Escenarios Actuales - Ejercito de Chile

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Año 22, N° 1, julio, 2017 ISSN 0717-6805 Escenarios Actuales Centro de Estudios e Investigaciones Militares Ejército de Chile

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Año 22, N° 1, julio, 2017ISSN 0717-6805

Escenarios Actuales

Centro de Estudios e Investigaciones Militares Ejército de Chile

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El Centro de Estudios e Investigaciones Militares (CESIM) fue creado el 12 de diciembre de 1994, con el objeto de contribuir en materias relacionadas con las ciencias militares a diferentes organismos del Ejército. Asimismo, aportar al intercambio de ideas y desarrollar diversas actividades de investigación y extensión académica en las áreas de seguridad y defensa, manteniendo para ello una activa relación con la comunidad académica nacional e internacional.

The Military Studies and Research Center (CESIM) was created on December 12, 1994 in order to help diff erent bodies of the Chilean Army in matters related to military science. It also contributes to exchange ideas and develop research and academic extension in the areas of security and defense. To fulfi ll its tasks the Center maintains an active relationship with the national and international academic community.

“Escenarios Actuales” es editada y difundida gratuitamente por el Centro de Estudios e Investigaciones Militares. Las ideas vertidas en los artículos son de exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente el pensamiento, doctrina o posición ofi cial del CESIM o del Ejército de Chile.

"Escenarios Actuales" is a free publication of The Military Studies and Research Center (CESIM). The ideas expressed in the articles are those of the authors and do not necessarily represent the thought, doctrine or offi cial position of CESIM or the Chilean Army.

La revista está indexada en las siguientes bases de datos:

Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científi cas de América Latina, el Caribe, España y Portugal (LATINDEX), http://www.latindex.org. De Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y Humanidades (CLASE), de la Universidad Nacional Autónoma de México,http://clase.unam.mx.

The journal is indexed to the following data base:

On-line Regional Information System for Scientifi c Journals of Latin America, the Caribbean, Spain and Portugal (LATINDEX), http://www.latindex.org.From Latin American Quotes in Social Sciences and Humanities (CLASE), of the Universidad Nacional Autónoma de México,http://clase.unam.mx.

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EscenariosActualesCOMITÉ EDITORIAL

Director de la revista Coronel Mario Quinteros García Director del Centro de Estudios e Investigaciones Militares

Editora María Ignacia Matus Matus Periodista del Área de Extensión

CONSEJO EDITORIAL

General de División Iván González LópezPresidente del Centro de Estudios e Investigaciones Militares

General de Brigada Miguel Ángel Ballesteros MartínDirector del Instituto Español de Estudios Estratégicos, España

Verónica Barrios AchavarCoordinadora de las Comisiones de Relaciones Internacionales y Defensa de la Biblioteca del Congreso Nacional

Raúl Benítez ManautInvestigador de la Universidad Nacional Autónoma de México

Verónica Neghme EcheverríaAcadémica de la Universidad Diego Portales

Ximena Fuentes TorrijoAcadémica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile

General de División John Griffiths SpielmanComandante del Comando Conjunto Norte

Ricardo Israel ZipperAcadémico de la Universidad Autónoma de Chile

Carlos Malamud RiklesAcadémico del Real Instituto Elcano, España

Ángel Soto GamboaAcadémico de la Universidad de los Andes, Chile

Iván Witker BarraAcadémico de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, Chile

Depto. de Estudios e Investigación: 2 2668 3835 Depto. de Extensión Académica : 2 2668 3832 Biblioteca: 2 2668 3839 CESIM Bandera N° 52, Santiago de Chile email: [email protected] [email protected] www.cesim.cl

Escenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1, 2017ISSN 0717-6805

Editorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

ArtículosRadiografía de un subcontinente: Latinoamérica 2017Ángel Soto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Militares e inmigrantes como dinámicas profundas de las relaciones chileno-argentinasRaúl Sanhueza Carvajal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

ETA y el inédito proceso de paz en el país vascoSergio Salinas Cañas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

El suelo como un recurso natural estratégicoDaniela Rivera Marín / Abraham Paulsen Bilbao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Visiones50 años de ZLAN: cooperación Argentina-BrasilMaría Gabriela Gallardo Toledo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Actividades Académicas del CESIM. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Panorama Internacional: Seguridad y DefensaEfemérides . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

Noticias internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Reseña de Lecturas Recomendadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Normas Editoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

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Editorial

El inicio de este año ha traído consigo una serie de desafíos de especial re-levancia para la configuración del orden mundial, donde la diplomacia jugará un rol trascendental para las decisiones que adopten los Estados. La nueva presidencia de Estados Unidos, y por consiguiente las acciones en materia de seguridad, ha planteado un nuevo escenario geopolítico, dejando en evidencia cuáles son en la actualidad las principales problemáticas, como por ejemplo, el poderío nuclear, los efectos del cam-bio climático y el impacto de las migraciones, entre otros.

El primer artículo de esta edición, se centra en nuestra región. Ángel Soto desarrolla una “Radiografía de un subcontinente: Latinoamérica 2017”, mediante la que realiza una síntesis de los principales acontecimientos que configurarán el devenir durante el presente año. Lo anterior, a través del análisis de variables tanto económicas como políticas, que impactarán no solo este año sino también el próximo. En este sentido, se resalta la imperiosa necesidad de incrementar la inversión en investigación y desarrollo.

En el ámbito de la seguridad y defensa, basado en el reciente Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y el Caribe 2016, se determina que las principales amenazas se encuentran en el crimen organizado en sus diversas formas. Todos estos antecedentes plantean a las autoridades y Fuerzas Armadas desafíos cada vez más complejos.

Continuando en nuestra región, la celebración de los 200 años del Cruce de los An-des, constituyó una oportunidad para conmemorar la historia que ha unido a Chile y Argentina. Con tal propósito, Raúl Sanhueza profundiza en aquellas variables que han contribuido a dicho cometido.

En el artículo “Militares e inmigrantes como dinámicas profundas de las relaciones chileno-argentinas”, el autor explica cómo estos elementos a lo largo de los años han promovido el intercambio en diferentes niveles, enfatizando el rol de los militares y el resguardo de la paz por sobre el conflicto, lo que se expresa a la fecha en una multipli-cidad de iniciativas que tienden a acrecentar los lazos bilaterales.

En el área internacional, Sergio Salinas aborda un tema de especial relevancia para el estudio de la resolución de los conflictos. En su artículo, “ETA y el inédito proceso de paz en el país vasco”, describe en primera instancia el impacto que ha tenido para España el accionar de la ETA.

Escenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1 (2017), pp. 3-4.Centro de Estudios e Investigaciones MilitaresSantiago de ChileISSN 0717-6805

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Además, desarrolla los principales elementos que en la actualidad están presentes en este proceso y efectúa una comparación con los procesos clásicos de negociación, lo que permite vislumbrar los desafíos existentes para las partes involucradas.

El siguiente artículo, “El suelo como un recurso natural estratégico”, profundiza en el va-lor geoestratégico que este ha adquirido, especialmente, en regiones fronterizas donde el flujo de personas, así como la integración de mercados es cada vez mayor.

Como una forma de ejemplificar la situación anteriormente descrita, Daniela Rivera y Abraham Paulsen analizan el modelo de poblamiento de Arica, estudiando para ello las políticas, instrumentos y normativa existente. Lo anterior, teniendo presente el impacto que estas dinámicas adquieren para los territorios, en el marco de los objetivos nacio-nales, el concepto de soberanía y la valoración de los recursos por parte de los Estados.

Visiones en este número destaca la firma del Tratado de Tlatelolco, que catalogó a Amé-rica Latina y el Caribe como la primera Zona Libre de Armas Nucleares (ZLAN). Gabriela Gallardo en “50 años de ZLAN: cooperación Argentina-Brasil”, describe el proceso por el que atravesaron ambos países y los factores que impulsaron la adopción de diver-sos acuerdos en la materia, lo que finalmente los posicionó como un referente a nivel mundial.

El CESIM agradece a los colaboradores de esta edición, quienes, con su trayectoria y conocimientos, entregan enfoques actualizados sobre temáticas atingentes a nuestro quehacer profesional, contribuyendo de esta forma a comprender el entorno nacional e internacional que incide en el ámbito de la seguridad y defensa.

Invitamos a nuestros lectores a conocer las publicaciones que elabora el Centro de Es-tudios, las que se encuentran disponibles íntegramente en nuestro sitio web (www.cesim.cl). Junto a los libros y todas las ediciones de Escenarios Actuales, el Memorial del Ejército cuenta con un renovado sistema de búsqueda que permite acceder a sus ejem-plares. Herramientas que esperamos sean de utilidad para investigadores y analistas que se desempeñan en las Ciencias Sociales.

DIRECTOR CESIM

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Escenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1 (2017), pp. 5-10.Centro de Estudios e Investigaciones MilitaresSantiago de ChileISSN 0717-6805

Palabras ClaveLatinoaméricaEconomíaPolíticaPresupuesto en DefensaEstados Unidos

KeywordsLatin AmericaEconomy PoliticsDefense BudgetUnited States

Radiografía de un subcontinente: Latinoamérica 2017Ángel Soto*1

Resumen: Este artículo entrega un panorama regional latinoamericano para el presente año, con el propósito de abordar sus desafíos en diversos ámbitos; desde la incipiente recuperación económica, los giros políticos, los posibles impactos de las políticas del presidente de Estados Unidos, Donald Trump, así como los principales focos de tensión en materia de seguridad y defensa.

Abstract: This article presents a Latin American regional panorama for the current year, with the purpose of addressing its challenges in several areas; From the incipient economic recovery, the political changes, the possible impacts of the policies of the President of the United States, Donald Trump, as well as the main sources of tension in security and defense issues.

Escenario económico y político

“Latinoamérica retomará un tenue crecimiento en 2017 en medio de incertidumbres sobre la economía mundial”. Este fue el titular con el que la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en diciembre de 2016, anunció que la región crecería al 1,3% durante el presente año.

Efectivamente, tras una contracción de dos años, el informe señaló que el vecindario se encontraba “en un punto de inflexión”, ya que volvería a crecer, aunque “de manera moderada y sin motores claros que la impulsen”, dejando en evidencia la fragilidad e incertidumbre que existe en la región. Aun cuando se consideró la tendencia al alza en el desempleo, al igual que la

*1 Doctor en Historia IUOG Universidad Complutense de Madrid. Licenciado en Historia y Magister en Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile. Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de los Andes (Chile). [email protected]

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inflación, se proyectó una mejora en los precios de los commodities similar al aumento en la demanda externa, la que debiera traer beneficios.1

Lo anterior, en un subcontinente que en 2016 su población fue de 641 millones de habitantes, el Producto Interno Bruto (PIB) alcanzó los U$9.886 promedio y cuya tasa de ocupación ascendió al 64% en 2015.2

Sin embargo, las cifras no alcanzan para iniciar un proceso de recuperación y mucho menos de eliminación de la pobreza en la región que subió de 168 millones a 175 millones de personas, preocupando especialmente por la precariedad de los trabajos, lo que se traduce en que “uno de cada tres latinoamericanos está en riesgo de caer en la pobreza”.3 Esto significa que se hace indispensable aumentar la productividad, a fin de tener un crecimiento estable en el que la innovación pasa a ser un factor crucial. El problema es que, a pesar de la claridad en el diagnóstico, el subcontinente cada vez está invirtiendo menos en investigación y desarrollo (I+D), manteniendo de este modo a Latinoamérica rezagada respecto de otras zonas geográficas. Un ejemplo de ello es lo que ocurrió en materia de patentes, donde las solicitadas el 2016 fueron menores que el 2015,4 lo que es una mala noticia si consideramos que es precisamente este el camino que necesita el continente para retornar a la senda del desarrollo.

Bastante se habla de emprendimiento en la región, pero la pregunta que deben hacerse los latinoamericanos es qué tipo de emprendimientos son los que están surgiendo. ¿Cuánto valor agregado e innovación están incorporando y cuán competitivos serán estos nuevos negocios en el terreno internacional? No existen señales objetivas que permitan mirar con optimismo este camino, al contrario, el autoempleo más bien está quedando a un nivel de subsistencia en la entrega de servicios, varios de los cuales han mejorado en calidad, pero no han desarrollado un mayor valor agregado.

Desde la perspectiva política, y ante los múltiples cambios, la BBC señalaba en enero que el 2017 podía ser clave en relación a los cambios en las tendencias políticas.5 Esto extrapolando los resultados obtenidos en las elecciones presidenciales disputadas durante el 2016 en Argentina, donde triunfó Mauricio Macri, en Perú donde se impuso Pedro Pablo Kuczynsky y la destitución en un juicio político de la presidenta brasileña Dilma Rousseff, quien fue reemplazada por Michel Temer.

De este modo, la proyección que se ha tendido a realizar es que en las presidenciales que se desarrollen en 2017 podría suceder algo similar manteniendo la tendencia, como es el caso de Honduras, donde el presidente en ejercicio Juan Orlando Hernández se posiciona como favorita a ser reelecto con el apoyo del Partido Nacional. Sin embargo, en Ecuador el gobierno dio como ganador al candidato oficialista Lenín Moreno que vio complicadas sus posibilidades de dar continuismo al “Correísmo”, ya que el derechista Guillermo Lasso se levantó como una alternativa con serias posibilidades de triunfo.

11 CEPAL. América Latina y el Caribe retomará tenue crecimiento en 2017 en medio de incertidumbres sobre la economía mundial. 14 de diciembre de 2016. http://www.cepal.org/es/comunicados/america-latina-caribe-retomara-tenue-crecimiento-2017-medio-incertidumbres-la-economia (consultado 27 de marzo de 2017).

2 CEPAL. Anuario estadístico de América Latina y el Caribe 2016. Febrero de 2017. http://www.cepal.org/es/publicaciones/tipo/anuario-estadistico-de-america-latina-y-el-caribe-statistical-yearbook-latin (consultado 26 de marzo de 2017).

3 INFOBAE. “La CEPAL reportó 175 millones de pobres en Latinoamérica”. 24 de enero de 2017 http://www.infobae.com/america/america-latina/2017/01/24/la-pobreza-aumento-a-175-millones-de-personas-en-latinoamerica/ (consultado 3 de abril de 2017).

4 ACEVES, Ricardo. “Latinoamérica 21. Innovación en América Latina: un potencial sin explotar”. El Observador. México, 2 de febrero de 2017. http://www.elobservador.com.uy/innovacion-america-latina-un-potencial-explotar-n1024330 (consultado 3 de abril de 2017).

5 LISSARDY, Gerardo. “Por qué 2017 puede ser clave en el giro hacia la derecha de América Latina”. BBC Mundo, Nueva York, 5 de enero de 2017. http://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-38493148 (Consultado 26 de marzo de 2017).

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Frente a este panorama, la pregunta que cabe formularse entonces es, ¿existe un giro? o ¿qué significa este giro en América Latina?, ¿qué ha sucedido para que el electorado haya optado por nuevas alternativas, lo que se ha visto reflejado en transformaciones importantes e implementación de nuevas políticas? Podría argumentarse que lo que más bien ha ocurrido, es el fin del boom de las materias primas, que trajo una crisis en las economías latinoamericanas y provocó un desencanto respecto de las políticas de centro izquierda que han frustrado las expectativas de un electorado que busca satisfacer sus necesidades, que sanciona cada vez con más energía la corrupción, el amiguismo, la delincuencia, pero que –al igual que en el pasado– sigue expuesto a caer víctima de las clásicas propuestas del populismo paternalista, el que puede ser tanto de izquierda como de derecha.

No es un giro que podría interpretarse hacia ideas que algunos identificarían con la derecha, como por ejemplo una mayor libertad en materia económica. Al contrario, este tipo de políticas de libre mercado que caracterizaron el pasado reciente en la región, si no están en retroceso, al menos se encuentran estancadas y fuertemente cuestionadas por la opinión pública, que en el último tiempo ha demandado una mayor intervención estatal. En tanto que otros aspectos valóricos que tradicionalmente representaban al sector, hoy comienzan a ser más transversales, al punto que para muchos la díada izquierda-derecha está dejando de tener sentido. Lo que más bien se observa es un claro pragmatismo de un electorado desconfiado y cuestionador de la clase política y de las instituciones.

Bajo esta perspectiva, el año 2018 también seguirá siendo decisivo para el devenir de la región, por cuanto se realizarán elecciones en México, Brasil, Colombia, Venezuela y Paraguay, por tanto, continuando con los cambios de 2017, con las elecciones presidenciales de Chile, se prevé un clima de recambio en el vecindario. Escenario donde las tensiones sociales serán un actor importante que se manifestará en marchas reivindicativas que podrían hacer que nuevamente “el viento político latinoamericano vuelva a cambiar de dirección” volviendo a mover el péndulo de la política latinoamericana.6

La duda está en Venezuela, donde si bien la crisis que está viviendo el país hace pensar en un cambio, no está claro hacia “qué”, ni mucho menos hacia “quién”.

Lo que sí es evidente es que Latinoamérica necesita, cada vez más, actuar en bloque, lo que debiera incentivar reforzar sus alianzas en el marco de los organismos internacionales. Asimismo, es muy interesante observar lo que sucederá en la calle latinoamericana. La ciudadanía no está dispuesta a quedarse tranquila mientras vea vulnerados sus derechos, mientras los tiempos de autoritarismo con oposiciones silenciadas debieran ir quedando atrás para dar paso a ciudadanos cada vez más empoderados, que defienden sus derechos, pero también más frustrados y depositarios de una frustración de expectativas insatisfechas que acumulan desencanto, lo que podría traducirse en violencia como sucedió con el incendio del Parlamento en Paraguay o las protestas en Venezuela que obligaron a Maduro a retroceder en algunas medidas que buscaban darle un poder cada vez más total.

Trump y Latinoamérica

“¡Madre mía! El señor Donald Trump no lleva dos semanas en la Casa Blanca y ya se ha peleado severamente con Enrique Peña Nieto, presidente de México, y ha reñido con el Primer Ministro de Canadá, Justin Trudeau, por el asunto del TLC, y con el de Australia, Malcom Turnbull, debido al compromiso previamente firmado con Obama para trasladar a USA a varios

6 LISSARDY, Gerardo. “Por qué 2017 puede ser clave en el giro hacia la derecha de América Latina”. BBC Mundo, Nueva York, 5 de enero de 2017. http://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-38493148 (consultado 26 de marzo de 2017).

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de cientos de refugiados sirios”.7 Con estas palabras, el escritor hispano cubano Carlos Alberto Montaner comenzaba en febrero de este año la columna que tituló “Trump no entiende lo que significa Estados Unidos para el mundo”.8

Y si desconoce el significado para el mundo, mucho mayor es lo que pasará con Latinoamérica, donde la relación va más allá de la construcción de un muro en la frontera con México y la deportación de indocumentados, sino que está traduciéndose en la apertura de espacios para la entrada de nuevos actores, en el que China podrá intentar llenar el vacío de poder que vaya dejando Estados Unidos. Sin embargo, no es el único, también habrá que observar lo que ocurra con Rusia y Europa, especialmente –como afirma Sergio Bitar– al momento en que “la cuestión central será la gobernabilidad del planeta, cuando el poder está más disperso y en manos de potencias medianas. Se pregunta: ¿Será un mundo más riesgoso o más resiliente? ¿Habrá mayor o menor capacidad de abordar los enormes problemas globales?”. 9

¿Será esta la oportunidad para unir a México?, ¿continuarán vigentes los Tratados de Libre Comercio?, ¿habrá solidaridad regional? La interrogante es qué sucederá con una región que siempre está vinculada a las decisiones y acciones de quien, para muchos, es su principal socio comercial: Estados Unidos, toda vez que, al parecer, en la actualidad estará determinado más que por una política oficial, por cómo se desenvuelva la potencia, lo que analistas como Carlos Malamud han denominado: “un peronista en la Casa Blanca”.10

En esa misma línea, cabe preguntarse ¿cuál será la contribución de Latinoamérica a la gobernabilidad global? Incluso más, cómo se proyectará la gobernabilidad y el concepto de soberanía donde la globalización está haciendo que cambiemos nuestra forma de concebir la democracia. ¿Está Latinoamérica preparada para enfrentar una nueva forma de democracia o seguirá apegada a parámetros del pasado? ¿Seguirá siendo una lucha por el voto como fue en el siglo XX o más bien nos preparamos para una mayor participación en la que la soberanía está cambiando al igual que como lo ha hecho el poder mismo?.11

Escenario de seguridad y defensa

En un documento de análisis, incluido en el Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y Caribe, publicado por la Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL) en 2016, el investigador Juan Rial recuerda los tres mayores conflictos que se vivieron en América Latina durante el siglo XX.

El primero de ellos correspondió a la última confrontación de gran escala en el continente que correspondió a la Guerra del Chaco (1932-1935), oportunidad en la que Bolivia habría movilizado 250.000 soldados en tanto que Paraguay a 120.000. El segundo fue la Guerra de las Malvinas (1982), oportunidad en la que –según este autor– Argentina utilizó unos 14.600 efectivos, en tanto que Gran Bretaña habría movilizado a 28.000. Finalmente, estaría la guerra fronteriza en la Amazonía denominada Guerra del Cenepa, entre Perú y Ecuador, ocurrida en 1995 cuyas cifras de movilización se desconocen.12

7 MONTANER, Carlos Alberto. “Trump no entiende lo que significa Estados Unidos para el mundo”. Infolatam, Miami, 8 de febrero de 2017. http://www.infolatam.com/2017/02/08/trump-no-entiende-lo-significa-estados-unidos-mundo/

8 Ibidem.9 BITAR, Sergio. “La declinación del poder hegemónico de EEUU”. Infolatam, Santiago, 6 de febrero de 2017. http://www.infolatam.

com/2017/02/06/la-declinacion-del-poder-hegemonico-ee-uu/10 MALAMUD, Carlos. “Donald Trump: ¿un peronista en la Casa Blanca”. Infolatam, Madrid, 22 de enero de 2017, http://www.infolatam.

com/2017/01/22/donald-trump-peronista-la-casa-blanca/11 NAIM, Moisés. El fin del poder. Debate, Colombia: 2013. SOTO, Ángel. “Globalización, nuevas amenazas y degradación del poder en

Latinoamérica” en SOTO, Ángel y HARVEY, Hugo (editores). Orden, violencia, paz. Ejércitos latinoamericanos en el siglo XXI. CEEAG, Santiago: 2016, pp. 59-70.

12 RIAL, Juan. “La violencia apocalíptica de los siglos XX y XXI y las instituciones militares”. Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y Caribe. Documento de Análisis. RESDAL, Buenos Aires, pp. 13-14.

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A ellas se suman revoluciones y guerras civiles internas, que salvo la guerra del fútbol que enfrentó a El Salvador y Honduras en 1969, reflejan conflictos más bien de carácter interno, y que si bien han existido (y seguirán existiendo) en la actualidad se caracteriza por las tensiones que tienen su origen en variables endógenas de los propios Estados, entre los que no hay duda que el conflicto colombiano y la guerra contra las drogas en México son las principales problemáticas que demandan mayor atención en la región.

En el caso colombiano, el gobierno y las Fuerzas Revolucionarias Colombianas (FARC) están tratando de dar un impulso al acuerdo de paz firmado en noviembre de 2016 en Bogotá. Uno de los mayores problemas ha sido la aprobación por parte del Congreso de las reformas jurídicas acordadas que tienen relación con la seguridad, la legalidad, reincorporación civil a quienes dejen las armas y su entrega, como también la búsqueda de personas desaparecidas.13

Un desafío importante será la forma en la que se entreguen las armas y la reconversión e inserción de decenas de ex guerrilleros en la sociedad civil con los incentivos adecuados para que no regresen a lo que tradicionalmente, y por años, estaban haciendo o comiencen a ofrecer sus “servicios” al crimen organizado.

