Documento delBanco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

Informe No. 65160-MX

DOCUMENTO DEL PROYECTO DEL

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO

SOBRE UN PRÉSTAMO PROPUESTO

PARA LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO EN EL ÁREA DE

FORTALECIMIENTO DE LA RESILIENCIA SOCIAL AL CAMBIO CLIMÁTICO

POR UN MONTO DE $ 300’751.879,70

A FAVOR DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

27 de enero del 2012

Departamento de Desarrollo SostenibleUnidad de Gestión para Colombia y MéxicoRegión de América Latina y el Caribe

EQUIVALENCIAS MONETARIAS

(Tipo de cambio vigente al 7 de diciembre del 2011)Unidad monetaria = Peso mexicano

MX$1.00 = US$0,0740US$1 = MX$ 13,510

ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS

AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloAFD Agencia Francesa de Desarrollo (Agence Française de Développement)AISP Análisis del Impacto Social y en la PobrezaBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCADENA Componente de Atención a Desastres Naturales en el Sector Agropecuario y

PesqueroCCCR Registro Climático de Carbón en las CiudadesCCKP Plataforma de Conocimiento sobre Cambio ClimáticoCCPI Índice de Desempeño en Cambio ClimáticoCDI Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos IndígenasCDM Mecanismo de Desarrollo LimpioCENAPRED Centro Nacional para la Prevención de DesastresCFAA Evaluación Financiera y de Rendición de Cuentas del PaísCICC Comisión Intersecretarial de Cambio ClimáticoCFI Corporación Financiera InternacionalCMNUCC Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio ClimáticoCO2 Dióxido de CarbonoCO2e Dióxido de Carbono EquivalenteCONABIO Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la BiodiversidadCONAFOR Comisión Nacional ForestalCONAGUA Comisión Nacional del AguaCONANP Consejo Nacional de Áreas Naturales ProtegidasCONAVI Comisión Nacional de ViviendaCOP16 16ava Conferencia de las Partes (CMNUCC)CPAR Informe de Evaluación de Procedimientos de Adquisiciones del PaísCSO Organizaciones de la Sociedad CivilCTC Comité Técnico ConsultivoCTF Fondo para una Tecnología LimpiaDOF Diario Oficial de la FederaciónDPL Préstamo de Apoyo para Políticas de DesarrolloDRM Gestión de Riesgo de DesastresDUIS Desarrollos Urbanos Integrales SustentablesEAP Estrategia de Alianza con el PaísECUVE Evaluación Cualitativa de la Vivienda y su Entorno

La distribución del presente documento se encuentra restringida y este puede ser utilizado únicamente por los destinatarios en el ejercicio de sus funciones oficiales. De otro modo sus contenidos no pueden ser divulgados sin la autorización del Banco Mundial.

ENACC Estrategia Nacional de Cambio ClimáticoESW Estudios Económicos y SectorialesFAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la AlimentaciónFCPF Fondo Cooperativo para el Carbono de los BosquesFEALC Fondo Español para Latinoamérica y el CaribeFMI Fondo Monetario InternacionalFONDEN Fondo para Desastres NaturalesFOPREDEN Fondo para la Prevención de DesastresFY Año FiscalGEF Fondo Mundial para el Medio AmbienteGEI Gases de efecto invernaderoGIZ Agencia Alemana de Cooperación Internacional (Gesellschaft für

Internationale Zusammenarbeit)GoM Gobierno de MéxicoGT–ADAPT Grupo de Trabajo sobre Políticas y Estrategias de AdaptaciónIMCO Instituto Mexicano de la CompetitividadINE Instituto Nacional de EcologíaINFONAVIT Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los TrabajadoresJIRA Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca

Baja del Río AyuquilaLAIF Fondo de Inversión para LatinoaméricaLULUCF Uso del tierra, cambio en el uso de la tierra y silviculturaMCP Pacto de la Ciudad de MéxicoMEDEC México: Estudio sobre la disminución de emisiones de carbonoMOU Memorándum de entendimientomt Millones de toneladasONU Organización de las Naciones UnidasPACC Programa de Atención a Contingencias ClimatológicasPECC Programa Especial de Cambio ClimáticoPEF Presupuesto de Egresos de la FederaciónPER Revisión del Gasto PúblicoPET Programa de Empleo TemporalPETi Programa de Empleo Temporal inmediatoPFM Gestión de las finanzas públicasPIB Producto Interno BrutoPND Plan Nacional de DesarrolloPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio AmbientePRAH Prevención de Riesgos en los Asentamientos HumanosPROCAMPO Programa de Apoyos Directos al CampoPROGAN Programa de Estímulos a la Productividad GanaderaPSV Promotores Sociales VecinalesPTTU Programa de Transformación de Transporte UrbanoREDD+ Programa de reducción de emisiones de carbono causadas

por la deforestación y la degradación de los bosques, conservación de la

reserva de carbono forestal, gestión sostenible de los bosques y aumento de inventarios de carbono en países en desarrollo

SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y AlimentaciónSCCP Programa Estatal de Cambio ClimáticoSEDESOL Secretaría de Desarrollo SocialSEGOB Secretaría de GobernaciónSEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos NaturalesSEP Plan Estratégico de ParticipaciónSFP Secretaría de la Función PúblicaSHCP Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoSHF Sociedad Hipotecaria FederalSINAPROC Sistema Nacional de Protección CivilTA Asistencia TécnicaTESOFE Tesorería de la FederaciónURA Evaluación del Riesgo UrbanoWDR Informe sobre el Desarrollo MundialWII Seguro Climático Indexado

Vicepresidente: Hasan A. TuluyDirectora Nacional: Gloria M. GrandoliniDirector Sectorial: Ede J. Ijjasz-VasquezGerente Sectorial:

Líder Sectorial:Maninder GillAlexandra Ortiz

Líder del Equipo de Trabajo: Rodrigo Serrano-BerthetLíder Adjunto del Equipo de Trabajo: Angélica Núñez

Líder Adjunto del Equipo de Trabajo: Laurent Debroux

PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLOFORTALECIMIENTO DE LA RESILIENCIA SOCIAL AL CAMBIO CLIMÁTICO

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

ÍNDICE

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y DEL PROYECTO

I. ........................................ COMPROMISO CON EL CAMBIO CLIMÁTICO EN MÉXICO

II. CONTEXTO DEL PAÍS A. Avances Económicos Recientes 9B. Panorama MacroeconómicoC. Contexto de Desarrollo Sostenible y Resistente

III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS DE PARTICIPACIÓN A. El Programa de GobiernoB. El Proceso de Participación

IV. APOYO DE LA BANCA AL PROGRAMA DE GOBIERNO 33A. Vínculo con Estrategia de Alianza NacionalB. Colaboración con el FMI y otros Aliados de DesarrolloC. Participación Integrada con el Banco Mundial respecto a la Resiliencia Social, Políticas

Forestales y Cambio Climático

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN A. Pobreza e Impactos SocialesB. Aspectos MedioambientalesC. Implementación, Supervisión y EvaluaciónD. Aspectos FiduciariosE. Desembolsos y AuditoríasF. Riesgos y Mitigación de Riesgos

ANEXOS

ANEXO 1. OFICIO DE POLÍTICA DE DESARROLLO

ANEXO 2. ÁREAS DE POLÍTICAS, ACCIONES PREVIAS Y RESULTADOS

ANEXO 3. NOTA DE RELACIONES CON EL FONDO

ANEXO 4. CAMBIO CLIMÁTICO EN EL LARGO PLAZO

ANEXO 5. DESASTRES NATURALES Y CRECIMIENTO URBANO NO PLANIFICADO

ANEXO 6. MANEJO FORESTAL

ANEXO 7. PROCESOS DE PARTICIPACIÓN

ANEXO 8. LECCIONES APRENDIDAS

ANEXO 9. PANORAMA GENERAL DE MÉXICO

ANEXO 10. MAPA DE MÉXICO

Este DPL fue preparado por un equipo dirigido por Rodrigo Serrano-Berthet (LCSSO), Angélica Núñez (LCSUW) y Laurent Debroux (LCSAR), e incluyó a Ricardo Hernández, Especialista Senior en Medioambiente (LCSEN); Margaret Arnold, Especialista Senior en Desarrollo Social (SDV); Richard Damania, Líder en Economía Ambiental (LCSEN); Ana Elisa Bucher, Especialista en Cambio Climático (ENV); Oscar Ishizawa, Especialista en Administración de Riesgo de Desastres (LCSUW); Ulrich Hess, Economista Senior (CPMF); Fabio Pittaluga, Especialista Senior en Desarrollo Social (LCSSO); Alejandro de la Fuente, Economista en Desarrollo Social (SDV); Todd Crawford, Consultor Líder en Operaciones (LCSSD); Nicolas Perrin, Especialista Senior en Desarrollo Social (ECSS4); Maria Poli, ETC (LCSSO); Gisela Campillo, JPO (LC1); Ana Paola López, STC (LCSSO); Maximillian Ashwill, ETC (LCSSO); Graciela Reyes Retana, JPA (LC1); Maribel Cherres, Asistente del Programa (LCSSO); Damaris Garay, Asistente del Equipo (LC1); Nancy Montes de Oca, Asistente del Equipo (LC1); Diana Jimenez, Asistente del Equipo (LC1); Mariangeles Sabella, Asesora Senior (LEGLA); Gamila Kassem (LEGLA); Xiomara Morel, Especialista Senior en Administración Financiera (LCSFM); Joost Draaisma, Economista Senior del País (LC1) y Victor Ordoñez (CTRLN). El Equipo agradece la estrecha colaboración del Gobierno de México durante la preparación del préstamo. Maninder Gill (LCSSO), Gustavo Saltiel (AFTWR), Alexandra Ortiz (LCSSD) y Harold Bedoya (LC1) proporcionaron control de calidad interno. Los colegas revisores son Robin Mearns, Especialista Líder en Desarrollo Social, Líder del Equipo de Dimensiones Sociales de Cambio Climático (SDV); Abhas Jha, Especialista Líder en Desarrollo Urbano, Coordinador Regional DRM (EASIN); y Benoit Bosquet, Especialista Líder en Finanzas del Carbono (ENVCF).

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y DEL PROYECTO

PRÉSTAMO DE APOYO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MATERIA DE FORTALECIMIENTO DE LA RESILIENCIA SOCIAL AL CAMBIO CLIMÁTICO

PARA LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Prestatario Estados Unidos Mexicanos

Organismo de ejecución Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Información del financiamiento

US$300’751.879,70 Préstamo Flexible del BIRF en dólares de los Estados Unidos, con un margen variable, vinculado al compromiso, con amortización única al vencimiento el 15 de agosto del 2023.

Tipo de operación Préstamo de Apoyo para Políticas de Desarrollo de Tramo Único

Áreas principales de políticas

Desarrollo social, gestión de riesgo de desastres, desarrollo urbano, silvicultura, cambio climático, planificación subnacional.

Indicadores clave de resultados(para marzo del 2013)

Planificación de la adaptación a largo plazo Número de Estados que están diseñando Programas de

Acción ante el Cambio Climático durante 2012 que han incluido medidas específicas para promover la resiliencia social (línea de base: 0, objetivo: 3)

La Estrategia Regional para la Adaptación al Cambio Climático en la Península de Yucatán ha incluido medidas (apoyadas por la SEMARNAT y/o el INE) para tratar el crecimiento no sustentable del turismo en áreas costeras y los beneficios de sustento derivados de las políticas climáticas para las comunidades indígenas.

Número de Estados que están diseñando Programas de Acción ante el Cambio Climático durante el 2012 y que han incluido la participación de la sociedad civil en el diseño de iniciativas de resiliencia social. (línea de base: 0, objetivo 3).

Manejo de riesgo de desastres y desarrollo territorial sustentable Porcentaje de municipalidades con puntajes altos y muy altos

en el índice de riesgo de desastres de PRAH que están implementando actividades institucionales de fortalecimiento e inversión para la reducción de riesgos apoyadas por el programa PRAH. (Fuente: Índice de riesgo de PRAH; línea de base enero 2012: 0; objetivo para marzo 2013: 60 municipalidades).

Número de proyectos de desarrollo urbano evaluados dentro del Grupo de Trabajo DUIS que han incorporado por lo menos los siguientes criterios especificados en los Lineamientos para el desarrollo urbano sustentable de la SEDESOL: (i) ubicación; (ii) conectividad y accesibilidad, y (iii) prevención de riesgos (objetivo: 5 entre enero del 2012 y

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marzo del 2013). Porcentaje de superficie elegible que está cubierto por el

seguro contra riesgo climático (línea de base: 69%; objetivo: 74%)

Manejo forestal comunitario sustentable Número de iniciativas de colaboración REDD+ entre la

CONAFOR y/o la SAGARPA y los gobiernos subnacionales en áreas de Acción Temprana de REDD+ que son operacionales (línea de base: 0; objetivo: 2).

Participación social activa en la elaboración de políticas de REDD+ a nivel subnacional a través de la operación del CTC-REDD+ local (participación de la sociedad civil en todas las reuniones, como se refleja en las minutas, con un mínimo de 3 reuniones al año según CTC).

Porcentaje de comunidades participantes en las Áreas de Acción Temprana de REDD+ que reciben apoyo de agentes de administración de entornos regionales (línea de base 0%, objetivo 33%).

Objetivo(s) de desarrollo del programa y contribución a la CPS

El objetivo de esta operación es fortalecer la resiliencia social al cambio climático a través de políticas que beneficiarán directa e indirectamente a los pobres al mejorar: (a) la planificación de la adaptación orientada a nivel estatal; (b) la reducción de riesgos de desastres y las acciones de desarrollo territorial orientadas a nivel municipal; y (c) la administración sustentable de los bosques por parte de la comunidad, a nivel comunitario. Se anticipa en la CPS un DPL multisectorial para mejorar la capacidad de adaptación al cambio climático.

Riesgos y mitigación de riesgos

Económicos. Debido al alto grado de integración, un declive marcado en la recuperación económica de los Estados Unidos de Norteamérica representaría riesgos a la baja para el crecimiento de México. Aún en caso de un declive prolongado en los EE.UU., un fundamento sólido en la política macroeconómica debería favorecer la recuperación de la economía de México y un retorno al ritmo potencial de crecimiento a mediano plazo. Es crucial un mayor énfasis en reformas estructurales orientadas al crecimiento para mejorar el potencial de crecimiento del país a mediano plazo, el cual está dirigido por la fuerza laboral y el crecimiento en la acumulación de capital, aunque permanece restringido por la falta de mejoras significativas en la productividad en cualquier ámbito.

Fiscales. Los problemas de la deuda soberana en Europa y los problemas de sustentabilidad fiscal en otros países, podrían incrementar la aversión al riesgo global y conducir a una mayor volatilidad de los mercados financieros de México. El historial del Gobierno respecto a una administración macroeconómica sólida y predecible, que se refleja en su respuesta exitosa a la crisis mundial del año 2009 y el aseguramiento creciente proporcionado por la acumulación de la reserva internacional y una Línea de Crédito Flexible del FMI, el aumento en el otorgamiento de seguros proporcionados por la acumulación de reservas internacionales y por

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una línea de crédito flexible del FMI, mitigaron algunos de los riesgos por eventos catastróficos de la volatilidad del mercado financiero global.

Institucionales. La implementación de programas reconocidos por el DPL propuesto exigirá una importante colaboración multi-institucional. Cinco de las nueve acciones propuestas en este DPL mitigan este riesgo al fortalecer los mecanismos de coordinación intersectorial. Estas medidas están apoyadas por actividades complementarias del Banco, para brindar asistencia al Gobierno a través de programas de desarrollo de capacidades y a través de préstamos de inversión que fortalecen la habilidad de las instituciones para la planificación, implementación y supervisión de programas sectoriales. Los Grupos de Trabajo de REDD+ y para Adaptación, y su respectivo Comité Técnico Consultivo o Comité Técnico Experto reúnen a las agencias y a la sociedad civil.

Políticos. El apoyo político al programa de cambio climático podría debilitarse, en particular dadas las próximas elecciones nacionales y la subsecuente transición de gobierno en enero del 2013. Este riesgo se considera bajo. Hasta el momento, México es uno de los dos países no incluidos en el Anexo 1que han presentado su tercera comunicación al CMNUCC (siendo el otro país Uruguay) y es el único que ha presentado su cuarta comunicación. En la actualidad ya se encuentra preparando su quinta comunicación. Se están consultando ampliamente la Estrategia Nacional de Cambio Climático y el Programa Especial para el Cambio Climático y gozan de un amplio apoyo entre los partidos políticos, todos los niveles de gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades académicas y científicas en México. Con todo esto y con el manejo efectivo de México del COP 16, ha consolidado su reputación como un líder global en adaptación al cambio climático. No es muy probable que México ceda este papel de liderazgo. Se espera también que el compromiso en curso del Banco con el Gobierno en materia de cambio climático ayude a mantener un apoyo político.

Ambiental y social. La probabilidad de impactos ambientales y sociales no anticipados es baja, ya que la mayoría de los impactos son bien conocidos y manejables. En general, es probable que la operación tenga fuertes impactos medioambientales y sociales positivos. Además, las agencias clave involucradas en el DPL cuentan con una trayectoria sólida y con capacidad significativa para abordar problemas ambientales y sociales, cuya solución constituye una parte central de su mandato.

Partes interesadas. La forma en que México ha podido crear un fuerte consenso entre las partes interesadas, incluyendo las agencias gubernamentales, la sociedad civil y el sector privado en una gama de acciones relacionadas con el cambio climático, en particular, en la preparación hacia COP 16, proporciona una importante seguridad en que el riesgo de enfrentar la oposición de las partes interesadas en lo

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que respecta a las acciones de políticas propuestas sea bajo. El hecho de que la mayoría de las acciones será altamente benéfica para un amplio rango de interesados puede también contribuir a que se dé un gran soporte entre ellos.

Número de identificación del proyecto

P120170

iv

ESTADOS UNIDOS MEXICANOSPRÉSTAMO DE APOYO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

FORTALECIMIENTO DE LA RESILIENCIA SOCIAL AL CAMBIO CLIMÁTICO

I. COMPROMISO CON EL CAMBIO CLIMÁTICO EN MÉXICO

1. El GoM (Gobierno de México) ha solicitado un DPL (Financiamiento para Políticas de Desarrollo por sus siglas en inglés) para el Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático por un monto equivalente a US$300’751.879,70. Esta solicitud recalca el continuo deseo por parte del GoM para comprometerse con el Banco Mundial en sus esfuerzos para promover un desarrollo sustentable y resiliente a través de una mayor adaptación al cambio climático y de políticas de mitigación que beneficien a los pobres.

2. El Gobierno de México y el Banco Mundial tienen un compromiso de largo plazo y profundo con respecto al cambio climático. Este compromiso abarca los primeros pasos de los esfuerzos internacionales con el propósito de desarrollar una agenda amplia. En años recientes se ha avanzado con este compromiso siendo sus etapas subsecuentes desarrolladas en base a acciones previas. Actualmente el compromiso del Banco en el campo del cambio climático en México abarca una amplia gama de instrumentos financieros, que incluyen:

a. Servicios de conocimiento: proporcionando asesoría en una gama de opciones de desarrollo para enfrentar el cambio climático y actuar como una incubadora de innovación.

b. Servicios financieros: incluyendo préstamos de inversión, Financiamientos para Políticas de Desarrollo, así como también un financiamiento en condiciones concesionarias, GEF y otras concesiones. El Banco también provee una mejora crediticia, cobertura recíproca de riesgos, manejo de riesgos catastróficos y servicios de consultoría.

c. Servicios de Convocatoria y Coordinación: incluyendo intercambio de conocimiento, iniciativas de intercambio Sur-Sur, organización de eventos y coordinación de alto nivel.

3. Se pueden distinguir cuatro etapas de participación en el cambio climático entre el Banco y el GoM: (i) Fundamentos; (ii) Soporte temprano; (iii) Fortalecimiento; y (iv) Consolidación. Durante la primera etapa, Fundamentos (antes de 1999), el apoyo del Banco se enfocó en proyectos pequeños de inversión en las áreas de manejo de desperdicios, transporte y manejo forestal. Además, con el lanzamiento del GEF (Fondo para el Medio Ambiente Mundial por sus siglas en inglés) en 1991, México obtuvo nuevas oportunidades de concesiones para proyectos relacionados con la biodiversidad, cambio climático, aguas internacionales, degradación del suelo, capa de ozono y contaminantes orgánicos persistentes. Aunque el cambio climático no se incluyó de manera expresa en los proyectos el banco durante esta fase, este período sentó las bases de la participación en el cambio climático entre el Banco y el GoM, llevando a la creación en el año fiscal 1999 de la Oficina Mexicana para la Mitigación de Gases de Efecto Invernadero.

4. La segunda etapa, Apoyo inicial (1999–2007), corresponde a la ratificación por parte de México de su adhesión al Protocolo de Kioto, lo que condujo al establecimiento de una estrategia nacional y de un comité sectorial para problemas de cambio climático. Durante esta etapa, el apoyo a la agenda del cambio climático se hizo explícito. Los proyectos se enfocaron principalmente en sectores específicos como el transporte limpio, el manejo de desperdicios y el suministro de energía. El papel principal del Banco respecto al conocimiento del cambio climático fue reconocido por una serie de Servicios de Conocimientos y representó una nueva relación con el GoM, trascendiendo los servicios financieros tradicionales. Los Préstamos Programáticos para el Desarrollo de Políticas Ambientales I y II (US$200

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millones cada uno) reconocieron y apoyaron estrategias ambientales nacionales en turismo, energía, silvicultura y agua, algunas de ellas relacionadas de manera explícita con el cambio climático.

5. En la tercera etapa, Fortalecimiento (2007–2010), el apoyo del Banco se enfocó en estrategias intersectoriales para abordar el cambio climático y estuvo estrechamente relacionado con la Estrategia Nacional del Cambio Climático. Lo representativo de este período fue el DPL para Cambio Climático (US$501 millones) el cual se presentó al Directorio Ejecutivo en el 2007 para su aprobación junto con una nueva CPS (Estrategia de Alianza con el País por sus siglas en inglés). En esta etapa, las actividades analíticas y de conocimiento continuaron incrementándose de manera considerable poniendo en evidencia la demanda intensificada del GoM de la experiencia técnica del Banco en materia de cambio climático.

6. Una de las actividades clave desarrolladas durante esta etapa fue la preparación de un IP (Plan de Inversión por sus siglas en inglés) para el CTF (Fondo de Tecnología Limpia por sus siglas en inglés), el cual provee apoyo para los objetivos de crecimiento con bajo nivel de emisiones de carbono en el Plan Nacional de Desarrollo de México 2007–2012, la Estrategia para el Cambio Climático y el Programa Especial para el Cambio Climático. La preparación del IP estuvo dirigida por el GoM y el Banco, en sociedad con el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y la IFC (Corporación Financiera Internacional por sus siglas en inglés). El IP abarca programas en tres sectores clave: transporte urbano, energía renovable y eficiencia energética. La elección de programas refleja una combinación de las estrategias ambiciosas del GoM y del grado de preparación para la implementación sectorial, así como la capacidad y enfoque de los bancos de desarrollo y las prioridades establecidas por el CTF.

7. En la cuarta y actual etapa, Consolidación (2010–), el enfoque se ha dirigido hacia la incorporación de la mitigación y adaptación al cambio climático a través de los distintos sectores y niveles gubernamentales. Algunos de los instrumentos clave que se utilizaron durante esta etapa y que están en curso incluyen:

a. El Programa de Trasformación de Transporte Urbano (PTTU, 2010), el cual combina diversos instrumentos del Banco, incluyendo un préstamo para el CTF (Fondo de Tecnología Limpia por sus siglas en inglés) por un monto de US$200 millones y un préstamo del BIRD por un monto de US$150 millones. El programa también está apoyado por una concesión de GEF de US$5,4 millones dirigida al desarrollo de soluciones de transporte limpio a nivel local. El objetivo del PTTU es contribuir con la transformación del transporte urbano en ciudades de la República Mexicana hacia un crecimiento con bajo nivel de emisiones de carbono, mediante el mejoramiento de la calidad del servicio proporcionado por los sistemas de transporte urbano.

b. El DPL para el Crecimiento Verde (2010) por un monto de US$1.504 millones, el cual reconoce y apoya las medidas de mitigación interrelacionadas implícitas en los objetivos del Programa Especial de Cambio Climático (PECC).

c. El DPL para la Emisión Baja del Carbono (2010) por un monto de US$401 millones, el cual y apoyó las reformas y la implementación de políticas y programas del GoM en conformidad con el PECC. Este DPL incluyó los sectores de energía, transporte, vivienda urbana y forestal, y fue documentado por el MEDEC (Estudio sobre la Disminución de las Emisiones de Carbono).

d. El Programa Subnacional de Cambio Climático (2010–), el cual está integrado por una serie de actividades que incluyen: (i) los Planes Subnacionales de Cambio Climático, financiados por una concesión del SFLAC (Fondo Español para Latinoamérica y el Caribe) y el presupuesto del Banco. Su objetivo es desarrollar Planes de Adaptación Estatal. El Banco ha dado su apoyo a cinco estados (Michoacán, Campeche, Quintana Roo, Oaxaca y Zacatecas) en el desarrollo de capacidades y ha estado proporcionando asesoría técnica relacionada con la adaptación al cambio climático y a las estrategias para el manejo de riesgos; (ii) la concesión del SFLAC para el Desarrollo Local Sustentable, la cual está dirigida a proporcionar servicios de consultoría para el desarrollo de un Índice de Vulnerabilidad Climática Municipal y los Lineamientos para los Planes de Acción Municipales para el Cambio Climático; y (iii) la concesión de la Alianza de Ciudades

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para apoyar a la municipalidad Othón P. Blanco en Quintana Roo, para desarrollar una estrategia de sustentabilidad municipal y cambio climático.

e. Los instrumentos anteriores se complementan mediante un Compromiso en el sector del agua y del cambio climático, el cual define una serie de instrumentos integrados, que incluyen: (i) el DPL para la Adaptación al Cambio Climático en el Sector del Agua (2010) por un monto de US$450 millones, el cual apoya los esfuerzos del GOM para fortalecer el marco institucional y supervisar la capacidad para la Administración Integral de Recursos Hídricos y la Adaptación Formal al Cambio Climático en los Programas Hídricos; (ii) Adaptación a los Impactos del Cambio Climático del Humedal Costero en el Golfo de México (2010), parcialmente financiada por una concesión del GEF por un monto de US$ 4,5 millones, la cual promueve la adaptación a los impactos climáticos en los humedales costeros del Golfo de México y la cual evaluará los impactos globales del cambio climático y de las opciones de respuesta potencial, con un enfoque en los humedales costeros y las cuencas asociadas; y (iii) el SEP (Programa de Compromiso Estratégico por sus siglas en inglés) en apoyo a la Adaptación del Sector Hídrico al Cambio Climático (2011), que favorece la asociación entre México y el Banco mediante el fortalecimiento de la capacidad de CONAGUA para tratar los retos que representan el cambio climático y el crecimiento de la población para la seguridad del abastecimiento de agua requerido para el desarrollo económico de México.

8. Durante el año fiscal 2012 y el año fiscal 2013, se consolidará aún más el compromiso mediante la incorporación de nuevos sectores e instrumentos. Entre algunas de las actividades planificadas y en curso que merecen reconocimiento se incluyen:

a. El DPL para el Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático (año fiscal 12), el cual se propone en este documento.

b. El Paquete de Inversión Forestal y Cambio Climático (año fiscal 12), el cual fomentará la implementación de políticas relacionadas, reconocidas por este DPL. Este implementará diversos instrumentos, incluyendo asistencia técnica (por ejemplo, colaboración Sur-Sur en REDD+), recomendaciones de políticas, servicios de convocatoria (por ejemplo, el Fondo Cooperativo del Carbono de los Bosques, FCPF), fortalecimiento institucional y apoyo directo a comunidades (por ejemplo, el SIL (Préstamo de Inversión Específica por sus siglas en inglés) para Bosques y Cambio Climático y la supervisión inicial de servicios financieros innovadores (incluyendo un posible Bono Forestal con el Departamento de Tesorería del Banco). El programa además apoyará actividades innovadoras y multidisciplinarias en México mediante el FIP (Programa de Inversión Forestal por sus siglas en inglés), el cual integra de manera explícita las consideraciones respecto a la resiliencia al clima y contribuirá a multiplicar los co-beneficios como la conservación de la biodiversidad, la protección de los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales, y la reducción de la pobreza mediante el aumento de compromisos de sustento.

c. Otras actividades futuras. Estas incluyen El Proyecto de Inversión Específica para la Modernización del Servicio Nacional Meteorológico (año fiscal 12), y la Evaluación del Gasto Público en el Cambio Climático (año fiscal 12).

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Figura 1: Etapas de compromiso con el cambio climático en Méxicoa

a La figura resalta diversos ejemplos significativos y no pretende ilustrar de manera exhaustiva todas las actividades relacionadas con el cambio climático.

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Etapas de participación en el cambio climático en México

Servicios de

conocimiento

Fundamentos(antes de 1999)

Apoyo inicial[1999–2007)

Fortalecimiento[2007–2009]

Consolidación[2010–)

Iniciativa de gas de vertedero para la Región LAC (P104757)

Evaluación de iniciativas de uso eficiente de la energía (P099734)

Evaluación económica de las intervenciones políticas en el sector del agua (P096999)

Programa de apoyo financiero para el carbono en México (P104731)

Estudio sobre disminución de emisiones de carbono (MEDEC) (P108304)

Programa federal de transporte urbano masivo (P110474)

Impactos sociales del cambio climático (P112024)

Memorándum de Entendimiento Subnacional CC (P105849)

Estrategia de desarrollo sostenible Othón P. Blanco (P122021)

Adaptación SEP del sector del agua al CC

Revisión del gasto público para CC (Año Fiscal 12)

Fondo cooperativo para el carbono de los bosques (FY11-13)

Proyecto piloto para el manejo de desperdicios sólidos (P007628)

Proyecto de transporte urbano (P007615)

Silvicultura comunitaria (P007700)

Proyecto de energía renovable para la agricultura (P060718)

Introducción de medidas de transporte amigables al medioambiente (P059161)

DPL Programático I y II para ambiente (P079748)

México: Proyecto para el manejo de desperdicios y la compensación de emisiones de carbono (P088546)

DPL para cambio climático (P110849)

DPL para sustentabilidad ambiental (P095510)

Desarrollo rural sostenible (P108766)

Adaptación a los impactos del cambio climático en las cuencas costeras en el Golfo de México (P100438)

Programa de transformación del transporte urbano (P107159)

DPL para crecimiento ecológico (P115608)

DPL de Adaptación al CC en el sector del agua (P120134)

DPL para la disminución de emisiones de carbono (P121800)

DPL para el fortalecimiento de la resiliencia social al CC (FY12)

SIL forestal y de cambio climático y programa de inversión forestal (FY12)

SIL para modernización del sistema meteorológico nacional(FY12)

Consolidación y fortalecimiento de la oficina de reducción del gas con efecto invernadero de México (P060412)

Preparación del plan de inversión del CTF

Eventos en el sector acuífero en la preparación de la COP16

Conferencia sobre eficiencia energética.

Actividades de facilitación de alto nivel relacionadas con COP16

Eventos agrícolas y forestales durante COP16

9. En México, el programa del Banco respecto al cambio climático constituye un ejemplo destacado del compromiso con un país sofisticado de ingresos medios en el cual el Banco ha implementado una amplia gama de instrumentos disponibles para apoyar la evolución del programa gubernamental a lo largo de los años y de una manera consistente (Véase la Figura 2). El enfoque se ha basado en el uso de la gama de instrumentos bancarios existentes de tal manera que se desarrolle una sinergia colectiva y brinde servicios de conocimiento combinados con servicios de préstamo.

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Figura 2: Cronograma del compromiso del Banco con el GoM en materia de cambio climático

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ConsolidaciónApoyo inicialFundamentos Fortalecimiento

201020071999……

FY86Proyecto piloto para el manejo de desperdicios sólidos

FY99Oficina de mitigación de gases de efecto invernadero

FY00Proyecto de energía renovable para la agricultura

FY08Estudio sobre disminución de emisiones de carbono (MEDEC)

FY03Introducción de medidas de transporte amigables al medioambiente

FY06Segundo DPL programático para el ambiente

FY04Iniciativa de gas de vertedero para la Región LAC FY09

DPL para cambio climático

FY09Desarrollo rural sustentable

FY10DPL para crecimiento ecológico Adaptación al cambio climático en el sector del agua

FY90Proyecto de Desarrollo Forestal

FY97Proyecto de silvicultura comunitaria

FY01Extracción de gas metano y su uso en vertederos sanitarios

1992Adopción de CMNUCC

1993Ratificación CMNUCC

1994Entra en vigor el CMN

1995Consejos Consultivos con participación de miembros de la comunidad para un Desarrollo Sustentable

1997Adopción del Protocolo de Kioto

2000Ratificación del Protocolo de Kioto

Primera comunicación nacional de México a CMNUCC

2001Segunda comunicación nacional de México a CMNUCC

2005Entra en vigor el Protocolo de Kioto

2004Programa GEI de México

2006Tercera comunicación nacional de México a CMNUCC

2007Estrategia Nacional para el Cambio Climático

2009Programa especial de Cambio Climático PECCCuarta comunicación nacional de México a CMNUCC

2010COP 16 Cancún

FY11-FY12DPL resiliencia social y CCPrograma forestal y de CCImpacto social del cambio climático

2012Estrategia Nacional de Adaptación

DPL: Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático

10. El cambio climático amenaza el desarrollo social sostenible en México, como lo hace en cualquier lugar, pero además provee de una oportunidad importante para llevar a primer plano las necesidades de los pobres en las estrategias de adaptación y mitigación de políticas y programas. Es incuestionable que los pobres son los menos resilientes al cambio climático. El fortalecimiento de la resiliencia social a los impactos del cambio climático (es decir, la adaptación al cambio climático) y el aseguramiento de los beneficios incluyentes de las políticas de mitigación están estrechamente interconectados con los enfoques sustentables para el desarrollo y la reducción de la pobreza. Los desastres naturales que tuvieron lugar entre el 2000 y el 2005 incrementaron la pobreza en México en un 3,7 por ciento.1 Los desastres exponen las consecuencias acumulativas de muchas decisiones tempranas, los patrones desordenados e insostenibles del desarrollo territorial y urbano. El cambio climático multiplica las vulnerabilidades existentes de la población pobre a eventos meteorológicos extremos, como el aumento de la inseguridad del agua, mayores riesgos de salud y pérdida de medios de subsistencia debido al colapso de los ecosistemas. Un ecosistema de particular importancia en México son sus bosques. Los bosques no sólo tienen un potencial significativo para la reducción de emisiones de carbono en México, también representan un amortiguador físico y financiero contra los desastres naturales (es decir, tormentas y sequías) y constituyen una fuente de ingresos y sustento para miles de comunidades rurales e indígenas, las cuales manejan el 70 por ciento de los bosques en el país. Por consiguiente, la reducción de la deforestación y la degradación de los bosques constituye un elemento esencial en favor de una política de mitigación de la pobreza y de adaptación.

11. En los últimos años la concientización acerca de la resiliencia ha ido más allá de la capacidad de una comunidad para hacer frente y recuperarse de trastornos a también incorporar su capacidad de aprender, cambiar y adaptarse en respuesta a presiones e impactos. Entre los autores que lidian con la definición y medición de la resiliencia de los sistemas sociales frente al cambio climático, Martin-Breen y Anderies (2001)2 bosquejaron un espectro de resiliencia, con una síntesis de la teoría de la resiliencia y sus aplicaciones interdisciplinarias. La definición más útil de resiliencia social, frente a los cambios climáticos impredecibles, viene de sistemas adaptivos complejos: la capacidad de los sistemas –viviendas, personas, comunidades, ecosistemas, naciones –de generar nuevas maneras de funcionamiento y nuevas relaciones sistémicas. Por lo tanto, dentro del contexto de cambio climático, la resiliencia social se define mejor como la capacidad de soportar, recuperarse y reorganizarse en respuesta a crisis. Puede que se mantenga la funcionalidad pero no la estructura del sistema.

12. El DPL para el Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático es la primera operación de préstamo del Banco Mundial cuyo tema central y explícito es la reducción de los impactos del cambio y la variabilidad climática en los pobres. Estas tres áreas de política reconocen y apoyan el progreso del GoM al abordar obstáculos críticos para mejorar la resiliencia social al cambio climático. Estos obstáculos, que están articulados en el Marco de Políticas de Adaptación a Mediano Plazo del Gobierno, son: (i) la falta de marcos de políticas, de acuerdos institucionales a nivel estatal y financiamiento para facilitar la adaptación a los efectos diferenciados del cambio climático en los pobres y vulnerables; (ii) la falta de incentivos para promover la planificación territorial y urbana socialmente sustentable y resiliente a los desastres, así como las debilidades de los seguros contra desastres dentro del sector agrícola dirigidos a los pobres; y (iii) las debilidades institucionales en la administración forestal y una capacidad municipal débil. Las tres áreas son:

i. Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación al cambio climático a largo plazo orientado a nivel estatal. El DPL aborda un reto central al reconocer el desarrollo de marcos nacionales y mecanismos de financiamiento que fomentan la coordinación y

1 Rodriguez-Oreggia et al. (2010). “The Impact of Natural Disasters on Human Development and Poverty at the Municipal level in México” en CID Working Paper No. 193, Harvard University. Enero.

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colaboración intersectorial, intergubernamental y de múltiples interesados para promover políticas y programas socialmente globales y de adaptación a favor de los pobres.

ii. Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel municipal. El DPL trata cambios centrales al reconocer incentivos financieros y de otra índole para la reducción del riesgo de desastres, así como para el desarrollo social y medioambiental resiliente y el desarrollo urbano.

iii. Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través de un manejo forestal comunitario sustentable a favor de los pobres. El DPL aborda retos centrales al reconocer políticas y programas para fomentar el manejo comunitario de los bosques y la participación pública en la creación de políticas, para estimular la resiliencia de comunidades indígenas y rurales pobres que obtienen su sustento a base de los bosques, y al mismo tiempo mitigar las emisiones de carbono provenientes de la deforestación y la degradación forestal.

13. El Presidente del Banco Mundial, Robert Bruce Zoellick, ha declarado que el cambio climático “ofrece una oportunidad para la transformación económica y social que puede conducir a una globalización inclusiva y sustentable”. El avance del GoM en la formulación e implementación de su estrategia y sus programas de adaptación al cambio climático proporciona una oportunidad única para apoyar la mejora en la inclusión social y la reducción sustentable de la pobreza, a través de una planificación mejorada del cambio climático a nivel estatal, de una capacidad fortalecida para la reducción del riesgo de desastres a nivel municipal, una mejor planificación territorial y urbana, programas dirigidos de mejor manera para amortiguar a los pobres en contra de los eventos adversos del clima y la promoción de sinergias entre la mitigación del cambio climático y la adaptación dentro del sector forestal, beneficiando en especial a los indígenas, a las comunidades pobres.

