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“EL DOMINIO DEL ESTADO”

Manlio Fabio Casarín León1

Resumen: Uno de los temas más importantes en el Derecho Administrativo es el referido al régimen patrimonial del Estado, en donde éste como persona jurídica de derecho público, cuenta con dominio patrimonial sobre su territorio para poder cumplir sus fines.

El artículo “El dominio del Estado” nos ilustra no solo el poder de dominio que ejerce el Estado sino también sobre su naturaleza, características, fines, entre otros. Analizará los aspectos más importantes, teniendo en cuenta también el régimen jurídico de los bienes que integran este dominio, tanto los bienes de dominio público como los bienes de dominio privado. Todo esto tomando como base el caso mexicano.

Palabras claves: Régimen Patrimonial del Estado, Propiedad Originaria Estatal, Poder Soberano de Dominio, Régimen Jurídico de los bienes, Patrimonio.

SUMARIO: 1. Introducción. 2. El patrimonio del Estado. 3. El denominado dominio eminente o propiedad originaria estatal. 4. El régimen jurídico de los bienes nacionales: a) bienes de dominio público y b) bienes de dominio privado. 5. Conclusiones.

1. Introducción.

El Estado, como persona jurídica de derecho público, cuenta con un patrimonio para poder cumplir sus fines. La universalidad de bienes, derechos, obligaciones y recursos financieros que lo integran, han sido objeto de estudio de un sinfín de tratadistas que han intentado explicar sus antecedentes, contenido y naturaleza, a partir de realidades concretas normadas en legislaciones nacionales específicas.

Uno de los temas más importantes del derecho administrativo es el relativo al régimen patrimonial del Estado, concretamente en lo relativo al dominio que ejerce sobre su

1 Doctor en Derecho Público. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Catedrático de

la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana.

El Dominio del Estado

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territorio, también identificado como propiedad originaria, entendida como un poder absoluto o eminente derivado de una manifestación indudable de su soberanía, al tratarse de un elemento sustancial e inseparable del ente estatal, y que por lo mismo configura una propiedad sui géneris con contenido diferente a aquella cuya noción tradicional se estudia en el derecho privado.

Identificar el ámbito espacial en donde el Estado ejerce ese poder soberano de dominio (terrestre, aéreo y marítimo, según el caso), así como la naturaleza, características, fines y modalidades para su uso, aprovechamiento y explotación de los bienes que integran su patrimonio, resulta de suma trascendencia al configurar una propiedad sujeta a un régimen especial de derecho público.

De manera particular, las transformaciones de las administraciones públicas en Latinoamérica durante las últimas décadas, así como el rol cada vez más activo de los órganos estatales, ante complejos fenómenos políticos, económicos, sociales y culturales, exigen comprender a detalle el régimen patrimonial del Estado y las implicaciones que traen aparejadas las acciones gubernamentales que inciden sobre dicho patrimonio, ya sea que se trate en general de políticas económicas liberalizadoras en rubros estratégicos del desarrollo nacional (minería, hidrocarburos, energía, telecomunicaciones, entre otros), que implicará un complejo esquema de concesiones, autorizaciones y permisos, o políticas estatistas (nacionalizadoras) con importantes esquemas de intervención administrativa, e incluso la coexistencia de ambas, o simplemente el aprovechamiento sustentable, racional, eficaz y eficiente de los recursos patrimoniales con que cuenta el Estado para cumplir a cabalidad sus fines.

Así las cosas, me propongo en el presente trabajo analizar los aspectos más relevantes del dominio del Estado, no solo a partir de su concepción originaria y teorías elaboradas doctrinalmente, sino también tomando como base el régimen jurídico de los bienes que integran dicho dominio.

Para tal efecto, hemos tomado como base el caso mexicano, cuya referencia puede ser de utilidad para otros países latinoamericanos, en virtud de compartir antecedentes históricos comunes y una larga tradición política y jurídica en estos importantes tópicos del derecho constitucional y administrativo.

2. El patrimonio del Estado. La palabra “patrimonio” proviene del latín patri (‘padre’) y monium (‘recibido’), que

significa “lo recibido por línea paterna”. Este concepto tiene sus orígenes en el derecho romano, concretamente en el período de la República, donde la propiedad familiar cuya administración recaía en el paters familias era heredable y se transmitía de generación en generación a los miembros de una gens o familia.

Desde el punto de vista jurídico, podemos definirlo como una universalidad de bienes, derechos y obligaciones atribuido a una persona, susceptibles de apreciarse pecuniariamente. Para López Monroy, se trata del conjunto de poderes y deberes apreciables en dinero que tiene una persona, en virtud de que no solo los derechos subjetivos y las obligaciones pueden ser estimadas de esa manera, sino que también lo podrán ser las

Manlio Fabio Casarín León

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facultades, cargas, y en algunos casos, el ejercicio de potestades extendidas en el tiempo y en el espacio.2

Con relación al patrimonio del Estado, es preciso referir algunas posiciones doctrinales que se han vertido en el trascurso del tiempo a efecto de precisar su contenido y alcances, básicamente a través de su concepción de persona jurídica sujeta a un régimen de derecho público.

Así, Rafael Bielsa manifiesta que “el patrimonio del Estado o dominio del Estado es aquel conjunto de cosas sobre las que el Estado ejerce un verdadero derecho de propiedad y se divide entre aquellos bienes destinados a un servicio público (…) y aquellos que lo están y pueden ser enajenados.3

Por su parte, Miguel Acosta Romero lo define como “el conjunto de elementos materiales e inmateriales tanto del dominio público, como del privado, cuya titularidad es del Estado, ya sea en forma directa o indirecta (a través de organismos descentralizados o sociedades mercantiles de Estado), y que le sirven para el cumplimiento de su actividad y cometidos”.4

Luis H. Delgadillo y Manuel Lucero Espinosa, señalan a su vez que “el patrimonio del Estado es el conjunto de bienes materiales o incorpóreos, susceptibles de apreciación pecuniaria o no, y de obligaciones del mismo, que posee como elementos constitutivos de su estructura político-social y que los destina de manera directa o indirecta a la consecución de sus objetivos”.5

Por nuestra parte, entendemos como patrimonio del Estado la universalidad jurídica integrada por potestades, bienes y derechos, así como por los deberes, cargas y obligaciones, valoradas pecuniariamente o no, de las cuales es titular y que se encuentran encaminados a la realización de sus fines de interés público.

Dentro del patrimonio del Estado podemos encontrar, generalmente, los siguientes elementos:6

1. El territorio y todas las partes integrantes del mismo, como son: la superficie terrestre, delimitada por las fronteras negociadas o naturales, y dentro de la cual se encuentran los bosques, los minerales, la fauna y las aguas interiores; el subsuelo y todos los minerales, hidrocarburos, aguas subterráneas y elementos radioactivos; la plataforma continental, que es la prolongación del territorio por debajo de las aguas marítimas; las islas, incluyendo los arrecifes y cayos; el mar territorial, patrimonial y zona económica exclusiva, comprendiendo también a la flora y fauna marítimas; el subsuelo del mar territorial y patrimonial, y por último el espacio aéreo;

2 Cfr. José de Jesús López Monroy, voz “Patrimonio” en Diccionario Jurídico Mexicano, México, 2ª. ed., Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM-PORRÚA, Tomo P-Z, 1988, p. 2353. De acuerdo con este autor, el patrimonio cuenta con dos elementos: uno activo y otro pasivo. El primero se integra por el conjunto de bienes y derechos que tienen un beneficio económico, y el pasivo por el monto de las deudas, cargas y obligaciones que lo gravan. El haber patrimonial resulta de la diferencia entre el activo y el pasivo, cuando el primero es superior al segundo; por el contrario, existirá déficit patrimonial cuando el pasivo es superior al activo, dando lugar a la solvencia e insolvencia, según sea el caso. 3 Cfr. Principios de derecho administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1966, p. 556. 4 Cfr. Segundo curso de derecho administrativo, 2ª. ed., México, Porrúa, 1993, p. 159. 5 Cfr. Elementos de derecho administrativo. Segundo curso, México, Noriega Editores, 2000, p. 55. 6 ACOSTA ROMERO, Miguel, op. Cit., pp. 159-160.