En tanto, y en forma paralela, el gobierno colombiano reiteró la voluntad de continuar con la mesa de negociaciones que está desarrollando con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), pese a que este último ha continuado con la violencia en contra de la población civil y miembros de las Fuerzas Armadas.14

Por su parte en México, si bien en el último tiempo su relación con Estados Unidos es lo que ha marcado la agenda internacional, destacándose un programa de atención a repatriados desde EE.UU., no hay duda que de cara a las elecciones presidenciales de 2018 se levantan interrogantes respecto a la candidatura de Andrés Manuel López Obrador, quien aspira a la presidencia por tercera vez, teniendo como contexto la violencia proveniente del narcotráfico, como una de las principales preocupaciones. En este sentido, el diario El País anunciaba en marzo de 2017 no solo que en los primeros meses del año ya se habían producido 235 homicidios en el estado de Sinaloa, sino que junto con el asesinato de policías se está iniciando una nueva guerra entre los carteles, quienes ya no cuentan con El Chapo como un elemento de contención.15

La respuesta a esta guerra ha significado que el Estado mexicano incrementara sus importaciones de armamento, estimándose que han crecido en un 180% entre 2012 y 2016, siendo el segundo mayor importador de armas del continente después de Venezuela. Una inversión destinada principalmente a adquirir equipamiento ligero, medio y de transporte de efectivos, munición y víveres para aplicar medidas de contrainsurgencia. Un 56% del material es suministrado por Estados Unidos.16

Los otros temas que estarán marcando la agenda en esta materia, es el panorama referente a la participación en misiones de paz y la cada vez mayor presencia de las Fuerzas Armadas ante situaciones de emergencia como son las catástrofes naturales, inundaciones, terremotos e incendios. Tareas en donde se irá demandando cada vez más la capacidad de reacción y preparación de los ejércitos y policías latinoamericanos tanto en cómo se enfrenta rápidamente la crisis, luego la asistencia, entrega de ayuda humanitaria y, finalmente, las tareas de reconstrucción.

13 INFOLATAM. “Gobierno colombiano y FARC se comprometen a agilizar implementación de la paz”. Bogotá, 27 de marzo de 2017. http://www.infolatam.com/2017/03/27/gobierno-colombiano-farc-se-comprometen-agilizar-implementacion-la-paz/

14 INFOLATAM. “Gobierno colombiano reitera que no se levanta de mesa de diálogo con el ELN”. Bogotá, 28 de marzo de 2017. http://www.infolatam.com/2017/03/28/gobierno-colombiano-reitera-no-se-levanta-mesa-dialogo-eln/

15 GALLEGOS, Zorayda. “Sinaloa sin El Chapo: el inicio de una nueva guerra”. El País, México, 9 de marzo de 2017, http://internacional.elpais.com/internacional/2017/03/08/mexico/1488939162_596977.html (consultado 28 de marzo de 2017).

16 TORRALBA, Carlos. “México triplica sus compras de armamento en cinco años”. El País, Madrid, 20 de febrero de 2017. http://internacional.elpais.com/internacional/2017/02/17/actualidad/1487350243_550013.html (consultado 28 de marzo de 2017).

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Al terminar esta breve visión panorámica del continente latinoamericano actual, no quisiera dejar de consignar lo informado por la prensa mundial respecto de los gastos en armamento en la región. Citando un Informe del Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (SIPRI), el diario español El País no solo informó a comienzos de año del aumento del gasto en México como vimos anteriormente, sino que en el mismo lugar consignó que América en conjunto disminuyó la inversión en un 18% con respecto al lustro anterior. La caída del precio del petróleo hizo que Venezuela redujera el gasto en un 17%, Brasil en un 3,1% y Colombia en un 19%, siendo Bolivia y Perú los únicos “que incrementaron el valor del material militar importado, un 139% y un 80% respectivamente”. Las reducciones del gasto más destacadas fueron las de Chile con un 80% y Uruguay con el 82%.17

Cuadro: Cantidad de efectivos de las Fuerzas Armadas y Presupuesto de Defensa en 2016

Cantidad de efectivos de las Fuerzas Armadas 2016 Presupuesto de defensa (en U$$) 2016

Argentina 79.845 4.287.426.700Bolivia 34.078 568.421.520Brasil 366.614 19.978.247.480Chile 67.683 4.571.174.008

Colombia 265.050 4.916.946.842Ecuador 41.403 2.510.507.785

El Salvador 24.023 146.139.840Guatemala 18.181 264.313.810Honduras 15.216 332.560.070

México 267.656 5.978.115.551Nicaragua 12.793 72.558.630Paraguay 16.087 357.354.910

Perú 78.296 2.237.685.498República Dominicana 58.281 454.610.819

Uruguay 22.316 770.840.944Venezuela 365.315 8.549.765.946

* Fuente: RESDAL (2016). Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y Caribe. Buenos Aires: RESDAL, pp. 38-43.

En síntesis, tal como afirmamos hace un año en Escenarios Actuales,18 Latinoamérica continua con incógnitas de futuro, pero muchas veces las respuestas seguirán proviniendo de un pasado que conocemos y que muchas veces se niega a abandonarnos. ¿Ingresamos a un nuevo ciclo político? ¿Cuánto durará la inestabilidad económica? ¿Será este tímido crecimiento la señal que finalmente volveremos a la etapa expansiva del ciclo económico? ¿Qué papel jugarán las Fuerzas Armadas en este escenario? Estas son algunas de las preguntas que deben llamarnos a la reflexión y, sin duda, a estar permanentemente monitoreando el panorama regional latinoamericano.

17 TORRALBA, Carlos. “México triplica sus compras de armamento en cinco años”. El País, Madrid, 20 de febrero de 2017. http://internacional.elpais.com/internacional/2017/02/17/actualidad/1487350243_550013.html (consultado 28 de marzo de 2017).

18 SOTO, Ángel. “Latinoamérica: incógnitas de futuro y las mismas respuestas del pasado”. Escenarios Actuales. Centro de Estudios e Investigaciones Militares. Año 21, Nº 1, 2016.

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Ángel Soto Radiografía de un subcontinente: Latinoamérica 2017Escenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1 (2017), pp. 11-26.Centro de Estudios e Investigaciones MilitaresSantiago de ChileISSN 0717-6805

Militares e inmigrantes como dinámicas profundas de las relaciones chileno-argentinasRaúl Sanhueza Carvajal*1

Resumen: A partir de las ideas de la Escuela Francesa de las Relaciones Internacionales, este estudio analiza el impacto que la acción de parte de los estados (el sector defensa) y de la sociedad civil (a través de las migraciones), ha tenido sobre el vínculo bilateral chileno-argentino como un vínculo de paz, aunque la confianza permanece como una asignatura pendiente.

Abstract: Based on the ideas of the French school of international relations, this study analyzes the impact that the action of states (the defense sector) and the civil society (through migrations) has had on the Chilean-Argentine bilateral bond as a link of peace, although trust remains as a pending subject.

Introducción

Les rapports entre les gouvernements cessentd’être le centre d’interêt; ce qui importe, c’estl’histoire des rapports entre les peuples12

Resulta difícil resumir en pocas páginas la evolución de la valiosa relación bilateral tejida a lo largo de 200 años entre dos países que, como Chile y Argentina, comparten una larga frontera, han desarrollado una importante red de intereses y han tenido relevantes divergencias. Estos dos siglos han estado marcados por un elemento fundamental: la ausencia de guerra entre ambos países.

* Abogado y diplomático. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Concepción. Diplomado por la Escuela Diplomática de España, Academia Diplomática de Chile y el Instituto Internacional de Administración Pública de Francia. Magíster en Ciencia Política, Universidad de París III. Doctor en Derecho Internacional, Universidad Complutense de Madrid. [email protected].

1 RENOUVIN, Pierre. “Introduction générale”, en RENOUVIN, Pierre (dir.), Histoire des relations internationales, Hachette, París, 1953.

Palabras ClaveArgentinaChileFuerzas ArmadasMigracionesCruce de los Andes

KeywordsArgentinaChileArmed ForcesMigrationsCrossing of the Andes

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Ello, constituye una situación extraordinaria tanto desde el punto de vista de los Estados involucrados como desde la perspectiva regional, pues prácticamente todos los Estados sudamericanos han recurrido, en algún momento, al uso de la fuerza para resolver sus dificultades territoriales. ¿Qué hizo que políticos de familias, actuando en distintas épocas, mantuvieran una misma perspectiva respecto de estas relaciones?

Si solo hubiera sido cuestión del diferencial de poder o razones psicológicas, el conflicto habría sido inevitable. Sin embargo, más allá de estos factores e incluso a pesar de ellos, diversos gobiernos chilenos y argentinos perseveraron en preservar una situación geoestratégica heredada de los albores del siglo XIX. Si Ernst Renan definió a la nación como un plebiscito de todos los días, se puede afirmar que la vinculación chileno-argentina ha mantenido un carácter pacífico sobre la base de plebiscitos periódicos y con resultados uniformes. ¿Cómo explicar esta unicidad?1

La Escuela Francesa de las Relaciones Internacionales (Pierre Renouvin, Jean Baptiste Duroselle, René Girault, Robert Frank) proporciona una perspectiva interesante. En efecto, las ideas de Renouvin sobre las fuerzas o las dinámicas profundas (materiales2 y espirituales3) que determinan las visiones de los países, se complementan con los aportes de Duroselle sobre los procesos de decisión y la forma cómo estos son influenciados por dichas fuerzas profundas, a través de su ubicación al interior de las sociedades y élites, salvaguardando la posibilidad del cambio.

Ahora bien, estas ideas inspiradas por Estados y sistemas internacionales del centro, ¿son también aplicables a relaciones entre sujetos ubicados en la periferia? La respuesta es ambivalente; sí, la periferia también está determinada por dinámicas profundas y sus élites también toman decisiones sobre la base de estas dinámicas. Al mismo tiempo, es preciso reconocer que, al aplicarse a la periferia, los análisis de Renouvin y Duroselle deben reconocer matices, particularmente referidos a la diferencia en el ámbito del Estado, donde el estado de derecho resulta un ideal.

Siguiendo a Hugo Quiroga,4 en América del Sur, el Estado asume un triple carácter; por un lado, el estado de derecho atenuado, resultado de la ampliación de la esfera del ejecutivo. En seguida, el estado coercitivo; violento, policíaco, que ejecuta la “fuerza legítima”. Por último, el estado faccioso cuya misión es servirse de una institución pública portadora de un interés colectivo, para fortalecer el poder de particulares, en detrimento de las instituciones democráticas, en el que se conforman grupos de poder.

Por otra parte, en Europa cabe hablar de naciones viejas y Estados jóvenes, mientras que en América del Sur los Estados precedieron y modelaron las naciones, hecho que tiene especial importancia en las relaciones internacionales, pues está íntimamente relacionado con la estatalidad. El Estado chileno es más antiguo que el Estado alemán, como el Estado argentino supera al Estado italiano.

De este modo, las lecciones de Renouvin y Duroselle nos permiten esbozar el análisis de las dinámicas profundas que determinan las particularidades de las relaciones chileno-argentinas. En este marco, este artículo aborda dos de estas dinámicas/fuerzas profundas: una perteneciente al Estado; el llamado “sector defensa” y la otra, generada al margen del Estado, como son los procesos migratorios. Para tales efectos, se analizará cómo estas dinámicas intervinieron en la vinculación entre Argentina y Chile, desde los primeros gobiernos patrios.

1

2 Factores geográficos, demográficos, económicos.3 Sentimientos nacionales, nacionalismos, pacifismo.4 QUIROGA, Hugo (2016). La democracia que no es. Política y sociedad en Argentina (1983-2016), Edhasa, Buenos Aires.

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1810: La explosión de un mundo

Características generales. Identidades y territorios

El fin del Imperio español en el continente americano fue un acontecimiento único; tras su fragmentación mostró que el orden hispanoamericano no estaba en declive. Por el contrario, desde la perspectiva del ordenamiento interno y de la visión geoestratégica, experimentaba una llamativa recuperación.

A principios del siglo XIX, la América hispanoamericana vivía un proceso de renovación administrativa gracias a las “reformas borbónicas”. Aunque estas transformaciones están en la raíz de las independencias americanas, hacia 1800 el aparato militar y administrativo funcionaba de manera más regular y previsible que bajo los últimos Habsburgo. El siglo XVIII español había sido considerablemente pacífico, facilitando la estabilidad promovida por una hábil diplomacia. Mientras Inglaterra se recuperaba de la pérdida de sus colonias americanas, y Francia se desgarraba en la revolución, España disfrutaba de su condición de potencia media con alcance global, y su imperio en América se presentaba como un superviviente que había superado la dislocación del cambio dinástico, las limitaciones de las vastas distancias, las rebeliones internas y los asaltos de Estados rivales.

En este contexto, la explosión del mundo español en América fue abrupta, y constituyó una ruptura, que modeló las identidades surgidas de la independencia. Fue un proceso repentino. Aunque hubo revueltas en el siglo XVIII, el estallido se produjo en función de los acontecimientos de España (deposición y captura de Fernando VII y Carlos IV, y guerra en la Península) en 1807, y terminó con la victoria de Ayacucho y la conquista de Chiloé en 1826. El Imperio que había resistido tres siglos, fue fragmentado en menos de dos décadas. La ruptura no fue un desplazamiento, sino una explosión. El mundo español-americano estalló en una variedad de Estados moldeados a partir de unidades administrativas subalternas. Desde las reales audiencias y aun desde las intendencias, las élites locales constituyeron actores que reivindicaron soberanía.

Sin embargo, la ruptura no fue total; parte del Imperio permaneció fiel a España durante casi un siglo y los territorios independientes mantuvieron relaciones con la exmetrópoli: la migración de españoles a América no tuvo lugar durante la época colonial, sino en la segunda mitad del siglo XIX.

La pervivencia de las identidades de base (religión, lengua y cultura) explica que, en un primer momento, la nacionalidad de los próceres de la independencia no haya sido un elemento diferenciador. Por ejemplo, el caraqueño Andrés Bello creó la Universidad de Chile. Manuel Blanco Encalada, primer presidente de Chile, había nacido en Buenos Aires. Cornelio Saavedra, presidente de la Primera Junta de Argentina era oriundo de la actual Bolivia. De esta manera, a las identidades básicas se unía cierta mancomunidad histórica que ha nutrido una identidad regional al bajo número de guerras interestatales. Por este motivo, la leva militar careció de la legitimidad social impuesta por identidades nacionales culturalmente estructuradas.

Al mismo tiempo, la ausencia de elementos culturales de diferenciación, obligó a los creadores de los Estados americanos a enfatizar otros elementos para consolidar la percepción de otredad, sin la cual no hay verdadera consciencia de identidad propia. Las élites locales que fragmentaron el Imperio usaron los sistemas educativos, el servicio militar y otros medios para generar solidaridades.

En este empeño, el territorio se vinculó con la construcción de la comunidad imaginada nacional. Para los latinoamericanos, el territorio cumplió cuatro funciones identitarias. (1) Ante la comunidad supranacional de lengua y religión afirmó la diferencia entre un “nosotros” y unos “otros”, distinguiendo la entidad naciente de sus orígenes y de los vecinos. (2) Ante la comunidad subnacional fue aglutinador; unió las unidades preexistentes

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e incluyó a los migrantes. (3) La “eternidad” del territorio reemplazó la historia, la atemporalidad transmitía identidad desde antes que esta hubiera sido pensada. (4) Determinó las características de la sociedad y definió imperativos nacionales. Por ello, la formación de las identidades latinoamericanas dependió del territorio y se diferenció del componente social-cultural-étnico que constituyó la base de las identidades en otras regiones.

Particularidades de la independencia en el Cono Sur sudamericano

Dentro de este marco, la independencia del cono sur sudamericano asumió caracteres particulares. En primer lugar, en Buenos Aires se estableció uno de los primeros focos de la insurrección, y el único que se mantuvo libre. Ello, tuvo una influencia importante sobre la constitución de lo que posteriormente fueron la República Argentina y la República de Chile.

En segundo lugar, la independencia sobrevino sobre las reformas borbónicas de 1775, que habían conducido a la constitución del Virreinato del Río de la Plata, considerado la “proto-Argentina”. Ello, tiñó la gesta independentista de un contenido decadentista. Aunque la creación del virreinato había conllevado para Chile la pérdida de Cuyo, ello no había sido resentido en el alma chilena, porque el cambio administrativo había tenido un lejano efecto y no se habían producido transformaciones en las rutas que conectaban a Chile con Perú.

Mientras que en general, la independencia se configuró como un proceso de lectura principalmente interna: una cuasiguerra civil que enfrentó a quienes –con el respaldo de tropas españolas– defendían los derechos del rey con los partidarios de la independencia, en el cono sur, la lucha tuvo también una dimensión exterior.

Tratándose de Chile la circunstancia que la parte sur del territorio (Valdivia y Chiloé) tuviera una dependencia mixta –de Santiago y de Lima–, constituyó un elemento trascendente, en la medida que introdujo en la agenda geopolítica del naciente Estado la cuestión del control del Pacífico sudoriental.

En el caso argentino, el componente geopolítico fue mayor. Creado para detener el expansionismo portugués, el Virreinato de La Plata debió enfrentar no solo la acción lusitana (que ocupó Montevideo en 1813), sino también los intentos británicos de ocupación de Buenos Aires, previo a la lucha por la independencia. Como consecuencia, el proceso de independencia argentino admitió una doble lectura: desde una perspectiva interna, fue una lucha para afirmar la libertad frente a la opresión realista; desde una visión externa, se leyó como afirmación de la naciente identidad argentina, en tanto heredera de España, frente a los adversarios lusitano-brasileño y británico. Esta visión era reforzada porque luego de las invasiones inglesas, Buenos Aires contaba con presencia militar, lo que era también característico de Chile, a través del Ejército del Sur, instalado en Concepción.

En estas condiciones, 1810 fue un eslabón en el desarrollo de vínculos entre lo que posteriormente serían Argentina y Chile.

La primera asociación argentino-chilena: los militares

Desde un primer momento (octubre 1810), las juntas de gobierno de Buenos Aires y Santiago, promovieron el acercamiento político, que adquirió carácter de cooperación militar. La intervención de Juan Egaña, Juan Martínez de Rozas y Antonio Álvarez Jonte (primer representante argentino en Chile) favoreció esta cooperación que trasuntaba la idea de una confederación sudamericana, y que se expresó en varios cruces de la cordillera de los Andes.

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El primer cruce, en dirección oeste-este, fue organizado en febrero de 1811 y comprendía alrededor de 500 efectivos. La expedición fue recibida el 7 de marzo en Mendoza y continuó a Buenos Aires, donde llegó el 14 de junio de 1811. Alojadas en el Fuerte (actual Casa Rosada), las tropas intervinieron en acciones militares hasta abril de 1813,5 cuando el gobierno argentino autorizó su regreso a Chile, entretanto invadido por tropas españolas.

En el nuevo cruce, participaron las tropas chilenas que regresaban y una fuerza argentina enviada en auxilio, compuesta por 244 soldados y 13 oficiales. Activo combatiente en la Patria Vieja, el batallón regresó a Mendoza, dentro de un tercer cruce de los Andes, que comprendió también los restos del Ejército chileno, y un gran número de civiles (3.000 personas aproximadamente) que huyeron de la victoria realista de Rancagua, en octubre y noviembre de 1814.

En estas condiciones, la marcha del Ejército de los Andes, de enero de 1817, constituyó el quinto cruce de la cordillera. En el acuerdo de San Martín y O’Higgins y la campaña victoriosa en Chacabuco y Maipú, que desembocó en la liberación de Perú,6 la presencia relativa de los Estados nacionales fue compensada por el sentimiento de unidad creado en el ámbito social7. Este sentimiento se expresó también en la participación de soldados de un país en acciones militares acaecidas en el territorio del otro; en la Batalla de Cepeda (1820) había soldados chilenos (seguidores de José Miguel Carrera) en el bando unitario, y en el federal (enviados por el gobierno de O’Higgins). Igualmente, soldados argentinos participaron en la conquista de Valdivia y Chiloé. En no pocos casos, estos soldados se radicaron permanentemente en el territorio del otro país.

La asociación militar se extendió a la guerra entre Argentina y Brasil (1825-1828). Aunque Chile se mantuvo neutral, vendió a Argentina su flota de guerra y soldados chilenos participaron en las campañas terrestres. Paralelamente, la afirmación de la autoridad estatal sobre los territorios y la consiguiente transformación de su condición jurídica –de dependencia administrativa, se pasaba a pertenencia política o soberanía–, así como la incertidumbre provocada por la anarquía en ambos lados de la cordillera, tuvo como consecuencia la dislocación de las antiguas rutas comerciales, afectando especialmente el recorrido que unía Lima a Santiago a través del oriente de los Andes. Este proceso fue irreparable, debido al surgimiento de cuatro soberanías estatales que reemplazaron la antigua jurisdicción común.

Ello fue reconocido por los gobiernos de Buenos Aires y de Santiago que, desde 1826, procuraron establecer el principio de cordillera libre, para resguardar el régimen tradicional de comercio y aprovechamiento productivo a través de los Andes, particularmente entre la región de Cuyo y Chile. Y es que, pese al cambio político, los habitantes trataban de mantener los vínculos comerciales y de entendimiento, adaptándolos a la nueva realidad, dentro de un esquema favorecido por el entendimiento político.

Encuentros y desencuentros: los migrantes

La temprana organización chilena (1829-1833) y la más demorosa institucionalización argentina (1829-1869) incidieron en la calidad del vínculo. Aunque la república portaliana chilena mantuvo una convergencia estratégica con la Argentina rosista,8 las relaciones fueron difíciles (incluyendo un primer cierre de frontera). En este contexto, la

5 Algunos oficiales abandonaron el cuerpo alistándose en otros regimientos, como los Granaderos.6 El Ejército de los Andes estaba formado por soldados y oficiales argentinos y chilenos, comandante argentino (San Martín) y bandera argentina.

Ese mismo ejército partió luego a realizar la campaña libertadora al Perú, esta vez con el mismo comandante, bajo grado militar y bandera chilena.

7 Que permite explicar la cálida acogida a los refugiados de Chile en 1814, y la activa participación mendocina en el Ejército de los Andes.8 A propósito de la lucha contra la Confederación Perú-Boliviana.

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dinámica migratoria adquirió una nueva relevancia. A partir de 1830 se produjo la presencia en Chile de numerosos refugiados argentinos (Domingo Faustino Sarmiento, Vicente Fidel López, Juan María Gutiérrez y Juan Bautista Alberdi) que, aunque generó rispideces con el gobierno de Rosas, favoreció la vinculación entre Chile y la generación que, luego de la victoria de Caseros (1852) organizaría la República Argentina. Estos contactos morigerarían las tensiones con motivo de la delimitación fronteriza.

Además, esta emigración contribuyó a fortalecer la idea de la “excepcionalidad” de Chile en América del Sur, concepto que, con distintas formulaciones constituye un rasgo identitario permanente del país, cuyos orígenes se encuentran en la conformación de un sentimiento particularista que distinguía al Reino de Chile del resto de las dependencias hispanoamericanas. “La sociedad chilena había definido su individualidad en el curso de la secular guerra de Arauco. La guerra de la Independencia había demostrado la capacidad de la sociedad chilena para triunfar sobre las tropas realistas. La guerra contra la Confederación Perú-Boliviana debía poner de manifiesto el poderío de Chile para definir su destino en medio del conjunto de las nuevas repúblicas latinoamericanas”.9

Chile se benefició también del temprano desarrollo político republicano. Aunque la anarquía (1823-1830) –30 gobiernos en 7 años–, afectó la imagen del país, muy tempranamente la evolución política favoreció la rápida institucionalización de la naciente República de Chile. Desde 1829, la inestabilidad política fue sucedida por la solidez institucional, y el paso “de la guerra más desastrosa a la paz más imperturbable”,10 dio también comienzo al proceso de diferenciación entre Chile y el resto de América del Sur.