14. El documento está estructurado de la siguiente manera: La Sección II describe el contexto del país, poniendo especial atención a los retos clave que enfrenta el país en términos de desarrollo sustentable y resiliente. La Sección III destaca el programa del Gobierno para enfrentar estos retos. La Sección IV establece el reconocimiento del Banco del programa del Gobierno. La Sección V describe la operación propuesta. La Sección VI plantea la implementación del programa, incluyendo los riesgos clave y las medidas para mitigar el riesgo. Los diez anexos proporcionan un mayor detalle sobre los diversos aspectos de la operación.

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II. CONTEXTO DEL PAÍS

A. Avances económicos recientes15. La economía mexicana se recuperó de manera rápida del impacto global de la crisis económica. Después de una severa contracción a finales del año 2008 y principios del 2009, el resurgimiento en la demanda de las exportaciones manufactureras mexicanas condujo a un fuerte repunte de la actividad económica. A finales del 2010 la producción retornó al nivel previo a la crisis, con una mejora del crecimiento sostenido en la demanda interna en el año del 5,4 por ciento, apoyando también la convergencia de la producción potencial del país.

16. Los fuertes vínculos entre la industria de manufactura en México y la de los EE.UU. contribuyeron a un aumento en el comercio exterior. Con casi el 80 por ciento del comercio dirigido a los EE.UU., una recuperación de la actividad económica y, en particular, de la producción industrial en los EE.UU., condujo a un fuerte repunte de las exportaciones de México. La exportación de productos manufacturados se incrementó en un 30 por ciento en el 2010, superando su nivel previo a la crisis, y continúa expandiéndose a una tasa anual saludable del 14 por ciento en el 2011. La rápida expansión de las exportaciones condujo a un incremento de la participación de México en el mercado de los EE.UU. por arriba del 12 por ciento, en comparación con el 10,5 por ciento previo a la crisis. Los recientes incrementos en la competitividad externa son el resultado de un crecimiento moderado en los salarios, un peso relativamente más débil y costos de transporte más elevados a nivel mundial.

17. La recuperación estimuló un incremento moderado del empleo. Aunque el mercado laboral en México se está recuperando de una depresión, el desempleo continúa por debajo del nivel previo a la crisis. La tasa de desempleo, la cual alcanzó el nivel récord más elevado del 6,4 por ciento en septiembre del 2009, ha permanecido por encima del 5 por ciento durante los últimos dos años, dos por ciento arriba del nivel previo a la crisis. Después de la destrucción de la red de trabajo en el 2009, se han creado anualmente alrededor de 500 mil empleos formales, dejando un número igual de solicitantes de trabajo en busca de otras alternativas de empleo propio o empleo en el sector informal. Durante los últimos cuatro años, los salarios reales en el sector formal se han mermado, en comparación con un incremento anual promedio del uno por ciento previo a la crisis.

18. Después de más de una década de crecimiento rápido, la emigración y las remesas se han estancado. La información reciente del censo poblacional muestra que el número de migrantes mexicanos en los EE.UU. continuó siendo de 12 millones entre el 2007 y el 2010, en comparación con la emigración neta promedio anual calculada en 500 mil en años anteriores. Esto se debe probablemente a los controles de migración más estrictos y a la disminución de la actividad económica de los EE.UU., en particular en el sector de la construcción. Como resultado, el ingreso anual de remesas de US$ 22.700 millones en el 2011 es todavía un 13 por ciento más bajo que el pico de finales del 2007. El impacto de la caída de las remesas en términos del poder adquisitivo, de la reducción de la pobreza y del consumo interno fue de alguna manera mitigado por la depreciación de la moneda entre el 2008 y el 2009, y de manera más reciente en la segunda mitad del 2011.

19. El crecimiento del crédito se ha recuperado y se encuentra alineado con el crecimiento del PIB (Producto Interno Bruto) nominal. El crédito al consumidor y el corporativo se han expandido en una tasa nominal anual de aproximadamente 12 por ciento. El financiamiento de viviendas ha quedado rezagado, con un crecimiento nominal anual del 10 por ciento, debido en parte a la desaparición de intermediarios financieros no bancarios especializados en vivienda (SOFOLES, Sociedades Financieras de Objeto Limitado). La tasa de préstamos no redituables de los bancos comerciales permanece en el 2,7

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por ciento y se encuentra abastecida de manera adecuada. Los niveles de aprovisionamiento (180 por ciento) son significativamente más altos que en el resto de la región. Recuadro 1: Gráficas macroeconómicas selectas de México

Fig.1-Demanda acumulada (2008:II=100) Fig.2- Indicadores del mercado laboral

Fig.3- Tasa de inflación (%) Fig.4- Reservas internacionales (US$ mil millones)

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Fig.5- Tasa de cambio (Junio 2008=100) Fig.6 Cuentas externas (US$ mil millones)

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I

CABFDIPortfolio inv.

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20. Las autoridades están quitando de manera gradual los estímulos fiscales para recuperar los mercados de sustentabilidad fiscal en México. La disciplina fiscal y los sólidos marcos de trabajo en política fiscal, incluyendo el establecimiento de fondos de estabilización y la adquisición de coberturas de riesgo en el precio del petróleo, proporcionaron a las autoridades un margen para llevar a cabo políticas de estabilización de la coyuntura durante el pico de la crisis sin poner en riesgo la sustentabilidad a largo plazo. El estímulo fiscal en el 2009 se financió principalmente a través de ingresos no recurrentes, los cuales ya no estuvieron disponibles en el 2010, cuando las autoridades iniciaron un programa fiscal de consolidación mediante el incremento de los impuestos y la contención del gasto público. Para moderar el retiro del apoyo fiscal, se permitió un déficit modesto del presupuesto en el 2010, el 2011 y el 2012, regresando a un presupuesto equilibrado como se estipula en la ley de responsabilidad fiscal de México contemplada para el 2013.2

21. La política monetaria se mantiene adaptable tras una baja substancial en el 2009. La brusca contracción de la actividad económica en el 2009 creó una gran brecha en la producción, sugiriendo que la economía puede, a mediano plazo, expandirse de manera moderada por arriba de su potencial sin generar presiones inflacionistas. La inflación de precios al consumidor ha tendido a la baja durante la mayor parte del 2011, y en la actualidad está en el 3,8 por ciento, dentro del intervalo fijado por las autoridades del 3 más/menos 1 por ciento.

22. La acumulación de divisas internacionales de reserva y la nueva FCL (Línea de Crédito Flexible por sus siglas en inglés) del FMI (Fondo Monetario Internacional) fortalecen las precauciones de México contra impactos externos. La acumulación de la reserva de divisas internacionales deriva de la recepción de divisas extranjeras netas del sector público, debido a los precios elevados del petróleo y a la introducción de un mecanismo basado en reglas que permiten a los participantes en el mercado vender moneda extranjera al Banco Central. Las reservas brutas de divisas ascienden actualmente a US$142 mil millones, un incremento de US$29 mil millones durante los últimos doce meses. Se contrató una nueva FCL con el FMI en enero del 2011 por un período de dos años, con un monto aproximado de US$73 mil millones.

23. Durante los dos últimos años, México experimentó entradas substanciales de capital, dirigidas principalmente al mercado nacional de bonos del gobierno. Las condiciones monetarias globales y flexibles y la inclusión de bonos del gobierno en moneda local de México en el WGBI (Índice Mundial de Bonos Gubernamentales por sus siglas en inglés) de Citibank en octubre del 2010, condujo a un incremento súbito en la entrada de capital de aproximadamente US$16 mil millones en la última mitad del año 2010 y primera mitad del 2011, respectivamente. Sin embargo, el incremento global de la aversión al riesgo, recientemente ha puesto presión en los mercados de activos y divisas. La tasa de cambio flexible de México y la reserva financiera (reservas y la FCL) deberían ayudar a mitigar el efecto de una reversión repentina y brusca en el flujo de capital.

24. Recientemente las autoridades de México ajustaron su mecanismo de intervención para el intercambio de divisas extranjeras en respuesta al brusco incremento de la volatilidad del mercado. El grado elevado de aversión al riesgo a consecuencia de la deuda soberana europea y de los problemas del sector bancario han detonado una depreciación marcada del peso y han incrementado la volatilidad de la tasa de cambio entre el peso y el dólar estadounidense. Para reducir la volatilidad del mercado, a finales de noviembre del 2011, las autoridades reintrodujeron un mecanismo de intervención de divisas basado en la normatividad, en la cual se anuncia la subasta de USD400m en los días en los cuales el peso mexicano se ha depreciado en un 2 por ciento o más, en comparación con el día anterior. Al mismo

2 El equilibrio del presupuesto que se trata en la Ley de Responsabilidad Fiscal excluye inversiones en el sector petrolero equivalentes al 2,0 por ciento anual del PIB durante los últimos años. Una medida de déficit más amplia como los PSBR (Requerimientos de Préstamos del Sector Público por sus siglas en inglés) incluye estos egresos así como ajustes adicionales por conceptos como la deuda indexada a la inflación y la intermediación financiera de bancos de desarrollo.

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tiempo, las autoridades suspendieron la venta mensual de opción de venta del dólar a través de la cual el Banco Central acumuló reservas internacionales adicionales. La medida apunta al mejoramiento de las condiciones de liquidez en el mercado de divisas extranjeras y por lo tanto, a reducir la volatilidad del peso mexicano frente al dólar estadounidense.

25. La inflación en el precio de los alimentos y la crisis económica han incrementado la pobreza durante los últimos años. El total de la pobreza se incrementó de un 44,5 a un 46,2 por ciento entre el 2008 y el 2010, de acuerdo con una nueva medida oficial de la pobreza. Aproximadamente una cuarta parte de la gente pobre, 10,4 por ciento del total de la población en el 2010, vive en extrema pobreza. Estas cifras son el resultado de una nueva medida de la pobreza basada en un concepto multidimensional de la misma. Aunque no existen series cronológicas e históricas de la nueva medida de la pobreza, la medida anterior de la pobreza basada en el ingreso mostró una reversión de la tendencia a la baja de la pobreza a partir del 2008. El incremento se atribuyó en gran parte al aumento en el precio de los alimentos, mientras que el incremento reciente en los niveles de pobreza se debe principalmente a la crisis económica y a la baja demanda del mercado laboral.

B. Panorama macroeconómico y sustentabilidad de la deuda

26. Se ha moderado el crecimiento económico, pero se prevé que se mantendrá saludable en el 2012. El crecimiento económico se ha moderado a aproximadamente un 3,8 por ciento en el 2011. Se proyecta que el crecimiento en el 2012 va a disminuir a un 3,3 por ciento y a estabilizarse en 3,5 a mediano plazo (Véase la hipótesis de base en la Tabla 1).3 A pesar de una disminución en el crecimiento de los EE.UU., probablemente la demanda externa se mantenga a flote mediante el crecimiento de la producción industrial en los EE.UU. y de una competitividad externa mejorada por parte de México. Se espera que la demanda interna se mantenga en expansión y esté impulsada por las mejoras en el mercado laboral, el crecimiento de los créditos y la inversión en infraestructura. Los riesgos de la desaceleración del crecimiento, asociados con una desaceleración por parte de los EE.UU., y los problemas en curso en Europa, continúan siendo significativos.

27. Puede materializarse un escenario con una baja en el crecimiento si el principal socio comercial de México vuelve a una recesión a corto plazo. (Véase Recuadro 1). Una demanda más débil de las exportaciones de México y una disminución en la inversión, pueden conducir a un índice de crecimiento a corto plazo por debajo del potencial, 2012, de aproximadamente 2 por ciento. Dicho escenario a la baja incluye también el regreso al límite inferior del rango de crecimiento potencial de la producción a mediano plazo en México, al 3,0 por ciento e impacta las proyecciones fiscales y de deuda del Gobierno. Es crucial un énfasis mayor en las reformas estructurales orientadas al crecimiento para mejorar el potencial de crecimiento a mediano plazo de México, el cual está impulsado por el crecimiento de la fuerza laboral y de la acumulación de capital, pero el cual permanece restringido por la falta de cualquier mejoramiento significativo en la productividad.

28. La situación de la seguridad en México continúa impactando el crecimiento y representa un desafío para las autoridades. La creciente violencia, en particular en el norte de México, deriva del conflicto entre los carteles de la droga, y entre los carteles y los servicios de seguridad de México. La amenaza a la seguridad nacional está minando el crecimiento y la inversión económica, en particular en las áreas más impactadas por la violencia criminal. Como resultado, mejorar la seguridad pública sigue siendo una de las prioridades del Gobierno. Incrementar los recursos necesarios para tratar el aumento de la violencia podría menoscabar el gasto en las necesidades sociales y la inversión pública.

3 Véase también el documento: IMF Selected Issues (2011).

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29. La incertidumbre sobre el panorama global y una perspectiva más moderada del crecimiento interno continuarán frenando las presiones en los precios. El indicador anual de la inflación de precios al consumidor, 3,8 por ciento para finales del 2011, mantiene una tendencia a la baja acercándose al objetivo a mediano plazo del Banco de México. Una desaceleración en la recuperación económica está disminuyendo el cierre de la brecha de producción, sugiriendo que las condiciones monetarias pueden mantenerse relativamente flexibles.

30. Se ha ampliado de manera moderada el déficit de la cuenta corriente con el repunte en la demanda nacional. Es probable que el déficit de la cuenta corriente de México se amplíe en un 0,9 por ciento del PIB en el 2011, y se financie por medio de una inversión del FDI, el cual se proyecta en US$20 mil millones. Es probable que el crecimiento de la exportación, que se proyecta en aproximadamente 18 por ciento en el 2011, tienda a moderarse en el mediano plazo, dando un promedio anual aproximado del 9 por ciento, mientras que el déficit de la cuenta corriente pueda ensancharse, pero se mantenga financiable por el FDI. Se proyecta que las remesas asciendan a $22,7 mil millones en el 2011 y puedan incrementarse de manera modesta si mejora el entorno económico en los EE.UU.

31. El Gobierno sigue encaminado con su plan de consolidación fiscal. Se espera que el déficit fiscal, en términos de los PSBR (Requerimientos de Préstamos del Sector Público por sus siglas en inglés), se reduzca al 2,9 por ciento del PIB en el 2011 y el Gobierno tiene pensada una reducción futura del déficit al 2,8 por ciento en el 2012. Los ingresos más fuertes relacionados con el petróleo están compensando ligeramente el ingreso fiscal. Al igual que en el 2010 y el 2011, el Gobierno ha propuesto eliminar las restricciones en los fondos de estabilización para el año 2012.

32. Las mejoras en la estructura de la deuda de México mitigan el impacto de la crisis en las finanzas públicas. La estrategia para el manejo de la deuda del Gobierno continúa favoreciendo al mercado de la deuda nacional y emplea financiamiento externo de manera complementaria. Debido a la incertidumbre actual y a la volatilidad en los mercados financieros internacionales, México continuará cubriendo las necesidades financieras del Gobierno con la combinación más baja de costo y riesgo de la deuda interna y externa, fortaleciendo al mismo tiempo los mercados de deuda nacional y manteniendo un acceso variado al crédito.

33. Volver a un presupuesto equilibrado a partir del 2013 aseguraría una trayectoria sostenible de la deuda pública. La relación de la deuda del sector público con respecto al PIB se incrementó en los últimos años, principalmente debido a la inclusión parcial en el 2008 de los compromisos de las pensiones de los trabajadores del sector público en la deuda pública luego de la reforma de pensión del ISSTE, el programa de estímulos fiscales y el brusco descenso en la actividad económica en el 2009. Sin embargo, México mantiene una relación moderada entre la deuda pública neta y el PIB de alrededor del 37 por ciento y el marco fiscal a mediano plazo del Gobierno prevé en los próximos cinco años una reducción del 2 por ciento en el índice de la deuda pública con relación al PIB.

34. El principal riesgo de la relación de la deuda pública/PIB es la incertidumbre en torno a la tasa de crecimiento del PIB. Las proyecciones fiscales a mediano plazo del GoM muestran un patrón de reducción de deuda con respecto al PIB basado en una disminución de los PSBR del 2,3 por ciento del PIB en el 2013 al 2,0 por ciento en el 2017 y un crecimiento económico anual del 3,9 por ciento. Bajo estas suposiciones la deuda neta/PIB se reduce del 36,3 por ciento en el 2013 al 34,6 por ciento en el 2017. La hipótesis del caso base que se presenta en la Tabla 1 proyecta un crecimiento anual a mediano plazo del 3,5 por ciento, el cual mantiene una tendencia a la baja en la relación de la deuda /PIB del 35,4 por ciento para el 2017, mientras que una hipótesis mínima del 3 por ciento de crecimiento anual difícilmente estabilizaría la relación de la deuda/PIB en un mediano plazo.

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35. El sector financiero de México se mantiene relativamente aislado de los problemas en Europa, a pesar de una importante existencia de propiedad extranjera. Los fuertes niveles de capitalización y las políticas prudenciales implementadas en los últimos años han fortalecido la vulnerabilidad del sector a las crisis. Aunque la propiedad extranjera es considerable en el sector bancario y las medidas de compartimentación son difíciles de implementar, las políticas recientes que incluyen límites más estrechos en cuanto a la distribución de los dividendos, y a los préstamos a partes relacionadas deben limitar un contagio del sector bancario europeo. Sin embargo, un incumplimiento en la deuda soberana y/o una inestabilidad continua en el desarrollo de los mercados de deuda europeos podrían reforzar la aversión al riesgo global, intensificar la volatilidad del mercado de reservas, elevar la salida de capital y limitar el crecimiento del crédito interno. Es más, los inversionistas institucionales de México (fondos de jubilación, mutuos y de seguros) podrían experimentar pérdidas de activos, lo que podría en su momento, generar una inestabilidad en el mercado nacional.

36. No obstante los cambios significativos planteados por el clima económico global actual, el marco normativo macroeconómico de México se considera adecuado para los propósitos del Préstamo de Apoyo a Políticas de Desarrollo propuesto.

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Recuadro 1: Prospectos de crecimiento global debilitantes y volatilidad financiera incrementada: impacto sobre México

En los últimos meses se han observado ajustes extraordinarios a la baja en los prospectos para la actividad económica global y una volatilidad extremadamente alta del mercado financiero global. Desde finales de julio del 2011, los mercados globales han sufrido una grave turbulencia financiera y una evasión de los activos de riesgo, relacionados con la débil actividad económica y los problemas fiscales en los EE.UU., la crisis de la soberana deuda en varios países europeos y la debilidad asociada en el sistema bancario europeo. La deficiencia percibida de una resolución política en ambas regiones incrementa de manera significativa los riesgos a la baja de la economía mundial.

Las débiles perspectivas de crecimiento en las economías avanzadas, en particular en los EE.UU., y la volatilidad del mercado financiero global, condujeron a un rápido ajuste en las perspectivas de crecimiento de México y en la valuación de la moneda. Los estimados de los analistas del sector privado en cuanto al crecimiento promedio1 para el 2011 y el 2012 cayeron del 4,2 y del 4,1 por ciento al 3,8 y 3,4 por ciento respectivamente, en un período de dos meses (julio-septiembre). El panorama de deterioro y la huída hacia la calidad condujeron a la depreciación del peso en un 16 por ciento a finales de julio y principios de diciembre, revirtiendo la tendencia gradual de valoración que siguió al colapso de la divisa durante la crisis financiera del 2008-2009.

Los prospectos de crecimiento nacional rápidamente deteriorados se deben a los fuertes lazos entre la industria mexicana y la economía de los EE.UU., el mercado para casi el 80 por ciento de las exportaciones de manufactura de México. El debilitamiento de la demanda externa también ha tenido un impacto importante en el sector de servicios, debido a que la participación de los servicios vinculados directamente a la manufactura en México es alta en base a estándares internacionales (OCDE 2011 -Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos). Una crisis en la demanda externa generada por un retorno a la recesión en los EE.UU. podría crear un impacto substancial a corto plazo en el crecimiento económico de México. Aún en el caso de una falta de solidez prolongada en los EE.UU., los fundamentos sólidos de una política macroeconómica podrían favorecer una recuperación de la economía mexicana y un retorno a una tasa de crecimiento potencial de la producción a mediano plazo.

Un descenso abrupto en los precios de los productos básicos y en particular del petróleo, tendría un impacto negativo en la actividad económica y en la balanza comercial, aunque la baja producción de petróleo ha reducido las exportaciones netas de petróleo a menos del 1 por ciento del PIB, disminuyendo significativamente los términos del efecto comercial de las fluctuaciones en el precio del petróleo. En términos de las finanzas públicas, una reducción del precio del petróleo a US$10 por barril reduce el ingreso del sector público al 0,3 por ciento del PIB.

La reciente y fuerte depreciación de la moneda sugiere una reversión en los flujos de capital. En el año previo a la inestabilidad de la moneda (julio 2010-junio 2011), la inversión realizada por residentes extranjeros en bonos del Gobierno denominados en pesos representó US$32 mil millones, mientras que las reservas internacionales se incrementaron en US$28 mil millones. La respuesta de la política a lo que se ha percibido como una depreciación alborotada y una excesiva volatilidad del tipo de cambio peso-dólar ha sido la intervención en el mercado cambiario de divisas extranjeras, mediante un mecanismo basado en reglas que se ha aplicado con éxito anteriormente (Véase sección 24). La debilidad del peso ha conducido a cierta flexibilidad de las condiciones monetarias, sin embargo, la preocupación respecto a la transferencia de precios nacionales se ha acallado relativamente en el entorno actual de baja inflación y actividad económica débil.

Basado en la encuesta mensual entre los analistas del sector privado realizada por el Banco de México.

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Tabla 1: Principales indicadores macroeconómicos (2007-2014), hipótesis del caso base

Est. ProyecciónIndicador 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Cuentas nacionalescambio porcentual anual real, a menos que se indique lo contrario

PIB real 3,3% 1,2% -6,1% 5,4% 3,8% 3,3% 3,5% 3.5%Consumo 3,9% 1,6% -5,7% 4,7% 4,2% 3,2% 3,7% 3.4%Inversión Interna Bruta 3,3% 3,0% -15,9% 6,8% 6,7% 4,9% 4,8% 4.9%Inversión Interna Bruta ( % del PIB) 26,5% 26,9% 23,5% 25,0% 25,7% 25,9% 25,9% 26.2%

Cuentas externasen US$ miles de millones, a menos que se indique lo contrario

Balanza de cuenta corriente -89 -16,3 -6,4 -5,6 -10,2 -15,2 -18,7 -19.5Balanza de cuenta corriente (% del PIB) -0,9% -1,5,% -0,7% -0,5% -0,9% -1,4% -1,5% -1.5%

Balanza comercial -10,1 -17,3 -4,7 -3,0 -3,1 -6,2 -8,3 -9.2Exportación de mercancía actual 271,9 291,3 229,7 298,5 353,7 384,9 416,5 444.8Exportación de mercancía actual (crecimiento anual) 8,8% 7,2% -21,2% 29,9% 18,5% 8,8% 8,2% 6.8%

Exportación de petróleo 43,0 50,6 30,8 41,7 55,0 52,7 51,4 49.7Exportación no petrolera 228,9 240,7 198,9 256,8 298,7 332,2 365,0 395.1

Importación de mercancía actual 281,9 308,6 234,4 301,5 356,8 391,1 424,7 454.0Importación de mercancía actual (crecimiento anual) 10,1% 9,5% -24,0% 28,6% 18,3% 9,6% 8,6% 6.9%

Transferencias netas 26,4 25,5 21,5 21,5 22,7 24,4 25,6 26.9Servicios atribuibles y no atribuibles a factores, neto -25,2 -24,5 -23,2 -24,1 -29,8 -33,4 -36,1 -37.2

Inversión directa 29,7 26,3 15,3 18,7 19,0 20,5 21,3 22.2Cartera de inversiones 7,3 2,4 7,6 23,8 28,0 18,0 15,0 15.0Reservas brutas 87,2 95,3 99,9 120,6 142,5 149,3 156,3 163.3

Sector públicoEn porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario

Ingresos totales 22,0% 23,5% 23,7% 22,7% 21,7% 21,6% 21,3% 21.2%Ingresos por petróleo 7,8% 8,7% 7,4% 7,4% 7,4% 7,6% 7,4% 7.3%Ingresos no petroleros 14,2% 14,8% 16,4% 15,3% 14,3% 14,1% 13,9% 13.9%

Tributarios 9,3% 9,9% 9,5% 10,1% 9,9% 9,8% 9,7% 9.7%No tributarios 1,4% 1,2% 3,2% 1,4% 0,7% 0,5% 0,5% 0.5%Empresas públicas 3,5% 3,7% 3,7% 3,8% 3,7% 3,7% 3,7% 3.7%

Gasto público (%) 23,0% 25,1% 26,3% 26,1% 24,6% 24,4% 23,6% 23.4%Gasto corriente 18,7% 19,7% 21,2% 21,1% 20,0% 20,3% 19,8% 19.6%Gasto de capital 4,3% 5,4% 5,1% 5,1% 4,6% 4,1% 3,8% 3.8%

Balance PSBR (% PIB) -1,0% -1,6% -2,6% -3,5% -2,9% -2,8% -2,3% -2.2%Deuda neta del sector público (% PIB) 29,3% 33,4% 36,9% 36,8% 36,7% 36,7% 36,7% 36.4%PreciosInflación (e.o.p.) (%) 3,8% 6,5% 3,6% 4,4% 3,8% 3,1% 3,0% 3.0%Tipo de cambio nominal (promedio en pesos/dólares) 10,9 11,1 13,5 12,6 12,4 13,5 13,0 13.2Precio del petróleo (US$ por barril) 61,6 84,4 57,4 72,3 100 97,7 95,5 92.2

Fuente: Cálculos de INEGI, Banxico, SHCP y BM.

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C. Contexto para un desarrollo sostenible y resiliente

37. Esta sección presenta una visión general de los desafíos que los asentamientos humanos enfrentan en México debido a los problemas relacionados con el clima: (a) Los desafíos climáticos de México en el largo plazo y la necesidad de planificación de los mismos; (b) la vulnerabilidad actual de México frente a los desastres naturales y la necesidad de fortalecer una respuesta adaptativa a través de la reducción del riesgo de desastres y del desarrollo territorial; y (c) los patrones actuales de gestión forestal y la necesidad de fortalecerlos con el fin de asegurar una sustentabilidad a largo plazo de este recurso importante a nivel social y económico.

Desafíos del cambio climático a largo plazo.

38. El cambio climático se sumará a los riesgos climáticos existentes que ya son elevados en México debido en gran medida a su geografía árida, sus extensas áreas costeras bajas y a la exposición a eventos hidrometeorológicos que surgen en el Océano Pacífico así como también en el Atlántico y en el Golfo de México. Los modelos de cambio climático tanto en México como en el mundo, predicen que el cambio climático conducirá a eventos climáticos más extremos, aumento de temperaturas, cambio de patrones de precipitación pluvial, aumento del nivel del mar y cambios en los patrones de las enfermedades.4 En México, se proyecta que la temperatura promedio anual se incremente a 0,5±0,5°C en el sur y a 1,3±0,8°C en las áreas del norte para finales del 2020; a 1,3±0,3ºC en el sur y a 2,3±1,0°C en el norte para finales del 2050; y a un estimado de 2,5±0,3ºC en el sur y 3,5±1,3°C en el norte para finales del 2080.5 Las temperaturas ya se han incrementado en 0,6°C desde 1960.6 La tasa de calentamiento proyectada es similar en todas las estaciones, pero más rápida en las regiones del norte y centrales del país. Se proyecta que la precipitación pluvial promedio disminuya en la mayoría de las regiones de México.7 Se espera que las zonas húmedas tropicales reciban más precipitación pluvial y esto, en combinación con eventos extremos y con un aumento en el nivel del mar, se espera que resulte en inundaciones más frecuentes y graves. En la agricultura, muchos agricultores a pequeña escala dependen de la agricultura de temporal, la cual probablemente se vea impactada de manera severa por el incremento de la irregularidad en la precipitación pluvial, afectando la capacidad productiva y las necesidades irreconciliables de recursos hídricos. Algunas proyecciones sugieren que en las partes áridas del norte de

4 A nivel global, la CMNUCC (2007) declara que, “Como resultado del calentamiento global se espera que el tipo, la frecuencia y la intensidad de los eventos extremos, tales como los ciclones tropicales (que incluyen huracanes y tifones), inundaciones, sequías y eventos con precipitación torrencial, aumenten incluso con incrementos leves de la temperatura promedio. Ya se han observado cambios en algunos tipos de eventos extremos, por ejemplo, los incrementos en la frecuencia e intensidad de las ondas de calor y de los eventos con precipitación torrencial”. (Meehl et al. 2007)5 IV Comunicado Nacional de México sobre el Cambio Climático a la CMNUCC. El análisis incluyó el uso de un conjunto de 20 modelos IPCC adaptados en 50x50 km para un escenario A2 SRES.6 El portal de Conocimiento del Cambio Climático del Banco Mundial (http://climateknowledgeportal.worldbank.org) y el IV Comunicado Nacional de México sobre Cambio Climático a la CMNUCC.7 Las proyecciones de la precipitación pluvial promedio a partir de una gama de modelos IPCC en un conjunto son ampliamente consistentes al indicar las reducciones generales en la precipitación pluvial para México. Los valores promedio del conjunto del modelo para casi todas las estaciones y escenarios de emisiones son negativos. Las proyecciones climáticas varían entre el -60% y el +8% del cambio en la línea de base de 1980-2000 hasta la década del 2090, con valores promedio conjuntos del modelo del -3% al -15%. Los cambios relativos en la precipitación pluvial proyectada muestran el mayor signo decreciente de precipitación pluvial durante la estación seca (diciembre, enero, febrero, marzo, abril y mayo).

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México, las temperaturas en el escenario A28 pudieran exceder 4C9– peligrosamente cerca de los umbrales del clima, y requerirán de un cambio fundamental en las formas de sustento de la vida rural.39. La diversidad social y la variada geografía de México exigen enfoques locales y específicos que se adapten a los impactos del cambio climático. Los pueblos indígenas y las comunidades rurales que dependen de la agricultura de temporal están entre las más afectadas por el cambio/variabilidad del clima debido a su fuerte dependencia, para su sustento, de los entornos naturales, particularmente de los bosques. Los pueblos indígenas se encuentran entre la población más vulnerable, con o sin el cambio climático, dada su limitada capacidad para afrontar los cambios a largo plazo y a la gran exposición a los riesgos relacionados con el cambio climático. El cambio climático tendrá impactos severos en las poblaciones costeras de México donde un gran número de personas vive en áreas costeras bajas y dependen de zonas costeras sensibles al clima. Además, es probable que los impactos difieran. De hecho, los escenarios más probables en el sur de México (Yucatán) son el aumento del nivel del mar y las inundaciones; mientras que la sequía y la precipitación pluvial irregular serían el desafío principal más hacia el norte. En resumen, no habrá una estrategia “general” de adaptación.

40. Reducir de manera satisfactoria la vulnerabilidad al cambio climático y la variabilidad del clima exige de marcos y políticas que identifiquen las necesidades actuales y futuras de los más vulnerables y de fortalecer tanto la adaptación autónoma como la planificada.10 Las políticas nacionales necesitan proporcionar marcos de adaptación significativos e incentivos para las acciones, mientras que en los niveles estatal y local se necesitan especificar estos marcos e incentivos para adaptarse a sus amenazas climáticas y condiciones económicas específicas.

Los desastres naturales y el crecimiento urbano no planificado

41. México tiene un alto nivel de exposición a riesgos naturales. Ambas costas del país se encuentran en la trayectoria de los huracanes y tormentas tropicales originadas en el Mar Caribe y en los Océanos Atlántico y Pacífico. El país también se encuentra dentro de una de las zonas con mayor actividad sísmica, está propenso a la actividad volcánica y su zona norte y áreas centrales están propensas a sequías recurrentes. Esta amplia exposición geográfica pone a más de las dos terceras partes de la población del país y al PIB en un riesgo de peligro (de la Fuente 2009). La mayoría de los riesgos naturales (que se convierten en desastres) que afectan a México son hidrometeorológicos. De manera más preocupante, en las últimas cinco décadas la ocurrencia de eventos de desastres en México ha mostrado una tendencia creciente (Véase Figura 1) y podría incrementarse severamente debido al cambio climático.11

8 Los escenarios con imágenes alternativas de cómo puede presentarse el futuro y representan una herramienta apropiada con la cual analizar la forma en que las fuerzas impulsoras pueden influir los resultados de la emisión futura y para evaluar las incertidumbres asociadas. Éstas ayudan en el análisis del cambio climático incluyendo modelos climáticos y la evaluación de los impactos, la adaptación y la mitigación. Se desarrollaron cuatro diferentes narrativas para describir de manera consistente las relaciones entre las fuerzas impulsoras y su evolución, y se añadió contexto para cuantificar el escenario (A1, A2, B1, B2). (Véase IPCC 2000 para obtener la descripción de cada escenario -Informe especial de escenarios de emisión IPCC).

9 Ibíd.10 La adaptación autónoma es aquélla llevada a cabo por individuos, sin asistencia del gobierno; la adaptación planificada exige de una política para inducir a los individuos o a las organizaciones a cambiar sus prácticas y comportamiento.11 México ocupa el lugar 23 entre los países con riesgo económico alto por riesgos múltiples. Alrededor del 41% del territorio de México y del 31% de su población están expuestos a huracanes, tormentas, terremotos y erupciones volcánicas. En términos económicos, lo anterior se traduce en se considera que un 30% del PIB está expuesto a tres o más riesgos y que un 71% está expuesto a dos o más riesgos.

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Figura 1. Incidencia de desastres naturales en México (1960–2009)

Fuente: Centro de Investigación sobre Epidemiología de los Desastres, Universidad Católica de Lovaina

42. La tendencia en México a desastres naturales relacionados con el clima cada vez más frecuentes y cada vez más severos, y el daño social asociado con esos desastres, refuerzan la necesidad de poner más atención a la adaptación al cambio climático dentro de la agenda nacional para la pobreza y a la reducción de la pobreza en la agenda nacional para la adaptación al cambio climático. El efecto de un desastre en la producción de una economía no es el mismo que su efecto en la seguridad social, salud y bienestar de las personas. En muchos casos (En particular en economías de gran escala), un desastre significativo no tendrá efectos grandes o duraderos en el panorama macroeconómico. Sin embargo, a nivel micro, las familias pobres se ven afectadas de manera invariable y más severa y se pueden ver atrapadas en la pobreza tras haber sido golpeadas incluso por “pequeños” riesgos que no llaman la atención de los medios.

43. Existe una amplia evidencia de que con frecuencia, los pobres no sólo enfrentan una mayor exposición a los desastres naturales, sino que también tienen menor capacidad de adaptación. Un ASIP (Análisis del Impacto Social y en la Pobreza) que se llevó a cabo para este DPL, determinó que la pobreza en México se correlaciona con una mayor susceptibilidad a sufrir pérdidas a partir de eventos de riesgo. Asimismo, la información municipal referente al riesgo de desastres muestra que en México, las municipalidades propensas a los desastres naturales son aquellas predominantemente rurales e indígenas, con acceso limitado a servicios, altas tasas de deforestación y otros problemas ambientales. Los pobres también poseen una mayor parte de su patrimonio en bienes físicos que son sensibles al clima, en particular, bienes relacionados a actividades basadas en la agricultura, la silvicultura o la pesca.

44. La rápida urbanización en México se suma a los riesgos acumulativos de los desastres. Más del 70 por ciento de la población vive en áreas urbanas, y las proyecciones muestran que para el año 2025, prácticamente el 80 por ciento de la población vivirá en alguna de las 358 ciudades que componen el Sistema Urbano Nacional. El patrón de desarrollo urbano y territorial de las ciudades en México está aumentando de manera acelerada la vulnerabilidad de la población urbana, ya que las poblaciones, particularmente las pobres, se concentran en áreas vulnerables. La escasa planificación urbana y el uso de suelo son factores clave subyacentes que contribuyen a que los eventos de riesgo se conviertan en desastres. Los pobres, en particular, son quienes viven en estructuras y áreas más vulnerables a riesgos. Las políticas de vivienda y urbanas que fomentan ciudades sustentables representan una de las opciones que debería promoverse y de la que no habrá que lamentarse, ya que genera beneficios con o sin el cambio climático.

Manejo forestal comunitario

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45. En México, la gestión forestal sustentable tiene un papel importante en el aumento de la resiliencia social de los pobres que enfrentan el cambio climático, tanto desde la perspectiva de mitigación como de adaptación. La gestión forestal sustentable de las comunidades contribuye directamente a la resiliencia social de los pobres al cambio climático de formas importantes, que incluyen: (i) el abastecimiento de fuentes de ingreso menos susceptibles a sequías o inundaciones a corto plazo; (ii) la reducción del riesgo de inundaciones que causan la pérdida de vidas y daños significativos; (iii) la ayuda para controlar incendios forestales que, al igual que otras cosas, tenderán a incrementarse en México con el cambio climático; (iv) el abastecimiento de servicios ecosistémicos que mejoran el sustento de la población, incluyendo el aprovisionamiento de alimentos y energía, así como la regulación de las corrientes de agua y de la temperatura; y (v) la ayuda para incrementar el capital social de las comunidades, lo cual mejora la resiliencia social.

46. Las sinergias entre la mitigación y la adaptación al cambio climático en el sector forestal son ampliamente reconocidas. México ocupa el décimo segundo lugar a nivel mundial en cobertura forestal, con más de 64 millones de hectáreas de bosques, de las cuales cerca de la mitad se consideran comercialmente viables. Con su amplia gama de ecosistemas, es de esperarse una elevada riqueza de especies y el país ocupa el cuarto lugar a nivel mundial en términos de su biodiversidad general. El cincuenta y cinco por ciento de los 13 millones estimados de habitantes que viven en los bosques sufren de extrema pobreza. Alrededor de 8.500 comunidades y cooperativas indígenas12 poseen cerca del 70 por ciento de los bosques del país bajo un sistema colectivo de propiedad legalmente reconocido; una situación única en el mundo.13 Oficialmente, alrededor de 300.000 personas están empleadas en el sector forestal y las actividades forestales representan aproximadamente el 1,8 por ciento del PIB. La tasa neta de deforestación oficial es moderada, mientras que la degradación forestal es relativamente alta;14 y ambas muestran una variación significativa en todo el país.