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2. Todos los bienes, materiales e inmateriales, cuya titularidad directa o indirecta sea atribuida al Estado.

3. Los ingresos estatales por vías de Derecho Público y Privado; 4. El conjunto de potestades y derechos de los que el Estado es titular, y

5. Los bienes del dominio privado.

Cada uno de los elementos señalados anteriormente, cuentan a su vez con determinadas características, atendiendo a la personalidad jurídica y fines del ente estatal, mismas que siguiendo a Andrés Serra Rojas7 podemos enumerar de la siguiente forma:

a) Se trata de un conjunto de bienes, recursos, inversiones y demás derechos sobre las cosas que integran el dominio público y privado de la federación o cualquier otra forma de Estado, ya sea unitario, regional o compuesto;

b) Que se valoran pecuniariamente y estimulan el intercambio o tráfico de bienes;

c) Afectados a una finalidad pública, interés general o utilidad pública, que se traduce

generalmente en la prestación de servicios a cargo del Estado;

d) Que forman una unidad, de la cual es titular el Estado o las entidades públicas por

él creadas o reconocidas.

Las Constituciones políticas y sus respectivas legislaciones secundarias, determinan por regla general las bases y reglas mediante las cuales el patrimonio estatal se descompone en diversos patrimonios específicos, aunque todos ellos formen una unidad.

Para el caso de México, se habla de aquellos patrimonios atribuidos a la federación, entidades federativas y municipios, así como los que corresponden a las instituciones u órganismos descentralizados, empresas públicas, e incluso, el propio patrimonio de los particulares, en la extensión y contenidos que fije el ordenamiento jurídico.8

3. El denominado dominio eminente o propiedad originaria estatal.

Al estudiar y definir la naturaleza del Estado, la doctrina tradicional hace referencia a aquella corporación formada por un pueblo, dotado de un poder de mando originario y asentado en un determinado territorio. De acuerdo con dicha concepción, el ente estatal se

7 Cfr. Derecho administrativo. Segundo curso, 17ª. ed., México, Porrúa, 1996, p. 248. 8 El propio Serra Rojas, al hablar de la realidad mexicana, establece que existen tres tipos de patrimonio estatal: a) el intransmisible; b) de inversión, y c) de uso. Ibidem, p. 249.


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encuentra conformado básicamente por tres elementos: población, territorio y gobierno, siendo el territorio el elemento sobre el cual ejerce un dominio o propiedad con base en una potestad soberana.9

Se trata, como afirma Serra Rojas, de una propiedad originaria y tradicional, un derecho real institucional o con mayor extensión un pleno derecho de propiedad, definido y depurado tanto por el derecho interno como por el derecho internacional. Por ello, el Estado tiene el derecho de regular toda la propiedad pública, social y privada que otorga o concede a los particulares, conservando aquél una potestad superior para regular el régimen de la propiedad como función social, inspirada siempre en el interés público.10 A este derecho supremo del Estado se le identifica con el denominado dominio eminente. Al respecto, tal y como nos recuerda Jorge Fernández Ruiz11, el dominium eminens se acuña en el derecho feudal, lo adopta el absolutismo iusnaturalista, se mantiene en el liberalismo constitucional y adquiere nuevas características en el derecho contemporáneo, al consistir en la potestad soberana del Estado sobre su territorio, la cual implica la llamada propiedad originaria.

Es importante destacar que el contenido jurídico del dominio eminente, según la formulación que realizara Hugo Grocio en su obra De iure belli ac pacis (1625), es el de una facultad perteneciente al soberano, que se ejerce sobre las personas y los bienes de las personas, y no una propietas o dominium (en sentido privado), como el que detentan las personas sobre las cosas.

Este concepto -según refiere Vergara Blanco-,12 fue deformado por juristas posteriores y aplicado directamente sobre los bienes, dándole un contenido exclusivamente patrimonialista que no tenía en sus orígenes, de lo que deriva la incorrección de aplicarlo solo a los “bienes del Estado”, cuando su sentido original es que el dominio eminente actúa en el ámbito de la soberanía estatal como fuente de su imperium y potestades, no solo sobre las cosas sino también sobre las personas que se encuentran en su territorio.

Otras teorías que se han formulado para explicar la naturaleza del dominio que el Estado tiene sobre su territorio son:

9 A este respecto, Carré de Malberg considera que la relación entre el Estado y su territorio de ningún modo debe considerarse como una relación de sujeto a objeto, en virtud de que el territorio no es un objeto situado fuera de la persona jurídica Estado, y sobre el cual esta persona posea un poder más o menos comparable a los derechos que pueden corresponder a una persona privada sobre los bienes dependientes de su patrimonio, sino que es un elemento constitutivo del mismo, es decir, un elemento de su ser y no de su haber, un elemento pues, de su misma personalidad y que sin él no podría ni siquiera concebirse al Estado. Así, la territorialidad no es una parte especial del contenido de la potestad estatal, sino únicamente una condición y cualidad de la misma. Cfr. Teoría general del Estado, Trad. José Lión Depetre, segunda reimp. de la 2ª. ed., México, UNAM-FCE, 2001, pp. 23-24. Por su parte, Reinhold Zippelius afirma que un elemento de referencia, esencial para la unidad de una asociación de dominación es en el moderno Estado territorial precisamente su territorio, como el espacio dentro del cual pueden ejercerse las facultades de regulación de esta asociación, es decir, el Estado moderno es una “corporación territorial”. Cfr. Teoría general del Estado, 2ª. ed., Trad. Héctor Fix Fierro, México, UNAM-PORRÚA, 1989, p. 80. 10 Op. cit., p. 252. 11 Cfr. voz “DOMINIO EMINENTE” en Diccionario Jurídico Mexicano, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM-PORRÚA, Tomo D-H, 1987, pp. 1208-1209. 12 Cfr. Su artículo “El dominio eminente y su aplicación en materia de minas” en Revista Chilena de Derecho, Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Católica de Chile, Vol. 15, No. 1, enero-abril, 1988, pp. 87-110.


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• Teoría de la propiedad o del dominio público (patrimonialista). Afirma que el Estado tiene un derecho real de dominio sobre su territorio en los mismos términos que los particulares disponen de su propiedad.13

• Teoría de la soberanía territorial o imperium. Señala que la soberanía del Estado es lo que define la naturaleza de esa relación y se ejerce directamente sobre los habitantes y no propiamente sobre el territorio.14

• Teoría del territorio del Estado como ámbito espacial de validez del orden jurídico.14

Atendiendo a la concepción de Kelsen, el territorio del Estado como ámbito espacial de validez del orden jurídico nacional, representa un espacio con tres dimensiones; esto quiere decir que no se trata solamente de una superficie que se extiende a lo largo y ancho del territorio, sino también en altura y profundidad.15 De esta manera, formarían el territorio estatal en sentido estricto: el suelo, las aguas interiores (ríos y lagos), el subsuelo, el mar territorial, la plataforma continental y el espacio aéreo.