En varios textos y manifestaciones, el contrapunto de Chile era la situación de anarquía e inseguridad que vivía Argentina. Los exiliados argentinos trasladaron a su país una determinada percepción de Chile. Ambas perspectivas –agradecimiento por el asilo y admiración por el modelo chileno– influyeron cuando la generación de los exiliados debió avanzar en la institucionalización de la República Argentina, luego de la Batalla de Caseros (1852).

Caseros no solo representa un hito fundamental en la constitución de la República Argentina; en esa misma época se dio inicio a un nuevo proceso de migración entre Chile y Argentina, principalmente desde el oeste hacia el este. No se trataba ahora de reconstruir rutas irremediablemente cortadas, ni de políticos o refugiados, sino de una emigración principalmente económica.

Dicho proceso fue universal en un doble sentido: por una parte, obedeciendo al llamamiento del Triunvirato11 y conforme a la divisa de “gobernar es poblar”, los vencedores de Caseros abrieron la República Argentina a “todos los habitantes del mundo que quieran habitar el suelo argentino”.12 Por otra parte, desde mediados de la década de 1840, Chile comenzó a vivir diversos procesos de emigración movido principalmente por el factor económico, pues su desarrollo se orientaba desde la agricultura a la minería, y los ingresos en el extranjero superaban a las rentas obtenidas en el valle central de Chile.

9 KREBS, Ricardo. “Orígenes de la conciencia nacional chilena” en CID, Gabriel y SAN FRANCISCO, Alejandro (ed) (2009). Nación y nacionalismo en Chile. Siglo XIX, Tomo 1, Centro de Estudios Bicentenario, Santiago, p. 21.

10 SAN FRANCISCO, Alejandro. “Consideraciones generales sobre la actual administración” en El Araucano. Santiago, 17 de septiembre de 1830. “La excepción honrosa de paz y estabilidad. La autoimagen política de Chile en el siglo XIX”, en CID y SAN FRANCISCO, op. cit., p. 67.

11 El 4 de septiembre de 1812, el Primer Triunvirato dictó un decreto por el cual se ofrecía la inmediata protección a los individuos de todas las naciones y sus familias que deseasen fijar su domicilio en el territorio.

12 Cf. Preámbulo de la Constitución Argentina (1853). El artículo 25 de la misma ley establece: “El gobierno federal fomentará la inmigración europea y no podrá restringir, limitar ni gravar con impuesto alguno la entrada en el territorio argentino de los extranjeros que traigan por objeto labrar la tierra, mejorar las industrias e introducir y enseñar las ciencias y las artes”.

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En esta universalidad, sobresale la situación particular de la emigración chilena a Argentina. Esta segunda migración se dirigió mayormente a Cuyo y a la zona norte de la Patagonia, caracterizándose por ser una migración de tipo rural-rural, motivada por las condiciones de trabajo en el valle de Aconcagua primero y luego en la zona sur de Chile, presencia que en el siglo XIX fue trascendental, como lo atestiguan los censos nacionales realizados en Argentina, desde 1869.

Argentina realizó su primer censo de población en 186913 en las 14 provincias originarias y el territorio del Chubut,14 registrando una población de 1.737.076 personas, a las que se agregaba la estimación de indios (93.138), del Ejército argentino en el Paraguay (6.276) y de los argentinos en el extranjero (41.000).15 La fuerte inmigración que comenzaba a desarrollarse se expresaba en que, sobre ese total, 211.993 habitantes eran extranjeros, de los cuales 43.663 eran americanos y 167.158 europeos, estos últimos concentrados principalmente en Buenos Aires.16

La inmigración americana era principalmente uruguaya (15.206) y chilena (10.911), seguidos por bolivianos (6.200), brasileños (6.065) y paraguayos (3.730).17 Esta base migratoria, que puede considerarse subestimada en la medida que la población chilena se radicaba fuera de Buenos Aires y del litoral, donde se concentraba el esfuerzo administrativo del censo, constituye la base de la dinámica profunda migratoria que determina el vínculo bilateral.

En efecto, los chilenos residentes en Argentina se acercaban al 1% del total de la población chilena y representaban alrededor del 0,5% de la población argentina. Además, había tres chilenos en Argentina, por cada argentino en Chile. Estas proporciones son cercanas a las existentes actualmente.

La existencia de esta migración y las excelentes relaciones entre Chile y Argentina, establecidas luego de Caseros, condujeron a la suscripción de un tratado (1856), que retomó el concepto de cordillera libre, recogiendo las ideas de una unión aduanera transfronteriza defendidas por Diego Portales y el propio Juan Bautista Alberdi (1840).

El Tratado de 1856, con vigencia de doce años, no fue renovado a su vencimiento porque el modelo comercial que lo sustentaba se hacía insostenible en la medida que Chile y Argentina se insertaban en el mercado mundial como exportadores de materias primas (minerales chilenos y productos agropecuarios argentinos) e importadores de manufacturas y capitales, al amparo de la Pax Britannica. El comercio vertical hacia el Reino Unido adquirió primacía sobre el comercio horizontal heredado de la colonia.18

Sin embargo, la no renovación del Tratado de 1865 no significó el fin del comercio transfronterizo, en la medida que, en un primer momento, la orientación vertical abarcó principalmente las zonas mineras chilenas (especialmente

13 Chile introdujo el censo desde 1835 y había realizado el censo nacional inmediatamente anterior, en 1865.14 http://www.deie.mendoza.gov.ar/tematicas/censos/censos_digitalizados/Censos%20Digitalizados/001-%201869-Primer%20Censo%20

de%20la%20Nacion%20Argentina/PDF/1869%201ra_parte.pdf. (Consultado el 4 de febrero de 2017).15 El censo chileno de 1865 registraba 1.819.223 habitantes.16 71.442 italianos, 34.080 españoles, 32.383 franceses, 10,709 ingleses.17 En 1866, Chile contaba con 23.220 extranjeros, de los que un tercio eran argentinos.18 Doce años después de defender la idea de la Unión Aduanera Sudamericana, en sus Bases y Puntos de Partida para la Organización Política

de la República Argentina, Alberdi promovió la relación privilegiada con Europa y el libre comercio. Entre otras cosas señaló: De Chuquisaca a Valparaíso hay tres siglos de distancia: y no es el instituto de Santiago el que ha creado esta diferencia en favor de esta ciudad. No son nuestros pobres colegios los que han puesto el litoral de Sud América trescientos años más adelante que las ciudades mediterráneas. Justamente carece de universidades el litoral. A la acción viva de la Europa actual, ejercida por medio del comercio libre, por la inmigración y por la industria, en los pueblos de la margen, se debe su inmenso progreso respecto de los otros.

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Atacama) y la zona de Buenos Aires y litoral argentino. Sin sostén jurídico, las provincias occidentales mantuvieron su comercio con Chile.

Militares: esferas de influencia y equilibrios

Considerando los efectivos del “ejército argentino en el Paraguay”, el Censo Nacional Argentino de 1869 reconocía que el país se encontraba realizando una expansión hacia el norte mediante el uso de la guerra. Este proceso sería seguido posteriormente de una extensión hacia el sur, mediante la ocupación efectiva del territorio.

Más o menos en la misma época, Chile se embarcó en procesos similares (guerra hacia el norte - ocupación efectiva hacia el sur). En el caso de ambos países, el resultado final fue la expansión territorial.

Argentina se extendió hacia el norte participando, aliada con Brasil y Uruguay, en la “Guerra de la Triple Alianza”, contra Paraguay (1865-1870), incorporando un territorio de 300.000 kilómetros cuadrados, reclamados por Paraguay y Bolivia. Paralelamente, Argentina emprendió la expansión hacia el sur. La década de 1860 se inició con la ocupación de la Patagonia, aunque en forma muy limitada, mediante la instalación de Luis Piedrabuena en la isla de los Estados y en la isla de Pavón y el asentamiento de los galeses en Chubut. El proceso se aceleró mediante la Campaña del Desierto (1877-1879) del general Julio Argentino Roca, que afirmó la presencia argentina al sur del río Negro y se completó con expediciones marítimas a Santa Cruz y Tierra del Fuego (1881).

Chile vivió un proceso similar. Hacia el norte, el conflicto bélico con Perú y Bolivia (1879-1884). El Tratado de Ancón con Perú (1883) y el Pacto de Tregua con Bolivia (1884) llevaron a retener las provincias de Antofagasta, Tarapacá, Arica y Tacna, devolviendo esta última a Perú en 1929. Paralelamente, se desarrolló el avance hacia el sur, a partir de la frontera colonial situada en el río Biobío, donde se iniciaba el territorio controlado por indígenas. La presencia chilena reaparecía centenares de kilómetros al sur en las zonas de Valdivia y Chiloé y luego a 1.000 kilómetros de distancia en la ciudad de Punta Arenas (fundada en 1848). Desde 1850, se propició la colonización de la zona situada entre Valdivia y Chiloé, así como el área cercana a la provincia de Arauco; a partir de 1860 el esfuerzo se profundizó para concretarse, mediante la Pacificación de la Araucanía, inmediatamente después de la expansión en el norte (1884).

Lo importante de destacar es que tanto Argentina como Chile se expandieron primero hacia el norte y luego hacia el sur, permitiendo a Argentina incorporar 1.300.000 kilómetros cuadrados, situados principalmente al oriente de la cordillera y Chile 550.000, situados principalmente al occidente. Situación que consagró el Tratado de Límites de 1881.

Militares e inmigrantes: momentos de enfrentamiento y acción de dinámicas profundas

1881 inauguró una época de enfrentamiento que estuvo cerca de derivar en conflicto bélico producto de la aplicación del tratado, particularmente en las zonas sur (donde las altas cumbres se separaban de la divisoria de aguas) y austral.

Desde la perspectiva argentina, debido a la inmigración, el país inició un proceso de acelerada modernización que debía llevarlo a ocupar los primeros lugares en América del Sur. Aunque Chile también vivía un período de auge, las cifras de población y crecimiento económico de Argentina eran incomparables. Además, la rápida incorporación de la población inmigrante a todos los estratos de la vida social argentina, conducía a generar una nueva clase

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dirigente que percibía a Argentina como un líder dentro de América del Sur. Por último, esta nueva clase dirigente no miraba a Chile como un país asociado y no le guardaba la especial consideración como refugio de los exiliados de la generación precedente.

Desde la perspectiva chilena, la Guerra del Pacífico conllevó la extensión del mito de la excepcionalidad chilena a la esfera militar, con efectos sobre la élite chilena y los observadores extranjeros. En un primer nivel, abundaron las explicaciones militares que consideraban el valor del pueblo chileno, su tradición minera y su experiencia en el conflicto en el sur. Junto con ello, se invocaron razones institucionales que relacionaban la victoria chilena con la forma de gobierno y la solidez del sistema republicano. La victoria chilena fue mal percibida en Argentina, país que había demostrado una viva simpatía por la causa de Perú y especialmente de Bolivia.19 Autores como Estanislao Zeballos y Francisco Frías acusaban a Chile de romper el equilibrio al emerger de la Guerra del Pacífico como potencia militar. Pablo Lacoste ha destacado la contradicción de esta crítica: Chile se había expandido hacia el norte de la misma manera que Argentina; más aún, la expansión argentina había sido territorialmente mayor.

Pero lo que más influía, era que Argentina había ganado una guerra sin héroes, aliada con Brasil y Uruguay, que eran notablemente superiores al Paraguay. En cambio, Chile, con sus propias fuerzas, había derrotado a Perú y Bolivia, que lo superaban ampliamente en recursos. Fue entonces el prestigio de las Fuerzas Armadas de Chile lo que generó la alarma en parte de la clase dirigente argentina, lo que se tradujo en una nueva política exterior, que buscaba el equilibrio del poder y el asentamiento del liderazgo argentino en América del Sur.

La reacción argentina incluyó aproximaciones a Perú y Bolivia, el ofrecimiento de cooperación a Estados Unidos, cuando ese país estuvo enfrentado con Chile a raíz del incidente del USS Baltimore, las que fueron contrapesadas por el acercamiento de Chile a Brasil y Ecuador. Sin embargo, la mayor expresión fue la carrera armamentística –naval– que absorbió recursos chilenos y argentinos a fines del siglo XIX.20

Nuevamente, las dinámicas profundas actuaron. La misma imagen de eficiencia militar de Chile que motivaba a los extremistas dirigidos por Zeballos, favoreció también las prevenciones de los importantes sectores políticos argentinos que se oponían a la ruptura. Entre estos defensores de la tradición se encontraban políticos de la generación del exilio (Juan Bautista Alberdi) y otros más jóvenes.21

Por otra parte, la dinámica migratoria no se detuvo, como lo demostró el segundo Censo Nacional Argentino de 1895, que incluyó la expansión realizada hacia el norte y el sur (14 provincias y 9 territorios). La población censada nominalmente alcanzó 3.954.911 personas, un aumento de un 127,7% respecto de 1869. Inmigración que ya no se relacionaba con el comercio transfronterizo o la idea de la cordillera libre, sino que con actividades que el Estado argentino promovía en relación con su modelo de inserción basado en la exportación de materias primas, principalmente al Reino Unido.

19 La especial relación entre Argentina y Bolivia se ha expresado desde la pertenencia de la Audiencia de Charcas al Virreinato de La Plata hasta la presencia de diputados de provincias bolivianas (Cochabamba, Tarija) en el Congreso de Tucumán y su firma de la Declaración de Independencia argentina y el hecho que Bolivia fue el único país sudamericano que apoyó la protesta argentina con motivo de la transferencia británica de las Islas Malvinas. Respecto de Perú, basta señalar que hubo ciudadanos argentinos que se alistaron en el Ejército peruano, como Roque Sáenz Peña quien rindió Arica y fue Presidente de Argentina (1910-1914).

20 Que se expresó en que dos países subdesarrollados llegaron a tener dos de las siete mayores flotas del mundo. Igualmente, ambos países introdujeron la conscripción obligatoria, lo que significó un brusco aumento de los efectivos militares.

21 El mensaje con el que el presidente Nicolás de Avellaneda envió al Congreso el Tratado de Límites con Chile, enfatizaba los derechos chilenos en la disputa de límites y hacía ver la conveniencia de su aprobación.

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Este conjunto de percepciones –imagen de Chile en su vertiente admirativa, pervivencia de lazos entre la antigua generación argentina y nuestro país, profundización de la inmigración chilena y continuidad del comercio transfronterizo, que el Estado argentino procuraba desalentar– favoreció también las perspectivas de quienes, como Julio Argentino Roca apostaron a mantener el vínculo con Chile, a través del conocido Abrazo del Estrecho (1899). A partir de allí, las diplomacias argentina y chilena pudieron –con apoyo británico y estadounidense– construir el edificio diplomático de los Pactos de Mayo (1902) que condujeron a una nueva etapa de distensión.

Nuevo asociacionismo y dislocación transfronteriza. El papel de las migraciones

Con los Pactos de Mayo, Chile y Argentina entraron a una nueva etapa de asociacionismo que se extendería hasta 1955. No obstante, este período tuvo claras diferencias con su similar del siglo XIX. En primer lugar, a partir de 1902 la colaboración chileno-argentina fue llevada directamente desde los Estados centrales y su expresión fueron las numerosas obras públicas en la frontera, como el término de la construcción del Ferrocarril Trasandino (1910). Esta dinámica de construcción de pasos fronterizos fue continuada luego de la crisis de 1929.

El mejoramiento también incidió en la migración, lo que se reflejó en el Tercer Censo Nacional22 realizado en Argentina en 1914, que registró una población de 7.905.502 habitantes (el censo chileno de 1907 había indicado una población de 3.249.279 habitantes), a los que agregó 10.000 argentinos residentes en el exterior. Nuevamente, la población se doblaba respecto del censo de 1895 (el crecimiento era del 99,3%).

La población chilena comprendía un total de 34.217 personas (21.092 hombres y 7.799 mujeres), con una baja tasa de naturalización. Esto significa que hacia 1914, el 1,05% de la población chilena vivía en Argentina y representaba el 0,43% de la población argentina.

Igualmente, durante este período, que vio numerosas transformaciones políticas y económicas en ambos países, los Estados buscaron dirigir la integración mediante la suscripción de tratados. Sin embargo, estos esfuerzos quedaron truncos, como lo demostró desde un primer momento el comparativamente escaso volumen de carga transportado por el Ferrocarril Trasandino. En efecto, las posibilidades de integración se vieron obstaculizadas primero por el modelo ya descrito de inserción de ambos países en la economía mundial.

El cambio sobrevenido con las crisis políticas y económicas (bloqueo naval por la Primera Guerra Mundial y, particularmente, la gran depresión de 1929) no solo no alteró esta dificultad, sino que la agravó. En efecto, el paso del modelo exportador al de sustitución de importaciones (inspirado en ambos países por Raúl Prebisch23) instauró el Estado de Bienestar que asumió un papel principal en la economía y debido a la necesidad de darse una estructura industrial, se abocó a la dirección, conducción y producción y distribución de bienes y servicios.

22 http://www.deie.mendoza.gov.ar/tematicas/censos/censos_digitalizados/Censos%20Digitalizados/011%20-%201914-%20Tercer%20Censo%20Nacional.%20Tomo%201-%20Antecedentes%20y%20Comentarios/PDF/1914%20tomo1-1ra%20parte.pdf. (Consultado el 5 de febrero de 2017).

23 Hijo de inmigrante se desempeñó como Subsecretario de Hacienda del general Uriburu, introduciendo el impuesto a la renta en Argentina. Luego se desempeñó como gerente general del Banco Central de la República Argentina y, posteriormente, inició una carrera internacional que lo llevó a la Secretaría de la CEPAL y de la UNCTAD.

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En tanto, la dinámica migratoria continuó desarrollándose. En 1947, se efectuó el Cuarto Censo Nacional argentino24 que indicó una población total de 15.893.827 habitantes (en ese año la población chilena se estimaba en 5.500.000).25 Una disminución importante se refería a los extranjeros; se registraban solo 2.435.927 que representan el 15,3% de la población. De ellos, 2.018.791 eran europeos y 329.864 eran americanos, de los cuales 51.563 eran chilenos.

Lo interesante es que esta segunda migración que se trasladaba en función del esquema económico argentino dejó de ser rural-rural, pasando también a ser rural-urbano. El chileno se trasladaba a realizar trabajos agrícolas y urbanos en las zonas australes donde la población argentina era escasa y asumía con ello una importancia que excedía su número. Hacia 1947, más del 50% de la población de Tierra del Fuego argentina, más del 40% de la población de Santa Cruz y alrededor de un tercio de la población de Comodoro Rivadavia era chilena. Por otra parte, esta migración se extiende también a otras áreas de la República Argentina, llevada por empresarios que buscan eludir el marco regulatorio laboral que beneficiaba a los trabajadores argentinos. Este proceso se aceleró entre 1947 y 1960 debido a la fuerte crisis agrícola que sufrió Chile, como consecuencia de la sequía, las erradas políticas de fijación de precios a los productos agrícolas primero y de reforma agraria posteriormente, y las ventajas derivadas de la industrialización argentina.

Ello fue reflejado en el Censo de 1960 que arrojó una cifra de 20.013.793 habitantes, de los cuales 2.604.447 eran extranjeros (490.418 americanos). Sobre ese total la población chilena ascendía a 118.165 (71.245 varones y 46.920 mujeres). En 13 años, la población chilena en Argentina se duplicó; además, en ese año Chile registró una población de 7.374.115 habitantes, esto es, el 1,49% de la población chilena vivía en Argentina.26 Chile constituía el segundo principal país emisor americano, antecedido por Paraguay (155.249) y seguido por Bolivia (89.155) y Uruguay (55.914).27

Migrantes y militares. Nuevas tensiones fronterizas

El año 1930 (golpe militar que derrocó al presidente Hipólito Yrigoyen reemplazándolo por el general Uriburu), 1943 (golpe militar que derrocó al presidente Ramón Castillo y del que emergería el peronismo) y 1955 (derrocamiento del presidente Juan Domingo Perón, conocido como Revolución Libertadora), marcaron el ascenso en Argentina de lo que se dio en llamar el Partido Militar, que dirigió los destinos del país hasta su caída a raíz del fracaso en la guerra del Atlántico Sur.

La idea de un partido militar es extraña en países donde, como Chile, las intervenciones castrenses han sido escasas y en contexto de graves crisis institucionales. Sin embargo, este concepto constituye una derivación extrema de lo que Paul Rouquié llamó los “militares modernizadores”, consecuencia de la reforma en las Fuerzas Armadas propiciadas desde fines del siglo XIX, en varios Estados sudamericanos.

24 http://www.deie.mendoza.gov.ar/tematicas/censos/censos_digitalizados/Censos%20Digitalizados/026%20-%201947%20-%20Cuarto%20Censo%20General%20de%20la%20Naci%C3%B3n.%20Tomo%201%20Poblacion/PDF/1947%20tomo1%20-%201ra%20parte.pdf. (Consultado el 5 de febrero de 2017).

25 El aumento del 99,6% se diluía entre un mayor número de años, dando cuenta, entre otros fenómenos, de la disminución del crecimiento vegetativo y de la caída de la inmigración extranjera.

26 Por su parte, en Chile vivían 11.876 argentinos.27 Se registraban 715.685 españoles, 878.298 italianos y 107.915 polacos.

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Como “partido”, el mundo militar argentino se presentaba a la vez como heredero de las doctrinas territoriales establecidas bajo la república conservadora (territorialismo, decadentismo, victimismo y relativismo),28 y propugnador de nuevas ideas sobre el liderazgo argentino en América del Sur.29 No obstante, no existía unanimidad en la interpretación de estos postulados –incluyendo la relación con Chile–; en este sentido, el principio de verticalidad del mando y el caudillismo implícito que se expresaba también en la organización de los diversos gobiernos militares, hacía que en el ámbito propiamente político se registraran algunas variaciones. Al mismo tiempo, al ser responsable del manejo del poder –más allá de algunos presidentes civiles– las Fuerzas Armadas argentinas se reservaron las grandes decisiones.

Por su parte, Chile también vivió una crisis militar que fue subsumida en la crisis general que desembocó en el 11 de septiembre de 1973. La necesidad de ahorro obligó a disminuir drásticamente los gastos en defensa. El resultado fue que, al mismo tiempo que el partido militar fortalecía las Fuerzas Armadas argentinas, las dificultades fiscales debilitaban las Fuerzas Armadas chilenas, particularmente al Ejército.

Sobre este fondo, ambos países enfrentaron las últimas divergencias territoriales, viviendo momentos de crisis (islote Snipe, gobierno de Onganía) con etapas de acercamiento (gobiernos de Lanusse y Salvador Allende y decisión de someter a arbitraje la cuestión del Beagle). Este diferendo amenazó desembocar en conflicto en 1978, sin embargo, nuevamente el conflicto fue evitado debido a la acción de las dinámicas profundas.

En efecto, mientras las relaciones políticas se agriaban, el proceso de migración chilena a la Argentina no se detenía. El censo argentino de 1970 arrojó la cifra de 23.364.431 habitantes (el Censo chileno del mismo año había indicado 8.884.768) con una caída importante de la migración extranjera. Sin embargo, se registraban 133.150 chilenos,30 es decir, el 1,49% de la población chilena vivía en Argentina, concentrándose en áreas donde la población nacional era escasa, por lo que su representación ascendía al 30% del total de los habitantes de Santa Cruz y Tierra del Fuego y el 20% de Río Negro y Chubut.31

La emigración aumentó en la década de 1970, dando lugar a lo que Gimena Perret y Florencia Jensen32 llaman la tercera migración de chilenos en Argentina, debido a que hubo un importante incremento en el número de migrantes, como un aumento en las zonas de origen y en las de destino.