47. Los bosques juegan un papel importante en la adaptación al cambio climático. Aunque los bosques en México siempre han sido valorados como una fuente de madera, su función de ayuda para regular el medioambiente se considera cada vez más. Por ejemplo, al proporcionar una cubierta protectora, así como raíces que detienen y sujetan el suelo, los bosques reducen en gran medida la erosión y el flujo de las tormentas, lo cual ayuda a regular el ciclo hidrológico y protege las cuencas. Además, en épocas de desastres naturales (como serían las inundaciones y sequías), los bosques no sólo disminuyen los impactos físicos, sino que también proveen recursos para el sustento y comerciales que generan resiliencia económica a los impactos de eventos extremos. Por ejemplo, en época de desastres el acceso a productos forestales madereros y no madereros puede proveer de una fuente alternativa de ingresos para hacer frente a emergencias a corto plazo. 48. En México, el sector forestal proporciona el potencial individual más elevado para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en las próximas décadas. Debido a que los árboles y los bosques capturan el carbono a través de sus procesos de fotosíntesis, proporcionan mecanismos eficientes para la fijación del carbono (ya sea al reducir las emisiones de dióxido de carbono por la conversión de bosques a otro uso de la tierra no forestal o bien, al remover el dióxido de carbono de la atmósfera y capturar el carbono en la biomasa creciente y los suelos, reduciendo de esta manera las concentraciones de carbono en la atmósfera). Se estima que las intervenciones de REDD tienen un potencial de reducción

12Las comunidades y cooperativas son posesiones de tierra estén formadas o no por miembros indígenas o no indígenas con derechos estipulados por la ley a los recursos comunales, en conformidad con los cuales una familia determinada tiene derecho sobre una porción de tierra determinada, asignada formalmente por la comunidad, así como al acceso a las tierras poseídas por la comunidad (generalmente tierras forestales, pastizales y vías fluviales).13 FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación). 2010. Valuación Global de Recursos Forestales 2010. Roma; Italia.14 Los estimados del gobierno en cuanto a los índices de deforestación anual y degradación forestal son del 0,25 por ciento y del 0,45 por ciento, respectivamente. (basado en la Propuesta de Preparación RPP –CONAFOR 2011).

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de emisiones de 1.120 Mt CO2e.15 Otras intervenciones forestales con un elevado potencial de mitigación de los gases de efecto invernadero son la reforestación y la restauración (10 por ciento) y la forestación (9 por ciento)16. El GoM reconoce que solamente mejorando la administración forestal, lo cual incluye la reducción de emisiones de la deforestación, el país podrá alcanzar sus objetivos en cuanto a la mitigación climática.

15 Basado en las seis intervenciones de REDD propuestas por el Estudio de Bajo Carbono (MEDEC).16Sin embargo, es difícil comparar el porcentaje con el potencial de REDD+ expresado en toneladas métricas (Mt).

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III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS DE PARTICIPACIÓN

A. El programa del Gobierno

49. A partir de la toma de posesión del Presidente Calderón el 1 de diciembre del 2006, la necesidad de tratar los desafíos del cambio climático global ha sido un tema unificador, compatible y cada vez de mayor importancia en la política social y económica de México. El PND (Plan Nacional de Desarrollo 2007–2012) fue el primer punto de importancia dentro de las prioridades de desarrollo de la administración del Presidente Calderón y luego de una extensa consulta con la sociedad civil, incorporó la sustentabilidad medioambiental como uno de sus cuatro pilares, reflejando la estrecha conexión entre la sustentabilidad medioambiental y el sustentabilidad del medio de subsistencia de los pobres en México. Este pilar sustenta cuatro estrategias: (a) el diseño y desarrollo de la capacidad de adaptación nacional; (b) el diseño de escenarios climáticos (subnacionales) regionales para México; (c) la evaluación de los impactos de la vulnerabilidad y la capacidad de adaptación al cambio climático en diferentes sectores socioeconómicos y ecológicos, y (d) la promoción de la divulgación de la información sobre los impactos, las vulnerabilidades asociadas con, y las medidas para mejorar la adaptación al cambio climático.

50. Con fundamento en el PND, la ENACC (Estrategia Nacional de Cambio Climático), aprobada en mayo del 2007 por la CICC (Comisión Intersecretarial de Cambio Climático), fue el siguiente paso importante por parte del GoM para avanzar con su agenda del cambio climático. Anunciada por el mismo Presidente Calderón, la ENACC estableció la adaptación y la mitigación del cambio climático como centro de la política de desarrollo nacional de México, fijando la agenda a largo plazo y los objetivos a mediano y largo plazos. Desde el 2007, nueve secretarías y dos programas sectoriales específicos han incorporado los objetivos de adaptación al cambio climático dentro de sus programas. Lo anterior incluye los recursos ambientales y naturales, la agricultura y la pesca, la protección civil, el desarrollo social, la salud, energía, las comunicaciones y el transporte, y la oficina de estadística, además de las estrategias y programas del CONANP y la CONAGUA.

51. El Programa Especial de Cambio Climático (PECC), publicado en agosto del 2009, estableció el plan de acción del GoM para abordar los retos del cambio climático. Esto incluye los programas sectoriales y los objetivos con el fin de reducir las emisiones de GEI (Gases de efecto invernadero), identificando los riesgos principales del cambio climático y los planes generales para la adaptación y estableciendo iniciativas de política intersectoriales. Destacó tres fases de acción: Fase 1 (2008 al 2012) para evaluar la vulnerabilidad del país y conducir una evaluación económica de las medidas prioritarias; Fase 2 (2013 al 2030) para fortalecer las capacidades de adaptación estratégica; y Fase 3 (2030 a 2050) para consolidar la mitigación global y el trabajo de adaptación en todos los niveles en el país. Estableció 142 objetivos de adaptación para ser supervisados durante el año 2012 en lo concerniente a generación de conocimientos, acciones claves y actividades económicas para afrontar la vulnerabilidad de la población a los impactos del cambio climático y los instrumentos financieros para apoyar a la misma. El PECC también instó a la coordinación de las acciones del Gobierno Federal.52. Mediante el establecimiento de objetivos de reducción y medidas de adaptación específicos para los sectores, el PECC ha integrado el cambio climático al desarrollo económico y social del país. A la fecha, México es uno de los dos países del CMNUCC no incluidos en el Anexo 1 17 que han presentado su Tercera Comunicación Nacional (Siendo el otro país Uruguay) y el único que ha presentado su Cuarta y, además, se encuentra trabajando actualmente en su Quinta Comunicación Nacional para presentarla durante el 2012. Reconociendo el liderazgo de México en términos tanto de sus políticas internas y programas como de sus compromisos internacionales; México está catalogado en el 11avo

17 Véase la lista en: http://CMNUCC.int/parties_and_observers/parties/non_annex_i/items/2833.php

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lugar entre todos los países respecto al CCPI (Índice de Desempeño en Cambio Climático por sus siglas en inglés) para el 2010.

53. Después del lanzamiento del PECC, el GoM ha apoyado a los estados y municipios en el diseño de sus estrategias de cambio climático. Se ha establecido el enfoque en promover la creación de comisiones intersectoriales y el cofinanciamiento de la generación de los inventarios de Gases de Efecto Invernadero y los Escenarios del Cambio Climático, lo cual constituye las bases de conocimiento mínimas para diseñar sus estrategias de mitigación y adaptación. El Instituto Nacional de Ecología y el Consejo para la Ciencia y la Tecnología han proporcionado un apoyo crítico para dichas tareas.

54. El Distrito Federal de la Ciudad de México y los Estados de Veracruz, Guanajuato, Puebla y Nuevo León ya han desarrollado programas para el cambio climático, mientras que otros están pensando en su realización a corto plazo.18 El Banco Mundial está proporcionando asistencia técnica para desarrollar planes para el cambio climático a los Estados de Michoacán, Campeche, Zacatecas, Quintana Roo y Oaxaca. El BID dará asistencia técnica a los Estados de Tabasco y Yucatán para desarrollar planes para el cambio climático y en lo consiguiente su apoyo se extenderá a Tamaulipas y Campeche. El Municipio de Chihuahua también ha desarrollado un Plan de Acción Climática mientras que en la actualidad el Municipio de Othón P. Blanco está desarrollando un Plan de Desarrollo Sustentable y Cambio Climático. El Distrito Federal ha estado entre los actores subnacionales que muestran un mayor liderazgo en la agenda del cambio climático.

55. Aunque el PECC proporciona al país una fuerte estructura para el compromiso político a largo plazo con respecto al cambio climático, hay un consenso en cuanto a que existen tres desafíos importantes con relación a la reducción de los impactos del cambio climático en la población, particularmente en los pobres:

Primero, el PECC enfatiza la mitigación sobre los objetivos de adaptación. Esto no es poco común entre los demás países, ya que a diferencia de los objetivos de adaptación los objetivos de mitigación son más fáciles de concretar, medir y de obtener resultados. El GoM reconoció lo anterior en la COP-16 e hizo énfasis en su compromiso para fortalecer la agenda de adaptación en favor de los pobres dando continuidad a la misma.

Segundo, aunque el PECC destaca que las características socioeconómicas de los lugares y de la población los hace vulnerables al cambio climático de forma distinta, su tipología de las poblaciones vulnerables es muy general y no proporciona una guía clara sobre los instrumentos de la política para la adaptación de las diferencias entre dichas poblaciones.

Tercero, el PECC se estructuró mayormente en conjunto con las directrices de la secretaría del sector. Desde que se aprobó el PECC, tres años después del comienzo de la administración actual, éste tuvo que desarrollarse en base a los programas sectoriales existentes creados junto con las directrices del mandato legal y del campo de acción de cada secretaría. Aunque el PECC destaca la naturaleza intersectorial, intergubernamental y de múltiples partes interesadas en la agenda de cambio climático, deja para que sean resueltas de manera más completa en etapas posteriores, una gran parte de la mecánica y de los detalles para las estrategias intersectoriales e interinstitucionales y planes de acción.

56. Durante el último año, el GoM ha tomado una serie de medidas para fortalecer la resiliencia social de los pobres al cambio climático y a la variabilidad mediante nuevas políticas, acuerdos institucionales y programas dentro de tres áreas: (i) la planificación de adaptación a largo plazo a nivel estatal; (ii) la reducción de riesgo de desastres en favor de los pobres y el desarrollo territorial a nivel municipal; y (iii) políticas de mitigación y adaptación en favor de los pobres en el sector forestal. Estas etapas tienen como objetivo:

18 Se espera que los Estados de Guerrero y Yucatán completen sus Planes de Cambio Climático en el 2011, seguidos por Campeche, Zacatecas, Aguascalientes, Jalisco, Quintana Roo y Tlaxcala en el 2012. Baja California, Chiapas, Durango, Querétaro y Tabasco también están elaborando planes.

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Cubrir las deficiencias en el PECC en relación a la agenda de adaptación tal como se evidencia mediante: (a) la aprobación del Marco de Políticas de Adaptación a mediano plazo, el cual apunta a los efectos diferenciales y adversos del cambio climático en los pobres como una de las cuestiones centrales a tratarse en la formulación de la Política de Adaptación Nacional; (b) la aprobación de una serie de programas y reformas que ayuden a la reducción y el manejo de riesgos de desastres, nuevamente con un énfasis específico en el impacto desproporcionado de los desastres naturales en los pobres; y (c) la inclusión de consideraciones sobre el cambio climático dentro de sus políticas de administración de riesgo de desastres.

Fortalecer la orientación en favor de los pobres en sus políticas de adaptación y mitigación como se evidencia por el acercamiento global social, el cual es el principio rector del Marco de Políticas de Adaptación a Mediano Plazo y el cual también es básico para la Visión de REDD+.

Promover un enfoque intersectorial, intergubernamental y de múltiples partes interesadas para las políticas de cambio climático mediante el fortalecimiento de la planificación y el manejo de instrumentos a nivel estatal, municipal y territorial que reúnan a participantes nacionales y locales en torno a las acciones relacionadas al cambio climático.

A continuación se describen estas nuevas etapas en mayor detalle:

Política de Adaptación al Cambio Climático

57. El Marco Nacional de Política de Adaptación al Cambio Climático a mediano plazo, que presentó el GoM en la 16ava COP en diciembre del 2010 es el resultado clave de la primera fase del PECC y responde al consenso descrito anteriormente respecto a las deficiencias importantes dentro del PECC. Elaborado por el Grupo de Trabajo sobre las Políticas y Estrategias para la Adaptación19 bajo la coordinación de la SEMARNAT y apoyadas por el UNDP, el proceso para preparar el Marco de trabajo que involucra a todos los sectores gubernamentales relevantes. Éste sirvió para establecer una adaptación más amplia y profunda del lenguaje, los conceptos y los instrumentos, y la necesidad de abordar la vulnerabilidad del clima diferenciado por grupos poblacionales, áreas geográficas y sectores de actividad. Mediante la participación de todos los sectores gubernamentales relevantes, el Marco de trabajo va más allá de la orientación sectorial del PECC y su enfoque en la mitigación proporciona una verdadera visión intersectorial y global de las soluciones requeridas para adaptar los desafíos de México al cambio climático.

58. El Marco de trabajo establece la ruta para el desarrollo de la estrategia de Adaptación Nacional y su plan de implementación. Establece los principios orientadores, las prioridades estratégicas y los cursos de acción para fortalecer las capacidades de adaptación de la sociedad, los ecosistemas y los sistemas productivos mediante un proceso que involucra a todos los grupos sociales. Se enfoca en reducir la vulnerabilidad social, en promover la adaptación a nivel estatal, municipal y local, y asegura un apoyo amplio a las partes involucradas. Las acciones previas para este mapa de operación hacia los elementos claves de Marco de trabajo, las cuales están resumidas en la Tabla 2 a continuación e incluyen la reducción de desastres y riesgo climático, mejorando la planificación del desarrollo municipal, la coordinación intersectorial y la promoción de las actividades de silvicultura, REDD+ (el cual ha sido reconocido como un instrumento que provee tanto de beneficios de adaptación como de mitigación), y una adaptación al cambio climático.

Tabla 2. Componentes del Marco de trabajo del Marco de la Política de Adaptación Nacional a mediano plazo (en negrilla: los cursos de acción que han sido reconocidos a través de este DPL o están relacionados de manera cercana al mismo)

19 Grupo de Trabajo sobre Políticas y Estrategias de Adaptación, GT-ADAPT. Dirigido por la SEMARNAT, también incorpora a la SAGARPA, SALUD, SCT, SE, SEDESOL, SEGOB, SENER, SHCP, SER, y SECTUR.

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Objetivo: Desarrollar y fortalecer las capacidades de adaptación de la sociedad, de los ecosistemas y de los sistemas productivos

Principios orientadores

Prioridades estratégicas Cursos de acción

1. Enfoque territorial y del ecosistema

2. Derechos humanos, justicia social e igualdad de género

3. Aseguramiento de la participación de la sociedad

4. Acceso a la información y transparencia

I. Desarrollo institucional, intersectorial y coordinación

I.1 Fortalecimiento de mecanismos de coordinación intersectoriales.I.2 Coordinación entre los tres niveles de GobiernoI.3 Colaboración entre el sector público y otros sectores de la sociedad

II. Coordinación, implementación y evaluación de políticas públicas

II.1 Realización de tratados internacionales e instrumentosII.2 Instrumentos legalesII.3 Instrumentos de planificación y de planificación de uso de sueloII.4 Instrumentos de administraciónII.5 Instrumentos económicosII.6 Supervisión y evaluación

III. Reducción de la vulnerabilidad social y física.

III.1 Reducción de la vulnerabilidad en los asentamientos humanosIII.2 Reducción de la vulnerabilidad de los sectores productivosIII.3 Reducción de la vulnerabilidad de la infraestructura

IV. Conservación y restauración de la función ecológica de los entornos y las cuencas

IV.1 Protección y conservación de los ecosistemas y de la biodiversidadIV.2 Diseño e implementación de una estrategia de conectividad ecológica-territorialIV.3 Restauración de los ecosistemas ligados a la función hidrológica de cuencas y costas. IV.4 Conversión productiva en áreas de agricultura con alta vulnerabilidad

V. Financiamiento para la adaptación

V.1 Planificación y ejercicio del gasto públicoV.2 Coordinación de las fuentes de financiamientoV.3 Instrumentos financieros para la reducción de riesgo

VI. Investigación tecnológica y desarrollo

VI.1 Generación y profundización en el conocimiento sobre los escenarios del cambio climáticoVI.2 Generación de escenarios de la vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en diferentes escalasVI.3 Evaluación social, ambiental y económica de las actividades de adaptaciónVI.4 Desarrollo y apropiación de la tecnologíaVI.5 Desarrollo de un inventario de buenas prácticas de adaptación

VII. Comunicación para la vulnerabilidad y adaptación al cambio climático

VII.1 Desarrollo de una estrategia para la comunicación, educación y promoción de acciones de adaptación.

Fuente: Gobierno de México (2010). Marco de Política de Adaptación a mediano plazo.

59. La expectativa actual del GoM es que la Estrategia de Adaptación Nacional sea consultada por completo y esté lista para publicarse en junio del 2012. Sin embargo, es difícil establecer un calendario en firme. Los problemas son complejos y se requieren de amplias consultas a nivel federal, estatal y municipal del gobierno, así como también con una amplia gama de sectores y negocios locales, y de otras partes interesadas del sector civil. El calendario de las elecciones presidenciales y subnacionales en el 2012 es un factor adicional que se suma a la incertidumbre del calendario para finalizar y publicar la Estrategia de Adaptación Nacional.

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Manejo de riesgo y desarrollo territorial

60. El PECC reconoce que se requieren cambios institucionales, políticos y de programa en las áreas de reducción previa de riesgos de desastres, planificación urbana y respuesta posterior a los desastres con el fin de fortalecer la capacidad a nivel estatal, municipal y local (incluyendo a nivel familiar) para hacer frente de manera satisfactoria a los retos referentes al cambio climático. Las instituciones clave han tendido a enfocarse en la preparación y respuesta, y han carecido de mandato o política de orientación para desarrollar una estrategia proactiva e integrada para la gestión de riesgos. La SEGOB (Secretaría de Gobernación) es el organismo principal responsable de la protección

civil, pero además de los esfuerzos para incrementar la concientización y promover la prevención de desastres, hasta el momento no ha orientado sus esfuerzos para influir en las decisiones de inversión para incorporar consideraciones la mitigación previa a un riesgo de desastres. Consciente de que necesita cambiar su enfoque de preparación y respuesta a una gestión proactiva de riesgo integrado, la SEGOB está publicando una nueva Estrategia Nacional para la Mitigación de Desastres, la cual reconoce la naturaleza intersectorial del manejo de riesgo de desastres y busca coordinar de manera más cercana y en conjunto con agencias gubernamentales y con la sociedad civil de tal manera que puedan tener una mayor influencia en la reducción previa del riesgo.

El SINAPROC (Sistema Nacional de Protección Civil), creado en 1985 tras el terremoto de la Ciudad de México, no se diseñó tomando en cuenta los entonces impactos potenciales no previstos sobre el cambio climático. En general, el sistema funciona bien para dichas funciones como alerta temprana, evacuaciones, etc. Los gobiernos municipales son los responsables de identificar áreas de alto riesgo; en la toma de medidas de precaución para evacuar y alojar a la población en albergues temporales y desarrollar una legislación local apropiada para incrementar la seguridad. Los gobiernos estatales intervienen cuando las municipalidades carecen de la capacidad necesaria y el gobierno federal interviene cuando los estados carecen de recursos. Sin embargo, a pesar de los acuerdos de coordinación intergubernamental y de una serie de organismos consultivos y mecanismos para la participación comunitaria, los sistemas de respuesta posteriores a un desastre, presentan falencias (Divididas entre los organismos y programas y sin coordinación en los niveles bajos del Gobierno). En algunas ocasiones, los recursos financieros no son oportunos ni suficientes y la ayuda para desastres no llegan de manera fiable a los más pobres y vulnerables.

61. Para tratar estas debilidades, el GoM ha tomado una serie de medidas con el fin de fortalecer la identificación del riesgo y la reducción previa del riesgo. Estas incluyen:

El GoM modificó las reglas operacionales de su programa insignia para prevención de desastres, el FOPREDEN (Fondo para la Prevención de Desastres), al exigir la preparación de evaluaciones de riesgo previas a la aprobación de desembolsos para los trabajos civiles. Las fórmulas de cofinanciamiento son variables, dependiendo del análisis costo-beneficio, el número de municipios involucrados y el costo per cápita. Reflexionando en el nuevo énfasis sobre la prevención, el FOPREDEN financiará el 100 por ciento de los Atlas de Riesgo en todos los 32 estados, empleando la misma metodología que se utilizó para el Atlas Nacional de Riesgos preparado por el CENAPRED (Centro Nacional para la Prevención de Desastres).

La SEDESOL estableció un nuevo programa PRAH (Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos), para tratar las deficiencias claves respecto a la ayuda a las municipalidades con el fin de fortalecer la reducción de riesgo de desastres. Anteriormente estuvo disponible un apoyo a la reducción de desastres para los estados mediante el FOPREDEN, pero los municipios han tenido que afrontar desafíos para acceder a los fondos. El Programa Hábitat

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de la SEDESOL apoya las actividades de reducción de riesgos en municipios, pero sólo en aquellos con 15.000 o más habitantes, como se muestra en el PSIA, donde los municipios más propensos a desastres son predominantemente rurales, indígenas y pequeños. El PRAH cubre esta deficiencia haciendo que los recursos estén disponibles para todos los municipios ubicados en estas áreas de riesgo.

La SEDESOL también cambió las Reglas Operacionales del 2011 de su PET (Programa de Empleo Temporal) para orientarlo hacia el financiamiento de proyectos de prevención de desastres locales. El objetivo fundamental del PET es absorber el desempleo temporal de los muy pobres. Al hacer que los beneficiarios participen en trabajos públicos que reduzcan el riesgo de desastre, el programa proporcionará desde ahora una función de protección dual reduciendo tanto los riesgos físicos como de sustento de los pobres.

Finalmente, en el 2009, el GoM exigió que la CENAPRED y la Secretaría de Educación incluyeran la materia de reducción de riesgo de desastres dentro del plan escolar de estudios para los seis niveles de educación básica, y ahora dicho esfuerzo ha culminado. Con el tiempo se espera que lo anterior incremente la conciencia del público respecto a la exposición al riesgo y del papel que tanto individuos como comunidades pueden jugar en la reducción y el mejor manejo de los riesgos.

62. El GoM, ha adoptado además medidas para fortalecer el sistema de financiamiento de riesgos posterior a desastres, el cual, aunque es relativamente sofisticado, todavía es incapaz de cumplir con las obligaciones posteriores al desastre. El FONDEN (Fondo para Desastres Naturales), establecido en 1966 como parte del SINAPROC con el propósito de proporcionar apoyo para una rápida recuperación posterior a los desastres, vio sus reservas secarse por un evento único, el huracán Alex, el cual golpeó al noreste de México en julio del 2010, dejando a México incapaz de jugar un papel significativo tras las inundaciones históricas que de forma subsecuente afectaron a varios estados del sur. La SHCP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) y el FONDEN están tratando de transferir el riesgo al mercado asegurando al FONDEN contra los principales desastres naturales y con este fin, México fue el primer MIC que emitió bonos para catástrofes, el cual proporciona cobertura en caso de huracanes muy grandes y terremotos al FONDE. Sin embargo, se reconoce que el agotamiento de los recursos del FONDEN no deriva tanto de las catástrofes graves sino de las infrecuentes tal como lo hace de los eventos más frecuentes pero menos graves; el GoM también ha tomado medidas en conexión con lo último:

SAGARPA (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación) ha fortalecido el enfoque en la pobreza de su programa de seguro de catástrofes (CADENA) anteriormente llamado PACC (Programa de Atención a Contingencias Climatológicas). El programa ayuda a los productores agrícolas de bajos ingresos que sufren de desastres relacionados con el clima, en particular sequías, facilitando sus consumos y reanudando las actividades productivas. Éste cubrió a 3,4 millones de pequeños agricultores pobres en el 2009. Para una mejor selección de los agricultores rurales más pobres, CADENA bajó el punto límite de elegibilidad de un máximo de 20 hectáreas a un máximo de 10 hectáreas e incrementó el máximo de agricultores elegibles de MX$900 a MX$1.200 por hectárea. CADENA utiliza dos instrumentos: el cultivo basado en el índice y el cultivo tradicional y seguro de ganadería o transferencias directas de ingresos. El seguro indexado del clima está contratado conjuntamente por los Gobiernos Estatal y Federal, pagando el Gobierno Federal el 90 por ciento de los costos y los Gobiernos Estatales el porcentaje restante para los municipios de alto riesgo y subdesarrollados; para riesgos más bajos, en municipios más desarrollados, la proporción es de 70:30, respectivamente. El componente de soporte directo de CADENA indemniza a los pequeños agricultores rurales afectados cuando los gobiernos estatales no

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han adquirido un seguro o cuando los pagos del seguro detonados son insuficientes para cubrir las áreas de cultivo o de ganadería dañados.

El PET (Programa de Empleo Temporal Inmediato) el cual es administrado en gran parte por la SEDESOL, está dirigido a los pobres y provee de empleo tras los desastres a través de una labor intensiva de trabajos públicos para reconstruir la infraestructura o para limpiar.

63. Los desastres recientes como el Huracán Alex, el cual azotó a los estados del norte de México en junio del 2010, han puesto en relieve cómo la deficiente planificación urbana y la gestión incrementa la vulnerabilidad en las áreas urbanas. El PECC convoca a la integración de instrumentos de planificación existentes (Planes urbanos, ecológicos y territoriales) para fortalecer las “capacidades estratégicas para una adaptación”. Como punto de inicio en el sector urbano, el PECC convoca a la publicación de directrices de diseño urbanas a aplicarse a los desarrollos de vivienda que reciben fondos mediante los subsidios federales.20 Algunas acciones apoyan a este objetivo:

En el 2009, la SEDESOL publicó las directrices para un desarrollo urbano y territorial sostenible para desarrollos de vivienda a gran escala. La observancia a las directrices fue prevista como uno de los criterios de elegibilidad para tener acceso al fondo federal. Las directrices demandaban una evaluación de riesgos adecuada previa a los trabajos y también para las inversiones en espacios verdes, servicios sociales, transporte público y otras infraestructuras para asegurar que los nuevos desarrollos fueran socialmente inclusivos y relacionados con las oportunidades de empleo y las oportunidades económicas. Estas directrices enfrentaron una oposición inicial por parte de la industria de desarrollo y de los gobiernos municipales (debido a inquietudes acerca del impacto sobre la asequibilidad) y nunca se aprobaron de manera formal como obligatorias. Sin embargo, durante el año 2010 y el 2011 varias instituciones de viviendas incorporaron los elementos centrales de las directrices dentro de sus políticas y programas como parte del Programa Sustentable de Vivienda del país. Y lo que es más importante, el INFONAVIT (Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores), el cual financia el 70 por ciento de todas las hipotecas en México, incluyó la sustentabilidad ambiental y social dentro de su mandato principal como parte de su plan de financiamiento 2011 -2015 lanzado en diciembre del 2010. En diciembre del 2011, la CONAVI (Comisión Nacional de Vivienda) modificó las reglas operacionales del programa de subsidio abierto del Gobierno para incluir un índice de sustentabilidad como parte de los criterios de elegibilidad. Tanto el plan de financiamiento 2011–2012 del INFONAVIT como las nuevas reglas de la CONAVI evalúan la sustentabilidad social y ambiental basado en las directrices preparadas por la SEDESOL en el 2009.

Las directrices de la SEDESOL también han sido incorporadas dentro de la iniciativa de los DUIS (Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables) dirigidos por la SHCP y la SHF (Sociedad Hipotecaria Federal). La iniciativa de los DUIS es el esfuerzo de coordinación por medio del cual dieciséis organismos a nivel nacional (incluyendo organismos del sector, bancos de desarrollo e instituciones hipotecarias públicas) acuerdan en apoyar un desarrollo urbano planificado de manera integral y un proyecto de vivienda, con la condición de que cumpla con algunos criterios de elegibilidad. En pocas palabras, los proyectos se presentan para la aprobación de los DUIS por patrocinadores privados o públicos y, si éstos se adhieren a un conjunto de criterios de elegibilidad – que incorporan las directrices de la SEDESOL – pueden recibir un paquete completo de subsidios e incentivos por parte del Gobierno local o federal. Se espera que la iniciativa de los DUIS promueva el desarrollo territorial integral territorial y urbano en todo México en coordinación con el sector privado y los gobiernos

20 El Gobierno Federal tiene una capacidad limitada para influir en el diseño y la planificación urbana. Ya que estos son responsabilidad de los gobiernos municipales, la manera más efectiva puede ser el unir las directrices como condiciones para desembolsar los subsidios federales para viviendas de bajo ingreso.

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locales. Se espera que la iniciativa de los DUIS promueva un desarrollo integral urbano y territorial de manera completa.

El INFONAVIT ha comenzado a trabajar con el CENAPRED para incorporar un módulo dentro del recientemente terminado Atlas Nacional de Riesgos para investigar la idoneidad de las ubicaciones propuestas para desarrollos de vivienda a gran escala con el fin de reducir la vulnerabilidad a los desastres naturales de los compradores potenciales de vivienda. Esto complementará la PRAH ayudando a cubrir las deficiencias en la información que los municipios necesitan con el fin de llevar a cabo sus responsabilidades con respecto a las normas de construcción, el desarrollo de planes urbanos y el otorgamiento de licencias de construcción.

Simultáneamente, el ramo legislativo ha comenzado a considerar las reformas constitucionales y los cambios a la Ley Federal de Asentamientos Humanos y otras legislaciones para fomentar la planificación urbana a largo plazo en todos los niveles del gobierno, no sólo a nivel municipal como es actualmente el caso. Al trabajar con el Gobierno Federal, los legisladores han realizado consultas en las enmiendas propuestas en tres foros regionales y se espera que el paquete de reformas se presente a discusión para mediados del 2011.

Manejo forestal comunitario

64. El avance de México en el manejo forestal sustentable por parte de las comunidades se reconoce cada vez más como una referencia buena práctica a nivel mundial. En diversos estados del país las comunidades indígenas llevan a cabo operaciones de gestión forestal, operan empresas comunitarias y, en algunos casos, han obtenido la certificación independiente por parte del FSC (Consejo de Administración Forestal por sus siglas en inglés). Aunque aún hay mucho trabajo por hacer, estas experiencias iniciales son reconocidas como buenas prácticas globales en términos de reducción de la deforestación y mitigación del cambio climático; al mismo tiempo, aseguran las oportunidades de tener un ingreso y un empleo, y construyen una organización social y fortalecen la resiliencia de las comunidades a los desastres naturales y económicos que pueden inducirse a causa del cambio climático, contribuyendo así a la adaptación.

65. El Plan Nacional de Desarrollo 2007–2012 establece como una prioridad del GoM proteger la cubierta forestal de México e incrementar las áreas con manejo forestal sustentable. Entre las estrategias clave previstas en el PND se incluyen: promover una gestión forestal comunitaria sustentable; restaurar los bosques degradados y un mejor manejo del avance de la agricultura sobre las fronteras forestales. Más del 30 por ciento de los objetivos del PECC están relacionados con la silvicultura e incluyen: (i) incrementar las áreas forestales bajo un manejo sustentable; (ii) crear nuevas plantaciones de bosques; y (iii) diseñar un esquema de incentivos para reducir las emisiones ocasionadas por la deforestación y la degradación forestal.21

66. México ha logrado importantes avances hacia el logro de sus metas con respecto a la sustentabilidad forestal mediante el diseño e implementación de programas clave, guiado por el Programa Estratégico Forestal para México 2025.22 La iniciativa general federal para las estrategias relacionadas con los bosques, ProÁrbol fue creada en el 2007 por la SEMARNAT (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales) bajo la operación de CONAFOR (Comisión Nacional Forestal) con el fin de unificar y expandir varios programas forestales anteriores bajo un sólo marco. El objetivo central

21 Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, 2009. Programa Especial de Cambio Climático 2009–2012. México22 CONAFOR. 2001. Programa Estratégico Forestal para México 2002. México

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del ProÁrbol es fomentar el desarrollo e incrementar los niveles de vida de la población que vive en las áreas más pobres de México, con la valoración, conservación, recuperación o uso sustentable de los Bosques y las tierras áridas de México.23 Durante el 2007-2009 más de US$1.300 millones se asignaron a ProÁrbol.24 Las seis áreas de apoyo bajo las Reglas de Operación y Directrices Especiales 2011 son: (i) Estudios de silvicultura; (ii) Silvicultura; (iii) Certificación; (iv) Plantaciones Forestales Comerciales; (v) Reforestación y Tierras; (vi) Servicios Ambientales; (vii) Silvicultura Comunitaria (viii) Cadena Productiva de Silvicultura (ix) Saneamiento Forestal y (x) Programas especiales. 25 CONAFOR apoya en la actualidad alrededor de 8 millones de hectáreas bajo administración comunitaria sustentable. El enfoque principal de las políticas de la CONAFOR ha sido atribuir autoridad a las comunidades locales para manejar y proteger su área forestal en su propio beneficio y a largo plazo.

67. El Gobierno de México reafirmó su compromiso para reducir las emisiones de la deforestación y la degradación forestal en el documento Visión de México sobre REDD+ dirigido por la CONAFOR y lanzado por el Presidente Calderón durante la sesión de la Conferencia de las Partes de la UNFCC en diciembre del 2010 en Cancún. México está dentro de los primeros países en el mundo en adoptar un documento exhaustivo sobre la política nacional respecto a REDD+. El compromiso personal del Presidente Calderón para compartir la Visión REDD+ de su país con el resto del mundo, refleja la importancia de la agenda de REDD+ para México y el liderazgo global de este país dentro del área. La Visión de México de REDD+ apoya a REDD+ como un instrumento para reducir las emisiones de carbono, apoyando al mismo tiempo el desarrollo económico sustentable para las comunidades pobres dependientes de los bosques y fortaleciendo la resiliencia comunitaria a los riesgos de desastre. La Visión REDD+ es un hito de la cooperación del sector social del gobierno (Véase recuadro 2) y representa el primer paso hacia la Estrategia REDD+ Nacional, la cual incluye tanto beneficios de adaptación como de mitigación.

Recuadro 2. Visión de México Sobre REDD+

La Visión REDD+ enfatiza la importancia de mejorar la coordinación intersectorial especialmente en los sectores agrícola y ganadero, y la participación de la sociedad civil y de las instituciones subnacionales en las estrategias sobre cambio climático. La Visión REDD+ ha sido adoptada por la Comisión Intersectorial para el Desarrollo Rural Sustentable dirigido por la SAGARPA. Fue desarrollado por diez secretarías y más de 40 organizaciones civiles y expertos guiados por el CTC-REDD+ y coordinado por la CONAFOR.

Las líneas clave de acción establecidas en la Visión REDD+ que son esenciales para el desarrollo de la Estrategia REDD+ para el 2012 son las siguientes:

a) Acuerdos institucionales y políticas públicas;b) Mecanismos de financiamiento;c) Línea de base forestal nacional, informe de medidas y sistema de verificación;d) Creación de capacidades; ye) Comunicación, participación social y transparencia

23 Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) 2011. Página electrónica oficial http://www.conafor.gob.mx. Consultado el 4 de enero, 2011.24 Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, 2009. Cuarta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, México25 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2011. Normas de Operación del Programa ProÁrbol 2011. México.Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). 2011. Lineamientos Especiales del Programa ProÁrbol 2011. México.

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El documento identificó más de 15 herramientas de políticas para el cambio forestal y climático en México y 11 herramientas políticas adicionales que afectan a la silvicultura en los sectores agrícolas y ganaderos.

B. El proceso participativo

68. México está a la vanguardia de los esfuerzos regionales para promover gobiernos abiertos, participativos y responsables. En particular, en los últimos diez años, el Congreso Nacional y el Gobierno Federal han defendido diversas leyes fundamentales, instituciones y medidas de políticas que han mejorado el ambiente para una democracia participativa. En la práctica, esto ha conducido al desarrollo de un amplio marco legal e institucional, estableciendo el acceso a la información y a los mecanismos de participación en programas públicos, incluyendo los procedimientos para la formulación de leyes y el compromiso de la sociedad civil para establecer procesos de planificación regionales y municipales. Esto se aplica al desarrollo social y territorial, al manejo de riesgo de desastres, al medioambiente y al cambio climático y a los sectores forestales. Por lo tanto, los programas, políticas y procedimientos reconocidos por este DPL integran la participación de la sociedad civil en su diseño e implementación mediante varios mecanismos.

69. El Gobierno se basó en un amplio conjunto de mecanismos de consulta y participación para desarrollar los procedimientos de la política reconocidos por esta operación, los mismos que están reflejados en el contenido participativo de muchos de ellos:

El Marco de políticas de adaptación a mediano plazo define la necesidad de asegurar la participación ciudadana en la adaptación al cambio climático como uno de los principios básicos a incluirse en la Estrategia de Adaptación nacional. Los planes de cambio climático a nivel estatal incluyen cuerpos consultivos o procesos para canalizar las aportaciones de la sociedad civil durante el proceso de diseño y validación del plan final.

El SINAPROC (Sistema Nacional de Protección Civil) mantiene un sistema de cooperación intergubernamental y mecanismos para la participación de la comunidad. Las reglas operacionales para el PET (Programa de Empleo Temporal) exigen la creación de “Comités de Participación Social” compuestos por representantes de comunidades en los cuales se ejecuten los proyectos PET. Las propuestas técnicas presentadas por los municipios conforme al nuevo programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos debe indicar si las comunidades locales han dado su aprobación para la implementación del proyecto. La nueva metodología a ser aplicada por el INFONAVIT en los procedimientos para la creación de viviendas incluye criterios sobre la participación de la comunidad y está poniendo a prueba el empleo de “promotores sociales locales” para evaluar la integración de la comunidad en los desarrollos habitacionales como un criterio para dar prioridad al acceso de financiamiento por parte del INFONAVIT.

El sector forestal también depende de varias instituciones participativas para el diseño e implementación de las políticas. El principal organismo consultivo en el sector forestal es el CONAF (Consejo Asesor Forestal), el cual supervisa y evalúa los instrumentos de política incluidos en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Otros mecanismos de consulta incluyen los CCDS (Consejos Consultivos de Desarrollo Sustentable), el CDI (Consejo de Asesoría Técnica del Consejo de Desarrollo Indígena), Los CTC (Comités Técnicos Consultivos, grupos de varias partes involucradas apoyados por esta operación), y las consultas anuales regionales y locales.

