, cooperación aldesarrollo.

6. Europa: relaciones con AméricaLatina y el Caribe.

7. Las relaciones UE-Cuba en elcontexto de la política hegemónicade EE.UU.

8. Rusia: desafíos internos yproyección internacional.

9. Los Balcanes: entre el conflicto y laestabilidad.

10. Europa-EE-UU en el Caspio.¿Cooperación o confrontación?

11. Conflictos étnicos, nacionales yreligiosos en Europa.

12. Las fuerzas políticas europeas:realidad presente y futura.

13. La globalización neoliberal y elmovimiento de resistencia globalen Europa.

14. Inmigración, derechos humanos yguerra contra el terrorismo enEuropa.

15. El papel de las ONG europeas en elcontexto de la política decooperación al desarrollo de la UE.

Los idiomas de trabajo serán elespañol y el inglés. La presentación delas ponencias no deberá superar los15 minutos.

El Comité Organizador estará abiertoa sugerencias en relación con eltemario y con la celebración de otrasactividades académicas en el marcode la XII Conferencia. Pueden serconferencias magistrales,intervenciones especiales, mesasredondas y otras.

Para mayor información, contacte a:

CENTRO DE ESTUDIOS EUROPEOSAve. 3ra No. 1805 entre 18 y 20, Miramar, Playa,CP 11300Ciudad de la Habana. CubaTeléfonos: (53-7) 206-3098; 202-4806Fax: (53-7) 204-1435Email: 12conferencia@cee.co.cu

9ª Conferencia Bienal de laAsociación Internacional para elEstudio de la Migración Forzada(IASFM)

9-13 de enero de 2005: São Paulo,Brasil

Por primera vez, la Conferencia Bienalde la IASFM se llevará a cabo enSudamérica, teniendo como anfitrionaa la Universidad Católica Pontificia deSão Paulo. La conferencia se centrará

en la búsqueda de soluciones para lamigración forzada (vea la convocato-ria de presentación de ponencias en elsitio web en inglés, www.iasfm.org,para detalles de los sub-temas ypaneles). El evento presentará unaimportante oportunidad para ampliarel ámbito de la IASFM, incluyendoasuntos y perspectivas relevantespara Latinoamérica; tales como lamigración involuntaria por motivoseconómicos, el papel emergente de lospaíses del Sur en el reasentamiento enterceros países, el desplazamientoinducido por conflictos y eldesplazamiento inducido por asuntosambientales y/o el desarrollo. Estaconferencia reunirá a académicos,profesionales, estrategas políticos,representantes de gobiernos ymigrantes forzados.

Visite www.iasfm.org para detalles, incluyendoinscripción y formularios para solicitar subvención.Las solicitudes deberán enviarse a más tardar el 31de julio de 2004.Toda la correspondencia concerniente a laconferencia debe ser enviada a:

Heidi El-Megrisi, IASFM Secretariat, c/o Refugee Studies CentreQueen Elizabeth House,21 St Giles, Oxford, OX1 3LA, UK

Email: heidi.el-megrisi@qeh.ox.ac.uk Fax: +44 (0)1865 270721.

45RMF 18 Actualización

RMF 21Convocatoria para Artículos

RMF 21 se centrará en el retorno y la reintegración de los desplazados internos y será producida en colaboración con laUnidad sobre el Desplazamiento Interno de la Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH) de la ONU yla Agencia para la Prevención y Recuperación de Crisis del PNUD (BCPR, por sus siglas en inglés). Este número se enfocaráen las lecciones aprendidas de los recientes movimientos de retorno, así como los asuntos de las políticas relacionadas conla creación y mantenimiento de ambientes propicios para el retorno sostenible. También incluirá algunos casos prácticos deretornos recientes o actuales. Entre los tópicos a tratar, están:

■ restitución de tierras y propiedad

■ reconciliación y pacificación

■ el imperio de la ley y el retorno

■ protección de los desplazados internos después del retorno

■ restablecimiento de los medios de subsistencia

■ necesidades psicosociales y rehabilitación

■ necesidades especiales de mujeres y niños

■ capacitación a las autoridades locales

Esos tópicos pueden ser presentados tanto como lecciones aprendidas, como en forma de discusiones. Los documentos quetengan relevancia para la práctica en el campo, describiendo innovaciones que puedan traducirse a la implementación,serían preferibles. La ampliación de las discusiones para incluir a los refugiados también es bienvenida, al igual que losdocumentos que traten sobre cómo las comunidades post-conflicto se reconstruyen y pueden ser fortalecidas y apoyadas,para reintegrar de manera sostenible a aquéllos que regresan (refugiados, desplazados internos y ex-combatientes).

Fecha límite para recibir artículos: 15 de mayo de 2004.

Longitud: máximo de 5000 palabras, incluyendo un máximo de 10 notas finales.

Los artículos pueden ser enviados en español o inglés.