En efecto, el censo argentino de 1980, arrojó un total de población de 27.947.446 habitantes, de los cuales 215.623 eran chilenos. Como el censo chileno de 1982 arrojó una población de 11.329.736 habitantes, el porcentaje de chilenos que vivían en Argentina ascendió al 1,9% del total.33 Esta migración tuvo un carácter urbano-urbano, estuvo formada por gente con mayor capacitación y se trasladó a zonas como gran Buenos Aires o el gran Mendoza.

28 Cf. SANHUEZA, Raúl; El conflicto anglo-argentino sobre Malvinas/Falkland y la política chilena respecto de ese territorio. ¿Coherencia, solidaridad o subordinación?, Trabajo de ascenso al grado de Ministro Consejero del Servicio Exterior de Chile, Academia Diplomática de Chile, 2009 y ROMERO, Luis Alberto (coord.) (2004 ). La Argentina en la escuela. La idea de nación en los textos escolares, Siglo Veintiuno Editores Argentina S.A., Buenos Aires.

29 El Manifiesto del Grupo de Oficiales Unidos (GOU), redactado por el coronel Juan Domingo Perón e inspirado en el ejemplo de la Alemania nazi, luego de señalar que en América del Sur solo Argentina y Brasil podían aspirar al liderazgo regional indicaba: “(…) Para realizar el paso que los llevará a una Argentina grande y poderosa, debemos apoderarnos del poder. Jamás un civil comprenderá la grandeza de nuestro ideal, habrá pues, que eliminarlos del gobierno y darles la única misión que les corresponde: trabajo y obediencia. Conquistado el poder, nuestra misión será ser fuertes: más fuertes que todos los otros países reunidos. Habrá que armarse, armarse siempre, venciendo dificultades contra las circunstancias interiores y exteriores. La lucha de Hitler en la paz y en la guerra nos servirá de guía. Tenemos ya al Paraguay; tendremos a Bolivia y Chile. Con la Argentina, Paraguay, Bolivia y Chile nos será fácil presionar al Uruguay. Luego, las cinco naciones unidas atraerán al Brasil, fácilmente, debido a su forma de gobierno y a grandes núcleos de alemanes. Entregado el Brasil el continente sudamericano será nuestro (…)”. Cf. http://historiaen2a.blogspot.com.ar/2007/08/manifiesto-del-grupo-de-oficiales.html. (Consultado el 11 de febrero de 2017).

30 La segunda emigración sudamericana a la Argentina, después de la paraguaya (212.200).31 En Chile vivían 13.674 argentinos (censo de 1970).32 JENSEN, Florencia y PERRET, Gimena; “Migración chilena en la Argentina: entre el exilio político y la migración económica cultural” en Revista Sociedad

y Equidad, Nº 2, julio de 2011, en http://www.sye.uchile.cl/index.php/RSE/article/viewFile/14835/15731. (Consultado el 11 de febrero de 2017).33 El censo chileno de 1982 registró 19.733 argentinos.

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Junto a las migraciones, nuevamente el factor militar jugó un papel disuasivo. Pese a los aprestos de parte del gobierno militar argentino, las fuerzas favorables a la paz impidieron que se llegara a la guerra.34 En esta acción no solo estuvieron presentes consideraciones éticas, sino también estratégicas relacionadas con las dificultades que estos sectores advertían respecto de una acción bélica contra Fuerzas Armadas que, aunque más reducidas, presentarían resistencia.

Desarrollo de nuevas formas de asociación. El encuentro de las dinámicas profundas y el retraso del Estado

La guerra del Atlántico Sur representó un hito abrupto en la política argentina. No solo debilitó mortalmente al partido militar, abriendo camino al régimen democrático, sino que también cuestionó los supuestos de la posición argentina en el mundo. Ambos fenómenos incidieron en un cambio hacia Chile y en el regreso a la búsqueda de formas de asociación.

En diciembre de 1983, la asunción de Raúl Alfonsín abrió camino a la aprobación del Tratado de Paz y Amistad de 1984 que no solo puso término a la controversia marítima austral, sino que también estableció mecanismos de solución de divergencias que asentaron la relación. Se implementaron medidas de confianza mutua, reuniones periódicas e intercambios de información entre las Fuerzas Armadas e incluso se avanzó en la creación de los Comités de Frontera, destinados a resolver cuestiones relacionadas con la vinculación transfronteriza. En definitiva, se trató de un período donde la cooperación no hizo desaparecer factores de hostilidad, derivados de la contraposición de intereses nacionales, sino que estos factores disminuyeron a un punto tal que la amenaza se hizo potencial, avanzando hacia una conciliación.

La transición democrática chilena permitió profundizar la nueva asociación argentino-chilena, sistematizando las medidas de confianza mutua y contribuyendo, mediante acciones políticas y económicas al levantamiento de los sentimientos de desconfianza aún subyacentes. Los gobiernos de Patricio Aylwin y de Carlos Menem resolvieron avanzar en la solución de los litigios fronterizos pendientes (la “agenda histórica”) para poder desarrollar otras áreas de cooperación y desmontar los argumentos de desconfianza. La declaración presidencial sobre límites entre la República de Chile y la República de Argentina (agosto 1991) resolvió definitivamente 22 de los 24 problemas detectados, procediendo a definiciones técnicas y compensaciones de reducidas dimensiones. Pendientes quedaron dos cuestiones, Laguna del Desierto, resuelta posteriormente mediante arbitraje y Campos de Hielo Patagónico Sur, pendiente de delimitación.

Los militares en la nueva asociación

Al amparo de esta medida y considerando la triple dimensión de la cooperación (política, económica y de seguridad), se desarrollaron múltiples mecanismos de confianza. Sorprendentemente, lo que se ha desarrollado más ha sido precisamente la cooperación militar y de defensa.

Una posible explicación ha sido que, previamente, se transparentaron y explicitaron las políticas de defensa, con la publicación de los libros blancos o de defensa nacional. Paralelamente, se estableció una red de mecanismo de confianza, estableciéndose vías de diálogos entre los estados mayores de las instituciones armadas; se creó el Comité Permanente de Seguridad Chileno-Argentino (COMPERSEG), como órgano asesor del nivel político, donde se materializan los acuerdos de las reuniones conjuntas de ministros de Relaciones Exteriores y Defensa (2+2). Estas

34 Diversos autores indican que el eficaz bloqueo de la decisión de ir a la guerra contra Chile, determinó que la decisión del conflicto contra Gran Bretaña fuera adoptada en el seno de grupos muy reducidos.

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reuniones son periódicas, permitiendo el contacto directo entre los principales actores y el intercambio de puntos de vista, que van congregando una visión conjunta respecto a la realidad mundial, regional y, por cierto, bilateral.

Bajo este paraguas político-estratégico las Fuerzas Armadas han multiplicado los escenarios de cooperación y de acción conjunta; oficiales de ambos países asisten a todos los niveles de formación y perfeccionamiento militar del otro35 y se ha implementado una metodología común para medir el gasto militar. Quizás lo más relevante es que, retomando la experiencia histórica, se ha restablecido la costumbre de que efectivos chilenos y argentinos sirvan juntos, bajo una bandera y un comando. El trabajo conjunto en operaciones de paz, particularmente en MINUSTAH (Misión de Naciones Unidas para la Estabilización de Haití), y en Chipre ha conducido al establecimiento de la fuerza binacional combinada y conjunta “Cruz del Sur” para operaciones de paz, que involucran la participación de una quincena de oficiales y suboficiales de cada país.

De esta manera, esta nueva forma de asociación constituye un factor de estabilidad en el contexto general de la relación bilateral argentino-chilena, que tiene además la particularidad de presentarse como un polo simétrico, donde países diferentes en sus elementos objetivos de poder, pueden interactuar en términos igualitarios.

Los migrantes en la nueva asociación

Un elemento novedoso de los últimos 20 años ha sido el cambio en la dinámica migratoria. Los censos argentinos de 2001 y 2010 han confirmado una doble y dramática transformación en los flujos migratorios binacionales.

Por una parte, los chilenos en Argentina han disminuido en términos porcentuales y absolutos (247.987 en 1991, 212.429, en 2001 y 191.147 en 2010). La disminución ha sido alrededor de un 22,9% en veinte años. Hoy, alrededor del 1% de la población chilena vive en Argentina. Por otra parte, ha aumentado de manera importante la migración argentina hacia Chile. Frente a los 34.415 argentinos registrados en 1992, las estimaciones de 2012 indicaban 66.632. El “Perfil Migratorio Argentino” (2012) estimaba que en Chile residían 82.539 argentinos. Lo interesante es que, de mantenerse estas tendencias, se reproducen la relación migratoria de 1869, esto es, por cada argentino residente en Chile, tres chilenos residen en Argentina.

Sobre esta realidad han incidido los cambios legales, particularmente la reforma constitucional de Chile de 2005, que extendió el iussanguinii a los hijos y nietos de los chilenos de origen, que hubieren nacido en el extranjero. De esa manera, se puede estimar que hoy alrededor de 600.000 personas tienen derecho a reivindicar ambas nacionalidades conjuntamente. Con ello, el cambio en la dinámica migratoria adquiere un valor relevante.

Conclusiones

El vínculo entre Chile y Argentina se ha caracterizado por su variedad y multiplicidad. En este contexto, es posible advertir la acción de dinámicas profundas que han generado impacto, actuando desde parte del Estado y desde la sociedad civil. Dinámicas que se expresan en conceptos que confluyen en una relación caracterizada no por la ausencia de divergencias, sino por que dichas divergencias no generan conflictos.

35 En la actualidad, este intercambio de oficiales y suboficiales excede los 30 efectivos por país.

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Hoy, la vinculación chileno-argentina circula por el camino de una nueva asociación la que debería considerar las novedades existentes en materia migratoria y de nacionalidad y, abandonando las veleidades de una comunidad extendida (tanto en la sustancia como en los participantes), propugnar visiones comunitarias restrictivas. En este contexto, la idea de una Comunidad Chileno-Argentina de Libre Circulación de Personas, constituye un objetivo político ambicioso, pero factible.

En todo este contexto, la asociación militar juega un papel relevante como un factor de equilibrio que ha contribuido por acción directa o por percepción a establecer una cultura de prudencia que debería permitir transitar hacia una vinculación de confianza. Ello, contribuirá a la estabilización, previniendo nuevas dificultades inherentes a la larga frontera compartida.

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Raúl Sanhueza Carvajal Militares e inmigrantes como dinámicas profundas de las relaciones…Escenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1 (2017), pp. 27-38.Centro de Estudios e Investigaciones MilitaresSantiago de ChileISSN 0717-6805

ETA y el inédito proceso de paz en el país vascoSergio Salinas Cañas*1

Resumen: El presente artículo aborda lo inédito del proceso de paz en el país vasco, el que no responde al formato clásico, basado en las negociaciones o el diálogo entre un Estado y un grupo armado, sino que al protagonismo que han tenido otros actores involucrados: el gobierno vasco, los partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil y facilitadores internacionales. Este modelo podría presentar dificultades ya que no cuenta con la participación del actor principal (Estado español). El tema más complejo podría centrarse en la situación de los presos vascos.

Abstract: The present article shows the unpublished of the process of peace in the Basque country that does not answer to the classic way, based on the negotiations or the dialog between a State and an armed group, but to the protagonism that other involved actors have had: the Basque Government, the political parties, organizations of the civil society and international facilitators. This model will present difficulties since it does not possess the participation of the principal actor (Spanish State). The most complicated issue will be the situation of the Basque convicted.

El 9 de abril de 2017, el diario El País de España tituló “ETA certifica su derrota”. En el artículo se señalaba que las autoridades francesas recibieron, de manos de miembros de la Comisión Internacional de Verificación, la localización de ocho escondites de armas de la banda terrorista Euskadi Ta Askatasuna (ETA). Acto seguido, la policía francesa se apresuró a localizarlos y a incautarse de su contenido: 118 pistolas, armas, fusiles y 2.875 kilos de explosivos, además de detonadores y balas. Con esto, “ETA se da por desarmada”.12ETA había comunicado en octubre del año 2011 que renunciaba a la actividad armada. De esta manera, el grupo terrorista derrotado por la policía daba un paso más hacia su completa disolución sin haber conseguido

* Periodista, Universidad Católica de Chile. Diplomado en Cultura de Paz, Universidad Autónoma de Barcelona. Magíster en Ciencia Política, Universidad de Chile. Doctor en Estudios Latinoamericanos, Universidad de Chile. [email protected]

1 ORMAZÁBAL, Mikel. ETA certifica su derrota, El País, 9 de abril, 2017. Año XLI, N° 14521.

Palabras ClaveNegociaciones de paz TerrorismoEspañaPartidos políticosSociedad civil

KeywordsPeace negotiations Terrorism Spain Political parties Civil society

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ni uno solo de sus objetivos. Para entonces había asesinado a más de 800 personas (el Ministerio del Interior cifra el número de víctimas en 8291y el Colectivo de Víctimas de Terrorismo2 lo eleva a 858).3

Con esta acción se configuró un proceso de paz en la comunidad autónoma vasca divergente al formato clásico, basado en las negociaciones o el diálogo entre un Estado y un grupo armado. En los procesos convencionales, tras el acuerdo de paz suele seguir un proceso de desarme, desmovilización y reintegración (DDR), tal como lo señala Naciones Unidas. En este caso, el protagonismo lo han tenido otros actores involucrados y no el Estado español: el gobierno vasco, los partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil y facilitadores internacionales.

Hablamos de Estado español, porque desde la Directiva de Defensa Nacional 1/2004 (DDN), aprobada por el presidente del gobierno, José Luis Rodríguez, las Fuerzas Armadas participan en el combate contra la banda terrorista ETA. “Es la primera vez que un documento de estas características, que traza las líneas básicas de la política de Defensa para los cuatro años siguientes, no distingue entre terrorismo exterior e interior. Todos los gobiernos habían sido muy cuidadosos a la hora de definir una frontera clara entre el terrorismo internacional, en cuyo combate se implicó al Ejército tras el 11-S, y el interior, competencia de las fuerzas de seguridad y asunto tabú para los militares”.4

Según un portavoz de defensa, la filosofía ha cambiado: “el Ejecutivo coloca el fenómeno terrorista, sin distinciones, en el centro del ámbito más amplio de la Defensa y la Seguridad, para el que constituye la principal amenaza. El Estado podrá combatirlo con todos sus medios y recursos. Y uno de ellos son sus Fuerzas Armadas”.5

Es preciso recordar que el anuncio de ETA del “cese definitivo de su actividad armada”, el 20 de octubre de 2011, era una clara respuesta al llamado de líderes internacionales, como el exsecretario general de la ONU, Kofi Annan, en la Conferencia de San Sebastián.6

Pese a los llamamientos de la Conferencia de San Sebastián a los gobiernos de España y Francia, las conversaciones no se produjeron. El gobierno de España, tras la llegada al poder del Partido Popular, manifestó en reiteradas ocasiones su negativa. Lo anterior, fue configurando un inédito proceso de paz, que presentará dificultades porque no cuenta con la participación del actor principal (Estado español) pero puede ser sostenible en el tiempo ya que incluye una base amplia y plural de actores involucrados. Sin embargo, el tema de los militantes detenidos y condenados de ETA, que se debe conversar con el gobierno español y los partidos nacionales, se convertirá en el principal escollo para el futuro de este proceso de paz y, al mismo tiempo podría constituirse en una posible justificación para que algún grupo escindido de ETA reinicie nuevamente acciones de violencia, tal como pasó con el IRA7 Auténtico8 en Irlanda.

1

2 El Colectivo de Víctimas del Terrorismo (COVITE) fue fundado en 1998 en el País Vasco para combatir el terrorismo de ETA mediante la palabra; este es un organismo dedicado a la lucha contra el terrorismo y a la prevención de la radicalización violenta. Entre las asociaciones de víctimas de España, COVITE es la única que ostenta el “estatus especial consultivo” ante la Organización de Naciones Unidas (ONU). El Colectivo desarrolla su labor en España y fuera de las fronteras españolas. Su actividad se centra en tres ámbitos fundamentales: activismo, diálogo e investigación. Véase https://covite.org/nosotros/quienes-somos/

3 ORMAZÁBAL, op. cit.4 CALVAR, César. El Gobierno implica a las Fuerzas Armadas en la lucha contra ETA, Diario de León, 3 de noviembre 2004. http://www.diariodeleon.

es/noticias/espana/gobierno-implica-fuerzas-armadas-lucha-eta_164617.html5 Ibídem.6 Véase documento completo en http://www.abc.es/gestordocumental/uploads/nacional/DeclaracionSanSebastian.pdf7 Irish Republican Army.8 Véase http://www.lavanguardia.com/internacional/20021021/51262763413/el-ira-autentico-confirma-que-sigue-activo-y-amenaza-con-mas-

ataques.html; http://www.lainformacion.com/policia-y-justicia/terrorismo/el-gobierno-advierte-de-que-el-ira-autentico-puede-llevar-a-cabo-ataques-excepcionales-en-suelo-britanico_bL0EItYxrbOgjBbkNyAKd1/

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De acuerdo a lo que sostiene el investigador en proceso de paz, Vicenç Fisas, el proceso seguido en los últimos años por ETA, que permitió que dicha organización abandonara definitivamente la lucha armada, no es propiamente un proceso de paz clásico, en la medida en que en la etapa final no hubo negociación ni, por tanto, acuerdo de paz. Fisas sostiene que fue una decisión unilateral motivada, fundamentalmente, por tres elementos: la presión policial,9 el hastío de la sociedad vasca y la enorme presión de los nacionalistas radicales vascos para quitarse de encima el estigma de la muerte y posibilitar su participación política, desde una nueva perspectiva de respeto a las reglas de la democracia.10

En el caso vasco, afirma Fisas, no son posibles los procesos convencionales de acuerdo de paz que después de la firma contemplan un proceso de desarme, desmovilización y reintegración. Este esquema no era posible por el carácter y modo de operar de la organización, de tipo terrorista, por no existir un acuerdo negociado. Pero eso no excluye que estemos ante una situación también extraña, de ‘no finalización’, que dificulta enormemente la desaparición de ETA como organización. En este contexto se presentan dos grandes obstáculos: el desarme y la situación de los presos.11

En virtud del escenario descrito, el presente artículo analizará este novedoso proceso de paz; se presentará una breve cronología del accionar de ETA, el clásico proceso de desarme, desmovilización y reintegración, la Comisión Internacional de Verificación y los principales problemas que pueden ser claves en el fracaso de este proceso el desarme, en menor medida, y la situación de los presos vascos, punto nodal del tema.

Cronología de una derrota

A continuación, se efectuará una breve descripción de los atentados más violentos realizados por la ETA, los que comprobaron que el terrorismo fue una opción política aceptada por este grupo. Es preciso mencionar, que, hasta la actualidad, no existe ninguna definición aceptada en el seno de la ONU respecto a lo qué es terrorismo. Sí existen pactos internacionales que definen ciertas actuaciones como ‘terroristas’, como por ejemplo el secuestro de aviones civiles o los atentados contra personas internacionalmente protegidas (por ejemplo, los jefes de Estado, embajadores, etc.).

El 23 de septiembre de 1972, de conformidad con la recomendación de la mesa, la Asamblea General decidió incluir este tema en su programa, con un título enmendado, a saber, “Medidas para prevenir el terrorismo internacional que pone en peligro vidas humanas inocentes o causa su pérdida, o compromete las libertades fundamentales, y estudio de las causas subyacentes de las formas de terrorismo y los actos de violencia que tienen su origen en las aflicciones, la frustración, los agravios y la desesperanza, y que conducen a algunas personas a sacrificar vidas humanas, incluida la propia, en un intento de lograr cambios radicales”.12

Durante toda su historia ETA asesinó a 829 personas, según fuentes del Ministerio de Interior Español, 343 civiles y 486 miembros de Fuerzas Armadas o cuerpos policiales. Estos últimos se subdividen en 203, guardias civiles; 146 miembros de la policía nacional española; 98 integrantes de las Fuerzas Armadas españolas; 24 de la policía local; 13 miembros de la Ertzainza (policía vasca); 1 gendarme francés y 1 mozo de escuadra (policía catalana).

9 “A la banda terrorista le ha costado una década tomar conciencia de lo obvio: que su guerra estaba ya perdida, que la policía, la Guardia Civil, la justicia, los servicios de inteligencia… todo el aparato de Estado, en suma, habían ganado esa partida”, en DOMÍNGUEZ, Florencio (2012). La agonía de ETA. Una investigación inédita sobre los últimos días de la banda, Madrid, La esfera de los libros, p. 13.

10 FISAS, Vicenç. Posibilitar el desarme y el fin de la existencia de ETA, 15 de mayo 2015. http://blogs.publico.es/otrasmiradas/4622/posibilitar-el-desarme-y-el-fin-de-la-existencia-de-eta/

11 Ibídem.12 Véase http://legal.un.org/avl/pdf/ha/dot/dot_ph_s.pdf

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Recordemos que en 1959, durante el gobierno de Francisco Franco, se había fundado Euskadi Ta Askatasuna (ETA), a partir de “una disidencia de personas que militaban en los partidos nacionalistas vascos”.13 Sus fundadores son un grupo de jóvenes que años atrás habían constituido un foro de estudio y promoción de la identidad nacional vasca denominado Ekin.14 Su objetivo principal era conseguir la independencia del territorio que reclaman como parte de Euskal Herria, correspondientes a las tres provincias del País Vasco; Álava, Vizcaya y Guipúzcoa, además de Navarra y otras tres provincias en el sur de Francia.15

En cuanto a su accionar, ETA se caracterizó principalmente por la utilización de coches bomba desde 1985; los secuestros en las décadas de los setenta y ochenta, algunos de los cuales terminaron con el homicidio del plagiado. Sin embargo, sus atentados más violentos contemplaron el uso de explosivos en lugares transitados o donde compraban los ciudadanos. Algunos de sus más representativos fueron la llamada “Operación Ogro”, realizada el 20 de diciembre de 1973, que terminó con la vida del almirante Luis Carrero Blanco, entonces presidente del gobierno de España. El atentado explosivo en la cafetería Rolando de la calle del Correo, el 13 de septiembre de 1974, con un saldo de 13 personas fallecidas y varias decenas de heridos. El atentado explosivo en el supermercado Hipercor de Barcelona, el 19 de junio de 1987, que provocó 21 muertos y la colocación de un coche bomba frente del cuartel de la Guardia Civil de Vic, en Barcelona, el 29 de mayo de 1991, que dejó diez muertos, entre ellos cinco niñas, con edades comprendidas entre los 7 y 14 años.16

Figura N° 1: Localización de escondites con armas (zulos) entregados por ETA

*Fuente: Diario El País, 9 de abril.17

En el año 2011, el 10 de enero, ETA anunció un alto al fuego permanente, general y verificable en una declaración publicada en el diario Gara. El 20 de octubre, tres días después de la Conferencia Internacional de Paz de San Sebastián, ETA anuncia “el cese definitivo de su actividad armada”. El 21 de octubre del mismo año, el diario español El

13 FISAS, Vicenç. El proceso de paz en el país vasco, Quaderns de construcció de pau, Nº 16, 2010, p.5. http://escolapau.uab.es/img/qcp/procesos_paz_pais_vasco.pdf

14 CASANOVA, Iker (2007). ETA 1958-2008: Medio siglo de historia, Navarra, Editorial Txalaparta, p.1515 ANTENA Tres (2017). La cronología de ETA, desde su inicio hasta el acto de desarme. http://www.antena3.com/noticias/espana/cronologia-

eta-inicio-anuncio-desarme-definitivo_2017031758cbef180cf201b3e5389e20.html16 Ibídem.17 ORMAZÁBAL, Mikel. ETA entrega a Francia la ubicación de ocho depósitos con 120 armas y tres toneladas de explosivos, El País, 9 de abril 2017.

http://politica.elpais.com/politica/2017/04/08/actualidad/1491634158_934176.html

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País tituló “ETA deja las armas”.18 En el artículo se señalaba que la esperanza de paz había prendido en los corazones de todos los demócratas. El 17 de marzo de 2017, ETA anunció su plan de desarme para proceder a la entrega de las armas. Más tarde, el 8 de abril de 2017 la banda terrorista entregó a las autoridades francesas una lista de ocho depósitos de armas con tres toneladas de explosivos.