70. Además, la identificación de la operación propuesta es el resultado de una participación más extensa con México sobre las cuestiones de cambio climático y mediante una serie de conocimientos y servicios financieros por medio de los cuales el Banco ha cooperado con el GoM en

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un diálogo activo con las partes interesadas gubernamentales locales y nacionales, ONGs (Organizaciones no gubernamentales), organizaciones comunitarias, el sector académico y el sector privado. Todas estas actividades facilitaron un entendimiento de las perspectivas de las varias partes interesadas para informar el contenido de esta operación. Las actividades clave incluyen:

Durante los últimos dos años el Banco ha tenido un compromiso sólido apoyando los planes estatales y municipales de cambio climático, los cuales incluyen diversas instancias para la participación de la sociedad civil. A través del reconocimiento del papel fundamental que los gobiernos estatales tendrán en la implementación de las políticas de cambio climático, en el Año Fiscal 10, el Banco comenzó a reforzar su trabajo a nivel subnacional. El Gobierno de Michoacán, con el apoyo del Banco, desarrolló un proceso de consulta el cual incluyó una Evaluación Ambiental Estratégica que tuvo una amplia participación por parte de la sociedad civil y otras partes interesadas locales. Se han seguido procesos similares en la participación del estado en el cambio climático en Campeche y Oaxaca, así como también en la silvicultura a través del apoyo del Banco en diversas actividades del FELAC y del GEF.

El Banco dio su apoyo, a nivel municipal, en un plan de acción para un Othón P. Blanco sustentable y resiliente el cual se inició con un taller de dos días con representativos locales de la sociedad civil, y del gobierno estatal y municipal con el objeto de discutir los retos básicos y las oportunidades dentro de dicha área. Las áreas críticas identificadas para acción fueron el manejo de riesgos de desastres, turismo sustentable y manejo forestal sustentable. Se continuó el taller con una consulta extensa de todas las comunidades en base al enfoque de la Agenda Local 21 en cuanto a desarrollo de prioridades para la acción.

Talleres conjuntos con el GIZ (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit -Agencia Alemana de Cooperación Internacional por sus siglas en alemán) sobre la planificación de adaptación al cambio climático y la Estrategia de Adaptación Nacional: en sociedad con GIZ, el equipo del Banco copatrocinó dos talleres en la Ciudad de México relacionados a la identificación, dando prioridad y diseñando medidas de adaptación y acceso a herramientas e información del clima para una mejora en la toma de decisiones. Los talleres tuvieron lugar en junio y octubre de 2011, comprometieron una sección intersectorial de autoridades nacionales, estatales y locales, académicos e instituciones públicas, así como el diálogo entre las comunidades con prácticas comunes. Un resultado particular del taller fue una petición formal presentada por el INE al Banco Mundial, la cual solicitaba un evento de capacitación adicional (prácticas de campo y capacitación para las sesiones de los capacitadores) y la posibilidad de lograr que la CCKP (y el Perfil de Adaptación del País al Cambio Climático en México) se elaboren a la medida de las necesidades del Gobierno de México.

Diálogo REDD+: El Banco participó como invitado en las reuniones que las organizaciones de la sociedad civil tuvieron para organizar el CTC-REDD+ y continúa participando de la misma forma después de su lanzamiento oficial.

El anexo 7 brinda detalles con respecto a las estipulaciones y acciones participativas más relevantes incorporadas en conformidad con las tres áreas de políticas cubiertas por el DPL.

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IV. APOYO DE LA BANCA AL PROGRAMA DE GOBIERNO

A. Vinculación con la Alianza Estratégica con el País

71. México y el Grupo del Banco Mundial tienen una relación de muchos años, que abarca una amplia gama de servicios financieros, conocimientos, coordinación y convocatoria. La EAP (Alianza Estratégica con el País por sus siglas en inglés) para México, de la cual se habló en el Directorio Ejecutivo del Banco en abril del 2008 y en el Informe de Avances del EAP de febrero del 2010, se fundamenta en el deseo de las autoridades de México de mantener una relación sólida con el Banco tanto a nivel financiero como a nivel de conocimientos, enfocada en la flexibilidad e innovación para responder a los desafíos del país asociado y a la demanda de préstamos conforme evolucionen las condiciones del mercado. El objetivo de la EAP es proveer un marco flexible para el apoyo del Grupo del Banco Mundial a México. La estrategia se basa en un enfoque racional de préstamos alineado con las prioridades establecidas en el PND 2007-2012. La EAP contempló un DPL multisectorial, como el presente, para dar soporte a la estrategia para el Cambio Climático del GoM.

B. Colaboración con el FMI y otros aliados de desarrollo

72. La operación propuesta se ha beneficiado por la colaboración de otras agencias:

El PNUD ha asistido a la SEMARNAT en la preparación de una estrategia nacional de adaptación al cambio climático. En esta actividad el Banco ha coordinado con y proporcionado retroalimentación al PNUD y a la SEMARNAT.

La AFD (Agencia Francesa de Desarrollo) ha contribuido al financiamiento de la estrategia del Cambio Climático del GoM mediante dos DPL. Ya se ha desembolsado totalmente el primer préstamo relacionado con el cambio climático, por un monto de €185 millones. El segundo préstamo, por €300 millones enfocado a la silvicultura y coordinado con el presente DPL. La AFD está apoyando al GoM en cinco actividades importantes: (i) la agenda de México con respecto al Cambio Climático (principalmente PECC) mediante instrumentos financieros y una cooperación técnica; (ii) un Programa de Cooperación técnica en el sector forestal enfocado al proyecto piloto de REDD+ en las Cuencas Costeras de Jalisco; (iii) la implementación de acciones tempranas de REDD+ en cuencas hídricas prioritarias mediante mecanismos de regulación local; (iv) los estudios analíticos de planificación territorial sustentable, y (v) la evaluación de resultados del PECC y recomendaciones para el mismo. El Banco y la AFD colaboraron de manera conjunta en el desarrollo de una matriz de políticas con el GoM para crear los cimientos de la silvicultura de dicha operación, lo cual constituirá además el marco para la AFD y para el DPL propuesto.

El Gobierno de España ha sido una fuente importante de financiamiento para los servicios de consultoría mediante el cual el Banco ha apoyado la adaptación al cambio climático. Los préstamos del FELAC (Fondo Español para América Latina y el Caribe) han dando soporte a: (i) los servicios de desarrollo de consultoría y capacitación para fortalecer los Planes Subnacionales de Cambio Climático en los Estados de Michoacán, Campeche, Oaxaca, Quintana Roo y Zacatecas; y (ii) el desarrollo de guías de capacitación e índices para promover un desarrollo local sustentable y resiliente en los municipios más pobres de México. Por primera vez, el Banco Mundial, con el apoyo de un préstamo adicional por parte del FELAC, llevará a cabo una

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Revisión del Gasto Público del Cambio Climático a nivel nacional para informar las decisiones sobre implementaciones futuras del PECC (Programa Especial del Cambio Climático).

El BID (Banco Interamericano de Desarrollo) ha estado colaborando con el Banco dentro del marco del Programa de Inversión Forestal (FIP - P124988). A petición del GoM, el Banco será el protagonista del Banco de Desarrollo Multilateral del FIP en el país. El BID colaborará en un proyecto incluido en el FIP para el diseño e implementación de productos financieros innovadores, un proyecto que se espera promueva el aprendizaje e innovación y tenga beneficios potenciales a nivel global. El Banco y el BID tuvieron una serie de reuniones conjuntas con la CONAFOR y la Financiera Rural durante el estudio del alcance, preparación y evaluación de este proyecto.

El 26 de octubre del 2011, se discutió de manera conjunta el pilar de Silvicultura de esta operación con un número de donadores que trabajan en México en lo referente a bosques y cambio climático con el fin de asegurar la coordinación y la complementación con otras operaciones: AFD, USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, por sus siglas en inglés), la Embajada de Noruega, la GIZ, la AECID (Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo), el PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medioambiente), la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación) y la Unión Europea.

Además, el Banco ha patrocinado junto con la GIZ dos talleres sobre la planificación de la adaptación al cambio climático y la Estrategia de Adaptación Nacional en la Ciudad de México, enfocándose en la identificación, priorización y el diseño de las medidas de adaptación y acceso a las herramientas y a la información sobre el clima para una mejor toma de decisiones.

C. El compromiso integrado del Banco Mundial en materia de resiliencia social al cambio climático.

73. El Banco Mundial está apoyando los objetivos del Gobierno para reducir los impactos del cambio climático en los pobres mediante una serie de instrumentos financieros complementarios y basados en el conocimiento. En el Recuadro 3 se destacan los hitos fundamentales de este compromiso en las tres áreas de políticas que son parte de este DPL.

74. La operación propuesta crea una política de diálogo duradera e integral y una relación operacional entre el Grupo del Banco Mundial y el GoM que data de 1998 en cuanto al manejo de riesgo de desastres. En 1998, la primera actividad de la unidad recientemente creada para la prevención de los desastres naturales fue un análisis de la capacidad en el manejo de riesgos de desastres en México, la cual motivó al GoM a solicitar al Banco Mundial el primer préstamo para el manejo de riesgo de desastres.26 Además, el Banco apoyó a México para que se convirtiera en el primer país desarrollado en emitir un bono para desastres, el cual proporciona cobertura al FONDEN para huracanes de gran magnitud y terremotos. Para un mejor entendimiento del cambio climático y los riesgos de desastres en la pobreza urbana y formar las bases en el desarrollo de estrategias para abordar dichos riesgos en la población más vulnerable de las ciudades, el Banco llevó a cabo un estudio sobre la Pobreza Urbana, Gestión de Riesgo de Desastres y Cambio Climático en la Ciudad de México.

75. Como parte de la preparación para esta operación se ha dado un soporte específico para tratar las dimensiones relacionadas con la pobreza y los desastres naturales mediante:

26 Kreimer, Alcira; Arnold, Margaret; Barham, Christopher; Freeman, Paul; Gilbert, Roy; Krimgold, Frederick; Lester, Rodney; Pollner, John D.; Vogt, Tom. Managing Disaster Risk in Mexico: Market Incentives for Mitigation Investment, World Bank, 1999.

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Seminarios en tiempo real y video con expertos del Banco sobre lecciones globales relacionadas con la categorización de seguros para riesgo de desastre y la integración de la gestión de riesgo de desastres dentro de los programas de protección social;

Trabajo analítico sobre un índice de riesgo de desastre municipal para apoyar en la toma de decisiones relativas a la adaptación;

Exploración de herramientas innovadoras de financiamiento de riesgo para los pobres. Éstas incluyen: (i) un apoyo técnico para la evaluación del impacto del PACC, con el fin de evaluar la conciencia y el interés en productos de seguros para cobertura adicional; (ii) modelo de riesgo para el PETi (Programa de Empleo Temporal Inmediato); y (iii) el establecimiento de bonos comunitarios y de un mecanismo regional común como parte de las estrategias para la adaptación al cambio climático en los estados de Oaxaca y de la Península de Yucatán.

76. Además, actualmente el Banco está preparando con el GoM un DPL para la administración de riesgos fiscales, con un componente para el manejo de riesgos en caso de desastres naturales. Se espera que esto mejore la habilidad del Gobierno para responder a los efectos de los desastres naturales en los pobres y que mitigue el impacto presupuestario de los desastres naturales.

77. El Banco ha tenido un compromiso continuo con la SEDESOL y la CONAVI dentro del área de desarrollo urbano y vivienda a través de una serie de DPL programáticos para Vivienda y Desarrollo Urbano, así como un préstamo de asistencia técnica asociado a los mismos (2005-2009). Mediante dichas operaciones el Banco apoyó, entre otras cosas:

La preparación de la metodología para los gobiernos municipales con el fin de emprender un análisis de riesgo en conformidad con el programa Hábitat;

Un nuevo código de construcción de vivienda a utilizarse como referencia por parte de los gobiernos locales;

Asistencia técnica a los gobiernos municipales en cuanto a la participación comunitaria en inversiones de infraestructura urbana: y

Asistencia técnica a los gobiernos municipales en la prevención del crimen y la violencia a través del diseño y administración urbanos.

78. En el área de la adaptación al cambio climático, el compromiso multifacético, de multinivel por parte del Banco, incluye un apoyo analítico, de consultoría y financiero, con un importante enfoque en la planificación de la adaptación a nivel subnacional. Además de lo ya mencionado en las secciones I. y IV. B, existen dos iniciativas que vale la pena resaltar. La primera, el acceso y uso de información climática relevante en tiempo real a través de la página WB Cimate Change Knowledge Portal (CCKP) y del desarrollo de un Perfil de Adaptación al Cambio Climático27; estas plataformas virtuales facilitarán el análisis, exploración y síntesis de los impactos del cambio climático a nivel global, nacional y subnacional, y el conjunto de datos de reducción de riesgo en varios niveles detallados. El Banco impartió una capacitación a los funcionarios del Gobierno de México y de las ONG en el uso del CCKP para dar soporte a la Estrategia de Adaptación Nacional y al desarrollo de la Quinta Comunicación Nacional al FCCC. Con elevada incertidumbre [sic], el conocimiento es crucial para definir y, en caso necesario, ajustar las prioridades de adaptación. El Gobierno ha solicitado apoyo al Banco para vincular el CCKP y desarrollar un Perfil de Adaptación al Cambio Climático del País diseñado para servir como herramienta de conocimiento potencial y de apoyo para las decisiones a nivel nacional y subnacional con el objetivo de apoyar a los Estados de México en el desarrollo de sus Planes Estatales de Cambio Climático. Segundo, a través del Préstamo de la Alianza de Ciudades, el Banco ha apoyado al municipio de Othón P. Blanco, Quintana Roo, en el desarrollo de una estrategia sustentable y de una estrategia de

27 En sociedad con el Mecanismo Global para la Recuperación y Reconstrucción tras Desastres. http://climateadaptationprofiles.gfdrr.org (en desarrollo)

35

cambio climático, la cual está sirviendo para investigar cómo emplear enfoques participativos para introducir las consideraciones de sustentabilidad y de cambio climático en los planes municipales.

79. Desde la década de 1990, el Banco ha estado apoyando el enfoque de México basado en la comunidad para la administración forestal con dos Proyectos Forestales Comunitarios (CFP-I, US$18 millones, 1997-2003; y el CFP-II, US$26 millones, 2003-2009). El compromiso del Banco contribuyó a la creación de la Comisión Nacional Forestal y al lanzamiento de nuevos instrumentos, en particular el Pago por Servicios Medioambientales (2005), el cual en la actualidad tiene cerca de dos millones de hectáreas de bosques bajo acuerdos activos de conservación.

80. Actualmente, el Banco y el GoM están comprometidos en un nuevo paquete integral de colaboración en el área de Bosques y de Cambio Climático. Dicho paquete combinaría el DPL propuesto con otros instrumentos variados, que incluyen:

El SIL por un monto de US$350 millones para Bosques y Cambio Climático. El SIL ayudará a consolidar la silvicultura comunitaria y los pagos por programas de servicio ambiental, a ampliarlos a nivel nacional y a reducir las emisiones por la deforestación y la degradación (REDD+) mientras se aumenta la resiliencia de las comunidades a los impactos del cambio climático. La mayoría de los recursos se utilizarán para apoyar las iniciativas basadas en la comunidad e impulsadas por la demanda. El SIL incorpora las consideraciones de la resiliencia climática y se espera que contribuya en múltiples beneficios derivados como la conservación de la biodiversidad, la protección de los derechos de la población indígena y de las comunidades locales, así como la reducción de la pobreza mediante los compromisos de sustento rural.

El financiamiento FIP. Este programa piloto de los Fondos de Inversión Climática se enfoca en el diseño e incremento de nuevos enfoques para reducir las emisiones por la deforestación y la degradación (REDD+) en ocho países piloto en el mundo. En México, US$42 millones de los recursos del FIP se fusionarán con el SIL y se enfocarán en: la promoción del alineamiento de las políticas públicas que traten con el desarrollo rural, en especial con los bosques, la agricultura y la ganadería; en promover la participación pública para la creación de políticas; y en promover la integración geográfica para una mejor gestión del paisaje rural. Los recursos del FIP se implementarán en las Áreas de Acción Iniciales del REDD+.28

El FCPF (Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques) para la preparación de proyecto de REDD+. Este financiará estudios y consultas que se espera culminen en un paquete de preparación que consiste en una estrategia nacional para REDD+, un nivel de referencia forestal nacional, un sistema de supervisión y verificación, y un sistema para tratar las salvaguardas medioambientales y sociales. En un futuro, y con fundamento en la Preparación del Proyecto REDD+, México también podrá tener acceso al FCPF (Fondo de Carbono) el cual pilotearía un sistema de pagos por reducción de emisiones verificadas.

El PROFOR (Programa en Bosques). Éste consiste en préstamos para apoyar a la CONAFOR en: la conducción de la iniciativa de intercambio sur-sur en REDD+ y en los mecanismos de participación de los beneficios, el rediseño del Fondo Forestal de México, y la evaluación de la competitividad de las empresas forestales comunitarias de México en los mercados locales y globales.

Un bono forestal piloto, que está investigando actualmente el GoM con el Departamento de Tesorería del Banco.

28 Se han identificado áreas de acción inicial identificadas para su REDD+, aprendizaje, implementación y potencial de réplica y se incluyeron en el Plan de Inversión Forestal FIP de México. El proyecto apoyará la introducción de nuevos enfoques para REDD+ de manera inicial en dos de estas áreas (el Estado de Jalisco y la Península de Yucatán). Se considerará la expansión a otras áreas en base a los avances del proyecto, las lecciones aprendidas y las oportunidades de un aprendizaje e implementación posteriores.

36

81. El componente forestal de este DPL podría fundamentarse en las políticas reconocidas y apoyadas por cuatro DPL recientes otorgados al Gobierno de México: el DPL para el Cambio Climático (marzo del 2008); el DPL para Sustentabilidad Ambiental (septiembre del 2008); el DPL para cambio Climático en el Sector Hídrico (mayo del 2010); y el DPL de bajas emisiones de carbono (octubre del 2010). El DPL propuesto consolidaría y profundizaría en cuanto a las políticas reconocidas por estas operaciones y ayudaría a México en materia de bosques y cambio climático.

37

Recuadro 3. Compromiso esquemático y programático por área de política

Resiliencia social a través de la planificación de la adaptaciónServicios relacionados con el conocimiento

Evaluación económica de las intervenciones en las políticas en el sector del agua (P096999) (2006)

Tratamiento de los desafíos de México en lo relacionado con el agua (P119943) (2009)MX Programa de Cooperación Técnica para la Adaptación del Sector del Agua (P122166)

Resiliencia sustentable al clima en Othón P. Blanco (P122021)Programa Subnacional de Cambio Climático (Michoacán, Campeche, Q. Roo, Oaxaca, Zacatecas) (P105849)Impacto social del cambio climático ESW (P112024) (2011)Índice de vulnerabilidad municipal al clima –SFLAC Revisión del gasto público en materia de cambio climático (CCPER)Acceso al perfil de adaptación del país, para México y al portal virtual de conocimiento del cambio climático (Año Fiscal 12)

Servicios financierosDPL Programático ambiental (P079748) (2005)

DPL para Adaptación al cambio climático en el sector del agua (P120134) (2010)Adaptación a los impactos del cambio climático en los humedales costeros en el Golfo de México (P100438) (2010)

DPL para el fortalecimiento de la resiliencia al cambio climático (P120170) (Año Fiscal 12)

Resiliencia social a través de la prevención de riesgos de desastres y desarrollo territorialServicios relacionados con el conocimiento

Estudio sobre los pobres en zonas urbanas y cambio climático en la Ciudad de MéxicoDesarrollo territorial y cambio climático en Michoacán

AISP de riesgos de desastres y clima en MéxicoDesarrollo sustentable de los estados del sur en México (P116549)MOU sobre el financiamiento y la administración del riesgo de desastresAsesoría justo a tiempo a la SAGARPA sobre la evaluación del impacto del PACC

Servicios financierosDPL y TA Programático para vivienda y urbano (2005-2009)

DPL para Estudio sobre disminución de emisiones de carbono (vivienda sustentable)

DPL para el fortalecimiento de la resiliencia al cambio climático (P120170)

Resiliencia social a través del manejo sustentable de los bosquesServicios relacionados con el conocimiento

Asistencia técnica CDM (P082219) (2006)

Estudio sobre disminución de emisiones de carbono, MEDEC (P108304) (2007)

Apoyo para la participación de México en el Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF) Fondo de alistamiento (FY11-13)Apoyo de PROFOR para: (i) Colaboración sur-sur en el financiamiento de PES y REDD (FY12); (ii) Competitividad en el sector forestal (FY11), y (iii) buenas prácticas con los fondos forestales (Año Fiscal 12)

Servicios financierosComunidad forestal de MX (P007700) (1997)2° Proyecto de desarrollo forestal comunitario (P055827) (1997)Silvicultura comunitaria (P035751) (2003)DPL I y II Ambiental (P079748) (2005)

DPL para cambio climático (P110849) (2008)DPL para crecimiento ecológico (P115608) (2009)DPL para disminución de emisiones de carbono (P121800) (2010)

DPL para el fortalecimiento de la resiliencia al cambio climático (P120170) (Año Fiscal 12)SIL Bosques y cambio climático (Año Fiscal 12)Programa de inversión forestal (Año Fiscal 12)Apoyo en el diseño del Bono Forestal con la Tesorería del Banco Mundial (Año Fiscal 12)DPL para la resiliencia de la biodiversidad y

38

…2006 2011 en adelante…

los ecosistemas (Año Fiscal 13)Asistencia financiera potencial para el Fondo de Carbono FCPF (Año Fiscal 13-)

D. Plataforma analítica

37. El diseño de la operación propuesta está respaldado por un trabajo analítico sólido y por el dialogo conducido por el Banco, el Gobierno de México y otros, además de un vasto conjunto de actividades de asistencia técnica que cubren la adaptación al cambio climático, la administración de los riesgos de desastres y el financiamiento para los riesgos, el desarrollo territorial, la administración forestal y el cambio climático en general, el desarrollo social y la administración ambiental. La Tabla 3 muestra los vínculos entre los componentes incluidos en el DPC y las recomendaciones provistas por el trabajo analítico reciente.

Tabla 3: Enlaces entre el DPL y el trabajo analítico anterior

Reportes analíticos: hallazgos y recomendaciones

Vínculos con

acciones anteriores del DPL

I. PLANIFICACIÓN DE LA ADAPTACIÓN A LARGO PLAZO

Banco Mundial (Previsiones 2012). Las dimensiones

sociales del cambio climático en México.

El informe contempla los impactos distributivos del cambio climático en diversas regiones, sectores y grupos sociales de México. Examina el nivel de vulnerabilidad, como una función de la exposición, la sensibilidad y la capacidad de adaptación climática, experimentadas a través de los municipios, los sectores tales como el agrícola y los grupos sociales tales como tipos de pequeños agricultores, indígenas y otros. Mide el impacto sobre el bienestar y los niveles de riesgo que los municipios de México, los sectores, regiones y grupos de población enfrentan debido a desastres naturales y la efectividad de ciertos programas sociales para reducir dichos impactos. El GoM hará uso de algunos de los documentos de respaldo del estudio (particularmente de aquéllos relacionados con los impactos del CC en la desnutrición y la pobreza, y el índice de vulnerabilidad municipal) para reportar sobre el aspecto de las dimensiones sociales de la Estrategia Nacional de Adaptación y la quinta comunicación ante la CMNUCC.

1.1., 1.2., 1.3.

Damania et al (2011). Enfrentando el cambio

climático en Michoacán. Banco Mundial.

El estudio es el producto de un amplio esfuerzo de colaboración entre el Banco Mundial y el Gobierno de Michoacán. El pionero en combinar las complejidades de la ciencia del clima con la experiencia local en un proceso interactivo y participativo fue un enfoque de vanguardia para la administración de riesgos. El enfoque se utilizó para desarrollar en consenso las prioridades para la adaptación en los sectores del agua y agrícola. El trabajo ha informado y alimentado los planes estatales para el cambio climático y la dimensión del DPL a nivel estatal.

1.1, 1.2

Desarrollo territorial y adaptación al cambio

climático en Michoacán (2010)

El informe contempló las formas en las cuales las comunidades en México se ven socialmente afectadas por el cambio climático, las estrategias que se están utilizando para adaptarse a ello, incluyendo los cambios a prácticas relacionadas con los recursos naturales, la diversidad agrícola y la migración.

1.2

Programa de asistencia técnica con la SEDESOL y la SEMARNAT en la adaptación

Éste desarrolló un Índice Municipal de Vulnerabilidad al Cambio Climático y brindó apoyo al municipio de Othón P. Blanco, en Quintana Roo, para formular una estrategia de sustentabilidad y

1.3.

39

al cambio climático cambio climático.

Dimensiones sociales del cambio climático: equidad y vulnerabilidad en un mundo

con calentamiento (2010)

Este análisis se enfocó en las dimensiones sociales del cambio climático descuidadas con anterioridad y entendidas de manera deficiente. El análisis resaltó la equidad y la vulnerabilidad como los temas centrales a organizar y describió las diversas maneras en las cuales se deberán integrar las políticas climáticas a favor de los pobres y las acciones a las estrategias existentes de reducción de pobreza y desarrollo, desde el nivel local hasta el nivel global, de manera que se administren de mejor forma los riesgos sociales y los beneficios potenciales asociados con las medidas de reducción de los gases de efecto invernadero.

1.1, 1.2.

II. ADMINISTRACIÓN DE RIESGO DE DESASTRES Y DESARROLLO TERRITORIAL

Cruz, de la Fuente, Soriano (2011). Riesgo de Desastres a Nivel Municipal en México: Diagnóstico General y Correlación con Pobreza. Informe preparado como parte del AISP para este DPL.

La pobreza en México se correlaciona con una mayor susceptibilidad a las pérdidas por eventos de riesgo. En México los municipios propensos a desastres son aquéllos predominantemente rurales e indígenas, con un acceso limitado a servicios, tasas elevadas de deforestación y otros problemas ambientales. Gran parte del bienestar de los pobres depende de los bienes materiales que son sensibles al clima, de manera particular, bienes materiales relacionados con actividades basadas en la agricultura, la silvicultura o la pesca.

2.1

Ballesteros, Luis (2011). Catálogo de Mecanismos del

Gobierno Federal Relacionados con la

Reducción del Riesgo de Desastres Naturales en

México. Informe preparado para este DPL.

Como parte de la preparación del proyecto, el equipo preparó un inventario de los diferentes programas y mecanismos de financiamiento para la reducción de riesgos y adaptación al cambio climático: Catálogo de Mecanismos del Gobierno Federal Relacionados con la Reducción del Riesgo de Desastres Naturales en México (2011). El documento se enfoca en desarrollar un catálogo de los diferentes mecanismos, instrumentos de política, sistemas de información, fuentes de financiamiento, mecanismos de cooperación y funciones, dentro de las diversas unidades y departamentos del Gobierno Federal Mexicano cuya operación tiene un potencial positivo para reducir el riesgo de desastres, incluyendo aquéllas destinadas a una adaptación (estructural) al cambio climático.

2.1, 2.3

Dickson et al (2011). Urbanos Pobres,

Administración de riesgos de Desastre y el Cambio

Climático en la Ciudad de México

Este diagnóstico del cambio climático y los riesgos de desastre para el urbano pobre en la ciudad de México conforma las bases para el desarrollo de estrategias para los riesgos de la población más vulnerable en las ciudades.

2.1.

Informe Sobre el Desarrollo Mundial 2010–Desarrollo y

cambio climático

El WDR demuestra que para reducir la vulnerabilidad al cambio climático, las sociedades necesitarán incrementar los esfuerzos de protección de los recursos naturales y perseguir otras prácticas intersectoriales con un enfoque climático inteligente. Concluye que la urbanización, administrada de manera adecuada, puede incrementar la resiliencia a los riesgos asociados al clima. Las densidades de población elevadas disminuyen el costo per cápita que representa proveer agua tratada por medio de tuberías, sistemas de drenaje, recolección de desperdicios y muchas otras obras de infraestructura y servicios públicos. La planificación urbana sólida restringe el desarrollo en zonas propensas a las inundaciones y provee de un acceso crítico a los servicios. Los desarrollos de

2.2.

40

infraestructura (muros de contención o diques) pueden proveer de protección física a un gran número de personas y requerirán de márgenes de seguridad adicionales en lugares en donde el cambio climático incremente los riesgos. Sistemas de comunicación bien establecidos, sistemas de transporte y de alarma temprana ayudan a evacuar a la gente con presteza. Tales medidas pueden incrementar la habilidad de los habitantes urbanos para hacer frente a las crisis a corto plazo y de adaptarse a un clima cambiante a largo plazo.

III. ADMINISRACIÓN FORESTAL SUSTENTABLE POR PARTE DE LAS COMUNIDADESInformes del IPCC (por

ejemplo, IPCC (2001) Cambio climático 2001: mitigación, contribución del Grupo de

Trabajo III al Tercer Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio

Climático e IPCC (2001) cambio climático 2001: impactos, adaptación y

vulnerabilidad, resumen para responsables de políticas)

Los informes del IPCC reconocen ampliamente la sinergia entre la mitigación y la adaptación al cambio climático en el sector forestal. 3.1, 3.2, 3.3

Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (2009)

Programa Especial de Cambio Climático (PECC)

El PECC resalta la importancia de la cooperación inter institucional e interrelacionada para promover la adaptación al cambio climático. 3.1

CONAFOR (2010). Visión México REDD+.

Coordinado por el CTC–REDD+, este documento representa el primer paso hacia una Estrategia Nacional de México para REDD+. El documento presenta algunos de los problemas complejos de la reducción de los bosques y la deforestación en México. El documento está en conformidad con la acción seleccionada anteriormente, ya que enfatiza la importancia de la coordinación intersectorial, la participación de la sociedad civil y el fortalecimiento de las estructuras en el contexto de la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático.

3.1, 3.2 y 3.3

CONAFOR (2010), (RPP)Propuesta de Preparación de

REDD de México (RPP)

Desarrollada por la CONAFOR como parte del proceso de preparación FCPF, la propuesta es explícita respecto a los beneficios de la mitigación de la pobreza de la estrategia REDD+ del GoM, haciendo notar, por ejemplo, los beneficios sociales así como ambientales de una administración sustentable de los recursos forestales de las comunidades y de la conservación de la biodiversidad. El Programa de Inversión Forestal de México, desarrollado por la CONAFOR como parte del FIP, identifica entre las causas principales subyacentes de deforestación y degradación forestal en las Áreas de Acción temprana de REDD+:(i) los costos de transacción elevados debido al cumplimiento de las leyes forestales; (ii) las pérdidas y malversación de incentivos para la producción agrícola y ganadera; (iii) una débil estructura organizacional de los indígenas y las comunidades locales; y (iv) capacidad limitada del gobierno para el control y la supervisión forestal. El Plan de Inversión también sugiere medidas potenciales de mitigación: (i) la creación de acuerdos de cooperación entre las agencias de los gobiernos rurales para la alineación de las políticas sectoriales y la implementación, y la acción multisectorial; y (ii) el

3.1, 3.2, 3.3

41

establecimiento de una Entidad de Administración Territorial para coordinar los servicios técnicos y financieros.

CONAFOR (2011). Plan de Inversión Forestal de México

El Plan de Inversión forestal desarrollado por la CONAFOR como parte del FIP está totalmente en conformidad con las acciones incluidas anteriormente en esta operación. El plan declara que algunas de las principales causas subyacentes de deforestación y degradación forestal en las Áreas de Acción Inicial de REDD+ son: los costos elevados de transacción debido al cumplimiento de las leyes forestales; las pérdidas e incentivos malversados para la producción agrícola y ganadera; una débil estructura organizacional de los indígenas y las comunidades locales, y la capacidad limitada del gobierno para el control y la supervisión forestal. El Plan de Inversión también sugiere medidas potenciales de mitigación: la creación de acuerdos de cooperación entre las agencias de los gobiernos rurales para la alineación de las políticas sectoriales y la implementación y la acción multisectorial; y el establecimiento de una Entidad de Administración Territorial para coordinar los servicios técnicos y financieros.

3.1., 3.2, 3.3.

42

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA

A. Descripción de la operación

82. El DPL propuesto para el Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático, constituye una pieza esencial en la etapa de consolidación (2010- ) del compromiso del Banco con el cambio climático en México. El objetivo de esta operación es fortalecer la resiliencia social al cambio climático a través de políticas que beneficien directa e indirectamente a los pobres, mediante las mejoras en: (a) la planificación de la adaptación orientada a nivel estatal; (b) la reducción de los riesgos de desastre y desarrollo territorial orientado a nivel municipal; y (c) el manejo forestal comunitario sustentable a nivel de las comunidades. Las acciones anteriores se resumen en el Recuadro 4.

Recuadro 4. Resumen de las acciones previasÁrea de política 1: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación al cambio climático a largo plazo orientado a nivel estatal.El Grupo de Trabajo de Adaptación de la CICC: (i) ha aprobado un Marco de Políticas de Adaptación de Mediano Plazo, la cual requiere del desarrollo de medidas para la reducción de la vulnerabilidad diferencial y el fortalecimiento de la planificación local de adaptación; y (ii) ha creado un Comité de Asesoría Técnica para facilitar la participación de los expertos y de las partes interesadas clave en la formulación de una estrategia nacional de adaptación futura para México.Los estados de Yucatán, Campeche y Quintana Roo han firmado un “Acuerdo General de Coordinación sobre el Cambio Climático de la Península de Yucatán”, para desarrollar una Estrategia Regional para la Adaptación al Cambio Climático en la Península de Yucatán y un Fondo para la Acción Climática de la Península de Yucatán, coordinados por la Comisión Regional de Cambio Climático de la Península de Yucatán.El Congreso ha aprobado un nuevo programa presupuestario “Programa Nacional de Adaptación del Cambio Climático y de Prevención de Desastres Naturales”, para financiar las iniciativas de adaptación al cambio climático por el monto de 300 millones de pesos, implementadas por la SEMARNAT.Área de política 2: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel municipalLa SEDESOL ha fortalecido la entrega de acciones para la reducción de riesgos en los municipios a través de (i) la creación de un nuevo programa para la prevención de riesgos en asentamientos humanos, el cual ofrece financiamiento para acciones de reducción de riesgo para los municipios; y (ii) la emisión de las nuevas regulaciones operacionales para el programa de empleo temporal (PET) para el año fiscal 011, para orientarlo hacia el financiamiento de proyectos para la prevención de desastres locales para el año fiscal 2011.Se han incorporado los lineamientos de la SEDESOL para el desarrollo urbano sustentable, dirigidos a promover el desarrollo sustentable del territorio urbano y aumentar la resiliencia social mediante instituciones de vivienda seleccionadas del prestatario, como la CONAVI con su programa de subsidio anticipado “Esta es tu casa” y el INFONAVIT con sus criterios para la generación de créditos hipotecarios.La SAGARPA ha fortalecido y mejorado el enfoque de su programa de administración y prevención de riesgos para desastres naturales (CADENA) para agricultores de bajos ingresos, bajando el tope de elegibilidad para el desembolso de seguros por desastres y catástrofes.Área de política 3: Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través del manejo forestal comunitario sustentable a favor de los pobres.La CONAFOR firmó convenios bilaterales de cooperación con la SAGARPA y la SEMARNAT fomentado el intercambio de información entre dichas instituciones en los programas forestales y alineando los procedimientos y los programas de incentivos relacionados con la agricultura, ganadería y silvicultura.Se creó un Comité Técnico Consultivo nacional y tres Comités Técnicos Consultivos (CTC-REDD) a nivel estatal formados por múltiples grupos claveEl Directorio Ejecutivo de la JIRA aprobó REDD+ como una línea estratégica para su programa de trabajo en

43

múltiples años.Área de política 1. Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación al cambio climático a largo plazo y orientado a nivel estatal.

38. Contexto de la política y sus desafíos : La adaptación al cambio climático tiene una dimensión mayormente local. Las personas se adaptan a los entornos específicos de sus ambientes físicos y naturales, y los gobiernos locales tienen la responsabilidad de la implementación de diversas actividades para la adaptación. La relevancia de esta dimensión local es particularmente evidente en México, dada su diversidad geográfica, la cual incluye zonas costeras, áreas montañosas, llanuras, bosques tropicales de las montañas y zonas expuestas a la sequía en el norte. El PECC se enfoca principalmente en los sectores y las responsabilidades federales, mientras que los gobiernos estatales se enfocan en la administración o la coordinación de servicios directamente para la población y dentro de sus territorios. De esta manera, la reducción de la vulnerabilidad al cambio climático y la variabilidad climática exige que las políticas nacionales permitan y fortalezcan la adaptación autónoma participativa. También exige que los programas nacionales provean a los estados y a las comunidades locales de información útil acerca de los riesgos (a corto y mediano plazo), de medidas de adaptación rentables, modalidades para dispersar los riesgos, etc. Asegurar que la adaptación tenga éxito en los niveles subnacionales adecuados (unidades territoriales, municipalidades, cuencas, etc.) también exige de un fortalecimiento de los mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno y las diferentes instituciones gubernamentales. También ha faltado un financiamiento adecuado para apoyar la implementación de medidas de adaptación a nivel estatal.

39. El objetivo de esta área de política es reconocer el desarrollo de marcos de políticas gubernamentales a nivel nacional y estatal, así como también de mecanismos de financiamiento que fomenten la coordinación y la colaboración intersectorial, intergubernamental y multidisciplinaria de las partes interesadas para promover políticas y programas de adaptación socialmente integradores y a favor de los pobres.

40. Acciones previas: se han completado las tres acciones previas

41. Acción previa 1.1. El Grupo de Trabajo de Adaptación de la CICC: (i) ha aprobado un Marco de Políticas de Adaptación de Mediano Plazo, la cual requiere del desarrollo de medidas para la reducción de la vulnerabilidad diferencial y el fortalecimiento de la planificación local de adaptación; y (ii) ha creado un Comité de Asesoría Técnica para facilitar la participación de los expertos y de las partes interesadas clave en la formulación de una estrategia nacional de adaptación futura para México.

