Revista Escenarios Actuales, Diciembre 2014

Año 19, N° 3, diciembre, 2014ISSN 0717-6805

Escenarios Actuales

Centro de Estudios e Investigaciones Militares Ejército de Chile

El Centro de Estudios e Investigaciones Militares (CESIM) fue creado el 12 de diciembre de 1994, con el objeto de contribuir en materias relacionadas con las ciencias militares a diferentes organismos del Ejército. Asimismo, aportar al intercambio de ideas y desarrollar diversas actividades de investigación y extensión académica en las áreas de Seguridad y Defensa, manteniendo para ello una activa relación con la comunidad académica nacional e internacional.

The Military Studies and Research Center (CESIM) was created on December 12, 1994 in order to help different bodies of the Chilean Army in matters related to military science. It also contributes to exchange ideas and develop research and academic extension in the areas of security and defense. To fulfill its tasks the Center maintains an active relationship with the national and international academic community.

“Escenarios Actuales” es editada y difundida gratuitamente por el Centro de Estudios e Investigaciones Militares. Las ideas vertidas en los artículos son de exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente el pensamiento, doctrina o posición oficial del CESIM o del Ejército de Chile.

"Escenarios Actuales" is a free publication of The Military Studies and Research Center (CESIM). The ideas expressed in the articles are those of the authors and do not necessarily represent the thought, doctrine or official position of CESIM or the Chilean Army.

La revista está indexada en las siguientes bases de datos:

Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal (LATINDEX), http://www.latindex.org. De Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y Humanidades (CLASE), de la Universidad Nacional Autónoma de México, http://clase.unam.mx.

The journal is indexed to the following data base:

On-line Regional Information System for Scientific Journals of Latin America, the Caribbean, Spain and Portugal (LATINDEX), http://www.latindex.org.From Latin American Quotes in Social Sciences and Humanities (CLASE), of the Universidad Nacional Autónoma de México, http://clase.unam.mx.

Contenidos

Saludo del Comandante en Jefe del Ejércitoen el XX aniversario del CesimGDE Humberto Oviedo Arriagada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Editorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Artículos¿Qué es el pensamiento estratégico? Marjorie Gallardo - Cristián Faundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Aeronaves remotamente tripuladas, un desafío para su regulación y utilización CAP. Rodrigo Lesser Concha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Gestión fronteriza contra el narcotráfico en Brasil: O Plano Estratégico de Fronteira (PEF) y las operaciones Ágata y Sentinela Andrés de Castro García . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Seguridad interna y manifestaciones: Estrategias para la reducción de violencia en protestas Dania María Straughan Valenzuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

VisionesQuincuagésimo aniversario del Centro de Estudios Superiores de la Defensa Nacional TCL. (EA) José María Santé Abal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Actividades Académicas del CESIM. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Panorama Internacional: Seguridad y DefensaEfemérides . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Noticias Internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

Reseña de Lecturas Recomendadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Normas Editoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

EscenariosActuales

COMITÉ EDITORIAL

Director de la revista Coronel Diego Jiménez Ramírez Director del Centro de Estudios e Investigaciones Militares

Editora María Ignacia Matus Matus Periodista del Área de Extensión

CONSEJO EDITORIAL

General de Brigada Miguel Ángel Ballesteros MartínDirector del Instituto Español de Estudios Estratégicos, España

Verónica Barrios AchavarCoordinadora de la Comisiones de Relaciones Internacionales y Defensa de la Biblioteca del Congreso Nacional

Raúl Benítez ManautInvestigador de la Universidad Nacional Autónoma de México

Ximena Fuentes TorrijoAcadémica de la Facultad de Derecho de la Universidad Adolfo Ibáñez, Chile

General de Brigada John Griffiths SpielmanSecretario General del Ejército

Ricardo Israel ZipperAcadémico de la Universidad Autónoma de Chile

Carlos Malamud RiklesAcadémico del Real Instituto Elcano, España

Ángel Soto GamboaAcadémico de la Universidad de los Andes, Chile

Iván Witker BarraAcadémico de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, Chile

Depto. de Estudios y Análisis: 2 2668 3835 Depto. de Investigación, Extensión y Difusión Académica: 2 2668 3832 Biblioteca: 2 2668 3847 CESIM Bandera N° 52, Santiago de Chile email: [email protected] [email protected] www.cesim.cl Escenarios Actuales, año 19, diciembre, Nº 3, 2014ISSN 0717-6805

Escenarios Actuales, año 19, diciembre, Nº 3, 2014ISSN 0717-6805

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LCentro de Estudios e Investigaciones MilitaresSantiago de ChileISSN 0717-6805

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Saludo del Comandante en Jefedel Ejército en el XX aniversario

del CESIM

Escenarios Actuales, Año 19, diciembre, Nº 3 (2014), pp. 3-4.

Mediante estas líneas quisiera en primera instancia, saludar a los integrantes del Centro de Estudios e Investigaciones Militares (CESIM) en este nuevo aniversario, el que en esta ocasión es sin duda de especial significado al conmemorar 20 años de existencia.

Cuando en el año 1994 el Ejército resolvió crear un Centro de Estudios Militares, lo hizo pensando en las tendencias mundiales y en la necesidad cierta que toda organización moderna, que se precie de tal, cuente con un organismo del más alto nivel pre-ocupado de pensar en el futuro.

En sus inicios, se pensó proyectarlo como un organismo que fuera parte del área educati-va del Ejército, incorporado en el ámbito de los institutos de formación superior de la ins-titución que conforman el Campo Militar ‘La Reina’, sin embargo los vínculos académicos establecidos, lo perfilaron como un ente académico propicio para contribuir a difundir, es-pecialmente en el mundo académico, el accionar del Ejército en sus múltiples dimensiones.

Ya han transcurrido dos décadas, muchos han sido los aportes efectuados por el CESIM a través de sus diversas misiones, teniendo siempre como horizonte principal los ob-jetivos que la institución se ha trazado. En este contexto, es importante mencionar su participación en distintos grupos de trabajo interdisciplinarios e interagenciales, como también su colaboración al permanente seguimiento y análisis de aquellas materias atingentes al área de la seguridad y defensa, desde una perspectiva política-estratégica.

Lo anterior, en el marco de las asesorías e investigaciones que desarrolla periódicamen-te, y que han estado centradas en prospectar los diversos escenarios que nuestra fuerza


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ha debido enfrentar en los respectivos contextos históricos. Actualmente, y en el marco del Sistema de Investigación del Ejército (SIE), al CESIM se le ha asignado la responsabi-lidad de dirigir el Subsistema de Seguridad y Defensa.

En el área académica, es menester destacar el posicionamiento alcanzado, como un referente en el ámbito de la defensa. Esto se ha visto reflejado a través de los semi-narios, talleres y jornadas de trabajo que constantemente organizan, congregando de este modo a profesionales y representantes de organismos públicos y entidades acadé-micas, generando así un espacio multidisciplinario de intercambio de ideas.

Además, es propicio agregar la relevancia que adquiere en este cometido la presente re-vista, Escenarios Actuales, en cuanto a su contribución al debate académico y difusión de problemáticas ligadas a la seguridad y defensa. Misión que cobra aún mayor relevancia tras la obtención de acreditaciones, como en el Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal (LATINDEX) y De Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Autónoma de México (CLASE), lo que permite certificar internacionalmente estándares de calidad e incrementar su prestigio.

Por último, el desarrollo del quehacer profesional del CESIM considera también la per-manente evolución de la institución, y con ello los requerimientos que esta le impon-ga, considerando especialmente en la actualidad el Plan de Desarrollo Estratégico del Ejército 2026, ya sea en la dimensión profesional, operacional, de gestión estratégica o humana. En este cometido.

Hoy el CESIM es un estamento totalmente validado y reconocido en el concierto nacional e internacional, aspecto que al Ejército de Chile debe llenarlo de orgullo y satisfacción.

También quisiera agradecer y reconocer a todos los oficiales que desde 1994 a la fecha se han desempeñado como directores del centro, como asimismo la colaboración de todos los académicos e investigadores externos a la institución que han participado en cada una de las instancias organizadas por el CESIM; sus experiencias, conocimientos y reflexio-nes han sido fundamentales tanto para la labor de este centro de estudios como para el Ejército.

Finalmente, mis últimas palabras sean de sinceras felicitaciones para todos los integran-tes del CESIM, quienes con su permanente entrega y trabajo han hecho posible el cum-plimiento de las misiones encomendadas, adecuándose a los diversos desafíos que a lo largo de los años la institución les ha impuesto.

HUMBERTO OVIEDO ARRIAGADAGeneral de Ejército

Comandante en Jefe

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Centro de Estudios e Investigaciones MilitaresSantiago de ChileISSN 0717-6805

Editorial

Esta última edición del año tiene un especial significado para quienes inte-gramos el Centro de Estudios e Investigaciones Militares (CESIM), por cuanto tal como mencionaba el Comandante en Jefe del Ejército, general de Ejército Humberto Oviedo A., el 12 de diciembre nuestro Centro celebrará sus 20 años de existencia.

A lo largo de estos años hemos desarrollado variados trabajos en el área de investiga-ción y estudios académicos, que han dado cuenta de los respectivos momentos his-tóricos y énfasis en las temáticas de seguridad y defensa. Lo anterior, en el marco de nuestras áreas y líneas de trabajo establecidas conforme a los requerimientos que en el entorno de lo político-estratégico nos ha establecido la institución. Por otra parte, en el ámbito de la extensión académica logramos concretar diversas publicaciones, siendo Escenarios Actuales, por cierto, nuestra principal plataforma de difusión que refleja par-te importante de nuestro quehacer profesional.

No hemos querido dejar pasar la oportunidad de compartir este aniversario con nues-tros lectores, quienes en estas dos décadas nos han acompañado y a la vez enriquecido con sus permanentes aportes e inquietudes. A todos ellos les expresamos nuestros sin-ceros agradecimientos por su apoyo.

Al inicio de este año, comenzábamos anunciando la conmemoración del centenario de la Gran Guerra. Recientemente el mundo entero, especialmente Europa, ha recordado con gran simbolismo los 25 años de la caída del Muro de Berlín. Ambos sucesos consti-tuyen verdaderos hitos que, desde la perspectiva histórica, marcaron el inicio y término del siglo que configuró el actual sistema internacional contemporáneo.

El devenir de los acontecimientos mundiales durante el 2014, nos continuó advirtiendo la preponderancia y vigencia de los estudios de seguridad y defensa. Lo anterior, en vir-tud de comprender la naturaleza del conflicto en la actualidad y sus múltiples variables, con el fin de prospectar escenarios para contribuir a una eficiente toma de decisiones.

Mediante el primer artículo, “¿Qué es pensamiento estratégico?”, Marjorie Gallardo y Cris-tián Faundes presentan esta relevante discusión teórica con la finalidad de, en primera instancia, clarificar su definición para consecutivamente centrarse en su evolución y



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principales aspectos. Temática de especial relevancia en la planificación estratégica en los más diversos campos, incluyendo sin duda el militar.

A continuación, el artículo, “Aeronaves remotamente tripuladas, un desafío para su regu-lación y utilización”, alude a uno de los temas que ha cobrado mayor relevancia en el área internacional. La utilización de drones para multiplicidad de fines, incluyendo el militar como ha sido posible observar por ejemplo en conflictos recientes, plantea cada vez más desafíos. El capitán de Ejército (abogado) Rodrigo Lesser aborda la presente problemática desde la perspectiva jurídica y su actual regulación.

En relación al área regional, el artículo “Gestión fronteriza contra el narcotráfico en Brasil: O Plano Estratégico de Fronteira (PEF) y las operaciones Ágata y Sentinela”, detalla cómo Brasil ha enfrentado, desde la perspectiva de la seguridad, lo que en la actualidad cons-tituye una de sus mayores y principales amenazas, como es el narcotráfico. Andrés de Castro puntualiza en qué consisten las estrategias diseñadas en el último tiempo en di-cho país, con el objetivo de resguardar sus fronteras, haciendo hincapié en las diversas capacidades gubernamentales utilizadas.

En el último artículo, Dania María Straughan efectúa un análisis sobre la “Seguridad in-terna y manifestaciones: Estrategias para la reducción de violencia en protestas”. Conside-rando los acontecimientos ocurridos en los últimos años en el escenario internacional y nacional, este artículo tiene como propósito profundizar sobre el impacto de las pro-testas sociales en un contexto democrático, así como el rol de las Fuerzas de Orden. Lo anterior, para posteriormente analizar casos como el de Inglaterra o Suecia, que pue-dan contribuir al diseño de políticas públicas más eficientes.

Para finalizar, la visión de este número hace referencia al “Quincuagésimo aniversario del Centro de Estudios Superiores de la Defensa Nacional”. El teniente coronel del Ejército de Aire de España, José María Santé, sintetiza los principales hitos que han marcado la historia del Centro de Estudios Superiores de la Defensa Nacional (CESEDEN), centro de formación en Altos Estudios Militares de las Fuerzas Armadas Españolas. De esta forma es posible conocer la experiencia del proceso evolutivo que ha tenido el CESEDEN, y comprender cómo se han compartido los conceptos del área de la seguridad y defensa con la sociedad española.

El CESIM agradece a nuestros colaboradores, quienes con su vasta trayectoria, experien-cia y conocimiento permiten entregar en cada una de nuestras ediciones, una perspec-tiva actualizada en las materias que son propias de nuestra labor profesional como cen-tro de estudios. Termino invitándolos a visitar nuestro sitio web (www.cesim.cl) donde podrán conocer nuestras actividades académicas y acceder íntegramente a Escenarios Actuales.

DIRECTOR CESIM

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Palabras Clave

Pensamiento estratégico

Pensamiento crítico

Pensamiento creativo

Cultura estratégica

Liderazgo estratégico

Keywords

Strategic thinking

Critical thinking

Creative-thought strategic

Culture strategic

Leadership

¿Qué es el pensamiento estratégico?Marjorie Gallardo* Cristián Faundes**

Resumen:El presente artículo discute la noción de pensamiento estratégico con el objeto de dar una definición clara, sistemática y pertinente. Tradicionalmente, se ha considerado este concepto como un sinónimo de estrategia militar o de planificación estratégica; en este sentido, se ha interpretado y utilizado de manera imprecisa. El pensamiento estratégico es una herramienta que reúne el razonamiento con actitudes y valores, lo que facilita la resolución de problemas de carácter estratégico. Bajo esta perspectiva, en este artículo se revisa la evolución del concepto y sus elementos constitutivos: el pensamiento crítico, el pensamiento creativo, la cultura estratégica y el liderazgo estratégico.

Abstract:This paper discusses the notion of strategic thinking in order to give a clear, systematic and relevant definition. Traditionally, this concept has been considered as a synonym of military strategy or strategic planning; in this sense, it has been interpreted and used imprecisely. Strategic thinking is a tool that gathers reasoning with attitudes and values, which facilitates troubleshooting strategic. Critical thinking, creative thinking, strategic culture and strategic leadership: From this perspective, in this paper the evolution of the concept and its components is reviewed.


* Profesora de Historia, Geografía y Ciencias Sociales, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Master of Arts in Philosophy: Discourse and Argumentation Studies, Universiteit van Amsterdam. Actualmente se desempeña como Investigadora del Centro de Estudios Estratégicos de la Academia de Guerra del Ejército. [email protected]

** Periodista, Pontificia Universidad Católica. Magíster en Seguridad y Defensa, mención Política de Defensa, Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (Anepe). Magíster en Ciencias Militares, mención Conflicto y Negociación Internacional, Academia de Guerra del Ejército (Acague). Graduado del Curso Avanzado de Seguridad y Defensa Hemisférica (CID). Actualmente se desempeña como Investigador del Centro de Estudios Estratégicos de la Academia de Guerra del Ejército. [email protected]

Marjorie Gallardo y Cristián Faundes ¿Qué es el pensamiento estratégico?


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Introducción

Hoy en día el término de pensamiento estratégico es usado ampliamente en diversos ámbitos, tales como las finanzas y el marketing; la dinámica organizacional de empresas; el mundo militar, político y diplomático. Su versátil aplicación en estos distintos contextos ofrece, por un lado, la posibilidad de enriquecer el concepto con nuevas ideas y aportes; no obstante, por otra parte, la misma versatilidad provoca una cierta ambigüedad y confusión en el uso y entendimiento del término.

En el ámbito de los estudios militares y de defensa, muchas veces el significado del concepto de pensamiento estratégico es mal interpretado y utilizado de manera imprecisa en nociones con similar origen semántico, pero que implican un curso de acción totalmente distinto. Por ejemplo, es muy común encontrar en la literatura especializada el uso del término ‘estrategia’ como sinónimo del concepto de pensamiento estratégico; más aún, se suelen encontrar textos en los que se enuncia versarán sobre pensamiento estratégico, pero en realidad abordan solo temas de estrategia. De la misma forma, el concepto de pensamiento estratégico suele ser confundido también con el de ‘planificación estratégica’, mal interpretando los niveles de aplicación de ambas nociones. En la mayoría de los casos se hace referencia al pensamiento estratégico para indicar la implementación de un determinado plan de acción.

La falta de precisión en el uso del concepto ha propiciado una aplicación ambigua de este, dando paso al surgimiento de diversas interpretaciones respecto de lo que se entiende por pensamiento estratégico; incidiendo, como consecuencia de lo anterior, en una mayor confusión en su uso, concepción y aplicación.

A partir de la falta de claridad existente a la hora de abordar el concepto, este artículo tiene como propósito central dilucidar la siguiente interrogante: ¿qué es el pensamiento estratégico? Para responder a la pregunta se empleará una metodología inductiva que permita proponer una definición clara, sistemática y pertinente del concepto para ser utilizada en contextos políticos, académicos y en el ámbito de la defensa.

En el primer apartado de este artículo se dará a conocer cómo ha evolucionado el concepto a lo largo de la historia. Luego, en el segundo apartado, se distinguirán los elementos constitutivos del pensamiento estratégico a partir de una profunda discusión teórica. Finalmente, se expondrán las principales conclusiones que arroja el análisis realizado.

Evolución de la noción de pensamiento estratégico

El concepto de pensamiento estratégico ha evolucionado a lo largo de la historia. Sus orígenes se encuentran relacionados con el arte de las operaciones militares, de allí que el término estrategia derive de las palabras griegas stratos, que significa “ejército”, y agein, “conducir o guiar”. Esta relación ha marcado una fuerte impronta en la vinculación de la noción de pensamiento estratégico con el estudio de la estrategia militar.

Como consecuencia de lo anterior, se distinguen dos etapas en la evolución del concepto. La primera es la etapa clásica, la que se extiende desde la antigüedad hasta el siglo XIX. Durante este período la noción de pensamiento estratégico se encontraba principalmente relacionada a los métodos para ganar la guerra con el fin de preservar o aumentar la existencia de reinos e imperios a través del tiempo y espacio. Destaca en esta época el pensamiento del general chino Sun Tzu, quien en su obra el Arte de la Guerra establece en detalle sus lecciones para vencer al enemigo y resolver los conflictos en contextos cuyo escenario es cambiante. Sun Tzu escribió su obra en el siglo VI



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A.C y, en conjunto con los aportes occidentales provenientes de griegos y romanos,1 sientan las bases teóricas del pensamiento estratégico que predominarán hasta la Edad Moderna.

El desarrollo de la crítica que se produce en Europa desde el siglo XIV, sumado al surgimiento de los Estados territoriales modernos como estructuras soberanas, nos permiten identificar un cambio en la concepción analítica del concepto, el que es visible en las contribuciones teóricas de Nicolás Maquiavelo.2 Según Villalba, “la clave del pensamiento de Maquiavelo radica en la inseparable unión que existe entre la idea política y la necesaria fuerza militar”.3 En este sentido, se configura por primera vez la idea de un pensamiento estratégico que emerge y se supedita a la noción de razón de Estado, cuyo fin último es la conservación del poder del príncipe y del Estado. Esta concepción influirá en gran medida no solo en pensadores posteriores,4 sino que también en el desarrollo de los Estados monárquicos durante toda la Época Moderna.5

Durante el siglo XIX, las guerras nacionales y los acelerados avances tecnológicos e industriales requirieron la formulación de nuevas teorías que respondieran a las complejas dinámicas contemporáneas. En este período emerge la figura destacada del pensador prusiano Carl von Clausewitz, quien mantiene una cierta continuidad con los planteamientos de Maquiavelo, pero realiza una distinción que nos permite identificar un avance mayor en la concepción de la noción de pensamiento estratégico. Según este autor, “la guerra de una comunidad se origina por una situación política y estalla por un motivo político. Es, pues, un acto político”.6 A partir de esta precisión, Clausewitz distingue en la guerra un medio por el cual los gobiernos y Estados pueden conseguir sus objetivos, pero básicamente un instrumento que queda supeditado a la política.

En síntesis, en esta primera etapa se observa cómo la noción de pensamiento estratégico se encuentra ligada, en una primera instancia, a la conducción militar de los ejércitos con el objeto de conservar y aumentar el poder de territorios, reinos e imperios; no obstante, la noción va cambiando y se torna más compleja al conformarse los Estados modernos, los que requieren del diseño de una estrategia política que les permita conseguir sus fines. En la elaboración de dicha estrategia participan gobernantes, teóricos, filósofos y tratadistas que con sus aportes contribuyen a formular el pensamiento estratégico estatal.

La segunda etapa en la evolución del pensamiento estratégico, se evidencia a partir del siglo XX. El impacto de las guerras mundiales genera un cuestionamiento hacia la forma como se había concebido la estrategia ligada únicamente a los fines militares y el rol que jugó durante el período. En este sentido, las reflexiones de Liddell Hart en su obra Estrategia: La Aproximación Indirecta, permiten identificar que los Estados poseen una estrategia más amplia, denominada estrategia general, la que debe combinar los distintos instrumentos que posee; uno de ellos es la potencia militar, bajo la que se enmarca la estrategia militar. Sin embargo, existen también otros tipos de instrumentos, tales como, “el poder de la presión económica, diplomática, comercial y por último, aunque no por ello

1 En el mundo grecorromano destacan las figuras de importantes estrategas tales como Pericles, Filipo II de Macedonia, Alejando Magno, Publio Cornelio Escipión, Cayo Mario y Julio César; quienes no solo fueron brillantes conductores de sus ejércitos; sino que también moldearon a beneficio de sus comunidades el ambiguo escenario que los rodeaba con el fin de dominar la región y alcanzar los fines deseados.

2 El pensamiento de Maquiavelo se enmarca en un contexto en donde en su mayoría los países de Europa Occidental se habían unificado entorno a monarquías. Por su parte, Italia estaba fraccionada y gobernada por familias poderosas dedicadas al capitalismo comercial; es por ello que todos los elementos del pensamiento del autor (políticos, económicos, militares, jurídicos) giran en torno a la consolidación y defensa del Estado.

3 VILLALBA, Aníbal (2004). “La evolución del pensamiento estratégico”. En: CESEDEN, Fundamentos de la Estrategia para el siglo XXI, N° 67, Madrid: Imprenta del Ministerio de Defensa. P. 85.

4 BODINO (1576), HOBBES (1651) y LOCKE (1689).5 VILLALBA, op. cit., distingue una directa relación entre los aportes de Maquiavelo y la profesionalización del Ejército holandés como aspecto

relevante de su formación y consolidación estatal durante el siglo XVII. 6 CLAUSEWITZ, Karl (1992). De la Guerra. Barcelona: Editorial Labor. Libro Primero, cap. I, p. 23.



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menos importante, el de la presión ética, para debilitar la voluntad del oponente”.7 Junto con lo anterior, sostiene que “a diferencia de lo que ocurre con la estrategia, el campo de la estrategia general es en su mayoría terra incógnita que aguarda a ser explorada y comprendida”.8

Paralelo a la distinción crítica de Liddell Hart, la noción de pensamiento estratégico y estrategia comienzan a expandirse hacia otros campos de acción, tales como las finanzas, el marketing y dinámicas empresariales y organizacionales. De allí en adelante, los estudios sobre el pensamiento estratégico experimentan una fuerte impronta e influencia de dichas disciplinas. Esta ampliación en su rango de estudio contribuyó a una formulación más precisa de su concepto; distinguiendo, por ejemplo, distintos niveles en la ejecución del pensamiento estratégico en la práctica; de esta manera se hace mucho más visible la diferencia entre pensamiento estratégico, estrategia y planificación estratégica.

Figura N° 1: Niveles de aplicación del pensamiento estratégico

*Fuente: Elaboración de los autores.

La figura N° 1 muestra que la formulación del pensamiento estratégico se encuentra en un nivel superior, es aquí donde se trazan los fines que se pretende conseguir a largo plazo; sin embargo, en este nivel existe un alto grado de incertidumbre y, por tanto, menos control de lo que ocurre en el contexto. Luego, en un nivel más concreto, se diseñan estrategias específicas para la consecución de uno de los objetivos que permitan alcanzar los fines, para lo cual es necesario implementar en la práctica una planificación estratégica que reduzca la incertidumbre del escenario y permita moldear el contexto en beneficio de conseguir objetivos específicos coherentes a los fines superiores. Al ser el pensamiento estratégico una herramienta esencialmente pragmática, es importante comprender que su aplicación no se reserva únicamente para el desarrollo del nivel superior; muy por el contrario, debe estar presente en los siguientes dos niveles y “requiere que los respectivos líderes estratégicos piensen estratégicamente, empleando en una integrada manera los medios disponibles para alcanzar los fines deseados”.9

7 LIDDELL HART, Basil (1989). Estrategia: La Aproximación Indirecta. Madrid: Ministerio de Defensa. P. 310.8 Ibídem.9 KENNEDY, Robert. “The elements of strategic thinking: a practical guide”. En MARCELLA, Gabriel (2010). Teaching Strategy: Challenge and

Response. Strategic Studies Intitute Publications. P. 20.



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Ya en la década de los 60, el general Beaufre planteaba una inquietud respecto de la manera como hasta entonces se había definido el término de estrategia y propuso comprenderla como un “sistema de pensamiento”, en el que cobra vital importancia el análisis psicológico de los adversarios para poder escoger los medios para enfrentarlos.10 Por su parte, John M. Collins establece claramente que “la estrategia ya no es un arte exclusivo de los militares, así como tampoco trata sobre combates armados. Tanto hombres con vestimentas civiles como los uniformados encaran asuntos estratégicos a nivel nacional”.11 Es por ello que distingue que existe un nivel estatal superior de pensamiento estratégico donde se desarrolla “una gran estrategia política que comprende los grandes temas internacionales e internos; una estrategia económica, tanto externa como interna; una estrategia militar nacional, y varias otras. Cada componente influye en la seguridad nacional en forma inmediata”,12 y para ello es necesario el desarrollo de habilidades y el empleo de los medios adecuados para conseguir los fines.

Desde una perspectiva más amplia, Delamer refuerza la idea de que el pensamiento estratégico es fundamentalmente pragmático y que se encuentra ligado a la toma de decisiones en contextos de alta incertidumbre; por tanto, para sortear las dificultades que ello implica, es necesario formular un sistema de pensamiento estratégico, basado en el razonamiento dialéctico, que permita llevar a la práctica los saberes formulados en teoría.13 Aplicando su propuesta al enfoque graficado en la figura N° 1, los tres niveles se encuentran interrelacionados a través de una retroalimentación que permitiría ir ajustando el pensamiento estratégico conforme a las necesidades. Es decir, el pensamiento estratégico no es estático, sino que requiere de una constante adaptación y adecuación al escenario ambiguo.