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as asociaciones de abogados ylas ONG alrededor del mundo,pueden jugar un papelimportante en promover

mejores leyes y políticas en suspropios países para los desplazadosinternos. Tomemos, por ejemplo, lareciente iniciativa en el Cáucaso delSur, hogar de más de un millón dedesplazados internos, en dondeequipos de abogados de Georgia,Armenia y Azerbayán evaluaron susleyes nacionales y regulacionesadministrativas en los términos delos Principios Rectores sobre elDesplazamiento Interno, teniendocomo resultado recomendacionespara una reforma legal.

Sus hallazgos son la base de unnuevo estudio1, publicado por laSociedad Americana para la LeyInternacional, en colaboración con elProyecto Brookings-SAIS sobreDesplazamiento Interno, laAsociación Georgiana de JóvenesAbogados (GYLA, por sus siglas eninglés) y la Oficina para lasInstituciones Democráticas yDerechos Humanos de laOrganización para la Seguridad yCooperación en Europa(OSCE/ODIHR).

La idea del estudio surgió en unseminario regional sobreDesplazamiento Interno en elCáucaso Sur, llevado a cabo enTiblisi, Georgia, en 2000. Durante elsiguiente período de dos años, losabogados locales analizaron susleyes nacionales en términos de losPrincipios Rectores, para determinarsi había necesidad de reformaslegislativas a fin de mejorar laprotección legal para losdesplazados internos. El profesorWalter Kälin, autor de los Apuntessobre los Principios Rectores,

presidió el proceso, mientras GYLAactuó como Coordinadora deProyecto y OSCE/ODIHR y elProyecto Brookings-SAIS sobreDesplazamiento Internoproporcionaron supervisión y apoyogenerales.

El nuevo estudio incluye latraducción al inglés de los informesde los abogados y los resúmenes delas discusiones en mesa redonda,realizadas en Baku, Tiblisi y Ereván,en las que los abogados presentaronsus hallazgos. Entre los principalesasuntos que trataron, están losderechos relacionados con laciudadanía, retorno oreasentamiento, restitución de lapropiedad y compensación,educación, empleo, vivienda yparticipación política.

En Armenia, los abogadosrecomendaron redactar el borradorde una ley nacional específica sobrelos desplazados internos, queestablecería una definición dedesplazado interno y delinearíaclaramente sus derechos.Propusieron también enmiendas auna variedad de leyes ya existentes,para mejorar la protección a losdesplazados internos. En Georgia,donde ya existe un extenso cuerpode leyes relativas a los desplazadosinternos, los abogadosrecomendaron que se garantice a losdesplazados internos el derecho alvoto en las elecciones locales yparlamentarias, sin la pérdida debeneficios de asistencia. Además,pidieron: mejoras en el sistemagubernamental de registro, parapermitir a los desplazados internosejercitar sus derechos de maneramás efectiva; la elaboración deestándares para una viviendaadecuada; y provisiones legales para

regular la restitución de lapropiedad. En Azerbayán, que desde1992 ha tenido una ley sobrerefugiados y desplazados internos,los abogados recomendaron tenerleyes separadas para desplazadosinternos y para refugiados, a fin dehacerlas más claras y asegurar demejor forma la protección a ambosgrupos. También sugirieron revisarla definición legal existente dedesplazado interno, para incluir aaquellos que han sido desplazadospor razones que no tengan que vercon conflictos; y pidieron protecciónespecial para aquellos desplazadosinternos con vulnerabilidadesparticulares, proponiendoadicionalmente legislación para elretorno de los desplazados internosy la compensación por suspropiedades.

La mesa redonda llevada a cabo encada país, reunió a altos oficiales de

RMF 18 Proyecto Brookings-SAIS

Proyecto Brookings-SAISsobre Desplazamiento

Interno

Las iniciativas de la sociedadcivil pueden mejorar las leyesy políticas nacionales para losdesplazados internosL

gobierno, miembros del parlamento,ONG locales y representantes de losdesplazados internos, así comoexpertos y organizacionesinternacionales. Lasrecomendaciones de los abogadosestán siendo estudiadas por losgobiernos y han empezado ya aestimular una importante reformalegislativa, por ejemplo en Georgiacon relación al derecho al voto. Elproceso también estáproporcionando un seguimientoimportante a las recomendacionesdel Representante del SecretarioGeneral de las Naciones Unidas paralos Desplazados Internos, quien ensus misiones a los tres países delsur del Cáucaso, ha recomendado eldesarrollo de políticas nacionales yprogramas en concordancia con losPrincipios Guía. Igualmentesignificativa ha sido larecomendación del Representante,sobre lazos más fuertes entre elgobierno y la sociedad civil.

En general, este proceso de revisiónlegal en el sur del Cáucasoproporciona un notable ejemplo dela significativa contribución que lasociedad civil puede hacer, parapromover leyes y políticas máseficientes para los desplazadosinternos. Se esperaría que lapublicación de los resultados deeste proceso, estimule iniciativassimilares en otras partes delmundo, y demuestre ser instructivapara abogados, legisladores yorganizaciones de desplazadosinternos, que observen unanecesidad en sus propios países demejorar las políticas y leyesnacionales sobre este tema. ElProyecto Brookings-SAIS sobreDesplazamiento Interno, estáinteresado en escuchar de gruposde abogados en otros países, queestén preparados para llevar a caboprocesos similares.