Sin embargo, paralelamente al concepto estricto de territorio estatal delimitado por sus fronteras, el Jefe de la Escuela de Viena admite también un concepto amplio del mismo, definido como el ámbito total posible de vigencia de un orden jurídico estatal, por lo que en este sentido quedarían comprendidos también el territorio flotante, referido a las embarcaciones y aeronaves comerciales y militares que, aún estando en territorio extranjero se consideran parte del territorio del Estado, por lo que sus leyes son aplicables en ellas, así como las embajadas y sedes diplomáticas regidas por el ordenamiento del Estado al que representan, aunque se encuentren establecidas en territorios extranjeros.16

Entre los límites horizontales del territorio estatal, se distinguen las fronteras terrestres, fluviales, de aguas internas y marítimas. Las primeras son líneas imaginarias que se definen mediante una descripción geográfica, las cumbres más altas de una cordillera, los grados de longitud y latitud o por medio de una demarcación artificial; si los ríos se toman como límite, la línea fronteriza se traza (salvo pacto en contrario), por la línea media entre ambas orillas, tratándose de los no navegables; en el caso de los navegables, por el canal continuo más profundo del lecho del río, y en los puentes por su punto medio. Respecto de la costa marina, debe diferenciarse entre varias líneas

Manual de derecho constitucional, Trad. José G. Acuña, 2ª. ed., Madrid, Librería de Francisco Beltrán, 1926; George Jellinek por su parte, afirma que el derecho al territorio de que habla el derecho político no es, pues, sino un reflejo de la dominación sobre las personas, es decir, es un derecho reflejo, no un derecho en sentido subjetivo (quien manda sobre las personas manda sobre el territorio). Cfr. Teoría general del Estado, Trad. Fernando de los Ríos, México, FCE, 2000, p. 374. 14 Esta teoría es expuesta por Hans Kelsen, quien sostiene que la unidad del territorio estatal y, por ende, la unidad territorial del Estado es una unidad jurídica y no geográfica natural, en virtud de que el territorio no es en realidad sino el ámbito espacial de validez del orden jurídico llamado Estado. La limitación de dicho ámbito de validez a un determinado territorio, significa que las medidas coactivas y las sanciones establecidas

13 Esta teoría encuentra sus orígenes en la Edad Media, cuando los señores feudales eran dueños de todo lo que comprendía sus tierras, incluyendo a sus vasallos; por ello, el territorio como objeto de apropiación por parte del Estado lo convierte en dueño o propietario del mismo. 14 León Duguit, uno de los representantes de esta teoría, sostiene que el imperium significa un poder de mando no ejercitable sobre un territorio, sino sobre personas y los hechos que realicen. Cfr.


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por ese orden, tienen que ser aplicables únicamente en dicho territorio y ejecutarse dentro de él, aunque admite la posibilidad de que el Estado ejecute legalmente actos fuera del territorio estatal, siempre y cuando no se contravenga el derecho internacional, el cual limita la validez del orden jurídico nacional a un cierto espacio, al llamado territorio del Estado. Cfr. Teoría general del Derecho y del Estado, Trad. Eduardo García Maynez, México, UNAM, 1995, pp. 246-248. 15 Ibidem, p. 257. 16 Cfr. Teoría general del Estado, Trad. Luis Legaz Lacambra, Barcelona, Editorial Labor S.A., 1934, pp.

182-183. fronterizas por el hecho de que la soberanía territorial disminuye gradualmente en dirección al mar.17

En suma, los elementos físico-geográficos que integran el concepto de territorio sobre los que el Estado ejerce su soberanía exclusiva, son:

• La superficie terrestre (suelo) y lo que se encuentra sobre ella;

• El subsuelo,18 tanto de la parte terrestre como del Mar Territorial, Zona Contigua y Zona Económica Exclusiva;

• La Plataforma Continental;19

• El Mar Territorial;15

• La Zona Contigua;16

17 ZIPPELIUS, Reinhold, op. cit., pp. 84-85. El mismo autor sostiene que respecto del espacio aéreo sobre las aguas territoriales no existe una limitación correlativa de la soberanía.

18 En una primera acepción, la Real Academia Española lo define como el terreno que está debajo de la capa labrantía o laborable o en general debajo de una capa de tierra; y en una segunda acepción, como la parte profunda del terreno a la cual no llegan los aprovechamientos superficiales de los predios y en donde las leyes consideran estatuído el dominio público, facultando a la autoridad gubernativa para otorgar concesiones mineras. Cfr. Diccionario de la lengua española, 22ª. ed., Madrid, 2001. Consultado en: http://lema.rae.es/drae/?val=subsuelo.

19 Se refiere a la superficie de un fondo submarino cercano a la costa, comprendido entre el litoral y las profundidades no mayores de 200 m. En su límite hay una acentuación brusca de la pendiente, que es el talud oceánico o continental. Ibidem, consultado en: http://lema.rae.es/drae/?val=plataforma+continental. A su vez, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, señala en su artículo 76.1 f, que la plataforma continental

15 Constituye una prolongación del territorio estatal en el mar, referido a la franja de este último, adyacente a las costas continentales e insulares de un Estado, situada más allá de su territorio y de sus aguas marinas interiores, sobre cuyas aguas, suelo, subsuelo y espacio aéreo suprayacente ejerce soberanía. La Convención de la ONU sobre el Derecho del Mar, señala en su artículo 3 que todo Estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un limite que no exceda de 12 millas marinas medidas a partir de lineas de base determinadas de conformidad con dicho instrumento internacional. Cfr. Alberto Székely, voz “Mar Territorial” en Diccionario Jurídico Mexicano, op. cit., Tomo I-O, pp. 2077-2079. 16 Es una zona adyacente al Mar Territorial en la que el Estado costero podrá tomar las medidas de fiscalización necesarias para prevenir las infracciones de sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios que se cometan en su territorio o en su mar territorial, así como sancionar dichas infracciones. Su extensión máxima es de 24 millas marinas contadas desde las líneas de base desde las cuales el Estado costero mide su Mar Territorial. La Zona Contigua se superpone a la Zona Económica Exclusiva. Cfr. Alberto Székely, voz “Zona Contigua” en Diccionario Jurídico Mexicano, op. cit., Tomo P-Z, p. 3267.


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es el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá del mar territorial de un Estado ribereño, y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia. De acuerdo con dicho instrumento internacional, los Estados ribereños ejercen derechos de soberanía sobre la plataforma continental a efectos de explorar y explotar sus recursos naturales, representando una importante actividad económica. Cfr. Alberto Székely, voz “Plataforma continental” en Diccionario Jurídico Mexicano, op. Cit., Tomo P-Z, pp. 2425-2426.

• La Zona Económica Exclusiva,22 y

• El Espacio Aéreo superestante.17

Derivado de los constantes avances científicos y tecnológicos, así como de los propios fenómenos sociales y la necesidad de su regulación por parte de los Estados, el día de hoy también se habla del espectro electromagnético y de la órbita geoestacionaria, como componentes físico-geográficos del territorio estatal.18

En el caso de México, el dominio eminente o propiedad originaria se encuentra establecida en el primer párrafo del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada”.