Siguiendo la misma línea, Allen y Gerras sostienen que el “pensamiento estratégico es la habilidad para hacer una creativa y holística síntesis de factores claves que afectan a una organización y su entorno, con el fin de obtener una ventaja competitiva sustentable y exitosa a largo plazo”.14 En este sentido, ellos ponen un mayor énfasis en la noción del pensamiento estratégico vinculado al pensamiento crítico y creativo, lo que permitiría al líder estratégico utilizarlo como una herramienta para analizar y evaluar el contexto y, a partir de ello, tomar decisiones futuras.

En síntesis, los autores discutidos dentro de lo que hemos identificado como la segunda etapa en la evolución de la noción de pensamiento estratégico, comparten dos aspectos analíticos centrales para nuestra investigación. En primer lugar, diferencian explícitamente la noción de estrategia militar de la noción de estrategia como concepto amplio. En segundo lugar, todos coinciden en la necesidad de concebir el pensamiento estratégico sobre la base de un método de razonamiento que proporcione mayor certidumbre en el proceso de toma de decisiones y permita estructurar coherentemente los procedimientos a seguir para conseguir los objetivos y fines.

Elementos constitutivos del pensamiento estratégico

Los seres humanos como sujetos racionales utilizamos cotidianamente el pensamiento estratégico para reducir el umbral de incertidumbre en el proceso de toma de decisiones. De la misma manera y, ampliando el espectro de análisis, es posible precisar que tanto comunidades, Estados y actores no-estatales también formulan un pensamiento estratégico para conseguir sus fines. Dicha formulación se ve explícita, por ejemplo, en propuestas teóricas de tratadistas y pensadores –como los que revisamos anteriormente– o en visionarios gobernantes que diseñan un proyecto a nivel nacional. En este sentido, ellos constituyen un ejemplo del pensamiento estratégico de

10 BEAUFRE, André (1965). Introducción a la Estrategia. Madrid: Instituto de Estudios Políticos. P. 31.11 COLLINS, John (1975). La Gran Estrategia. Principios y Prácticas. Buenos Aires: Círculo Militar. P. 51.12 Ibídem, pp. 51-52.13 DELAMER, Guillermo (2005). Estrategia. Para la Política, la empresa y la seguridad. Buenos Aires: Instituto de Publicaciones Navales.14 ALLEN, Charles & GERRAS, Stephen. “Developing Creative and Critical Thinkers”. En: Military Review (2009). Vol. LXXXIX Noviembre-Diciembre,

N° 6. Fort Leavenworth, Kansas: U.S Army Combined Arms Center. P. 78.



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un Estado o institución en un momento determinado, no el objeto de estudio en sí mismo. Al respecto, cabe anotar que el pensamiento estratégico es dinámico, por cuanto evoluciona según los problemas estratégicos identificados y las restricciones y opciones que ofrece el escenario, según constatamos en la sección anterior. La clave es que el pensamiento estratégico no se desarrolla en el vacío, sino que en un contexto político, social, cultural, económico e histórico determinado.

Bajo esta perspectiva, consideramos que el pensamiento estratégico es intrínsecamente pragmático; emerge de la necesidad de tomar adecuadas y oportunas decisiones en escenarios que están caracterizados por su alta volatilidad, incertidumbre, complejidad y ambigüedad.15 Detrás del pensamiento estratégico de una comunidad o un Estado se encuentran ideas, supuestos y concepciones que configuran la toma de decisiones y la definición de los fines últimos a conseguir. Por ello, a diferencia de la estrategia, el pensamiento estratégico además de comprender el contexto busca los lineamientos para influenciar y dar forma al escenario, antes que diseñar estrategias específicas para la consecución de objetivos.

Como consecuencia de lo anterior, es posible identificar que en la formulación de un pensamiento estratégico coherente confluyen cuatro elementos estructurantes que se interrelacionan para ir modelando el pensamiento estratégico en una dinámica de retroalimentación (ver figura N° 2). Por una parte, se encuentra el pensamiento crítico, que proporciona un orden lógico racional al diseño del pensamiento estratégico y a la aplicación de sus objetivos16 en los distintos niveles de ejecución y conducción; así también, los aportes del pensamiento crítico permiten identificar los posibles errores cognitivos o sesgos que se puedan cometer en el proceso de toma de decisiones.17

Figura N° 2: Elementos constitutivos del pensamiento estratégico

15 MAGEE, Roderick R. (1998). Strategic Leadership Primer. Informe elaborado para Department of Command, Leadership, and Management. U.S. Army War College.

16 Existen diversos modelos de análisis que incluyen aspectos del pensamiento crítico aplicado al ámbito de la defensa y las relaciones internacionales. Al respecto, recomendamos consultar la obra de Ross Harrison (2013), quien diseña un modelo que permite identificar y analizar dos ámbitos en la formulación del pensamiento estratégico. En primer lugar, establece que existe un ámbito interno; donde se deben trazar los objetivos y fines, e identificar las capacidades y recursos. Teniendo lo anterior definido, se extrapola y evidencia el ámbito externo, en el que se distinguen tres grandes dimensiones a considerar: el sistema en el que el objeto de estudio que se encuentra inserto, los oponentes y los grupos que pueden modificar, influir o amenazar la consecución de los objetivos.

17 Para profundizar más sobre los procesos que operan en la toma de decisiones en contextos de incertidumbre sugerimos consultar a KAHNEMAN y TVERSKY (1979) y KANHEMAN (2011).



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Por otra parte, el pensamiento estratégico también se nutre de los aportes del pensamiento creativo, el que permite mantener una visión ampliada de la situación en su contexto, identificar oportunidades en las amenazas existentes y generar soluciones innovadoras a fin de resolver los problemas. Si bien el pensamiento crítico es un eje fundamental en la formulación del pensamiento estratégico, hay que recordar que desde la perspectiva de abstracción en la que se desarrolla el pensamiento estratégico es imposible controlar todos los factores que pueden modificar el escenario. En este punto el pensamiento creativo se vuelve relevante, ya que permite darle flexibilidad a la estructura diseñada.

El marco de referencia lo delimita la cultura estratégica, no como variable interviniente, sino que como una preferencia. Su influencia es significativa e incluso puede llegar a ser determinante sobre las decisiones estratégicas y las conductas,18 sin embargo no por ello tendrá la última palabra en nuestras decisiones o acciones.19

Finalmente, el pensamiento estratégico logra tener forma y expresión política en la medida en que existe una voluntad y un liderazgo capaz de plasmar el pensamiento en un producto coherente, comunicable socialmente y, al fin de cuentas, como un concepto a nivel político, sea estatal u organizacional.

Pensamiento crítico

Según Allen y Gerras, el pensamiento estratégico es la habilidad de hacer una síntesis de factores clave que afectan una organización y su entorno en orden a obtener ventaja competitiva sustentable y éxito a largo plazo.20 En este sentido podemos afirmar que el objeto del pensamiento estratégico es la solución de problemas, y lo que gatilla su aplicación es la necesidad de desarrollar alternativas para conseguir los objetivos nacionales ante las amenazas y riesgos del entorno. Teniendo en consideración que la herramienta principal que la humanidad ha desarrollado para la solución de problemas es el pensamiento crítico,21 observamos que es inconcebible el pensamiento estratégico sin el pensamiento crítico.

De manera espontánea y continua la mente deambula asociando ideas, pensamientos, recuerdos, sensaciones, de hecho es naturalmente activa, pero a su vez reactiva ante los estímulos externos e internos hasta que le damos un propósito: este último es el elemento constitutivo básico del pensamiento crítico. Se trata de un pensamiento dirigido, lo que no es fácil debido a que requiere de una energía mental explícita.22 Al respecto, Paul et al. explican que la mente humana tiene que ser entrenada respecto de los estándares y principios que guían su pensamiento espontáneo debido a la tendencia a creer lo que quiere creer, a dejarse llevar por aquello que le acomoda, lo que es simple en vez de lo complejo, lo que comúnmente se piensa y aquello que es socialmente recompensado.23 De hecho, el pensamiento crítico “es un proceso de intervención especial que produce tal nivel de autocrítica que permite a la mente efectiva y constructivamente cuestionar sus propias creaciones”,24 tales como prejuicios, sesgos, verdades a medias y distorsiones de la realidad.

18 GRAY, Colin (2006). Out of the Wilderness: Prime Time for Strategic Culture. 31 de octubre, 2006. Informe preparado para Defense Threat Reduction Agency Advanced Systems and Concepts Office, p. 7.

19 Ibídem, p. 8.20 ALLEN y GERRAS, op. cit. 78.21 PAUL, Richard W.; ELDER, Linda; BARTELL, Ted (1997). California Teacher Preparation for Instruction in Critical Thinking: Research Findings and

Policy Recommendations. Informe preparado para California Commission on Teacher Credentialing. Sacramento, California. Tomales, CA: The Critical Thinking Community. P. 3.

22 GERRAS, Stephen (2008). Thinking Critically About Critical Thinking: A Fundamental Guide for Strategic Leaders. Carlisle Barracks: U.S. Army War College. P. 5.

23 PAUL et al., op. cit., p. 7.24 Ibídem.



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Como consecuencia, el aprendizaje del pensamiento crítico es un proceso extraordinario por medio del cual se cultivan capacidades que son apenas potenciales en el pensamiento humano, que se hace a expensas de las capacidades que espontáneamente se activan desde la mente e incluso son reforzadas por el proceso de socialización.25 De hecho, no es normal ni común disciplinar a la mente intelectualmente en oposición a creencias, prácticas y valores egocéntricos. Vale decir, que el pensamiento crítico se entrena y desarrolla a contrapelo de lo que nuestra mente realiza en forma espontánea.

En esencia, el pensamiento crítico es el arte de pensar respecto de aquello que se está procesando en la mente. En síntesis, consiste en identificar: 1) las fortalezas y debilidades del pensamiento; y 2) reformularlo cuando sea pertinente.26 Mientras la primera requiere la capacidad de análisis y evaluación, la segunda supone una habilidad para el pensamiento creativo. Básicamente entonces el pensamiento crítico tiene tres dimensiones: analítica, evaluativa y creativa.27 A juicio de Paul, en el trasfondo el pensamiento crítico se desarrolla sobre la base de cuatro componentes interrelacionados, visión que ha venido elaborando en sus escritos desde 1990 hasta el día de hoy.28

1. La habilidad de entablar un diálogo racional.29

2. El desarrollo de un razonamiento cumpliendo con ciertos estándares intelectuales: claridad, exactitud, precisión, relevancia, profundidad, amplitud, lógica.30 Más tarde el autor agrega importancia y equidad.31

3. Incorpora habilidades deductivas analíticas,32 que más adelante Paul y Elder lo denominan como elementos del pensamiento.33 En este punto, es pertinente agregar que Paul et al. sostienen que en cualquier dominio del pensamiento humano se puede formular una mirada crítica en base a cuestionar los siguientes aspectos:34 • Fines y objetivos.• El estado de las preguntas y su formulación.• Las fuentes de información y datos.• El método de recolección de información y su calidad.• El modo empleado para hacer juicios y el razonamiento empleado. Más adelante Elder y Paul se refieren a la

capacidad de formular y evaluar interpretaciones e inferencias.35

• Los conceptos que hacen posible el razonamiento resultante.• Los supuestos que están en el trasfondo de los conceptos empleados.• Las implicancias que resultan de su empleo.• El punto de vista o marco de referencia en el que tiene lugar el razonamiento.

4. Quien está involucrado en un proceso de pensamiento crítico tiene un compromiso con ciertos valores, humildad intelectual, coraje intelectual, empatía intelectual, integridad intelectual, perseverancia intelectual, fe en la razón e imparcialidad.36

En suma, el pensamiento crítico integra una serie de habilidades, prácticas, actitudes y valores, por tanto tiene un carácter multidimensional al incorporar lo intelectual (lógica y razón), psicológico (conciencia de sí mismo, empatía),

25 Ibídem.26 PAUL, Richard y ELDER, Linda (2008). Critical & Creative Thinking. The Foundation for Critical Thinking Press. P. 20.27 Ibídem.28 Ver http://www.criticalthinking.org/ 29 PAUL, Richard W.; ELDER, Linda; BARTELL, Ted (1997). California Teacher Preparation for Instruction in Critical Thinking: Research Findings

and Policy Recommendations. Informe preparado para California Commission on Teacher Credentialing. Sacramento, California. Tomales, CA: The Critical Thinking Community.

30 Ibídem.31 PAUL y ELDER, op. cit., p. 24.32 PAUL et al., (1997), op. cit., p. 1.33 ELDER, Linda y PAUL, Richard (2007). Analytic Thinking. The Foundation for Critical Thinking. P. 5; y PAUL y ELDER, (2008), op. cit., p. 21.34 PAUL et al., op. cit. p., 11.35 ELDER y PAUL (2007), op. cit., p. 5; PAUL y ELDER( (2008), op. cit., p. 21.36 PAUL et al., op. cit. p. 1.



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sociológico (contexto sociohistórico), ética (involucra normas morales y de evaluación) y filosófica (significado de la naturaleza humana y de la vida).37 En este sentido, el pensamiento crítico es una actitud por medio de la cual se guían los procesos mentales en torno a la búsqueda de soluciones a problemas específicos, a partir de la cual se busca cumplir con ciertos estándares intelectuales, incorporar los elementos del pensamiento, todo bajo el compromiso con ciertos valores con los que se privilegia el conocimiento objetivo.

En forma muy sencilla podemos decir que el pensamiento crítico se expresa concretamente en capacidades tales como: interpretar, analizar, evaluar, explicar, ordenar en secuencia, razonar, comparar, cuestionar, inferir, hipotetizar, apreciar, testear y generalizar. El pensamiento crítico es un elemento constitutivo esencial del pensamiento estratégico en la medida en que proporciona un método de razonamiento que permite evaluar la información en función de propósitos específicos, en forma reflexiva y cuidadosa con el objeto de tener mejores herramientas de juicio.

Si el pensamiento crítico implica la convergencia de reflexiones para desmalezar y descartar las ideas pobres para identificar las buenas, el pensamiento creativo involucra la dispersión de ideas.38

Pensamiento creativo

La dimensión creativa del pensamiento se encuentra en la capacidad de originar, engendrar, diseñar, crear, producir resultados apropiados con los fines, objetivos, propósitos del pensamiento.39 El pensamiento creativo es parte constitutiva del pensamiento crítico en la medida en que es necesario reformular ideas40 o buscar soluciones viables y creativas a los problemas reales.41 Desde la otra cara de la moneda, no es posible crear si se carece de la capacidad crítica de evaluar y juzgar, porque el mismo proceso creativo implica contrastar aquello que se está creando con la idea de lo que se quiere crear; según indican Paul y Elder, alcanzar calidad requiere estándares de calidad, y por lo tanto criticismo.42 Quien está imbuido en un proceso creativo se encuentra constantemente evaluando su obra o su trabajo, juzgándolo en relación con los parámetros de lo que quiere realizar, en este sentido, no es posible desvincular la creatividad del pensamiento crítico, es decir, se encuentran entrelazados. Finalmente, el pensamiento creativo tiende a derrochar tiempo y energía en ausencia del pensamiento crítico; y sin el pensamiento creativo, puede que nunca se exploren o descubran las potenciales soluciones a los problemas.43

El pensar en forma creativa, a juicio de Allen y Gerras permite identificar la existencia de un problema y ayudar en su definición, así como también permite el levantamiento de múltiples alternativas y un rango de opciones de solución.44 En este sentido, para los autores, el pensamiento creativo es elemento esencial del pensamiento estratégico debido a la alta incertidumbre que presentan los escenarios y la necesidad de desarrollar estrategias creativas para circunstancias en las que normalmente no están familiarizados; en este tenor es además necesario para un liderazgo exitoso de lo militar.45

Entre las habilidades asociadas con el pensamiento creativo Coughlan46 destaca las siguientes:

37 Ibídem.38 GERRAS, op. cit., p. 28.39 PAUL y ELDER (2008), op. cit., p. 5.40 Ibídem, p. 20.41 GERRAS, op. cit., p. 28.42 PAUL y ELDER (2008), op. cit., p. 4.43 ALLEN y GERRAS, op. cit., p. 83.44 Ibídem, p. 78.45 Ibídem.46 COUGHLAN, Ann (2008). Learning to Learn. Creative Thinking and Critical Thinking. Compilación preparada por DCU Student Learning

Resources. Office of the Vice-President for Learning Innovation and Registrar. P. 4.



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• Reflexionar. • Buscar varias respuestas posibles en vez de conformarse con la primera.• Permitirse proponer sugerencias que parezcan alocadas, también las que parezcan sensatas. • No juzgar las ideas que asoman temprano en el proceso, tratar todas las ideas como si contuvieran las semillas de

algo potencialmente útil.• Permitirse garabatear, soñar o jugar con una teoría o sugerencia.• Estar consciente que estas aproximaciones necesariamente involucran una serie de sugerencias que será

imposible trabajar y que incluso podrían parecer absurdas.• Cometer errores. • Tener en cuenta que el aprendizaje se obtiene de aquello que no ha funcionado como de aquello que sí funcionó.

Lo anterior se complementa con la visión que Fogler et al. presentan en la Universidad de Michigan.47 A su juicio los pensadores creativos en las ciencias:

• Consideran rechazar formatos estandarizados para la solución de problemas.• Tienen interés en un rango amplio de campos relacionados y divergentes.• Toman una multiplicidad de perspectivas en relación a un mismo problema.• Emplean métodos de ensayo y error en sus experimentos.• Tienen una orientación hacia el futuro.• Tienen autoconfianza y creen en su propio juicio.

En razón de lo anterior, los autores plantean una serie de preguntas asociadas con el pensamiento creativo:48

• ¿Qué podría existir, que no existe ahora?• ¿Qué podría suceder, que no sucede ahora?• ¿Qué decisiones se podrían tomar y concretar?• ¿Qué logros se podrían alcanzar, que actualmente no están?• ¿Qué patrones de conducta actuales podrían ser eliminados?

Este tipo de interrogantes críticas son de suma relevancia para el pensamiento estratégico, ya que permiten aplicar el pensamiento creativo y crítico en la búsqueda, análisis y evaluación de alternativas plausibles para solucionar problemas en contextos de incertidumbre. En este sentido, la aplicación de este tipo de interrogantes permite dar una mayor certidumbre a la toma de decisión evitando caer en errores. A partir de lo anterior, es importante destacar que la lista propuesta por los autores no es exhaustiva, la cantidad y tipo de preguntas variará de acuerdo a los requerimientos de cada situación.

Entonces, respecto del pensamiento estratégico observamos que el pensamiento creativo permite entre otros, observar el panorama en una forma nueva, al abrir las perspectivas para establecer asociaciones nuevas, identificar explicaciones alternativas, y combinar elementos para dar forma a algo original, refinar ideas para descubrir opciones alternativas y construir teorías.

47 FOGLER, H. Scott; LEBLANC, Steven E.; y RIZZO, Benjamin (2007). Strategies for Creative Problem Solving. 4a edición. Apuntes de los autores en Internet que complementan la publicación impresa. Disponible para el curso de Ingeniería en Reacción Química de la Universidad de Michigan. Editorial: Prentice Hall.

48 Ibídem.



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Cultura estratégica

La cultura constituye el marco referente a partir del cual los actores generan el pensamiento estratégico. De hecho se ha desarrollado una disciplina de estudio en torno a la cultura estratégica con el objeto de determinar cuáles son las variables culturales que inciden en la toma de decisiones estratégicas. A pesar de que aun no se alcanzan respuestas satisfactorias en miras a delinear un saber científico, sí ha sido posible determinar que la conducta racional depende de la cultura.49

Elementos que inciden en la búsqueda de soluciones a problemas estratégicos, tales como los supuestos conceptuales, puntos de vista, formulación de preguntas y apreciación del contexto, entre tantos otros, pasan por el filtro de la cultura estratégica. Es posible afirmar, como aspecto clave, que todo actor racional valora en sus análisis de costo/beneficio elementos conceptuales como también los materiales.50 A juicio de Stone, el concepto de cultura estratégica mantiene un carácter muy amorfo y se encuentra groseramente simplificado.51

Según precisa Johnson, el problema principal que enfrentan analistas de la cultura estratégica es acotar el amplio rango de variables que se puedan catalogar como “culturales” con el fin de generar un modelo utilizable.52 Skypek coincide al respecto cuando señala que un desafío es decantar la información en un marco utilizable que sea relevante en términos de política, lo anterior debido a que la cultura estratégica no es universal; precisa que cada actor estatal, cada actor no estatal y organización tiene sus propios códigos operacionales, su propia historia, sus propios supuestos y su propia cultura estratégica.53

Aun anotando las deficiencias de la cultura estratégica como disciplina, Johnston afirma que bien efectuado, un cuidadoso análisis de la cultura estratégica podría ayudar a quienes toman decisiones a establecer formas de entendimiento más precisa y empática respecto de las formas en que los diferentes actores perciben el juego en el que se desenvuelven, reduciendo la incertidumbre y otros problemas de información en las decisiones estratégicas.54 Para Howlett, la cultura estratégica puede informar a quienes estén involucrados en política respecto de las diferentes aproximaciones para el empleo de la fuerza y las “formas de la guerra”, doctrina estratégica y cómo un actor podría comportarse en situaciones de crisis.55 De hecho, según establecen Stone, et al., la mejor comprensión de la cultura estratégica de un adversario aumentaría en forma considerable la posibilidad de establecer una política exitosa en una región determinada; frases como “conoce a tu enemigo” cobran mayor relevancia en el mundo pos 9/11.56

El interés que en EE.UU. ha cobrado la cultura estratégica como disciplina motiva a la Agencia de Reducción de Amenazas a la Defensa,57 dependiente de la Secretaría de Defensa, a promover un diálogo académico en 2005 y 2006. En este contexto, se organizan talleres con expertos a partir de los que surge una serie de informes.

49 JOHNSON, Jeannie (2006). Strategic Culture: Refining the Theoretical Construct. Informe preparado para Defense Threat Reduction Agency Advanced Systems and Concepts Office, 31 de octubre, p. 1.

50 Ibídem, p. 3.51 STONE, Elizabeth (2006). Comparative Strategic Cultures Literature Review (part 1). Informe preparado para Defense Threat Reduction Agency

Advanced Systems and Concepts Office, 31 de octubre, p. 1.52 JOHNSON, op. cit., p. 5.53 SKYPEK, Thomas (2006). Comparative Strategic Cultures: Literature Review (part 2). Informe preparado para Defense Threat Reduction Agency

Advanced Systems and Concepts Office, 21 de noviembre, p. 13.54 JOHNSTON, Alastair Iain (1995). Thinking about Strategic Culture. International Security, Volume 19, Number 4, Spring, pp. 32-64. Pp.

63-64.55 HOWLETT, Darryl (2006). The Future of Strategic Culture. Informe preparado para Defense Threat Reduction Agency Advanced Systems and

Concepts Office, 31 de octubre, p. 3.56 STONE, Elizabeth L.; TWOMEY, Christopher P.; LAVOY, Peter R. (2005). Comparative Strategic Cultures Workshop-Phase I. Informe preparado para

Defense Threat Reduction Agency Advanced Systems and Concepts Office, diciembre, p. 4.57 Defense Threat Reduction Agency.



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En este proceso se alcanza una definición del concepto cultura estratégica como “un conjunto de creencias, supuestos y modos de conducta, derivados de experiencias comunes y narrativas aceptadas (orales y escritas), que modelan la identidad colectiva y las relaciones con otros grupos, y que determinan fines y medios apropiados para alcanzar objetivos de seguridad”.58 Esta definición acredita que la cultura estratégica es producto de una serie de circunstancias tales como la geografía, historia y narraciones que dan forma a la identidad colectiva, pero que también le otorga un rol facilitando y a la vez limitando las decisiones sobre seguridad.59

De acuerdo a lo anterior, Lantis establece que la cultura estratégica se define a partir de ciertos elementos o “fuentes” que subdivide en tres categorías: físicas, políticas y sociales/culturales60 (ver tabla N° 1).

En la dimensión física, Lantis incorpora la circunstancia geográfica, donde destaca por ejemplo la proximidad a grandes potencias; también las condiciones por medio de las que se establecieron sus fronteras territoriales, sea por negociación o conflicto, más aún si es que todavía hay conflictos pendientes.61 Acota que además existe una diferencia en apreciación, por ejemplo, en cuanto a la cantidad de países vecinos, el tener muchos deriva en la posibilidad de tener múltiples dilemas de seguridad. Finalmente, la necesidad de asegurar acceso a recursos vitales es crítico para la estrategia, y una consideración a tener en cuenta respecto de la cultura estratégica de un país.

En la dimensión política destaca la experiencia histórica particularmente en la independencia del Estado y su evolución, así como las identidades estratégico-culturales que incorpora. Diferentes tipos de Estados, débiles o fuertes, premodernos o posmodernos enfrentarán de distinta manera sus problemas estratégicos; del mismo modo, naciones nuevas versus longevas. En este punto, Lantis agrega la naturaleza de las instituciones políticas y de las organizaciones de defensa, según régimen de gobierno, por ejemplo, sea de corte occidental, democrático o en transición, etc.62 Otros elementos a considerar son las doctrinas militares y las relaciones civiles-militares en la medida en que definen las condiciones para el despliegue de fuerzas. En la dimensión social/cultural, el autor incorpora los mitos y símbolos como parte de toda agrupación cultural, como puntos de referencia estable para la acción y pensamiento estratégico;63 considera además el poder de influencia que puede llegar a tener ciertos escritos a lo largo de la historia.

Tabla N° 1: Potenciales Fuentes de Cultura Estratégica

Físicas Políticas Sociales/Culturales

Geografía Experiencia histórica Mitos y símbolos

Clima Sistema político Textos influyentes

Recursos naturales Creencias de la élite

Cambio generacional Organizaciones militares

Tecnología*Fuente: LANTIS, Jeffrey (2006). Strategic Culture: From Clausewitz to Constructivism. Informe preparado para Defense Threat Reduction Agency Advanced Systems and Concepts Office, 31 de octubre, p. 17.

58 HOWLETT, op. cit., p. 3; y LANTIS, Jeffrey (2006). Strategic Culture: From Clausewitz to Constructivism. Informe preparado para Defense Threat Reduction Agency Advanced Systems and Concepts Office, 31 de octubre, p. 16.

59 HOWLETT, op. cit., p. 3.60 LANTIS, op. cit., pp. 16-19.61 Ibídem, p. 16.62 Ibídem, p. 17.63 Ibídem, p. 18.



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Esta serie de elementos permite tener un esbozo fundamental de aquello que es constitutivo de la cultura estratégica, sin embargo en cada país cobra una expresión diferente no solo por las situaciones particulares sino que también por el “peso” relativo que cada actor le da a cada factor, sea un Estado, un actor no-estatal o una organización. Incide en ello el contexto en que se manifiesta un problema estratégico dado pero esencialmente el liderazgo estratégico que cobra forma, que modela la agenda política. Al respecto es pertinente recoger una de las conclusiones de Lantis cuando señala que “la cultura es claramente un factor en la seguridad internacional contemporánea, pero todavía se requiere investigar respecto de su profundidad y espectro de influencia”.64 En este sentido la cultura no es una “variable interviniente” según Gray,65 sino que somos “creaturas culturales”,66 por lo tanto estamos obligados a perseguir nuestros intereses bajo la influencia más o menos poderosa de nuestros valores y preferencias sobre nuestras decisiones y conducta.67 Esta distinción es de suma relevancia al momento de conceptualizar la cultura estratégica y efectuar análisis de potenciales adversarios. Básicamente nuestra cultura siempre está ahí, es parte integral de nosotros, lo mismo la cultura estratégica, que siempre estará en nuestras decisiones o nuestra conducta, sea como influencia actual o potencial.