A la información para la localización entregada por ETA se añadió la colaboración de 172 “observadores” que habían sido acreditados por los mediadores. En grupos de 20 personas, su misión consistió en custodiar cada uno de los depósitos y facilitar a los agentes franceses la entrega. El protagonismo que han tenido otros actores involucrados queda demostrado en esta etapa con la participación de los facilitadores internacionales: Sylviane Alaux, del Partido Socialista francés; el sindicalista de LAB Gerónimo Prieto; el eurodiputado del partido verde europeo José Bové; el exalcalde de San Juan de Luz Paul Badiola; y el exalcalde de Hendaia Battit Sallaberry.19

Desarme, desmovilización y reintegración

En los procesos convencionales, tras el acuerdo de paz, suele seguir un proceso de desarme, desmovilización y reintegración (DDR), que son una parte esencial de la estabilización inicial de las sociedades destrozadas por la guerra y de su desarrollo a largo plazo. “Estas actividades deben integrarse en todo el proceso de paz, desde las negociaciones de paz, el mantenimiento de la paz hasta el seguimiento de las actividades de consolidación de la paz”.20 Este proceso de DDR es considerado por los expertos “como una condición sine qua non para la construcción de una paz estable y duradera”.21

De acuerdo con la base de datos sobre conflictos armados de la Universidad de Uppsala, se estima que el 37% de los acuerdos de paz firmados entre 1975 y 2011 han incluido disposiciones relativas a procesos de DDR.22

Antes de que se empezara a utilizar de manera generalizada el término DDR, las actividades con las que solía asociarse se definían a partir de conceptos como procesos de construcción de paz, operaciones para el logro de la seguridad u operaciones para promover el desarrollo político, económico y social en escenarios de postconflicto.23

Fue solo hasta finales de los ochentas, que se empezaron a llevar a cabo los primeros esfuerzos bajo el rótulo de DDR, en el marco de las operaciones de mantenimiento de paz creadas por la Organización de Naciones Unidas (ONU) para brindar apoyo en escenarios de postconflicto a países que con posterioridad al fin de la Guerra Fría padecieron guerras internas. Estas operaciones tuvieron lugar principalmente en África, a través del Grupo de Asistencia de Transición de Naciones Unidas, GANUP (Namibia, Mozambique, Angola y Sierra Leona) y Centro América a través del Grupo de Observación de Naciones Unidas en Centro América, ONUCA (El Salvador y Guatemala.24

18 DOMÍNGUEZ, Florencio. Eta deja las armas, El País, 21 de octubre 2011. http://www.lavanguardia.com/politica/20111021/54234779090/eta-deja-las-armas.html

19 Ibídem.20 ONU. Desarme, desmovilización y reintegración. http://www.un.org/es/peacekeeping/issues/ddr.shtml21 FUNDACIÓN ideas para la paz (2014). Fin del conflicto: Desarme, Desmovilización y Reintegración – DDR, Boletín de paz, N° 33 – Negociaciones

de Paz –, abril, p.1. http://cdn.ideaspaz.org/media/website/document/534dd40668414.pdf22 HOGBLADH, Stina (2011). Peace Agreements 1975-2011. Updating the UCPD Peace Agreement Dataset. http://www.pcr.uu.se/

digitalAssets/142/142371_peace-agreements-1975-2011final.pdf 23 PALOU, Juan Carlos y MÉNDEZ, María Lucía (2012). Balance de los procesos de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) en Colombia:

1990-2011, en RETTBERG, Angélika, Construcción de paz en Colombia, Departamento de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes, p.350.

24 Fundación ideas para la paz, op. cit., p. 2.

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El desarme consiste en recoger, documentar, controlar y eliminar armas pequeñas, municiones, explosivos y armas ligeras y pesadas en posesión de los combatientes y a menudo de la población civil.25 En tanto la desmovilización es la baja oficial y controlada de los combatientes activos de las fuerzas y grupos armados, lo que incluye una fase de “reinserción” en que se proporciona asistencia a corto plazo a los excombatientes.26

Por otra parte, la reintegración es el proceso por el cual los excombatientes adquieren la condición de civiles y obtienen un empleo y unos ingresos estables. Se trata de un proceso político, social y económico sin plazos establecidos y que tiene lugar, sobre todo, a nivel de las comunidades locales.27

El objetivo del proceso de desarme, desmovilización y reintegración es contribuir a la seguridad y la estabilidad en los entornos, después de los conflictos, para que pueda dar comienzo a la recuperación y el desarrollo. De este modo, se contribuye a la creación de un entorno propicio para que se logren procesos políticos y pacíficos, abordando el problema de seguridad que se presenta cuando los excombatientes están tratando de adaptarse a la vida normal, durante el período de transición vital desde el conflicto a la paz y el desarrollo.

El desarme, desmovilización y reintegración ayuda a que los excombatientes participen activamente en el proceso de paz, en las siguientes circunstancias:

• Al retirarse las armas de los combatientes;• Al apartarse a los combatientes de las estructuras militares;• Al integrarse a los combatientes en la comunidad desde un punto de vista social y económico.

La Conferencia de San Sebastián

El protagonismo que han tenido otros actores involucrados quedó claramente demostrado en esta conferencia, en que participaron el gobierno vasco, partidos políticos y organizaciones de la sociedad civil de la comunidad autónoma vasca. Se puede señalar que este proceso de paz avanza sin que el gobierno central español y los partidos nacionales (Partido Popular, Podemos y Partido Socialista Obrero Español) tengan participación.

La conferencia se celebró en el Palacio de Aiete de la ciudad de San Sebastián, el 17 de octubre de 2011, la que culminó con la denominada “Declaración de Aiete”, en la que se pedía a ETA el cese de la violencia y el inicio de conversaciones por parte de los gobiernos de España y Francia para abordar las consecuencias del conflicto.28 Nuevamente, acudieron personalidades de la política y la pacificación, tales como Kofi Annan, Bertie Ahern, Gro Harlem Brundtland, Pierre Joxe, Gerry Adams y Jonathan Powell, demostrando el protagonismo que han tenido los actores internacionales. Posteriormente se sumaría Naciones Unidas.

La Declaración de Aiete señala que “sabemos también de nuestra propia experiencia que cuando hay una verdadera oportunidad para alcanzar la paz debe ser aprovechada. La creciente exigencia de la ciudadanía de este país y sus representantes políticos para superar el conflicto mediante el diálogo, la democracia y la completa no violencia ha creado esta oportunidad. En base a esto, pensamos que es posible terminar hoy con más de 50 años de violencia y alcanzar una paz justa y duradera”.29

25 ONU. Desarme, desmovilización y reintegración, op. cit.26 Ibídem.27 Ibídem.28 Véase http://www.20minutos.es/noticia/1189895/0/san-sebastian/conferencia/eta/29 Véase documento completo en http://cdn.20m.es/adj/2011/10/17/1610.pdf

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En el punto 4 sostienen que “en nuestra experiencia de resolver conflictos hay a menudo otras cuestiones que si son tratadas pueden ayudar a tratar de alcanzar una paz duradera. Sugerimos que los actores no violentos y representantes políticos se reúnan y discutan cuestiones políticas, así como otras relacionadas con el respeto, con consulta a la ciudadanía, lo cual podría contribuir a nueva era sin conflicto. En nuestra experiencia, las terceras partes observadoras o facilitadoras ayudan al diálogo. Aquí el diálogo también podría ser asistido por facilitadores internacionales si así fuese decidido por las partes involucradas”.30

Esta conferencia fue organizada por Lokarri, movimiento social de carácter pacifista, y por el mediador internacional, Brian Currin, lo que deja de manifiesto nuevamente el protagonismo que han tenido otros actores involucrados. Para demostrar la gran convocatoria que tuvo este encuentro en la comunidad autónoma vasca, se puede señalar algunos de los participantes más importantes: entre los partidos políticos, el Partido Nacionalista Vasco, el Partido Socialista de Euskadi, Eusko Alkartasuna y la Izquierda abertzale, entendiendo por tal a los simpatizantes del partido político ilegalizado Batasuna. En cuanto a las instituciones participantes se puede mencionar el Ayuntamiento de San Sebastián y la Diputación Foral de Guipúzcoa. También participaron la Confebask-Euskal Enpresarien Konfederakuntza (Confederación de Empresarios Vascos) y confederaciones y sindicatos de trabajadores.

Comisión Internacional de Verificación

Luego de la Conferencia de San Sebastián, el otro hito en este inédito proceso de paz, que ha trabajado por el desarme de ETA, fue la conformación de la Comisión Internacional de Verificación (CIV). Este grupo está conformado por seis personas que tiene experiencia internacional en procesos de paz y seguridad, como han sido los conflictos en Irlanda del Norte, Sudáfrica, Sri Lanka, Kosovo, Tanzania, Irak y Nepal, cuya labor en el país vasco no ha contado con el aval del gobierno español, aunque sí con el reconocimiento de las instituciones y los partidos vascos.31 Este grupo se constituyó en septiembre de 2011, un mes antes de que ETA anunciara el cese definitivo de su actividad armada.

La Comisión Internacional de Verificación está constituida por los siguientes expertos:

– Ram Manikkalingam (Holanda): fundador y director de Dialogue Advisory Group, que se presentan como un grupo asesor que “facilita diálogos políticos para reducir conflictos violentos”. Ha trabajado en varios procesos de resolución de conflictos, incluidos Irak, Irlanda del Norte y Sri Lanka. También ha sido asesor del Centro de Diálogo Humanitario de Ginebra. Profesor de Ciencias Políticas de la Universidad de Amsterdam, Manikkalingam fue asesor de seguridad internacional de la Fundación Rockefeller.32

– Ronnie Kasrils (Sudáfrica): es un político sudafricano retirado que jugó un papel importante en la lucha contra el Apartheid en Sudáfrica. Sirvió como viceministro de Defensa (1994-1999), Ministro de Aguas y Bosques (1999-2004) y ministro de Inteligencia (2004-2008). También fue miembro del comité ejecutivo nacional del Congreso Nacional Africano durante más de 16 años.33

– Aracelly Santana (Ecuador): ex Representante Especial Adjunta del Secretario General de Naciones Unidas en Nepal (2008) y ex Adjunta al Asesor Especial del Secretario General de Naciones Unidas para la planificación del periodo posconflicto en Libia (2011). Durante su carrera profesional de veinte años en Naciones Unidas, su labor se concentró en diversas regiones del mundo, abarcando temas de facilitación (África del Sur, Colombia), establecimiento de la paz (El Salvador y Guatemala), mediación, asistencia electoral y operaciones de paz de Naciones Unidas (Balcanes, Nepal y Libia).34

30 Ibídem.31 EITB.EUS. ¿Quiénes son los verificadores internacionales del desarme?, 8 de abril 2017. http://www.eitb.eus/es/noticias/politica/

detalle/2017712/desarme-eta-biografia-verificadores-internacionales/32 Ibídem.33 Ibídem.34 Ibídem.

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– Chris Maccabe (Reino Unido): fue director político de la Oficina de Irlanda del Norte (NIO) del Reino Unido y encargado de los asuntos políticos en este organismo durante las negociaciones que llevaron a los acuerdos de paz en Irlanda (acuerdos de Viernes Santo) en 1998. Ha sido asesor para gobiernos y organizaciones internacionales en procesos de paz en lugares como Sri Lanka, Kosovo y Tanzania.35

– Satish Nambiar (India): experto indio con rango de teniente general, fue vicejefe del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas de la India. Sirvió como jefe de misión de la fuerza de protección de Naciones Unidas en la ex Yugoslavia en 1992 y 1993 y fue asesor del primer ministro de Sri Lanka en el proceso de paz de ese país.36

– Fleur Ravensbergen (Holanda): actualmente es la Directora Adjunta del Dialogue Advisory Group (DAG), donde dirige las operaciones de mediación. Previamente trabajó en el Ministerio de Cooperación al Desarrollo de Holanda, el Partido Laborista holandés y una agencia de investigación.37

La experiencia que han tenido estos facilitadores internacionales en procesos de paz y apoyo en conflictos internacionales los hacen ser altamente valorados por la comunidad internacional y Naciones Unidas. Entregándole, además, seriedad a este inédito proceso de paz. Esto se convertirá en una presión más tanto para el gobierno español como para los partidos nacionales, los que se han mantenido al margen de estas negociaciones.

El problema del desarme

Al respecto, Vicenç Fisas sostiene que el desarme de ETA se convertirá en un problema para la clase política española, ya que los obligaría a dar algunos pasos en materia de presos, con el coste político y electoral que ello supone, debido a la demonización, ganada a pulso, por ETA.38 “Para la mayoría de los actores políticos, lo mejor es no hacer nada, dejar las cosas como están, esperando que en el transcurso de los años o las décadas, el problema desaparezca por falta de materia. Pero eso no es manera de solucionar y terminar definitivamente los conflictos, aunque sean de tan baja intensidad como ahora”.39

El investigador por la paz señala que existe un documento de la izquierda vasca40 que tiene propuestas y compromisos interesantes, como que “todas las víctimas reciban reconocimiento, reparación y garantía de no repetición”, crear una Comisión de la Verdad, “facilitar ejercicios críticos encaminados a reconocer todo el daño causado”, “implantar nuevos modelos legislativos basados en una justicia de carácter transicional”, o “poner en marcha un plan de excarcelación condicional anticipada, que requerirá que los presos vascos muestren su compromiso con el nuevo escenario abierto y renuncien a las vías violentas, y asimismo, haya por su parte un reconocimiento del daño causado como consecuencia de su actuación”.

El documento, por supuesto, también tiene sus reivindicaciones, conocidas de hace tiempo, como terminar con la legislación de excepción, acercar a los presos, arresto domiciliario para los que estén gravemente enfermos, y el cumplimiento de 2/3 partes de la condena a los presos que reconozcan el daño causado.41

Vicenç Fisas sostiene que para los españoles, especialmente las víctimas, cerrar el tema con estos elementos será duro, lo que es comprensible, “pero si no cerramos definitivamente el caso, la sombra de ETA permanecerá durante años

35 Ibídem.36 Ibídem.37 Ibídem.38 FISAS. Posibilitar el desarme y el fin, op. cit.39 Ibídem.40 Véase documento en http://www.naiz.eus/media/asset_publics/resources/000/172/296/original/viavascapaz.pdf41 Ibídem.

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y años, y no se ayudará a cerrar el duelo”.42 Sin embargo, el tema más controvertido es la situación de los presos vascos y las demandas que mantiene ETA al respecto.

En relación al actual desarme, es necesario señalar que influyó en gran medida que la agrupación terrorista estaba sometida a una presión desde todos los flancos para que entregara las armas cuanto antes: “presionada por la Guardia Civil y los servicios de información franceses (DCSI) que estaban encima de cualquier movimiento de los arsenales como se evidenció en 2015 y en diciembre de 2016”.43

La situación de los presos

En los últimos años, uno de los principales debates que ha mantenido ETA con el gobierno español es la situación de los presos vascos, dispersos por las cárceles españolas. La demanda de su traslado a territorio vasco ha estado acompañada de una fuerte campaña publicitaria. Por ejemplo, el periodista radicado en Argentina, Daniel Bilbao, partidario de la demanda, escribió en un boletín: “Bajo el lema ‘Etxera’ (‘a casa’, en euskera, la lengua vasca), se viene realizando una intensa campaña por la repatriación de los presos y denunciando las condiciones violatorias de los derechos humanos en que son mantenidos por el gobierno español”.44

La denuncia apunta a que hay un promedio de 615 kilómetros que separa a los presos de sus familias. Solo 40 vascos se encuentran encarcelados en tierra vasca. El mapa de la dispersión apenas ha cambiado: están separados en 80 cárceles. “Hay 69 presos encarcelados a más de 1.000 kilómetros. Los 467 miembros del Colectivo de Presos Políticos Vascos se encuentran dispersados por 76 cárceles de Euskal Herria, Francia y España. A estos hay que añadir los cuatro encarcelados en Holanda, México, Miami y Alemania”.45

El 15 de enero de 2017, 78 mil personas según los organizadores y 65 mil personas según la policía, marcharon en Bilbao en la tradicional manifestación que se organiza en enero a favor del acercamiento de los presos de ETA a Euskadi. Más de cinco años después de la declaración de ETA en la que anunció el fin de su actividad armada, la movilización ha repetido el guion de los últimos años, con la reclamación del fin de la dispersión de los reclusos y su aproximación al país vasco como principales eslóganes.46

El 26 de febrero de 2017, cerca de 300 personas recibieron a la recién liberada abogada, Arantza Zulueta, acusada de ser una de las responsables del frente jurídico de ETA, entre gritos y carteles de “Euskal presoak etxera”. Zulueta ha dado las gracias con un mensaje en favor de que los presos vuelvan a “casa”: “Jo ta ke denok etxera ekarri arte” (sin parar hasta traernos a todos a casa),47 mostrando claramente que este será el tema que los etarras levantarán en los próximos meses, buscando el apoyo de otras fuerzas de izquierda vascas.

El 3 de marzo de 2017, el Foro Social para impulsar el proceso de paz en territorio vasco anunció que va a poner en marcha una “hoja de ruta” para lograr “la vuelta a casa” de los presos y huidos de ETA. “Esta es la segunda gran acción que

42 Ibídem.43 DOMÍNGUEZ, Florencio. Un desarme forzado, El Diario, 7 de abril, 2017. http://www.eldiario.es/norte/vientodelnorte/desarme-forzado-ETA-

derrota-victimas_6_630346996.html44 BILBAO, Daniel, Derechos de minorías la situación de los presos vascos, Boletín Etxera. http://www.derechos.net/esp/algomas/vascos.html45 Ibídem.46 ORMAZÁBAL, Mikel. Decenas de miles de personas exigen el acercamiento de los presos de ETA, El País, 15 de enero, 2017. http://politica.

elpais.com/politica/2017/01/14/actualidad/1484395523_677702.html47 EFE. Reciben a Zulueta en Bilbao entre gritos de “Euskal presoak etxera”, Deia, 26 de febrero, 2017. http://m.deia.com/2017/02/26/politica/

euskadi/reciben-a-zulueta-en-bilbao-entre-gritos-de-euskal-presoak-etxera-

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este grupo de trabajo va a impulsar tras dedicar el 2016 a defender el desarme ordenado de la banda terrorista”.48 El Foro Social es una iniciativa “conjunta de organizaciones diversas y plurales, en colaboración con entidades internacionales, que quiere fomentar la participación de la sociedad en el impulso del proceso de paz. Concretamente, el Foro Social está organizado por Bake Bidea,49 plataforma social de Iparral de para impulsar el proceso de paz, y Lokarri, la organizadora de la Conferencia de San Sebastián,50 Red ciudadana por el acuerdo y la consulta”.51

Para Vicenç Fisas es necesario, pese a lo complicado del tema, tratar de alguna forma la cuestión de los presos. “No se trata de amnistiarlos, ni siquiera de liberarlos escalonadamente como se hizo en Irlanda, sino algo más sencillo. Lo que no sirve de nada es quedarse con los brazos cruzados y no atreverse ni a discutir este tema, que se ha convertido por desgracia en un tabú, cuando, en política, este término no debería existir”.52

Diferencias con negociaciones de paz en Colombia

En primer lugar, las negociaciones de paz entre el gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia fueron abiertas y conocidas por el público en general. Además, la firma de los acuerdos fue exhibido públicamente como un gran acontecimiento público y nacional, con invitados internacionales como el rey emérito español, Juan Carlos I, entre otros. En cambio, el proceso de paz en Euskadi fue secreto, con negociaciones ocultas y mucho misterio.

En segundo lugar, el proceso de paz colombiano se expuso a la ciudadanía colombiana como un proceso en el que participó directamente el pueblo por medio de un plebiscito, en el que más del 50% de los colombianos se manifestó contra el acuerdo.

En tercer lugar, el arrepentimiento. En el proceso colombiano, el líder de las FARC, “Timochenko” (Rodrigo Londoño Echeverri), ha ofrecido perdón en varias oportunidades a todas las víctimas del conflicto por todo el dolor causado. En el caso de España, ningún dirigente de ETA o sus brazos políticos han ofrecido disculpas claras. Solo algunos dirigentes han tratado de hablar que existieron víctimas de los dos lados. Estas disculpas han sido consideradas muy poco sinceras por la mayoría de la sociedad y las organizaciones políticas españolas.

El único punto en común que podrían tener ambos procesos, apareció luego de que “Timochenko”, el 3 de junio de 2017, pidiera la participación de observadores internacionales, al estilo de lo sucedido en España, debido a los numerosos problemas que existen en la implementación de los acuerdos de paz. De esta manera contradijo los acuerdos alcanzados ya que la implementación de la paz ya tiene un mecanismo de Monitoreo y Verificación (MM&V) del cese al fuego del que forman parte observadores de Naciones Unidas, de la fuerza pública y de las propias FARC.

Conclusiones

El proceso de paz en la comunidad autónoma vasca ha avanzado y consolidado en los últimos cinco años, pese a que no responde al formato clásico, basado en las negociaciones o el diálogo entre un Estado y un grupo armado. Su carácter novedoso está dado, también, por la no participación del gobierno central español y los partidos nacionales y el protagonismo que han tenido otros actores involucrados: el gobierno vasco, los partidos políticos, organizaciones de

48 ORMAZABAL, Mikel. El Foro Social trazará una hoja de ruta para liberar a presos y huidos de ETA, El País, 3 de marzo, 2017. http://ccaa.elpais.com/ccaa/2017/03/03/paisvasco/1488555328_156084.html

49 Véase http://www.bakebidea.com/50 Véase https://gida.irekia.euskadi.eus/es/entities/1110-lokarri-red-ciudadana-por-acuerdo-consulta51 Véase Foro Social para impulsar el proceso de paz. (2013). Presentación. http://www.forosocialpaz.org/presentacion/52 FISAS. Posibilitar el desarme y el fin, op. cit.

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la sociedad civil y facilitadores internacionales. Sin embargo, esta misma novedad es su principal incertidumbre, ya que el tema más complicado será la situación de los presos vascos y eso solo se puede negociar con el gobierno español.

Al respecto, los partidarios de ETA buscarán sumar apoyos de la izquierda vasca para presionar al gobierno español. Además, le permitirá tomar la ofensiva al plantear esta demanda con marchas y movilizaciones en el país vasco. Cabe recordar que el grupo terrorista tiene el más absoluto rechazo de la sociedad española y vasca, punto que fue uno de los principales elementos para provocar su autodesarme y desmovilización. El otro punto a considerar, y que también es materia del Estado español en su conjunto, es el de la reintegración de los exmilitantes, presos y prófugos. Estos temas pueden ser la justificación para que algún grupo escindido de ETA reinicie nuevamente acciones de violencia, tal como pasó con el IRA Auténtico en Irlanda.