17 El espacio aéreo denominado jurídicamente “superestante” es una porción de la atmósfera terrestre, tanto sobre tierra como agua, regulado por cada país en particular; se encuentra definido dependiendo del movimiento de aeronaves, el propósito de las operaciones y el nivel de seguridad requerido. Basado en la legislación internacional, la noción de “espacio aéreo soberano”, se corresponde con la definición marítima de las aguas territoriales, que serían 12 NM (millas náuticas, aproximadamente 22 kilómetros) hacia el exterior de la línea de costa. El espacio aéreo que queda fuera de esta línea se considera espacio aéreo internacional, como la declaración de “aguas internacionales” que aparece en la legislación marítima. No hay un acuerdo generalizado sobre la extensión vertical de la soberanía del espacio aéreo, aunque se sugieren 30.000 metros. Cfr. Javier Yébenes, “El espacio aéreo” consultado en http://www.gacetaeronautica.com/gaceta/wp101/?p=5126 [1 agosto 2014], así como Víctor Carlos García Moreno, voz “Espacio Aéreo” en Diccionario Jurídico Mexicano, op. cit., Tomo D-H, p. 1310. 18 El primero se refiere a la dimensión del espacio aéreo que permite la difusión del conjunto de frecuencias y ondas electromagnéticas utilizadas para trasmitir datos, sonidos e imágenes, susceptibles de regulación por parte del Estado, como es el caso de las telecomunicaciones, y el segundo se aplica a aquellos objetos que guardan determinada posición y distancia con el ecuador del globo terráqueo, como es el caso de satélites artificiales de todo tipo, meteorológicos, de comunicaciones, militares o de inteligencia.


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22 La zona económica exclusiva, muchas veces confundida con el denominado “mar patrimonial”, que atiende más bien a un enfoque nacionalista, constituye la pieza central del nuevo derecho del mar. El artículo 55 de la citada Convención de la ONU la define como aquella área situada más alla del mar territorial y adyacente a éste, en la que coexisten derechos y jurisdicciones del Estado ribereño y derechos y libertades de los demás Estados; en el caso del primero, tendrá derechos de soberanía para explorar, explotar, conservar y administrar recursos naturales de las aguas, el lecho y el subsuelo del mar, así como para la realización de otras actividades de carácter económico, y en el caso de los segundos, tienen en la zona las libertades de navegación y sobrevuelo, de tendido de cables y tuberías submarinas, y de otros usos del mar internacionalmente legítimos. La zona exclusiva no se puede extender más allá de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial. Cfr. Alberto Székely, voz “Zona Económica Exclusiva” en Diccionario Jurídico Mexicano, op. cit., Tomo P-Z, pp. 3268-3269.

De la interpretación doctrinaria que han realizado diversos tratadistas sobre el concepto de propiedad originaria establecido en el primer párrafo del artículo 27 en mención, han surgido, entre otras, las siguientes teorías:19

• Teoría patrimonialista del Estado. Esta teoría encuentra su sustento en la exposición de motivos del proyecto del artículo 27 constitucional redactada por Andrés Molina Enríquez, misma que considera que el derecho de propiedad absoluto que la Corona tenía sobre las tierras y aguas de la Colonia, pasaron con ese mismo carácter a la nación mexicana en el momento en que ésta obtuvo su independencia de España.20

• Teoría de la integración del elemento físico al Estado. Sostiene que la propiedad originaria significa que el territorio pertenece al Estado como elemento consustancial e inseparable de la naturaleza de éste.21 22

• Teoría que asimila el dominio eminente a la propiedad originaria. Expresa que en el primer párrafo del artículo 27 de la Constitución federal, se reconoce la soberanía del Estado para legislar sobre las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional y que, en todo caso, la propiedad originaria no corresponde a la noción tradicional o común de la propiedad (tesis con la cual coincidimos).

• Teoría de la propiedad como función social y de los fines del Estado. Su principal exponente es Lucio Mendieta y Núñez, y es una combinación de la moderna teoría de la propiedad como función social y de la teoría de los fines del Estado, de lo que resulta que el individuo al explotar la tierra, como titular de la propiedad privada, colma sus necesidades y las de la colectividad, siendo el Estado el encargado de vigilar e intervenir en su reparto como medio para lograr el bienestar social.23

• Teoría que en la propiedad originaria reconoce un derecho nuevo y singular. Considera que la disposición en comento consagra en favor del Estado un dominio más concreto y real que el dominio eminente, que puede desplazar a la propiedad privada, convirtiendo en

19 Cfr. Jorge Madrazo, voz “Propiedad originaria” en Diccionario Jurídico Mexicano, op. cit., Tomo P-Z, pp. 2608-2608. 20 En efecto, el planteamiento se reconduce a señalar que la nación mexicana se subrogó en los derechos de propiedad absoluta que tuvo la Corona española sobre tierras, aguas y accesiones de la Colonia, conferidos por la Bula Inter Coetera que el Papa Alejandro VI dictó en el año 1493, estableciendo las líneas de demarcación entre España y Portugal en el nuevo mundo. 21 Cfr. Ignacio Burgoa Orihuela, Derecho constitucional mexicano, 14ª. ed., México, Porrúa, 2001, p. 22 . 23 Cfr. Su obra El problema agrario de México y la ley federal de reforma agraria, 12ª. ed., México, Porrúa, 1974, pp. 196-197.


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domaniales los bienes de los particulares no por vía de expropiación sino en vía de regreso al propietario originario que es la nación.24

De lo anteriormente expuesto, tenemos que –como afirma Acosta Romero-, el concepto de propiedad originaria es una solución singular del Constituyente mexicano que determina de manera indudable, la soberanía del Estado sobre todas las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites de su territorio, es decir, la propiedad originaria del Estado deriva del ejercicio mismo de su soberanía.25

La Suprema Corte de Justicia mexicana26 , en interpretación del artículo 27, primer párrafo, ha sostenido que la Nación ejerce un poder máximo sobre las tierras y aguas que le corresponden originariamente por derecho de propiedad, y que en tal virtud puede cederlas a los particulares para constituir la propiedad privada o disponer de aquéllas por las vías previstas en la Ley Suprema una vez transmitidas, reconociendo lo que el Constituyente y la doctrina han denominado propiedad absoluta, dominio supremo, dominio pleno o dominio eminente en equivalencia a la propiedad originaria, de manera similar a la existente en el derecho colonial o virreinal, delimitado actualmente por el derecho internacional.

De esta forma, el concepto de nación que utilizó el Constituyente en el multicitado artículo 27 no es en el sentido sociológico tradicional, sino como equivalente al concepto de Estado, concretamente al Estado federal mexicano, con personalidad jurídica y patrimonio propios, dotado de un poder soberano sobre su territorio.27

24 Cfr. Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, 31ª. ed., México, Porrúa, 1997, p. 188. 25 Cfr. Derecho Administrativo Especial, Vol. 1, México, Porrúa, 2001, pp. 195-196. 26 PROPIEDAD ORIGINARIA DE LA NACIÓN Y DOMINIO DIRECTO DE LOS RECURSOS

NATURALES. SUS DIFERENCIAS. El artículo 27, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala expresamente que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, quien ejerce un poder máximo sobre aquéllas y, con base en él, puede cederlas a los particulares para constituir la propiedad privada, o bien, una vez transmitido su dominio, si es necesario, disponer de aquéllas por medio de las vías previstas en la propia Ley Suprema, siendo que tanto el Congreso Constituyente de 1916, como la doctrina han denominado a dicha propiedad como "propiedad absoluta", "dominio supremo", "dominio pleno" o "dominio eminente", similar al existente en el derecho colonial o virreinal, delimitado actualmente por el derecho internacional. Así, aunque la propiedad de las tierras y aguas puede transmitirse a particulares, no implica que siempre se transfiera el dominio de los recursos naturales encontrados en ellas, porque los párrafos cuarto y quinto del referido precepto constitucional establecen que corresponde a la Nación su dominio directo, es decir, sólo ella puede disponer de los recursos o bienes, vivos o no, descritos en esos párrafos, pero en uso de esa soberanía autoriza a los gobernados -sin que en estos casos pueda constituirse la propiedad privada-, su explotación y aprovechamiento temporal a través de una concesión, salvo los casos de excepción previstos en el sexto párrafo del artículo 27 de la Ley Fundamental. Semanario judicial de la federación y su gaceta, 9ª Época; 2ª Sala; Tomo XXXII, agosto de 2010, pág. 468. 27 Cfr. Andrés Serra Rojas, Derecho administrativo, op. cit., pp. 252-253. El mismo autor, señala que esa propiedad corresponde originalmente a la nación, mas esta entidad está representada por diversos órganos que asumen la función política, o sea ´la nación representada por el gobierno federal´, si nos atenemos al texto del propio artículo 27.