En definitiva, la cultura es relevante porque es la fuente más importante de los factores morales que son centrales a la naturaleza de la guerra así como el carácter de las guerras.68 Gray sin embargo advierte que aunque la cultura estratégica sea esencial en la conducta y toma de decisiones, no podemos perder de vista su presencia como influencia potencial en el sentido que a fin de cuentas las decisiones en política y estrategia resultan de procesos de negociación en los que si bien no será posible “negar” la influencia de la cultura estratégica, sí actuará como elemento mediador respecto de las restricciones financieras, intereses organizacionales contrapuestos y culturas.69

Finalmente, entonces, respecto del pensamiento estratégico, la cultura estratégica constituye el marco de referencia sobre el que se formulan las preguntas del pensamiento crítico y acota el abanico de respuestas, alternativas y opciones del pensamiento creativo.

Liderazgo estratégico

A partir de lo anterior, es posible establecer que sin liderazgo estratégico no existe posibilidad alguna que un país, institución o actor no-estatal desarrolle un pensamiento estratégico colectivo; en su ausencia, el organismo en cuestión anda a la deriva apenas reaccionando al entorno, con suerte respondiendo en “automático” o por defecto a las vicisitudes, sin una orientación clara. Ello naturalmente afecta de manera sustancial las posibilidades de alcanzar los objetivos nacionales y de enfrentar las amenazas y riesgos que se interpongan en el camino. Este liderazgo es el elemento clave para que el pensamiento estratégico se plasme en política, a nivel nacional o institucional.

Desde nuestra perspectiva, el líder estratégico no es necesariamente quien elabora determinado pensamiento estratégico, pero sí tiene las capacidades de pensamiento crítico y pensamiento creativo para conocer sus virtudes, debilidades y defectos, además de comprender los principales elementos de conexión con la cultura estratégica. En este sentido, tiene una convicción que le motiva posicionar el tema en la agenda política, y un conocimiento que le permite contrastar sus visiones con las de otros líderes del ámbito político y académico, al punto que tiene una capacidad de negociación para situar los aspectos fundamentales de su perspectiva y ceder ante las restricciones

64 Ibídem, p. 31.65 GRAY, op. cit., p. 8.66 Ibídem, p. 14.67 Ibídem, p. 12.68 Ibídem, p. 16.69 Ibídem, p. 25.



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presupuestarias, intereses organizacionales contrapuestos y culturas institucionales de los principales actores involucrados.

Las habilidades esenciales del liderazgo estratégico son seis: anticipación, desafío, interpretación, decisión, alineamiento y aprendizaje.70 La anticipación es esencial para observar las oportunidades del escenario, así como para identificar las amenazas que de manera incipiente se expresan de forma ambigua; en este contexto el líder estratégico es quien se mantiene vigilante perfeccionando su habilidad para anticipar escaneando el entorno para identificar señales de cambio.71 Los líderes estratégicos cuestionan el statu quo y desafían los supuestos propios y de los demás, fomentando el intercambio de puntos de vista divergentes. Toman decisiones decisivas solo una vez que han examinado un problema desde varias miradas y han reflexionado lo suficiente, ello requiere paciencia, coraje y una mente abierta.72

La interpretación es otra habilidad esencial, en la medida en que el líder desafía el statu quo requiere de información, la que es compleja y muchas veces contradictoria; en este punto debe sintetizar los datos para superar la ambigüedad y elaborar una visión propia.73 Sin decisión un líder estratégico no tiene manera de enfrentar la incertidumbre, pero para alcanzar esta habilidad debe establecer un proceso de decisión robusto que le permita trabajar con múltiples opciones para evitar quedar en forma prematura cazado con opciones limitadas al “sí o no”.74 La capacidad de alinear a las partes interesadas requiere de una activa gestión de carácter proactivo que consiste en comunicación, construcción de confianzas y una activa participación, en especial con la finalidad de encontrar los elementos comunes entre las visiones comprometidas.75

Respecto de los líderes militares, Magee agrega que para ser efectivo en el ámbito estratégico uno debe “comprender a cabalidad la visión estratégica y el proceso de formulación estratégica, así como apreciar el ambiente y la cultura en las cuales deben operar, las competencias que deben desarrollar y finalmente las tareas que deben desempeñar”.76 Finalmente los líderes estratégicos promueven una cultura de indagación y buscan lecciones tanto de los resultados exitosos como de los fracasos.77 Observamos de lo anterior que el liderazgo supone los atributos de pensamiento crítico y pensamiento creativo que permiten una clara apreciación del entorno, pero además una capacidad de socialización tal que permite al líder posicionarse entre quienes toman decisiones.

Conclusiones

El presente artículo aborda la discusión sobre la noción de pensamiento estratégico con el objeto de dar una definición clara, sistemática y pertinente. Tradicionalmente se ha considerado este concepto como un sinónimo de estrategia militar o de planificación estratégica, pero consideramos que se ha interpretado y utilizado de manera imprecisa, lo que motiva la realización del presente estudio.

El pensamiento estratégico es una herramienta que reúne el razonamiento con actitudes y valores, la que facilita la resolución de problemas de carácter estratégico en contextos de alta incertidumbre. En este sentido, la noción es

70 SCHOEMAKER, Paul; KRUPP, Steve y HOWLAND, Samantha. “Strategic Leadership: The Essential Skills”. En Harvard Business Review, Enero-Febrero, 2013.

71 Ibídem, p. 1.72 Ibídem, p. 2.73 Ibídem.74 Ibídem, p. 3.75 Ibídem.76 MAGEE, op. cit., p. 1.77 SCHOEMAKER, op. cit., p. 4.



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fundamentalmente pragmática y se encuentra presente de manera transversal en todos los niveles de decisión, a saber, desde el nivel superior estratégico hasta el nivel práctico táctico.

En este artículo se ha propuesto que el pensamiento estratégico se encuentra conformado por cuatro elementos fundamentales: el pensamiento crítico, el pensamiento creativo, la cultura estratégica y el liderazgo estratégico.

Los dos primeros constituyen la base del pensamiento estratégico. Por una parte, el pensamiento crítico proporciona una estructura para ordenar el razonamiento y evitar caer en sesgos o errores cognitivos en situaciones de alta volatilidad, ambigüedad e incertidumbre. Por otra parte, el pensamiento creativo permite encontrar nuevas alternativas de solución. En esta etapa es fundamental el planteamiento de interrogantes críticas que permitan analizar y evaluar las alternativas. Con ello, es posible enfrentar la creciente incertidumbre.

Sumado a lo anterior, es posible señalar que tanto la historia como la evolución del concepto, junto con el trabajo en la práctica, es imposible desarrollar un concepto estratégico en el vacío, la historia nacional y de los propios líderes incide en la selección de opciones y la toma de decisiones, en el trasfondo se encuentra la cultura estratégica y el liderazgo estratégico. Respecto de la cultura estratégica, reconocemos que existe un amplio espacio para la discusión, pero de acuerdo a lo expuesto en el presente estudio, es fundamental tener en consideración que como ya fue mencionado, la cultura estratégica tiene cabida como marco de referencia que acota las opciones y alternativas; en este sentido es algo “dado” no una variable interviniente.

El liderazgo estratégico en cambio aparece como un elemento clave al momento de socializar y comunicar las reflexiones y conclusiones obtenidas, es sensible sobre todo para el actor estatal. Al respecto podemos acotar que una concepción estratégica, fruto de un pensamiento estratégico no fructifica a menos que la decisión política de adoptarla, de darle cuerpo y existencia, tenga base en la voluntad de líderes clave que tengan la capacidad política y la convicción de presentar de manera convincente los postulados de un pensamiento estructurado, generando los espacios necesarios al más alto nivel para las consideraciones que requieran implementar las nociones propuestas; más aún ante las condiciones más extremas, un mandatario o líder político deberá captar el apoyo de la población con el fin de generar el respaldo político necesario para aplicar los postulados.

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Palabras Clave

Drones

Aeronaves Piloteadas a Distancia (UAV)

Reglamentación

Fuerzas Armadas

Aerovigilancias

Keywords

Drones

Unmanned Aircraft Vehicle (UAV)

Rules

Military

Air surveillance

Aeronaves remotamente tripuladas, un desafío para su regulación y utilizaciónCAP. Rodrigo Lesser Concha*

Resumen:El presente artículo, desde el análisis de la función jurídica, propone reflexionar sobre las aeronaves remotamente tripuladas en algunas legislaciones de nuestro continente y de Europa. Asimismo, entregar una mirada a la situación actual de Chile en esta materia, con el propósito de contribuir a la modernización del sistema de regulación y utilización. Lo anterior, acorde a los estándares internacionales, tomando en consideración la rápida evolución que han tenido estos drones.

Abstract:This article, from the analysis of the legal function, suggests considering the employment of remotely controlled unmanned aircraft in certain legislations of our continent and Europe. Furthermore, provide a view at the current situation in Chile on this subject, in order to contribute to the modernization of the system of regulation and use. This according to international standards, taking into account the rapid developments that these drones have had.

Introducción

Drones o “Zánganos de las colmenas”, UAV1 o Aeronaves Piloteadas a Distancia o remotamente piloteadas, son algunas de las diferentes denominaciones que existen para estas aeronaves, de distintos tamaños, que están surgiendo en todos los rincones del planeta al igual que las ideas y los usos que se les quiere dar.

* Capitán de Ejército. Oficial del Servicio de Justicia Militar del Ejército de Chile. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Abogado Universidad Central de Chile. Jefe de Asesoría Jurídica del Centro de Estudios e Investigaciones Militares (CESIM). [email protected]

1 Unmanned Aircraft Vehicle.


CAP. Rodrigo Lesser C. Aeronaves remotamente tripuladas, un desafío para su regulación y utilización


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Dron es un término de candente actualidad con el que muchas personas pueden no estar familiarizadas. Cuando hablamos de drones nos referimos a aeronaves pilotadas por control remoto, también conocidas en un lenguaje aeronáutico de carácter más técnico como UAV.

Es importante señalar que, cuando se habla de drones, existen diversas opiniones que plantean que no solo se hace referencia a los dispositivos propiamente dichos (UAV), sino que, deben incluirse dentro de este término el resto de los sistemas que hacen posible la operación correcta del mismo. Es decir, la estación de control, el enlace de comunicaciones y los sistemas de lanzamiento y recogida, los que junto con el aparato en sí mismo conforman el UAS.2

En tal contexto, el desarrollo de los vehículos aéreos no tripulados ha sido exponencial, su participación en defensa, seguridad policial, aerovigilancia, labores de inteligencia, servicios y manejo en incendios, catástrofes, minería, seguimiento de cultivos e infraestructura, información en inundaciones, búsqueda de desaparecidos e inclusive entregas comerciales ya es una realidad. En este contexto, las Fuerzas Armadas no han estado ajenas a la utilización de estas aeronaves en la imperiosa necesidad de conocer una nueva fórmula de explotar el espacio aéreo.

Casos como los acontecidos en Margha, en la frontera con Pakistán-Datta Khel, una ciudad en el área tribal de Waziristán del norte, donde EE.UU. habrían llevado a cabo un supuesto ataque con aviones no tripulados,3 el despliegue de una flota de drones del Ejército de EE.UU. en Irak, Afganistán, Yemén y, recientemente, en Irán, la posible fabricación de estas aeronaves piloteadas a distancia en Colombia, Brasil, Venezuela y Argentina, la utilización de drones por la Agencia antidrogas en México, la utilización en Lima, Perú, del modelo DJI Phantom 2 Visión4 para labores de seguridad y en Chile el uso de vehículos aéreos no tripulados para labores de vigilancia en el recinto del Parque O’Higgins, conciertos masivos, entre otros, los que han constituido hechos noticiosos en los que se han visto involucradas estas aeronaves.

Por otra parte, históricamente el impulso en la generalización de uso de los drones se originó con ocasión del lanzamiento de la “guerra contra el terror” liderada por EE.UU., tras los atentados del 11 de Septiembre de 2001. Por tal motivo, los principales datos de su utilización tienen relación con las misiones militares estadounidenses en Pakistán, Afganistán y Yemen, países donde existen bases militares de este tipo de aeronaves y estudios que de dichas misiones han derivado.

Según datos citados en informe del Centro de Estudios por la Paz de Justicia i Pau de España,5 el negocio de los drones podría llegar a tener un volumen de mercado cercano a los 89.000 millones de dólares, una cifra que engloba el uso militar6 y civil. El gasto estimado para desarrollarlos y adquirirlos superaría los 11.000 millones de dólares anuales en 2021.

En materia de víctimas por ataques realizados por estos vehículos, entre 2004 y 2013 se habrían efectuado cientos de ataques con drones, principalmente en Pakistán y Yemen, teniendo como resultado miles de víctimas. De igual

2 Unmanned Aircraft System.3 11.OCT.2014.4 Drone que puede maniobrar a una distancia de 600 metros a la redonda. Además resguardarán el patrimonio cultural en zonas arqueológicas

del país, preparándose la implementación de estos equipos en Lambayeque, La Libertad, Lima y Cusco.5 Estudio “Drones militares. La guerra de videojuego con víctimas reales”, elaborado por los investigadores Jordi Calvo, Anna Escoda, Carles

Blanco y Gabriela Serra, hace una descripción exhaustiva por todos los drones existentes en el mercado internacional con potencialidad militar, con sus características y su origen. Agosto 2014.

6 Entre los drones militares, los principales y más letales son el modelo Reaper y el Predator.



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forma, la situación es alarmante en otros lugares donde se está expandiendo su uso, como ocurre en los actuales conflictos de Siria e Irak.

Ya son más de 80 los países que utilizan drones, bien para conseguir información militar o para realizar labores de defensa y seguridad. Pero este tipo de sistemas es especialmente preocupante por el enorme atractivo político que posee, ya que no genera bajas por parte de los atacantes y permite actuar militarmente con una mayor “sensación de impunidad”.

Por otra parte, tan solo la Organización del Tratado Atlántico Norte (OTAN) posee más de 60 tipos de drones, 2.200 estaciones de control y 6.700 vehículos aéreos no tripulados. Si bien la industria se encuentra en una primera fase, 40 países están desarrollando o utilizando aeronaves remotamente tripuladas, con Estados Unidos e Israel como dominadores del mercado.

Sin embargo, este desarrollo exponencial no ha sido acompañado por ninguna legislación, excepto en el caso de Estados Unidos, España, Brasil y Canadá, los únicos países que han regulado de cierta manera el uso de drones en su propio territorio. Tampoco existe un marco legal internacional que norme los límites del uso de drones en el extranjero, situación que provoca una incertidumbre internacional frente a las consecuencias jurídicas derivadas de responsabilidades ocasionadas producto de un ataque, accidente o caída de una aeronave remotamente tripulada.

Asimismo, a la hora de evaluar el nacimiento de esta nueva industria de ‘sistemas aéreos no tripulados’, rápido aparecen ventajas, comodidades y beneficios económicos, sin embargo convendría ser cautos. Suele suceder cuando se habla de la introducción de nuevas tecnologías en la sociedad, que resulte necesario llevar a cabo un estudio técnico de las mismas, para poder estar plenamente conscientes de las ventajas e inconvenientes que conllevaría su utilización a gran escala y ser precisos a la hora de establecer una regulación legislativa que se considere necesaria en aras de evitar posibles usos que puedan vulnerar derechos y libertades de terceras personas.

Por ello se hace hincapié en la escasa regulación existente en la materia y sobre cuáles pueden ser las vías de normatividad futura.

Bajo esta condición se plantean una serie de preocupaciones acerca de su uso. Mientras que mucha gente escucha las palabras “avión no tripulado” y de inmediato se estremece, pensando en los ataques con drones armados por parte de EE.UU. a los grupos terroristas de Medio Oriente, en Latinoamérica, en cambio, las preocupaciones se centran sobre todo en la falta de regulación o supervisión civil frente al uso de aviones no tripulados desarmados.

En tal sentido, el uso de UAV’s con fines de vigilancia está ganando popularidad en los países de Latinoamérica debido a sus llamadas “ventajas tecnológicas”, pero, actualmente, su uso carece de un marco legal, estableciendo una serie de interrogantes frente a su posible reglamentación, planteándose cuestionamientos relativos principalmente a derechos humanos y soberanía.

Para el caso de Chile, el uso de drones o aeronaves remotamente tripuladas se ha vuelto común, como ha sido posible advertir mediante diversos acontecimientos como fue el caso de la toma de fotografías durante el cambio de mando en Cerro Castillo “sin licencia para ello”, de acuerdo a lo expresado por la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC). Otro caso fue lo acontecido el año pasado cuando un dron cayó sobre el escenario de Lollapalooza a centímetros de los músicos. En tanto, a pesar de la inexistencia de normativa específica, para la DGAC “es ilegal volarlos sin autorización porque el riesgo para la población por accidentes es real. Tan real como el peligro de que se



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usen para vigilar personas”.7 El Ejército ya los tiene y la Subsecretaría de Prevención del Delito aún está en proceso de adquisición de estos aparatos para vigilancia en La Araucanía. Si bien aún no existe una regulación especial, la autoridad considera que se debe aplicar la normativa regular que rige los vuelos civiles y por lo tanto su operación requiere autorización de la DGAC.

Ahora bien, la DGAC no regula los vuelos de las FAs, Carabineros y la PDI. Sin embargo, ellos requieren comunicar a esta dirección, sin precisar la operación, respecto al espacio aéreo a utilizar para su coordinación con los vuelos civiles. Lo mismo rige para las operaciones de aviones militares.8 En tal situación se realiza una NOTAN (Notificación para Todo Vuelo Aeronáutico), dando aviso que esa zona está limitada o es zona peligrosa.

Para el caso de operaciones militares cuyo plan de vuelo contemple un espacio donde hay tránsito aéreo de civiles, deberá dar aviso previo.

En este contexto habría que precisar que, según la interpretación legal de esta Dirección General, los drones son aeronaves.9 En consecuencia, en la ley10 y normativa vigente al efecto11 estarían claros todos los antecedentes que debe cumplir una aeronave para volar. Debe tener certificado de aeronavegabilidad y el piloto o controlador debe tener licencia, entre otros. Asimismo, en la norma que se está estudiando al efecto, cuya vigencia se pretende para fines de este año, se consideraría una licencia autorizada por la DGAC.

Sin perjuicio de lo anterior, la tecnología e interferencia que puedan sufrir estos aparatos, al estar siendo operados desde tierra, serían materias complejas de estudio, que no solamente nuestro país enfrenta, sino que han sido objeto de dificultades tanto para las naciones de América Latina, EE.UU., como para los países europeos, sin olvidar la escasa y poca claridad de la normativa aplicable a estas aeronaves tan particulares.

Tendencias

Las tendencias actuales muestran que en poco tiempo los drones se han convertido en una pieza central de defensa y vigilancia. Sin embargo, en esta industria enorme y creciente, los críticos en la materia advierten un posible peligro tendiente a la eliminación gradual del elemento humano en la participación de conflictos. Esta posible amenaza, al tenor de las ventajas de los UAV’s radican principalmente en el inferior costo de adquisición, en relación a una aeronave de guerra convencional; menor tiempo de formación y capacitación del operador que el tiempo de instrucción y recursos empleados en la formación de un piloto de combate; monitoreo a distancia con menor capacidad de ser percibidos, y el hecho que en caso de ser derribado no supone pérdidas humanas (ausencia de tripulante) por lo que psicológicamente podría hacer más espontáneo disparar sobre el objetivo militar ya que “importa menos cuestionamientos morales”, al no presenciar directamente los efectos del ataque. Esto viene a potenciar el uso de estas aeronaves en lo que se ha denominado como una nueva industria de

“sistemas aéreos no tripulados”, aun cuando los expertos todavía ven que la tecnología debe avanzar para mejorar su autonomía, volumen y precisión.

7 Lorenzo Sepúlveda, Director de Seguridad Operacional de la DGAC.8 Art. 30 del Código Aeronáutico: “Son aeronaves del Estado: a) Las militares, entendiéndose por tales las destinadas a las Fuerzas Armadas o las que

fueren empleadas en operaciones militares o tripuladas por personal militar en ejercicio de sus funciones, y b) Las aeronaves destinadas a servicios de policía o de aduana”.

9 Art. 27 del Código Aeronáutico: “Aeronave es todo vehículo apto para el traslado de personas o cosas, y destinado a desplazarse en el espacio aéreo, en el que se sustenta por reacción del aire con independencia del suelo”.

10 Código Aeronáutico.11 DAN Nº 91 “Reglas del Aire”, Segunda Edición, junio 2013.



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Por otra parte, mientras el uso de los drones se expande en el mundo civil y militar, la regulación de sus vuelos exhibe otros ritmos.

Mapa 1. Mapa de stock de drones en el mundo (2013)

* Fuente: Congressional Budget Office; Government Accountability Office; IISS; Natural extraído de When the Whole World Has Drones (2013).

A este respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ya en el año 2013 se mostró preocupada por denuncias de que 14 países de las Américas ya poseían aviones remotamente tripulados o drones, sin que exista un marco legal claro para regular su creciente uso, “lo que presenta riesgos para la privacidad y puede amedrentar a la población”.12 Si bien, el uso de estas aeronaves con fines de vigilancia está ganando popularidad en los países de Latinoamérica debido a sus ventajas tecnológicas, al no existir un marco legal que regule el uso de los drones domésticos en estos países, excepto en Brasil, cuya expectativa de reglamentación13 se espera entre en vigor a fines de 2014; en Chile, cuya normativa que se encuentra en estudio, se tiene expectativa que pueda entrar en vigor a fines de 2014 o comienzos de 2015, como fue expresado por la DGAC. Lo anterior, sumado a la ausencia de tratados internacionales para regular su uso podría provocar, a corto plazo, planteamientos relativos a derechos humanos y soberanía, principalmente en la región.

12 Santiago Cantón, abogado argentino del Centro de Derechos Humanos Robert F. Kennedy, tras una audiencia en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), 1 de noviembre de 2013.

13 En febrero de 2014, la Agencia Nacional de Aviación Civil de Brasil (ANAC) cerró el ciclo de debates sobre la reglamentación de los Sistemas de Aeronaves Remotamente Pilotadas (RPAS), más conocidos como VANTs o drones, presentando una norma como propuesta los días 19 y 20 de febrero, en São José dos Campos, en ella se contempla una clasificación para los drones, conforme a los criterios relacionados a las características de la operación (altitud, operación en línea de visión visual o más allá de ella, operación nocturna, operación en áreas confinadas, entre otras): clase I – 150 kg en adelante; clase II - 25 a 150 kg; y clase III – 0 a 25 kg. Las discusiones involucran en la propuesta las normas que reglamentan el proyecto, la manutención, el registro y la operación de los RPAS, además de la habilitación del piloto remoto.



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Lo expuesto, particularmente ha despertado la preocupación de los defensores de DD.HH. por las implicancias de los aviones no tripulados cuando son utilizados en vigilancia masiva.14 Esta es una inquietud en ciertos países de Latinoamérica, dada la historia de limitación que han sufrido alguno de ellos, específicamente del derecho a la libertad de expresión en países como Venezuela y Ecuador, donde los medios de comunicación han sido objeto de restricciones, amenazas y multas. En tal sentido, desde el punto de vista de los DD.HH., los UAV’s, a pesar de los usos positivos frente al monitoreo criminal, se plantea la posibilidad de una situación en la que los derechos ciudadanos y el derecho a la privacidad podrían ser traspasados a través del espionaje y vigilancia constante.

Otra preocupación radica en las eventuales extensiones del uso de aviones no tripulados que violen la soberanía, algo que ya ha dado lugar a algunos enfrentamientos políticos. Uruguay, Paraguay y Argentina han acusado a Brasil por el uso sin autorización de UAVs con fines de vigilancia en sus territorios, sobre todo en la región de la Triple Frontera, que bordea a los dos últimos, situación similar a la vivida por Colombia con Venezuela el año 2012.15

En otro sentido, se presenta en el corto plazo el problema del uso de estos aviones remotamente tripulados armados en la denominada “zona de nadie”, en lo que respecta al uso apropiado de ellos y de su tecnología, con las correspondientes consecuencias jurídicas, políticas y diplomáticas que de ello se deriva.16

El uso de drones también plantea otra pregunta: ¿Qué pasa si esta tecnología cae en las manos equivocadas?

A la larga, los aviones remotamente tripulados ofrecen nuevas soluciones de inteligencia y vigilancia, y pueden ser implementadas con éxito en la lucha contra el crimen organizado, la defensa y seguridad u otros cometidos, sin embargo es esencial que su uso sea monitoreado de cerca. Regulaciones nacionales e internacionales tendrán que ser implementadas para asegurarse de que estas aeronaves no estén siendo utilizadas para razones equivocadas, o sin la autorización de los países vecinos. Si esto se hace de manera eficaz, su uso podría representar oportunidades interesantes encaminadas a aunar esfuerzos regionales en la lucha contra el narcotráfico y contrabando, así como para estrechar los lazos en materia de seguridad y defensa.

En este escenario, actualmente países de América y del Caribe como Argentina, Brasil, Canadá, Colombia, Estados Unidos, México, Chile, Perú, Panamá, Ecuador, Uruguay, Costa Rica, El Salvador, Trinidad y Tobago y Belice, ya han desarrollado o comprado la tecnología necesaria para operar drones.

Esta tecnología es cada vez más económica, por lo que su desarrollo y adquisición sería viable para una mayor cantidad de países, sin embargo, como se ha señalado, su desarrollo exponencial ha sido acompañado por una carente legislación, excepto en el caso de Estados Unidos, Brasil y Canadá, los únicos tres países que han regulado el uso de drones (domésticos) en su propio territorio, y sin olvidar la ausencia de un marco legal internacional que regule los límites del uso de estas aeronaves.

14 En reunión ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), el abogado argentino de derechos humanos, Santiago Cantón dijo: “Cuando la gente quiere manifestarse públicamente los drones pueden tener un efecto negativo y pueden intimidar a la gente para que no lo haga”, 2013.

15 El exministro de Defensa de Colombia, Gabriel Silva, admitió en 2012 que durante el gobierno del expresidente Álvaro Uribe, Colombia realizó operaciones de inteligencia no autorizadas con aviones no tripulados en Venezuela.

16 Un precedente lo constituiría, por ejemplo, lo acontecido en el año 2008, cuando Colombia con una tecnología diferente, lanzó “bombas inteligentes” hechas en Estados Unidos (armas dotadas con orientación GPS) a través de la frontera hacia Ecuador con el objeto de dar muerte al Comandante de las Fuerzas Armadas Revolucionaras de Colombia (FARC), Raúl Reyes. Las consecuencias de esto condujeron a más de un año de tensas relaciones entre las dos naciones.