42. El Marco de Políticas de Adaptación de Mediano Plazo, el cual el GoM dio a conocer en el COP16 en diciembre del 2010, responde a los desafíos identificados anteriormente.

a. El marco enfatiza la importancia de la adaptación autónoma, llama la atención hacia la responsabilidad de los gobiernos municipales para la implementación de acciones y decisiones que afectan el uso del suelo, y apunta a la necesidad de fortalecer su participación en el diseño, la implementación, el control y la evaluación de medidas para reducir la vulnerabilidad al cambio climático en áreas urbanas y rurales. Requiere de medidas para el desarrollo de capacidades con el fin de ayudar a las municipalidades a integrar la adaptación al cambio climático dentro de sus planes de desarrollo, uso de suelo y protección civil. Con este fin, la SEDESOL ha iniciado el desarrollo de una Guía Municipal para la Adaptación al Cambio Climático. El Marco también marca la necesidad de fortalecer a las instituciones municipales e intermunicipales, así como a los canales de comunicación.

b. El Marco de Adaptación resalta la necesidad de identificar a la población más vulnerable y a quienes viven en lugares de alto riesgo, tanto en ciudades como en áreas rurales. Dando

44

seguimiento a lo anterior, el GT–ADAPT está desarrollando a nivel municipal “calificaciones de riesgo de desastres” y un Índice Municipal de Vulnerabilidad al Cambio Climático para identificar áreas y personas específicamente expuestas, y mejorar la asignación y el uso de fondos de adaptación. Los servicios de asesoría del Banco asociados a esta operación han estado brindando apoyo al desarrollo de este índice.

c. El Marco reconoce el papel vital que las instituciones locales, la comunidad y las organizaciones indígenas, la sociedad civil y el sector privado deben jugar en la conformación de estrategias locales de adaptación. En esta interrelación, el GT-ADAPTACIÓN creó un Comité de Asesoría Técnica (TAC) para facilitar la participación de expertos y de las partes claves interesadas en la formulación de la Estrategia Nacional de Adaptación para valerse de su experiencia en una amplia gama de áreas de adaptación al cambio climático, incluyendo la vulnerabilidad de los asentamientos humanos, los ecosistemas, la infraestructura y los sistemas productivos.

43. Acción anterior 1.2. Los estados de Yucatán, Campeche y Quintana Roo han firmado un “Acuerdo General de Coordinación sobre el Cambio Climático de la Península de Yucatán”, para desarrollar una Estrategia Regional para la Adaptación al Cambio Climático en la Península de Yucatán y un Fondo para la Acción Climática de la Península de Yucatán, coordinados por la Comisión Regional de Cambio Climático de la Península de Yucatán.

44. Esta acción responde a la necesidad de mejorar la cooperación regional intergubernamental para abordar las necesidades de adaptación al cambio climático que crean una división entre las fronteras políticas y administrativas, y que tienen una importancia particular en el contexto especial de la Península de Yucatán. La Península es altamente vulnerable a los impactos del cambio climático debido a su ubicación geográfica y topografía, alta incidencia de eventos hidrometeorológicos extremos como son los huracanes y las inundaciones severas, baja productividad agrícola y altos niveles de biodiversidad y especies endémicas. Alberga el 22 por ciento de las especies de aves en México, 40 por ciento de los mamíferos, 24 por ciento de los manglares y tiene la segunda reserva ecológica más grande de Latinoamérica. Lo anterior junto con sus 1.100 km de litoral la hacen uno de los centros de ecoturismo más importantes del país y de Latinoamérica. A pesar de su vulnerabilidad a los impactos del cambio climático, la Península también contribuye de manera sustancial a la mitigación del cambio climático debido a sus extensas reservas de bosques. Los bosques en el Corredor Natural de Sian Kaan-Calakmul son una de las reservas más grandes de carbono en el mundo, después del Bosque Amazónico.

45. El Convenio firmado en diciembre del 2010 por Campeche, Quintana Roo y Yucatán, los tres estados de la Península de Yucatán, representa un gran adelanto en la historia ambiental de México, ya que reconoce por primera vez el papel clave de los gobiernos locales en la adaptación al cambio climático y empodera a los tres gobiernos para trabajar juntos en la creación de resiliencia a los retos comunes del cambio climático y a manejar eficientemente los recursos naturales a escala regional. El convenio establece un marco para la coordinación en el desarrollo de un plan de acción regional para la mitigación y la adaptación al cambio climático, que establezca estrategias de desarrollo socioeconómico sustentable. El convenio se implementará inicialmente a través de tres proyectos:

La Estrategia Regional de Adaptación al Cambio Climático de la Península de Yucatán; El programa Regional de Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación

Forestal (REDD+) en la Península de Yucatán; y

El establecimiento de un Fondo para la Acción Climática de la Península de Yucatán.

46. Acción anterior 1.3. El Congreso ha aprobado un nuevo programa presupuestario “Programa Nacional de Adaptación del Cambio Climático y de Prevención de Desastres Naturales”, para

45

financiar las iniciativas de adaptación al cambio climático por un monto de 300 millones de pesos, implementadas por la SEMARNAT.

47. El Programa Nacional de Adaptación al Cambio Climático y de Prevención de Desastres Naturales es un nuevo programa presupuestario que pretende resolver la falta de financiamiento adecuado para apoyar la implementación de medidas para la adaptación y la reducción del riesgo de desastres naturales a nivel estatal. Se estableció en el Presupuesto Federal de México del año 2011 por parte de la Cámara de Diputados, con una asignación inicial de aproximadamente 300 millones de pesos mexicanos (US$22 millones), demostrando el compromiso del GoM para continuar marcando nuevos rumbos en el campo de la adaptación al cambio climático, aportando sus propios recursos internos para complementar los recursos disponibles a nivel internacional. La asignación inicial se ha destinado a los Estados de Chiapas (MX$240 millones) y Tabasco (MX$60 millones). Sujeto a la disponibilidad de recursos presupuestarios a futuro, se ampliará a otros estados. Se eligieron Tabasco y Chiapas debido a su alta vulnerabilidad al cambio climático y a los desastres naturales, así como a su gran valor ecológico. Además, presentan altos niveles de vulnerabilidad socioeconómica (Tabasco obtuvo un puntaje de 21/32 y Chiapas de 32/32 en la última clasificación nacional del Índice de Desarrollo Humano)29.

48. Los recursos serán canalizados a través del CONANP, de la CONAFOR y de la CONABIO para financiar proyectos en las siguientes áreas: (i) prevención y atención de contingencias ambientales; (ii) conservación y administración de bosques prioritarios; (iii) reconversión productiva para la integración de corredores biológicos; (iv) restauración y conservación de ecosistemas costeros y marinos; (v) restauración de ecosistemas terrestres; (vi) actividades de divulgación, comunicación y conocimiento; y (vii) control climático.

49. Resultados esperados y agenda gubernamental a mediano plazo . El GoM espera que estas tres acciones fortalezcan las capacidades a nivel estatal y municipal para desarrollar estrategias de adaptación que integren las perspectivas y necesidades de un rango de grupos públicos, privados, de expertos y de la comunidad, para reconocer y dirigir los impactos diferenciales del cambio climático a través del espacio y de los grupos comunitarios, y orientarse mediante las fronteras naturales en lugar de las políticas o administrativas. Por lo menos la mitad de las estrategias de adaptación al cambio climático a nivel estatal que se han completado, cuentan con sistemas de control y evaluación, con indicadores de vulnerabilidad y resiliencia definidos. Estos sistemas proporcionan un control continuo, estableciendo el circuito de retroalimentación que se requiere para una estrategia flexible que se puede ajustar a la dinámica de la vulnerabilidad en el contexto de proyecciones inciertas de cambio climático.

50. Durante los próximos tres años, el GoM pretende profundizar y escalar su política de adaptación. Espera lanzar su Estrategia Nacional de Adaptación en la Conferencia Río+20 en junio del 2012 y presentar entonces su 5ta Comunicación Nacional ante el CMNUCC en la COP18 en diciembre del 2012. Ambos documentos pondrán énfasis en acciones encaminadas a reducir los impactos sociales del cambio climático mediante el fortalecimiento de la resiliencia de los grupos más vulnerables. Para profundizar y ampliar su compromiso con la adaptación, el Gobierno se propone continuar incrementando sus esfuerzos para apoyar los planes de adaptación a nivel estatal y municipal. Habiendo desarrollado lineamientos para los planes estatales de cambio climático, el GoM se propone iniciar la consulta, revisión e implementación de los planes. De los treinta y dos estados que conforman la República Mexicana, sólo dos estados (Veracruz y Nuevo León) y el Distrito Federal han concluido sus SCCP (Planes Estatales de Cambio Climático por sus siglas en inglés). Veinte estados se encuentran en diversas etapas del desarrollo de sus SCCP y diez no los han iniciado aún. Además, el gobierno está proponiendo enfocarse en el desarrollo de instrumentos de información y toma de decisiones para apoyar el acceso mejorado a la

29 Informe sobre Desarrollo Humano México, 2011. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. México

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información relevante al cambio climático para el desarrollo de políticas de acción. Con gran incertidumbre, el conocimiento es crucial para definir y en caso necesario ajustar las prioridades de adaptación. El INE ha solicitado al Banco su apoyo para vincular su Portal de Conocimientos de Cambio Climático y desarrollar un Perfil de Adaptación al Cambio Climático del País diseñado para servir como una herramienta potencial de conocimiento y apoyo a decisiones a nivel tanto nacional como subnacional. Para este propósito el Banco proporcionará capacitación y asistencia técnica.

Área de políticas 2. Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel municipal.

51. Contexto de políticas y retos : El GoM reconoce que, en general, el manejo del riesgo de desastres en México ha sido reactivo y requiere de fortalecimiento, no sólo para manejar efectivamente los niveles actuales de riesgo, sino también para generar resiliencia a los impactos a largo plazo en el cambio climático, especialmente en los pobres. Uno de los desafíos claves ha sido el desarrollo de mecanismos para integrar consideraciones de riesgo de desastres dentro de la planificación territorial y urbana, y crear sinergias con los otros programas del gobierno. Entre las barreras a dicha integración se encuentra la falta de apoyo técnico y financiero adecuado para las municipalidades, lo cual conlleva la responsabilidad de la mayor parte de la planificación territorial así como de la respuesta a los desastres. Otra debilidad del sistema de DRM ha sido la falta de políticas, lineamientos e incentivos para detener el patrón incontrolado y extenso de desarrollo de áreas urbanas, que ha dado como resultado la expansión de asentamientos humanos hacia áreas de riesgo creciente y ha creado la necesidad de infraestructura no asequible. Un último desafío ha sido la necesidad de proporcionar una mayor protección a los pobres en áreas rurales contra la variabilidad climática y reducir su migración a las áreas urbanas, lo que se suma a la expansión urbana desordenada. El presente DPL apoya aspectos del programa del Gobierno que pretenden enfrentar estos retos desplazándose hacia un sistema de manejo de riesgos más proactivo, flexible y responsable, mejor vinculado a los programas del gobierno, que proteja a los pobres de los impactos de los eventos de riesgo de una manera más efectiva y que fortalezca la resiliencia a largo plazo a impactos del cambio climático.

52. El objetivo de esta área de políticas es reconocer los incentivos del programa del gobierno que incrementan la reducción de riesgo de desastres, incrementar la resiliencia social y promover el desarrollo territorial sustentable a nivel municipal.

53. Acciones anteriores : Se han completado las tres acciones de políticas.

54. Acción anterior 2.1. La SEDESOL ha fortalecido la entrega de acciones para la reducción de riesgos en los municipios a través de (i) la creación de un nuevo programa para la prevención de riesgos en asentamientos humanos, el cual ofrece financiamiento para acciones de reducción de riesgo para los municipios; y (ii) la emisión de las nuevas regulaciones operacionales para el Programa de Empleo Temporal (PET) para el año fiscal 011, para orientarlo hacia el financiamiento de proyectos para la prevención de desastres locales para el año fiscal 2011.

55. El nuevo PRAH (Programa para la Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos) de la SEDESOL, amplía el financiamiento para acciones de reducción de riesgos a todas las municipalidades, llenando con ello una brecha crítica. Mientras que el apoyo para la reducción de riesgos está disponible para los estados a través del FOPREDEN, las municipalidades enfrentan retos para tener acceso a los financiamientos. El programa Hábitat de la SEDESOL, apoya actividades de reducción de riesgos en las municipalidades, pero sólo aquéllas que pertenecen al Sistema Nacional Urbano (ciudades con 15.000 o más habitantes)30. De acuerdo con la AISP que se llevó a cabo para el DPL propuesto, las municipalidades 30 El Programa Hábitat de la SEDESOL fue desarrollado originalmente con el fin de alinear la planificación del desarrollo urbano y el uso de suelo con las políticas sociales federales, para ayudar a reducir la pobreza urbana y para mejorar la calidad de vida de

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altamente propensas al riesgo de desastres en México son predominantemente rurales e indígenas, y tienen menos de 15.000 habitantes. El PRAH, lanzado en el año 2011 con un presupuesto de MX$184 millones (US$15 millones), supera las limitaciones operacionales del Programa Hábitat, el cual sólo beneficia a los polígonos de pobreza31 en áreas urbanas32, y hace que todas las municipalidades con riesgo alto o muy alto de desastres sean elegibles para dar apoyo a la reducción de riesgos de desastres. El PRAH financia el desarrollo de atlas municipales de riesgo, infraestructura resiliente al clima, esfuerzos de reforestación, mejoras en las prácticas del código de construcción y actividades para incrementar la conciencia relacionadas con la reducción del riesgo de desastres. Además, el marco operacional del PRAH reconoce lo efectos potenciales del cambio climático y de los eventos relacionados con el clima extremo y su relación con la vulnerabilidad social y el manejo insuficiente del riesgo de desastres. En su primer año de operación, 135 municipalidades buscaron un financiamiento para los atlas municipales de riesgo, excediendo en gran medida las expectativas de la SEDESOL de 38, lo cual demuestra la fuerte necesidad de las municipalidades de contar con herramientas para la reducción de riesgos.

56. El diseño y la implementación de este programa constituye un avance importante en la integración de las actividades de prevención de riesgos dentro del marco de estrategias de desarrollo urbano. Programas como el FOPREDEN y Hábitat están enfocados a actividades de prevención de riesgos, sin embargo, están manejados por diferentes agencias gubernamentales (Secretaría de Gobernación y SEDESOL, respectivamente) lo cual ha hecho que la coordinación sea un reto. La SEDESOL como agencia gubernamental con la comisión de ejecutar la política social y planificar el desarrollo urbano y el uso del suelo en el país, tiende a ser la parte integradora entre los dos campos fuertemente relacionados (Desarrollo urbano y administración de riesgo de desastres). La SEDESOL cuenta con la capacidad y experiencia para planificar y ejecutar el programa, así como con una estructura altamente descentralizada que le permite una operación exitosa de los programas a los niveles regional y local. El programa PRAH se fundamenta en las lecciones aprendidas a partir de la experiencia en el manejo del riego de desastres en México y en el mundo, por consiguiente, da prioridad a la ejecución a nivel local.

57. La SEDESOL también ha cambiado el Reglamento Operacional del 2011 para su PET (Programa de Empleo Temporal) para orientarlo hacia el financiamiento de proyectos locales y de prevención de riesgos. El PET está enfocado hacia la pobreza extrema y proporciona empleo en obras públicas de labor intensa para construir infraestructura o en obras relacionadas con mejoras ambientales o de agricultura sustentable. Aunque su función principal es proporcionar empleo a los pobres durante la temporada baja del sector agrícola, cuanta también con un componente neto de seguridad (PET Inmediato, PETi) en el cual se ponen a disposición fondos adicionales para el empleo adicional en áreas que han sido afectadas por crisis sistémicas debido a riesgos naturales u otras causas. El PET combina con éxito una función de disminución de la pobreza con una función de mitigación de la crisis, sirviendo a dos propósitos: (i) absorber el desempleo estacional en áreas rurales que afecta principalmente a los muy pobres, y de esta

las comunidades urbanas marginadas. El programa tiene tres elementos enfocados a una mejora del medioambiente urbano, fomentando el desarrollo social y comunitario y promoviendo el desarrollo urbano. El programa Hábitat incluye los componentes de prevención, mitigación y recuperación, como son las inversiones para mitigar las amenazas a la infraestructura y al medioambiente natural, las actividades educativas dirigidas a la población urbana, y el remplazo de aparatos electrodomésticos para las familias urbanas. Desde el 2003 al 2009, el programa Hábitat proporcionó financiamiento por más de MX$915 millones para actividades y obras de mitigación y prevención lo cual corresponde al 3.46 por ciento del total del presupuesto del Programa ejercido. El Programa apoya a 1,257 municipalidades urbanas de un total de 2,456 municipalidades en México.

31 Los Polígonos de Pobreza son definidos por la SEDESOL como áreas que: (i) están ubicadas en ciudades con 15,000 habitantes o más; (ii) tienen por lo menos un 50 por ciento (30 por ciento en casos específicos) de hogares que se considera sufren de pobreza de bienes; (iii) tienen una infraestructura y servicios urbanos insuficientes; (iv) por lo menos el 80 por ciento de los lotes están ocupados; (v) están claramente definidas y dentro de los límites de la ciudad; (vi) no son asentamientos irregulares; (vii) no se encuentran en un área de interés ecológico o arqueológico.32 Ver Diagnóstico nacional de los asentamientos humanos ante el riesgo de desastres: http://www.sedesol2009.sedesol.gob.mx/archivos/802567/file/Diagnostico_PRAH.pdf

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manera aliviar la pobreza; y (ii) proporcionar asistencia en situaciones de emergencia. Al hacer que los beneficiarios se involucren en obras públicas que reducen el riesgo de desastres, el programa proporcionará una función de protección dual al reducir los riesgos físicos y de subsistencia de los pobres. Además de apoyar la reducción del riesgo de desastres de una manera más proactiva y a favor de los pobres (alrededor del 20 por ciento del PET Inmediato se aplica a la prevención), la SEDESOL planea ampliar este esfuerzo en el 2012 agregando el esfuerzo de adaptación al cambio climático como un área de actividad para el apoyo del PET.

58. Acción previa 2.2. Los lineamientos de la SEDESOL para el desarrollo urbano sustentable, dirigidos a promover el desarrollo sustentable del territorio urbano y aumentar la resiliencia social se han incorporado mediante instituciones de vivienda seleccionadas del prestatario, como la CONAVI con su programa de subsidio anticipado “Esta es tu casa” y el INFONAVIT con sus criterios para la generación de créditos hipotecarios.

59. La planificación urbana y políticas de uso de suelo deficientes representan factores clave subyacentes que contribuyen a que los eventos de peligrosos se conviertan en desastres. Esto es especialmente importante en México, en donde más del 70 por ciento de la población vive actualmente en áreas urbanas. Se espera que para el año 2025 hasta el 80 por ciento de la población viva en 358 ciudades que comprenden el Sistema Urbano Nacional. El patrón de desarrollo territorial y urbano de las ciudades en México desde el año 2000 ha sido determinado en gran medida por la expansión de la construcción de vivienda, lo cual ha resultado en una extensión de asentamientos descontrolada, creando una demanda de infraestructura y servicios que no se puede satisfacer. Existe una urgente necesidad de promover el desarrollo y la densificación de centros urbanos, en los que son menos costosas las inversiones en infraestructura necesarias para reducir la probabilidad de unidades de vivienda abandonadas y de vecindades en deterioro. Para abordar este problema la SEDESOL desarrolló lineamientos que promueven el desarrollo sustentable y resiliente, urbano y de vivienda. Estos lineamientos fueron un paso necesario para la definición de lo que constituye la vivienda sustentable y el desarrollo urbano y la forma en que debe medirse. Los lineamientos demandan una densificación relativamente modesta, aunada a otros cambios para promover la sustentabilidad, como son un incremento en el uso mixto de espacios y el uso de espacios verdes, así como más opciones de transporte no motorizado. El aumento en la densificación, aunque modesto, da como resultado un valor de costo neto presente menor para la provisión de servicios de infraestructura adecuados, en comparación con el modelo extensivo prevaleciente de desarrollo territorial33. Estas lineamientos han ejercido influencia por lo menos sobre dos programas e instrumentos de políticas muy importante, los cuales se espera den como resultado una sustentabilidad ambiental y social mayor a nivel local: el plan financiero de INFONAVIT 2011-2015 y las normas del programa 2012 para el programa principal de desembolso de subsidio para vivienda Esta es Tu Casa operado por CONAVI.

60. El Plan Financiero de INFONAVIT 2011-2015 puso en operación los lineamientos dentro de su mandato para préstamos hipotecarios. INFONAVIT revisó recientemente su declaración de objetivos fundamentales en lo que respecta a préstamo hipotecario puro, con el fin de enfocarse más en la mejora de la calidad de vida de sus beneficiarios34. Una premisa subyacente del Plan Financiero hace referencia a que la vivienda sustentable y las políticas urbanas pueden también ayudar a fortalecer el portafolio de préstamos del INFONAVIT disminuyendo el porcentaje de desocupación e incumplimiento, y reduciendo

33 Las ciudades en México tienen una densidad promedio de 50 personas por hectárea, sin embargo, las ciudades medianas (100,000 a 1,000,000 habitantes) tienen densidades por debajo del promedio (45 personas por hectárea) y son las de mayor crecimiento en términos de población y alcance territorial. Mientras que las ciudades de todos los tamaños están luchando para proveer de servicios de infraestructura adecuados, aquéllas con densidad más elevada están enfrentando altos costos de valor neto presente para cumplir con la demanda de infraestructura.34 Los afiliados al INFONAVIT son empleados del sector privado que contribuyen mensualmente a este fondo de vivienda.

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la exposición a riesgos naturales por parte de los nuevos fraccionamientos. Por consiguiente, el nuevo Plan Financiero contempla el ofrecimiento de incentivos para las familias que seleccionan unidades de vivienda que incorporan criterios de sustentabilidad. En una primera etapa, los incentivos incluyen un desembolso más rápido de los préstamos o la posibilidad de un subsidio federal vinculado al préstamo. En una etapa posterior, el INFONAVIT está contemplando introducir otros incentives como son una tasa de interés menor o un subsidio mayor.

61. La metodología del INFONAVIT para definir y evaluar una unidad de vivienda sustentable combina aportaciones de los lineamientos de sustentabilidad urbana de SEDESOL, de la política de subsidio “verde” de CONAVI y del Índice de Competitividad Municipal (MCI) desarrollado en conjunto con el Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO). A grandes rasgos, la metodología toma en cuenta tres componentes (descritos más adelante) para estructurar un grado final para cada unidad de vivienda, el cual INFONAVIT toma en cuenta al decidir si es aplicable un “incentivo de sustentabilidad”. Estos componentes se describen brevemente a continuación:

a. Índice de Competitividad Municipal: Un sistema para evaluar el grado en el cual los códigos, las regulaciones y las prácticas urbanas incorporan criterios de sustentabilidad. El índice incluye indicadores relacionados con la capacidad, los códigos y las regulaciones institucionales de las municipalidades (con un puntaje más alto para las densidades más altas y las áreas de uso mixto), la habilidad de la municipalidad para identificar los riesgos naturales (por ejemplo, a través de la preparación de atlas de riesgo) y mitigarlos, la participación de la comunidad, la infraestructura y la gobernabilidad. El INFONAVIT realiza evaluaciones periódicas de las municipalidades y ha desarrollado junto con la SEDESOL programas de capacitación para el desarrollo de capacidades para las municipalidades que obtienen puntajes más bajos.

b. Evaluación cualitativa de la vivienda y su entorno (ECUVE): Una amplia lista de indicadores para evaluar (i) las ecotecnologías incorporadas dentro de la unidad de vivienda en la etapa de construcción (definidas por la CONAVI para el otorgamiento de subsidios verdes); y (ii) el entorno urbano en el cual se localiza la unidad de vivienda incluyendo factores como el acceso a infraestructura y servicios básicos, proximidad de las fuentes de trabajo y de los mercados, áreas verdes y accesibilidad como se definen en las lineamientos urbanos sustentables de SEDESOL. Las evaluaciones preliminares que se llevaron a cabo en el año 2010 encontraron que la vivienda existente (es decir, la vivienda antigua), la cual normalmente se encuentra localizada más cerca al centro de la ciudad, en general obtuvo puntajes más altos que la vivienda nueva. Este hallazgo ha llevado al INFONAVIT a alentar a los clientes a que busquen su vivienda entre la vivienda ya existente.

62. Organización de la comunidad: La investigación muestra que las unidades de vivienda (en particular los fraccionamientos nuevos) tienden más a conservar su valor a lo largo del tiempo cuando existe una fuerte organización y participación comunitaria. Por esta razón, el INFONAVIT asigna grados más altos a los fraccionamientos que han implementado mecanismos comunitarios de organización y participación, que a los fraccionamientos que no cuentan con esta característica.35 Por lo general, estos mecanismos de participación comunitaria han sido establecidos por los constructores de viviendas en busca de minimizar el riesgo de la reputación asociado a las unidades de vivienda que no conservan su valor a través del tiempo. Para ampliar esta buena práctica a un número mayor de constructores de viviendas, el INFONAVIT creó un programa denominado Promotores Sociales Vecinales (PSV) en el cual, profesionales reconocidos trabajan con los nuevos habitantes para promover la cohesión social y la organización de la comunidad dentro de los nuevos fraccionamientos.

35 En este caso, los puntajes son binarios (es decir, tener vs no tener un esquema de organización comunitario en el desarrollo de la vivienda).

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63. En diciembre de 2011, la CONAVI publicó los cambios realizados a las regulaciones operacionales del principal programa de subsidios anticipados para la vivienda por parte del gobierno: Esta es tu Casa. Entre los cambios más importantes se encuentra la inclusión de una clasificación de sustentabilidad como parte de los criterios de elegibilidad. La clasificación asigna un valor por cada uno de los criterios incluidos en los lineamientos de la SEDESOL para los desarrollos urbanos sustentables. La elegibilidad para recibir el subsidio depende de un “puntaje mínimo de sustentabilidad”, que permite flexibilidad a los constructores para elegir cuáles de los criterios son más relevantes para el sitio del proyecto. Se espera que la combinación del subsidio y la hipoteca que se refieren a los mismas lineamientos incremente la resiliencia social también para los segmentos más pobres de la población, los cuales sufren más las consecuencias de una planificación urbana deficiente.

64. Acción previa 2.3. La SAGARPA ha fortalecido y mejorado el enfoque de su programa de administración y prevención de riesgos para desastres naturales (CADENA) para agricultores de bajos ingresos, bajando el tope de elegibilidad para el desembolso de seguros por desastres y catástrofes.

65. El PACC incluye un componente sobre el manejo de riesgos de desastres naturales en los sectores agrícola, ganadero y pesquero. El componente consiste en una indemnización directa además del componente de seguro en caso de catástrofe. En el caso de este último, la prima es pagada por la SAGARPA. Los pagos del seguro se desencadenan ya sea por un exceso o por un déficit de precipitación pluvial (un desencadenante paramétrico). Aunque se ha determinado que los seguros paramétricos tienen ventajas de transparencia, efectividad de costo y desembolso rápido, tienen también un riesgo de base inherente. El programa CADENA maneja el riesgo de base a través de un mecanismo complementario a nivel estatal que obtiene información de otras fuentes para evaluar el desfase potencial entre los desembolsos a los agricultores y sus pérdidas reales al ingreso general, y proveer de una compensación adicional en caso necesario.

66. Un estudio econométrico reciente determinó los beneficios económicos positivos del PACC. El estudio aprovechó la introducción escalonada del programa en los municipios para evaluar el impacto del componente del Seguro Climático Indexado (Weather Index Insurance, WII) del PACC (Actualmente CADENA). Los resultados mostraron que el WII incrementa de manera significativa la producción por hectárea en aproximadamente un 6% y el WII incrementa el ingreso en aproximadamente un 8%, lo que apunta hacia un efecto colateral positivo. Al explorar los mecanismos potenciales de este efecto colateral, los autores encuentran que el WII reduce el área plantada con maíz (el principal cultivo en México) en un 8%. Esto permite a los agricultores utilizar la tierra obtenida de una manera potencial y más efectiva al hacer una substitución por otros cultivos comercializables que incrementan la producción total del predio. Las restricciones crediticias importantes también tienden a relajarse. Por lo general, los beneficios más significativos ocurren en los municipios de ingresos “medios”, aumentando la productividad en un 8%. Por el contrario, el WII tiene menores efectos en municipios muy ricos. Los autores también determinaron que el Gobierno está pagando una prima muy elevada (16 por ciento) al compararse con otros países como la India que paga un 9 por ciento.36

67. Con un cambio en las normas del PACC al CADENA, la ayuda en caso de desastres está mejor dirigida, ya que el número máximo de hectáreas que un agricultor puede tener para poder ser elegible es de 10 en lugar del límite de 20 hectáreas establecido anteriormente. Esto asegura que los más pobres, los pequeños agricultores con extensiones menores de tierra, sean contemplados dentro del programa. Además, el desembolso a los agricultores mediante el programa CADENA se incrementó a un máximo de MX$1.200 por hectárea (Anteriormente MX$900 por hectárea) para cultivos anuales de temporal y hasta MX$2.000 por hectárea para cultivos de regadío. Lo anterior extiende la cobertura del programa a los

36 Fuchs, Alan y Hendrik Wolff (2011). “Drought and Retribution: Evidence from a Large Scale Rainfall Indexed Insurance in Mexico.” http://www.gwu.edu/~iiep/adaptation/docs/Wolff

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pequeños agricultores, más pobres. La Tabla 2 presenta los desembolsos para cada tipo de actividad cubierta bajo el programa CADENA.

Taba 2: Desembolso mediante el programa CADENA por tipo de actividad cubierta

Esquema de apoyo Apoyo directo Apoyo seguro catastrófico

Montos

A. AgriculturaAI. Cultivos anuales Hasta 5 hectáreas por

agricultorHasta 10 hectáreas

por agricultorMX$1.200 por hectárea en cultivos de

temporalMX$2.000 por hectárea en cultivos de

regadíoAII. Cultivos perennes (frutos, café)

Hasta 5 hectáreas por agricultor

Hasta 5 hectáreas por agricultor

MX$2.000 por hectárea en ambos, cultivos de temporal y cultivos de

regadíoB. Actividad ganadera

Hasta 45 hectáreas por agricultor en caso de

suplemento nutricional

Hasta 45 hectáreas por agricultor en

caso de suplemento nutricional

MX$600 por Unidad Animal

Hasta 5 unidades animales en caso de

muerte

MX$1.500 por Unidad Animal

C. Actividad pesquera Un bote por productor Un bote por productor

MX$10.000 por bote

D. AcuiculturaDI. Sistema extensivo o semi-intensivo

Hasta 2 hectáreas por productor

Hasta 5 hectáreas por productor

MX$8.000 por hectárea

DII. Sistema intensivo

Hasta 2 unidades acuícolas por

productor

Hasta 2 unidades acuícolas por

productor

MX$8.000 por unidad acuícola

DIII. Cultivo de moluscos

Hasta 2 unidades acuícolas por

productor

Hasta 2 unidades acuícolas por

productor

MX$1.000 por unidad acuícola

68. Resultados esperados y agenda del Gobierno a mediano plazo: A mediano plazo, el GoM espera continuar cambiando progresivamente el enfoque del marco de administración de riesgo de desastres, de enfoques ex post/reactivos a enfoques más proactivos, preventivos e inclusivos en el manejo del riesgo de desastres que incorporen las consideraciones de la adaptación al cambio climático y la sustentabilidad en la planificación urbana, de vivienda y territorial, así como del desarrollo y con un mejor enfoque hacia los pobres y más vulnerables. Además, pretende incorporar la inclusión social y la resiliencia, la reducción del riesgo de desastres y la sustentabilidad dentro de los programas gubernamentales existentes (por ejemplo, el PETi y el CADENA y los préstamos del INFONAVIT) al mismo tiempo que incremente la capacidad a nivel local (en particular a nivel municipal) para la planificación y adaptación correspondientes. Para lograr lo anterior, se requerirá de un gran esfuerzo de coordinación, ya que están involucradas diversas entidades y programas. A este respecto, uno de los puntos de interés de esta operación es su apoyo para la celebración de acuerdos que reúnan a diversas entidades en lo que respecta a un tema interrelacionado (como el DRM), en lugar de contemplarlo desde un enfoque típico basado en sectores. Se espera que el programa PRAH incremente la capacidad a nivel municipal para comprender y hacer frente al riesgo de desastres, en particular para las municipalidades indígenas y rurales que, hasta la fecha, no han sido elegibles para recibir financiamiento de contrapartida por parte de los programas

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federales para las iniciativas de identificación y mitigación de riesgos. Se espera que la decisión de “albergar” el programa PRAH dentro de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la SEDESOL fortalezca los lazos entre la identificación de riesgos de desastres y la mitigación y planificación urbana, cuyos principios y lineamientos generales están bajo la responsabilidad de la Subsecretaría. El desarrollo de un atlas de riesgo “apropiado” (que incluya un análisis adecuado de la vulnerabilidad social además de la exposición a los riesgos) ha sido un problema crítico en México. Un problema creciente ha sido vincular el atlas de riesgo a la planificación de desarrollo. Se espera que con las acciones de las políticas del DPL, las municipalidades cuyo atlas de riesgo haya sido financiado por el PRAH estén integrando la información a sus programas de desarrollo municipal. En el primer año, por lo menos diez por ciento de las 617 municipalidades con riesgo de desastres alto y muy alto implementarán actividades institucionales para el fortalecimiento y la inversión en la reducción de riesgos, apoyadas por el PRAH.

69. Se espera que los cambios en las normas operacionales del PET para incrementar el financiamiento de proyectos para la prevención de desastres locales incrementen la resiliencia social de los pobres más vulnerables en áreas rurales, al reducir su vulnerabilidad física a los desastres. Lo anterior se logrará dentro del marco de la función central del programa de apoyo al ingreso durante la temporada agrícola baja y, a través del PETi, mediante la restauración de los medios de subsistencia luego de las secuelas de desastres.

70. Se espera que los cambios en las políticas de creación de créditos del INFONAVIT, alineadas con las normas del programa de subsidios del año 2012 promuevan un desarrollo territorial sustentable mediante una mayor estimulación de la demanda de vivienda sustentable por parte de los consumidores, conforme los compradores potenciales de vivienda se dan cuenta de que el INFONAVIT proporciona acceso prioritario a financiamiento hipotecario para viviendas clasificadas como sustentables, tanto en términos de ubicación/entorno como de características específicas. El componente de subsidio asegurará que la sustentabilidad no sea sólo un privilegio para los segmentos de ingreso medio o alto. A mediano plazo, los criterios también actuarán como un incentivo indirecto para los constructores de vivienda para invertir en fraccionamientos sustentables que puedan venderse más rápidamente, y para las municipalidades para aprovechar el nuevo financiamiento disponible por parte de la SEDESOL para apoyar la inversión en reducción de riesgos, incluyendo el desarrollo de altas municipales de riesgo, los cuales incrementarán sus puntajes del índice de competitividad municipal.

71. En una etapa posterior, se espera que el INFONAVIT introduzca incentivos adicionales para vivienda sustentable a través de subsidios mayores o de tasas menores de interés. El subsidio sería proporcionado a través del programa federal Esta es tu Casa, perteneciente al programa de la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI) y estaría vinculado a un crédito por parte de un prestamista público o privado para la adquisición o mejoramiento de una casa. El presupuesto propuesto para este programa es de MX$9.0 mil millones, sustancialmente mayor a los MX$5,0 mil millones en el año 2011. Esto apoyará el esfuerzo en curso del INFONAVIT para mover el mercado hacia abajo, proporcionando financiamiento hipotecario a individuos cuyo ingreso sea de tan sólo 1,5 SM, lo que anteriormente no había sido posible. Además, para el año 2012, la CONAVI está contemplando subsidios adicionales orientados específicamente a promover mayores densidades en el desarrollo de vivienda.

72. Con la expansión del programa CADENA a viviendas más pobres en áreas rurales, se espera que se fortalezca su capacidad de nivelación de consumo en tiempos de desastre y que, con el paso del tiempo, aumente la resiliencia de sus medios de sustento. En particular, se espera que a corto plazo se incremente el porcentaje de agricultores pequeños más pobres que cuentan con menos de diez hectáreas de tierra, cubiertos por el seguro para el manejo de riesgos climáticos.

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Área de políticas 3. Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través del manejo forestal comunitario sustentable a favor de los pobres.

73. Contexto de las políticas y desafíos :  Los bosques son propiedad de alrededor de 10.000 comunidades que se encuentran entre las más pobres en México, y entre éstas, cerca de 3,000 dependen de los bosques como su activo económico, social y cultural primario y como su fuente principal de ingreso. Los bosques son vulnerables al cambio climático (plagas, incendios e inundaciones), al manejarlos de una manera sustentable se incrementará la resiliencia de las comunidades a los desastres naturales y a las disminuciones de la actividad económica relacionadas con el cambio climático. Cuando se les administra de manera sustentable, los bosques proporcionan a las comunidades empleo e ingreso estable y sustentable. Éstos también ayudan a las comunidades a fortalecer la organización social, lo que es clave para la resiliencia de la comunidad en general. Además, el manejo sustentable de los bosques tiene un impacto importante sobre la mitigación (reducción de emisiones de carbono, REDD+) el cual se reconoce de forma creciente como un servicio ambiental de valor general y que en un futuro puede sostener los flujos financieros hacia las comunidades (pagos por emisiones reducidas), generando de esta manera un nuevo tipo de ingreso comunitario. El avance de México en la promoción de la gestión forestal comunitaria sustentable es reconocido cada vez más como una referencia a nivel mundial. Aunque aún falta mucho por hacer, estas primeras experiencias son reconocidas como buenas prácticas globales para la reducción de la deforestación y la mitigación del cambio climático, mientras que al mismo tiempo contribuyen a la adaptación y a fomentar la resiliencia social al proporcionar oportunidades de ingresos y de trabajo, aportar capital social y fortalecer a la resiliencia de las comunidades a los desastres naturales y económicos que pueden resultar del cambio climático. Sin embargo, una serie de obstáculos pueden entorpecer el logro de objetivos de políticas sólidas en el campo.

74. Las acciones anteriores del pilar forestal abordan tres retos principales en el manejo forestal en México: (i) las discrepancias entre las políticas forestales con los otras políticas rurales, en especial las relacionadas con la agricultura y la ganadería, que reducen el impacto general del desarrollo y la sustentabilidad; (ii) el interés en promover una creciente participación pública para la creación de políticas incluidas en el área de innovación del REDD+; y (iii) la fragmentación geográfica de los esfuerzos de administración forestal que operan sólo a nivel de comunidades individuales y que por consiguiente desaprovechan las economías de escala y las sinergias, mientras que un enfoque con una visión más amplia del entorno puede vincular mejor los niveles federal, estatal y local. 

75. El objetivo de esta área de políticas es fortalecer las prácticas de manejo forestal comunitario sustentable para incrementar la resiliencia de las comunidades indígenas y rurales pobres que obtienen su sustento de los bosques; y al mismo tiempo mitigar las emisiones de carbono resultantes de la deforestación y de la degradación de los bosques.

76. Acciones previas: Las tres acciones previas se han completado.

77. Acción anterior 3.1. La CONAFOR firmó convenios bilaterales de cooperación con la SAGARPA y la SEMARNAT fomentado el intercambio de información entre dichas instituciones en los programas forestales y alineando los procedimientos y los programas de incentivos relacionados con la agricultura, ganadería y silvicultura.