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Lo anterior se corrobora con el contenido de los artículos 42 y 48 de la Constitución mexicana que disponen:

“Artículo 42.- El territorio nacional comprende:

I. El de las partes integrantes de la Federacion;28

II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;

III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Oceano Pacifico;

IV. La plataforma continental y los zocalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes;

V. Las aguas de los mares territoriales en la extension y terminos que fija el Derecho Internacional y las maritimas interiores;

VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extension y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional”.

“Artículo 48.- Las islas, los cayos y arrecifes de los mares adyacentes que pertenezcan al territorio nacional, la plataforma continental, los zocalos submarinos de las islas, de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, las aguas maritimas interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional, dependeran directamente del Gobierno de la Federacion, con excepcion de aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdiccion los Estados.

4. El régimen jurídico de los bienes nacionales.

a) Bienes del dominio público.

Independientemente de la cuestión terminológica y las diversas concepciones que se han vertido a la largo de la historia, existe consenso en la doctrina de que la locución “dominio público”29 fue utilizada por vez primera por Pardessus en su obra Traité des servitudes ou services fonciers escrita en 1806, para designar la categoría de bienes del Estado no pertenecientes a su dominio privado.30

Juan Alfonso Santamaría Pastor, refiere que el estudio del dominio público suele hacerse partiendo de la definición que Maurice Hauriou diera del mismo, como “las propiedades

28 Las partes integrantes de la federación no comprenden propiamente aspectos físico-geográficos, sino geográfico políticos, corroborados por el artículo 43 de la Constitución federal, que a la letra dice: Las partes integrantes de la Federacion son los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila de Zaragoza, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato,

Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mexico, Michoacan, Morelos, Nayarit, Nuevo Leon, Oaxaca, Puebla, Queretaro, Quintana Roo, San Luis Potosi, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatan, Zacatecas y el Distrito Federal. 29 Para referirse al “dominio público”, también se utilizan de manera equivalente las siguientes

expresiones: “bienes dominicales”, “bienes dominiales” y “bienes o cosas públicas”. 30 Cfr. Julio Rodolfo Comadira y Héctor Jorge Escola, Derecho administrativo argentino, México, UNAM-PORRÚA, 2006, P. 1035.


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administrativas afectadas a la utilidad pública que, como consecuencia de tal afectación, quedan sometidas a un régimen especial de utilización y protección”,31 por lo que se halla implícita la hipótesis de que aquél representa, en efecto, una modalidad del derecho real de propiedad.

En la doctrina mexicana, Rafael I. Martínez Morales lo define como el sector de los bienes del Estado sobre los cuáles ejerce una potestad soberana, conforme a reglas de derecho público, a efecto de regular su uso o aprovechamiento, y de esta manera se asegure su preservación o racional explotación.32

Relacionado con lo anterior, se reconocen cuatro elementos que concurren a determinar la noción conceptual y jurídica del dominio público: 1) un elemento subjetivo, referido al sujeto o titular del derecho existente sobre los elementos que lo componen (Estado y personas jurídicas de derecho público reconocidas por aquél; 2) un elemento objetivo, referido a la universalidad de cosas, bienes y derechos que integran ese dominio; 3) un elemento teleológico, vinculado con la finalidad o destino a que estarán sometidos los bienes o cosas que lo integran (uso público directo o inmediato, e indirecto o mediato, y 4) un elemento normativo o legal, referido al régimen jurídico especial a que están sujetos dichos bienes y cosas (determinado por la voluntad del legislador en cada Estado en particular).33

Para determinar la naturaleza del poder que el Estado ejerce sobre los bienes dominicales, se han elaborado diferentes teorías:34

a) Teoría de la soberanía. Plantea que el Estado ejerce sobre la dominicalidad una manifestación de su derecho soberano y que interviene en ejercicio de poderes de alta administración y de policía; no son bienes propiedad del Estado, sino se trata de res-nullius (sin dueño) fuera del comercio, que no son susceptibles de apropiación individual.

b) Teoría de la propiedad del pueblo. Sostiene que el pueblo es el propietario del dominio público; a él le corresponde el uso común de estos bienes y el Estado sólo actúa como su representante, administrándolos y conservándolos.

c) Teoría de la propiedad privada del Estado. Afirma que el contenido esencial del derecho de propiedad es una relación o vínculo de la persona con la cosa; poder directo del

31 Cfr. Principios de derecho administrativo, Vol. II, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., 1999, pp. 509-510. El mismo autor señala que a lo largo de todo el siglo XIX fue dominante en la doctrina francesa la opinión de que el contenido del derecho sobre los bienes del dominio público era sustancialmente diverso del de propiedad privada regulado en el Código Civil. Por ello, las calificaciones que este derecho recibió fueron tan abundantes como imprecisas, pues para algunos autores se trataba de una mera expresión de la soberanía territorial; para otros, de un simple conjunto de potestades de policía, ordenadas hacia la guarda y conservación de determinados bienes; para otros, como Duguit, de una mera situación normativa de carácter objetivo. Todas estas tesis, emanadas de la descripción que el Código de Napoleón hacía del dominio público como los bienes “que no son susceptibles de propiedad privada”, fueron refutadas por el profesor de la Escuela de Burdeos, al calificarlo como un derecho de propiedad dotado de un régimen especial. 32 Cfr. Derecho administrativo. Segundo Curso, 3ª. ed., México, Oxford, 2000, p. 28. 33 COMADIRA, Julio R., y Héctor J. ESCOLA, Derecho administrativo argentino, op. cit., p. 1045. 34 Cfr. Luis H. Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero Espinosa, Elementos de derecho administrativo. Segundo Curso, México, Limusa, 1989, p. 77.


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primero sobre el segundo, sea actual o potencial, absoluto o limitado, libre o gravado, pleno o dividido, pero que siempre es propiedad.

d) Teoría de la propiedad pública del Estado. Establece que la propiedad pública o

administrativa nace de trasladar la institución de la propiedad al ámbito administrativo, lo que se traduce en un régimen propio y distinto, orientado hacia el destino y la afectación del bien (tesis con la cual coincidimos).

De acuerdo con las anteriores consideraciones, tenemos que las características de los bienes del dominio público son:

• Pertenecen a personas públicas (por ejemplo en México, a la Federación, entidades federativas y municipios), y en ciertos casos a organismos públicos descentralizados que presten servicios públicos.

• Su régimen es de Derecho Público.

• Son inalienables, lo que significa: a) que no pueden ser objeto de propiedad privada, ni tampoco están en el comercio; b) que esos bienes no pueden ser poseídos permanentemente y a título de dueño por los particulares; c) que no son susceptibles de que sean adquiridos por prescripción por los particulares, y d) que no son embargables bajo ningún criterio, ni bajo ningún régimen.

• Su incorporación, desincorporación o cambio de destino, requiere un procedimiento especial de derecho público.