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A nivel latinoamericano, Brasil es el país con mayor número de aeronaves remotamente tripuladas y productor de estas en la región, cuyos usos van desde monitoreo en labores de seguridad y defensa hasta grandes eventos.17

Asimismo, Colombia y Ecuador han adquirido drones y están desarrollando su propia tecnología, mientras que Argentina los usa para reconocimiento aéreo y “estaría fabricando e importando material para utilizar aviones remotamente tripulados”.18 Debido a que en la nación trasandina no existe una ley que regule la fabricación y el uso de estas aeronaves, el control y destino de estos artefactos hoy es materia de discusión. Así, el diputado argentino Agustín Portela (UCR-Corrientes) presentó un proyecto de ley para modificar el artículo 36 de la Ley del Código Aeronáutico Nº 17.285, y así regular su uso, iniciativa que aún se encuentra en tramitación en la capital trasandina.

En cambio, en países como México, Perú o Colombia, el uso de drones ha llamado la atención de organismos de derechos humanos. En tal sentido, uno de los siete miembros de la CIDH, Tracy Robinson, se mostró “preocupada por el impacto que los drones ya han tenido en la vida humana y el sufrimiento que han provocado”, y señaló que “hay una necesidad de investigación y reparación apropiada de las víctimas”. Asimismo, Rodrigo Escobar Gil, miembro de la CIDH alegó que “indudablemente, el uso de estas nuevas tecnologías con fines militares u otros plantean la necesidad de que exista un marco legal para preservar la vida, integridad personal y la privacidad entre otros derechos”.19

Por otra parte, los usos positivos de los drones, para controlar incendios forestales o supervisar el terreno tras el terremoto en Haití en 2010, son hechos ciertos que dan cuenta y acentúan aún más la necesidad de regularlos.

A nivel internacional, los drones son considerados como aeronaves por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), y por tanto están sujetos a la legislación aeronáutica general vigente en Europa, lo que no hace posible su vuelo en todos los casos. Sin embargo, estas aeronaves se venden abiertamente en Europa, pero no existe una legislación cierta que les ponga límite y que les de certeza jurídica de qué se puede o qué no se puede hacer con ellos. A este respecto, la Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA) está empezando a preparar una legislación que regule el uso de drones, a objeto de tener claras las implicancias y obligaciones que una entidad y un piloto de un UAV deben tener y considerar.

Para el caso de España, líder en la materia a nivel europeo, hasta hace pocos meses la única regulación jurídica existente sobre la materia provenía de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA), perteneciente al Ministerio de Fomento. En estas directrices de la AESA, la regulación propiamente jurídica era escasa, siendo más extensa la delimitación del concepto y la descripción de sus usos más habituales y destacando la total prohibición de estos aparatos con fines comerciales o profesionales, permitiendo solo los mismos si el uso es de corte deportivo o recreativo, es decir, permitiendo el uso de aeromodelos y no de drones con fines profesionales, aunque poniendo numerosas restricciones en cuanto a los lugares de uso, cercanía con núcleos urbanos y contacto con individuos y altura de vuelo.

Sin embargo, el pasado viernes 4 de julio de 2014 el Consejo de Ministros de España, aprobó una regulación20 sobre la materia, toda vez que la situación anterior se hacía insostenible y estaba convirtiéndose en un factor perjudicial para el desarrollo práctico de esta nueva tecnología en esta nación.

17 Copa Confederaciones de 2014. 18 En virtud de lo informado al diario La Nación de Argentina por el profesor de la Universidad Di Tella, uno de los 40 académicos que enviaron

documento al Consejo de de Defensa Sudamericano y al ministro de Defensa argentino, Agustín Rossi, para solicitar más información al respecto, 8 de junio de 2014. La producción de aviones no tripulados estarán a cargo del Ministerio de Defensa, la empresa estatal INVAP, y el Ministerio de Relaciones Exteriores.

19 Declaraciones 1 de noviembre de 2013.20 Real Decreto-Ley 8/2014 de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficacia. Cuando



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Producto de un primer análisis, podemos observar cómo la normativa se diferencia de su predecesora en su mayor concreción, fijando de manera clara la regulación y distinguiendo estos aparatos en función de su peso en el momento del despegue, clasificando las aeronaves en tres grupos: menos de 2 kg, de hasta 25 kg y de más de 25 kg. A pesar de esta distinción también existen una serie de requisitos que son comunes a todos los drones con independencia de cuál sea su peso.

La regulación comienza enunciando algunas de las tareas en las que será posible la utilización de drones para realizar trabajos aéreos, abarcando una gran cantidad de usos y actividades.21 A pesar de ello, entendemos esta enunciación como meramente ejemplar, no constituyendo en ningún momento un “numerus clausus” y siendo posible completar esta lista con más trabajos aéreos no contenidos en esta regulación.

En tal sentido, cuando nos fijamos en la regulación común mencionada, se aprecia que la principal preocupación se encuentra en garantizar en la mayor medida de lo posible la seguridad de terceros, estableciendo obligaciones tales como la presencia de una placa de identificación en la aeronave que sea visible a simple vista, disponer de un manual de operaciones y de un estudio aeronáutico de seguridad para cada operación que lleve a cabo, demostrar que la nave no puede sufrir interferencias por parte de terceros, llevar a cabo el vuelo a una distancia mínima de 8 kilómetros a cualquier aeropuerto o aeródromo y, por último, cumplir con el requisito de que el piloto disponga de la cualificación suficiente como para manejar el aparato, es decir, tener licencia de piloto y demostrar conocimientos teóricos en la materia.

La regulación se completa con una visible relajación en las exigencias que se hacen a aquellas aeronaves cuyo peso en el momento del despegue es igual o inferior a 25 kg.22 Otra de las novedades que esta regulación presenta se encuentra en la rebaja en las exigencias formales que supone no tener que solicitar una autorización para cada uno de los requisitos, exigiéndose únicamente la presentación de una declaración de responsabilidad ante la AESA. Asimismo, las aeronaves con un peso igual o inferior a 25 kg, tendrán que notificar a AESA cada vuelo con una antelación de 5 días y tendrán que volar a una distancia del piloto inferior a 500 metros sin superar además los 120 metros de altura, para que el aparato siempre permanezca dentro del alcance visual del piloto.

En este escenario, dada la escasez de regulación en la materia, la industria de los drones se encuentra todavía en su primera fase. Sin embargo, se ha hecho evidente la iniciativa de muchos Estados para adquirirlos o desarrollar su propia regulación y versiones, a menudo con la ayuda de uno de los dos principales productores: Israel y EE.UU. Además, en los últimos 10 años, su producción y uso se ha incrementado de manera exponencial: alrededor de 80 países los están desarrollando o utilizando y, desde el año 2010, los norteamericanos ha aumentado su arsenal de Predators23 de 167 unidades en 2002 a más de 7.000 en la actualidad.

hablamos de esta nueva regulación jurídica surgida en sobre la materia, nos estamos refiriendo al llamado “Nuevo marco regulatorio temporal para las operaciones con drones”.

21 Usos en investigación y desarrollo, tratamientos aéreos, fitosanitarios y otros que supongan esparcir sustancias en el suelo o la atmósfera, incluyendo actividades de lanzamiento de productos para extinción de incendios, observación y vigilancia aérea incluyendo filmación y actividades de vigilancia de incendios forestales; publicidad, emisiones de radio y TV, operaciones de emergencia, búsqueda y salvamento; y otro tipo de trabajos especiales.

22 Un ejemplo de esta circunstancia, puede verse en el hecho de que estas naves no tienen obligación de ser inscritas en el Registro de Matricula de Aeronaves ni disponer de un certificado de aeronavegabilidad, requisitos que, por el contrario, adquieren la condición de obligatorios para el caso de aeronaves superiores a 25 kg de peso.

23 Hay dos tipos de drones letales utilizados sobre todo por EE.UU.: el Predator MQ-1B y el MQ-9 Reaper. El Predator MQ-1B voló por primera vez en 1994, y fue diseñado para proporcionar información de inteligencia, vigilancia y reconocimiento combinado con la capacidad de matar. Fue el primer drone armado del mundo y quizás su mejor cualidad es que puede estar veinticuatro horas en el aire, volando a una altura de hasta ocho kilómetros. El MQ-9 Reaper es más grande y más poderoso que el Predator MQ-1 y está diseñado para procesar objetivos con persistencia y precisión.



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De este modo, EE.UU.24 domina el mercado de drones ya que los integra en todos sus servicios armados, mientras que Israel es a la vez un importante exportador de dichos sistemas aéreos no tripulados. Además, existe una demanda importante de países europeos, en particular de Reino Unido, Francia y Alemania, con planes integrales para la compra de UAVs por parte de China, India, Japón y Corea del Sur. Asimismo, se estima que el mercado de drones acumulará un total de cerca de 71 mil millones de dólares entre 2010 y 2020, con Israel a la cabeza mundial de las exportaciones en este sector, con más de 1.000 ventas y unos ingresos anuales de alrededor de 350 millones de dólares.

Bajo tales condiciones, el Congreso estadounidense ha establecido que en las actuales regulaciones de la Administración Federal de Aviación (FAA) se deberán ajustar a las reglas y normas que permitan de manera segura el tráfico de drones a través de los cielos de América a más tardar en septiembre de 2015.

En cumplimiento de este mandato fueron creados por la FAA sitios de prueba de aviones no tripulados, dentro de los cuales se puede mencionar los ubicados en Alaska, Nevada, Nueva York, Texas y Virginia. Ellos actúan como brazos de investigación que colaboran para resolver cómo liberar el potencial creciente de aviones no tripulados en la sociedad de Estados Unidos, por lo que les permitiría volar entre aviones de pasajeros en concurridas vías aéreas, sin poner en peligro la seguridad aérea.

* Fuente: Fotografía del modelo X-47B, la nueva generación de drones militares de Estados Unidos. Ver: http://alt1040.com/

En materia de uso de drones y seguridad policial, la ciudad de Grand Forks, una ciudad de apenas 50.000 personas cercanas a la frontera con Canadá, fue la pionera en la nación en dar la aprobación federal para volar de noche. Debates en torno a los límites de uso de “los zánganos de policía”, tuvieron consecuencias de tipo legislativas en Norteamérica. En el caso más reciente y de alto perfil, la legislatura de California aprobó una nueva ley que impondría un requisito estricto en todos los agentes con la obligatoriedad de adquirir garantías antes de lanzar aviones no tripulados, salvo en situaciones de emergencia.

24 La Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de Estados Unidos utiliza los Predator desde 2005 en la frontera con México y, desde 2009, en la frontera norte, para mejorar la lucha contra la inmigración ilegal y contra potenciales actividades terroristas. Por otra parte, en labores de policía entre los primeros usuarios que experimentan con aviones no tripulados esta el Departamento del Sheriff de Grand Forks, en Dakota del Norte. Actualmente cuenta con una flota de cuatro vehículos aéreos no tripulados, incluidos un Qube, otro quadrotor llamado Draganflyer, y una de ala fija Raven.



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Por otra parte, especialistas del Departamento de Ingeniería en Computación de la Universidad de Texas25 en San Antonio (EE.UU.) están trabajando en un nuevo tipo de drones de uso militar que se controlarán solo con la mente.

La idea de los diseñadores industriales estadounidenses es transformar la actividad del cerebro humano en órdenes específicas para el dron a través de un sofisticado sistema electroencefalográmico. Se comprometen a que su obra, cuya creación es financiada por el Departamento de Defensa de EE.UU., facilitará el trabajo militar.

Al mismo tiempo, los ingenieros comentan que los drones controlados mentalmente pueden ser también de uso civil. Acentúan, que serían extremadamente útiles para las personas con trastornos motores.

En el desarrollo de estas soluciones técnicas, destaca la empresa británica BAE Systems, el mayor fabricante de armas del país, quien presenta algunos avances tecnológicos que ya podría utilizar la aviación militar dentro de 30 años. Se trata de la posibilidad de imprimir tridimensionalmente drones a bordo de aviones, de la “autorrecuperación” de los planos aerodinámicos de aviones, láseres de alta potencia y aviones matrices llamados ‘transformadores’ que unen naves de varios tipos en una sola.

Si bien esta tecnología ya está en marcha, se desconoce en qué etapa se encuentran los proyectos. Si esta tecnología se plasmara en aparatos reales, permitirá avanzar significativamente en varios programas existentes de aeronaves, algunos de los cuales se implementan en interés del Pentágono.

Para el caso de Chile, se sigue la tendencia mundial relativa a la expansión del uso de drones o aeronaves no tripuladas a nivel civil y militar. Aun cuando no existe normativa específica, la autoridad considera que se debe aplicar la normativa regular que rige los vuelos civiles y por lo tanto requieren autorización de la DGAC. Sin embargo, se estima que en razón de esta expansión sería preponderante contar con una regulación específica que permita acotar, por ejemplo, las responsabilidades con ocasión de una caída de aeronave, consecuencias para el controlador, contar con un registro, áreas restringidas de vuelo, objetivo aéreos, remitir el área de operación y la línea específica de sobrevuelo, condiciones de seguridad, altura, punto de despegue y aterrizaje tomando en consideración las distintas características de los drones a regular.

En razón de lo anterior, no se conoce con exactitud la cantidad de accidentes que han tenido las naves aéreas no tripuladas. Lo anterior, debido a que no existir un control ni registro en la DGAC, como tampoco una estadística oficial. De todos modos, se conocen algunos casos.26

En materia de regulación, si bien la DGAC no reglamenta los vuelos de las FAs, Carabineros y la PDI, ellos requieren comunicar, sin precisar la operación, respecto al espacio aéreo para la coordinación con dicha Dirección General. Lo mismo rige para las operaciones de aviones militares. Dejando claro que según la interpretación de esta autoridad, los drones son aeronaves. Y en consecuencia, a virtud de la ley deben tener certificado de aeronavegabilidad y licencia. Sin embargo, en el proyecto de norma actualmente en estudio, se contempla una licencia específica para controlar drones (domésticos) autorizada por la DGAC.

25 En Texas, la Ley del Estado estableció 19 usos legítimos de drones, pero declaró punible tomar y dar a conocer fotografías de personas y propiedades no involucradas en delitos.

26 La tarde del domingo 1 de abril de 2012, en medio de la presentación de la cantante de rock estadounidense Joan Jett en el Festival Lollapalooza, un octocóptero (nave aérea de ocho hélices y de un peso aproximado de nueve kilos) que realizaba tomas del concierto para una productora contratada por TVN, cayó sobre el escenario a centímetros de la vocalista y su tecladista. En abril de 2013, Radio Bío-Bío informó que un avión no tripulado del Ejército de Chile cayó sobre una casa en Hualpén, en la zona de Concepción. La aeronave de 14 kilos se estrelló a pocos minutos del despegue.



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Actualmente, los aviones no tripulados en Chile y en la región son principalmente vehículos desarmados utilizados para la recolección de inteligencia sobre grupos de narcotraficantes y guerrilleros, información de seguridad y defensa, para monitorear la deforestación, y con objeto de controlar la inmigración ilegal. La potencial presencia de aviones no tripulados armados en Latinoamérica probablemente todavía está a años de suceder, según el Consejo de Asuntos Hemisféricos (COHA), “esto se explica por lo fuertemente custodiada que se mantiene esta tecnología en los países que la poseen. Sin embargo, la ‘sed de una mayor militarización’ hace de los aviones no tripulados armados una posibilidad real para el futuro”.27

En el escenario descrito, es evidente que muy pronto habrá congestión en el cielo. En especial en las zonas fronterizas. Si bien la Organización Internacional de Aviación Civil de Naciones Unidas (ICAO) trabaja en la creación de un marco de gobernabilidad para la aviación de drones entre los países, existe un problema mayor, cuya alarma ya se dio en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) a fines de 2013, consistente en la falta de regulación en los usos de los UAVs y su posible escalada policial-militar como se indicó anteriormente.

En este orden de ideas, en el marco jurídico internacional de utilización de drones militares con fines armados existen tres contextos legales bajo los que resulta posible justificar su uso:

• En el seno de un conflicto armado internacional. • En un conflicto armado no internacional.• A través del ejercicio del uso interestatal de la fuerza armada.

En el primer caso, resultan aplicables tanto el derecho internacional humanitario como el derecho internacional de los derechos humanos. Determinar cuál de los anteriores marcos jurídicos deberá ser de aplicación, dependerá de la interpretación del criterio de especialidad entre ambos, atendiendo a las circunstancias del caso concreto objeto de estudio.

Según los distintos Convenios de Ginebra (I a IV) de 1949, en sus respectivos artículos número 2, se establece que tales convenios serán aplicables a todos los casos en que se declare el estado de guerra o bien exista un conflicto armado entre dos o más Estados parte, incluso para el caso en que alguno de los Estados involucrados no haya sido reconocido por el resto. Por tanto, en virtud del mencionado precepto, cabría excluir la posibilidad de que la utilización armada con drones militares en Pakistán, Somalia o Yemen realizados por la CIA constituyan un conflicto armado internacional, habida cuenta de que tales operaciones no se enmarcan ni en un contexto de declaración del estado de guerra ni constituyen un conflicto armado entre Estados.

Frente al segundo caso, para poder afirmar que un determinado conflicto constituye un conato armado no internacional, resultaría preciso atender a los criterios establecidos en los Convenios de Ginebra de 1949 y sus respectivos protocolos adicionales, así como al derecho consuetudinario. Al respecto sería necesario:

• Que la agrupación u organización no estatal tenga una mínima estructura, de modo que sea posible identificar a sus miembros.

• Que las diferentes convenciones de Ginebra le sean aplicables. • Que la organización no estatal en cuestión, constituya un colectivo armado capaz de llevar a cabo acciones

antigubernamentales.

27 Ver: http://www.coha.org/the-future-role-of-drones-in-latin-america/



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• Que el Estado involucrado en el conflicto combata a los miembros de la organización no estatal con sus fuerzas militares de carácter regular.

• Que el conflicto sea objeto de discusión por parte del Consejo de Seguridad o la Asamblea General de Naciones Unidas.• Cierta intensidad así como continuidad del conflicto en el tiempo.

Por otra parte, si aplicamos los anteriores criterios o requisitos a los supuestos de utilización o ataques con drones militares observamos los siguientes impedimentos:

1. El Protocolo Adicional II de las convenciones de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional, tan solo es aplicable a aquellos Estados que sean parte del mismo. Hecho que descartaría su aplicación a EE.UU., en tanto que no ha firmado ni ratificado dicho protocolo. (Sin perjuicio que a nivel internacional y de derecho consuetudinario está asumiendo en sus operaciones una protección y cumplimiento tácito a este Protocolo Adicional II).

2. Los distintos ataques con drones realizados en Pakistán, Somalia o Yemen han sido realizados por la CIA, no por las FAs de EE.UU.

3. Resulta difícil probar la existencia de índices de violencia continuado en tales Estados, habida cuenta de que los ataques realizados por tales agrupaciones suelen tener un carácter esporádico.

El último de los marcos legales en que sería posible justificar la utilización de drones militares con fines armados, es el uso interestatal de la fuerza armada.

La Carta de Naciones Unidas prohíbe de forma explícita la utilización de la fuerza armada.28 Sin embargo, dicha prohibición cuenta con dos excepciones:

1. Que el Estado territorial en que se desarrollen las operaciones consienta el uso de la fuerza dentro de su territorio por parte de un tercer Estado, o bien que sea incapaz de atajar por él mismo dicha amenaza.

2. Que el Estado que hace uso de la fuerza armada se encuentre legitimado por el derecho a la legítima defensa, ya sea esta individual o colectiva.

Si bien es cierto que el consentimiento por parte del Estado territorial, legitima el uso de la fuerza en el territorio del Estado en cuestión, ello no significa que el derecho internacional humanitario no sea de aplicación respecto a los ataques u operaciones militares que se lleven a cabo.29

La segunda de las excepciones, es el derecho a la legítima defensa. Para que dicha excepción al uso de la fuerza armada resulte aplicable, es necesario que el uso de ella se realice con motivo de un primer ataque por parte de otro Estado, hoy sin embargo se ha venido aceptando la teoría de la legítima defensa preventiva o anticipatoria, en la que no resultaría necesaria la existencia de un primer ataque.30

28 Artículo 2.4 de la Carta de Naciones Unidas de 1945.29 En el caso de los ataques con drones en la región de FATA (Pakistán con EE.UU.), donde se aprecia la falta de conformidad respecto al

consentimiento por parte de Pakistán, como da cuenta la sentencia dictada el 11 de abril de 2013 por la Corte Suprema de Peshawar, en la que se pone de manifiesto que los ataques con drones constituyen un crimen de guerra, así como una flagrante violación de los derechos humanos.

30 Sin embargo, después de los hechos acontecidos en EE.UU. el 11 septiembre de 2001, se ha visualizado esta nueva teoría que tan solo puede ser aplicada en supuestos muy restringidos, su propia formulación es claramente contraria al derecho a la legítima defensa tradicional por el hecho de eliminar el requisito de un primer ataque armado.



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Otro de los apartados controvertidos de esta excepción, es si ella justifica el uso de la fuerza armada ante grupos u organizaciones no estatales. Pues bien, ante tal situación la Corte Internacional de Justicia ya se pronunció en el caso relativo a las actividades armadas en el territorio de la República Democrática del Congo denegando tal posibilidad, de modo que no resultaría posible justificar la utilización armada con drones bajo el pretexto del derecho a la legítima defensa.

Conclusiones

Los aviones remotamente tripulados ya forman parte de la realidad aeronáutica presente y futura, exhibiendo un potencial desarrollo en sus diversos usos civiles y militares. Si bien su uso civil puede generar cierta controversia relacionada con la invasión a la privacidad y posible violación del derecho a la intimidad en razón de su presencia en las calles, su uso militar como avión de combate o ataque despierta un enorme interés en la industria especializada, en los ejércitos y en los espacios de poder político, situación que hace más probable pensar que van a convertirse en una de las armas con mayor presencia en un futuro relativamente cercano.

Entre las razones para su justificación militar y política, podemos afirmar que existen diversas razones para legitimar el uso de los drones, principalmente su costo en relación al de un avión de guerra convencional, tiempo de capacitación del piloto de combate, no supondría la pérdida de vidas humanas con respecto a la tripulación y además, una supuesta sensación psicológica en orden a aminorar los cuestionamientos morales al disparar a objetivos.

A estas ventajas militares habría que sumarle las políticas, que consisten en el riesgo que enfrenta toda aventura militar en tierras lejanas, al explicar su categoría de vencedor o vencido ante las bajas humanas.

Es por ello que un arma de estas características se viene desarrollando en las principales potencias militares del mundo, entre las que destacan Estados Unidos e Israel, quienes poseen la mayor industria y los productos más competitivos en el ámbito de la aviación no tripulada militar. Destaca también el interés demostrado en los drones militares por parte de Turquía, China, Reino Unido e India, además de los volúmenes importantes de estas aeronaves que encontramos en Latinoamérica.

En el marco de la UE y de la OTAN existe la expectativa de que en los próximos años los aviones no tripulados de uso militar supongan un arma vital, tanto en sus ejércitos como en la propia producción armamentística de sus países miembros. Respecto a la utilización de los drones como arma de ataque, el impulso en la generalización de su uso provino del lanzamiento de la llamada “Guerra contra el terror en 2001”, liderada por EE.UU. Es por este motivo que los principales datos relativos a su uso tienen una vinculación directa con las misiones militares estadounidenses en Pakistán, Afganistán y Yemen, países donde existen bases de UAV militares.

Es precisamente el uso y la utilización de drones la que ha generado mayor controversia, tanto en términos de opinión pública como de respeto a la legalidad internacional. Sin embargo, la generalización de su uso hará que muy probablemente se dé un cambio ad-hoc de la legislación internacional con el fin de legitimar su utilización.

A este respecto, el uso de aviones no tripulados con fines de vigilancia está ganando popularidad en Chile y en países de Latinoamérica debido a sus ventajas tecnológicas, pero, actualmente, su uso carece de un marco legal expreso. Situación que plantea una falta de certeza jurídica frente a su tratamiento, responsabilidades y cuestionamientos relativos a materias de derechos humanos y soberanía.

Finalmente, el estudio de los drones importa un análisis de su legitimidad y pertinencia, tanto política y militar como ética y legal. Si bien su utilidad militar e incluso política es comprensible, ya que puede suponer menos



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costos económicos y humanos para los ejércitos que los utilicen, la legitimidad moral y su respeto por la legalidad internacional están aún en tela de juicio.

Asimismo, los UAV’s o drones son un nuevo producto, atractivo, del campo de la aeronáutica y capaz de ofrecer usos civiles fácilmente aceptables por la opinión pública, siendo una oportunidad de negocio que podría reactivar también la industria militar en las próximas décadas.

EE.UU. e Israel dominan un mercado del que las principales potencias militares no quieren estar ausentes. España, con una industria militar líder en exportaciones de armamento, tampoco quiere quedarse atrás en este controvertido negocio. Latinoamérica y nuestro país no están ajenos a esta capacidad donde las ventajas, comodidades y beneficios económicos podrían ser mayúsculos. Sin embargo, ante la introducción de estas nuevas tecnologías en la sociedad, resulta necesario llevar a cabo un estudio técnico de las mismas para poder ser plenamente conscientes de las ventajas e inconvenientes que conllevaría su utilización a gran escala, y ser precisos a la hora de llevar a cabo una regulación legislativa que se considera necesaria en aras de evitar posibles usos que puedan vulnerar derechos y libertades de terceras personas, en razón de la escasa regulación existente en la materia a nivel nacional, regional y mundial.

BibliografíaAMNISTÍA INTERNACIONAL (2013). “Will I be next? US drone strikes in Pakistan”, (en Línea). Disponible en: http://www.amnestyusa.org/research/reports/will-i-benext-us-drone-strikes-in-pakistan.

BARNHART, Richard; HOTTMAN, Stephen; MARSHALL, Douglas; SHAPPEE, Eric (2012). “Introduction to Unmanned Aircraft Systems”, CRC Press.

Christian Science Monitor (2011). ”Unmanned drone attacks and shape-shifting robots: War’s remote-control future “. Disponible en: http://www.csmonitor.com/USA/Military/2011/1022/Unmanned-drone-attacks-and-shapeshiftingrobots-War-s-remote-control-future.

ESCODA, Anna (2014). “Los drones armados: una realidad en expansión”. Centre Delàs d’Estudis per la Pau http://www.centredelas.org/index.php.

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PROTOCOLO DE GINEBRA (1949). Protocolo I de 1977 de la Convención de Ginebra de 1949.

RODGERS, Simons (2012). “Drones by country: who has all the UAVs?”. The Guardian. Disponible en: http://www.theguardian.com

Visiongain (2010). “The Unmanned Aerial Vehicles (UAV) Market 2010-2020: Technologies for ISR and Counter-Insurgency”. Disponible en: https://www.visiongain.com/Report/486/The-Unmanned-Aerial-Vehicles-(UAV)-Market-2010-2020-Technologies-for-ISR-and-Counter-Insurgency.