78. El PECC (Programa Especial de Cambio Climático de México) y el Marco de Políticas de Adaptación al Cambio Climático a Mediano Plazo destacan la importancia de la cooperación interinstitucional interrelacionada para promover la adaptación al cambio climático. Sin embargo, ha habido una falta de instrumentos que permitan el intercambio oportuno de información y políticas entre la SAGARPA, la CONAFOR, la SEDESOL y otras instituciones que están trabajando en el entorno rural para asegurar que sus diversos programas apoyen la adaptación como una totalidad. Por ejemplo, el Plan

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Nacional de Desarrollo establece como un objetivo frenar la invasión de la frontera agrícola en los bosques. Sin embargo, desde 1995, el GoM ha ofrecido subsidios agrícolas a través del programa de apoyo agrícola denominado PROCAMPO (Programa de Apoyos Directos al Campo) dirigido por la SAGARPA y el programa de apoyo a la ganadería Programa de Estímulos a la Productividad Ganadera (PROGAN). La falta de intercambio de información interinstitucional y colaboración intensifica el riesgo que representa el hecho de que los incentivos de estos programas funcionan con fines opuestos al objetivo del PND de promover el manejo sustentable de los bosques. La colaboración cercana entre las agencias facilitará que las comunidades se comprometan en el manejo forestal sustentable, y de este modo aumentarán sus ingresos, asegurando la supervivencia de su propio activo natural, incrementando tanto su resiliencia económica como la natural al cambio climático.

79. El objetivo de los Convenios de Colaboración entre la CONAFOR y la SEMARNAT, y la CONAFOR y la SAGARPA es mitigar dicho riesgo mediante el intercambio de información entre las instituciones y la coordinación de procedimientos y programas de incentivos a nivel de entorno.

80. El Convenio de Colaboración CONAFOR-SEMARNAT firmado el 7 de noviembre del 2011, está dirigido a: (i) definir las bases para el análisis y el intercambio de información tanto del Sistema Nacional de Información Forestal (sistema del SNIF-CONAFOR) y el Sistema Nacional de Administración Forestal (sistema de la SEMARNAT), con la intención de contar con información actual y confiable para diseñar los indicadores relevantes para el sector forestal; (ii) diseñar los indicadores de desarrollo con base en las estadísticas ambientales y forestales; (iii) colaborar en la elaboración de informes forestales y estadísticos; y (iv) diseñar indicadores estadísticos y económicos relevantes para el sector forestal y útiles para los usuarios del SNIF. Esto ayudará a enfrentar la falta de alineación entre los incentivos, que ha impedido el logro de objetivos de políticas sólidos con respecto a la mitigación y adaptación al cambio climático en el sector forestal.  

81. El Convenio de Colaboración CONAFOR-SAGARPA firmado el 9 de noviembre del 2011, establece que ambas instituciones trabajarán juntas en: (i) el apoyo conjunto a las estrategias del REDD+ y del cambio climático; (ii) la promoción, el apoyo y la integración de actividades regionales para la administración de las cuencas; (iii) la identificación, el diseño, el desarrollo y/o la consolidación de los proyectos de integración económica; (iv) el intercambio de información entre la SAGARPA y la CONAFOR; y (v) el establecimiento de servicios de capacitación y consultoría para los beneficiarios potenciales relacionados con los programas de subsidio de la CONAFOR y de la SAGARPA, respectivamente. Este Convenio visualiza lineamientos especiales desarrollados conjuntamente, dirigidos a alentar modelos agroecológicos y silvopastorales para mejorar los resultados económicos al mismo tiempo que se reducen los impactos en los hábitats naturales.

82. Esta acción de políticas pretende fomentar el manejo forestal comunitario mediante el fortalecimiento de sinergias entre las políticas rurales y los programas de incentivos, que bajo las condiciones actuales, están todavía desligadas unas de las otras. A mediano plazo, se espera que las políticas rurales y forestales, y los programas de incentivos estén mejor alineados en el campo a través de procedimientos reforzados, bases de datos conjuntas y mecanismos de comprobación. Como se estableció en el PECC, la coordinación interrelacionada mejorará la capacidad de adaptación al cambio climático de los ejidos y las comunidades. Para el final del proyecto, se espera que la armonización intersectorial sea la base para crear sinergias entre las herramientas, los programas y las políticas de la SAGARPA, la CONAFOR, la SEMARNAT y otras instituciones gubernamentales que trabajan en áreas forestales. El desarrollo de un sistema de información de administración forestal nacional dentro de la SEMARNAT, también se espera la identificación de sinergias entre herramientas, programas y políticas con la SAGARPA. Lo anterior deberá crear un acceso más fácil a los programas públicos y una mayor coherencia entre dichos programas, dando a las comunidades una oportunidad real para desarrollar estrategias de administración sustentables y mejorar su resiliencia y adaptación al cambio climático.

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83. Acción previa 3.2. Se creó un Comité Técnico Consultivo nacional y tres Comités Técnicos Consultivos (CTC-REDD) a nivel estatal, los cuales están formados por múltiples grupos clave.

84. Hasta hace poco, ninguno de los foros existentes para el diseño y monitoreo de REDD+ o de políticas de cambio climático tenía previstas aportaciones significativas por parte de organizaciones de la sociedad civil (CSO) y de los representantes de la comunidad. La formalización de Comité Técnico Consultivo CTC-REDD+ nacional en junio de 2011 representó un paso clave hacia delante hacia una mayor participación de la sociedad civil. El CTC-REDD+ se concibió como un órgano consultor del Grupo de Trabajo de REDD+ del gobierno (GT-REDD+). Éste incluye académicos, representantes de las comunidades indígenas, organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y agencias gubernamentales. A lo largo del año 2010, el CTC-REDD+ participó en la preparación de la Visión Nacional de REDD+ de México, la cual fue presentada por el Presidente Calderón en la XVI Conferencia de las Partes en Cancún, en diciembre del 2010. Esta conferencia sostuvo reuniones regulares y mantuvo un sitio público para el trabajo en la red (www.reddmexico.org). No obstante, se requiere de mayor participación por parte de la sociedad civil a nivel federal, estatal y local para promover programas exitosos para la mitigación y adaptación al cambio climático en el campo.

85. Esta acción de política está dirigida a fomentar la participación del público en la creación de políticas relacionadas con los bosques y el cambio climático. Para abordar esta necesidad de incrementar la voz de la sociedad civil en los programas y políticas del sector forestal, la acción previa es la creación de tres comités con grupos claves a nivel local de REDD+ (CTC–REDD+) en paralelo al CTC nacional. Cada CTC–REDD+ local trabaja de manera independiente e incluye a la sociedad civil, los académicos y a otras organizaciones locales. También es esencial la representación de los grupos indígenas y vulnerables. La CONAFOR participa como agente externo, proporcionando asesoría técnica y logística. Los CTC REDD+ locales se establecieron formalmente como una asociación entre el gobierno, la sociedad civil y la academia en: (i) Chiapas, el 12 de agosto del 2011; (ii) Quintana Roo, el 25 de agosto del 2011; y (iii) Campeche, el 29 de agosto del 2011.

86. A mediano plazo, la creación de estos comités ayudará a mantener estrategias de REDD+ más inclusivas, diseñadas a nivel local. Representa un paso esencial para impulsar la participación de la sociedad civil en la creación de políticas y para alcanzar sustentos y beneficios importantes derivados de la resiliencia social que se esperan a través de este programa, contribuyendo a la resiliencia social para los efectos esperados del cambio climático.

87. Acción previa 3.3. El Directorio Ejecutivo de la JIRA aprobó REDD+ como una línea estratégica para su programa de trabajo multianual.

88. La organización intermunicipal es esencial para el desarrollo territorial sustentable y el manejo forestal comunitario. Puede ayudar a reducir la fragmentación de esfuerzos y el riesgo de discrepancias potenciales entre las iniciativas aisladas de administración forestal. Las fronteras ecológicas de las cuencas y bosques en México crean una división en las fronteras políticas y administrativas de los 2,441 municipios en México. Los municipios individuales presentan una gran variación en su capacidad para operar programas y movilizar recursos financieros. Además, también se requiere de la cooperación intermunicipal para proporcionar cierto grado de continuidad en el ciclo electoral municipal de tres años.

89. La acción previa promueve una mayor integración y colaboración geográfica entre las comunidades y municipalidades a nivel del entorno, para lograr sinergias y economías de escala al implementar el manejo forestal comunitario sustentable. La Junta Municipal del Río Ayuquila (JIRA) reúne a 10 municipios en el Estado de Jalisco. El 15 de julio del año 2010, la JIRA se convirtió en la primera iniciativa intermunicipal relacionada con el REDD en México, al firmar un convenio de

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colaboración con la CONAFOR para el diseño, con el involucramiento activo de las partes interesadas a nivel local, de las estrategias de REDD+ para el desarrollo territorial sustentable a largo plazo a lo largo del Río Ayuquila en Jalisco, para personalizar e implementar la estrategia nacional de REDD+ a nivel local. La CONAFOR proporciona asistencia técnica y contrapartidas.

90. La JIRA recibió apoyo previo para este proyecto de la Agencia Francesa de Desarrollo (Agence Française du Développement, AFD). El primer componente del programa de cooperación técnica para el cambio climático de la AFD con el GoM, vinculado con su DPL por €185 millones, apoya la administración forestal integrada y la estrategia nacional de REDD+ a través de talleres para el desarrollo de la capacidad y el diseño de mecanismos para vincular el desarrollo rural y la administración forestal integrada, en especial, en comunidades pobres, con pagos internacionales por la reducción de la deforestación y de la degradación forestal (REDD+). La segunda fase de este proyecto piloto está en progreso.

91. A mediano plazo, se espera que la colaboración intermunicipal y otros agentes locales de desarrollo37 dirijan iniciativas locales de REDD+ y proporcionen una base para los programas de incentivos federales inclusivos. Los acuerdos como el de la JIRA representan el agente técnico para brindar a las comunidades la oportunidad de contar con una forma sustentable de desarrollo y adaptación al cambio climático. Conforme las asociaciones intermunicipales desarrollen las capacidades para implementar las estrategias de REDD+, a mediano plazo serán los actores clave para la implementación de estrategias para fomentar la adaptación y la resiliencia social al cambio climático.

92. Para el final del proyecto, con base en el ejemplo de la JIRA, se espera que la CONAFOR firme convenios similares con otras asociaciones intermunicipales y agentes de desarrollo locales. El proyecto de la CONAFOR sobre “Acciones tempranas de REDD+ en cuencas prioritarias” financiado por la AFD-EECID (con fondos de la Unión Europea denominados Fondo para Inversión en América Latina, LAIF) en la actualidad está fomentando la constitución de seis asociaciones intermunicipales más (en Quintana Roo, Campeche, Yucatán y Jalisco). Existen sinergias potenciales entre REDD+ y la habilidad de las poblaciones para enfrentar el impacto del cambio climático, tales como un incremento en la escasez de agua y cambios en la productividad de los cultivos debidos al aumento en la temperatura. En consecuencia, REDD+ es un mecanismo que puede permitir la adaptación al cambio climático, ayudando a proteger la biodiversidad y reduciendo la erosión, al mismo tiempo que genera la resiliencia de los recursos y el sustento locales.

93. Resultados esperados y agenda gubernamental a mediano plazo. Mediante programas de inversión rural que alineen mejor la silvicultura, la ganadería y la agricultura, mediante el fomento de la participación pública en la creación de políticas REDD+ y silvicultura en general, y mediante la promoción de un enfoque integrado más amplio del entorno basado en nuevos modelos como son las asociaciones intermunicipales, el DPL propuesto proporciona un marco de referencia que ayudará a las comunidades a gestionar mejor sus recursos forestales, protegerlos contra los desastres inducidos por el clima y a utilizarlos como fuente de ingreso y organización de la comunidad. Hacerlo representa un logro importante para ayudar a las comunidades dependientes de los bosques a fortalecer su resiliencia económica, social y física al cambio climático. Estas comunidades deberían tener una resiliencia positiva ambiental y social al cambio climático a través de: (i) captación de carbono y conservación de la 37 Los Agentes de Desarrollo Local pueden además incluir Agentes Técnicos Locales (ATL) o Agentes de Desarrollo Local (ADL). Los ATL son agencias públicas locales con una comisión en desarrollo rural integrado, por ejemplo, la JIRA; los ADL son organizaciones de la sociedad civil que apoyan y ayudan a implementar uno o varios programas de la CONAFOR en regiones específicas. En colaboración con los ATL y ADL permitirían una integración del espacio más amplia a nivel regional, la cual es importante para el éxito de las iniciativas REDD+, en lugar de sólo responder a las demandas individuales de la comunidad.

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biodiversidad, con un número mayor de bosques bajo un manejo sustentable; (ii) disminución de la pobreza, con más comunidades con un ingreso para la extracción sustentable se sus recursos naturales; y (iii) incremento de la capacidad de resiliencia de las comunidades mediante la reducción de riesgos de cambio climático y vulnerabilidades. Sin embargo, es importante hacer notar que estos resultados a largo plazo dependen también de múltiples factores. El DPL sólo contribuye a lograrlos mediante el establecimiento de un marco de políticas contributivo y facultativo (resultado a corto plazo, abordando los tres cuellos de botella antes mencionados en el trayecto a una administración mejorada con base en la comunidad que conduzca a una resiliencia social mejorada).

94. Las acciones previas del pilar de la silvicultura son totalmente consistentes con las prioridades del GoM en el área de Bosques y Cambio Climático. Las acciones previas complementan el amplio paquete de Bosques y Cambio Climático que se describe en la Sección IV, C del Documento de Programa (PD) de este DPL. Por ejemplo, el Componente 1 SIL/FIP apoyará el Diseño de Políticas y la Coordinación Intersectorial, y el Componente 3 incluirá el Desarrollo de Capacidades de las Estructuras de Gobernanza Local para REDD+ en Áreas de Acción Temprana, todas relacionadas y reforzadas mutuamente con: una mejor alineación de políticas rurales (acción previa 3.1 del DPL), participación pública en la creación de políticas (acción previa 3.2 del DPL), y manejo integrado del entorno (Acción anterior 3,3 del DPL).

Recuadro 5. Principios de la Buena Práctica para la condicionalidad

Principio 1: Reforzar la propiedad• La política contenida en esta operación está totalmente alineada con los planes y estrategias del Gobierno incluyendo el PND 2007-2012, la ENACC, el PECC, y el Marco de Política de Adaptación al Cambio Climático a Mediano Plazo, todos los cuales han sido consultados con la sociedad civil, los organismos políticos y gubernamentales, así como con grupos de expertos.• Como se expuso anteriormente en este documento, México cuenta con una trayectoria consistente de compromiso al abordar temas relativos a la adaptación al cambio climático y la mitigación a través de acciones locales e internacionales, a partir de su adopción del CMNUCC en 1992.• Como se describe en la Tabla 3, el contenido político de esta operación está respaldado por un trabajo substancial analítico y de consultoría mediante el cual el Banco y el GoM se han comprometido a fortalecer la resiliencia de México al cambio climático y sus contribuciones a la agenda global para la mitigación del cambio climático.

Principio 2: Acuerdo previo entre el Gobierno y otros socios financieros respecto a un marco de rendición de cuentas coordinado. • La matriz de política y resultados en el Anexo 2 y la Carta de Política de Desarrollo del GoM proveen y acuerdan un marco de rendición de cuentas para medir el progreso bajo el programa. Los resultados y sus indicadores constituyen aspectos esenciales de la implementación del programa para ser monitoreados.• La AFD está apoyando, mediante su DPL, los objetivos similares a los de esta operación en el sector forestal, así mismo, está utilizando los objetivos e indicadores del GoM para el monitoreo del progreso en la implementación del programa.

Principio 3: Adaptar el marco de rendición de cuentas y las modalidades del apoyo del Banco a las circunstancias del país. • La opción de un DPL de una sola emisión para la revisión por parte del Directorio Ejecutivo en la primera mitad del año calendario 2012 responde de manera directa a la petición del GoM del apoyo a su estrategia de manejo de la deuda.• Las áreas de política que apoya esta operación son todos aspectos centrales de la propia estrategia del GoM para fortalecer la resiliencia social al cambio climático a nivel estatal, municipal y comunitario

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mediante mejoras a largo plazo en la planificación de la adaptación al cambio climático, la gestión de riesgo de desastre, así como el desarrollo territorial sustentable y la gestión forestal sustentable.

Principio 4: Elegir únicamente las acciones críticas para obtener resultados, como una condición para el desembolso• Las acciones previas se han limitado a nueve – tres para cada uno de los ámbitos de políticas – y han sido acordadas con el GoM como esenciales para el logro de sus objetivos con respecto al fortalecimiento de la resiliencia social al cambio climático, en particular la resiliencia de las poblaciones urbana y rural pobres e indígena.• Como se indicó anteriormente, se extrajo cada una de las acciones previas directamente de los propios planes del GoM.Principio 5: La conducción de revisiones del progreso transparentes que conduzcan a un apoyo financiero predecible y basado en el desempeño. • Las revisiones del progreso serán conducidas de manera conjunta por el Banco y la SEMARNAT, en colaboración con la SHCP, la SEDESOL, la SAGARPA, la CONAFOR y otras agencias concernientes.• La matriz de la política y los resultados en el Anexo 2 se han acordado con el GoM y acoplado a la Carta de Política de Desarrollo del GoM en el Anexo 1, ésta proveerá de bases transparentes para el monitoreo del progreso del programa en implementación.

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VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN

A. Pobreza e impactos sociales

95. Se espera que las políticas de acción reconocidas por este DPL tengan una mitigación positiva de la pobreza y de los impactos sociales de manera significativa, mediante la reducción de la vulnerabilidad climática de los pobres, el mejoramiento de la administración de riesgo de desastres, tanto en áreas rurales como en urbanas, y que promuevan un manejo forestal más sustentable. Los impactos específicos incluirán un mayor gasto en la reducción de riesgos y en el desarrollo de la resiliencia en las comunidades pobres, desatendidas; el acceso mejorado a la información y a la infraestructura, así como a los servicios de administración de riesgos; el incremento de la opinión por parte de la sociedad civil en el desarrollo de la política de adaptación; y la restauración forestal, de humedales y de otros servicios del ecosistema, que protegen a los pobres de los impactos del desastre y contribuyen a su sustento. Se emprendió un sólido AISP para este proyecto y ha servido como un elemento clave en el diálogo de políticas para la preparación de este DPL y para los servicios de consultoría asociados.

96. El AISP encontró que la variabilidad y el cambio climático tienden a presentar efectos significativos y desproporcionados en las comunidades y poblaciones pobres. Los niveles de pobreza aumentaron entre el 1,5 y el 3,7 por ciento (dependiendo de la medida de pobreza considerada) en aquellos municipios afectados por los desastres entre el 2000 y el 2005, en donde las inundaciones y las sequías, fueron las más perjudiciales. Los municipios afectados por el desastre perdieron un promedio de dos años de progreso en desarrollo humano durante el mismo periodo.38 Otros estudios también mostraron el impacto de la variabilidad climática sobre la pobreza en el sector agrícola,39 en el consumo rural,40 en la propensión a las enfermedades en niños menores de cinco años41, en un mal desarrollo,42 en la deserción de las escuelas en las áreas rurales de la parte central de México43 y de la presencia de malaria.44 En términos del cambio climático, el AISP ha visto el impacto del cambio climático en el cultivo de temporal del maíz, el cual es cultivado por 2,94 millones de agricultores a pequeña escala, en su mayor parte para la subsistencia y representa la fuente principal de sustento para los rurales pobres en México. Considerando a 354 municipios ubicados en 13 estados en las regiones del Pacífico, Golfo y Centro, los

38 Rodríguez-Oreggia et al. 2010. “The Impact of Natural Disasters on Human Development and Poverty at the Municipal Level in Mexico”, en: CID Working Paper No. 193. Harvard, January, 2010.39 Ahmed et al 2009),40 Skoufias, E. and Katja Vinha. 2010. “The Impacts of Climate Variability on Household Welfare in Rural Mexico”. El Banco Mundial. 41 De la Fuente, A. and R. Fuentes. 2010. “The Impact of Natural Disasters on Children Morbidity in Rural Mexico,” en Ricardo Fuentes y Papa Seck (eds.). Risk, Vulnerability and Human Development: On the Brink. Palgrave Macmillan. New York: N.Y42 Emmanuel Skoufias, Katja Vinha (2011). “Climate Variability and Child Height in Rural Mexico” Economics and Human Biology (revisado y nuevamente presentado). Los autores encontraron que en 2002, los niños menores de 3 años en las áreas rurales de México, llegan a ser más bajos de estatura (medidos por el puntaje z estatura por edad) cuando se incrementan las temperaturas y disminuye la precipitación pluvial.43 De Janvry, Alain, Frederico Finan, Elisabeth Sadoulet, and Renos Vakis. (2006) “Can conditional cash transfer programs serve as safety nets in keeping children at school and from working when exposed to shocks?” Journal of Development Economics Vol. 79 (2), 349– 373.44 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Comisión Intersecretarial sobre el Cambio Climático, 2007. Tercer Comunicado de México al Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Instituto Nacional de Ecología. (INE-SEMARNAT)

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resultados sugieren que el cambio climático reducirá los rendimientos de la producción del maíz durante el 2030 en un 5,31 por ciento (o 0,12 toneladas por hectárea) en promedio, lo cual representa más de una quinta parte (21,3 por ciento) del total de la producción en la muestra. Los resultados preliminares también sugieren impactos significativos de la reducción de la producción sobre la malnutrición y la pobreza.45

97. Los efectos tienden a ser más elevados para los pobres y otros grupos vulnerables. De hecho, se utilizó la información municipal sobre el riesgo de desastres para construir los perfiles de acuerdo con el nivel de amenaza, exposición o concentración al riesgo de desastre por municipio. En México, los municipios con elevada tendencia al desastre son predominantemente rurales e indígenas , con un acceso limitado a la salud y otros servicios básicos, con alta probabilidad de deforestación y otros problemas ambientales, y un despliegue variable de la capacidad institucional para administrar los riesgos de desastre. Reciben una asistencia pública relativamente mayor luego de un desastre, pero existe una baja presencia de los servicios de protección civil y de la concientización del riesgo (por ejemplo, mediante mapas de riesgo) lo cual ayudaría a preparar a las comunidades antes de que los eventos ocurran. (Para información adicional, ver el Anexo 5)

98. Las reformas reconocidas por esta operación fortalecen la capacidad del Gobierno para construir la resiliencia a la variabilidad y al cambio climático. La estrategia nacional de adaptación alentará el desarrollo de mecanismos de diagnóstico, planificación y financiamiento para ubicar y proteger a los grupos sociales que son más vulnerables al cambio climático, en particular a la gente pobre. El acuerdo del Cambio Climático de la Península de Yucatán y el Programa de Adaptación al Cambio Climático y a los Desastres Naturales fortalecerán las capacidades de los gobiernos subnacionales para el desarrollo de acciones respecto al cambio climático que están adaptadas a las realidades locales y a las formas específicas de la vulnerabilidad social al cambio climático. Se espera que todas estas reformas amplíen la opinión que las partes interesadas tienen sobre la planificación de la adaptación y que por lo tanto, fortalezcan los lazos de retroalimentación para conocer qué es lo que sí funciona y que es lo que no funciona, y realizar ajustes durante la implementación.

99. El nuevo programa PRAH (Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos) de la SEDESOL beneficiará a las comunidades de alto riesgo desatendidas, mediante el otorgamiento de apoyo de inversión para la reducción de riesgo a los municipios rurales que previamente no fueron elegibles para el apoyo de la SEDESOL bajo su programa de Hábitat (el cual llega sólo a municipios con 15.000 habitantes o más). El programa dará prioridad a los municipios que están dentro de la categoría de propensos al desastre y beneficiará a las municipalidades más marginadas y vulnerables en el país. Además, el Programa de Emergencia de Empleo Temporal (PET Inmediato), el cual actualmente ayuda a las familias de bajo ingreso que sufren de las crisis climáticas, reforzará su enfoque en favor de los pobres y protegerá su presupuesto del impacto de las presiones políticas. Tanto el fondo del PRAH como del PET Inmediato financiaron la construcción y mantenimiento de infraestructura pública fundamental para las emergencias de desastre, como las escuelas y caminos, los cuales son menores que el promedio (en valor y número) para los municipios más pobres del país.46

100. Una asignación más acertada de los recursos de CADENA a los pequeños agricultores podría ayudar a expandir sus beneficios económicos entre los pobres. Un estudio econométrico 45 Olivera, Marcelo y A. de la Fuente. 2011. “The Impact of Climate Change on Rain Fed Maize Productivity, Poverty, and Malnutrition in Mexico.” Documento de referencia para el AISP acerca del desarrollo de la resiliencia de los pobres a los riesgos de desastres y climáticos en México.46 Cruz, Denisse, A. de la Fuente and J. Soriano (2011). “Riesgo de Desastres a Nivel Municipal en México: Diagnóstico General y Correlación con Pobreza.” Background paper for the PSIA on Building Resilience of the Poor to Disaster and Climatic Risk in Mexico.

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reciente aprovechó el despliegue del programa por etapas en los municipios para evaluar el impacto económico del Seguro Climático Indexado (WII) componente del PACC (actualmente CADENA). Los resultados mostraron que el WII incrementa de manera significativa la producción por hectárea en un 6 por ciento y el WII incrementa el ingreso en un 8 por ciento, apuntando hacia un efecto positivo de incidencia. Al examinar los mecanismos potenciales de dicho efecto de incidencia, los autores encontraron que el WII disminuye el área de maíz plantado (el principal cultivo de México) en un 8 por ciento. Esto permite a los agricultores utilizar de manera más potencial y efectiva la tierra obtenida al sustituirla por otros cultivos para la obtención de efectivo sobre el producto agrícola. También, las restricciones de crédito importantes tienden a ser menos estrictas. De manera general, los beneficios más significativos ocurren en los municipios de mediano ingreso, elevando la productividad en 8 por ciento. En cambio, el WII tiene menos influencia en los municipios con mayor riqueza.47

101. Como el riesgo de desastre urbano también se incrementa rápidamente se espera que la integración de incentivos para la sustentabilidad urbana y la resiliencia social en los procedimientos de la creación de vivienda, mejoren la calidad de vida de la gente pobre que vive, ya sea en las áreas urbanas o en las conurbadas. Los cambios regulatorios incluidos en la operación tienden a llevar beneficios a los pobres y a la población en general mediante la generación de mapas de riesgo y otra información relevante. El superponer esta información con otra información administrativa, puede ser de gran ayuda para los municipios con recursos limitados para armonizar la planificación de uso de suelo territorial y ecológico incluyendo las consideraciones de cambio climático. El introducir evaluaciones de la propiedad en función del riesgo dentro de los mercados de vivienda y las consideraciones de riesgo en el análisis de costo-beneficio de las operaciones de infraestructura pública a gran escala, promoverá la construcción en áreas más seguras y fomentará medidas de protección preventivas que beneficiarán a los pobres.

102. La creación de un Comité Técnico de Asesoría para la Política de Adaptación nacional y/o los Comités Técnicos Consultivos (CTC) REDD+ nacionales y locales facilitará la participación de los expertos y de un amplio grupo de partes interesadas en estas políticas, que probablemente beneficiarán las circunscripciones pobres y a los sectores de la sociedad vulnerables al cambio climático, dándoles una oportunidad para influir en la toma de decisiones. Las acciones más propuestas (adaptación y prevención) tendrán implicaciones distributivas. Las acciones previas para este proyecto demandan al Gobierno la divulgación de la información y de los planes relacionados con la adaptación al cambio climático, y comprometer los puntos de vista de aquéllos que tienen menos poder económico u opinión política.

103. Las acciones políticas relacionadas manejo forestal comunitario sustentable tendrán un efecto significativo en la capacidad de las comunidades pobres y los ejidos de participar en la toma de decisiones sobre el uso de sus recursos naturales, lo cual deberá fortalecer la resiliencia de sus sustentos y reducirá su riesgo climático. La evidencia de México y de otros países alrededor del mundo sugiere que el manejo de los recursos naturales comunitario no sólo genera beneficios económicos elevados para las comunidades, sino que también crea un capital social y fortalece la cohesión. La incorporación de más hectáreas bajo esquemas de gestión participativa sustentable mediante los programas de REDD+ debería generar un ingreso adicional y oportunidades de empleo para los ejidos y las comunidades forestales. Tanto el programa PRAH como el PET inmediato, contemplan la reforestación y las acciones de la conservación de la tierra, entre otras actividades, con el fin de recrear amortiguadores ambientales que ofrezcan a las comunidades la protección frente a los eventos climáticos recurrentes, la degradación forestal y las amenazas de deforestación a las que éstas son vulnerables de forma desproporcionada. En algunas áreas agrícolas puede haber un impacto negativo a corto plazo, si los ingresos agrícolas descienden debido a los nuevos programas

47 Fuchs, Alan and Hendrik Wolff (2011). “Drought and Retribution: Evidence from a Large Scale Rainfall Indexed Insurance in Mexico.” http://www.gwu.edu/~iiep/adaptation/docs/Wolff

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participativos para la promoción del manejo forestal sustentable. Sin embargo, esto se mitiga debido a que en México los bosques pertenecen a las comunidades y la participación en los programas de manejo forestal se basa en la comunidad, está dirigida por la demanda y sobre una base voluntaria. El riesgo de que las comunidades pudieran abandonar una agricultura/ganadería rentable por una gestión forestal menos rentable parece limitado. Además, la alineación intersectorial con la SAGARPA como se fundamenta en este DPL, está concebida para reducir el riesgo de discrepancias y de competencia negativa entre las agencias forestales y las agrícolas/ganaderas y los programas.

B. Aspectos Medioambientales

104. Se espera que las políticas del GoM para incrementar la resiliencia social al cambio climático que están apoyadas por esta operación, tengan impactos ambientales significativamente positivos. Las acciones en las áreas de planificación para la adaptación a largo plazo al cambio climático, el manejo de riesgo de desastre y el desarrollo territorial sustentable, al igual que el desarrollo forestal sustentable, deben producir beneficios ambientales a mediano y largo plazo, por ejemplo: (i) la reducción de la vulnerabilidad al cambio climático, incluyendo eventos hidrometeorológicos extremos, la restauración de ecosistemas sensibles, la protección de la biodiversidad; (ii) mayor uso de suelo sustentable, incluyendo incentivos para la densificación urbana “verde”; la adaptación al cambio climático, el manejo de riesgo de desastre y los planes para el manejo de los recursos naturales que están en mayor medida, basados en la evidencia y que debido a la participación de las partes involucradas en su formulación e implementación, están mejor adaptados a las condiciones locales; y (iii) mejoras en la administración forestal que conducen a la mitigación del cambio climático y la adaptación de beneficios derivados.

105. Con respecto la primera área de política, la planificación de la adaptación a largo plazo a nivel estatal, el Marco de Política de Adaptación a mediano plazo, el cual es parte de esta operación, deberá fortalecer la participación de las partes interesadas en la planificación de la adaptación, dando como resultado planes más acordes a las condiciones locales y que mejoran la identificación de las áreas y de las poblaciones que son vulnerables a las amenazas relacionadas con el clima, permitiendo así una mejor asignación de los fondos públicos para la adaptación al cambio climático y la reducción de asentamientos en dichas áreas. Se espera que el acuerdo entre los estados de la Península de Yucatán para el desarrollo de una estrategia regional para la adaptación al cambio climático, que sea apoyada por un fondo de acción climática, se enfoque en las políticas y el financiamiento de la protección de los ecosistemas sensibles y en la biodiversidad, así como en reducción de los riesgos extremos para las vidas y bienes, relacionados con el clima. El programa de gastos del GoM para la adaptación al cambio climático y a los desastres naturales, cuyo establecimiento se reconoce mediante esta operación, está enfocado a dos estados con predisposición al desastre y, que desde el punto de vista ecológico, poseen una gran riqueza, Chiapas y Tabasco. Se espera que las inversiones que este fondo apoya, produzcan beneficios en términos de un manejo forestal sustentable, la integración de corredores biológicos y la restauración de ecosistemas terrestres, costeros y marinos que sirven, entre otras cosas, para proteger a las comunidades de los impactos amenazantes.

106. La segunda área de política, relativa a la reducción del desastre y al desarrollo territorial sustentable a nivel municipal también debe ser benéfico desde el punto de vista ambiental. Se espera que el nuevo programa de la SEDESOL, el PRAH, cuyo establecimiento se reconoce esta operación, apoye la capacidad de los municipios para: identificar las áreas de alto riesgo, invertir en la infraestructura para la reducción de desastres, mejorar los códigos de construcción y facilitar la restauración de las tierras degradadas mediante la reforestación. Se espera que la priorización del INFONAVIT del financiamiento

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para el desarrollo de la vivienda sustentable contribuya a la reducción de la expansión urbana y de los asentamientos en las áreas propensas al desastre, que promueva el uso de transporte no vehicular y otras opciones de transporte “verde” con bajas emisiones de gas efecto invernadero, y la expansión de espacios verdes en las áreas urbanas, con beneficios asociados al ambiente físico. Mediante el mejoramiento del acceso de los pequeños agricultores al seguro contra catástrofes y la compensación por desastres, la SAGARPA espera poder reducir los incentivos de prácticas agrícolas no sustentables, como también proveer un apoyo económico durante las temporadas con altas pérdidas de cultivo.

107. La tercera área de política de esta operación, manejo forestal sustentable, también se espera que tenga impactos positivos significativos para el ambiente. El programa traerá más hectáreas forestales bajo los esquemas de manejo forestal, protegiendo a este recurso fundamental. Además, proveerá de incentivos para las comunidades forestales y para los ejidos con el fin de que se comprometan a realizar prácticas forestales sustentables y a fortalecer su papel de liderazgo en la protección de los bosques y apoyará la estrategia nacional REDD+ presentada dentro del marco de la COP-16 en la Visión REDD+ de México (ver Recuadro 2 en la Sección III).

108. El GoM cuenta con requerimientos adecuados para la evaluación del impacto ambiental, con el fin de garantizar una selección apropiada de las prácticas de administración y trabajos asociados con cualquier inversión física que pueda surgir de las políticas reconocidas por esta operación. Aunque el Banco Mundial no supervisará dichas inversiones privadas o públicas, éste tiene una relación constante con el GoM para apoyar el fortalecimiento consistente del marco legal y de las capacidades institucionales de las autoridades ambientales.

C. Implementación, control y evaluación

109. La implementación del programa requerirá de una coordinación cercana entre las agencias gubernamentales y el Banco Mundial. La SEMARNAT constituye la contraparte principal, y la SEDESOL, la SAGARPA y la CONAFOR también estarán involucradas en la implementación del programa. Como contraparte principal por parte del Banco Mundial, la SEMARNAT será la responsable de la coordinación en cuanto a la presentación de informes relativos a los indicadores de monitoreo del programa, y el equipo del Banco Mundial también mantendrá un diálogo cercano con las contrapartes del Gobierno. En el Anexo 2, se presenta la matriz de los indicadores propuestos.

110. Las secretarías sectoriales y las agencias responsables para el control y evaluación de los diferentes ámbitos de políticas son:

a. Área de política 1: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación al cambio climático a largo plazo orientado a nivel estatal. La SEMARNAT tiene la máxima autoridad por parte del GoM en cuestiones de política climática. Lanzó el GT-ADAPT (Grupo de Trabajo de Adaptación) para continuar sobre los objetivos establecidos en el PECC y para facilitar la coordinación intersectorial en las cuestiones de cambio climático. Será responsable del monitoreo del desarrollo de marcos nacionales y los mecanismos de financiamiento que promuevan la coordinación y la colaboración intersectorial, intergubernamental y de las múltiples partes involucradas para fomentar las políticas y programas de adaptación socialmente inclusivas y a favor de los pobres.

b. Área de política 2: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel municipal. La SEDESOL es la agencia responsable tanto del desarrollo social y humano y de la planificación territorial. Dicha Secretaría

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será la responsable del control y evaluación del desarrollo e implementación de los acuerdos financieros e institucionales relacionados con la reducción de riesgos ex ante y desarrollo urbano y territorial resiliente. La SAGARPA es la agencia responsable de la promoción agrícola y el desarrollo rural. Esta Secretaría será la responsable del monitoreo y la evaluación del desarrollo e implementación de los acuerdos financieros e institucionales relacionados con el seguro de catástrofe agrícola.

c. Área de política 3: Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través del manejo forestal comunitario sustentable a favor de los pobres. La CONAFOR dirige el desarrollo de la Visión de México de REDD+ puesto en marcha en la 16a Conferencia de Partes en diciembre del 2010 en Cancún. La CONAFOR será la responsable del monitoreo y evaluación de REDD+ como un instrumento para reducir las emisiones de carbono, y al mismo tiempo apoyará el desarrollo económico sustentable para las comunidades pobres dependientes de los bosques y el fortalecimiento de la resiliencia de las comunidades a los riesgos de desastre.

111. El marco de monitoreo propuesto para esta operación incluye los indicadores de monitoreo y los resultados esperados correspondientes, los cuales se pueden considerar como el hito estratégico en la evaluación del progreso en la implementación del DPL. El Banco supervisará las acciones tomadas para alcanzar dichos resultados y revisará el progreso en la implementación del DPL, así como las acciones gubernamentales subsecuentes, hasta el cierre del préstamo.

112. El monitoreo y evaluación de los efectos ambientales y sociales del pilar forestal de esta operación se beneficiará del control de las operaciones complementarias del Banco en México. El pilar forestal incluido en esta operación es parte de un compromiso más amplio con relación a los bosques y al cambio climático en México, el cual despliega servicios de análisis, convocatoria y financieros. Las operaciones complementarias incluyen, entre otras, una serie de talleres relacionados con REDD+ con la sociedad civil y el empleo de Evaluaciones Estratégicas Ambientales y Sociales para la preparación de REDD.

113. A largo plazo, las políticas de adaptación del Gobierno de México anticipan tener un sistema para el monitoreo a través del tiempo, de las mejoras en la resiliencia familiar y en los sustentos. La resiliencia puede medirse mediante un cambio demostrable en la percepción del riesgo manifestado por el jefe de familia mediante encuestas familiares, y una reducción en los impactos adversos sobre los indicadores de sustento como un resultado de los eventos climáticos. El GoM podría emplear los indicadores de la pobreza para medir el progreso.

D. Aspectos fiduciarios

114. Conforme a lo documentado en la última CFAA (Evaluación Financiera y de Rendición de Cuentas del País, por sus siglas en inglés), el CPAR (Informe de Evaluación de Procedimientos de Adquisiciones del País, por sus siglas en inglés), y los sistemas de Administración de Finanzas Públicas (PFM) a nivel federal son adecuados para apoyar el desarrollo de la política de préstamo. Como se previó en la CPS, el Banco ha estado colaborando con el Gobierno de México a nivel central y subnacional en las áreas estratégicas dirigidas a la modernización y reforma de las finanzas públicas, y el incremento de la transparencia. Lo anterior ha sido apoyado por un número de servicios de conocimiento para la SHCP y la SFP (Secretaría de la Función Pública), a través de un paquete de diferentes instrumentos financieros del Banco.