1. The Guiding Principles on InternalDisplacement and the Law of the SouthCaucasus: Georgia, Armenia and Azerbaijan (LosPrincipios Rectores sobre el DesplazamientoInterno y las Leyes del Sur del Cáucaso:Georgia, Armenia y Azerbayán), editado porRoberta Cohen, Walter Kälin y Erin Mooney.

Para obtener una copia, contacte a CharlesDriest: cdriest@brookings.eduTel: +1 202 797 6168. Fax: +1 202 797 6003.

47Publicaciones RMF 18

No Refuge: The Challenge ofInternal Displacement (SinRefugio: El Reto delDesplazamiento Interno)Unidad de Desplazamiento Interno,OCAH.2003. ISBN 92-1-132023-2. 153pp.US$28 (más US$12 gastos de proceso).

El libro esboza el surgimiento del

desplazamiento interno como untema de la agenda humanitariainternacional, y explora los retosconceptuales que enfrentan losresponsables de la toma de decisionesy los actores humanitarios. Analiza eldesplazamiento interno desde laperspectiva de los principales temasque delinean el marco legal de laacción humanitaria y la diplomacia,tales como soberanía, acceso,protección a los vulnerables,(especialmente civiles atrapados en unconflicto armado) y los problemas quedeben ser tratados a fin de crearcondiciones para una soluciónduradera. La autora principal esKathleen Newland, con contribucionesde Erin Patrick y Monette Zard, delInstituto de Política Migratoria enWashington DC; quienes interactuaronde cerca con el equipo editorial de laUnidad de Desplazamiento Interno yvarios asociados institucionales yexpertos.

Contacto: UN Publications, Room DC2-853, 2 UN Plaza, New York 10017, NY,US. Email: publications@un.org. O vaya a:www.un.org/Pubs/whatsnew/orderfrm.htm ymencione el Número de Ventas de la ONUE.03.III.M.1 en el formulario de pedido.

Eroding Local Capacity:

International HumanitarianAction in Africa (Erosionandola Capacidad Local: AcciónHumanitaria Internacional enÁfrica)Editado por Monica Kathina Juma yAstri Suhrke. Nordiska Afrikainstitutet.2003. ISBN 91-7106-502-4. 203pp.£16.95/$27.95.El libro se centra en casos del Este deÁfrica y del Cuerno de África.

Considera la capacidad institucionalen los sectores público y privado, asícomo las normas legales y sociales dela acción humanitaria. Incluyecapítulos de la autoría de las editoras,así como de Bonaventure Rutinwa,Mutoy Mubiala, Peter MwangiKagwanja, Bertha Kadenyi Amisi yJoakim Gundel.

Ordene en línea en: www.nai.uu.se/webbshop/ShopGB/index.html o envíe un email a:orders@nai.uu.se.Tel: +46 18 562200.Fax: +46 18 562290.Nordiska Afrikainstitutet, PO Box1703, SE-751 47 Uppsala, Suecia.

Publicaciones

Estimulando la autosuficiencia en laspoblaciones desplazadas

La Red de Radios Rurales de Países en Vías de Desarrollo (Developing Countries Farm RadioNetwork, www.farmradio.org) es una organización no lucrativa con base en Canadá, que trabaja enasociación con emisoras de radio en más de 70 países para luchar contra la pobreza y lainseguridad alimentaria. La Red recopila información sobre prácticas exitosas y de bajo costo en agriculturasostenible, nutrición, salud y desarrollo comunitario. Esta información es transformada en guiones radiales, queson distribuidos a las emisoras asociadas y otros involucrados en el desarrollo rural, para su diseminacióngratuita.

La Red ha producido un paquete de guiones – con direcciones hacia mayores fuentes de información – diseñadospara cubrir las necesidades de los refugiados y desplazados internos:

■ Reconstrucción del suministro local de semillas, después de un conflicto armado u otras situaciones deemergencia

■ “Cultivos de Supervivencia”, que proveen alimento durante tiempos de necesidad ■ Un granjero innovador cultiva alimento para los refugiados ■ Compartiendo la carga después del conflicto: los aldeanos crean un fondo rotativo para préstamos ■ Cultivando vegetales en un campamento para refugiados ■ Disputa sobre un arroyo sagrado: los aldeanos describen el conflicto ■ Conflicto sobre recursos naturales: una historia corta ■ Las mujeres enfrentan varios retos después del conflicto ■ Consideraciones sobre salud para los refugiados■ Mamá Tigresa y sus cachorros: cómo experimentan los niños el conflicto

Los guiones (en inglés) pueden descargarse en línea en:www.farmradio.org/en/publications/scripts_en.php

Para mayor información y para registrarse a fin de recibir losguiones, contacte a:

Naomi FraserDeveloping Countries Farm Radio Network416 Moore Avenue, Suite 101Toronto, Ontario, Canada M4G 1C9.

Email: nfraser@farmradio.org

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