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Palabras Clave

Gestión fronteriza

Narcotráfico

Plan Estratégico de Fronteras

Operaciones Ágata

Brasil

Keywords

Border Management (BM)

Drug Trafficking

Strategic Border Plan

Agata operations

Brazil

Gestión fronteriza contra el narcotráfico en Brasil: O Plano Estratégico de Fronteira (PEF) y las operaciones Ágata y Sentinela*Andrés de Castro García**

Resumen:Brasil necesita probar que puede garantizar la seguridad de su territorio si quiere acceder a la posición internacional que desea alcanzar. En este sentido, en el ámbito específico de la gestión fronteriza contra el narcotráfico, si bien cuenta con los mecanismos constitucionales, legales, reglamentarios y estratégicos necesarios para enfrentar la problemática, la no disponibilidad de datos cuantitativos y cualitativos le impide llevar a cabo una evaluación de sus políticas públicas de gestión fronteriza contra el narcotráfico y con eso le excluye de la posibilidad de conocer su realidad, enmascarada en el empleo de militares en operaciones puntuales en la frontera: las operaciones Ágata.

Abstract:Brazil needs to prove it can guarantee the security of its territory if they want to access the international position they wish to achieve. Thus, in the specific field of border management on drugs, but has the constitutional, legal, regulatory and strategic mechanisms to address the problem, the unavailability of quantitative and qualitative data prevents you from carrying out an assessment their public policies on border management and drug trafficking that would preclude the possibility of knowing reality, masked in employment in specific military operations on the border: the Agatha operations.

* Este artículo es resultado de una estancia de investigación en la Escola Superior de Guerra do Brasil (ESCBr) entre noviembre y diciembre de 2013.

** Abogado, Universidad de Salamanca, España. Candidato a Doctor en Seguridad Internacional del IUGM-UNED, España. Actualmente se desempeña como Profesor Asociado e Investigador de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE). [email protected]


Andrés de Castro G. Gestión fronteriza contra el narcotráfico en Brasil: O Plano Estratégico...


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Introducción

Brasil se enfrenta a un reto en cuanto a la gestión de sus extensas fronteras, las que comparte con 10 países, con una extensión total de 16.882 kilómetros, de los que aproximadamente la mitad lo hace con los tres productores mundiales de cocaína: Colombia, Perú y Bolivia..

En este escenario y dada la nueva posición mundial que quiere adquirir Brasil en el mundo, la adecuada gestión de los territorios fronterizos contra el narcotráfico representa una de las bases hacia la credibilidad internacional del país. De hecho, en declaraciones a la Agencia EFE durante el mes de abril de 2013, el representante de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) en Bolivia manifestó que el narcotráfico entre Bolivia y Brasil puede conllevar riesgos de violencia grave,1 si el tráfico de drogas sigue permeando sus fronteras.

Además, UNODC, en el Informe Mundial sobre las Drogas del año 2013, mencionan un cambio de rumbo del tráfico y un correspondiente aumento de la importancia del eje Atlántico en detrimento del Pacífico teniendo a Brasil como origen y a otros países lusófonos como destino, Portugal en Europa y las antiguas colonias portuguesas en África,2 poniendo como relevancia la importancia global del fenómeno.

Esta afirmación sitúa a Brasil como un país de tránsito de drogas, fundamentalmente cocaína, que atraviesa su territorio con destino hacia Europa y África aunque también hay evidencias de que el consumo ha repuntado en ese país junto con Costa Rica y Perú siendo esos los únicos tres países de la región donde ha crecido su consumo ya que en los demás países se mantiene o baja.3

Para hacer frente a este fenómeno, desde hace diez años, coincidiendo con el mandato del presidente Luiz Inácio Lula Da Silva, se produjo una intensificación en el diseño de capacidades gubernamentales que permitieran enfrentar el problema de las drogas y del narcotráfico, respaldadas por la toma de cuatro decisiones, dos en forma legislativa y dos de política pública:4

1. Lei do Abate5

2. Política Nacional Sobre Drogas (2005)6

3. Lei Antidrogas (2006)7

4. Plano Estratégico de Fronteira (2011)

Plano Estratégico de Fronteiras (PEF)

El gobierno de la presidenta Dilma Rousseff, consciente de la importancia del territorio fronterizo y de su adecuada gestión para Brasil, puso en marcha en el año 2011 un programa por el que se trataba de dar respuesta a las amenazas fronterizas existentes.

1 Bolivia declara la guerra a los sicarios 2013. Disponible en: http://www.larazon.es/detalle_normal/noticias/1928481/internacional/bolivia-declara-la-guerra-a-los-sicarios#.UXPEg668uxQ

2 Informe Mundial sobre las Drogas. UNODC. Viena 2013.3 Ibídem.4 Narcotráfico securitizado: Operaçao Ágata 5. 2012. Disponible en: http://www.humanas.ufpr.br/portal/nepri/files/2012/04/Narcotráfico-

Securitizado-Operação-Ágata-5.pdf 5 Lei do tiro de destruiçao. Disponible en: http://www.reservaer.com.br/legislacao/leidoabate/entenda-leidoabate.htm 6 Política Nacional de Drogas. 2005. Disponible en: http://www.obid.senad.gov.br/portais/OBID/biblioteca/documentos/Legislacao/326979.

pdf 7 Lei 11.343. 2006. Disponible en: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11343.htm



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El procedimiento jurídico que siguió fue el establecido en la Constitución brasileña, concretamente en el artículo 84, en el que quedan establecidas las atribuciones exclusivas del Presidente de la República Federativa de Brasil, y que en su inciso VI línea “a” con origen en la Enmienda Constitucional Nº 32 de 2001 establece que: “compete privativamente ao Presidente da República (...) dispor, mediante decreto sobre (...a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação o extinção de órgãos públicos”.8

En este sentido, la Presidenta de la República Federativa de Brasil firmó el Decreto N° 7.496 de 8 de junio de 2011 por el que se constituye el Plan Estratégico de Fronteras compuesto por diez artículos numerados de los que tanto el segundo, como el tercero y el noveno se encuentran modificados por un Decreto posterior, el N° 7.638 de 2011.

* Fuente: Elaboración propia en base al Plan Estratégico de Fronteras.

En el artículo primero se crea el Plan Estratégico de Fronteras destinado al fortalecimiento de la prevención, control, fiscalización y represión de los delitos cometidos en las zonas fronterizas de Brasil.

En el segundo se explicitan dos directrices: en primer lugar la actuación integrada de los órganos de seguridad pública, de la Secretaria da Receita Federal do Brasil y de las Fuerzas Armadas. En segundo lugar la integración con los países vecinos, que constituye una posibilidad jurídica abierta a una oportunidad política aún no conseguida.

En el tercer artículo se enuncian los cinco objetivos del Plan Estratégico que se resumen en los siguientes:

1. Integración de las acciones de seguridad pública, de control aduanero y de las Fuerzas Armadas de la Unión con la acción de los estados y los municipios situados en la zona fronteriza.

2. Ejecución de acciones conjuntas entre los órganos de seguridad pública, federales y estatales, la Secretaria da Receita Federal do Brasil y las Fuerzas Armadas.

3. El intercambio de información entre las instituciones mencionadas en el punto anterior. 4. La iniciación de una relación de colaboración con los países vecinos para cumplir las finalidades del artículo 1.

8 Constituiçao do Brasil. 1988. Disponible en: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm



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5. La ampliación del cuadro de personal y de la estructura destinada a la prevención, control, fiscalización y represión de los delitos cometidos en la zona fronteriza.


El artículo cuarto regula las medidas a través de las que será efectuado el Plan Estratégico de Fronteras entre las que figuran las acciones de integración federativa entre la Unión y los estados y municipios situados en la frontera, la implementación de proyectos necesarios para el fortalecimiento de las presencia estatal en la región fronteriza y las acciones de cooperación internacional con los países vecinos, lo que sigue el mismo esquema de las previsiones del artículo dos en cuanto a desmontar las barreras jurídicas que permitan un nivel variable de cooperación en el plano político.

Por último, el artículo cinco define las instituciones que estarán encargadas de implementar el PEF, que serán: los Gabinetes de Gestao Integrada de Fronteira (GGIF) definido en el artículo 6 y el Centro de Operaçoes Conjuntas (COC), cuya regulación está contenida en el artículo 7.

Como desarrollo reglamentario del mencionado artículo 5 del Plan Estratégico de Fronteras, surge el Decreto Nº 7.496 que fija el objetivo del GGIF como la integración y la articulación de acciones de los distintos niveles administrativos, tanto de la Unión como de los estados y municipios que se concretan a partir de coordinar la integración de las acciones, mantener una coordinación eficaz entre los órganos, apoyar a las policías estatales, la policía federal y los órganos municipales de fiscalización.

También tiene como competencia el análisis de datos estadísticos y la realización de estudios sobre infracciones penales y administrativas, así como la generación de propuestas de acciones integradas de fiscalización y seguridad de los municipios fronterizos.

El GGIF incentiva la creación de Gabinetes Integrales de Gestión Municipal y la definición de áreas prioritarias en su actuación, sin la existencia de jerarquía entre los órganos que componen el GGIF: el Gobierno estatal, las autoridades federales, las estatales por representantes de los Gabinetes de Gestão Integrada Municipal da região de fronteira y cuyas decisiones serán tomadas por consenso.



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En cuanto al COC, en respuesta al artículo 7 del PEF, está compuesto por los representantes de todas las instituciones, entre las que no existirá jerarquía y cuyas decisiones serán tomadas por consenso. Asimismo, le corresponderá la competencia de realizar la integración entre los participantes y la coordinación del PEF mientras que su sede estará en las instalaciones del Ministerio de Defensa en Brasilia. En el artículo 9 se establece que la coordinación del PEF será ejercida por los ministros de Justicia, de Defensa y de Hacienda.

El artículo 10 regula la entrada en vigor del Decreto Nº 7.496 el día 8 de junio de 2011, modificado por el Decreto Nº 7.638 de 2011.

El análisis del modelo propuesto por el PEF nos lleva a apreciar un desarrollo jurídico-normativo adaptado a las necesidades del país y previsto para cumplir su función en un marco político con más cohesión internacional, ya que establece el procedimiento administrativo a seguir para conseguir una adecuada cooperación internacional.

Sin embargo, no se establecen mecanismos de evaluación que permitan conocer el éxito o fracaso del plan porque aunque existe un debido diseño de lo que se necesita, no se han hecho los esfuerzos necesarios en cuanto a la generación de datos tanto cuantitativos como cualitativos que permitan llevar a cabo una evaluación.

Sobre la base jurídica antes mencionada, y sin una capacidad de generación de datos confiables y sin una sistematización de los existentes, han tenido lugar ocho operaciones que, lideradas por el Ministerio de Defensa, han sido denominadas “Ágata” y que se analizan a continuación a través de diversas fuentes de datos gubernamentales y no que permiten, dentro de las limitaciones antes mencionadas, medir el impacto que han tenido.

Las operaciones Ágata (I-VII)

Sorprende el gran éxito comunicativo del que gozan las ocho operaciones Ágata, que ha conseguido que sea conocido que el gobierno de Brasil lleva a cabo operaciones en la faixa de fronteira haciendo uso de efectivos de las tres ramas de las Fuerzas Armadas.



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Sin embargo, a la hora de hacer un análisis académico adecuado, la situación se torna distinta en cuanto a que no existen estadísticas oficiales que permitan conocer en detalle ni el número de efectivos participantes ni las cantidades de material o sustancias requisadas. La información disponible, a veces contradictoria, se encuentra en medios de comunicación social a cuyas fuentes primarias resulta improbable acceder.

En cuanto al diseño y definición, estos son fruto de la planificación del Ejecutivo y definidas como: “Operação Conjunta das Forças Armadas Brasileiras em coordenação como outros órgãos federais e estaduais na faixa de fronteira (...) para combater delitos transfronteiriços e ambientais”.9

Destacando su carácter extraordinario, ha habido ocho operaciones con características diversas y que se plasman en la siguiente tabla en la que constan el número de efectivos que participaron, el lugar, la duración y el país con el que hace frontera cada una de las zonas en concreto:

Operación Número de Efectivos Lugar Duración Frontera país

Ágata 1 3.500 Entre Tabatinga y Sao Gabriel da Cachoeira Agosto 2011 Colombia

Ágata 2 8.000Fronteras Mato Grosso do Sul, Paraná, Santa Catarina y Rio Grande do Sul

Septiembre-Octubre 2011

Bolivia, Paraguay, Argentina y Uruguay

Ágata 3 6.500 Mato Grosso, Mato Grosso do Sul y Rondônia

N o v i e m b r e - Diciembre 2011 Bolivia y Paraguay

Ágata 4 8.50010 Amapá, Pará, Amazonas y Roraima Marzo-Abril 2012

Guyana Francesa, Suriname, Guyana, Venezuela, Colombia y Perú

Ágata 517.000 Mato Grosso do Sul, Paraná,

Santa Catarina y Rio Grande do Sul

5-20 agosto 2012 Bolivia, Paraguay, Argentina y Uruguay

Ágata 6 7.500 Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Rondônia y Acre 9-23 octubre 2012 Perú, Bolivia y Paraguay

Ágata 7 25.000 Todo el territorio fronterizo 18 mayo-5 junio 2013

Los diez países con los que comparte frontera

Ágata 8 30.000 Todo el territorio fronterizo 10 mayo-21 junio 2014

Los diez países con los que comparte frontera

* Fuente: Elaboración propia basada en diversas fuentes.

Ágata 1

Fue desarrollada durante el mes de agosto de 2011 entre Tabatinga y Sao Gabriel da Cachoeira ambos en la región del Amazonas y contó con la participación de 3.500 militares tanto del Ejército como de la Marina y de la Fuerza Aérea (FAB).

9 Operaçao Conjunta. Disponible en: http://www.eb.mil.br/web/agata/a-operacao 10 http://www.globalpost.com/dispatch/news/regions/americas/brazil/120503/operation-agata-4-amazon-anti-crime-operation-launches-

brazil



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Se registró el uso de una Aeronave Remotamente Pilotada (ARP) modelo Hermes 450 operada por la Fuerza Aérea de Brasil y producido por la empresa israelí Elbit Systems especializada en la producción de drones.

La destrucción de pistas improvisadas de aterrizaje de aviones en la región amazónica fue una de las características de esta operación que utilizó medios aire-tierra para llevar a cabo estas acciones, lo que revistió una gran importancia ya que el transporte aéreo no autorizado de sustancias estupefacientes y armas es uno de los ilícitos más preocupantes para el gobierno de Brasil. 10

A continuación puede apreciarse un mapa de Brasil11 en el que a través de un sombreado de color blanco puede observarse el lugar en el que se llevó a cabo la primera Operación Ágata.


Ágata 2

Dirigida por el general Ajax Porto Pinheiro fue planeada para ejecutarse en septiembre de 2011 y tuvo que ser prorrogada habida cuenta de un brote de fiebre aftosa con la intención de garantizar que ganado procedente de Paraguay no cruzara la frontera12 lo que supone un ejemplo claro de lo regulado en el artículo 16-A de la Lei

11 E-MAPAS [en línea]. Madrid 2013. Disponible en: http://www.e-mapas.com/mapas_i/BR/Brasil_politico.gif12 Exercito permanecera na fronteira para reforçar controle contra aftosa. 2012. Disponible en: http://oglobo.globo.com/economia/exercito-



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Complementar Nº 136 de 25 de agosto de 2010, que modifica la Lei Complementar Nº 97 de 9 de junio de 1999, en cuanto a lo establecido sobre los delitos ambientales.

Contó con el despliegue de 8.000 miembros de las Fuerzas Armadas y tal como se puede observar en el sombreado blanco del mapa, estuvo presente en los estados de Mato Grosso do Sul, Paraná, Santa Catarina y Rio Grande do Sul evidenciando así la disponibilidad de fuerzas que representa para el Estado la presencia de la Operación Ágata en su frontera.


Ágata 3

Desarrollada entre noviembre y diciembre de 2011 en las fronteras con Bolivia y Paraguay, contó con la participación de 6.50013 miembros de las Fuerzas Armadas y se cursó una invitación a participar como observadores a tres oficiales bolivianos de la Marina y Fuerza Aérea,14 lo que permitió reducir las suspicacias que generan las maniobras militares en los territorios fronterizos así como también garantizar la adecuada coordinación con las fuerzas situadas del otro lado de la frontera cuya faixa está representada en color blanco en el mapa que aparece a continuación.

permanecera-na-fronteira-para-reforcar-controle-contra-aftosa-269461513 http://www.brasil.gov.br/saude/2011/12/operacao-militar-reduz-oferta-de-drogas-na-faixa-de-fronteiras. 14 Monterrey. 2012. Disponible en: http://monterrey.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/80c582528c5da7bd248b1fa3d02e9593



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Ágata 4

Dirigida por el general Eduardo Dias da Costa Villas Boas fue llevada a cabo en una extensión de 5.200 kilómetros de frontera empleando para ello a 8.500 militares.15 Las operaciones consistentes en la destrucción de pistas no autorizadas de aeronaves fueron muy habituales así como aquellas consistentes en cerrar industrias ilegales ligadas con la minería y la madera como expresión lógica de la lucha contra los delitos medioambientales y en conexión con el Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA).

Para llevar a cabo los fines arriba expuestos se utilizaron 65 vehículos, 11 barcos, diversas embarcaciones ligeras, 8 helicópteros y 14 aviones. El foco de inspección de embarcaciones, vehículos, realización de patrullas y el decomiso de pasta base de cocaína.

Asimismo, las Fuerzas Armadas ejercieron una importante labor social consistente en atención médica y odontológica, que incluyó la realización de pruebas de laboratorio y la administración de vacunas. Con esa decisión, el gobierno de Brasil pretendió utilizar la capacidad de las Fuerzas Armadas para asegurar la protección de los ciudadanos brindada por el Estado en las zonas limítrofes del país y cuyo acceso resulta muy complejo para el resto de agencias e instituciones del gobierno de Brasil.

15 Balanço da operaçao Ágata 4. 2011. Disponible en: http://www.defesanet.com.br/fronteiras/noticia/5991/AGATA-4---Balanco-da-Operacao



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Ágata 5

Desarrollada entre el 5 y el 20 de agosto de 2012, los efectivos de la operación Ágata V se desplegaron a lo largo de 3.900 kilómetros de parte de la frontera que separa a Brasil de Bolivia, Paraguay, Argentina y Uruguay. Los resultados de esta operación fueron, en cuanto a lucha contra el narcotráfico, de 6.087 kilogramos de sustancias estupefacientes junto con 32 armas y 748 cartuchos.

También se llevaron a cabo inspecciones rutinarias con especial énfasis en los aeródromos, ya que se probó que la vía aérea era una de las más utilizadas para la introducción de material ilícito en territorio federal y con especial incidencia en las drogas y las armas de fuego, como ya se vio en la segunda de las operaciones Ágata.

Teniendo en cuenta también la gran cantidad de límites fluviales que existen entre Brasil y sus vecinos en el centro, centro-sur y teniendo en cuenta competencia de la Marinha sobre el control de la masa de agua que se encuentra en ambos países se ubicaron Postos de Bloqueio e Controle Fluviais (PBCFlu) que permitieron hacer frente a la tercera de las responsabilidades establecidas en el artículo 16-A de la Lei Complementar Nº 136 de 25 de agosto de 2010, que modifica la Lei Complementar Nº 97 de 9 de junio de 1999, y en concreto el punto dos en cuanto al registro de embarcaciones.



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La zona de actuación de las fuerzas anteriormente descritas puede apreciarse en el sombrado blanco del mapa.


Ágata 6

Esta operación se desarrolló entre el 9 y el 23 de octubre de 2012 a lo largo de 4.216 kilómetros de extensión, correspondientes a aquellos de la frontera con Bolivia y parte de la frontera con Paraguay y Perú. En ella se utilizaron 6 aviones caza F-5, 10 helicópteros, 2 vehículos aéreos no tripulados (VANT), 6 aviones de ataque ligero A-29 Super Tucano, 14 lanchas fluviales, 40 embarcaciones militares, 7 navíos de patrulla, 2 buques hospital, tanques y blindados junto con 7.500 militares de las tres ramas de las Fuerzas Armadas de Brasil.

Sin embargo, la observación de los medios utilizados evidencia la importancia del factor marítimo y aéreo en la sexta operación Ágata y en especial de la utilización de los VANT o drones, los que se demostraron como uno de los instrumentos más útiles a la hora de obtener información útil y que una vez procesada fue vital para conseguir los fines deseados.



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Ágata 7

La única de las operaciones Ágata que se llevó a cabo en el año 2013 y que contó con la participación de más de 25.000 soldados, situados a lo largo de la totalidad de la frontera con Brasil, lo que es una característica muy destacable no solamente porque sea la primera vez que ocurre sino porque las fronteras de este país con sus vecinos tienen una extensión total de 16.882 kilómetros y su faixa de fronteira un área de 2,3 millones de kilómetros cuadrados correspondientes al 27% del territorio nacional.

Esta experiencia destacó la complejidad de que el Estado mantuviera presencia en un territorio tan amplio, lo que es complejo tanto a nivel táctico como logístico, evidenciando la posibilidad de las Fuerzas Armadas brasileñas de desplegarse con eficacia.

En cuanto al uso de capacidades tecnológicas, se utilizaron aviones no tripulados o drones16 tanto de la Fuerza Aérea de Brasil (FAB) como de la Policía Federal (PF).

16 Agata 7- Vants da FAB e da PF em açao na fronteira sul. 2012. Disponible en: http://www.defesanet.com.br/fronteiras/noticia/10969/AGATA-7----VANTs-da--FAB-e-PF-em-acao-na-fronteira-sul



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La FAB utilizó dos Hermes 450 de la empresa Elbit Systems que adquirió por un total de 48,17 millones de reales (BRL), algo más de 15 millones de euros (€) incluyendo la estación en suelo, sensores, radares y material complementario.

Por su parte, la PF cuenta con drones IAI Heron diseñados y construidos por la empresa Israel Aeroespace Industries y de los que entre dos y cuatro fueron utilizados en esta operación junto con el material complementario que les permitió obtener información en el marco del Sistema de Vehículos Aéreos del Departamento de Policía Federal (SISVANT-DPF), que es uno de los ocho proyectos que integran el Centro de Inteligência Policial e Analise Estratégica (CINTEPOL).


Ágata 8

Comparte con la anterior operación ser la única que se ha desarrollado en el mismo año (2014) y haber tenido como ámbito geográfico la totalidad de la extensión fronteriza. Surge en el contexto de la Copa del Mundo de Fútbol y tiene como objetivo tratar de garantizar la seguridad en las fronteras haciendo frente de este modo a la responsabilidad internacional de garantizar la seguridad en el territorio.



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La Operación Sentinela

Coordinada por el Ministerio de Justicia, reúne a la Policía Federal, la Policía Rutera Federal y la Fuerza Nacional de Seguridad (FNS) y tiene como competencia la gestión fronteriza mantenida en el tiempo, lo que le otorga un carácter de complementariedad con las operaciones Ágata.

En el año 2011 se buscó duplicar el número de efectivos participantes en la operación Sentinela,17 dado que se habían obtenido los resultados deseados establecidos en el planeamiento inicial y el gobierno de Rousseff consideró prioritario garantizar la seguridad de una de las partes más permeables del territorio brasileño.

La importancia del diseño de la Operación Sentinela radica en que es la que permanece en el momento en el que se han retirado los efectivos de las operaciones Ágata, lo que constituye el punto de referencia en las posibles evaluaciones que se realicen de ambas operaciones (Ágata y Sentinela), ya que las organizaciones criminales muchas veces cesan su actividad coincidiendo con los escasos días que duran las operaciones Ágata y las reinician una vez que se han retirado, de vuelta a sus cuarteles, los efectivos militares por lo que conocen el momento de mayor fragilidad que coincide con el establecimiento de la Operación Sentinela.

Además, la existencia de ambas exige una adecuada cooperación entre ambas para conseguir la finalidad establecida en el Plano Estratégico das Fronteiras, ya que su desarrollo es alterno y complementario, teniendo como una de sus

17 Governo pretende duplicar efetivo que combate crimes na fronteira. 2011. Disponible en: http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2011/10/governo-pretende-duplicar-efetivo-que-combate-crimes-na-fronteira



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características más importantes la coordinación interagencial en tanto que su función la desarrolla teniendo en cuenta el resto de competencias que el ordenamiento jurídico otorga a otras instituciones.

Conclusiones

Brasil cuenta con un marco constitucional, legal, reglamentario y estratégico adecuado en gestión fronteriza contra el narcotráfico. Sin embargo aún no ha conseguido tener una capacidad de generación de datos cuantitativos y cualitativos que permita la evaluación del desempeño y con ello introducir mejoras en los distintos ámbitos.

Y es que, los éxitos conseguidos en la regulación del Plan Estratégico de Fronteras y los decretos que lo desarrollan no se ven complementados con la toma de decisiones del gobierno de Brasil en cuanto a la gestión fronteriza contra el narcotráfico en los siguientes ámbitos específicos:

En primer lugar, la inexistencia de estadísticas fidedignas y homogéneas que permitan evaluar las distintas estrategias que en su caso hubiera que implementar, así como que la información que existe no está sistematizada por lo que no permite medir el impacto.

En segundo lugar, debido al diseño e implementación de las operaciones Ágata, que no suponen un efectivo mecanismo de gestión fronteriza contra el narcotráfico por varios factores entre los que se sitúan la formación específica en gestión fronteriza contra el narcotráfico de los militares brasileños y el preaviso que se concede en cuanto al período en el que se van a realizar, conllevan a que las redes de narcotráfico con presencia en la frontera eviten llevar a cabo su ilícita labor durante los escasos días que duran las operaciones, por lo que puede sospecharse una labor de publicidad del gobierno en cuanto a la seguridad más que una efectiva y eficiente labor de monitoreo fronterizo contra el narcotráfico.

Quizás las dos únicas ventajas que suponen las operaciones Ágata se encuentren en que aumentan la presencia del Estado en las zonas fronterizas, es posible que no de la mejor manera posible, no obstante prueban las capacidades logísticas de los ejércitos para desplazarse a largas distancias de sus cuarteles, lo que supone un reto para aquellos ejércitos que se basan fundamentalmente en el número de efectivos y que conjugan tanto militares profesionales como aquellos que hacen el servicio militar obligatorio.

Asimismo, es necesario seguir insistiendo en la necesidad de establecer una cooperación internacional eficaz que permita crear un modelo de gestión fronteriza en el que los países colindantes no solamente envíen un oficial de enlace como prueba de las buenas intenciones del despliegue de tropas en la frontera, sino que les permita trabajar conjuntamente en el sentido que permite el PEF y su desarrollo reglamentario correspondiente.

Por lo tanto, es necesario replantear la política brasileña de gestión fronteriza contra el narcotráfico basándose en objetivos a corto, mediano y largo plazo dejando de lado medidas que aportan poco valor agregado, consumen muchos recursos a la vez que no resultan evaluables y así formar un marco de acción que pueda aprovechar las grandes ventajas del diseño teórico del Plan Estratégico de Fronteras (PEF).

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Palabras Clave

Manifestaciones

Orden público

Democracia

Seguridad

Diálogo

Keywords

Protests

Public order

Crowd management

Security

Dialogue

Seguridad interna y manifestaciones: Estrategias para la reducción de violencia en protestasDania María Straughan Valenzuela*

Resumen:Las protestas públicas son una forma legítima de participación política democrática, consagrada en los derechos de expresión y asociación. Sin embargo, la tendencia de las manifestaciones de generar un ambiente permisible para amenazas al orden público representa un problema agudo para las fuerzas estatales. Este artículo contextualiza las manifestaciones en la jurisprudencia democrática y explora el papel de las Fuerzas de Orden Público, para luego introducir casos nacionales de estrategias de reducción de conflicto en las protestas. Estos casos contribuyen a reflexionar sobre mejores prácticas, con miras al buen desempeño de las Fuerzas de Orden en protestas y su legitimidad pública.