Al respecto Vicenç Fisas señala que el Estado español, tal como ha sucedido en todos los procesos de paz que hay o ha habido en el mundo, no podrá restarse de este proceso unilateral de desarme de ETA. Sostiene que en los casos que grupos que abandonan la lucha armada sin una negociación formal previa, “nunca se ha dado el caso de que un Estado, con todas sus instituciones, no hayan favorecido el desarme final de un grupo armado que ha sembrado el terror en su territorio, y que ha decidido no utilizar nunca jamás las armas”.53

Por último, es necesario señalar que existen dos temas importantes en los escenarios actuales y futuros. En primer lugar, un tema importante que podría incidir en la situación de los presos de ETA es la buena relación que se mantiene hace meses en el gobierno español y el Partido Nacionalista Vasco (PNV). Este grupo político se ha constituido en algo fundamental para la estabilidad del gobierno de España. De hecho, el Lendakari (presidente del gobierno autónomo vasco), Iñigo Urkullo, señaló –a raíz de lo que sucede en Cataluña– que no es viable buscar la independencia en el contexto de un mundo globalizado y en el seno de la Unión Europea. Además, el PNV aprobó los Presupuestos Generales del Estado que le darán estabilidad económica al gobierno de Mariano Rajoy hasta el año 2018. Esta buena relación le permitiría al PNV conversar con el gobierno dos temas vitales para buen resultado de estas negociaciones inéditas: posibles cambios en la política penitenciaria con los presos de ETA y volver a poner sobre la mesa de discusión el traspaso de la competencia sobre las cárceles vascas.

El segundo tema, para los escenarios futuros, que tiene como requisito el avance de forma satisfactoria de este proceso de paz, es la oportunidad que se le generaría a las autoridades políticas y policiales españolas para que puedan monitorear y controlar cualquier tipo de desarrollo de Bandas Criminales Emergentes (BACRIM), como las que aparecieron en Colombia luego de los procesos de desmovilización de guerrilleros. Estos grupos son estructuras mafiosas y su principal financiación es el narcotráfico. “Con base en la clasificación dada por la Policía Nacional (Colombia) el 85% de los miembros que conforman las BACRIM es una nueva generación de violentos y el 15% son excombatientes. Lo anterior demuestra que hay un porcentaje muy reducido de reinserción a la violencia por parte de aquellos que dejaron las armas en un proceso de DDR”.54 Sin embargo, es un tema que las autoridades españolas deben monitorear para que no se repita.

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53 Ibídem.54 FUNDACIÓN Konrad Adenauer. Desarme, desmovilización y reintegración (DDR): aspectos claves para la consolidación de paz en Colombia,

12 de noviembre, 2013. http://www.kas.de/rspla/es/publications/36032/

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Sergio Salinas Cañas ETA y el inédito proceso de paz en el país vasco Escenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1 (2017), pp. 39-50.Centro de Estudios e Investigaciones MilitaresSantiago de ChileISSN 0717-6805

El suelo como un recurso natural estratégicoDaniela Rivera Marín*1

Abraham Paulsen Bilbao**2

Resumen: El presente artículo discutirá el valor geopolítico del suelo urbano para fines residenciales, bajo un enfoque que pretende revelar los posibles efectos sobre la gobernanza y soberanía de la instalación de población migrante, mediante el acceso a beneficios habitacionales y a ofertas de vivienda en municipios emplazados en regiones fronterizas. Con este fin, se analizará el plan regulador comunal vigente del municipio de Arica para evaluar si existen algunas disposiciones que favorezcan el control e integridad del territorio nacional.

Abstract: This article will discuss the geopolitical value of urban land for residential purposes, under an approach that seeks to reveal the possible effects caused on the governance and sovereignty by the settlement of migrant population, through access to housing benefits and housing offers in municipalities located in border regions. To this end, the current communal regulatory plan of the municipality of Arica will be analyzed to evaluate if there are any provisions that favor the control and integrity of the national territory.

Una de las claves de la dinámica de las regiones fronterizas, es que el límite se percola frecuentemente, transfiriéndose desde un Estado a otro recursos humanos, materiales y simbólicos. La geografía nos permite entender las consecuencias sobre el territorio de este proceso, especialmente en aquellas regiones donde la integración de mercados y la competencia entre territorios generan cambios a gran velocidad y de distinto signo y magnitud.13El análisis de este tipo de cambios y la necesidad de orientarlos en función de los objetivos del Estado, enriquece el análisis geográfico con la consideración del campo conceptual y teórico de la estrategia, por cuanto

* Licenciada en Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile. [email protected]**Geógrafo, Licenciado en Geografía y Profesor de Historia, Geografía y Educación Cívica,

Pontificia Universidad Católica de Chile. Doctor en Territorio, Sociedad y Medioambiente, Universidad Autónoma de Madrid (UAM). Suficiencia investigativa en Psicología Educacional de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM). Profesor Asistente. [email protected]

1 PAULSEN Abraham (2007). “Globalización, un análisis Geográfico-Político”, Historia y geografía, Nº 20, pp. 321-337.

Palabras ClaveRegionalización Fronteras Migraciones Seguridad Suelo

KeywordsRegionalization Borders Migrations Security Soil

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ambas intentan identificar los factores geográficos que deben ser analizados en lo que respecta a la valorización de los recursos existentes para1el Estado.2

En los últimos 30 años, la economía chilena ha destacado en el contexto latinoamericano, lo que ha derivado en la construcción de un imaginario de prosperidad y oportunidades de realización socioeconómica y laboral en el resto de los países de la región, que ha alentado una corriente migratoria que no tiene parangón en la historia de los últimos 100 años. Sin embargo, las características del mercado laboral, así como también la verdadera dimensión de las actividades productivas en el país, ha dificultado la integración de los inmigrantes y el cumplimiento de sus expectativas, razón por la cual un número importante de ellos integran los estratos socioeconómicos más vulnerables de la población nacional, sobre todo en aquellas regiones en donde el efecto espejismo es más alejado de la realidad económica y productiva, como es el caso de la Región de Arica y Parinacota.

Ante la situación descrita, la población migrante ha engrosado las filas de los vulnerables ariqueños, transformándose en agentes para el desarrollo de actividades económicas informales y sujetos susceptibles de recibir beneficios económicos por parte de Estado. Por lo anterior, ya sea mediante la postulación a beneficios estatales o por fórmulas ilegales, tales como tomas, arrendamientos de propiedades en lógicas grupales, han incrementado su presencia en barrios vulnerables, próximos al límite chileno-peruano. Esto, a nuestro juicio, debe ser estudiado y analizado en consideración de la ocupación residencial como un recurso estratégico; dado que es deber del Estado resguardar la seguridad en la frontera, impidiendo que esta no se vea erosionada e/o infiltrada.

El tema de investigación del presente artículo se circunscribe al análisis del modelo de poblamiento de la comuna de Arica, como parte de una región fronteriza, entendiendo que un modelo de poblamiento debe garantizar el establecimiento de población que ayude con los objetivos del Estado respecto a la consolidación de la soberanía y el mantenimiento de las fronteras.

Para tales efectos, se analizó el Plan Regulador Comunal vigente al 2009, respecto a la forma y ubicación de sus límites urbanos y las respectivas localizaciones de los usos de suelo de tipo residencial, que permitirán realizar un contraste respecto a la ubicación de las poblaciones vulnerables y los migrantes con respecto a la ubicación de los bienes y servicios necesarios para su desarrollo.

Conceptualización

1. Políticas, instrumentos y normativas

1.1. Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU)

La Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1979, catalogó al suelo como un “recurso no escaso”, al que era necesario aplicar sistemas de planificación flexibles, con una mínima intervención estatal, además de eliminarse las restricciones, tales como los límites urbanos, que permitieran un crecimiento natural de las ciudades urbanas acorde a las tendencias del mercado.3

Ante un crecimiento acelerado y desordenado, tanto del mercado inmobiliario como de las ciudades, la política fue modificada en 1985, mediante el Decreto Supremo Nº 31, que sostiene que el suelo es ahora un “recurso

1

2 BOLÍVAR, Christian; ORTEGA, Rodolfo (2016). Estrategia Militar. Academia de Guerra.3 MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO (2006). Historia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo 1906-2006. Santiago de Chile.

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escaso” y que el mercado debe sujetarse a la planificación estatal, buscando promocionar un uso intensivo del suelo en áreas consolidadas, es decir áreas que posean un uso establecido y con pocas probabilidades de cambio.

1.2. Plan Regulador Comunal según la Ley General de Urbanismo y Construcciones

La Ley General de Urbanismo y Construcciones cataloga como obligatorio la creación y constante actualización de planos reguladores, tanto comunales como intercomunales, así como regionales, con el fin de regular y ordenar las formas de ocupación y extensión del suelo urbano. Dentro de su última actualización, en agosto de 2016, se define en el Artículo Nº 41 como Planificación Urbana Comunal, aquella que promueve el desarrollo armónico del territorio comunal, en especial de sus centros poblados, en concordancia con las metas regionales de desarrollo económico social.4

Por consiguiente, a través del instrumento de planificación comunal, que se constituye como un conjunto de normas sobre las condiciones adecuadas de higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos, donde se busca una comodidad en la relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento, es posible observar, visualizar y analizar el cómo, dónde y porqué de la extensión del suelo urbano de una comuna, especialmente en temas de distribución de zonas aptas para la habitación y la implementación de servicios.

El Plan Regulador Comunal (PRC) regula el suelo urbano disponible y/o a extenderse, para lo cual considera tres temas fundamentales:

1. El uso del suelo, que establece la zona donde se pueden localizar las distintas actividades dentro de las áreas urbanas de la comuna.

2. Condiciones de edificación en las áreas urbanas, como son las alturas de las construcciones, el distanciamiento entre construcciones vecinas, la cantidad de metros cuadrados que es posible construir por predio, entre otras.

3. La jerarquía, el trazado y el ancho de las principales calles de las localidades urbanas y de la comuna en su totalidad.

Por ende, es necesario recalcar que los planes reguladores se refieren y norman los diferentes y posibles usos del suelo o zonificaciones, fijación de límites urbanos, densidades y determinación de prioridades en la urbanización de terrenos para la expansión de la ciudad, en función de la factibilidad de ampliar de redes sanitarias y energéticas, y demás aspectos urbanísticos.

1.3. Subsidio habitacional

Existen diversos tipos y formas de acceso a la vivienda, por medio de asistencia estatal, todos y cada uno de ellos están normados mediante decreto supremo, que regula tanto plazos como las condiciones a cumplir por parte de los solicitantes. Existen subsidios para la compra, el arriendo de vivienda, además de un subsidio especial para el mantenimiento de casas con valor patrimonial.

Paralelo a esto, existe el Fondo Solidario de Vivienda, dispuesto por Resolución Exenta N° 2.514, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo a la fecha 21/04/2016 (publicada en el Diario Oficial el 26/04/2016), el que permite a familias

4 Artículo Nº 41º. Ley de Urbanismo y Construcciones, actualización agosto 2016.

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vulnerables que no pueden acceder a un crédito hipotecario financiar la adquisición o construcción de una vivienda cuyo precio no puede superar las 950 (UF). Además existe el Programa de Integración Social, instaurado por Decreto Supremo N° 19, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, al año 2016; busca ampliar la oferta de viviendas con subsidio en ciudades con mayor déficit y demanda habitacional a través de proyectos que incorporen familias vulnerables y de sectores medios en barrios bien localizados y cercanos a servicios, con estándares de calidad en diseño, equipamiento y áreas verdes.5

Cada programa y subsidio permite la obtención de viviendas en proyectos previamente determinados para el uso del beneficio. A estos proyectos deben postular mediante el Ministerio de Vivienda, cumpliendo las características solicitadas para su aprobación, como por ejemplo, cercanía a servicios educacionales, áreas verdes, obtención de bienes y servicios, entre otros.

2. Suelo y mercado inmobiliario en Chile

2.1. Suelo urbano

Se define como suelo urbano aquella superficie del territorio ubicada al interior del límite urbano, destinada al desarrollo armónico de los centros poblados y sus actividades existentes y proyectadas por el instrumento de planificación territorial.6

El desarrollo económico y sus efectos en el espacio de urbano, son un proceso dinámico y complejo, y por ende su comprensión es crucial para identificar las oportunidades y los riesgos que presente su ocupación.

2.2. Mercado inmobiliario

El mercado inmobiliario presenta y condiciona la acción de varios agentes dentro del sector público y privado. Estas acciones se ven condicionadas por factores a nivel nacional como lo son el Producto Interno Bruto (PIB), el Índice de Precios al Consumidor (IPC), las tasas de desempleo, el tipo de gobierno, el Indicador Mensual de Actividad de la Construcción (IMACON), protección de la inversión y la legislación, entre otros.

Ahora bien, el tema en discusión no es el suelo, sino más bien la disponibilidad de este para ser ocupado con fines habitacionales, esto ya que existen diferentes formas de ocupación del mismo. Como complemento se agrega el problema de que el Estado se ha ausentado en la planificación del espacio y de sus usos, y ha dejado las decisiones competentes al emplazamiento de las viviendas sociales al mercado. Esto determina que el mismo Estado se norma, mediante leyes y decretos, sobre que espacios puede comprar y ocupar para producir viviendas sociales, es decir, el Estado no puede intervenir ni puede organizar el uso del suelo para el cumplimiento de sus objetivos, ya que, dentro del mercado inmobiliario, es un agente más que compite para el uso y ocupación de los territorios.

2.3. Vivienda

La vivienda presenta diversas dimensiones que la vinculan a procesos tales como la exclusión y/o diferenciación social, la marginalización, adquisición de status y segregación, entre otros, procesos enlazados al hecho que la

5 MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Información general de subsidios. www.minvu.cl6 MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Ley General de Urbanismo y Construcciones. Artículo 1.1.2: Definiciones.

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vivienda es valorada como un bien transable en el mercado, y que por consiguiente interactúa con sus diferentes agentes que buscan tanto demandar como ofertar este bien.

Ahora bien, se debe diferenciar entre vivienda y entorno, dado a que es el entorno inmediato el que se presenta como un espacio de disputa política entre actores institucionales e informales, entre discursos. Es sobre el entorno de la vivienda que recaen las dinámicas de control por parte del Estado.

2.4. Suelo como recurso natural estratégico

Desde la geografía se observa el hábitat no solo como aquellos espacios susceptibles a ser ocupados, ni los elementos físicos que los componen, sino que observamos las posibles relaciones hombre-medio que puedan acontecer dentro de dicho espacio. Sobre esta base, y bajo la visión de la búsqueda del bien común, el Estado se sustenta en una lógica que debe organizarse el espacio de manera tal que sus propósitos se cumplan.

Un aspecto que tienen los espacios destinados para el asentamiento, es una especie de suma de componentes, que son: el suelo, las formas de ocupación (políticas habitacionales, planes reguladores) y el desarrollo del ejercicio de la soberanía.

Si consideramos cada componente, encontramos que el suelo constituye el soporte de las diferentes actividades del ser humano. El uso del suelo, particularmente el de uso habitacional, muestra los diferentes estilos de vida de la población que lo habita, demostrando a su vez los estratos económicos a los que pertenecen.7 Al ser un recurso, este posee un valor económico, por lo que es transable en el mercado. En Chile, es el Servicio de Impuestos Internos (SII) quien se encarga de mantener actualizado los datos correspondientes a los precios totales a pagar y los avalúos fiscales del suelo.

Es por esto que al hablar de recursos naturales estratégicos hablamos de la destinación del uso del suelo para el asentamiento, más que de la disponibilidad de suelo como tal.

Lo anteriormente planteado, refuerza la característica de los recursos naturales, tanto renovables como no, en el hecho de que están desigualmente distribuidos. Por otro lado, la definición como tal de un recurso estratégico, es que son aquellos que poseen un “carácter vital para el mantenimiento del sistema productivo de un país que funciona en base a estos recursos y que sin estos, peligra su supervivencia”. La actual discusión está directamente asociada a la disponibilidad de estos recursos.8

2.5. Un modelo triádico en la definición de suelo como recurso natural estratégico

Tal y como se mencionó anteriormente, el suelo destinado para la ocupación habitacional posee tres variables o componentes que lo conforman:

1. La materialidad (dimensión física del suelo).2. Las políticas o normas de ocupación y regulación (dimensión política).3. La soberanía (equivalente a la dimensión geopolítica y/o estratégica).

7 TORRES A., ROSAS (2010). “El valor del suelo habitacional y la intervención de agentes externos”. Valle de Bravo, Estado de México. Urbano, volumen 13, Número 21, pp. 56-62. Universidad del Biobío, Concepción, Chile.

8 OLIVARES TORRES, J. (2004). “¿Cuáles son los Recursos Naturales Estratégicos?”. ESD, Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4.

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La soberanía es un concepto ideal que aludía al sometimiento de unos con respecto a otros. Se define como el poder que tiene el Estado para autodeterminarse en sus asuntos internos y para defender su independencia e igualdad ante otros Estados igualmente soberanos. Se manejan los términos de soberanía efectiva, disminuida, compartida, dividida, operativa, teórica, política, económica, etc.9

Actualmente, este concepto es objeto de debate y cuestionamiento desde tres perspectivas: La primera; afirma que su significación no ha cambiado, ya que los Estados siguen ostentando el poder soberano, es decir, no existe ningún poder por encima del que tiene el Estado. La segunda niega esta significación, en tanto estamos frente a la unión de Estados soberanos que aceptan ceder esa soberanía en pro de la unión, por ejemplo, la Unión Europea, unida en base a un beneficio económico y en pro de la defensa. La tercera señala que se dan fenómenos frente a los cuales no puede hablarse del concepto clásico, como en los derechos humanos, el medioambiente, los recursos transfronterizos, el comercio internacional o los crímenes internacionales, todos ellos temas que cuestionan claramente el concepto, porque escapan de la esfera de competencia de un solo Estado y su soberanía.10

La cuestión de la soberanía en relación a los recursos estratégicos, se vincula con la gestión de los recursos a través de políticas públicas para el desarrollo. Por lo tanto, la gestión y regulación del suelo debe tener consideraciones estratégicas que permitan el establecimiento y resguardo de la soberanía.

Es por esto, que ante la escasez de este recurso vale cuestionarse no solo hacia dónde crecen las ciudades, sino también, y más importante aún, quiénes las ocupan. Los actuales movimientos migratorios y, específicamente el emplazamiento de la población migrantes, se ha constituido como una variante a considerar a la hora de planificar y distribuir los recursos estatales. El migrante altera, complejiza el sistema de distribución de recursos, oportunidades y derechos; modifica de hecho el sistema de símbolos que había constituido la cultura local; trastoca y transforma en definitiva los fundamentos sobre los que las sociedades democráticas buscan reproducirse.11

3. Estudio de caso: el municipio de Arica

En términos generales, todas las comunas del territorio nacional buscan nuevos sectores para la expansión urbana, tanto para la instalación de servicios e industrias, como para la habitación de este, siempre con el fin de tanto una expansión y desarrollo económico como poblacional. Estas expansiones se norman y registran por medio de la creación de un PRC, y el paso de este instrumento por el sistema de Evaluación Ambiental Estratégica, del Ministerio del Medio Ambiente, y la respectiva Subsecretaría del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este sistema permite que cualquier modificación que se realice a un plan regulador, sea acorde a la normativa existente y a un desarrollo sustentable de las comunas del país, establecidas en la Ley Nº 19.300 o Ley General del Medio Ambiente.

3.1. Plan Regulador Comunal de Arica

La comuna presenta un PRC vigente desde el 2009, que se encuentra actualmente en estado de modificación. En este se destaca la existencia de cinco zonas dedicadas para la ocupación residencial, las que se encuentran cercanas a las zonas industriales y dedicadas al área de servicios (Figura 1).

9 SASSEN, S. (2001). “¿Perdiendo el Control?: La Soberanía en la era de la Globalización”. Editorial Bellaterra.10 Ibídem. 11 MÁRQUEZ, Francisca; CORREA, Juan José (2015). “Identidades, arraigos y soberanías. Migración peruana en Santiago de Chile”. Revista

Latinoamericana, Volumen 14, Nº 42, pp. 167-189.

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Por otro lado, es preciso resaltar que el PRC de Arica no considera su situación fronteriza, ni el conflicto existente en ellas, dado que se puede evidenciar, tanto en el instrumento como el SII, que las zonas fronterizas presentan la categoría de suelo rural, y dado a que el PRC regula y zonifica solo áreas urbanas, las fronteras no pueden ni deben ser reguladas por dicho instrumento.

Figura N° 1: PRC vigente de Arica

*Fuente: elaboración propia en base a datos del Observatorio Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

3.2. Avalúo fiscal, total y exento en la comuna de Arica

Los suelos y sus distintos usos presentan divisiones por manzana y en forma predial, que dividen tanto su forma de uso como su valor monetario. El SII es quien administra y evalúa los valores otorgados a todo suelo con dicha división. Los valores se presentan en formas de avalúos fiscales, el que representa el monto a pagar por la ocupación y/o explotación del recurso suelo. Este valor puede verse afectado por el avalúo exento, que son las contribuciones a modo de impuesto que pueden aminorar el monto total a pagar por un determinado predio o manzana.

Para el caso de Arica, presenta la mayoría de su subdivisión predial a costo cero (Figura N° 2), y, además, las zonas fronterizas están catalogadas por el SII como áreas rurales definidas como sitios eriazos o como áreas destinadas a la administración pública y defensa (aeropuerto de Chacalluta) (Figura N° 3).

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Figura N° 2: Avalúos fiscales del suelo con respecto a la división a nivel de manzanas y predios en la comuna de Arica

Figura N° 3: Avalúos y condición de los predios en la frontera de Arica con Perú

*Fuente: Cartografía Digital SII Mapas, disponible en www.sii.cl.

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Por otro lado, el valor del suelo respecto a su avalúo fiscal total, como exento, caracterizan a las zonas residenciales con un valor cero (Figura N° 2), dado que el avalúo considerado es igual al exento, es decir, toma un valor cero por los impuestos habitacionales aplicados en dichos sectores. Esto promueve no solo su ocupación por diversas actividades, sino que promueve la construcción y el aumento de la oferta de inmuebles, no solo desde el sector público, sino que mayoritariamente desde el sector privado, donde se privilegia la construcción en altura y de condominios de apartamentos.

3.3. Proyectos inmobiliarios en Arica

Destacan los proyectos inmobiliarios del Programa de Integración Social y Territorial, correspondientes a los condominios Punta Chinchorro I y II, los que se encuentran a 12 kilómetros de la frontera con Perú. Cabe destacar que los subsidios entregados en este programa, no discriminan para su postulación a la población migrante, pero tampoco es una cantidad considerable de extranjeros quienes finalmente obtienen dicho beneficio. Sin ir más lejos, los resultados de las postulaciones en el año 2016, muestran que de 62 subsidios entregados, 3 recayeron en extranjeros.12

3.4. Población vulnerable en la comuna de Arica

El acceso a la vivienda social para la población migrante ha sido históricamente limitado, aun cuando en la actualidad se han abierto alternativas institucionales para su concreción. La precariedad habitacional de la población migrante es particularmente cruda en la zona norte del país, donde en gran proporción se concentran en asentamientos informales que en Chile son llamados “tomas” o “campamentos” (slums, en inglés). La Encuesta Nacional de Campamento realizada por el Centro de Investigación Social de TECHO Chile (2015) registró que en Arica el 27,5% de la población que habita los campamentos es migrante, el porcentaje es incluso más alto en Antofagasta, donde representan el 33%. Estas cifras son dramáticas, sin embargo, aún subestiman el fenómeno, pues el Catastro Regional de Campamentos 2015 desarrollado por el Gobierno Regional de Antofagasta, registró que 59,8% de los habitantes en campamentos en la región son migrantes. Si bien en Arica la población migrante convive con población chilena, en Antofagasta se han conformado algunos campamentos exclusivamente de migrantes, donde aun cuando no son todos de la misma nacionalidad, la segregación comienza a consolidar verdaderos ghettos migrantes.