• Existe un régimen especial de sanciones tendientes a protegerlos.40

35

Con relación a la clasificación del Dominio Público, resulta interesante aquella elaborada por Comadira y Escola36 atendiendo a los siguientes aspectos: 1) en razón del titular del dominio, se habla del dominio de la nación, provincias, municipios y entes autárquicos o descentralizados; 2) por su formación u origen tenemos al dominio público natural y artificial; 3) en razón de su materialidad, se habla de las cosas u objetos materiales, bienes y derechos; 4) por su composición material, tenemos a los bienes inmateriales, terrestres, hídricos, aéreos y mixtos, y 5) por cuanto hace a la jurisdicción aplicable, se comprenden los bienes nacionales, provinciales y municipales.37

Dijimos líneas arriba que los bienes del dominio público tienen como características esenciales que su incorporación, desincorporación o cambio de destino, requiere un procedimiento especial de derecho público. A este hecho o declaración de voluntad de un órgano estatal competente, en cuya virtud queda librado o no un bien al uso público, directo o indirecto, se le conoce como afectación o desafectación.

De lo anterior se desprende que un procedimiento de afectación deberá estar siempre referido a bienes cuya titularidad corresponde al Estado, diferenciándose aquellos que

35 ACOSTA ROMERO, Miguel, Segundo curso de derecho administrativo , op. cit., p. 204. 36 Cfr. Derecho administrativo argentino, op. cit., p. 1055. 37 En el caso de nuestro país, Rafael I. Martínez Morales realiza la clasificación del dominio público atediendo a lo que establece el derecho positivo federal en vigor en bienes culturales, ecológicos y económicos. Cfr. Diccionario de derecho administrativo, 2ª. ed., México, Oxford, 2000, pp. 82-83. 43 COMADIRA, Julio R., y Héctor J. ESCOLA, Derecho administrativo argentino, op. cit., p. 1056.


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componen el dominio público natural -en donde será un acto legislativo formal el que les otorgue dicha condición- de los bienes artificiales, en donde podrán afectarse al uso público en virtud de la voluntad del legislador nacional o provincial, así como de actos administrativos o hechos de la administración.43

Por el contrario, la desafectación consistirá en la manifestación de voluntad estatal en cuya virtud un bien deja de estar destinado al uso público, para ingresar al dominio privado del Estado o de los particulares, según corresponda.38

Hemos mencionado anteriormente que el régimen patrimonial del Estado mexicano está sujeto a normas de Derecho Público, teniendo su base constitucional en los artículos 27, 42 a 48, 73, 74, 75 y 132 de la Constitución General. Ese régimen de ninguna manera se encuentra sistematizado y unificado, sino que está integrado por una gran cantidad de leyes derivadas de párrafos o fracciones del mismo artículo 27, 39 que si bien no visualizan estrictamente el régimen patrimonial del Estado, sí integran un marco jurídico en materias en las que se disponen o administran esos elementos patrimoniales.

Incluso, alguna parte de ese patrimonio también se encuentra regido por normas de Derecho Civil, que no son estrictamente las normas comunes aplicables a las relaciones entre particulares, teniendo un carácter exorbitante del derecho privado.40

En nuestro país, Ley General de Bienes Nacionales41 enumera en su artículo 6 los bienes de dominio público, que son:

• Los bienes señalados en los artículos 27, párrafos cuarto, quinto y octavo; 42, fracción IV, y 132 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

• Los bienes de uso común;42

38 Ibidem, p. 1058. 39 Algunas de las leyes que derivan del artículo 27 son: Ley General de Bienes Nacionales; Ley de Aguas

Nacionales; Ley Federal de Telecomunicaciones; Ley Minera; Ley Aduanera; Ley de Puertos; 40 ACOSTA ROMERO, Miguel, Segundo curso de derecho administrativo , op. cit., p. 160. 41 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 2004. Previamente, el artículo 3 de la Ley establece que los bienes nacionales son: a) los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto, quinto y octavo; 42, fracción IV, y 132 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; b) los bienes de uso común a que se refiere el artículo 7 de la Ley; c) los bienes muebles e inmuebles de la Federación; d) los bienes muebles e inmuebles propiedad de las entidades; e) los bienes muebles e inmuebles propiedad de las instituciones de carácter federal con personalidad jurídica y patrimonio propios a las que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga autonomía, y f) los demás bienes considerados por otras leyes como nacionales. 42 La misma ley, en su artículo 7 enlista los bienes de uso común: a) el espacio aéreo situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el derecho internacional; b) las aguas marinas interiores, conforme a la Ley Federal del Mar; c) el mar territorial en la anchura que fije la Ley Federal del Mar; d) las playas marítimas, entendiéndose por tales las partes de tierra que por virtud de la marea cubre y descubre el agua, desde los límites de mayor reflujo hasta los límites de mayor flujo anuales; e) la zona federal marítimo terrestre; f) los puertos, bahías, radas y ensenadas; g) los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puertos, cuando sean de uso público; h) los cauces de las corrientes y los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional; i) las riberas y zonas federales de las corrientes; j) las presas, diques y sus vasos, canales, bordos y zanjas, construidos para la irrigación, navegación y otros usos de utilidad pública, con sus


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• Las plataformas insulares;

• El lecho y el subsuelo del mar territorial y de las aguas marinas interiores;

• Los inmuebles nacionalizados a que se refiere el artículo décimo séptimo transitorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

Ley de Aeropuertos; Ley de Expropiación; Ley General de Asentamientos Humanos y Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.

zonas de protección y derechos de vía, o riberas en la extensión que, en cada caso, fije la dependencia competente en la materia, de acuerdo con las disposiciones legales aplicables; k) los caminos, carreteras, puentes y vías férreas que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes establecidas en la ley federal de la materia; l) los inmuebles considerados como monumentos arqueológicos conforme a la ley de la materia; m) las plazas, paseos y parques públicos cuya construcción o conservación esté a cargo del Gobierno Federal y las construcciones levantadas por el Gobierno Federal en lugares públicos para ornato o comodidad de quienes los visiten, y n) los demás bienes considerados de uso común por otras leyes que regulen bienes nacionales.


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• Los inmuebles federales que estén destinados de hecho o mediante un ordenamiento jurídico a un servicio público y los inmuebles equiparados a éstos conforme a la Ley;

• Los terrenos baldíos, nacionales y los demás bienes inmuebles declarados por la ley inalienables e imprescriptibles;

• Los inmuebles federales considerados como monumentos arqueológicos, históricos o artísticos conforme a la ley de la materia o la declaratoria correspondiente;

• Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar, ríos, corrientes, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional;

• Los inmuebles federales que constituyan reservas territoriales, independientemente de la forma de su adquisición;

• Los inmuebles que formen parte del patrimonio de los organismos descentralizados de carácter federal;

• Los bienes que hayan formado parte del patrimonio de las entidades que se extingan, disuelvan o liquiden, en la proporción que corresponda a la Federación;

• Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores;

• Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artística incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles sujetos al régimen de dominio público de la Federación;

• Los bienes muebles de la Federación considerados como monumentos históricos o artísticos conforme a la ley de la materia o la declaratoria correspondiente;

• Los bienes muebles determinados por ley o decreto como monumentos arqueológicos;

• Los bienes muebles de la Federación al servicio de las dependencias, la Procuraduría General de la República y las unidades administrativas de la Presidencia de la República, así como de los órganos de los Poderes Legislativo y

Judicial de la Federación;

• Los muebles de la Federación que por su naturaleza no sean normalmente sustituibles, como los documentos y expedientes de las oficinas, los manuscritos, incunables, ediciones, libros, documentos, publicaciones periódicas, mapas, planos, folletos y grabados importantes o raros, así como las colecciones de estos bienes; las piezas etnológicas y paleontológicas; los especímenes tipo de la flora y de la fauna; las colecciones científicas o técnicas, de armas, numismáticas y filatélicas; los archivos, las fonograbaciones, películas, archivos fotográficos, magnéticos o informáticos, cintas magnetofónicas y cualquier otro objeto que contenga imágenes y sonido, y las piezas artísticas o históricas de los museos;

• Los meteoritos o aerolitos y todos los objetos minerales, metálicos pétreos o de naturaleza mixta procedentes del espacio exterior caídos y recuperados en el territorio mexicano en términos del reglamento respectivo;


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• Cualesquiera otros bienes muebles e inmuebles que por cualquier vía pasen a formar parte del patrimonio de la Federación, con excepción de los que estén sujetos a la regulación específica de las leyes aplicables, y

• Los demás bienes considerados del dominio público o como inalienables e imprescriptibles por otras leyes especiales que regulen bienes nacionales.