Abstract:Public protests are a form of legitimate democratic political participation, enshrined in the freedoms of expression and association. Nevertheless, protests are often accompanied by threats to public order, creating pressing problems for state forces. This article locates public protests occupy in democratic jurisprudence, and explores the role of public order forces vis-à-vis demonstrations, using selected cases exhibiting strategies for the reduction of protests violence. These cases contribute best practices for the improvement of public order forces, with the intention of improving their crowd management skills and strengthening their public legitimacy, thereby enhancing their capacity for action in their respective communities.

* Cientista Político, American University. Postítulo en Mediación Familiar y Social de la Universidad Central. Actualmente se desempeña como Coordinadora de Programas y Extensión en el Núcleo Milenio para el Estudio de la Estatalidad y la Democracia en América Latina y el Instituto de Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile. [email protected].


Dania María Straughan V. Seguridad interna y manifestaciones: Estrategias para la reducción de...


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Introducción

Las protestas públicas forman parte de la libertad de expresión y asociación del ciudadano en democracia. Sin embargo, la tendencia de las manifestaciones a generar un ambiente permisible para la emergencia de amenazas al orden público, incluyendo saqueos, destrucción de propiedad y robos, representa un problema agudo para las fuerzas estatales que velan por el orden público. Existe una línea fina entre la protección de la propiedad y el orden público, y la represión de voces ciudadanas y violación de derechos. El buen manejo de las agrupaciones de personas, o crowd management, se vuelve aún más necesario debido a los efectos inflamatorios que puede tener un uso excesivo de fuerza o de elementos nocivos.

Las manifestaciones en Brasil y Turquía de junio, octubre, mayo y junio de 2013, respectivamente, comenzaron como protestas pequeñas, de bajo perfil, pero desataron manifestaciones masivas, requiriendo el despliegue de fuerzas especiales a lo largo del territorio nacional tras la represión violenta de las Fuerzas de Orden Público para desalojar y controlarlas. Mientras nunca habrá acuerdo universal sobre dónde se traza la delicada línea entre orden y la posibilidad de violar los derechos de las personas, en estos ejemplos el uso excesivo de la fuerza fracasó por ambas cuentas: generó mayor inestabilidad social y violó los derechos de los manifestantes. Esto, sin tomar en consideración los efectos negativos para la legitimidad del poder Ejecutivo y de las Fuerzas de Orden Público (FdOP).

Este artículo explora las prácticas de crowd management disponibles para las fuerzas que velan por el orden público durante manifestaciones en democracia, con un especial enfoque en casos nacionales de estrategias de reducción de conflicto. Estas últimas pueden minimizar tensiones, reducir la probabilidad de violencia o pánico y aumentar la legitimidad de las FdOP.

Las protestas: teorías explicativas

El nuevo milenio ha visto un aumento de actividades de protesta social en América Latina, países que en las dos décadas previas habían tenido bajos niveles de movilización, como Brasil y Chile,1 y una continuación de movilizaciones socioambientales en países que cuentan con liderazgo que había presentado una plataforma inicial promovimientos sociales (por ejemplo Bolivia, Ecuador y Perú). En el resto del Occidente, protestas no-violentas forman parte de la vida ciudadana. En tanto, en el Medio Oriente la ‘primavera árabe’ desató una ola de protestas masivas a través de la región desde 2011, muchas pero no todas de las que fueron reprimidas con brutalidad y masacres. Las manifestaciones ocurren en sistemas políticos de toda índole y todo nivel de bienestar. Es necesario entender lo que comprende una protesta para luego introducir varias teorías que explican el surgimiento de este siempre presente fenómeno.

Las protestas son un subconjunto de “política contenciosa” que contempla acción colectiva, pública, episódica y que involucra por lo menos a un gobierno para lograr un objetivo en los intereses del reclamante.2 Jennifer Earle, Sarah Soule y John McCarthy las definen como “public collective action events”: eventos con más de una persona en la esfera pública, en los que los protagonistas expresan algún reclamo o preferencia.3 Carlos Scartascini y Mariano Tommasi aportan otra faceta de la definición: ellos denominan las protestas como una de varias “tecnologías

1 Americas Barometer Insights. Mason Moseley y Mathew Layton. N° 93, IO894. Vanderbilt University, 15 julio 2013. Disponible en: http://www.vanderbilt.edu/lapop/insights/IO893en.pdf. Fecha de consulta: 03 de diciembre 2013

2 Véase McADAM, Doug; TARROW, Sidney y TILLY, Charles (2001). Dynamics of Contention. New York, New York: Cambridge University Press.3 EARLE, Jennifer; SOULE, Sarah A. y McCARTHY, John D . “Protest Under Fire? Explaining the Policing of Protest”. American Sociological Review.

Vol. 68, Nº 4 (agosto 2003) p. 587. Para una descripción de los tipos de “acciones colectivas” incluidas en su definición de protestas, ver Apéndice A.



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políticas alternativas” que existen fuera de los cauces tradicionales de la participación política democrática.4 Doug McAdam, Sidney Tarrow y Charles Tilly contienden que hay una línea borrosa entre lo institucional y no-institucional, pero las manifestaciones pueden ser contenciones transgresivas que incluyen actores nuevos utilizando estrategias innovadoras y/o no permitidas.5 Aunque existe un margen de debate, se puede concluir que las protestas son formas alternativas de participación política contenciosa, que ocurren de manera pública y colectiva.

Existe una multiplicidad de teorías, muchas de las que son complementarias, que abordan el surgimiento de movimientos y protestas.6 Según el influyente sociólogo del siglo XIX, Gustave LeBon, las protestas se generan cuando una aglomeración de individuos irracionales y marginados reacciona ante situaciones fuera del margen de su control o por la agitación de unos pocos instigadores.7 LeBon y otros teóricos tempranos también apuntan a situaciones donde hay pocos lazos sociales y por ende poco control social (breakdown theory). Sin embargo, estas teorías han sido en gran parte desacreditadas, aunque recientemente se han rescatado elementos del breakdown theory para explicar protestas espontáneas.8

Otros académicos, entre ellos James Davies, Ted Gurr y Denton Morrison, postulan que las manifestaciones son expresiones colectivas que surgen por la percepción de privación relativa. Proponentes de la teoría de acción racional (Mancur Olson, Karl Dieter-Opp), establecen que individuos evalúan los pros y contras de distintas vías para lograr sus objetivos y eligen la más favorable. Algunos autores enfatizan las favorables ventanas de procesos políticos y estructuras sociales (Tilly). También se destacan la formación de normas (Neil Smelser, Ralph Turner y Lewis Killian) y procesos fenomenológicos de identidad y grupos (por ejemplo el Elaborated Social Identity Model, ESIM, de Stephen Reicher). Alan Touraine, entre otros exponentes de la teoría de los nuevos movimientos sociales, argumenta que los movimientos de hoy ya no responden a conflictos de clase, sino a intereses posmateriales, políticos y sociales.9

En términos de mecanismos que permiten las manifestaciones, John McCarthy y Mayer Zald subrayan la disponibilidad de recursos materiales y humanos necesarios para iniciar y sostener manifestaciones. Académicos constructivistas subrayan la importancia del mensaje del grupo que busca iniciar o continuar una protesta, la resonancia que tiene la “enmarcación” o framing de las demandas para la población.10

Como se discutirá más adelante, las diversas teorías y sus mecanismos sugieren distintos modos para las Fuerzas del Orden Público de hacer frente a las protestas.

Las protestas en democracia

Si las protestas y el desorden que las puede acompañar representan un peligro para la estabilidad política, social y para la seguridad de otros ciudadanos, ¿por qué se permiten dentro de sistemas democráticos?

4 SCARTASCINI, Carlos y TOMMASI, Mariano. “The Making of Policy: Institutionalized or Not?”. Working paper N° 108. Washington, DC: Inter-American Development Bank. 2009. Pp. 60. Disponible en: http://www.iadb.org/en/research-and-data/publication-details,3169.html?pub_id=IDB-WP-108. Fecha de consulta: 20 de octubre 2013

5 McADAM, TARROW y TILLY, op. cit., p. 8.6 Ibídem.7 Véase LEBON, Gustave. “The Crowd: A Study of the Popular Mind”, 1896/1996. Freud también expresó ideas similares en su texto Group

Psychology and the Analysis of the Ego (1922).8 USEEM, Bert. “Breakdown Theories of Collective Action”. Annual Review of Sociology. 1998, N° 24.9 TOURAINE, Alan. “Los movimientos sociales”. Revista Colombiana de Sociología. 2006, N° 26. BUECHLER, Steven M. “New Social Movement

Theories”. The Sociological Quarterly. 1995, Vol. 36, N° 3, pp. 441- 464.10 BENFORD, Robert D. y SNOW, David A. “Framing Processes and Social Movements: An Overview and Assessment”. Annual Review of Sociology.

2006, Vol. 26, pp. 611- 639.



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El derecho a manifestarse de los ciudadanos en regímenes democráticos es amparado en dos derechos políticos: el derecho de asociación y el derecho a libre expresión. Ambos están consagrados al más alto nivel en constituciones políticas a través del mundo democrático y en tratados centrales al derecho internacional, como la Declaración Universal de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas (ONU) (artículos 19 y 20). En América Latina estos derechos forman parte de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículos XXII y IV respectivamente) y del Pacto de San José (artículos 15 y 13). Más recientemente, la ONU emitió la resolución 22/10, “La promoción y protección de los derechos humanos en el contexto de las manifestaciones pacíficas”.11 Refiriéndose a la jurisprudencia del derecho internacional relacionada esta resolución del Consejo de Derechos Humanos, se reafirma que toda persona tiene el derecho de asociación y reunión, y que “las manifestaciones pacíficas pueden contribuir al pleno disfrute de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales”.12 En tanto, los gobiernos tienen el deber de proteger el libre goce de los derechos humanos y promover que se evite el uso de fuerza estatal en las manifestaciones pacíficas.

Las cartas fundacionales de los países democráticos a su vez también resguardan el derecho a libre asociación y expresión en distintos grados.13 La Declaración de Derechos estadounidense, que modificó su Constitución, protege la reunión pacífica y el derecho de expresión en su primera y más conocida enmienda. Suecia resguarda estos derechos en su Constitución, mientras el Reino Unido incorporó una ley positiva consagrando el derecho a la libre expresión en su cuerpo legal mediante la Convención Europea solo en 1998.

De este modo, los gobiernos democráticos que subscriben voluntariamente a pactos internacionales tienen la obligación, también por sus propias cartas magnas, a promover y proteger el derecho de asociación y de libre expresión. En su 22° período de sesiones, el Consejo de Derechos Humanos de la Asamblea General de la ONU emitió una resolución exhortando a los Estados miembros a promover y proteger los “derechos humanos en el contexto de las manifestaciones pacíficas”.14

Manifestaciones y sus implicaciones para el orden público

Las manifestaciones, sin embargo, pueden generar un ambiente de desorden y pueden poner en riesgo a las propias personas. Grupos violentos se pueden introducir en manifestaciones pacíficas, propiciando desordenes y destrucción de propiedad pública. Como recalca Terra Chile, 62 personas resultaron heridas el 20 de junio 2013 en Río de Janeiro cuando un grupo radical intentó “invadir la sede de la alcaldía” durante las protestas generales antes mencionadas.15 En Chile, el balance de las protestas estudiantiles de 2011 incluyó autos y buses quemados, señaléticas y propiedad privada destruida y un menor de edad muerto tras haber recibido un disparo de un policía.16

11 Consejo de Derechos Humanos, ONU. Resolución 22/10: La promoción y protección de los derechos humanos en el contexto de las manifestaciones pacíficas. A/HRC/RES/22/10. 9 abril 2013. Disponible en: http://www.civilisac.org/civilis/wp-content/uploads/Resolución-22-10-Consejo-de-Derechos-Humanos-sobre-Manifestaciones-Pac%C3%ADficas.pdf. Fecha de consulta: 15 de noviembre 2013.

12 Ibídem, p. 213 El Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU publicó una síntesis de leyes y fallos relevantes en los países miembros: Consejo de

Derechos Humanos, ONU. Resolución 22/28: Effective measures and best practices to ensure the promotion and protection of human rights in the context of peaceful protests. A/HRC/22/28. 21 enero 2013. Disponible en http://www.icnl.org/research/library/files/Transnational/hrc.pdf. Fecha de consulta: 15 de noviembre 2013.

14 Ibídem.15 “Protestas en Brasil dejan rastros de destrucción”. 21 de junio 2013. Disponible en: http://noticias.terra.cl/mundo/protestas-en-brasil-dejan-

dejan-rastros-de-destruccion,497eb0412176f310VgnVCM5000009ccceb0aRCRD.html. Fecha de consulta: 9 de noviembre 2013.16 CNN México. “Un menor fallece tras las protestas en la capital de Chile”. 26 agosto 2013. Disponible en http://mexico.cnn.com/

mundo/2011/08/26/un-menor-fallece-tras-las-protestas-en-la-capital-de-chile. Fecha de consulta: 15 de noviembre 2013.



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El Alto Comisionado para Derechos Humanos de la ONU explicita que se puede limitar o prohibir las manifestaciones solo en casos de seguridad nacional, orden público, protección de salud pública y valores públicos, y la protección de derechos y libertades de otros individuos.17 Sin embargo, estas limitaciones deben ser sometidas a pruebas de necesidad y proporcionalidad. Por ejemplo, la Corte Europea de Derechos Humanos determinó que toda manifestación resulta en disrupciones de la vida normal y las autoridades públicas deben tolerar estas disrupciones en áreas de alto tránsito.18 De otro modo, el derecho a libre asociación y expresión carecería de sustancia. En un caso particular, las autoridades europeas toleraron una protesta que cerró una carretera durante 30 horas.

Los expertos discuten si las protestas representan una normalización, es decir, otra forma de expresar intereses ciudadanos dentro del sistema político aparte de votar, o una radicalización contra el régimen en cuestión. Como sugiere una investigación de Vanderbilt University, esta distinción es importante para evaluar la amenaza al orden político y social que puede representar una protesta.19 Utilizando datos del América Barómetro de 2008, el estudio encuentra que en Bolivia votar y estar a favor de la democracia es positivamente correlacionado con participar en manifestaciones. Mientras tanto, los manifestantes argentinos suelen ser no-votantes. Así, las protestas en Bolivia pueden ser vistas como una forma normal de participación en el sistema político, mientras en Argentina pueden reflejar una radicalización antisistémica.

Las fuerzas de orden público y su rol en democracia

En gran parte del mundo democrático el orden público es competencia de las fuerzas policiales, pero en algunos casos las Fuerzas Armadas también desempeñan un papel. Brasil, Francia y Honduras representan casos donde un cuerpo del ejército participa en la mantención del orden público. Mientras esta actividad incluye la actuación contra los delitos, vigilancia preventiva y mediación en los conflictos, este artículo tiene como propósito específicamente analizar el rol de las Fuerzas de Orden Público en la mantención del orden en situaciones de protesta colectiva y pública. Lo anterior puede incluir situaciones tales como: conducir el tráfico vehicular afectado por manifestaciones, proteger objetos de protesta (como dignatarios), intervenir en protestas y contraprotestas y proteger a vecinos de saqueos y otra violencia.

En sistemas democráticos, las FdOP también responden a ciertos ideales y responsabilidades. Como parte de la defensa de la ley, deben proteger los derechos civiles y políticos de los ciudadanos, incluso en casos en que se atenta contra los intereses del gobierno. David Baley identifica accountability y responsiveness como elementos claves en democracia, para que ciudadanos y gobiernos puedan supervisar el actuar de las Fuerzas de Orden Público y juzgar su capacidad de respuesta ante las demandas del público.20 Por su parte, Christopher Stone y Heather Ward argumentan que los mecanismos de rendición son el factor que distingue a la policía en democracia de la policía en otros regimenes.21 Una síntesis de expectativas fue publicada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la que describe en detalle las obligaciones de los Estados y de las FdOP en cuanto a las manifestaciones.22

17 A/HRC/22/28, p. 5. 18 A/HRC/22/28, art. 48, p. 12.19 MOSELEY, Mason y MORENO, Daniel. Americas Barometer Insights. N° 42, IO842. “The Normalization of Protest in Latin America”. Vanderbilt

University. 2010. Disponible en http://www.vanderbilt.edu/lapop/insights/I0842en.pdf. Fecha de consulta: 28 de noviembre 2013.20 BAYLEY, David H. “The Contemporary Practices of Policing: A Comparative View”. National Institute of Justice - Research Forum. Civilian Police

and Multinational Peacekeeping: A Role for Democratic 1994 Policing. Washington, D.C. 1997.21 También aclaran que múltiples mecanismos de rendición a varios niveles son necesarios. STONE, Christopher E. y WARD, Heather H. Democratic

Policing: A Framework for Action. Policing and Society. Vol. 10, N° 1. 2010. Pp. 11-45. 22 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos. Organización de Estados

Americanos. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57. Washington, DC. 31 diciembre 2009. Disponible en http://www.cidh.oas.org/countryrep/Seguridad/seguridadindice.sp.htm. Fecha de consulta: 28 de noviembre 2013.



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Los mecanismos de crowd management

En varias democracias de largo aliento, las Fuerzas del Orden Público han desarrollado estrategias especializadas para minimizar la amenaza al orden representada por las protestas. Muchas veces estas estrategias toman en cuenta los intereses legítimos de los manifestantes. Suecia, por su parte, buscando velar tanto por los derechos de los participantes de protestas como de los ciudadanos afectados, también generó tácticas novedosas. Esta sección explorará algunos mecanismos de crowd management identificados por la literatura, y relatará varios casos de innovación en el manejo de protestas.

En una protesta, las FdOP responden por lo general a dos objetivos: asegurar la seguridad en el lugar de la protesta y permitir que los ciudadanos realicen sus actividades cotidianas. Peter Waddington, en su análisis de la Operación Octagon en South Yorkshire, agrega una tercera: permitir la manifestación democrática y legal.23

El primer acto de control de manifestaciones por parte de las FdOP es su asistencia al evento. Según identifican Earle, Soule y McCarthy, hay tres teorías no mutuamente excluyentes que explican la decisión de asistir una protesta.24 La primera postula que cuanta más amenaza presenten los manifestantes al sistema político y social, más probable que las Fuerzas del Orden Público estén presentes en la protesta. Dado las limitaciones de recursos para mantener el orden público, estas son mejor utilizadas identificando eventos de mayor peligro. Otra teoría relaciona la participación con la debilidad de la protesta y manifestantes, en el sentido de su habilidad de reaccionar ante represión estatal y la visibilidad de la protesta. Esta teoría de debilidad argumenta que manifestaciones por grupos marginados, poco organizados y sin vínculos con grupos mediáticos, son más propensos a ser reprimidos por las FdOP. La tercera teoría se enfoca en la agencia policial, es decir, los recursos de las Fuerzas del Orden Público y la capacidad estatal de represión.

Una vez que las FdOP decidan estar presentes en una protesta, tienen a su disposición una gama de tácticas de control, desde continuar su presencia sin interferir en la manifestación hasta la utilización de Escalated Force (Fuerza Escalada). Las mismas variables identificadas por las teorías arriba mencionadas, nuevamente desempeñan un papel en la decisión de cómo reaccionar ante una manifestación. Eventos que representan una grave amenaza al orden político y social, por sus tácticas, mensajes o hasta por el número de manifestantes presentes, pueden ser controlados más fuertemente. Una mayor debilidad interna y externa de los manifestantes se ha correlacionado teóricamente con mayor represión policial, hasta cierto punto.25 Por último, los recursos disponibles para las Fuerzas del Orden Público determinarán en gran parte sus capacidades y las técnicas que usan. El control pacífico de una manifestación requiere muchos efectivos con extenso entrenamiento, lo que implica mayores recursos. A la vez, un Estado con mayores posibilidades de ocupar la represión por factores políticos, sociales y legales, tiene más opciones de control que involucran la fuerza.

La siguiente caracterización de las opciones a disposición no busca ser exhaustiva, sino establecer un entendimiento compartido de la variedad de estrategias para luego enfocarnos en las que buscan reducir el conflicto. Las estrategias están ordenadas de acuerdo a una escala de tácticas de menos a más represivas:

23 WADDINGTON, David y KING, Mike. “The Impact of the Local: Police Public-Order Strategies During the G8 Justice and Home Affairs Ministerial Meetings”. Mobilization: An International Journal (2004). Vol. 12, N° 4. P. 418.

24 EARLE et al., p. 583-586.25 Sin embargo, Earle no encuentra una correlación entre debilidad y represión (p. 599). Para una discusión de las autolimitaciones del uso de

fuerza con grupos débiles, véase BARKAN, Steven. “Legal Control of the Southern Civil Rights Movement”. American Sociological Review (1984). Vol. 49. Pp. 552-565.



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• Presencia sin interferir: las FdOP llegan al evento de protesta, pero se mantienen apartados y no interactúan con los manifestantes aparte de presenciar la protesta.

• Acción limitada: las FdOP negocian con los manifestantes y toman acciones limitadas como ayudar a dirigir el tráfico, pero no ejecutan mayores acciones represivas como tomar presos.

• Escalated Force: las FdOP escalan la fuerza represiva, utilizando todas las tácticas represivas a mano, como el uso de elementos nocivos, barricadas, bastones, balas de goma y detenciones para lograr controlar una situación de orden público.

• Strategic Incapacitation: las FdOP contienen las manifestaciones en términos espaciales, definiendo espacios donde se prohíbe protestar, realizan detenciones preventivas de organizadores y de masas de manifestantes y la sobreaplicación de la ley para interrumpir la planificación de manifestaciones, especialmente cuando existe la posibilidad de manifestaciones transgresivas.26 Por ende, las FdOP ponen una baja prioridad a la expresión de derechos constitucionales y utilizan las detenciones de una manera extralegal.

Estrategias que promueven protestas menos violentas

Durante las manifestaciones, la moderación del accionar de las Fuerzas de Orden es clave para la seguridad de todos los actores involucrados y para la legitimidad institucional. Según Waddington, el uso de fuerza excesiva puede deslegitimar las FdOP en las poblaciones en las que operan a diario.27 Muchos estudios identifican que el accionar de las FdOP puede gatillar desordenes y revueltas, y que el reprimir de manera indiferente e indiscriminada los derechos legítimos a voz y asociación puede aumentar la posibilidad de confrontaciones entre manifestantes y las FdOP. Para evitar dichas confrontaciones, las FdOP deben entonces adoptar e implementar estrategias que priman la seguridad de todos y proteger la legitimidad institucional y por ende su capacidad de accionar en el futuro.

En su 25° período de sesiones, la Oficina del Alto Comisionado de la ONU organizó un seminario sobre la protección de derechos humanos durante manifestaciones, y el concomitante documento de mejores prácticas está en desarrollo. Un reporte inicial concluye que el entrenamiento en derechos humanos y el uso adecuado de tácticas represivas durante manifestaciones es necesario para las FdOP.28 Agrega que el diálogo entre efectivos, autoridades públicas y organizadores de manifestaciones es clave.

Según experiencias policiales en Escocia, Inglaterra, EE.UU. y Suecia, las Fuerzas de Orden Público pueden adoptar estrategias que potencian el self-policing o “autocontrol” de manifestantes.29 También pueden reducir el conflicto en la protesta, dialogando con manifestantes para establecer una relación e identificando tempranamente a grupos

26 NOAKES, John A. y GILLHAM, Patrick F. “More than a march in a circle: transgressive protests and the limits of negotiated management”. Mobilization: An International Quarterly. 2007. N° 12, Vol. 4. Pp. 341-357.

27 ROSANDER, Michael y GUVA, Gunilla. “Keeping the Peace: Police Behavior at Mass Events”. Journal of Investigative Psychology and Offender Profiling (2012). N° 9. Pp. 52 - 68. También véase CRONIN, Patrick, y REICHER, Stephen. “A study of the factors that influence how senior officers police crowd events: On SIDE outside the laboratory”. British Journal of Social Psychology (2006). Vol 45. Pp. 175-196; y DRURY, John y REICHER, Stephen. “Collective action and psychological change: The emergence of new social identities”. British Journal of Social Psychology (2000). Vol. 39. Pp. 579-604.

28 A/HRC/22/28 p. 17, párrafo 78.29 Self-policing se refiere a la práctica de individuos de ejercer una especie de autocontrol sobre sus vecinos, asegurando que todos cumplen

con normas legítimas. En una manifestación esto se puede dar en la presión que ejerce la mayoría para que la protesta se mantenga pacífica o para que las personas se conforman a normas policiales legitimadas por la mayoría de los manifestantes. Véase STOTT, Clifford; ADANG, Otto; LIVINGSTONE, Andrew y SCHREIBER, Martina. “Variability in the Collective Behaviour of England Fans at Euro2004: Intergroup Relations, Identity Content and Social Change”. European Journal of Social Psychology (2007). Vol. 37, pp. 75-100.



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violentos con intenciones ilegales. A continuación se detallan varios casos nacionales de estrategias utilizadas por FdOP con la expresa intención de minimizar el conflicto. Estas estrategias nacen de diferentes teorías sobre cómo surgen las protestas y por qué se desata –o no– la violencia. Sin embargo, se nota una importante prevalencia del modelo fenomenológico (ESIM). Este modelo es dinámico, respondiendo a cambios en el ambiente de la protesta, busca mantener la legitimidad de las FdOP presentes, abre paso a los intereses legítimos y legales de los manifestantes y promueve el self-policing de los manifestantes.30

Las siguientes estrategias fueron desarrolladas a raíz de instancias de violencia en masa en manifestaciones, donde la FdOP respectivas no mantuvieron el control de la situación, resultando en la pérdida de control sobre secciones de ciudades, o en la muerte de ciudadanos. Los primeros tres casos a seguir están ordenados cronológicamente, representando un modelo prevalente en EE.UU. y luego dos casos europeos de estrategias basadas en ESIM. Los casos de Suecia e Inglaterra reflejan una nueva dirección de crowd management. Tienen diferencias importantes en su implementación, notablemente el sistema de retroalimentación continua que adoptó la policía sueca, y la designación de un equipo cuyo único rol es interactuar con los manifestantes en el caso del Reino Unido. Por último, se describe un modelo teórico dinámico a base de ESIM para guiar el accionar policial. Este modelo refleja los avances de esta teoría en su aplicación a crowd management, y busca redimensionar la manera en la que las FdOP abordan eventos públicos contenciosos.

• Negotiated management (EE.UU. y otros): las FdOP negocian las condiciones del permiso para protestar, limitando el área de la protesta y el número de manifestantes, promoviendo el derecho de los manifestantes de ejercer sus derechos y manteniendo abierto líneas de comunicación con los manifestantes.

• Special Police Tactics (Suecia): las FdOP de Suecia desarrollaron un nuevo programa de entrenamiento a nivel nacional para enfrentar protestas, incluyendo un nuevo grupo de efectivos entrenados en diálogo y comunicaciones, y un extenso proceso de autoevaluación para asegurar una sinergia entre investigadores y efectivos.