La encuesta Casen del año 2011, da cuenta del estado que tienen los migrantes en relación al lugar que habitan. Un poco más del 75% de dicha población se encuentra en una situación que se podría catalogar como transitoria, ya que un 47,4% está en un lugar cedido por un familiar o lugar de trabajo y un 26,9% en una vivienda arrendada, sea con o sin contrato. Lo anterior puede implicar una inestabilidad ya que no es un lugar propio y puede asomar una situación complicada si hay despidos de trabajo o que el arrendador encuentre una oferta mejor por su vivienda, efectos que podrían ser más inmediatos en el caso del 15,3% de los migrantes que está arrendando sin contrato.13

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo, a través de la Secretaría Ejecutiva de Campamentos, publicó el año 2011 el Mapa Social de Campamentos, donde se señala que en la Región de Arica y Parinacota se encontraban 6 campamentos, que a su vez congregaban a 236 familias, donde el 26% tenía un jefe de hogar extranjero. El campamento Coraceros, el más grande de la región, está inserto en un terreno de propiedad privada ubicado en la periferia de la ciudad de Arica, a un costado de la Panamericana 5 norte y frente a la Primera Brigada Acorazada “Coraceros” de Arica.14

12 MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Sistema integrado de Subsidio Habitacional, resultados de postulaciones a abril de 2016.13 VICUÑA UNDURRAGA, J.T.; ROJAS VALENZUELA, T.E. (2015). Migración en Arica y Parinacota: Panoramas y tendencias de una región fronteriza.

Ediciones Universidad Alberto Hurtado. Santiago de Chile.14 Ibídem.

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4. La propuesta metodológica: estado del arte, propuesta y justificación

Existe un consenso generalizado entre expertos y autoridades vinculadas a temas migratorios, que el marco normativo vigente en Chile se encuentra sobrepasado y obsoleto para enfrentar el desafío de la gobernabilidad migratoria. La actual normativa vigente es el Decreto Ley Nº 1.094 de 1975 –Ley de Extranjería–, que concibe al migrante como un peligro para la seguridad nacional. Ello se explica en la lógica de seguridad del Estado que la inspira, donde el migrante es visto con desconfianza, pues representa un potencial criminal o subversivo.

Para evitar que la ocupación del suelo comprometa la soberanía nacional, se debe crear un criterio de selección respecto a los ocupantes de dicho territorio que posea un valor estratégico para el Estado. Ante lo cual se proponen los siguientes indicadores:

Tabla Nº 1: Indicadores

Dimensión Indicador

Vivienda

Forma de Acceso (compra, arriendo)

Tipo (casa, departamento, vivienda social básica)

Estado (materialidad)

Instrumentos de planificación y regulaciónVigencia

Tipos de zonificación y uso del suelo

PoblaciónTasas de crecimiento población total

Migraciones

Empleo

Tipo de trabajo

Tipo de contrato

Distancia a zonas residenciales

Servicios

Educación

Salud

Seguridad

ConectividadTipos de vías

Distancia en horas a diferentes servicios

Geopolítica

Nacionalidad de cada uno de los miembros del grupo familiar

Empleo del jefe de hogar

Tiempo de residencia

Procedencia del jefe de hogar y de cada uno de los miembros del grupo familia (municipio, ciudad, país)

Nivel educacional

Detalle de las relaciones del jefe de hogar con el lugar de procedencia

Localización de la residencia

Distancia residencia-límite internacional

Forma de acceso al límite

4.1. Las migraciones en la región de Arica y Parinacota y el derecho a la vivienda

La Región de Arica y Parinacota se encuentra en el extremo norte del país y actúa como la puerta de entrada para migrantes venidos por tierra, principalmente de Perú y Bolivia. Dicha situación la vuelve relevante, no solo por un tema estratégico en materia fronteriza, sino también por ser una importante región de asentamiento migratorio.

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Las estadísticas del DEM indican que hacia 2014 esta región contaba con 13.813 extranjeros residentes, cifra que si bien representa solo el 3,3% de los migrantes que residen en el país, a nivel regional representa el 5,8% del total poblacional de Arica y Parinacota.15

La ciudad de Arica es la capital regional y se ubica en la costa del Pacífico, constituyéndose como uno de los principales puertos del Norte Grande, no es de extrañar que la población migrante en esta comuna presente dos características comunes; trabajan sin contrato laboral y se desempeña en trabajos de mozos de labranza y peones agropecuarios.16

Durante el año 2016, según datos entregados por el Servicio de Vivienda y Urbanización (SERVIU) de la Región de Arica, se cuenta con una meta presidencial de 3.000 viviendas para el año 2018 y de 5.000 para el 2020. Las proyecciones actuales para el presente año, considerando todos los proyectos en ejecución en la región, se construirán 2.466 viviendas.

Conclusiones

El migrante contemporáneo como un sujeto móvil y diverso interpela la ideología que fundamenta la nación; complejiza el sistema de distribución de recursos, oportunidades y derechos; modifica de hecho el sistema de símbolos que había constituido la cultura local; trastoca y transforma en definitiva los fundamentos sobre los que las sociedades democráticas buscan reproducirse. El migrante altera las condiciones de realización de la democracia.

La ocupación del suelo, específicamente respecto al uso habitacional, está pobremente regulada respecto a los instrumentos creados con dicho fin, donde los PRC regulan solo suelo urbano, por ende no se cuenta con un instrumento que permita planificar y regular el uso del suelo en zonas fronterizas.

La modificación de la Ley de Migración, y las posibilidades de entrega de más y mayores beneficios a la actual población migrante instauraría un nuevo patrón de establecimiento y de creación de sectores habitacionales exclusivos para dicha población, generando aún más diferencias con respecto a la población nacional, generando segregaciones y divisiones con respecto de esta población.

Dado el impacto de la globalización y el desdibujamiento de los límites y fronteras, debe replantearse a nivel poblacional un nuevo concepto de soberanía con respecto al recurso suelo, respecto al tipo de uso, avalúo y oferta del mismo. Los planes reguladores comunales e intercomunales deben actualizarse con respecto a los usos de facto y no respecto a posibilidades, considerando los posibles riesgos y/o desastres que pueda enfrentar la población.

La oferta de suelo en el norte y el centro del país, y el precio de este determina directamente la localización de la población migrante, siendo que los núcleos/capitales regionales son solo un foco de trabajo y no un foco habitacional. Se deben garantizar los derechos de todos aquellos que residen en el país.

Se constata que no existen parámetros que incorporen dimensiones geopolíticas al acceso a la vivienda a inmigrantes y a la construcción de residencias en regiones fronterizas. La posibilidad de que se generen bolsones territoriales donde la soberanía nacional quede en disputa a causa de la instalación de inmigrantes, especialmente de países limítrofes, debe ser analizada al momento de plantear soluciones habitacionales en la región de Arica y Parinacota.

15 DEPARTAMENTO DE EXTRANJERÍA Y MIGRACIONES (DEM) (2016). Anuario Estadístico nacional 2005-2014. Santiago de Chile: Departamento de Extranjería y Migración del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

16 VICUÑA y ROJAS, op. cit.

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BibliografíaARANGO, María Julia; LAHOUD, Gustavo Omar. “Recursos Naturales Estratégicos, Geopolítica y Desarrollo en América Latina”. Universidad de San Andrés, Argentina.

BOLÍVAR, Christian; ORTEGA, Rodolfo (2016), “Estrategia Militar”.

DEPARTAMENTO DE EXTRANJERÍA Y MIGRACIONES (DEM) (2016). Anuario Estadístico nacional 2005-2014. Santiago de Chile: Departamento de Extranjería y Migración del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

MÁRQUEZ, Francisca; CORREA, Juan José. Identidades, arraigos y soberanías. Migración peruana en Santiago de Chile. Revista Latinoamericana, Volumen 14, Nº 42, 2015, pp. 167-189.

MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Ley General de Urbanismo y Construcciones, modificación agosto 2016. Obtenido desde Biblioteca del Congreso Nacional.

MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Plan Regulador Comunal de Arica, obtenido desde Observatorio Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

OLIVARES TORRES, Juan. ¿Cuáles son los Recursos Naturales Estratégicos? ESD, Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2004.

MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. (2006) Historia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo 1906-2006. Santiago de Chile.

VICUÑA UNDURRAGA, J.T.; ROJAS VALENZUELA, T.E. (2015). Migración en Arica y Parinacota: Panoramas y tendencias de una región fronteriza. Ediciones Universidad Alberto Hurtado. Santiago de Chile.

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Visiones

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Daniela Rivera Marín / Abraham Paulsen Bilbao El suelo como un recurso natural estratégico Escenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1 (2017), pp. 51-54.Centro de Estudios e Investigaciones MilitaresSantiago de ChileISSN 0717-6805

50 años de ZLAN: cooperación Argentina-BrasilMaría Gabriela Gallardo Toledo*1

Medio siglo ha transcurrido desde la firma del Tratado de Tlatelolco, el que catalogó a América Latina y el Caribe como la primera Zona Libre de Armas Nucleares (ZLAN) a nivel mundial. Su propósito era que “los Estados que conforman una ZLAN, en el ejercicio de su soberanía, se comprometen a prohibir en sus respectivos territorios la investigación, diseño, desarrollo, ensayo, adquisición, emplazamiento y posesión de armas nucleares”.12

De esta manera, a la fecha 33 Estados de la región forman parte de este cometido, ratificando este tratado que posiciona dentro del sistema internacional a esta región como icono de adecuadas prácticas de gobernabilidad en una de las materias, que hasta hoy se presentan como referente en el devenir del entorno político-estratégico de carácter global.

Para su institucionalización, se creó el Organismo para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina y el Caribe (OPANAL), cuya finalidad es poder gestionar aquellas políticas referidas a esta temática, pero por sobre todo, develar la voluntad de este subsistema en seguir posicionándose como el referente hegemónico, cuya génesis radica en la relación entre Argentina y Brasil, países con una alta capacidad de influencia en la región.

Breve historia del desarrollo nuclear de Argentina y Brasil

En 1948, el presidente argentino José Domingo Perón, le encomendó al científico austro-alemán, Ronald Richter, desarrollar un programa que permitiera generar energía de bajo costo, para lo cual se creó la Comisión Nacional de la Energía Atómica (CNEA) en 1950. En los siguientes años se realizaron programas de investigación nuclear en universidades, y se implementó una planta piloto para la producción de uranio metálico. Todas aquellas acciones, se consolidaron con la incorporación de este país al Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). “En esta etapa de formación, Argentina dio sus primeros pasos en materia de desarrollo de tecnología nuclear, principalmente mediante estrategias de formación de personal y desarrollo de las primera tecnologías para la consolidación de un programan nuclear sólido capaz de satisfacer la demanda energética del país”.23

* Periodista, Universidad de los Andes. Cursando el Master Paz, Seguridad y Defensa, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado, España. Graduada del Curso “Implicancias Estratégicas de los Derechos Humanos y el Estado de Derecho”, Center William J. Perry, EE.UU. (2017). Actualmente se desempeña como periodista del Departamento Comunicacional del Ejército y Directora Académica del Diplomado de Corresponsal de Defensa, Academia de Guerra del Ejército. [email protected]

1 Ver: http://www.opanal.org/zonas-libres-de-armas-nucleares-zlan/2 PORRAS, Camilo. Análisis de la Cooperación entre Argentina y Brasil para el control de la proliferación nuclear. Una lectura desde el realismo

defensivo y contingente. Monografía de la Facultad de Relaciones Internacionales Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Semestre I, 2015, p. 12.

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Durante la década de los 60, Argentina suscribió importantes acuerdos con Estados Unidos, Francia, Colombia, España, Paraguay y la Comunidad Europea de la Energía Nuclear (EURATOM), con la finalidad de establecer lazos de cooperación en materia de usos civiles y pacíficos en energía nuclear. Más tarde, en 1968, suscribió un acuerdo con la empresa alemana Siemens con el propósito de construir un reactor recipiente de presión con uranio natural y agua pesada para, posteriormente, desarrollar proyectos no solo de investigación, sino que también para la producción de este material.12

En la década del 70, dicho avance en materia nuclear comenzó a generar cuestionamientos respecto a su uso, más aún considerando que no había firmado el Tratado de No Proliferación Nuclear.3 Se agregaban las fuertes diputas territoriales con Chile, que lo llevó a una casi guerra durante el año 1978, y su rivalidad histórica con Brasil. De este modo, desde 1983 este país dispone de todos los eslabones industriales para el dominio completo del combustible nuclear,4 formando parte del selecto grupo de Estados con las capacidades necesarias para manejar el combustible nuclear.5

Por su parte, Brasil, desde el año 1930 comenzó a demostrar su interés por formar parte de este grupo de países poseedor de este tipo de capacidad, para lo que se acercó a Estados Unidos, logrando 15 años después concretar un acuerdo secreto que consideró “ayuda financiera y técnica para el desarrollo de proyectos, la construcción y el funcionamiento de reactores”.6

En 1951 se creó la Comisión Nacional de Investigación (CNI) que, al igual que la CNEA, es la “encargada del desarrollo de tecnologías nucleares y la promoción del uso pacífico de energía nuclear”.7 Más tarde, se establecieron lazos con Alemania para adquirir mayor trasferencia tecnológica que si bien no se materializó develó no solo la necesidad de convertirse en un poder nuclear en la región.

Relación argentino-brasileña

Las relaciones entre ambos países han sido complejas en virtud de la competencia por obtener el podio de líder regional, fundamentado principalmente en sus características geopolíticas; fricciones por el dominio de la cuenca de la Plata que posibilitaba la explotación de recursos naturales y otorgaba una supremacía estratégica en caso de enfrentamiento, disputas por el desarrollo hidroeléctrico en el río Paraná y la participación de Brasil en el territorio antártico. A ello se agregaba la búsqueda de mejores capacidades para el desarrollo nuclear.

De esta manera se presentaba un escenario donde los índices de conflicto entre ambos no eran inadvertidos por el concierto internacional, fomentando el desarrollo de un régimen internacional concordante con el pensamiento realista, característico de la Guerra Fría. Sin embargo, con el transcurso del tiempo y a pesar de las fricciones, se lograron establecer sendos consensos bilaterales.

Ahora bien, lo más interesante de este proceso y los estudios que se han realizado al respecto, es que mientras ambos Estados tenían conflictos de intereses geopolíticos que los hacia competir por la capacidad nuclear, frente al

1

2

3 GAZZE, Eduardo. “El delicado caso de cooperación internacional en materia nuclear, el éxito de la cooperación argentino- brasileño”. Revista Integración y Cooperación Internacional. Nº 16 (junio-septiembre 2013), p. 11. Argentina, www.cerir.com.ar

4 Martín, H. (2010) En el marco del bicentenario: El desarrollo nuclear argentino, ejemplo de soberanía política en ciencia y tecnología. Centro Argentino de Estudios Internacionales. Working paper Nº 1, Programa CyT, pp. 2-19,

5 PORRAS, op. cit. , 2015, p.13. 6 CUBILLOS, Adela “El desarrollo nuclear de Brasil: reseña histórica”. Memorias Revista digital de Historia y Arqueología desde el Caribe Colombiano.

9 (17). 2012. Pp. 171-172. Colombia, Universidad del Norte http://www.redalyc.org/revista.oa7 Ibídem, pp. 172-173.

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concierto internacional se presentaban como aliados ante políticas regionales e internacionales de esta índole, los que constituyeron los cimientos de los acuerdos bilaterales.

A nivel regional, nos referimos al Tratado para la Proscripción de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (más conocido como Tratado de Tlatelolco), el que fue creado en 1967 con el propósito de desnuclearización del territorio latinoamericano y caribeño de los países signatarios.

Pese a que esta negociación de carácter regional, pero con incidencias internacionales, estuvo involucrado Argentina y Brasil, el primero de ellos decidió no ratificarlo y el segundo, de manera parcial, por considerar que este tratado iba en contra de la evolución individual de cada Estado en la materia, toda vez que se especificaba que los países solo podrían realizar algunas explotaciones de este recurso, de manera limitada y no cuanto ellos quisieran.8

Esta misma línea siguieron ambos países respecto a restringirse la firma del TNP de 1968. Lo interesante de esta postura, es que permitía concluir tres directrices:

Existía una incoherencia sustancial de ambos frente al uso de la energía nuclear, ya que desde que comenzaron a gestionar diversos proyectos, los gobiernos tanto argentino como brasileño, independiente de sus lineamientos políticos, defendieron la necesidad de ejecutar este tipo de programas, respondiendo a las necesidades energéticas de carácter pacífico. Sin embargo, ante este tipo de hechos, se deja entrever que no era del todo cierto o por lo menos provocaba un cuestionamiento ineludible.

Develaba un liderazgo regional basado netamente en las ganancias particulares de ambos, y no a un esfuerzo conjunto, como subsistema, de realizar este tipo de encuentro que permitieran el uso limitado de este activo en pos de la proscripción de armas nucleares.

Manifestaron que el TNP solo beneficiaba a los Estados nucleares, ya que ellos podrían mantener este armamento, si se comprometían a la transferencia tecnología a aquellos desnuclearizados, pero que a la vez no podrían generar armamento nuclear, ni su adquisición.

De este modo, la firma de Tlatelolco conlleva a Latinoamérica a ser la primera región a nivel mundial en ser una Zona Libre de Armas Nucleares (ZLAN), por lo que la no ratificación de este solo desequilibraba el desarrollo de este compromiso, perjudicando, primordialmente, la posición de América Latina ante la comunidad internacional.

Cabe recordar que en ese entonces la región necesitaba el respaldo exterior, sobre todo de Estados Unidos, para el sustento de su desarrollo, por lo que establecer buenas relaciones con esta potencia mundial era clave y más aún, cuando en esta zona se estaban generando procesos políticos sumamente complejos, ligados básicamente, a la llegada del comunismo a las cúpulas gubernamentales pero, especialmente, el nacimiento de guerrillas que estaban generando un entorno inseguro. Sin duda todo ello provocaba demora en la ejecución de este tipo de instancias y, a su vez, engendraba un alto nivel de incertidumbre en virtud de las verdaderas intenciones.

Este panorama configuró, finalmente, el desarrollo de una relevante alianza que los posicionó ante el mundo con una posición en común. Por una parte, cada uno de ellos ejecutaba programas que fomentaran niveles importantes de este poder al comprender su conflictividad, pero a la vez, sabían que debían presentarse como aliados ante las situaciones descritas, toda vez que podían mermar su carrera como líderes regionales.

8 PORRAS, op. cit., p. 17.

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Acuerdos bilaterales

En este contexto, la máxima propuesta bilateral desarrollada por los dos Estados en esta materia fue la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC). Pese a que este organismo fue creado el 18 de julio de 1991, tiene sus cimientos en diversos acuerdos bilaterales gestionados en la década de los 80, como el Acuerdo de Cooperación entre Brasil y Argentina para el Desarrollo y la Aplicación de los Usos Pacíficos de la Energía Nuclear (1980); Declaración de Iguazú (1985) y la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear (1985).

Sin embargo, fue justamente a fines de esta década, con el cambio de gobierno de ambos países, que se hizo necesario establecer de manera concreta espacios que permitieran orientar sus relaciones. Así, el 28 de noviembre de 1990 se firmó en la localidad de Foz de Iguazú la Declaración sobre Política Nuclear Común Argentino-Brasileña.9 Lo destacable de este documento es que se refirió a tres aspectos relevantes: aprobar un Sistema Común de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (SCCC), aplicable a todas las instalaciones y materiales nucleares, posibilitando que cada uno de los participantes pudiera conocer los proyectos nucleares y el material disponible; comenzar a ejecutar conversaciones con el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) para un salvaguarda y, finalmente, ambos países incorporarse al Tratado de Tlatololco.10

De esta manera, mediante la ABACC, el SCCC comenzó a funcionar integralmente, destacándose con ello que sí se daba cumplimiento con el objetivo de su origen, que era asegurar el uso pacífico tanto de las instalaciones como materiales. Asimismo, en diciembre de ese mismo año, se llevó a cabo el Acuerdo Cuatripartito entre ambos países, ABACC y OIEA, siendo una muestra más del interés por establecer salvaguardas de carácter internacional que permitiera resguarda el correcto devenir de las bases de ambas naciones más sensibles en esta materia, específicamente aquellas con uranio, las que, justamente no estaban bajo el alero del organismo internacional.

Este aspecto se vio reflejado cuando un año después, en el Tratado de Tlatelolco, se aceptaron la incorporación de directrices vinculadas al sistema de verificación, propuesta por ambos países en unión con Chile, dejando de manifiesto su compromiso. Finalmente, se sumó la adhesión al TNP por parte de Argentina en 1995 y Brasil en 1998, hechos que posicionaron a ambos Estados dentro del concierto internacional como ejemplo de buenas prácticas y dentro del entorno estratégico, tanto en lo global como regional, como líderes de consensos políticos del más alto nivel.

Reflexiones finales

Considerando la relevancia de esta problemática a nivel mundial, la configuración de un régimen en particular que regule esta materia ha sido trascendental para el devenir de las relaciones internacionales. En este contexto, el caso de Argentina y Brasil se ha posicionado como un ícono. Pese a que, durante años, cada uno de ellos llevó a cabo sus propios programas nucleares en la segunda mitad del siglo XX lograron ejecutar procesos cooperativos, que poco a poco se fueron acrecentando con el tiempo, al punto de desarrollar acuerdos cooperativos del más alto nivel.

9 BOMPADRE, Gerardo. “Cooperación Nuclear Argentina- Brasil”. Evolución y Perspectivas, Relaciones Internacionales, Nº 18, 2000, p. 58. 10 Ibídem, pp. 58- 59.

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ActividAdes AcAdémicAs del cesim

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María Gabriela Gallardo Toledo 50 años de ZLAN: cooperación Argentina- BrasilEscenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1 (2017), pp. 55-56.Centro de Estudios e Investigaciones MilitaresSantiago de ChileISSN 0717-6805

CESIM firmó acuerdo académico con centro de estudios italianoEl día 5 de mayo se oficializó la firma del Acuerdo Técnico entre el Centro de Estudios e Investigaciones Militares (CESIM) y el Centro Militar para Estudios Estratégicos de la República de Italia (CEMISS). La actividad fue presidida por el comandante de la División Educación, GDB Esteban Guarda, entidad responsable de validar los convenios que la institución suscribe en el ámbito académico.

El citado acuerdo contempla la colaboración de los centros mediante la realización de actividades conjuntas, elaboración de investigaciones, intercambio de publicaciones y/o investigadores. Creado en 1987, el CEMISS depende del Centro de Altos Estudios de la Defensa (CASD), dependiente del Ministerio de la Defensa de Italia, y tiene como principales misiones

entregar asesoría especializada al Ministerio de Defensa de Italia y al Estado Mayor de la Defensa, realizar investigaciones y estudios, así como relacionarse con el mundo académico civil, militar, italiano y extranjero.

Académico de la Universidad Nacional Autónoma de México visitó el CESIMEn el marco de su viaje a Chile, el día 26 de abril el doctor en Estudios Latinoamericanos, Raúl Benítez Manaut, visitó el CESIM, oportunidad que le permitió abordar las actuales relaciones bilaterales entre México y Estados Unidos, así como las iniciativas de intercambio que se encuentran en desarrollo. En el ámbito de la seguridad regional, efectuó una breve síntesis histórica sobre el surgimiento de las guerrillas mexicanas, el incremento de las actividades criminales transfronterizas en Centroamérica y el rol de las Fuerzas Armadas mexicanas en el combate al narcotráfico y sus desafíos.