Con relación a los bienes de dominio directo de la nación, el párrafo cuarto del artículo 27 constitucional los enumera de la siguiente manera:

• Los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas;

• Los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria;

• Los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas;

• Los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos;

• Los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes;

• Los combustibles minerales sólidos;

• El petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, y

El espacio situado sobre el territorio nacional.43

La expresión “dominio directo”, comprende: a) establecer el régimen jurídico de Derecho

Público; b) la forma de su utilización; c) la forma de exploración, y d) la forma de explotación y en el caso de algunos de ellos, se reserva al Estado mexicano esa explotación, conforme a lo que determinan los artículos 25, párrafo quinto, y 28 de la Constitución, en aquellas áreas señaladas como estratégicas. 44

Como afirma Miguel Galindo Camacho, los bienes del dominio directo son una especie de los bienes de dominio público de la Federación, es decir, desde el punto de vista genérico son bienes del dominio público y desde el punto de vista específico, son bienes del dominio directo de la Federación, dada su importancia para el desarrollo nacional y preservación de la soberanía.45

43 En la redacción de la norma constitucional, parecería que el constituyente pretendió distinguir los bienes de dominio directo y los bienes propiedad de la nación. Sin embargo, las expresiones de dominio directo usada en el párrafo cuarto y la de bienes propiedad de la Nación del párrafo quinto, se refieren a un solo régimen jurídico, esto es, al de la propiedad pública del Estado. Cfr. Luis H.

Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero Espinosa, Elementos de derecho administrativo. Segundo

Curso, op. cit., p. 61. 44 ACOSTA ROMERO, Miguel, Segundo curso de derecho administrativo, op. cit., pp. 198-199. 45 Cfr. Derecho administrativo, Tomo II, México, Porrúa, 1996, p. 23.


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Debido a su naturaleza y a su importancia económica, los bienes del dominio directo son generalmente concesionables a particulares, y en algunos casos a personas jurídicas de derecho público, ya sea para la prestación de un servicio público o la explotación de un bien con estas características; tal es el caso del espacio aéreo, la zona marítimo terrestre, los yacimientos minerales y las aguas, por citar solo algunos ejemplos.

No perdamos de vista que los bienes así concesionados no salen del patrimonio del Estado, conservando este último el dominio. Al concesionario solo se le permitirán determinados derechos de explotación, uso y disfrute, con las modalidades impuestas por la autoridad en el acto de la concesión, entre las cuales se incluirán las causas y circunstancias por las que los bienes pueden regresar a la tutela directa del Estado.46

Finalmente, el dominio público, por la misma finalidad a la cual está destinado, permite que el Estado no sólo tenga el derecho o la facultad, sino también el deber u obligación de conservarlo y protegerlo, pues todo daño o menoscabo al mismo atenta contra los intereses de la comunidad por él organizada, quien se favorece con su uso directo o indirecto. Dicha función de protección y tutela está a cargo de la administración pública como gestora principal del interés público, ya sea actuando en ejercicio de sus potestades de autotutela (ej. poderes de policía y sancionatorio) o recurriendo al uso de los medios legales disponibles ante la autoridad jurisdiccional.47

b) Bienes del dominio privado.

La denominación para este grupo de bienes estatales encuentra su origen en la

regulación y clasificación del patrimonio de los Estados autocráticos anteriores a la época contemporánea, en las que se distingue entre el patrimonio al que tiene acceso el pueblo y los bienes del gobernante.48

De lo anterior, tenemos que el dominio privado está constituido por lo que algunos han llamado un concepto residual, que quiere expresar que se trata de todos aquellos bienes que no son de uso común, que no están destinados a un servicio público y que en los Estados monárquicos, se identificaban con la propiedad privada de la Corona.49

46 Cfr. Rafael I. Martínez Morales, Diccionario de derecho administrativo, op. cit., p. 84. 47 COMADIRA, Julio R., y Héctor J. ESCOLA, Derecho administrativo argentino, op. cit., p. 1077. 48 MARTÍNEZ MORALES, Rafael I., Diccionario de derecho administrativo, op. cit., p. 81. 49 ACOSTA ROMERO, Miguel, Segundo curso de derecho administrativo, op. cit., p. 226. El propio Código Civil Federal, con una técnica legislativa -a mi juicio deficiente-, corrobora lo anterior al establecer en sus artículos 767, 768 y 770, que los bienes de dominio del poder público se dividen en bienes de uso común, bienes destinados a un servicio público y bienes propios; los primeros son inalienables e imprescriptibles pudiendo aprovecharse de ellos todos los habitantes, con las restricciones establecidas por la ley; pero para aprovechamientos especiales se necesita concesión otorgada con los requisitos que prevengan las leyes respectivas. A su vez, los bienes destinados a un servicio público y los bienes propios (del dominio privado), pertenecen en pleno dominio a la Federación, a los Estados o a los Municipios pero los primeros son inalienables e imprescriptibles, mientras no se les desafecte del servicio público a que se hallen destinados.


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En esta categoría se incluyen los bienes patrimoniales del Estado, que sin tener un uso concreto, sirven como reserva o patrimonio fiscal, o producen algún rendimiento o garantía, o de cualquier otra manera están destinados al cumplimiento de los fines estatales.50

En México, Galindo Camacho define a los bienes del dominio privado de la Federación, como “aquellos bienes muebles e inmuebles, ocasionalmente aguas, de los cuales por su naturaleza o su situación jurídica están sujetos al Derechos Privado por ser susceptibles de comercio y los actos jurídicos por medio de los cuales se llevan a cabo su transmisión, solamente están sujetos al Derecho Público en relación con la competencia de los órganos del poder público que intervienen en ella o en relación con sus derechos de ocupación o posesión”.51

Por su parte, Serra Rojas los define como “aquellos bienes que no están afectados a la realización de un servicio público, obra pública, servicio administrativo o un propósito de interés general. El Estado está en posesión de estos bienes por cualquier título traslativo de dominio, y se estima que su situación es transitoria, es decir, en caso de no destinarse a un servicio público, deberá desprenderse de ellos, porque no es conveniente convertir al Estado en un rentista”.52

Aunque en principio se trata de bienes sujetos al derecho común y no cuentan con una protección especial como la aplicada a los bienes del dominio público, existen una serie de disposiciones de derecho administrativo que los regulan, principalmente por formar parte del acervo patrimonial del Estado, de lo que se desprende que su régimen jurídico es predominantemente de derecho privado.

Las características de este tipo de bienes, atendiendo a la regulación que en cada Estado se establece, son las siguientes:

• Son inembargables.

• Tienen un régimen jurídico mixto, es decir, se rigen tanto por normas de Derecho Público como por normas de Derecho Privado.