• Protest Liason Team (Reino Unido): un equipo de las FdOP se encarga de la negociación, mediación, sugerencias de soluciones, comunicación, y estar atentos a amenazas al orden público. Este equipo también se encarga de desarrollar relaciones mutuamente beneficiosas con la comunidad y con manifestantes.

• Aggravation Mitigation (ejemplo de Alemania): las FdOP manejan las comunicaciones y el simbolismo entre ellos y el grupo manifestante, para minimizar interpretaciones negativas respecto a las intenciones de las FdOP. De esta manera se evita que los manifestantes entren en conflicto con las FdOP por percibirlas de una forma negativa y antitética a sus intereses legítimos.

Negotiated Management. Iniciando en la década de los 1970, las fuerzas policiales estadounidenses comenzaron a utilizar un estilo de “manejo negociado” de manifestaciones. Dejando atrás el modelo de Escalada de la Fuerza, el que había causado tensión dentro las FdOP y atraído atención negativa de los supervisores civiles, las policías optaron por un modelo que, según varios investigadores, redujo fuertemente el número e intensidad de enfrentamientos.31 Negotiated management busca reducir o controlar los recursos disponibles a los manifestantes, limitando el número

30 STOTT, et. al.31 GILLIAM y NOAKES, p. 342. Para más información sobre los efectos de la transición a negotiated management, véase MCPHAIL, Clark;

SCHWEINGRUBER, David, y McCARTHY, John. “Policing Protest in the United States: 1960-1995”. Policing Protest, editado por Donatella della Porta y Herbert Reiter. Minneapolis, MN: University of Minnesota Press. 1998. Pp. 49-69.



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de participantes que pueden acudir a la protesta, y definiendo el espacio en el que se permitirá llevar a cabo el evento. También exige un contacto continuo con los organizadores de los eventos.

Como aclaran Gillian y Noakes, este modelo requiere de la cooperación de los manifestantes, y mientras puede ser aplicable con grupos profesionalizados y centralizados, también limita a los manifestantes de una manera que no todo grupo estará dispuesto a aceptar.32 En este modelo las FdOP definen de qué manera los manifestantes pueden ejercer sus derechos de asociación y libertad de expresión, lo que resulta complejo para muchos manifestantes. El debacle policial de las manifestaciones transgresivas y pacíficas contra el WTO en Seattle en 1999 dejaron claros los límites de este estilo de controlar protestas.33

Special Police Tactics. Tras los disturbios en Gotemburgo, Suecia en 2001, donde la policía perdió control del centro de la ciudad por más de media hora, las FdOP suecas se sometieron a un proceso extenso de revisión y cambio. Originalmente una fuerza que ocupaba una estrategia de manejo de agrupaciones “difusiva y reactiva, tolerante y respetuoso de la ley”, reaccionaron con fuerza indiscriminada ante disturbios y protestas transgresivas.34 El cambio apuntaba a hacer más pacífico, dinámico y consciente de los derechos de asociación y libre expresión a la policía sueca en cuanto a eventos de protesta y orden público. Según Adang, esto contempló una nueva doctrina nacional de crowd management y de entrenamiento para que la policía tuviera mayor conocimiento de movimientos sociales y estrategias de comunicación como diálogo y resolución de conflicto.35

Las FdOP suecas actualizaron sus teorías de manejo de agrupaciones, optando por la teoría fenomenológica de identidades individuales y grupales.36 Se desarrolló un equipo policial especializado en diálogo para manejar procesos comunicacionales con manifestantes, y un equipo interno de investigadores monitoreó la aplicación de prácticas de reducción de conflicto durante manifestaciones a lo largo de dos años. Según Adang, el proceso de auto-evaluación policial fue difícil de desarrollar pero al fin y al cabo crítico, impartiendo destrezas teoréticas y analíticas a los operativos involucrados, y generando una nueva dinámica de crítica constructiva y retroalimentación.37 Así, la policía sueca transformó su accionar ante manifestaciones a una estrategia informada por datos empíricos.

Protest Liason Team (PLT). Las FdOP de Inglaterra llevaron a cabo un proceso para “actualizar” su accionar ante disturbios de orden público, tras la muerte de un ciudadano en las protestas del G20 en 2009.38 Tomando como punto de partida las innovaciones de Irlanda y Suecia (arriba descrita) y la teoría de fenomenología, entrenaron a un nuevo equipo de efectivos en comunicaciones, construcción de confianza y resolución de conflicto. Este equipo también se encarga de asesorar de manera dinámica la amenaza representada por los individuos manifestantes.

32 Ibídem, pp. 341-342.33 Ibídem.34 WAHLSTROM, Mattias. “Forstalling Violence: Police Knowledge of Interaction with Political Activists”. Mobilization: The International Quarterly

(2007). Vol. 12, N° 4. P. 390.35 ADANG, Otto. “Reforming the Policing of Public Order in Sweden: Combining Research and Practice”. Policing: An International Journal of

Police Strategies & Management (2012). Vol. 7, N° 3. Pp. 326-335. Véase también HOLGERSSON, Stefan, y KNUTSSON, Johannes, “Dialogue Policing: A Means for Less Crowd Violence?”. Preventing Crowd Violence, editado por MADENSEN, T. D. y KNUTSSON, J. (2011). Boulder: Lynne Riener.

36 REICHER, Stephen; STOTT, Clifford; CRONIN, Patrick y ADANG, Otto. “An Integrated Approach to Crowd Psychology and Public Order Policing”. Policing: An International Journal of Police Strategies & Management (2004). Vol. 27, N° 4. Pp. 558-572. REICHER, S.; STOTT, C.; DRURY, J.; ADANG, O. M. J.; CRONIN, P. and LIVINGSTONE, A. (2007). ‘Knowledge-Based Public Order Policing: Principles and Practice.’ Policing: An International Journal of Police Strategies & Management 1(4): 403-415.

37 ADANG, op. cit., p. 333. 38 Her Majesty’s Inspectorate of Constabulary. Policing Public Order. Febrero 2011.



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Hugo Gorringe, Clifford Stott y Michael Rosie siguieron el accionar policial durante las manifestaciones en Sheffield en 2011, y capturaron con particular interés el rol del equipo de enlace de protesta (PLT).39 El objeto de las protestas era un evento al que asistía el viceprimer ministro inglés. Las FdOP encargadas eligieron un modelo policial “democrático”, permitiendo a los manifestantes ejercer sus derechos constitucionales y promoviendo una estrategia de diálogo y engagement (participación e intercambio) en vez de tolerancia cero. En este caso particular, el PLT identificó como su objetivo central el generar un perfil diferenciado de los manifestantes para evitar el uso indiferente de fuerza y así maximizar la perspectiva de los manifestantes de la legitimidad del accionar policial.40 El PLT también se diferenció de los otros equipos policiales, con marcas distintivas en su uniforme y entregando información al inicio de la protesta que detallaba su rol. Su presencia y contacto con el público fue particularmente valioso, según recuentan efectivos, permitiéndoles tomar contacto con grupos radicales que habían evitado comunicación previa a la protesta.

El PLT también permitió asesorar cómo los manifestantes interpretaban el espacio físico establecido por la FdOP de Sheffield. Abrieron canales de comunicación para incorporar a líderes de los manifestantes en cambios al espacio relacionados a la seguridad de los participantes, el que tuvo un efecto positivo para las relaciones entre las FdOP y los manifestantes.41 El equipo, integrado en la aglomeración de manifestantes, vivió en la práctica cómo estos, al percibir como legítimo el accionar policial, aportaba al orden mediante el self-policing. En varias instancias de las protestas, el equipo PLT pudo disminuir tensiones mediante la negociación y la entrega de información a los individuos manifestantes.

Aggravation Mitigation. El modelo de Aggravation Mitigation o “mitigación de provocación”, fue desarrollado por Granström, Guva, Hylander y Rosander para describir el accionar policial en Suecia y la escalación o de-escalación de conflicto durante protestas.42 Partiendo de una visión fenomenológica y ESIM, este modelo postula que la identidad individual y grupal es clave para entender procesos de violencia durante manifestaciones, particularmente procesos intra e intergrupales de percepción. Ellos encuentran que la categorización por las partes del otro, la manera en la que se organizan las actividades de protesta, y cómo las partes se comportan hacia el otro son variables claves para determinar la posibilidad de violencia.

A continuación se reproduce una tabla que elucida el impacto de estas variables sobre la (de) escalada del conflicto.

Tabla N° 1

Tipo de interacción Proceso de agravación Proceso de mitigación

Categorización Estereotipos negativos Diferenciar

Organización Crear caos Crear orden

Comportamiento Provocar Minimizar tensiones

* Fuente: GUVA y ROSANDER. “Keeping the Peace”, p. 56. Traducción propia.

39 GORRINGE, Hugo; STOTT, Clifford y ROSIE, Michael. “Dialogue Police, Decision Making, and the Management of Public Order During Protest Crowd Events”. Journal of Investigative Psychology and Offender Profiling (2012). Vol. 9. Pp. 111-125.

40 Ibídem, p. 11641 Ibídem, p. 117.42 Este modelo es informado por las experiencias de Dinamarca en Copenhagen en 1993 y Suecia en la protesta de Gotemburgo de 2001.



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Según Guva y Rossander, las FdOP deben diferenciar entre manifestantes pacíficos y violentos y asegurar que su accionar se perciba como “legítimo” por los manifestantes. De esta manera se disminuye la probabilidad de que se desarrollen dos identidades en conflicto: “manifestante” versus “policía”. En cuanto a organización, los autores cuentan entre las acciones organizacionales que causan caos a rumores, acciones abruptas y falta de información. Mientras tanto, todo lo que reduce incertidumbre, como reglas claras, comunicación sobre acciones y un evento bien organizado, contribuye a minimizar la posibilidad de conflicto entre manifestantes y las FdOP. Por último, el trato mutuo de las partes requiere mucha sensibilidad: en algunos casos, por ejemplo, el equipo antimotín puede ser visto como provocador. Para generar un ambiente positivo, las FdOP pueden acercarse de una manera neutral a los manifestantes y evitar ser provocados por individuos en la protesta.43

Confiar en las intenciones pacíficas de la mayoría de los manifestantes es un elemento importante en el manejo de protestas con Aggravation Mitigation. Pero para las FdOP no es suficiente entrar a un escenario de manifestación con buenas intenciones –deben también tener una estrategia pacífica.44 En el caso del partido entre Alemania y Polonia de junio 2006, la policía alemana utilizó un sistema de tres categorías para guiar sus interacciones con los asistentes:

1. Hinchas pacíficos. 2. Hinchas que pueden ser violentos en ciertas situaciones. 3. Hinchas que tienen antecedentes de violencia.

El último grupo fue reprimido, mientras las FdOP utilizaron procesos de mitigación con la primera. La policía alemana también contó con la presencia de cuatro unidades, cada una teniendo un rol muy específico: una fuerza en uniformes normales estuvo presente y visible durante todo el evento, utilizando tácticas de mantención de paz; un equipo de inteligencia vestidos de civiles identificó posibles disturbios; y los equipos móviles y de fuerzas especiales se mantuvieron fuera de vista y solo intervinieron en instancias específicas.45

Discusión

Estas estrategias de reducción de conflicto plantean preguntas importantes sobre el rol de la policía y su relación con los manifestantes. Este artículo se refiere a las FdOP en democracia, y por lo tanto, el rol de la policía incorpora elementos democráticos como los derechos civiles y políticos.

Las Fuerzas del Orden Público velan por la seguridad de las personas tanto como por el cumplimiento de normas y derechos constitucionales. En este sentido, la utilización de estrategias de reducción de conflicto debe caber dentro de una estrategia global de crowd management. En los casos arriba descritos de Alemania, Inglaterra y Suecia, las FdOP respectivas definieron a un equipo encargado de llevar a cabo el trabajo de comunicación y mediación con el público. Más aún, en los casos de Inglaterra y Suecia, las FdOP desde los más altos mandos hasta los cabos asistieron a talleres y se informaron sobre un modelo de reducción de conflicto (como ejemplo el ESIM). Esto permitió un entendimiento compartido del nuevo modelo a implementar, posibilitando una nueva lógica de accionar y la coordinación entre equipos de diálogo y equipos de represión. 46

43 ROSANDER y GUVA, op. cit., p. 57.44 Ibídem, p. 58.45 Ibídem, p. 66.46 El Proyecto GODIAC, un proyecto de investigación de buenas prácticas en el manejo de aglomeraciones y protestas paneuropeo, acumuló

una variedad de conocimientos relacionadas a la implementación de estos dos elementos en su informe de recomendaciones. Es un insumo altamente valioso para cualquier FdOP. Disponible en: http://polisen.se/PageFiles/321996/GODIAC_BOOKLET_2013_2.pdf



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También surgen preguntas sobre en qué situaciones son apropiadas. El caso descrito por Gorringe sobre el PLT en Sheffield, Inglaterra, ilumina lo tenso que puede ser incorporar efectivos trabajando en grupos pequeños a las masas de manifestantes, donde, en efecto, no hay manera de extraerlos en caso de que ellos corran peligro. A la vez, el PLT resultó tener mucho éxito con grupos de manifestantes radicales, los que por lo general dificultan mucho el crowd management por ser grupos descentralizados y adversos a negociar con la policía. Sin embargo, en un caso como las protestas del Direct Action Network (DAN) en Seattle en 1999, es posible que los PLT o efectivos de diálogo no hubiesen podido lidiar con las tácticas transgresivas que se ocuparon ahí.

Sobre todo, los casos arriba descritos aclaran la importancia del diálogo y de la diferenciación de manifestantes. Todos los casos incorporaron prácticas de comunicación frecuente con los organizadores de las manifestaciones. Esto permitió compartir intereses e intenciones, minimizar confusión y desordenes resultantes y construir lentamente una relación de trabajo. En cuanto a la diferenciación, el ejemplo de Alemania y del Reino Unido reflejan el valor de diferenciar entre los asistentes de la protesta, solo reprimiendo de manera aislada a los individuos con intenciones ilegales y violentas, para aumentar la legitimidad policial con el público (y por ende su capacidad de acción) y también fomentando el autocontrol (self-policing) de los manifestantes.

Conclusión

El adecuado manejo de manifestaciones para reducir conflictos, mantener el orden público, aumentar la legitimidad policial y permitir el pleno goce de derechos constitucional e internacionalmente consagrados requiere una reevaluación de las teorías que informan el accionar de las FdOP. Como explican Hoggett y Stott, teorías anticuadas de psicología grupal pueden resultar en estrategias de fuerza indiscriminada.47 Estos autores señalan que ver al público como una masa irracional y peligrosa informa el uso de estrategias de represión indiferenciadas. Sin embargo, las Fuerzas de Orden Público forman parte del complejo sistema de acción y reacción que puede desatarse en desordenes y violencia, y por lo tanto, beneficiarían un proceso de reflexión respecto a su proceso de manejo de agrupaciones y exploración de nuevas estrategias de reducción de conflicto en crowd management.

Las Fuerzas del Orden Público en democracia tienen el difícil rol de proteger el orden y la libre expresión durante manifestaciones. Este documento invita a las Fuerzas de Orden a revisitar sus teorías fundamentales y estrategias de accionar para determinar: ¿Cómo se deben resguardar los derechos e intereses legítimos de los manifestantes? ¿De qué manera interactuar con los manifestantes, y qué reacciones propicia este accionar? Por último, ¿qué cambios deben incorporarse para mejorar los resultados de la mantención del orden público en protestas? Se espera que las respuestas a estas preguntas alienten un proceso de renovación institucional policial y FdOP legitimadas y democráticas que promueven el libre goce de los derechos de asociación y expresión de maneras pacíficas.

47 HOGGETT, James y STOTT, Clifford. “The Role of Crowd Theory in Determining the Use of Force in Public Order Policing. Policing and Society: An International Journal of Research and Policy (2010). Vol. 20, N° 2. Pp. 223-236.

Visiones


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Quincuagésimo aniversario del Centro de Estudios Superiores de la Defensa Nacional TCL. (EA) José María Santé Abal*

En este año 2014, celebramos el Quincuagésimo aniversario de la creación del Centro de Estudios Superiores de la Defensa Nacional (CESEDEN), centro de formación en Altos Estudios Militares de las Fuerzas Armadas Españolas, y que constituye la principal referencia institucional del pensamiento e investigación de España en cuestiones de Paz, Seguridad y Defensa. Sin lugar a dudas, el CESEDEN puede presumir que por sus aulas han pasado y pasarán casi todos los creadores intelectuales nacionales en el campo de la Seguridad y la Defensa, tanto militares como civiles.

Lo que se inició en la localidad santanderina de Esles como un concepto incipiente e innovador, cuando el núcleo inicial de oficiales que fundarían el CESEDEN se reunió con el fin de cumplir lo establecido en los decretos 69/1964 y 70 /1964, es hoy en día una realidad que está llegando a todos los niveles de la sociedad española, y que se proyecta sobre la comunidad internacional dedicada a las cuestiones de paz, seguridad y defensa.

Las ideas fundamentales sobre las que se articuló el CESEDEN con su creación, léase la enseñanza superior militar desde la perspectiva de lo conjunto, y la difusión de la cultura de defensa, siguen siendo en la actualidad el concepto que soporta la existencia de este centro de alto nivel.

La antigua Escuela de Estados Mayores Conjuntos, creada en 1964 como uno de los pilares fundacionales del CESEDEN, dio paso en 1998 a la creación de la Escuela Superior de las Fuerzas Armadas (ESFAS), que sustituyó a las Escuelas de Estado Mayor de los Ejércitos y la Armada españolas, y que es hoy en día responsable de la formación de los oficiales de Estado Mayor españoles, incluyendo a la Guardia Civil, así como de los oficiales generales, y de los oficiales superiores en el área de la inteligencia militar. Estas responsabilidades pronto se verán incrementadas con una nueva, la formación conjunta en los cursos de capacitación de los oficiales de los Ejércitos y la Armada seleccionables para su ascenso al empleo de comandante o capitán de corbeta.

* Teniente coronel del Ejército del Aire, España. Oficial de Estado Mayor de las Fuerzas Armadas. Master de Seguridad y Defensa, Universidad Complutense de Madrid. Diplomado de Estudios Avanzados en Derecho Público y Relaciones Internacionales, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado. Actualmente se desempeña como Oficial de Planeamiento y Coordinación de la Secretaría General Técnica del Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN), España.



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TCL. (EA) José María Santé A. Quincuagésimo aniversario del Centro de Estudios Superiores...

Lo que en el año 1964 era casi propio de visionarios, la formación en operaciones conjuntas, es hoy en día una realidad en la que las Fuerzas Armadas españolas han volcado importantes esfuerzos de los que el CESEDEN, con su Escuela Superior de las Fuerzas Armadas, es garantía de éxito.

La antigua escuela de Altos Estudios Militares (ALEMI) encarnó el segundo pilar fundacional del CESEDEN en 1964, constituyéndose en la principal heredera del objetivo manifestado por el primer teniente general Director del CESEDEN, D. Ángel González de Mendoza y Dorvier, que consistía, según recoge textualmente el acta fundacional del CESEDEN, la “Carta de Esles”, “en reunir, en hacer colaborar a personalidades civiles y militares llamadas a participar en la dirección de los asuntos nacionales, en hacer que se conozcan personas procedentes de sectores diversos, en derribar paredes hoy en día estancas y en estrechar y mantener los contactos establecidos”.

Este propósito, tan visionario en 1964, como lo era el mencionado en anteriores líneas sobre las operaciones conjuntas, lo recogió la Escuela de Altos Estudios de la Defensa (EALEDE), que sustituiría en 1997 a ALEMI, dentro de la estructura del CESEDEN.

Los cursos de carácter nacional que se imparten en EALEDE, siguiendo el propósito manifestado en la Carta de Esles, reúnen a personalidades civiles y militares procedentes de sectores diversos, sobre asuntos de defensa nacional, la política militar, las Fuerzas Armadas, la alta gestión y administración de recursos.

Pero hoy en día, los cursos que se realizan en EALEDE, no solo son de carácter nacional. Cerca de la mitad de estos cursos están dirigidos a oficiales superiores de otros países, con un propósito similar al manifestado en la Carta de Esles, lograr que oficiales superiores de naciones que comparten entornos geográficos, llamados a ocupar puestos de alta responsabilidad en sus Fuerzas Armadas, compartan experiencias y conocimientos, así como promover sus relaciones personales, con el fin de ayudar a la compresión de los diferentes enfoques e interpretaciones de sus problemas de seguridad y defensa compartidos, que favorezcan el entendimiento entre sus naciones y con España, en el futuro.

En 1970 se creó en el seno del CESEDEN el Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE). El propósito inicial con el que fue creado, que se refleja en su propia denominación, y que dio un impulso fundamental a la capacidad creativa e intelectual en el CESEDEN en cuestiones de investigación, incluía el fomento de la cultura de defensa, concepto que la Carta de Esles recoge bajo el término “espíritu de Defensa Nacional”.

En los últimos años, especialmente con la desaparición del servicio militar obligatorio, el IEEE ha visto la necesidad de incrementar sus esfuerzos para poder sustituir la capacidad de fomento de la cultura de defensa que llevaba aparejado el reclutamiento obligatorio. Los primeros esfuerzos fueron dirigidos hacia el ambiente universitario, con el fin de familiarizar a una nueva generación de académicos y titulados superiores universitarios con el mundo de la paz, la seguridad y la defensa.

Actualmente, estos esfuerzos comienzan a diversificarse, con el fin de conseguir que la cultura de la seguridad empape también a la educación obligatoria. Se trata de conseguir futuras generaciones en las que nuestros descendientes sean plenamente conscientes de los diversos roles que cada elemento de la sociedad juega en la seguridad, y de la importancia de esta para la supervivencia de nuestra sociedad y de sus valores fundamentales.

La desafección del IEEE con el CESEDEN en 1996, debido a su traslado a la estructura orgánica del Órgano Central del Ministerio de Defensa, tenía el firme propósito de proporcionar una inestimable ayuda al objetivo político marcado por el Presidente del Gobierno de fomentar la Cultura de Defensa, pero sin lugar a dudas, supuso una merma de las capacidades de investigación del CESEDEN, que pasaría a liderar EALEDE desde ese momento hasta el regreso del IEEE a la estructura orgánica del CESEDEN a comienzos de 2012.


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TCL. (EA) José María Santé A. Quincuagésimo aniversario del Centro de Estudios Superiores...

La labor investigadora del CESEDEN, en cuestiones de paz, seguridad y defensa, apoyada sin descanso desde su Centro de Documentación, referente nacional para muchos de nuestros investigadores, que cuenta con el inestimable apoyo de todos los centros de documentación existentes en el Ministerio de Defensa Español, queda de manifiesto con la profusión literaria del centro, cuyas publicaciones producen una enorme expectación en los círculos académicos por su gran calidad documental.

Esta labor investigadora del CESEDEN, en cuestiones de paz, seguridad y defensa, es catalizada mediante los múltiples programas de investigación y seminarios que se organizan en las diversas universidades españolas, financiados en parte desde el IEEE. Al igual que los programas para el fomento de la Cultura del Deporte iniciados en la década de los 80 que han dado frutos reconocidos a nivel mundial, el fomento de la Cultura de Defensa en las universidades de uno de los países con mayor población universitaria del mundo, obtendrá sus frutos en un futuro no muy lejano. Lo que comenzó con unos visionarios en 1964, cuenta hoy con el potencial necesario para hacernos pensar en una prestigiosa generación nacional de expertos en asuntos de paz, seguridad y defensa.

Todos estos esfuerzos dedicados a la Cultura de Defensa son acompañados por una magnífica labor de investigación histórica desde la Comisión Española de Historia Militar, que preside el Director de CESEDEN. La CEHISMI fue creada en 1980, para atender a los compromisos internacionales de España derivados de nuestra adscripción a la Comisión Internacional de Historia Militar, así como para promover actividades en este campo de la ciencia social, ejerciendo la coordinación de los esfuerzos entre los diferentes servicios históricos existentes en el Ministerio de Defensa y en la Guardia Civil.

En el año 2006, la CEHISMI inició el ambicioso proyecto de publicar una colección de libros bajo el título Historia Militar de España, de carácter científico, con el propósito de constituirse en un referente documental para estudiosos e investigadores. Asimismo, en 2014 comenzó la publicación de los trabajos de investigación sobre la participación de voluntarios extranjeros como parte de los Ejércitos españoles en el pasado. La presentación del primer libro de esta prometedora colección, “Presencia Irlandesa en la Milicia Española”, causó una inusitada expectación de la que no escaparon diversos embajadores de las naciones que participan en estos momentos en investigaciones semejantes con los servicios históricos españoles.

La intensa labor docente, académica e investigadora que despliega el CESEDEN no tendría la eficacia y repercusión alcanzada hasta la fecha si no hubiese sido por un elemento fundamental y constante a lo largo de su existencia. El CESEDEN ha evolucionado permanentemente sin perder nunca de vista los principios recogidos en su acta fundacional, la Carta de Esles. Aunque esto pueda parecer sencillo a priori, su puesta en práctica en una sociedad que no disfruta como otras de la búsqueda de los conceptos que deben regir la constitución y desarrollo de cualquier proyecto, demuestra un gran mérito por parte de los fundadores, de todos los que formaron parte de este centro a lo largo de su historia, y del Ministerio de Defensa español, que supieron preservar dichos principios.

La sociedad española está en constante evolución. La competencia que estimula la organización democrática ha aumentado la velocidad a la que nuestra sociedad evoluciona a rangos no conocidos hasta la fecha por nuestras anteriores generaciones nacionales, y en la medida en que las reformas en que España se encuentra sumida, favorezcan esa competencia, la velocidad a la que la sociedad española evolucione se verá incrementada. El CESEDEN deberá ajustarse a la misma como lo ha hecho a lo largo de su historia, sin perder de vista sus principios fundacionales, para poder responder a las demandas de la sociedad, contribuyendo a la formación de las bases intelectuales del pensamiento nacional, civiles y militares, en cuestiones de paz, seguridad y defensa, participando en la producción académica en este campo, y contribuyendo directa o indirectamente, a nivel internacional, en el estudio y prevención de conflictos armados.

Actividades Académicas del CESIM


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Escenarios Actuales, Año 19, agosto, Nº 2 (2014), pp. 68.

Integrante del CESIM participa en PANAMAX 2014

Entre el 4 y 15 de agosto se llevó a cabo en San Antonio, Texas, Fort Sam Houston y Virginia, Estados Unidos, el ejercicio multinacional “PANAMAX 2014”. Este encuentro, a cargo del Comando Sur de EE.UU. es el ejercicio militar más grande del mundo que tiene como propósito efectuar operaciones de seguridad terrestre, marítima, fluvial y aérea para garantizar el acceso seguro al Canal de Panamá, el libre flujo de navegación por el mismo, y contribuir de este modo a la estabilidad regional.