Benítez es licenciado en sociología y cuenta con una maestría en Economía y Política Internacional por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Es, investigador de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) e integrante del Comité Editorial de la revista Escenarios Actuales.

Además, ha participado como consultor internacional para el Libro Blanco de la Seguridad y la Defensa de Francia (2007) y consultor para la redacción de los libros blancos de la defensa de los ministerios de Defensa de Guatemala, Ecuador y Honduras. Autor de numerosas publicaciones entre las que destacan el reciente Atlas de la Seguridad y Defensa de México 2016.

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Actividades Académicas del CESIM

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Inicio del Consejo Editorial de Publicaciones MilitaresEn el marco de la reciente actualización del Sistema de Investigación y Desarrollo del Ejército (SIDE), se creó un nuevo Consejo Editorial de Publicaciones Militares, el que se desempeñará como organismo asesor de la Subjefatura de Estado Mayor del Ejército en materias relacionadas con las publicaciones institucionales.

El presente Consejo cuenta con delegados permanentes, quienes tienen la misión de coordinar los esfuerzos investigativos en los distintos ámbitos de competencia de los respectivos organismos, así como de sus áreas y líneas de investigación. Para dar funcionamiento a este Consejo se estableció una metodología de trabajo y se consensuaron criterios de evaluación en función de la especificidad de cada organismo.

Grupo Consultivo del SIDE inicia análisis de nuevos proyectos de investigaciónEn el marco de la gestión del Sistema de Investigación y Desarrollo del Ejército (SIDE), entre el 24 de abril y 3 de mayo se efectuaron los análisis de los nuevos proyectos de investigación que se ejecutarán el año 2018.

En dependencias del CESIM, que se desempeña como organismo directivo y ejecutivo, se realizaron las primeras reuniones de trabajo con los delegados del Grupo Consultivo de Investigación y Desarrollo, vinculados a los distintos ámbitos de investigación de los subsistemas del SIDE, quienes analizaron un total de 21 proyectos. Tras la selección y priorización de estos, se elaboró una evaluación de detalle con las nuevas propuestas de investigación que serán consideradas para su factibilidad de financiamiento –con fondos institucionales– correspondiente al presupuesto del año 2018, instancia donde se

estudiará su aprobación definitiva por parte del Subjefe de Estado Mayor General del Ejército.

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Panorama InternacIonal: SegurIdad y defenSa

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Actividades Académicas del CESIM Escenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1 (2017), pp. 57-60.Centro de Estudios e Investigaciones MilitaresSantiago de ChileISSN 0717-6805

60 años del Tratado de Roma

En momentos en que Europa se ve enfrentada a múltiples desafíos, considerando las implicancias de una de las mayores crisis migratorias y la decisión del Reino Unido de retirarse de la Unión Europea (UE), el 25 de marzo se conmemoró un nuevo aniversario de la firma del Tratado de Roma, que dio origen a este bloque.

El lugar escogido para el encuentro fue Campidoglio, el mismo que en 1957 reunió a los líderes de Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo para firmar los tratados de la Comunidad Económica Europea y de la Energía Atómica, génesis de la UE. 60 años después, son 27 Estados los que componen esta alianza, y quienes pretenden dar “nacimiento de la nueva UE”, como señaló el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker.

Al término del encuentro, los líderes firmaron una declaración en la que afirmaron que la UE enfrenta en la actualidad retos sin precedentes que abarcan desde conflictos regionales, terrorismo, presiones migratorias crecientes, proteccionismo y desigualdades sociales y económicas. En este contexto, los Estados parte se comprometieron a fortalecer la UE y defender los intereses y valores comunes, afirmando que “nuestra unión es indivisa e indivisible (…) En el día de hoy renovamos en Roma la alianza única de naciones libres que iniciaron nuestros ilustres predecesores hace sesenta años”, expresó su presidente, Donald Tusk, agregando que en aquella época no se

hablaba de tiempos ni se concebían salidas acotadas, pese a las trágicas circunstancias de ese momento histórico. (Ver: http://www.consilium.europa.eu/es/meetings/european-council/2017/03/25-informal-meeting/)

Durante los festejos del 60 aniversario, el Papa Francisco recibió en el Vaticano a los 27 jefes de Estado y de gobierno, oportunidad en que se refirió a la grave crisis migratoria y a la necesidad de replantear la Unión Europea no solo desde una mirada económica, de seguridad o un problema numérico, sino que también en un cambio de actitud para enfrentar los desafíos del siglo XXI, instándoles a “volver a pensar en modo europeo”, recordándoles que su identidad es y siempre ha sido una identidad dinámica y multicultural. (Ver: http://elpais.com/elpais/2017/03/24/album/1490382043_392342.html#1490382043_392342_1490382602)

Efemérides

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Panorama Internacional: Seguridad y Defensa Panorama Internacional: Seguridad y Defensa

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Cabe recordar que el conglomerado en sus inicios reunió a seis países (Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos), con el propósito de poner fin a los conflictos vecinales, al término de la Segunda Guerra Mundial, surgiendo como un primer paso de cooperación y fines

pacíficos a través de la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. (Ver: https://europa.eu/european-union/about-eu/history_es). La entrega del premio Nobel de la Paz a la Unión Europea el año 2012, es uno de los hitos más relevantes en sus 60 años de historia.

Nuevo Secretario General de la ONU

En el marco de la celebración del Día Mundial del Refugiado, celebrado el 20 de junio, el Secretario General de la ONU, António Guterres, hizo un llamado a incrementar “los esfuerzos diplomáticos en pro de la paz para evitar que surjan y se intensifiquen nuevos conflictos y resolver los que ya han tenido consecuencias desastrosas. También exhortó a los Estados miembros a que se esfuercen mucho más por proteger a las personas que huyen para salvar sus vidas, por fortalecer el régimen internacional de protección y por encontrar soluciones para evitar que las personas queden en un limbo durante años y años”. (Ver: https://www.un.org/sg/es/content/sg/statement/2017-06-20/secretary-generals-message-world-refugee-day).

Esta ha sido una de las principales preocupación de Guterres desde que asumió, a principios de este año, en donde resaltó que “La paz debe ser nuestro objetivo y nuestra guía. La dignidad y la esperanza, el progreso y la prosperidad,

todo lo que como familia humana deseamos alcanzar, depende de la paz (…) Hagamos que 2017 sea un año para

Noticias internacionales

* F u e n t e : h t t p s : / / w w w . u n . o r g / s g / e s / c o n t e n t / s g /s p e e c h e s / 2 0 1 6 - 1 2 - 1 2 / s e c r e t a r y - g e n e r a l - d e s i g n a t e -ant%C3%B3nio-guterres-oath-office-speech

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la paz”. En dicho momento, marcado por los desafíos que planteaba la crisis migratoria, la situación en Siria y el terrorismo yihadista, entre otras problemáticas, aprovechó la instancia para delinear cuáles serían sus prioridades que contribuirían a dicho cometido. (Ver: https://www.un.org/sg/es/content/sg/speeches/2016-12-12/secretary-general-designate-ant%C3%B3nio-guterres-oath-office-speech).

En primera instancia, reconociendo que la falta de claridad en las relaciones de poder ha fomentado la imprevisibilidad e impunidad, afirmó que eso ha traído como consecuencia que los conflictos sean cada vez más complejos y estén provocando graves violaciones al derecho internacional humanitario y abusos a los derechos humanos. Todo lo que se ve potenciado con las actuales amenazas, como el terrorismo y el crimen organizado, y las megatendencias del cambio climático, crecimiento demográfico, la rápida urbanización y escasez de agua, entre otras.

En este sombrío panorama, que explica la desconfianza de la ciudadanía hacia sus gobiernos e instituciones, incluida la ONU, Guterres mencionó que “esta organización es la piedra angular del multilateralismo, y ha contribuido a forjar decenios

de relativa paz. Sin embargo, los desafíos están superando nuestra capacidad de respuesta. Naciones Unidas debe estar preparada para cambiar (…) Nuestra deficiencia más grave, y me refiero aquí a toda la comunidad internacional, es nuestra incapacidad de prevenir las crisis. Naciones Unidas nació de la guerra. Hoy debemos cuidar la paz”.

En este contexto, enunció tres prioridades estratégicas para el cambio: la labor en favor de la paz, el apoyo al desarrollo sostenible y la gestión interna. Para el primer punto, hizo hincapié en la prevención de los conflictos, para lo cual se requiere incrementar el trabajo para detectar y abordar las causas profundas, además de intensificar la mediación, el arbitraje y el desarrollo de una diplomacia creativa.

El segundo punto, está focalizado al apoyo de la ONU a los Estados miembros para la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Por último, resaltó la necesidad de llevar a cabo una reforma de la organización, logrando un consenso en la simplificación, descentralización y flexibilidad para la toma de decisiones de manera de incrementar la eficiencia en las múltiples labores que se realizan en pos de la paz mundial.

Retiro de tropas de Haití

Después de 13 años, el 15 de abril comenzó el retiro de las tropas chilenas que se encontraban desplegadas en la Misión de Estabilización de Haití de Naciones Unidas (MINUSTAH), respondiendo así a una estrategia gradual desarrollada con el propósito de garantizar la seguridad de la ciudadanía.

El 31 de agosto de 2016, la presidenta Michelle Bachelet comunicó al Secretario General Adjunto para Operaciones de Paz de Naciones Unidas, la decisión del gobierno de Chile del término de la participación nacional a partir de abril de 2017, basado en que “Hemos tenido éxito en los propósitos que nos impusimos al inicio de esta misión. Es tiempo, por tanto, de reenfocar nuestra estrategia”. (https://www.cooperativa.cl/noticias/pais/relaciones-exteriores/haiti/comenzo-retiro-de-tropas-chilenas-de-haiti-despues-de-13-anos-en-mision/2017-04-15/155346.html).

Posteriormente, el 27 de marzo, acompañada del ministro de Defensa y de Relaciones Exteriores, efectuó una

visita al país caribeño, instancia en la que se reunió con autoridades del gobierno haitiano, MINUSTAH y tropas nacionales, y en la que destacó la conmemoración de más de ocho décadas de relaciones diplomáticas.

El presente repliegue considera a cerca de 400 efectivos que conformaron el Batallón Chile y 47 del Grupo de Helicópteros, mientras que se mantendrán cerca de 20

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efectivos de Carabineros y de la Policía de Investigaciones. “Para la fecha del término de este proceso, el 15 de abril próximo, más de 12 mil soldados y policías nacionales habrán pasado por este país, cooperando en la gestión del entorno de seguridad local y realizando un aporte concreto a la paz y la seguridad internacionales”, indicó la jefa de Estado. (http://www.emol.com/noticias/Nacional/2017/04/15/854352/Comenzo-el-retiro-de-las-tropas-chilenas-que-ayudaron-a-mantener-la-paz-en-Haiti.html).

En tanto, el ministro de Defensa Nacional, José Antonio Gómez, señaló que “La participación de nuestro país en Haití representó un compromiso concreto de Chile con la solidaridad regional e internacional, así como con la cooperación con el sistema de Naciones Unidas para preservar la paz y seguridad internacionales en ese país, contribuyendo asimismo a posicionarlo en la región latinoamericana como un actor relevante. Desde la perspectiva de la defensa y de la capacidad profesional de las Fuerzas Armadas, esta operación de paz (MIFH y MINUSTAH) constituyó un escenario eficaz para capacitar a los militares chilenos en un escenario real”. (http://www.emol.com/noticias/Nacional/2017/03/09/848458/Que-gano-Chile-luego-de-enviar-tropas-durante-13-anos-a-Haiti.html).

Chile fue uno de los primeros países en acudir al llamado en el 2004, cuando detonó una de las peores crisis

políticas de Haití tras la salida del entonces presidente Jean-Bertrand Aristide. Frente a este escenario, el 29 de febrero el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución Nº 1.529, que autorizó el despliegue de la Fuerza Multinacional Provisional para Haití (MIFH). En tanto, el entonces presidente de Chile Ricardo Lagos decidió la participación chilena, a solicitud de Estados Unidos y Francia.

El 3 de marzo, y en tan solo 72 horas, una Compañía Reforzada de Ejército fue enviada a Puerto Príncipe con el fin de controlar el estallido de violencia. La MIFH contó con un total de 3.775 efectivos, de los cuales 336 de ellos fueron tropas de Infantería y de Fuerzas Especiales chilenos, siendo el contingente más numeroso que Chile había enviado a una misión de paz de la ONU hasta ese momento. Con posterioridad, el 30 de abril el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución Nº 1.542 que estableció la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), conformada por un máximo de 1.622 miembros de policía civil y 6.700 efectivos militares, con poder para actuar bajo el Capítulo VII de la Carta de la ONU, oportunidad en la que Chile incrementó y diversificó su participación en la citada misión por medio de personal de Carabineros y de la Policía de Investigaciones.

*Fuente: http://www.ejercito.cl/noticias/Contingente%20nacional%20culmina%20misi%C3%B3n%20en%20Hait%C3%AD-1731

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Reseña de LectuRas Recomendadas

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Panorama Internacional: Seguridad y Defensa Panorama Internacional: Seguridad y DefensaEscenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1 (2017), pp. 61-62.Centro de Estudios e Investigaciones MilitaresSantiago de ChileISSN 0717-6805

Los Senderos de la LibertadAutor: Carlos Sabino Editorial RELIALMéxico, 2015, 182 páginas.ISBN: 9789929677173

Por: Francisco Sánchez Urra*1*

Por medio de la presente obra, el Doctor Carlos Sabino realiza un análisis de la historia de Latinoamérica desde una perspectiva liberal, asumiendo un debate conceptual –en apariencia complejo– que es explicado en forma sencilla para lectores que se están introduciendo en la temática.

A lo largo de once capítulos, va desarrollando una interpretación en torno a la manera en que las nacientes repúblicas de América Latina van conformando sus particularidades de origen, procesos e instituciones, para posteriormente analizar de qué forma esto va derivando en distintas concepciones de configuración del Estado, generación de políticas públicas y florecimientos de conflictos sobre las mencionadas temáticas.

De esta manera, dedica un interesante análisis respecto a los conflictos entre liberales y conservadores, lo que, de una u otra forma se va replicando a través del continente con diferentes matices, dando como resultado un panorama comparado respecto a esta temática.

El autor plantea que, conceptualizando la anarquía y el caudillismo, es posible explicar uno de los procesos más complejos en la historia de América Latina, nuevamente generando una visión amplia y comparada, con resultados

* Licenciado en Historia, Licenciado en Educación, Profesor de Historia y Ciencias Sociales, Universidad de Valparaíso. Magíster en Historia, Universidad de Valparaíso. Alumno del programa de Magíster en Ciencias Militares y Planificación Estratégica, Academia de Guerra del Ejército. Actualmente se desempeña como investigador en el Centro de Estudios e Investigaciones Militares (CESIM). [email protected]

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Reseña de Lecturas Recomendadas

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disimiles y discordantes que están, relacionados con la realidad de nuestra región. Resalta en este proceso, el flujo de intelectuales, dado la instauración de varias dictaduras, que harán fluir distintas ideas a mediados del siglo XIX, en este caso Chile no es la excepción y ejemplifica en Juan Bautista Alberdi, Bartolomé Mitre y Domingo Sarmiento, parte de este fenómeno que fue generando un tránsito de ideas, debates y formas de ver el rol del Estado, las que, de una u otra forma, fueron permeando el pensamiento predominante en la época.

Es así como Sabino nos entrega una visión amplia de fines del siglo XIX en torno a las discusiones predominantes en Latinoamérica en relación al rol del Estado y la república, siendo una especie de “radiografía” o “estado del arte”, respecto a los diferentes avances que tienen las posturas liberales en la discusión intelectual y las instituciones, tratando entre otros temas: el indígena, las constituciones, leyes laicas, balance de poder y participación democrática. Analiza, además, la manera en que esto conlleva a las “reformas y auge” que permitieron, con sus respectivas diferencias, avances en torno al debate de ideas que abundaban en la discusión académica y política.

Esta época, para el autor, llega a su fin en la primera mitad del siglo XX, en donde estos pensamientos se van eclipsando en sintonía con lo ocurría en el resto del mundo, en donde, por lo general, se aprecia una desaparición de las ideas liberales en el debate político. Plantea que se transforman en algo muy diferente a lo que eran, fundiéndose con otros, que al igual que ellos, trataban de oponerse a las tendencias más extremistas que se manifestaban en la vida política. De esta manera, sin un rumbo político definido y sin propuestas atractivas para la opinión pública, tales planteamientos se encuentran en un escenario desfavorable tras la Segunda Guerra Mundial, cuando el espíritu de renovación y cambio, al parecer, no las consideró.

Por consiguiente, el autor nos esboza un mundo de posguerra decepcionante, en donde la paz era frágil, amenazada por una hecatombe nuclear y quebrada constantemente en distintos rincones del planeta. En lo político, parecía escaso un sistema de división de poderes efectivo, especialmente en las naciones recién creadas tras la salida colonial, como también el expansionismo totalitario que tuvo sus límites, pero también sus avances considerables, fomentando, de distintas formas, la burocratización y el establecimiento de controles que tendrían su impacto en el libre intercambio en lo que a materia económica se refiere.

Sin embargo, a pesar del aparente desastre y dificultad de reconstrucción, el autor sitúa un momento de reformas en beneficio de los conceptos liberales, tanto en estructura de las instituciones como en aspectos económicos. De esta manera, la década del 60 y 70 reflejan parte de esas circunstancias, tomando como ejemplo el avance en libertad económica y la disminución de la regulación, logrando vincular ese aspecto con el crecimiento que tienen varias naciones y de qué manera otras no consiguen sumarse a la ola de reformas, las que van marcando sus claras diferencias en relación a la región.

Nos plantea que los detractores de los cambios no eran pocos, sin embargo, los resultados demostrados harían que lentamente se fueran sumando a estas reformas, aunque lo que podría ser un avance en lo económico, no se da necesariamente de la mano con lo político, siendo esta una de las principales críticas a la frágil difusión que las ideas de libertad económica tienen en la región.

Como resultado, Carlos Sabino llega a un panorama actual de la región, considerando las raíces históricas de los procesos en que cada país ha logrado situarse, reflexión que no deja de ser interesante en torno a las diferentes coyunturas que se desarrollan en la región, su perspectiva a futuro y como se puede apreciar que en dos siglos de historia los diversos acontecimientos, paso a paso, nos muestran la forma en que la libertad ha sido amenazada y defendida, a veces triunfando y otras retrocediendo ante el autoritarismo y el despotismo, siendo el valor de las ideas las que prevalecen en un proceso mucho más complejo, amplio y diverso que es América Latina.

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Normas editoriales

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Reseña de Lecturas Recomendadas Escenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1 (2017), pp. 63-64.Centro de Estudios e Investigaciones MilitaresSantiago de ChileISSN 0717-6805

La revista Escenarios Actuales es publicada desde 1995 a la fecha de manera ininterrumpida. Actualmente, es una publicación cuatrimestral y se distribuye gratuitamente al mundo académico, organismos gubernamentales, centros de estudios nacionales y extranjeros, Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad, entre otros. Tiene un tiraje de 500 ejemplares, no obstante es posible descargarla desde nuestro sitio web de forma íntegra (www.cesim.cl).

Las temáticas que se abordan son relativas al área de la seguridad y defensa, relaciones internacionales, cooperación internacional, modernización de las Fuerzas Armadas, así como los permanentes desafíos que impone el proceso globalizador. Materias todas que son parte del quehacer profesional del Centro de Estudios e Investigaciones Militares.

Escenarios Actuales aspira a ser una publicación de referencia en materias de seguridad y defensa, difundiendo aquellos temas y problemáticas que se consideran relevantes de ser divulgados, conformando un espacio de opinión e intercambio de ideas. Se encuentra incorporada al catálogo de LATINDEX y CLASE, lo que constituye un avance para el permanente perfeccionamiento y posicionamiento nacional e internacional de la revista.

Quienes estén interesados en colaborar deberán presentar trabajos inéditos y exclusivos. El sistema de arbitraje que se utiliza consiste en la evaluación de los escritos por parte del Comité Editorial, con la participación de los analistas del Centro de Estudios de acuerdo a las áreas de competencia. Asimismo, y de acuerdo a la temática correspondiente, son sometidos a los respectivos integrantes del Consejo Editorial. El CESIM se reserva el derecho de publicación.

Los autores que deseen publicar sus artículos, visiones o reseñas de lecturas recomendadas deben remitir sus trabajos a [email protected] o [email protected], cumpliendo para tales efectos las siguientes normas editoriales:

Artículos: Estos deberán tener una extensión máxima de 14 carillas, tamaño carta, espacio sencillo, letra Times New Roman Nº 12. Se debe considerar un resumen de 100 palabras aproximadamente y cinco palabras claves. En caso de utilizar gráficos, fotografías, infografías, mapas y/o cuadros estadísticos, estos deben especificar su procedencia de acuerdo a las normas requeridas por la revista.

Visiones: Estas deberán tener una extensión máxima de cuatro carillas, tamaño carta, espacio sencillo, letra Times New Roman Nº 12.

Reseña de Lectura Recomendada: Esta debe tener una extensión máxima de tres carillas, tamaño carta, espacio sencillo, letra Times New Roman Nº 12. Asimismo, deben contener los siguientes datos bibliográficos sobre la obra reseñada: nombre del autor, casa editorial, año de edición, ciudad, país e ISBN.

En relación a la afiliación del autor, en todos los casos anteriores, esta debe indicar sus grados académicos, posgrados o postítulos, mail y cargo en el que se desempeña a la hora de publicación del artículo o visión.

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Normas editoriales

Escenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1, 2017ISSN 0717-6805

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En relación a las referencias bibliográficas, estas deben ser numeradas consecutivamente y estar a pie de página. Deben regirse por las normas ISO.

Ejemplos:

Para monografías:

• APELLIDO(S), Nombre (año edición). Título del libro. Responsabilidad secundaria. Edición. Lugar de edición: editorial, páginas. Serie. ISBN.

Para artículos:

• APELLIDO(S), Nombre. Título del artículo. Responsabilidad secundaria. Título de la publicación seriada (año). Edición. Localización en el documento fuente: número, páginas.

Para publicaciones en serie:

• Título de la publicación. Responsabilidad. Edición. Identificación del fascículo. Lugar de edición: editorial, fecha del primer volumen-fecha del último volumen. Página, ISBN.

Para ponencias:

• APELLIDO(S), Nombre. “Título de la parte”. En: APELLIDO(S), Nombre. Título de la obra completa. Responsabilidad secundaria. Nº de edición. Lugar: editorial, año de publicación. Serie. ISBN.

Para documentos electrónicos:

• Responsable principal. Título (tipo de soporte). Responsabilidad secundaria. Edición. Lugar de publicación: editor, fecha de publicación, fecha de actualización o revisión (fecha de consulta). Descripción física. (Colección). Notas. Disponibilidad y acceso. Número normalizado.

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Normas editoriales

Impreso en los Talleres del Instituto Geográfi co Militar.Avda. Santa Isabel 1651

Santiago, Chile

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Normas editoriales

Escenarios Actuales, año 22, julio, Nº 1, 2017ISSN 0717-6805

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Centro de Estudios e Investigaciones Militares

Bandera Nº 52, Santiago de Chile.Teléfono: (56) 226683800

email: [email protected]

[email protected]

Radiografía de un subcontinente: Latinoamérica 2017Ángel Soto

Militares e inmigrantes como dinámicas profundas de las relaciones chileno-argentinasRaúl Sanhueza Carvajal

ETA y el inédito proceso de paz en el país vascoSergio Salinas Cañas

El suelo como un recurso natural estratégicoDaniela Rivera Marín / Abraham Paulsen Bilbao