• Admiten todo tipo de contratos.

• Pueden ser enajenados fuera de subasta pública.

• En el caso de bienes inmuebles, son imprescriptibles.

• Tratándose de bienes muebles, pueden prescribir a favor de particulares.

En el caso mexicano, es importante destacar que la Ley General de Bienes Nacionales en vigor desde mayo de 2004, suprimió la clasificación que hacía la anterior ley entre bienes de dominio público y bienes de dominio privado, sin que el legislador expusiera de manera clara las razones de dicha supresión.53 Los argumentos esgrimidos en la exposición de motivos

50 COMADIRA, Julio R., y Héctor J. ESCOLA, Derecho administrativo argentino, op. cit., p. 1078. 51 Cfr. Derecho administrativo, op. cit., p. 29. El mismo autor señala que los bienes de uso común y los destinados a un servicio público, pueden convertirse en bienes del dominio privado de la federación cuando ya no cumplan con su destino o finalidad, o a la inversa, éstos último pueden adquirir la calidad de los primeros, enmarcados en el régimen de dominio público. 52 Cfr. Derecho administrativo, op. cit., p. 335. 53 El artículo 3 de la Ley General de Bienes Nacionales de 1982, señalaba como bienes de dominio privado: I. Las tierras y aguas de propiedad nacional no comprendidas en el Articulo 2o. de esa ley que sean susceptibles de enajenacion a los particulares; II. Los nacionalizados conforme a la fraccion II del Articulo 27 constitucional, que no se hubieren construido o destinado a la administracion,


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respectiva, destacan únicamente que se reconoce la existencia del régimen de dominio público como único régimen jurídico a que deben someterse los bienes inmuebles nacionales, y que el Estado debe contar con todos aquellos bienes que requiera para el adecuado cumplimiento de sus funciones, brindándoles la mayor protección jurídica y garantizando que los mismos no sean afectados, ni por particulares ni por las propias instituciones públicas, bajo cuya administración se encuentren.54

Con todo lo anterior, la propia ley establece procedimientos de incorporación y desincorporación al dominio público de bienes muebles e inmuebles del Estado, así como algunas disposiciones concretas para el caso de su enajenación o transmisión a particulares, de donde se deduce la continuidad en la aplicabilidad de normas del derecho privado.

propaganda o ensenanza de un culto religioso; III. Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal, declarados vacantes conforme a la legislacion comun; VI. Los demas inmuebles y muebles que por cualquier titulo Juridico adquiera la Federacion. VII. Los bienes muebles e inmuebles que la Federacion adquiera en el extranjero; IV. Los que hayan formado parte del patrimonio de las entidades de la Administracion Publica Paraestatal, que se extingan o liquiden, en la proporcion que corresponda a la Federacion; V. Los bienes muebles de propiedad federal al servicio de las dependencias de los Poderes de la Union, no comprendidos en la fraccion XI del Articulo anterior, y VIII. Los bienes inmuebles que adquiera la Federacion o que ingresen por vias de derecho publico y tengan por objeto la constitucion de reservas territoriales, el desarrollo urbano y habitacional o la regularizacion de la tenencia de la tierraTambien se consideraran bienes inmuebles del dominio privado de la Federacion, aquellos que ya formen parte de su patrimonio y que por su naturaleza sean susceptibles para ser destinados a la solucion de los problemas de la habitacion. 54 Cfr. Diario de los debates, Senado de la República, No. 37, primer período ordinario, LIX Legislatura, 12 de diciembre de 2003.


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5. Conclusiones.

1) El Estado, como persona de derecho público, cuenta con un patrimonio integrado por una universalidad jurídica, consistente en potestades, bienes, derechos, cargas y obligaciones, susceptibles o no de apreciación pecuniaria, destinados al cumplimiento de sus fines.

2) Como parte de los elementos que integran el patrimonio del Estado, destaca

el dominio que ejerce sobre su territorio, también identificado como dominio eminente o propiedad originaria, el cual ha sido considerado en su acepción moderna como la expresión de la potestad soberana del Estado para regular dentro de sus límites territoriales una propiedad sui géneris, con contenido diferente a aquella cuya noción tradicional se estudia en el derecho privado.

3) El artículo 27, párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la interpretación que del mismo precepto ha realizado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, reconoce la soberanía de México para legislar sobre las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional, diferenciándose con claridad la propiedad originaria del Estado de la noción tradicional o común de la propiedad.

4) El ámbito espacial en donde el Estado ejerce el poder soberano de dominio terrestre, aéreo y marítimo, atendiendo a la geografía de cada país-, configura una propiedad sujeta a un régimen especial de derecho público, mismo que establece las modalidades para el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes que lo integran.

5) Los bienes del dominio público son aquellos que pertenecen al Estado y a las personas jurídicas por él creadas, con características de inalienabilidad e imprescriptibilidad, sometidos a un régimen especial de derecho público, que incluye sanciones para su protección; su incorporación, desincorporación o cambio de destino requiere, según sea el caso, la expresión de la voluntad del legislador o un procedimiento de la autoridad estatal competente.

6) Dentro de la propiedad pública del Estado se encuentran los bienes de dominio directo, los cuales se entienden como una especie de bienes de dominio público, dada su importancia para el desarrollo nacional y preservación de la soberanía estatal; por su naturaleza e importancia económica son generalmente concesionables a particulares, y en algunos casos a personas jurídicas de derecho público, ya sea para la prestación de un servicio público o la explotación de un bien con estas características, como el espacio aéreo, la zona marítimo terrestre, las aguas y los yacimientos minerales, entre otros.

7) Los bienes de dominio privado del Estado se definen a partir de un criterio residual; esto es, aquellos bienes que no son de uso común, que no están destinados a un


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servicio público y que sin tener un uso concreto, sirven como reserva o patrimonio fiscal o producen algún rendimiento o garantía, o que de una u otro forma están destinados al cumplimiento de los fines estatales; tienen un régimen jurídico mixto, integrado por disposiciones de derecho administrativo y normas de derecho privado.

8) En México, la propiedad pública del Estado tiene su base constitucional en los artículos 27, 42 a 48, 73, 74, 75 y 132 de la Constitución General, así como en diversas leyes derivadas de párrafos o fracciones del artículo 27, destacando la Ley General de Bienes Nacionales, la cual reconoce la existencia del régimen de dominio público como único régimen jurídico a que deben someterse los bienes nacionales, eliminando la clasificación realizada por la anterior legislación, en donde todavía se contemplaban los bienes del dominio privado.

9) A pesar de que la voluntad del legislador mexicano plasmada en la Ley General de Bienes Nacionales, pretendió dotar de la mayor protección jurídica a los bienes del Estado, garantizando que los mismos no sean afectados, ni por particulares ni por las propias instituciones públicas que los administran, la propia ley establece procedimientos de incorporación al dominio público y desincorporación de bienes muebles e inmuebles, así como algunas disposiciones concretas para el caso de su enajenación o transmisión a particulares; situación que confirma la continuidad en la aplicabilidad de normas del derecho privado.

10) Las transformaciones de las administraciones públicas en latinoamérica durante las últimas décadas, así como el rol cada vez más activo de los órganos estatales, ante complejos fenómenos políticos, económicos, sociales y culturales, exigen comprender a detalle el régimen patrimonial del Estado y las implicaciones que traen aparejadas las acciones gubernamentales que inciden sobre su patrimonio, específicamente en lo relativo a la propiedad pública, de tal suerte que la regulación del uso, explotación y aprovechamiento de los bienes que la integran, sean destinados verdaderamente a la satisfacción de los fines estatales.


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