El Ejército de Chile participa desde el año 2003, fecha en que fueron creadas las Fuerzas Aliadas PANAMAX. Por consiguiente, anualmente se materializan estos ejercicios en el marco del principio de interoperabilidad, donde la planificación se fundamenta en la hipótesis de amenazas, ya sea un ataque terrorista, desastres naturales, crimen organizado y misiones humanitarias, considerando la existencia previa de una resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

En esta versión participó personal militar de 17 países, entre otros Bélice, Brasil, Colombia, EE.UU., Francia, México, Perú y Chile. La delegación chilena estuvo integrada por siete oficiales: CRL. Óscar Rojas A., CRL. Erwin Siebert W., CRL. Germán Marx G., TCL. Rubén Castillo, MAY. Raúl Ferreira A., CAP. Gonzalo Miño y CAP. Rodrigo Lesser, jefe del área de asesoría jurídica del CESIM.

Intercambio académico con el IEI

En el marco de los permanentes vínculos que mantiene el CESIM con entidades académicas nacionales, el 2 de septiembre el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile (IEI) extendió una invitación al Centro de Estudios en virtud del nuevo período que inició el Dr. Walter Sánchez como Director del Instituto.

En la oportunidad se acordó establecer un programa de trabajo conjunto 2014-2015, con el propósito de desarrollar diversas instancias de cooperación, en relación a las materias de interés común.

Panorama Internacional: Seguridad y Defensa


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Efemérides

Escenarios Actuales, Año 19, agosto, Nº 2 (2014), pp. 69-72.

25 años de la caída del Muro de Berlín

El mes de noviembre ha sido de gran trascendencia para Europa, y también para el mundo entero, al conmemorarse este 9 de noviembre 25 años desde la caída del Muro de Berlín.

Fuente: http://www.berlin.de/mauer/geschichte/index.es.html

Construido en 1961, este muro de 50 kilómetros de largo y cuatro de alto, separó Berlín Occidental de la República Democrática Alemana (RDA), constituyéndose en un verdadero símbolo de la Guerra Fría y un hito en la historia. Por cerca de 28 años dividió a miles de familias y fue la causa de la muerte de cientos de personas, quienes intentaron cruzar el cerco y eludir la fuerte seguridad en busca de mejores condiciones de vida.

A pesar de que el 15 de junio de 1961, el Presidente del Consejo de Estado de la RDA, Walter Ulbricht, negaba la intención de construir un muro, dos meses después el Consejo de Ministros de la RDA anunciaba que “para poner fin a las actividades hostiles de revanchismo y militarismo de Alemania Occidental y Berlín Occidental, se instalarán en la República Democrática Alemana, incluida la frontera con los sectores de ocupación occidentales de Berlín, tal como es habitual en cualquier Estado soberano”.

Es así como la noche del 13 de agosto, el alcalde Willy Brandt declaraba ante la Cámara de Diputados: “(...) El Senado de Berlín acusa ante la comunidad mundial, las medidas ilegales e inhumanas practicadas por aquellos que están dividiendo Alemania, oprimiendo a Berlín Oriental y amenazando a Berlín Occidental (...)”.

Panorama Internacional: Seguridad y Defensa Panorama Internacional: Seguridad y Defensa


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Noticias Internacionales

Cumbre del Clima en Nueva York.

En el marco de la Asamblea General de Naciones Unidas, el 23 de septiembre el Secretario General Ban Ki-moon convocó a una nueva Cumbre del Clima con el propósito de generar acuerdos en la comunidad internacional para enfrentar los efectos del calentamiento global.

Mediante esta instancia, a la que asistieron cerca de 140 jefes de Estado y gobierno, así como representantes de organizaciones sociales, de la sociedad civil y del mundo empresarial entre otros, se apeló nuevamente a lograr consensos para reducir las emisiones de efecto invernadero, con el objetivo de anticiparse a la próxima cumbre de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP).

Este año, en el marco de las conmemoraciones realizadas en Alemania, se efectuó una ceremonia que fue presidida la Canciller alemana, Angela Merkel, quien señaló que la caída del muro era un “mensaje que se dirige a nosotros en Alemania, pero también a Europa y al resto del mundo. Y especialmente en estos días a los pueblos de Ucrania, Siria, Irak y muchos otros lugares (…) Un mensaje de confianza en que se podrán tumbar en un futuro otros muros, los muros de la dictadura, la violencia, la ideología”.

Posterior al mensaje de la Canciller, y con el propósito de recordar a las víctimas que perdieron la vida al intentar abandonar la RDA, se colocaron rosas en uno de los pedazos del muro que se mantienen como parte de la historia de Alemania. Posteriormente, se dio inicio a una jornada de actividades que incluyó actos públicos, visitas y una gran fiesta con un concierto de la orquesta Staatskapelle en la puerta de Brandeburgo, siendo el momento más emotivo cuando se liberaron cerca de 7.000 globos blancos iluminados a lo largo del camino que simbolizó la antigua frontera.

Fuente: http://www.eluniverso.com/noticias/2014/11/09/nota/4207111/angela-merkel-caida-muro-berlin-mostro-que-suenos-pueden-hacerse

Fuente: http://www.un.org/climatechange/summit/es/2014/09/la-cumbre-sobre-el-clima-llega-al-final-con-compromisos-concretos/)



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“El costo humano y medioambiental del cambio climático se está convirtiendo hoy en algo insoportable (…) Es una cuestión crucial de nuestra era. Está definiendo nuestro presente. Nuestra respuesta definirá nuestro futuro (…) Insto a todos los gobiernos a comprometerse en un acuerdo universal y significativo sobre el clima en París en 2015, y a cumplir con su justa parte para limitar el aumento de la temperatura global a dos grados Celsius”.

Este tema ha sido una prioridad durante el mandato de Ban Ki-moon, quedando refrendado desde su inicio en su Programa de Acción. Asimismo, se han efectuado diversas iniciativas tendientes a

comprometer a los Estados en lo que muchos han considerado como una de las más nefastas amenazas al desarrollo sustentable de los países.

Tras el encuentro Ban Ki-moon, quien lo calificó como un “día histórico”, destacó el compromiso de los Jefes de Estado y gobierno en mantener el aumento de la temperatura global en menos de 2 grados centígrados mediante la reducción de las emisiones de gases efecto invernadero. Dentro de los acuerdos alcanzados, destacan el respaldo a la creación de un Fondo Verde para el Clima, con cerca de 10.000 millones de dólares para apoyar el desarrollo sostenible de países con baja renta, y la formación de una alianza para beneficiar a agricultores a quienes se les facilitará la práctica de una agricultura ecológica.

Ejercicio binacional “Atenea 2014”

En el contexto del permanente intercambio entre Chile y Argentina, entre los días 27 y 28 de octubre se desarrolló el ejercicio de comprobación en cooperación internacional “Atenea 2014”.

Esta iniciativa, realizada por la División de Planes y Políticas de la Subsecretaría de Defensa del Ministerio de Defensa de Chile, tuvo como propósito principal establecer un escenario ficticio en el que representantes de ambos países debían adoptar decisiones políticas, tanto nacionales como binacionales, con el fin de desplegar la Fuerza de Paz Conjunta Combinada “Cruz del Sur” (FPCC) ante un requerimiento de Naciones

Unidas, así como responder en caso de ocurrir una situación crítica que afectara la fuerza ya desplegada.

Dentro de las labores evaluadas se encuentran las coordinaciones interministeriales y aquellas misiones correspondientes a los poderes Ejecutivo y Legislativo en el plano nacional y binacional.

Fuente: (Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon.Ver: http://www.latercera.com/noticia/tendencias/2014/09/659-597005-9-cumbre-del-clima-en-nueva-york-piden-compromisos-que-permitan-alcanzar-un.shtml).



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Materializado en las dependencias del Centro de Entrenamiento Operativo Táctico del Ejército (CEOTAC), la actividad contó con la participación de representantes de diversas direcciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, gabinete del ministro de Defensa Nacional, Subsecretaría de Defensa, Estado Mayor Conjunto, Estado Mayor Conjunto Combinado de la FPCC, Centro Conjunto para Operaciones de Paz (CECOPAC), Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) y Fuerzas Armadas.

Además, se contó con la presencia del Director General de Cooperación para Mantenimiento de la Paz del Ministerio de Defensa de Argentina; Lic. Fabián Vidoletti, y del Subdirector de la Dirección de Organismos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto; Lic. Héctor Peláez. En tanto, el ministro de Defensa Nacional, Jorge Burgos, visitó a los participantes durante la segunda jornada de trabajo.

Fuente: http://www.defensa.cl/wp-content/uploads/Ministro-Burgos-en-ejercicio-Atenea.png

Reseña de Lecturas Recomendadas


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The war that ended Peace. The road to 1914/1914*

Autora: Margaret MacMillan Editorial Random House New York, Estados Unidos de América. 2013, 739 páginas ISBN: 978400068555

Por: GDB Andrés Polloni Contardo**

La historiadora Margaret MacMillan ha centrado su trabajo de investigación principalmente en las relaciones internacionales del Imperio británico en el siglo XIX y comienzos del siglo XX, tal como dan cuenta la mayoría de sus publicaciones. Una muestra clara de lo anterior es la edición del libro “Los Pacificadores: La Conferencia de Paz de París de 1919 y sus intenciones de terminar la guerra”, publicado el año 2001, lo que le significó recibir varias distinciones, siendo considerada una gran obra en las áreas de la historia y de la política.

Siguiendo en esta misma línea, MacMillan en su último libro, publicado en octubre de 2013, analiza en profundidad las causas de la Primera Guerra Mundial, dando cuenta de la situación mundial en general, y de Europa en particular desde finales del siglo XIX hasta el estallido de la Primera Guerra Mundial. En la presente publicación, se relata el rediseño del poder, la declinación y el auge de ciertos Estados e imperios, como también se muestra la importancia


* El libro se encuentra a la venta en Chile bajo el título 1914. De la paz a la Guerra. ** General de Brigada (R). Actualmente se desempeña como consejero del Consejo Académico Consultivo de Estudios e Investigaciones

Militares del Ejército.

GDB Andrés Polloni C. Reseña de Lecturas Recomendadas


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que en todo proceso político nacional e internacional tienen elementos como el peso de la historia, el orgullo nacionalista y en forma importante las características de los líderes que les corresponde dirigir estos procesos.

El texto está estructurado en base a 20 capítulos, lo que permite a la autora abordar cada uno de ellos con gran detalle, evidenciando una investigación minuciosa, intentando ir al fondo de las razones, circunstancias o argumentos que tuvieron los líderes que tomaron las decisiones que directa o indirectamente derivaron en esta conflagración mundial.

El libro comienza relatando pormenores de la Exposición Universal de París en abril de 1900, evento que, de acuerdo a la autora fue una suerte de celebración de las glorias del pasado junto con una gran demostración de poder y de futuro por parte de los participantes. Además, evidencia la irrupción en el escenario internacional de nuevas potencias como Estados Unidos y otras que no siendo nuevas, como Japón, estaban ensombrecidas por los imperios europeos.

Asimismo, resalta el aislacionismo peligroso en que estaba cayendo Gran Bretaña, el que junto con un importante dinamismo de la economía estadounidense, impulsó que los ingleses empezaran a preocuparse por su capacidad militar, la que se basaba en su poder naval, principalmente. Preocupación que se veía aumentada por las diferentes disputas que tenía con otras potencias, como por ejemplo con Francia por Egipto y con Rusia por Persia y Asia.

Por otra parte, en el libro se relata la postura adoptada por Alemania, la que con la unificación de los estados germanos, fue creciendo como gran potencia, aumentando su interés por actuar cada vez más con una política exterior de carácter global. Para ello requería aumentar su capacidad naval, ya que su fortaleza bélica estaba radicada en el Ejército. Esto da inicio a una carrera armamentista, en especial en lo naval, donde además las teorías de Alfred Thayer Mahan influyeron a todos los líderes de la época, en especial al Káiser Guillermo II, quien expresaba que “no querían ensombrecer a nadie pero sí querían el lugar que les correspondía en el sol”.

Continúa el libro explicando los acontecimientos que fueron derivando en situaciones particulares, como el florecimiento de una serie de alianzas tales como la denominada “Cordial Entente”, entre Gran Bretaña y Francia, quienes acordaron este pacto a pesar de tener serios desencuentros, tales como los intereses de ambos en Egipto y la molestia que produjo en Francia el nulo apoyo de Gran Bretaña cuando Francia enfrentó a Rusia, siendo Napoleón III derrotado en 1870. Por cierto esta alianza despertó preocupación y desconfianza en Alemania, tal como lo explica Margaret MacMillan. A su vez Rusia, que entre otros, veía enfrentado sus intereses con Japón, ingresa al pacto de la Triple Entente con Gran Bretaña y Francia.

La autora también hace un pormenorizado recuento de la situación de los Balcanes, donde la inminente desaparición del Imperio otomano hizo recrudecer las relaciones de las potencias con intereses en esta zona. Describe tanto los conflictos de los Estados miembros del Imperio como Serbia, Bulgaria, Montenegro, Grecia y Rumania con el propio Imperio otomano, el que derivó en dos guerras, como también las disputas de los interesados como Rusia y el Imperio austro-húngaro. Del mismo modo, explica los conflictos y tensiones entre los imperios coloniales y sus posesiones en África, donde se enfrentaban intereses de países como Alemania, Francia, Inglaterra, Italia y España.

La obra aborda de manera muy interesante elementos que caracterizaban a la sociedad de la época, donde los cambios culturales, el inicio de la ascensión de la clase media a posiciones de influencia política, los movimientos que apoyaban el voto de la mujer, como también los avances tecnológicos y científicos, tienden a chocar con la clase dirigente conservadora, que provenía de la elites de nobles y aristócratas, donde incluso existía mucho grado de parentesco entre los líderes de los distintos imperios. Además, la autora establece, que la guerra era vista con cierto grado de complacencia y era parte de las formas tradicionales de resolver las disputas entre los imperios.

GDB Andrés Polloni C. Reseña de Lecturas Recomendadas


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Lo anterior, choca con los movimientos pacifistas que estaban ligados a los partidos liberales y de izquierda en los diferentes países involucrados, produciendo tensiones en los frentes internos en abierta confrontación con la gran influencia del llamado militarismo. Otro tema incluido en el libro, hace referencia a los planes elaborados por los países y la sofisticación en la planificación de las campañas, con grandes ejércitos y enormes medios de transporte y de apoyo logístico.

Finalmente, MacMillan relata con precisión los últimos acontecimientos como el asesinato del archiduque Francisco Fernando en junio de 1914 y los hechos que fueron sumándose hasta llegar a la Primera Guerra Mundial.

A 100 años de esta gran crisis mundial, el contenido de esta publicación permite extrapolar la situación de la época de preguerra, las características del escenario, el comportamiento de las potencias involucradas, como el de sus líderes, a la situación actual del escenario internacional. Por ejemplo, observar cómo se han conducido y desarrollado los acontecimientos que actualmente se desarrollan en Ucrania, Medio Oriente y Asia.

Por consiguiente, es posible observar hoy día las mismas ambiciones de poder y las alianzas que se van construyendo, van variando de acuerdo a los intereses, temores y amenazas comunes. Asimismo se puede evidenciar, que aún existen y son parte de la toma de decisiones y comportamiento de los países, elementos un tanto ambiguos. Es así que a fines del siglo XIX y comienzos del XX, los países de cierta gravitación consideraban en su política exterior en forma importante el honor y la venganza, en la actualidad por su parte, cobra relevancia el prestigio y la influencia.

Otro aspecto comparable, es la incidencia de la tecnología, incorporada con la revolución industrial, durante el siglo XIX, que significó grandes cambios sociales, políticos y económicos, con los actuales avances tecnológicos donde se destacan las comunicaciones y toda la gran gama de tecnologías de la información.

La idea o visión de la guerra, también se puede extrapolar, hoy en día existen aun personas, grupos, movimientos y tal vez Estados que ven este fenómeno como una forma tanto para lograr sus objetivos como para imprimir orgullo y cohesión nacional.

Según la autora, una característica que puede ser recurrente, en comparación con la época actual, es el escepticismo sobre la ocurrencia de una crisis mayor, a pesar de que las evidencias puedan indicar lo contrario. Es decir, finalmente cuando estalla la crisis o la guerra, no es sorpresa, sino que no se quiso creer que podría suceder.

En síntesis, el The War that ended Peace. The road to 1914/ 1914, es una excelente investigación histórica que de manera amena, completa y llena de detalles, permite entender claramente las circunstancias que provocaron esta guerra. Margaret MacMillan explica cómo influyeron y cómo se desarrollaron en las distintas potencias involucradas; el militarismo, la política de alianzas, el imperialismo, el nacionalismo y los propios procesos internos, que en conjunto crearon las condiciones para el estallido de la conflagración mundial.

Verónica Neghme E. Reseña de Lecturas Recomendadas

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“Can Asians Think?”

Autor: Kishore MahbubaniEd. Marshall Cavendish Editions, cuarta edición Singapur, 2009, 284 páginasISBN: 13: 978-981-4276-01-6

Por: Verónica Neghme Echeverría*

El autor de este libro aborda un tema crucial y estratégico en el presente siglo: frente al declive de Occidente, existen otras civilizaciones que pueden contribuir al desarrollo y crecimiento de la humanidad. El éxito de la cuarta edición, se puede fundamentar en que el mundo se está dando cuenta que estamos entrando a una nueva era, en donde las mentes de Asia están volviendo a despertar. Este argumento es un punto central en los otros libros escritos por Mahbubani: Beyond the Age of Innocence: Rebuilding trust between America and The Asia Hemisphere; The irresistible shift of Global Power to the East, donde refuerza su argumento en la brecha que se está ampliando entre Occidente y Asia.

Este argumento central del presente libro, es desarrollado a través de diversos ensayos distribuidos en cinco partes: la primera, titulada “El retorno de Asia”, plantea la polémica pregunta del título de esta publicación, de si los asiáticos pueden pensar y cómo Asia se ha venido rehaciendo actualmente. En la segunda parte se aborda el tema de “Occidente y el resto”, la perspectiva de los derechos humanos y la libertad de prensa, los peligros de la decadencia del resto y/o que puede enseñar en concreto Europa. La tercera se refiere a las siete paradojas en la seguridad de Asia Pacífico y al poder “inteligente” de China. Finalmente, en la parte cuarta y final, escribe sobre Naciones Unidas y

* Abogada, Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Chile. M.A Universidad de Minnesota, Estados Unidos. [email protected]



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Estados Unidos, como una sociedad indispensable, y los miembros permanentes y no permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU; la experiencia de Singapur y los diez mandamientos para los países en desarrollo.

Todos estos temas son evidentemente provocativos y han despertado gran controversia en un mundo donde ha prevalecido el poder, la influencia y la cultura occidental en los siglos XVIII, XIX y XX. Pero, como añade el autor, “ellos pueden conducir a una nueva manera de pensar”.

El título del libro ¿Pueden los asiáticos pensar? es en sí es sensible, y para responder esta pregunta, el autor recurre a la época cuando China y los árabes eran civilizaciones y su aporte a la humanidad era ostensible, lo que prevaleció hasta más o menos el siglo XVI. Destaca a China como una civilización vibrante, unificada, con una administración civil educada y a Japón que se industrializa en la Era Meiji (1860), mientras Europa, a fines del siglo XV, se debatía en guerra contra el Imperio otomano. Mientras Asia relucía, Europa decaía. Luego, en los siglos siguientes, mientras Asia decaía, Europa se levantaba. Es así como llega a intervenir con el colonialismo en gran parte de Asia. La historia tiende a repetirse hoy: mientras Europa se encuentra en crisis de todo orden, Asia se levanta y con ello emerge un nuevo orden global.

La respuesta es categórica: sí, los asiáticos pueden pensar. Al éxito de Japón como segunda economía mundial, ahora tercera, le siguieron los denominados cuatro tigres: Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong y Singapur, países que convencieron a Indonesia, Tailandia y Malasia que podían seguir el mismo rumbo. Ahora China se perfila como la primera economía mundial al 2020, sobrepasando a EE.UU. Ello requiere de inteligencia y trabajo, ambas cosas que ya han probado los asiáticos, en universidades occidentales y en sus propios países. En Asia ven con temor cómo Occidente y sus instituciones se derrumban, siendo la familia una de ellas, importante en la mentalidad confuciana de la mayor parte de la región.

Mientras Occidente exportó sus valores e intenta hacerlo en Asia, sus habitantes no ven a Occidente como un modelo y están pensando en construir algo diferente, lo que devela una nueva confianza de los asiáticos en ellos mismos, tras haber atravesado por los vestigios que dejaron las guerras, los desastres naturales y el colonialismo europeo. Los asiáticos se han dado cuenta que su pasado tiene un legado social y cultural que pueden resucitar y usar para hacer evolucionar sus sociedades (véase las civilizaciones en India y en China).

Todas estas afirmaciones tienen una tremenda vigencia en la actualidad. A Occidente le cuesta pensar en su declinamiento y en la emergencia de un nuevo orden global, en donde ya no prevalecerán. Ayudan a entender la actitud de China ahora, tanto en el ámbito interno como externo, en la mirada asiática, esto es, no con los parámetros de Occidente.

Debemos prepararnos entonces para nuevas formas de gobierno, en donde cada país lo hará a su manera. De ahí que los jerarcas chinos de las últimas generaciones del Partido Comunista repitan que ellos no serán una democracia al estilo occidental. Asia tiene la ventaja, además, de tener la mayor población mundial, mientras en Occidente las pirámides demográficas se acortan.

Estas afirmaciones van más allá del ámbito económico-comercial y político. Cubren también los cambios geopolíticos, que serán significativos: en el siglo XXI el centro de gravedad estará en Asia Pacífico y los tres poderes mundiales más grandes serán China, EE.UU. y Japón. Cómo ellos interactúen afectará al resto del mundo. Interesante es pensar en las paradojas que el autor presenta: la primera, se refiere a que en este período de cambios hay que preservar el status quo en Asia Pacífico, y aunque China emerge como un poder grande, no plantea en lo inmediato un conflicto. La segunda paradoja es que China tiene un fuerte interés en que los otros dos poderes permanezcan en alianza (EE.UU.-Japón), porque aunque ella se puede extender hacia Taiwán, si se rompe, Japón tendría que defenderse



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solo, contemplando una opción nuclear. La tercera plantea que no necesariamente esta alianza EE.UU.-Japón se mantendría, pese a los sistemas políticos afines, más bien, no debiera sorprendernos que a futuro se sintieran más cómodos culturalmente EE.UU. y China, lo que en cierta forma sucede con los estudiantes chinos en Norteamérica, que se adaptan más fácilmente que los japoneses. La cuarta paradoja es la mayor comodidad que sienten los dos poderes asiáticos con EE.UU. más que entre ellos (Japón y China). La quinta paradoja es que si estamos de acuerdo en que es del interés de China y Japón que EE.UU. mantenga su presencia en la región, la mejor forma de hacerlo es que los países del Este de Asia se unan entre sí. La sexta, es que mientras el proceso de decisiones dividido de EE.UU. es una fuente de ansiedad para muchos países asiáticos, esto los beneficia más a ellos que al mismo EE.UU., un ejemplo de ello es China. Finalmente, la última paradoja es la ayuda de EE.UU. para que China entrase a la Organización Mundial del Comercio, porque mientras antes ella se integre a las reglas del comercio internacional, ello beneficiará no solo a EE.UU. sino al mundo.

En síntesis, este libro es de interés no solamente para los estudiosos del Asia, sino para todos aquellos pensadores y actores internacionales, porque plantea el presente y el futuro mundial; ayuda a comprender el porqué China y otros poderes asiáticos actúan a su manera y no al estilo occidental; y nos alerta en el sentido que inevitablemente tendremos que hacer un esfuerzo para entender estas culturas, porque “el curso de la historia mundial dependerá en cómo las sociedades asiáticas piensen y actúen”. Será en definitiva, otra forma de analizar, pensar y actuar estratégicamente también para nuestra región y país.

Normas editoriales


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Verónica Neghme E. Reseña de Lecturas RecomendadasEscenarios Actuales, Año 19, agosto, Nº 2 (2014) pp. 79-80

La revista Escenarios Actuales es publicada desde 1995 a la fecha de manera ininterrumpida. Actualmente, es una publicación cuatrimestral y se distribuye gratuitamente al mundo académico, organismos gubernamentales, centros de estudios nacionales y extranjeros, Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad, entre otros. Tiene un tiraje de 500 ejemplares, no obstante es posible descargarla desde nuestro sitio web de forma íntegra (www.cesim.cl).

Las temáticas que se abordan son relativas al área de la seguridad y defensa, relaciones internacionales, cooperación internacional, modernización de las Fuerzas Armadas, así como los permanentes desafíos que impone el proceso globalizador. Materias todas que son parte del quehacer profesional del Centro de Estudios e Investigaciones Militares.

Escenarios Actuales aspira a ser una publicación de referencia en materias de seguridad y defensa, difundiendo aquellos temas y problemáticas que se consideran relevantes de ser divulgados, conformando un espacio de opinión e intercambio de ideas. Se encuentra incorporada al catálogo de Latindex y CLASE, lo que constituye un avance para el permanente perfeccionamiento y posicionamiento nacional e internacional de la revista.

Quienes estén interesados en colaborar, deberán presentar trabajos inéditos y exclusivos. El sistema de arbitraje que se utiliza consiste en la evaluación de los escritos por parte del Comité Editorial, con la participación de los analistas del Centro de Estudios de acuerdo a las áreas de competencia. Asimismo, y de acuerdo a la temática correspondiente son sometidos a los respectivos integrantes del Consejo Editorial. El CESIM se reserva el derecho de publicación.

Los autores que deseen publicar sus artículos, visiones o reseñas de lecturas recomendadas deben remitir sus trabajos a [email protected] o [email protected], cumpliendo para tales efectos las siguientes normas editoriales:

Artículos: Estos deberán tener una extensión máxima de 14 carillas, tamaño carta, espacio sencillo, letra Times New Roman Nº 12. Se debe considerar un resumen de 100 palabras aproximadamente y cinco palabras claves. En caso de utilizar gráficos, fotografías, infografías, mapas y/o cuadros estadísticos estos deben especificar su procedencia de acuerdo a las normas requeridas por la revista.

Visiones: Estas deberán tener una extensión máxima de cuatro carillas, tamaño carta, espacio sencillo, letra Times New Roman Nº 12.

Reseña de Lectura Recomendada: Esta debe tener una extensión máxima de tres carillas, tamaño carta, espacio sencillo, letra Times New Roman Nº 12. Asimismo, deben contener los siguientes datos bibliográficos sobre la obra reseñada: nombre del autor, casa editorial, año de edición, ciudad, país e ISBN.

En relación a la afiliación del autor, en todos los casos anteriores, esta debe indicar sus grados académicos, posgrados o postítulos, mail y cargo en el que se desempeña a la hora de publicación del artículo o visión.

Normas Editoriales


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En relación a las referencias bibliográficas, estas deben ser numeradas consecutivamente y estar a pie de página. Deben regirse por las normas ISO.

Ejemplos:

Para monografías:

• APELLIDO(S), Nombre (año edición). Título del libro. Responsabilidad secundaria. Edición. Lugar de edición: editorial, páginas. Serie. ISBN.

Para artículos:

• APELLIDO(S), Nombre. Título del artículo. Responsabilidad secundaria. Título de la publicación seriada (año). Edición. Localización en el documento fuente: número, páginas.

Para publicaciones en serie:

• Título de la publicación. Responsabilidad. Edición. Identificación del fascículo. Lugar de edición: editorial, fecha del primer volumen-fecha del último volumen. Página, ISBN.

Para ponencias:

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