115. En la última década, el Gobierno ha introducido un número de leyes y reformas políticas dentro de las finanzas públicas dirigidas al mejoramiento de la responsabilidad fiscal y la transparencia mediante la modernización del proceso presupuestario y la creación de un marco

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fiscal transparente de acuerdo con las buenas prácticas internacionales. El financiamiento de este DPL apoyará al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y de manera acorde estará sujeto a las estipulaciones de la Ley anual del PEF, el Presupuesto Federal y los Reglamentos de los Procedimientos del Presupuesto entre otros. El PEF se publica y está disponible en la página electrónica de la SHCP para el año en curso y los años anteriores.48 La fecha de la publicación del último presupuesto de México fue el 7 de diciembre del 2010. Esto dispuso los acuerdos legales y regulatorios, junto con los sistemas operativos de la gestión financiera del país, provee de una sana formulación del presupuesto, de los acuerdos de ejecución y de control interno para los gastos públicos. Otros aspectos de control interno se rigen por los Estándares de Control Interno de la Administración Pública Federal.

116. Aunque las reglas y procedimientos que gobiernan el presupuesto, las leyes referentes a la contabilidad y al gasto público, son claras y exhaustivas, y el monitoreo del presupuesto y los sistemas de control se desempeñan bien, quedan algunas áreas dentro de las finanzas públicas, en donde se podrían lograr mayores adelantos. Son prioridades clave el desarrollo a largo plazo enfocado al presupuesto, incluyendo los resultados de desempeño en el proceso de preparación del presupuesto, y el compromiso por parte del sector público para enfocarse en los resultados. Actualmente el Gobierno está trabajando hacia el logro de reformas previstas de la PFM, incluyendo la armonización del presupuesto y el informe financiero, la modernización de sus operaciones de tesorería, como también en el diseño e implementación de un sistema de gestión de la información financiera integrada a nivel federal, lo cual se espera para el 2012.

117. El Gobierno actual tiene el objetivo de alinear los procedimientos de adquisiciones públicas de manera más cercana a la política del gasto económico, enfocada a producir una relación entre calidad-precio, asegurando la transparencia, la economía y la eficiencia, y al mismo tiempo mejorar la calidad global de los bienes y servicios. Además, los cambios operacionales como también las enmiendas al marco legal y regulatorio avanzadas durante el 2009 y el 2010, han tomado varias medidas importantes en la forma de abordar las cuestiones identificadas en evaluaciones previas del Banco Mundial en lo que respecta al sistema federal de contratación en México (200749, 201050 y 201151). Como se previó en la Estrategia de Procedimientos de Adquisiciones del País, el Banco Mundial está colaborando con el Gobierno de México en la modernización de su Procedimiento de Adquisiciones y de otros aspectos del la GFP. Este apoyo es proporcionado por un número de servicios de asesoría así como también, de instrumentos de préstamo.

118. En cuanto a una supervisión externa, la Auditoría Superior de la Federación conduce un número periódico de auditorías sobre el desempeño, financieras y de conformidad, de los programas del Gobierno Federal. Las cuentas públicas anuales se preparan y se envían al Congreso dentro de los cuatro meses al final de cada año fiscal. La auditoría externa de estas cuentas se emprenden por medio de la oficina del Auditor General y se presentan a la Legislatura catorce meses después de que finaliza cada año fiscal, de acuerdo con la legislación nacional. Los informes de auditoría son exhaustivos y existe un sistema estructurado para dar seguimiento a los resultados de la auditoría y a las recomendaciones, en coordinación con la SFP. Los resultados de las auditorías realizadas por la oficina del Auditor General, se hacen públicas en el Informe de Auditoría Anual sobre las Cuentas Públicas

48 Ver http://www.shcp.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/paquete_economico_2012/index.html49 Informe de Evaluación de Procedimientos de Adquisiciones del País (CPAR, por sus siglas en inglés) del 2007 (preparado de manera conjunta con el BID). Las cuestiones identificadas en el Informe de Evaluación de Procedimientos de Adquisiciones del País, incluyendo la complejidad regulatoria excesiva y la necesidad de una gobernanza y coordinación más efectiva.50 Los aspectos relevantes de las estructuras legales, operacionales e institucionales del sistema federal de adquisiciones como parte del Fortalecimiento del Entorno Comercial para el Aumento del Crecimiento Económico del Préstamo de Apoyo para las Políticas de Desarrollo en México, noviembre 2010. 51 Servicios de consultoría del Banco Mundial, noviembre 2011.

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Federales. Las enmiendas recientes a la Constitución Federal y la nueva Ley sobre la Fiscalización y Rendición de Cuentas realizada por la Auditoría Superior, han contribuido al fortalecimiento integral de la transparencia fiscal y de la rendición de cuentas del país.

E. Desembolsos y auditoría

119. El flujo de los acuerdos del fondo para esta operación será semejante al observado de manera habitual en los DPL para México, en acuerdos tradicionales con el Gobierno. La SHCP ha informado al Banco que NAFIN (Nacional Financiera) será el agente financiero del Prestatario en lo que respecta a este DPL.52 Bajo este acuerdo, para la efectividad y el cumplimiento de cualquier condición de desembolso de emisiones, el Banco depositará el monto en una emisión única en una cuenta designada del agente financiero, en dólares estadounidenses para el crédito subsecuente de una cuenta de la Tesorería de la Federación (SHCP/TESOFE) utilizada para gastos presupuestados. Con base en la revisión del los informes de auditoría del 2010, del agente financiero y la amplia experiencia entre el Banco y el agente financiero respecto al flujo de fondos para proyectos financiados por el Banco, no existe evidencia de que el control bancario de la institución en la que fluiría el producto del préstamo financiero es adecuado. En caso de que el Banco lo solicitara, la SHCP proveería al Banco de una confirmación por escrito de la transacción descrita después de que los fondos sean desembolsados por el Banco.

120. Con base en la evaluación de la GFP actual del prestatario y la conclusión de que los acuerdos fiduciarios para este financiamiento son los adecuados, el Banco no requerirá de una auditoria de la cuenta asignada para el agente financiero, ni se considerarán necesarios acuerdos fiduciarios adicionales hasta este momento.

F. Riesgos y Mitigación de Riesgos

121. La matriz que se presenta a continuación propone los riesgos principales y sus respectivas medidas de mitigación.

Riesgos económicos y fiscales Medidas de mitigación

Un agudo debilitamiento en la recuperación económica de los Estados Unidos de Norteamérica podría representar riesgos a la baja del crecimiento económico de México, debido al alto grado de integración. Los problemas de la deuda soberana en Europa y las preocupaciones sobre la sustentabilidad fiscal en otras naciones, podrían incrementar la aversión al riesgo global y conducir a una mayor volatilidad en los mercados financieros de México.

Una crisis en la demanda externa generada por una recaída de los Estados Unidos de Norteamérica en una recesión podría crear un impacto sustancial a corto plazo en el crecimiento económico de México. Aún en el caso de un debilitamiento prolongado de los Estados Unidos, los fundamentos de una sólida política macroeconómica debieran favorecer la recuperación de la economía de México y el retorno a una tasa de crecimiento potencial de la productividad a mediano plazo. Un mayor énfasis en las reformas estructurales orientadas al crecimiento es crucial para mejorar el crecimiento potencial de México a mediano plazo, el cual es conducido por la fuerza laboral y el crecimiento de la acumulación de capital, pero permanece restringido por la falta de cualquier mejora significativa en la productividad.

Los problemas de la deuda soberana en Europa y las preocupaciones sobre la

El récord del Gobierno de una sana y predecible administración macroeconómica, reflejado en su exitosa respuesta a la crisis global

52 El uso de un agente financiero y de una cuenta designada es un procedimiento estándar del Gobierno de México para sus propósitos de control y no un requerimiento adicional por parte del Banco.

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sustentabilidad fiscal en otras naciones, podrían incrementar la aversión al riesgo global y conducir a una mayor volatilidad en los mercados financieros de México.

del 2009 y el aumento de la seguridad provisto por la acumulación de las reservas internacionales y una Línea de Crédito Flexible sucesora de parte del FMI, mitigaron algunos de los riesgos de eventos catastróficos de la volatilidad global de los mercados financieros.

Riesgos políticos e institucionales Medidas de mitigación

La implementación de programas reconocidos por el DPL propuesto requerirá de una colaboración multi-institucional. La naturaleza inter-institucional del programa y la capacidad desigual a través de las agencias sectoriales a nivel federal, regional, estatal y municipal representan un riesgo para la implementación uniforme y oportuna de las reformas que se llevan a cabo.

Cinco de las nueve acciones previas propuestas en este DPL mitigaron este riesgo fortaleciendo los mecanismos de coordinación intersectoriales. Las agencias involucradas en el DPL están dispuestas a coordinarse entre sí, ya que les queda claro que el siguiente conjunto de logros en la mitigación y la adaptación sustentable del cambio climático vendrá de una coordinación intersectorial fortalecida.Estas medidas se apoyan mediante actividades complementarias por parte del Banco para apoyar al Gobierno a través de programas de desarrollo de la capacidad y préstamos para inversión que fortalecen la habilidad de las instituciones para planear, implementar y monitorear programas sectoriales. Los Grupos de Trabajo de REDD+ y la Adaptación y sus respectivos Consejos Técnicos Consultivos reúnen a las agencias y a la sociedad civil, mientras que los procesos para obtener la aprobación del PECC conllevan una fuerte colaboración entre las agencias del gobierno federal, así como con las instituciones estatales y regionales.

La falta de continuidad en el apoyo político al programa sobre el cambio climático, en particular debido a las próximas elecciones nacionales y su subsecuente transición de gobierno en enero del 2013.

México fue el primero de dos países no pertenecientes al Anexo 1 que a la fecha han sometido su tercer comunicado a la CMNUCC (siendo el otro Uruguay) y es el único que ha sometido su cuarto y actualmente trabaja en el quinto. Tal y como fue presenciado en Cancún, México ha consolidado su reputación como un líder global en la adaptación al cambio climático. Por consiguiente, es probable que el apoyo político continúe. Los procesos participativos y consultivos, y los acuerdos tienden a continuar con el apoyo de los interesados. Se espera que el compromiso actual del Banco con el Gobierno, en lo que se refiere a asuntos del cambio climático, ayude también a mantener el apoyo político.

Sociales y ambientales Medidas de mitigación

Impactos ambientales y sociales imprevistos asociados con el programa.

La probabilidad de que ocurran impactos ambientales y sociales imprevistos es extremadamente baja, ya que la mayoría de los impactos potenciales son conocidos y controlables. En conjunto, la operación tiende a tener impactos ambientales y sociales sólidos y positivos. También las agencias clave involucradas en el DPL poseen trayectorias sólidas, así como una capacidad significativa para ocuparse de aspectos sociales y ambientales, cuya resolución constituye una parte importante de su mandato.

La oposición de los interesados a algunas de las acciones de las políticas propuestas: La forma en la que México ha podido construir un fuerte consenso

entre los interesados, incluyendo a las agencias gubernamentales, la sociedad civil y el sector privado en un rango de acciones relacionadas al clima, particularmente en el rápido crecimiento hacia la COP 16, provee una seguridad significativa de que el riesgo de una oposición de los interesados a las acciones de las políticas propuestas sea pequeño. El hecho de que la mayoría de las

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acciones serán altamente benéficas para un amplio rango de interesados, debe también contribuir a un fuerte apoyo entre ellos.

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ANEXOS

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ANEXO 2. Matriz de política, acciones previas y resultados

Objetivo: El DPL propuesto para el fortalecimiento de la resiliencia social al cambio climático constituye una pieza esencial de la etapa de consolidación (2010-) del compromiso con el cambio climático en México. El objetivo de esta operación es fortalecer la resiliencia social al cambio climático a través de políticas que beneficiarán directa e indirectamente a los pobres, mediante las mejoras en: (a) la planificación de la adaptación orientada a nivel estatal; (b) la reducción de los riesgos de desastre y desarrollo territorial orientado a nivel municipal; y (c) el manejo forestal comunitario sustentable a nivel de las comunidades.

ObjetivoProblemas y obstáculos

Acciones previas Resultados en la fecha ICR(Marzo del 2013)

Resultados a mediano plazo

(Diciembre del 2014)Área de política 1: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación al cambio climático a largo plazo orientado a nivel estatal.

Fortalecimiento de la resiliencia social al cambio climático a través de la planificación de la adaptación a largo plazo

Falta de marcos de políticas e instrumentos para facilitar la adaptación local al cambio climático y abordar los efectos diferenciados del CC en los pobres y en los grupos más vulnerables.

Falta de financiamiento para a nivel de gobierno federal para la adaptación.

El Grupo de Trabajo de Adaptación de la CICC: (i) ha aprobado un Marco de Políticas de Adaptación de Mediano Plazo, la cual requiere del desarrollo de medidas para la reducción de la vulnerabilidad diferencial y el fortalecimiento de la planificación local de adaptación; y (ii) ha creado un Comité de Asesoría Técnica para facilitar la participación de los expertos y de las partes interesadas clave en la formulación de una estrategia nacional de adaptación futura para México.

Los estados de Yucatán, Campeche y Quintana Roo han firmado un “Acuerdo General de Coordinación sobre el Cambio Climático de la Península de Yucatán”, para desarrollar una Estrategia Regional para la Adaptación al Cambio Climático en la Península de Yucatán y un Fondo para la Acción Climática de la Península de Yucatán, coordinados por la Comisión Regional de Cambio Climático de la Península de Yucatán.

El Congreso ha aprobado un nuevo programa presupuestario “Programa Nacional de Adaptación del Cambio Climático y de Prevención de Desastres Naturales”, para financiar las iniciativas de adaptación al cambio climático por el monto de 300 millones de pesos, implementadas por la SEMARNAT.

Número de Estados que están diseñando Programas de Acción ante el Cambio Climático durante 2012 que han incluido medidas específicas para promover la resiliencia social (línea de base: 0, objetivo: 3)

La Estrategia Regional para la Adaptación al Cambio Climático e la Península de Yucatán ha incluido medidas (apoyadas por la SEMARNAT y/o el INE) para atacar el crecimiento no sustentable del turismo en áreas costeras y los co-beneficios de las políticas climáticas al sustento de las comunidades indígenas.

Número de Estados que están diseñando Programas de Acción ante el Cambio Climático durante 2012, que han incluido la participación

Se ha desarrollado la capacidad de los gobiernos estatales para el aprendizaje flexible y para enlaces múltiples de retroalimentación.

Indicador: Número de Estados que han desarrollado y utilizado Plataformas de Conocimiento de Cambio Climático como apoyo en la toma de decisiones y en el monitoreo de la adaptación al cambio climático y las iniciativas de resiliencia social (línea de base: 0, objetivo 3).

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de la sociedad civil en el diseño de iniciativas de resiliencia social. (Línea base: 0, objetivo 3).

Área de política 2: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel municipal

Fortalecer la reducción de riesgos de desastre y el desarrollo territorial resiliente.

Enfoque reactivo al manejo del riesgo de desastres, dominado por respuestas a políticas ex post, mecanismos limitados e incentivos para incorporar la reducción de riesgos de desastres en la planificación territorial y urbana, en especial a nivel municipal e incentivos débiles e insuficientes para reducir el crecimiento urbano descontrolado y promover la planificación urbana sustentable.

La SEDESOL ha fortalecido la entrega de acciones para la reducción de riesgos en los municipios a través de (i) la creación de un nuevo programa para la prevención de riesgos en asentamientos humanos, el cual ofrece financiamiento para acciones de reducción de riesgo para los municipios; y (ii) la emisión de las nuevas regulaciones operacionales para el programa de empleo temporal (PET) para el año fiscal 011, para orientarlo hacia el financiamiento de proyectos para la prevención de desastres locales para el año fiscal 2011.

Los lineamientos de la SEDESOL para el desarrollo urbano sustentable, dirigidos a promover el desarrollo sustentable del territorio urbano y aumentar la resiliencia social se han incorporado mediante instituciones de vivienda seleccionadas del prestatario, como la CONAVI con su programa de subsidio anticipado “Esta es tu casa” y el INFONAVIT con sus criterios para la generación de créditos hipotecarios.

La SAGARPA ha fortalecido y mejorado el enfoque de su programa de administración y prevención de riesgos para desastres naturales (CADENA) para agricultores

Porcentaje de municipalidades con puntajes altos y muy altos en el índice de riesgo de desastres de PRAH que están implementando actividades institucionales de fortalecimiento e inversión para la reducción de riesgos apoyadas por el programa PRAH. (Fuente: Índice de riesgo de PRAH; línea de base enero del 2012: 0; objetivo para marzo del 2013: 60 municipalidades).

Número de proyectos de desarrollo urbano evaluados dentro del Grupo de Trabajo DUIS que han incorporado por lo menos los siguientes criterios especificados en los Lineamientos para el desarrollo urbano sustentable de la SEDESOL: (i) ubicación; (ii) conectividad y accesibilidad, y (iii) prevención de riesgos (objetivo: 5 entre enero de 2012 y marzo del 2013).

Porcentaje de superficie elegible que está cubierto por el seguro contra riesgo

Número de municipalidades del Sistema Urbano Nacional que han incorporado acciones de maneo de riesgo de desastres con apoyo del Gobierno Federal (línea de base 2011: 100; objetivo: 250; Fuente: sistema de monitoreo de PECC)

Porcentaje de superficie elegible que está cubierta por el

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de bajos ingresos, bajando el tope de elegibilidad para el desembolso de seguros por desastres y catástrofes.

climático (línea de base: 69%; objetivo: 74%)Manejo forestal sustentable por parte de la comunidad

seguro de riesgo climático (línea de base: 69%; objetivo: 76%)

Área de política 3: Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través del manejo forestal comunitario sustentable en favor de los pobresb

Promover el involucramiento de las agencias federales, de la sociedad civil y de los actores locales en la administración forestal comunitaria y en las estrategias de cambio climático en línea con el REDD+ Nacional, para generar sustentos resilientes en áreas rurales y forestales.

Falta de armonización en la generación y distribución de información estadística entre la SEMARNAT, la CONAFOR y otras agencias hermanas. Dificultad para alinear políticas e incentivos que afectan los territorios forestales.

Involucramiento limitado por parte de organizaciones de la sociedad civil local para ayudar a adaptar la estrategia nacional de administración forestal sustentable a las condiciones locales.

Capacidad restringida de los municipios en el manejo forestal sustentable, debido a limitaciones de índole económica, geográfica y política.

La CONAFOR firmó convenios bilaterales de cooperación con la SAGARPA y la SEMARNAT fomentado el intercambio de información entre dichas instituciones en los programas forestales y alineando los procedimientos y los programas de incentivos relacionados con la agricultura, ganadería y silvicultura.

Se creó un Comité Técnico Consultivo nacional y tres Comités Técnicos Consultivos (CTC-REDD) a nivel estatal formados por múltiples grupos clave

El Directorio Ejecutivo de la JIRA aprobó REDD+ como una línea estratégica para su programa de trabajo multianual.

Número de iniciativas de colaboración REDD+ entre la CONAFOR y/o la SAGARPA y los gobiernos subnacionales en áreas de Acción Temprana de REDD+ que son operacionales (línea de base: 0; objetivo: 2).

Participación social activa en la elaboración de políticas de REDD+ a nivel subnacional a través de la operación del CTC-REDD+ local (participación de la sociedad civil en todas las reuniones, como se refleja en las minutas, con un mínimo de 3 reuniones al año por CTC).

Porcentaje de comunidades participantes en las Áreas de Acción Temprana de REDD+ que reciben apoyo de agentes de administración de entornos regionales (línea de base 0%, objetivo 33%).

Incrementar el número de comunidades que están generando organizaciones sociales y que generan ingresos a través de la producción sostenible de bienes y servicios forestales (línea de base 2011: 4000; objetivo: 12% de incremento).

a El GoM pretende utilizar estos indicadores como parte de su control de la implementación en marcha de su programa general para fortalecer la resiliencia al cambio climático después de la fecha de cierre del DPL. Se enlistan aquí para dar al lector una idea de los objetivos del GoM a mediano plazo.

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b Con el fin de promover la coordinación entre los socios de desarrollo y la alineación con las políticas del GoM, el Banco y la AFD están utilizando las mismas acciones de las políticas de SOM para el componente forestal de sus respectivas operaciones.

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ANEXO 3. Notas sobre las relaciones del fondo

El Directorio Ejecutivo del FMI concluye el examen del desempeño de México en el marco de la Línea de Crédito Flexible

Comunicado de Prensa No. 11/480 (S)22 de diciembre de 2011

El Directorio Ejecutivo del FMI (Fondo Monetario Internacional) concluyó el día 21 de diciembre del 2011 la evaluación para determinar si México reúne los requisitos para el acuerdo en el marco de la Línea de Crédito Flexible (LCF) y reafirmó que el país continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la LCF. Las autoridades de México han manifestado su intención de seguir asignando un carácter precautorio al acuerdo.El acuerdo por dos años a favor de México por un monto de DEG 47,292 millones (aproximadamente US$72,980 millones), aprobado el 10 de enero de 2011 (Véase el Comunicado de Prensa No. 11/4 (S)), constituye el primer compromiso en el marco de las reformas a la LCF aprobadas el 30 de agosto de 2010 (Véase el Comunicado de Prensa No. 10/321 (S)).Al término de las deliberaciones del Directorio Ejecutivo, el Primer Subdirector Gerente y Presidente Interino del Directorio Ejecutivo, David Lipton, formuló la siguiente declaración:“La línea de Crédito Flexible (LCF) para México, aprobada hace un año en medio del agravamiento de los riesgos que afectan a las perspectivas económicas mundiales ha significado un respaldo importante a la estrategia macroeconómica de las autoridades al ofrecer un seguro frente a los riesgos mundiales extremos y, al mismo tiempo, apuntalar la confianza del mercado. El día de hoy, el Directorio Ejecutivo del FMI concluyó un examen que reafirma que México continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la LCF.“La rápida recuperación de México frente a la crisis mundial y la fortaleza de su actividad económica en los últimos meses son testimonio de los sólidos fundamentos económicos del país y la acertada conducción de la política económica. La firme trayectoria y los marcos de política —como la regla de presupuesto equilibrado, el régimen creíble de metas de inflación y la prudente supervisión financiera— han sido el fundamento de la solidez de los balances de las entidades públicas y privadas.“En medio de la agudización de los riesgos mundiales, las autoridades se han comprometido a reconstituir gradualmente los márgenes para la instrumentación de políticas. La consolidación fiscal y la aplicación de una política monetaria que ha apoyado la recuperación económica esperan mantenerse, mientras que el incremento en los amortiguadores externos será complementado con la LCF. El régimen cambiario de flotación seguirá desempeñando un papel clave en la amortiguación de los choques externos.“Los riesgos de corto plazo para México provienen de la incertidumbre sobre las perspectivas globales de crecimiento y de la turbulencia en los mercados financieros internacionales. Sin embargo, México dispone de un amplio margen de maniobra para aplicar políticas que permitan contener las posibles secuelas de los choques externos, apoyado por el acuerdo en el marco de la LCF, y las autoridades mantienen su compromiso de instrumentar un marco macroeconómico basado en reglas y de ajustar las políticas según sea necesario”, declaró el Sr. Lipton.

DEPARTAMENTO DE RELACIONES EXTERNAS DEL FMI

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ANEXO 4. Impacto del cambio climático a largo plazo en México

El cambio climático acarrea problemas adicionales a los riesgos existentes, incluyendo eventos climáticos más extremos, cambio en los patrones de precipitación pluvial, aumento de los niveles del mar y cambio en los patrones de las enfermedades. Por ejemplo, se espera que las zonas húmedas tropicales reciban mayor precipitación pluvial; lo anterior, combinado con eventos extremos y el aumento del nivel del mar, dará como resultado inundaciones más frecuentes y graves. En la agricultura, muchos pequeños agricultores dependen de la agricultura de temporal, lo cual estará impactado de manera severa por el incremento en la irregularidad de la precipitación pluvial, afectando la capacidad productiva así como el acceso al agua para fines domésticos. En las áreas urbanas, la falta de políticas de desarrollo urbano, de planificación, de regulación y de inversión pública ha llevado al asentamiento de inmigrantes rurales en áreas riesgosas como las laderas y los lechos de los ríos.

El cambio climático tendrá impactos diferenciales en la población de México y el entendimiento de formas específicas de vulnerabilidad económica y/o territorial será crucial para el diseño efectivo de políticas de adaptación. En el sector hídrico, por ejemplo, la disponibilidad de agua no corresponde a la distribución de la población ni a la actividad económica, lo que provoca una tensión hídrica en varias de las áreas más pobladas del país (Véase Recuadro 1). Setenta y siete por ciento de los residentes de México viven en las regiones áridas y semiáridas del norte, centro y noreste; un área que suma el 87 por ciento del PIB, pero que recibe sólo el 31 por ciento del agua disponible. La discrepancia entre el suministro físico y la demanda económica del agua ha cambiado de diferentes formas. En la actualidad, al menos 33 millones de personas, o cerca del 32 por ciento de la población total de México, enfrentan la escasez de agua (las presiones oscilan de un 40 por ciento a más del 80 por ciento). En todos los escenarios del cambio climático, se espera que incremente la tensión hídrica, con impactos perjudiciales tanto para los agricultores pobres, quienes dependen de la lluvia para sus cultivos, como para los urbanos pobres que están asentados en áreas marginales con insuficiencia en el acceso al agua potable. Se espera que el costo del agua incremente, lo que afectará en mayor medida a los pobres.

Los pueblos indígenas y las comunidades rurales están entre aquellos más afectados por el cambio/variabilidad del clima debido a una dependencia más fuerte a los ambientes naturales para su sustento, particularmente los bosques. Los pueblos indígenas están entre la población más vulnerable con o sin el cambio climático, con capacidad limitada para afrontar los cambios a largo plazo y con una mayor exposición a los peligros relacionados con el clima natural.

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Recuadro 1. Las siguientes figuras ilustran la manera en la que la escasez actual de agua en México se agravará de forma significativa en un futuro, en especial cuando se consideran no sólo las proyecciones socioeconómicas, sino que también los escenarios climáticos (Izquierda). El grado de la presión actual respecto a los recursos hídricos en México (2005), sin considerar el impacto del cambio climático. (Derecha) El grado de la presión a futuro sobre los recursos hídricos para el 2030, cuando se consideran tanto las proyecciones socioeconómicas como los escenarios climáticos.

Fuente: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2007.

El cambio climático tendrá severos impactos en los pequeños agricultores cuyo sustento depende de los cultivos comerciales de temporal, como también de la agricultura de subsistencia. En 2005, alrededor del 38,7 por ciento de los rurales pobres en extremo fueron comprometidos en actividades agrícolas, ya sea como agricultores independientes o mediante un trabajo agrícola asalariado. Los campesinos de tierras áridas en los estados del norte de Sinaloa, Sonora y Chihuahua están particularmente en riesgo conforme enfrentan el descenso de la productividad causado por el empeoramiento de la escasez de agua y la degradación de la tierra. En la actualidad, muchas de estas regiones áridas están en riesgo de desertización. En la actualidad, en México existe un alto grado de erosión, con el 36 por ciento de todas las tierras irrigadas afectadas, el 54 por ciento del área de cultivo de temporal y el 90 por ciento del área de pastizales (LADA). La variabilidad del clima tiende a acelerar la salinización y desertización de los campos agrícolas, agravando los efectos de una precipitación pluvial reducida. Se considera que de toda la tierra de México, un estimado del 49 por ciento es vulnerable a los impactos del cambio climático, en particular en el norte y en áreas densamente pobladas (Hernández et. al, 1995). Los impactos severos en los agricultores pobres se sentirán también en otras regiones. Por ejemplo, Chiapas es uno de los estados más ricos de México en cuanto a su biodiversidad y es el principal estado productor de café de México, con un promedio anual de producción que supera los 115 millones de kg. Un millón de empleos dependen de la producción de café en dicho estado y el 60% de los productores son pequeños agricultores, que cultivan menos de cinco hectáreas cada uno, la mayoría de los cuales son pueblos indígenas. Sin embargo, un estudio reciente muestra que las condiciones de clima específicas de las cuales depende dicha producción de café, pueden no persistir por mucho tiempo.

El cambio climático tendrá graves impactos en las poblaciones costeras de México. El cambio climático ocasionado por las actividades humanas tiende a contribuir al daño de los ecosistemas naturales, incluyendo los manglares y los arrecifes de coral, colocando una grave presión en las comunidades costeras pobres tanto de manera directa como en el resultado de las tormentas y del incremento de los niveles del mar, así como de manera indirecta mediante la degradación gradual de los ecosistemas del cual depende su sustento. Por ejemplo, los manglares y los arrecifes de coral juegan papeles vitales en el sustento de millones de personas que dependen de ellos para la pesca y el turismo. En los últimos 50 años, cerca del 80 por ciento de los arrecifes de coral en el Mar del Caribe se han extinguido debido al abuso, al igual que al cambio climático y a la variabilidad de impactos como la decoloración de los corales.

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Además, de 1978 a 1998 se perdió alrededor del 65 por ciento de la cobertura del manglar. Sin embargo, en México, la pesca añade muy poco al PIB (0.8 por ciento del PIB), esta juega un papel significativo en las economías locales, apoyando a las pequeñas familias y a los pueblos a lo largo de su costa. En 2006, 257,600 personas fueron empleadas en la industria pesquera. Sin embargo, si se suman las personas empleadas en industrias relacionadas y se suma a las familias de los pescadores, se puede decir con seguridad que más de un millón de personas dependen de la pesca (FAO 2008 [Perfil de la Pesca y la Acuicultura]).

La reducción en la vulnerabilidad al cambio climático y a la variabilidad climática requerirá de marcos y políticas nacionales que identifiquen las necesidades de los más vulnerables y que fortalezcan tanto la adaptación autónoma como la adaptación planeada. Las políticas nacionales necesitan proveer de marcos de adaptación significativos en los niveles estatal y local, ofreciendo a las comunidades locales información útil acerca de los riesgos (a corto y largo plazo), medidas de adaptación costo-eficacia, las modalidades para extender el riesgo, etc. La desadaptación sigue siendo un reto con cultivos intensamente dependientes del agua en áreas áridas. De manera paradójica la introducción de monocultivos con semillas de alta tecnología que requieren del uso más intenso del suelo y de agroquímicos puede también incrementar la vulnerabilidad concentrando el riesgo, mientras que la diversificación de productos y variedades, y el uso de corredores altitudinales contribuyen a una resiliencia mejorada frente a la crisis climática y por lo tanto, a la seguridad de alimento en un gran número de pequeños agricultores, mediante una mejor distribución del riesgo (ceteris paribus).

Dada la diversidad territorial, ambiental y social de México, la adaptación al cambio climático requiere de un fuerte enfoque subnacional. Bajo la distribución constitucional de las competencias entre los Gobiernos Federal y Estatal, junto con la federalización (descentralización) de un gran número de programas de desarrollo sectoriales, los gobiernos estatales y municipales son los responsables de la mayoría de las medidas prácticas que se pueden implementar para el incremento de la resiliencia de la población vulnerable a los impactos del cambio climático.

Además, la literatura científica sobre la adaptación enfatiza que la adaptación tiene y continuará teniendo una dimensión local predominante debido a que la gente se adapta a los contornos específicos de sus medios naturales y físicos, los cuales en México son extremadamente heterogéneos e incluyen dos zonas costeras muy diversas, áreas montañosas, tierras bajas, montañas boscosas tropicales y ambientes propensos a la sequía en el norte. Por lo tanto, la participación de la población (incluyendo a los pobres y a los más vulnerables) en la definición de las políticas adaptativas, será crucial debido a que estos cuentan con el conocimiento práctico de los ambientes locales de los cuales depende su resiliencia. En dicho contexto, deberá darse especial atención al papel de los grupos como al de los núcleos agrarios, a los grupos forestales comunitarios y a las autoridades tradicionales indígenas para la dirección de las estrategias de adaptación en los niveles locales, en conjunción con los esfuerzos nacionales, estatales y municipales. Dichas instituciones informales pueden jugar un papel crucial en proveer información a los sectores más vulnerables de la sociedad de México (quienes dependen fuertemente de los recursos naturales para su sustento, quienes viven en áreas remotas, etc.), la incorporación de conocimiento ecológico tradicional local en las estrategias de adaptación, planes y acciones, vigilancia de la implementación de las iniciativas de adaptación y provee de retroalimentación a las autoridades formales sobre la efectividad de las medidas emprendidas.

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ANEXO 5. Desastres naturales y crecimiento urbano no planificado

México tiene un elevado nivel de exposición a amenazas naturales. Ambas costas del país se encuentran en la trayectoria de huracanes y tormentas tropicales originadas en el Mar del Caribe, en el Atlántico y en el Océano Pacífico. Además el país se encuentra dentro de las regiones con mayor actividad sísmica en el mundo, está propenso a la actividad volcánica y sus áreas del cono norte y central están propensas a sequías recurrentes. Esta amplia exposición geográfica somete a más de dos terceras partes de la población del país y al PIB a un riesgo de amenazas (de la Fuente 2009). Más preocupante aún, la ocurrencia de eventos de desastres en México en las últimas cinco décadas ha mostrado un incremento en la tendencia (Véase figura 1).

Figura 1. Incidencia de desastres naturales en México (1960–2009)

Fuente: Centro de Investigación sobre Epidemiología de los Desastres, Universidad Católica de Lovaina

La mayoría de las amenazas naturales (que se convierten en desastres) que afectan a México son hidrometeorológicas. En conformidad con el sistema actual de asistencia a desastres de México, la Secretaría de Gobernación es la responsable de declarar un “desastre natural” a solicitud de un gobernador del estado afectado. Entre 1999 y el 2007, ha habido aproximadamente 6.500 declaraciones de desastres a nivel municipal, de las cuales el 90 por ciento están relacionadas con lluvias, inundaciones y huracanes (Véase Figura 2). Los resultados de los daños (como un portentaje del PIB) representaron el 0,5 por ciento del PIB durante el 2005 y el 2007. Sin embargo, los huracanes Stan y Wilma, ambos en el 2005, representaron un gran golpe al PIB en los estados del sur de Chiapas (9,2 por ciento) y Quintana Roo (14,4 por ciento), respectivamente, como dos años más tarde, lo fueron las inundaciones en Tabasco (10 por ciento).

Figura 2: Número de declaraciones de desastre por evento natural (1999–2007)

Fuente: Diario Oficial de la Federación. (Secretaría de Gobernación)

En México, los impactos sociales de los desastres naturales enfatizan la necesidad de poner mayor atención a dichos eventos como parte de la agenda de la pobreza nacional. Un efecto causado por un

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2009

Even

tos

desastre sobre el rendimiento de la economía, no es igual al efecto que provoca en el bienestar, la salud y la asistencia social de la población. En muchos casos (En particular en economías de gran escala), un desastre significativo no tendrá efectos de gran magnitud ni duraderos, dentro del panorama macroeconómico. Sin embargo, a nivel micro, las familias pobres se ven afectadas de manera invariable y más severa y se pueden ver atrapadas en la pobreza al ser golpeadas con regularidad hasta por “pequeños” eventos amenazantes, los cuales no obtienen la atención de los medios. Los pobres tienen menos ventaja para responder y recuperarse de los eventos amenazantes, y a menudo cuentan con un menor acceso a los mecanismos de asistencia formal.

Existe una amplia evidencia en base a diversas fuentes, de que los pobres a menudo enfrentan una mayor exposición a los peligros naturales y tienen menor capacidad de adaptación. Por ejemplo, el Análisis del Impacto Social y en la Pobreza (AISP) conducido por este DPL encontró que la pobreza está correlacionada con una elevada susceptibilidad a padecer pérdidas por eventos amenazantes (Véase Tabla 1). El AISP ideó puntajes de riesgo de desastre (la probabilidad de pérdidas por inundaciones, huracanes y terremotos en escuelas, clínicas de salud, caminos y puentes y viviendas de bajo ingreso) en todos los municipios dentro del país. Posteriormente se correlacionaron de manera espacial con la incidencia de la pobreza y el Índice de Desarrollo Humano en el 2005. También se encontró que los municipios más pobres tuvieron niveles más bajos (En valor y en número) de infraestructura pública fundamental para emergencias por desastres, como las escuelas, hospitales y caminos (Soriano, de la Fuente y Cruz 2011).

Tabla 1. Correlación entre riesgo de desastre y privación

Indicadores de privación

Indicadores de Riesgo: Marginación Desarrollo humano

Pobreza alimentaria

Pobreza de capacidad

Pobreza de bienes FGT2

Riesgo de terremoto (vivienda en pobreza) 0,458 -0,370 0,453 0,456 0,456 0,377

Riesgo hidrometeorológico (vivienda en pobreza) 0,479 -0,386 0,414 0,412 0,405 0,414

Riesgo de terremoto (Portafolio público) 0,406 -0,313 0,407 0,413 0,419 0,352

Riesgo hidrometeorológico (Portafolio público) 0,253 -0,158 0,195 0,201 0,213 0,217

Riesgo de terremoto (Portafolio Total) 0,451 -0,360 0,446 0,450 0,454 0,382

Riesgo hidrometeorológico (Portafolio Total) 0,380 -0,280 0,321 0,324 0,331 0,327

Riesgo de terremoto (Portafolio Total) 0,514 -0,394 0,475 0,482 0,492 0,419

Notas: los riesgos hidrometeorolóficos incluyen inundaciones y ciclones. El portafolio público incluye escuelas federales, clínicas, caminos y puentes. El FGT2 es un indicador de pobreza que toma en consideración la profundidad de la pobreza así como la distribución del ingreso en los pobres.Fuente: cálculos propios. Índice de marginación (CONAPO), Desarrollo Humano y FGT2 (PNUD, Oficina de Investigación sobre Desarrollo Humano en

México) y alimentos, Pobreza de capacidad y bienes (CONEVAL).

Aunque las correlaciones entre la pobreza y las amenazas no proveen de evidencia concluyente sobre su causación, los estudios adicionales sobre el impacto de los desastres naturales en el desarrollo humano (medido a través del Índice de Desarrollo Humano desarrollado por el PNDU) y la pobreza (medida bajo tres diferentes líneas de ingreso de pobreza: alimento, habilidades y bienes) muestran durante el período 2000-2005 efectos adversos significativos. Los niveles de pobreza se incrementaron entre el 1,5 y el 3,7 por ciento, en base a la medida considerada. Además, para los municipios afectados, el impacto en el Índice de Desarrollo Humano fue similar a retroceder en promedio dos años en el desarrollo humano sobre el mismo periodo analizado. Las inundaciones y sequías tuvieron los mayores efectos adversos. (Rodríguez-Oreggia et al. 2010).

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La información de los Municipios sobre los riesgos de desastre también ayudó en el desarrollo de perfiles de acuerdo con el nivel de amenaza, exposición o concentración del riesgo de desastre por municipio. Los municipios con una elevada tendencia a desastres en México son predominantemente rurales e indígenas, con un acceso limitado a los servicios de salud y otros servicios básicos, con una elevada probabilidad de problemas de deforestación y medioambientales, y una exposición combinada de la capacidad de las instituciones para el manejo de riesgos de desastre. Luego de que ocurre un desastre, los municipios reciben de manera relativa, un mayor alivio, pero se da una menor presencia de los servicios de protección civil y de concientización de riesgos (Por ejemplo, mapas de riesgo) que pudieran ayudar a preparar a las comunidades antes de que sucedan los eventos.

Un desastre expone las implicaciones acumulativas de muchas decisiones tempranas, algunas tomadas de forma individual, otras de forma colectiva y pocas por defecto.53 Diversos factores contribuyen a explicar por qué sucede un desastre; por ejemplo, las normas deficientes de construcción o de los diseños son las causas inmediatas. La deficiente planificación urbana y el uso del suelo, son factores clave subyacentes que contribuyen a que los eventos amenazantes se conviertan en desastres. Lo anterior específicamente importante en México en donde más del 70 por ciento de la población vive en áreas urbanas y las proyecciones muestran que, para el 2025 alrededor del 80 por ciento de la población vivirá en una de las 358 ciudades que comprenden el sistema urbano nacional. El patrón de desarrollo territorial y urbano de las ciudades de México está incrementando la vulnerabilidad de la población urbana. Además, la deficiente planificación urbana y la expansión desordenada también dan como resultado elevadas emisiones de CO2 (a través de densidades menores y viajes motorizados más largos), la desintegración de las redes sociales para la población más vulnerable (quienes terminan viviendo bastante alejados), costos de transportación más elevados para los pobres y la inhabilidad de tomar ventaja de las economías de aglomeración. Un estudio reciente con una muestra de 21 ciudades, el cual analizó la expansión de las áreas urbanas entre 1996 y 2006, sugiere incrementos de al menos 23 por ciento y en las ciudades más pequeñas, lo anterior sobrepasa el 80 por ciento 54 (Véase Tabla 2).

Tabla 2: Áreas urbanas, ciudades seleccionadas

Tamaño de la ciudad (habitantes)

Radio de base* (km)

Radio extendido ** (km)

Área urbana base * (km2)

Área urbana extendida **

Diferencia

(km2) (%)

Más de 3 millones 18,2 21,9 260,04 376,55 116,51

44,8

Entre 1 y 3 millones 11,44 12,69 102,87 126,47 23,6 22,9Entre 100.000 y 1 millón 5,13 6,16 20,63 29,85 9,22 44,7Entre 15.000 y 100.000 3,59 4,81 10,14 18,17 8,03 79,2

* Del centro de la ciudad al límite urbano (promedio)** Del centro de la ciudad al nuevo límite del complejo de viviendas (promedio)Fuente: SEDESOL

Los pobres enfrentan riesgos en cuanto al modo de sustento y al capital social debido a la expansión urbana planificada de manera deficiente y el cambio climático sumará un aspecto más a los riesgos. Una urbanización planificada de manera apropiada puede incrementar la resiliencia a los riesgos relacionados con el clima: una planificación urbana responsable restringe el desarrollo en áreas propensas a las inundaciones y provee de los accesos fundamentales a los servicios; el desarrollo de la

53 Amenazas naturales, desastres no naturales – las economías de prevención efectiva, ONU–BM.54 Estudio de la Integración Urbana y Social en la Expansión reciente de las Ciudades en México 1996–2006: Dimensión, características y soluciones, R. Eibenschutz Hartman, Carlos Goya Escobedo, Coordinadores

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infraestructura puede proveer de protección física en áreas de riesgo; y los sistemas de advertencia iniciales combinados con sistemas de transporte bien establecidos ayudan a evacuar a la población de manera oportuna (WDR 2010). El diseño urbano clima- inteligente también puede promover sinergias entre la mitigación y la adaptación, especialmente relacionadas con las características de las construcciones (los techos verdes proveen enfriamiento y atenúan el agua de las tormentas).

México ha comenzado a rediseñar las políticas del sector urbano, los programas e incentivos para hacer un uso más eficiente del territorio y promover ciudades más competitivas, mitigar las emisiones de carbono del sector urbano, adaptar la planificación urbana para responder a la variabilidad y al cambio climático y al mismo tiempo continuar con la promoción del acceso a la vivienda. Este desafío exige la coordinación de los gobiernos federal, estatal y municipal, ya que la mayoría de los incentivos para la vivienda son federales, pero las responsabilidades para la planificación urbana están sujetas a nivel municipal.

Algunas ciudades ya están tomando medidas en esta dirección. De manera notable, la Ciudad de México ha tomado el liderazgo en la promoción del llamado PCM (Pacto de la Ciudad de México). El PCM consta de dos partes: la primera menciona las consideraciones tales como la razón por la que las ciudades tienen un carácter estratégico al combatir el calentamiento global; el segundo establece un conjunto de compromisos voluntarios para promover estrategias y acciones que ayuden a la mitigación de las emisiones GEI y en la adaptación de las ciudades a los impactos del cambio climático. Para establecer un seguimiento de la participación de las ciudades, los signatarios establecerán sus acciones con respecto al clima en el CCCR (Registro Climático de las Ciudades Carbono por sus siglas en inglés) impulsadas por el Centro de Bonn para la Acción e Informe (carbono) del Clima Local. El CCCR proveerá a las ciudades con un instrumento sólido y transparente para el establecimiento de vínculos y negociaciones con agencias de financiamiento multilaterales, regionales, subregionales y nacionales, teniendo una metodología común apoyada por criterios científicos y técnicos que validen sus acciones climáticas.

Las políticas sobre la vivienda y las políticas urbanas que promueven ciudades sustentables son una de las opciones para no arrepentirse, que deben promoverse, ya que proporcionan beneficios con o sin cambio climático. El concepto de “gestión adaptativa” (Tal como se definió en el WDR 2010) es un acercamiento para guiar la intervención frente a la incertidumbre: el principio básico es que las acciones de gestión deben informarse mediante un aprendizaje explícito de los experimentos de políticas y del uso de información científica, el seguimiento del resultado de estas intervenciones y el desarrollo de nuevas prácticas. La administración adaptativa ayuda a mejorar la habilidad en la toma de decisiones bajo incertidumbre, utilizando la información científica existente y aprende de experimentos de políticas y coloca las decisiones con base en la escala de los contextos y procesos ecológicos, teniendo un horizonte planificado a largo plazo. Las acciones reconocidas en la operación propuesta, responden a esta categoría.

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ANEXO 6. Gestión Forestal

La mayoría de los territorios forestales en México pertenecen a las comunidades rurales y a las cooperativas, muchos de ellos son indígenas, vulnerables y/o pobres. México está en la doceava categoría mundial en lo concerniente a cobertura forestal, teniendo más de 64 millones de hectáreas (ha) de bosques, de las cuales, alrededor de la mitad están consideradas como comercialmente viables. Con su amplia variedad de ecosistemas, la riqueza esperada en especies es elevada y el país está en la cuarta categoría a nivel mundial en términos de su diversidad biológica total. Cincuenta y cinco por ciento de los 13 millones de habitantes que viven en los bosques sufren de extrema pobreza. Cerca de 8.500 comunidades indígenas y de cooperativas55 poseen alrededor del 70 por ciento de los bosques del país en conformidad con un sistema de tenencia de tierra colectiva legalmente reconocida -una situación única en el mundo.56 Oficialmente, cerca de 300.000 personas están empleadas en el sector forestal y en actividades de silvicultura que suman aproximadamente el 1,8 por ciento del PIB.

Los índices oficiales de deforestación en México son moderadamente elevados, pero el cambio anual de índices ha ido en disminución. De 1990 al 2010, la pérdida anual neta fue de aproximadamente 354.000 ha por año (-0,52 por ciento); del 2000 al 2005 aproximadamente 235.000 ha por año (-0,35 por ciento); y de 2005–2010 el cambio anual fue de alrededor de 155.000 ha por año (-0,24 por ciento). La degradación forestal es también elevada, calculada aproximadamente en 457.000 ha al año (0,7 por ciento). Históricamente, en México se han observado tres patrones de deforestación: (i) esclarecimiento de la temperatura conífera, bosques tropicales y subtropicales para la agricultura de subsistencia y pastoreo de ganado; (ii) la deforestación en los bosques tropicales asociada con el asentamiento de tierra bajo la reforma agraria; y (iii) el esclarecimiento del suelo para el comercio ganadero y agrícola a gran escala. Las causas de la degradación incluyen la explotación forestal insostenible y/o ilegal, el pastoreo forestal insostenible, las plagas, los incendios y otros impactos humanos. Sin embargo, los esfuerzos forestales de México lo ubican entre los diez países con el área más grande de reforestación y forestación (2005).

La CONAFOR maneja una gama de programas de incentivos, temáticos, impulsados por la demanda, basados en la comunidad, colectivamente conocidos como Pro-Árbol. Desde el 2001, el campo de acción de estos programas se ha desarrollado rápidamente, pasando de una gestión forestal tradicional a una remuneración por los servicios medioambientales y la mitigación del cambio climático y las actividades de adaptación en los entornos forestales. El presupuesto de la CONAFOR se incrementó de $27 millones en el 2001 a $486 millones en el 2011, y su portafolio ha alcanzado un total aproximado de 12.000 transacciones anuales beneficiando alrededor de 4.000 comunidades.

Dadas las demografías del sector forestal, en México el manejo forestal sustentable tiene un papel clave para actuar en el incremento de la resiliencia social de los pobres en la esfera del cambio climático, tanto en términos de mitigación como de adaptación. El manejo forestal sustentable de la comunidad contribuye a la resiliencia social al cambio climático de manera importante.

Los bosques proveen fuentes de ingreso que son menos susceptibles a sequías a corto plazo o a inundaciones. El análisis de la información respecto a las inundaciones de 56 países en desarrollo encontró una relación significativa entre la pérdida de bosques y el riesgo de inundación. “La pérdida sin disminución de los bosques puede incrementar o exacerbar el número de desastres relacionados con las inundaciones, impactar de manera negativa a millones de personas pobres y ocasionar daños

55Las comunidades y cooperativas son porciones de tierra, ya sea con miembros indígenas o no indígenas con derechos, estipulados por la ley, para recursos comunales en conformidad con los cuales un miembro de la familia tiene derecho a una parcela individual de tierra asignada formalmente por la comunidad, así como también a las tierras que son de propiedad comunal (Con frecuencia tierras forestales, pastizales y vías fluviales).56 FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación). 2010. Evaluación de la FAO de los Recursos Forestales Mundiales 2010. Roma, Italia.

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por trillones de dólares en las economías en desventaja durante las próximas décadas.” 57 Especialmente en México, las inundaciones causaron la pérdida de aproximadamente 100.000 vidas y US$1 trillón en daños durante la década de los 90.58

En México, los incendios forestales tenderán a incrementarse debido a los cambios en las temperaturas atmosféricas y terrestres, así como a la cantidad y distribución geográfica y temporal de la precipitación pluvial. Con la variabilidad del clima, las plagas y las enfermedades también pueden desarrollar nuevos patrones y de esta manera afectar las superficies de los bosques a gran escala, la administración efectiva forestal sustentable puede ayudar a controlar esta amenaza.

Los bosques proveen de servicios de ecosistema que mejoran el sustento de la población, incluyendo la provisión de alimento y de combustible, así como la regulación de inundaciones hídricas y de la temperatura. 59

Finalmente, los recursos forestales en México son gestionados tradicionalmente por las comunidades, lo que incrementa su capital social y mejora la resiliencia social.

Las sinergias entre la mitigación y la adaptación al cambio climático en el sector forestal son ampliamente reconocidas. Aunque en México los bosques se han valorado durante mucho tiempo como una fuente de madera, cada vez se valora más su papel en la regulación del medioambiente. Por ejemplo, proveen de una cubierta forestal protectora y las raíces sostienen y sujetan la tierra, los bosques en gran medida reducen la erosión y el flujo de agua de las tormentas, lo cual ayuda a regular el ciclo hidrológico y a proteger las cuencas. Además, debido a que los árboles y bosques capturan el carbono mediante el proceso de fotosíntesis, proveen mecanismos eficientes en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, especialmente el dióxido de carbono, el cual contribuye al cambio climático.

El sector forestal provee de un gran potencial único para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de México, para las próximas décadas, aunque las emisiones relacionadas con la energía dominan las trayectorias actuales y proyectadas de CO2e. Las emisiones provenientes de las intervenciones en la deforestación y degradación forestal, tienen un potencial de reducción de 1.120 Mt CO2e.60 Otras intervenciones forestales con elevado potencial de mitigación de gases de efecto invernadero son la reforestación y la restauración (10 por ciento) y la forestación (9 por ciento).

El Gobierno de México reconoce que sólo mediante el mejoramiento de la gestión forestal, incluyendo la reducción de emisiones debidas a la deforestación, el país puede alcanzar sus metas de mitigación climática. El uso de la tierra, el cambio del uso de la tierra y silvicultura (LULUCF) contribuyeron con alrededor del 14 por ciento de las emisiones GEI de México en el 2006, estando el 10,5 por ciento de las emisiones a la deforestación asociadas con la conversión forestal con respecto a la agricultura y el pastoreo. El 3,5 por ciento remanente de emisiones GEI se debió a la degradación motivada por factores como una sobreexplotación forestal, explotación ilegal, elevada gradación (el cultivo exclusivo de las mejores maderas), mala administración, pastoreo forestal, plagas, incendios y otras actividades humanas.

57 Bradshaw; C. J.A.; Sodhi, N. S.; Peh, K.S.- H. and Brooks, B.W. (2007) “Global evidence that deforestation amplifies flood risk and severity in the developing world”, Global Change Biology 13 (11), 2379-2395.58 Laurance, W. F. (2007) “Environmental science: Forests and floods”, Nature 449, pp409-410.59 Millennium Ecosystem Assessment (2005). “Ecosystems and Human Well-being: Synthesis”. Island Press, Washington, DC.60 Basado en las seis intervenciones de REDD propuestas por el Estudio sobre la disminución de emisiones de carbono (MEDEC).

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ANEXO 7. Procesos participativos en la creación de políticas del sector

Se han integrado dentro del sector un amplio conjunto de instituciones participativas y de mecanismos para la formación, implementación y vigilancia de políticas tanto a nivel nacional como local. La mayoría de los programas del sector han establecido organismos consultivos enfocados en recibir retroalimentación de forma periódica de las partes interesadas externas. Por ejemplo, el SINAPROC (Sistema Nacional de Protección Civil) provee de un sistema de cooperación intergubernamental y de mecanismos para la participación comunitaria. El sistema involucra a una amplia gama de partes interesadas en coordinación y con relaciones funcionales/de consultoría desde el nivel nacional hasta el nivel municipal, incluyendo los departamentos de gobierno, académicos y las ONG. El sector forestal también depende de diversas instituciones participativas para el diseño e implementación de políticas. El principal organismo consultivo en el sector forestal es el CONAF (Consejo Asesor Forestal), el cual supervisa y evalúa los instrumentos de política incluidos en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.61

Las acciones previas bajo el Área de políticas 1 abarcan los mecanismos de consulta y participación que se basan en el desarrollo progresivo de las políticas de adaptación al cambio climático del GoM. El Marco de Políticas de Adaptación de Mediano Plazo define la necesidad de asegurar la participación ciudadana en la adaptación al cambio climático como uno de los principios básicos a ser contenidos en la Política de Adaptación al Cambio Climático Nacional. El marco incluye acciones específicas dirigidas a la promoción de la colaboración entre el sector público y la sociedad civil, incluyendo acciones de comunicación, educación y adaptación. En la preparación del marco de adaptación se consultó de manera informal a las partes interesadas externas, incluyendo a las organizaciones de la sociedad civil y a los foros de concientización. Las disposiciones de participación contenidas dentro del marco, junto con la necesidad de elaborar un mecanismo participativo para la obtención de retroalimentación externa a lo largo de la preparación de la Política de Adaptación Nacional, ha motivado la decisión del GoM a crear un Consejo Técnico Consultivo. El CTC contendrá un núcleo central de expertos distinguidos en la adaptación al cambio climático del ámbito académico, de la sociedad civil y del gobierno; y un grupo más amplio formado por un vasto conjunto de individuos y organizaciones comprometidas con la reducción de la vulnerabilidad al clima.

En los programas y regulaciones identificadas como acciones previas para el Ámbito Político 2 se encuentran incluidas diversas estipulaciones concernientes a los procesos participativos y a la integración de los criterios de participación de la comunidad:

Las reglas operacionales del Programa de Empleo Temporal (PET) exigen la creación de “Comités de Participación Social” integrados por representantes de las comunidades en donde se lleven a cabo los proyectos PET. Además, en conformidad con las normas revisadas en el 2011, las actividades colocadas en orden de prioridad bajo la recién incorporada categoría de prevención del desastre natural, incluyen la comunicación social y la educación ciudadana en los proyectos de prevención de desastres del PET local.62

Las Propuestas Técnicas presentadas por los municipios en conformidad con el nuevo Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos deben indicar si las comunidades locales han proporcionado su no-objeción a la implementación del proyecto. También se exige que el programa promueva la participación de los beneficiarios mediante actividades de “vigilancia social”, como en el caso del PET.63

61 Otros mecanismos de consulta incluyen los CCDS (Consejos Consultivos de Desarrollo Sustentable), El CDI (Consejo de Desarrollo Indígena), consultas anuales regionales y locales.62 Ver el Diario Oficial de la Federación, “Acuerdo por el que los integrantes del Comité Técnico del Programa de Empleo Temporal modifican las Reglas de Operación del Programa de Empleo Temporal para el ejercicio fiscal 2011”, DOF 31/12/2010, consultado en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5173564&fecha=31/12/2010 el 17 de febrero, 2010.

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La nueva metodología a ser aplicada por el INFONAVIT en los procedimientos de creación de viviendas, incluye criterios sobre la participación de la comunidad (en el índice de competitividad municipal), y está comprobando el uso de “promotores sociales locales” para evaluar la integración de la comunidad a los desarrollos de vivienda.

Las acciones previas en conformidad con el Área de políticas 3 también se enfoca en los mecanismos de consulta y participación que se basan en el desarrollo progresivo de la mitigación del cambio climático y en las políticas de adaptación del GoM. Durante el proceso de preparación de la propuesta RED, la CONAFOR llevó a cabo consultas exhaustivas con las partes interesadas del sector forestal. Más de 70 representantes del sector público, académico, de organizaciones de la sociedad civil nacional e internacional participaron en los talleres y las reuniones. Este mecanismo de participación en torno al REDD+ se formalizó en la COP16, donde el GoM, bajo la dirección de la CONAFOR, presentó al CTC (Comité Técnico Consultivo), un órgano consultivo del Grupo de Trabajo de la CICC REDD+. Los CTC están integrados por organizaciones de la sociedad civil, que incluyen instituciones académicas y del sector privado, y comunidades indígenas. Durante una sesión ordinaria del CTC REDD realizada en la Ciudad de México el 9 de junio del 2011, la CONAFOR y el Banco consultaron el ámbito de la política forestal incluida en dicha operación con 81 participantes de las comunidades forestales, la sociedad civil y el Gobierno. Esta discusión ayudó a confirmar las acciones institucionales apoyadas por esta operación.

63 Normas Operacionales para el Programa de Prevención de riesgos en Asentamientos Humanos, consultado en http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=342

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ANEXO 8. Lecciones aprendidas

Planificación de la adaptación

El enfoque de la operación propuesta a niveles subnacional/local en la planificación de la adaptación y en el compromiso de las múltiples partes involucradas en dar forma a las acciones de adaptación y las prioridades, refleja el aprendizaje de la última investigación por parte del Banco y la frontera del discurso global respecto a cuál es la mejor forma de apoyar la adaptación al cambio climático. La investigación participativa, a través del componente social del Banco con respecto a las Economías de la Adaptación al Cambio Climático (2011) y La Adaptación en beneficio de los Pobres al Cambio Climático en los Centros Urbanos (2010) indican la importancia de reconocer las formas en las cuales las comunidades pobres se están adaptando en la actualidad al cambio climático. Los hallazgos sugieren que los recursos entregados a nivel local en apoyo a dichas estrategias, pueden ser una parte efectiva de la inversión a largo plazo para desarrollar una resiliencia al clima. Una primera etapa clave es la de entender la forma en la cual las comunidades experimentan actualmente el cambio climático y la forma en que responden a dicho cambio.

Los hallazgos de estos y otros estudios indican que aunque la ciencia climática esté limitada y llena de incertidumbre, esto no debe ser una restricción para pensar sobre la forma de crear resiliencia . De hecho, es mucho lo que se puede aprender en base a la experiencia vivida por las comunidades tanto en relación a los impactos del cambio climático, como a las formas en las cuales se puede dar soporte a la adaptación autónoma. La literatura científica sobre las crisis de adaptación destaca que la adaptación tiene y continuará teniendo una dimensión predominantemente local, conforme la población se adapta a contornos específicos de sus ambientes físicos y naturales. Esto es particularmente importante en México, debido a su diversidad social y geográfica lo cual incluye dos zonas costeras muy diversas, áreas montañosas, tierras bajas, montañas tropicales boscosas y en la región norte, entornos con tendencia a la sequía. Por lo tanto, las soluciones de adaptación local desarrolladas de manera participativa serán cruciales para reflejar el conocimiento práctico de las comunidades locales y sus entornos de los que depende su resiliencia. El Escenario Participativo de Enfoques de Desarrollo para la Identificación de las Opciones de Adaptación en beneficio de los Pobres (Banco Mundial 2010) refuerza dicho mensaje y demuestra que el comprometer a las comunidades en su propio proceso de evaluación del riesgo climático y desarrollo de estrategias de resiliencia, puede generar de manera local, opciones relevantes para la adaptación, informando al mismo tiempo a los actores de las contrapartes potenciales y de las consecuencias de la acción del clima.

Finalmente, mientras que la labor del Banco respecto a las Dimensiones Sociales del REDD+ (2011) (incluyendo un estudio de caso sobre Los Derechos del Carbóno en México, 2010) y el pilar forestal de este DPL muestra que hay sinergias importantes entre la adaptación en beneficio de los pobres y el REDD+ el estudio de caso analiza el marco legal actual sobre los derechos de propiedad con respecto a las tierras forestales en México y aborda cuestiones relativas al reparto de los beneficios y la participación de la población indígena y de las cooperativas en los programas de REDD+. El estudio hace énfasis en las implicaciones para la población indígena y para las comunidades forestales en términos de los beneficios económicos potenciales, el riesgo y las responsabilidades. A medida que programas como el REDD+ se difunden, promoviendo las opciones de sustento con bajas emisiones de carbono que llevan al desarrollo de co-beneficios - de manera particular en las áreas de la agricultura, silvicultura y la gestión de la tierra – esto será una referencia importante para el éxito y sustentabilidad de la mitigación climática. Lo anterior exige enfoques participativos que ponen particular énfasis en robustecer las salvaguardas y las oportunidades equitativas de la distribución de los beneficios. El trabajo del REDD-net hace énfasis en que el REDD+ puede contribuir a la adaptación humana al cambio climático, en diferentes escalas mediante el apoyo a los servicios del ecosistema. Por ejemplo REDD+ se enfoca en conservar el servicio

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del ecosistema global de la captura de carbono y puede contribuir a la conservación de otros servicios (Por ejemplo, la regulación del agua, la provisión de bienes).64

Reducción del riesgo de desastres y desarrollo territorial

El diseño de este proyecto toma en cuenta las lecciones aprendidas en 25 años de operaciones del Banco y de los programas en el área de manejo de riesgos de desastres, tal como se refleja en el estudio insignia hecho por el IEG (Grupo de Evaluación Independiente, por sus siglas en inglés), titulado “Hazards of Nature, Risks to Development: An Evaluation of World Bank Assistance for Natural Disasters.”65 (“Amenazas de la Naturaleza, Riesgos para el Desarrollo: Una Evaluación de la Asistencia del Banco Mundial para los Desastres Naturales”). El informe recomienda a sus clientes más vulnerables cambiar de enfoque sobre la respuesta al desastre para la implementación de programas y políticas en el manejo global del riesgo de desastre. Las lecciones claves de más de 500 proyectos que se evaluaron se describen a continuación:

Las necesidades de riesgo de desastres deben gestionarse de manera proactiva en lugar de afrontarlas como una crisis ajena al desarrollo social y económico. Los desastres deben gestionarse en lugar de manejarse como crisis ajenas al desarrollo, el cual no puede abordarse de manera proactiva. Además del estudio IEG, se ha documentado en una amplia gama de estudios y es el apuntalamiento del Marco de Acción de Hyogo, el acuerdo internacional fue adoptado por 168 gobiernos.66 El GoM ha reconocido que los riesgos de amenaza son una manifestación de los planes de desarrollo deficientes, y dicho riesgo de gestión es una parte integral del desarrollo sustentable.

El manejo de riesgo de desastre es más eficiente cuando se basa en una sólida identificación de los riesgos. Para apoyar los programas que integran la reducción de riesgo y que preparan para los eventos de amenaza, el GoM está apoyando el desarrollo de atlas de riesgo en todos los estados. La información disponible en el país se emplea para apoyar la toma de decisiones y la planificación de uso de suelo, y es una entrada para el modelaje y diseño de proyectos en la prevención y reducción de riesgos.

Los mecanismos de financiamiento previo a un riesgo pueden ayudar a limitar el desvío de fondos de las prioridades de desarrollo en curso a las actividades de alivio y recuperación. Para una recuperación más rápida después de un evento de desastre, es esencial que un país se prepare en la manera de cómo financiar el proceso de recuperación y reconstrucción. Con frecuencia, cuando lo anterior no se lleva a cabo, los resultados han sido costosos instrumentos de deuda, desviación de los recursos de los programas de desarrollo en curso y/o un financiamiento de reconstrucción lento e insuficiente. Los mecanismos de financiamiento reconocidos por esta operación, fortalecerán la estrategia de financiamiento de riesgo del país y en consecuencia ayudarán a la reducción del presupuesto de reestructuración y asegurarán la continuidad en la implementación de los programas de desarrollo, incluyendo aquellos financiados por el Banco. La disponibilidad inmediata de liquidez es esencial para un gobierno con el fin de restablecer los servicios fundamentales tan pronto como sea posible, después de un evento de desastre. Esto puede ayudar a acelerar la recuperación, reducir la interrupción de los negocios, lo cual es con frecuencia el costo económico más elevado asociado con los eventos de desastres, y a asegurar los servicios públicos básicos como los servicios de salud.

64 REDD+ y la Adaptación al Cambio Climático. Departamento para el Desarrollo Internacional RU, 2011. Disponible en www.redd-net.org65 “Hazards of Nature, Risks to Development: An IEG Evaluation of World Bank Assistance for Natural Disasters,” (“Amenazas de la Naturaleza, Riesgos para el Desarrollo: Una Evaluación de la Asistencia del Banco Mundial para los Desastres Naturales”) Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial, 2006.66 El Marco de Acción de Hyogo (HFA, por sus siglas en inglés) se formuló como una respuesta global, orientada a la acción en respuesta a la preocupación respecto al incremento de los impactos de los desastres en los individuos, comunidades y en el desarrollo nacional. Con base en un cuidadoso estudio de las tendencias sobre los riesgos de desastre y en la experiencia práctica en la reducción de riesgo de desastre y sujetas a intensas negociaciones durante 2004 y principio de 2005, el HFA fue finalmente adoptado por 168 gobiernos en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastre, llevada a cabo en Kobe, en la Prefectura de Hyogo, Japón, del 18-22 de enero, 2005.

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Administración forestal sustentable de las comunidades

El diseño de este proyecto toma en consideración las lecciones aprendidas de las operaciones del Banco y de los programas en el sector forestal mundial, las cuales abarcan más de 20 años de operaciones por parte del Banco y del sector laboral en México . La primera operación del Banco en el sector forestal de México se cerró de manera prematura. Las lecciones aprendidas por el Banco incluyeron: i) la necesidad de una gestión de proyecto más descentralizada y participativa; ii) la importancia de integrar adecuadamente una valoración medioambiental y social durante la preparación del proyecto y iii) la necesidad de una comunicación más efectiva con las organizaciones no gubernamentales, las cuales han criticado al Banco por no dar un papel más central a las comunidades indígenas que habitaron gran parte de la tierra en el área del proyecto. Seguido de un conjunto integral de estudios que condujeron al Informe Forestal del ESW (1995), se incluyeron las series forestales comunitarias en un nuevo compromiso innovador en el sector forestal, las cuales allanaron el camino hacia enfoques innovadores incluyendo el Proyecto de Servicios Medioambientales y el Fondo para la Conservación de la Biodiversidad, el GEF Indígena y el Proyecto para la Conservación de la Biodiversidad , el Corredor Biológico Mesoamericano en México y la nueva operación del GEF bajo preparación: Fomentando Cadenas de Producción Competitivas Sustentables.

Las principales piedras angulares en el sector de políticas, apoyadas por el Banco en la última década se resumen en la implementación exitosa de los desencadenantes forestales del medioambiente series SAL y DPL, que incluyen (i) la preparación de un plan a largo plazo, el Programa Estratégico Forestal 2025; (ii) la actualización del marco regulatorio (Ley Forestal); (iii) la creación de la CONAFOR (Comisión Nacional Forestal); (iv) la consolidación del programa de la Comunidad Forestal y la reestructuración de los tres programas principales de subsidio: Prodefor (manejo sustentable de especies forestales nativas), Prodeplan (plantaciones comerciales) y Pronare (reforestatción); (v) el apoyo a la certificación de la administración forestal y las mejores prácticas; y (vi) la introducción de un programa de Pago por los Servicios Ambientales. La iniciativa actual para formalizar un foro para la participación de la sociedad civil se construye sobre las consultas del proyecto de la Comunidad Forestal y la creación de un Consejo Técnico Consultivo durante el diseño y operación del Pago para el proyecto de Servicios Medioambientales.

La amplia aceptación del Modelo Comunitario Forestal indica que el mejor enfoque para REDD+ será el de un desarrollo en base a las comunidades forestales y las cooperativas organizacionales y las técnicas para diseñar e implementar estrategias de manejo forestal67. El proyecto de la Comunidad Forestal obtuvo aceptación durante un enfoque participativo que ayudó a identificar las necesidades de los propietarios de los bosques (más del 80% de las cooperativas y de las comunidades indígenas) e iniciar una promoción mediante técnicos locales e intercambio entre compañeros (“Seminarios de Comunero a Comunero”) para mejorar las capacidades de las comunidades en la planificación del uso de sus recursos y obtener mayores beneficios mientras que aseguran la conservación a largo plazo y el mejoramiento de su capital natural. La CONAFOR ha expandido el uso del modelo de la Comunidad Forestal para acercarse a las más de diez mil cooperativas y comunas con recursos forestales y contribuir al diseño de sus estrategias comunales a largo plazo en donde los diferentes programas puedan amoldarse, incluyendo: el manejo sustentable, cadenas productivas, plantaciones comerciales, reforestación, y restauración y servicios medioambientales (agua, biodiversidad y carbono). Teniendo el consenso de la asamblea en torno a una estrategia a largo plazo se facilitan las evaluaciones técnicas y de viabilidad para cada uno de los programas y se incrementan las probabilidades de éxito y sustentabilidad.

67 Sin embargo, se reconoce un desempeño menor al promedio en el programa de plantación de árboles de la CONAFOR (lo cual no está incluido en esta o ninguna otra operación del Banco).

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También existen algunas lecciones relevantes de otras actividades de agencias internacionales. La primera fase de cooperación entre el GoM y el proyecto de la AFD (Agencia Francesa de Desarrollo) con la JIRA se realizó en septiembre del 2010 y julio del 2011 (la segunda fase será de octubre de 2011-2012). Su objetivo fue implementar un proyecto piloto en la cuenca del río Ayuquila con las siguientes actividades: (i) un taller REDD+ con las partes locales interesadas, (ii) la elaboración de la metodología para un sistema de Supervisión, Reporte y Verificación (MRV) necesario para el acceso al financiamiento de REDD+, (iii) la capacidad de crear talleres en manejo forestal, (iv) el desarrollo de componentes clave para la sistematización del modelo de regulación, y (v) el diseño de un plan de trabajo para los componentes forestales de la estrategia general de JIRA. Esta primera fase conduce a la contratación y capacitación de personal adicional, para un plan de integración y a acciones de gestión para la alineación de las políticas de desarrollo forestales y agrícolas, y los programas públicos. Para lograr dichos objetivos, fue necesario priorizar los procesos de validación de los Planes de Gestión Territorial en los micro-cuencas prioritarias y también conseguir personal experto para llevar a cabo un análisis de los cambios de uso de suelo con una escala de 1:50.000 con el fin de obtener el nivel de referencia y las tendencias de deforestación en los municipios de la JIRA.

A lo largo de todo este proyecto, la JIRA desarrolló una Estrategia para el manejo Sustentable de los Sistemas Productivos y de los Recursos Naturales. Esta estrategia muestra las acciones para la adaptación y mitigación del cambio climático global, contribuyendo a la reducción de emisiones provenientes de la deforestación y la degradación forestal y mejorando el nivel de vida de la población rural y el diseño de un sistema MRV.

Mientras se trabajaba en el proyecto, surgió la concientización de la necesidad de consolidar la primera fase con el fin de obtener percepciones significativas para la capitalización y la réplica de este proyecto piloto técnico e institucional en otras cuencas y para vincular la implementación de dicho proyecto con la estrategia nacional de REDD+.

Por lo tanto, la ADF financió otro proyecto con la colaboración de la AECID (Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo) y los fondos de la Unión Europea (LAIF) con el fin de reproducir con exactitud el modelo JIRA: “Acciones iniciales de REDD+ en las cuencas prioritarias”. Las líneas estratégicas de dicho proyecto son: la planificación de la gestión territorial; el fortalecimiento de las capacidades de la comunidades, instituciones y pequeños propietarios de tierra; la participación social para la planificación y gestión territorial; la alineación de los programas y recaudación de fondos; la activación de los flujos económicos productivos (mercados); y la Supervisión, Reporte y Verificación. Un resultado temprano de dicho proyecto es la formalización de dos asociaciones intermunicipales: JISOC (Junta Intermunicipal de Medio Ambiente de Sierra Occidental y Costa) y JIRCO (Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca del Río Coahuyana), ambas en Jalisco. La JISOC está terminando sus documentos constitutivos, mientras que la JIRCO ya ha realizado algunas actividades con el fin de implementar las acciones de REDD+.

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ANEXO 9. Panorama General de México

Mexico at a glance 10/31/11

Latin UpperKey Development Indicators America middle

Mexico & Carib. income(2010)

P opulation, mid-year (millions) 108.5 572 1,002Surface area (thousand sq. km) 1,964 20,422 48,659P opulation growth (%) 1.0 1.1 0.9Urban population (% of total population) 78 79 75

GNI (Atlas method, US$ billions) 1,008.0 4,510 14,410GNI per capita (Atlas method, US$) 9,290 7,802 5,884GNI per capita (P P P , international $) 15,010 10,951 9,904

GDP growth (%) 5.4 6.0 6.0GDP per capita growth (%) 4.3 4.9 5.1

(most recent estimate, 2003–2010)

P overty headcount ratio at $1.25 a day (P P P , %) 4 8 ..P overty headcount ratio at $2.00 a day (P P P , %) 8 17 ..Life expectancy at birth (years) 75 73 71Infant mortality (per 1,000 live births) 15 19 20Child malnutrition (% of children under 5) 3 4 ..

Adult literacy, male (% of ages 15 and older) 95 92 95Adult literacy, female (% of ages 15 and older) 91 90 92Gross primary enrollment, male (% of age group) 115 118 111Gross primary enrollment, female (% of age group) 113 114 110

Access to an improved water source (% of population) 94 93 95Access to improved sanitation facilities (% of population) 85 79 84

Net Aid Flows 1980 1990 2000 2008 a

(US$ millions)Net ODA and official aid 55 156 -58 149Top 3 donors (in 2008): United States 9 23 24 103 Germany 15 9 15 39 European Commission 0 5 4 22

Aid (% of GNI) 0.0 0.1 0.0 0.0Aid per capita (US$) 1 2 -1 1

Long-Term Economic Trends 1980 1990 2000 2010

Consumer prices (annual % change) 26.4 26.7 9.5 4.2GDP implicit deflator (annual % change) 33.4 28.1 12.1 4.4

Exchange rate (annual average, local per US$) 0.0 2.8 9.5 12.6Terms of trade index (2000 = 100) 194 106 100 111

1980–90 1990–2000 2000–10

P opulation, mid-year (millions) 67.6 83.2 98.0 108.5 2.1 1.6 1.0GDP (US$ millions) 194,851 262,710 581,428 1,034,804 1.1 3.1 2.1

Agriculture 9.0 7.8 4.2 3.9 0.8 1.5 1.7Industry 33.6 28.4 28.0 34.3 1.1 3.8 1.3 Manufacturing 22.3 20.8 20.3 18.1 1.5 4.3 1.1Services 57.4 63.7 67.8 61.7 1.4 2.9 2.5

Household final consumption expenditure 65.1 69.6 67.0 64.8 1.4 2.3 2.9General gov't final consumption expenditure 10.0 8.4 11.1 11.7 2.4 1.8 1.1Gross capital formation 27.2 23.1 23.9 25.0 -3.3 4.7 0.4

Exports of goods and services 10.7 18.6 30.9 30.3 7.0 14.6 4.6Imports of goods and services 13.0 19.7 32.9 31.8 1.0 12.3 4.7Gross savings 22.0 20.3 20.5 24.2

Note: Figures in italics are for years other than those specified. . .. indicates data are not available.a. Aid data are for 2008.

(average annual growth %)

(% of GDP )

10 5 0 5 100-4

15-19

30-34

45-49

60-64

75-79

percent of total population

Age distribution, 2009

Male Female

0

10

20

30

40

50

60

1990 1995 2000 2008

Mexico Latin America & the Caribbean

Under-5 mortality rate (per 1,000)

-10-8-6-4-202468

95 05

GDP GDP per capita

Growth of GDP and GDP per capita (%)

92

Mexico

Balance of Payments and Trade 2000 2010

(US$ millions)Total merchandise exports (fob) 166,121 298,473Total merchandise imports (cif) 174,458 301,482Net trade in goods and services -10,660 -3,009

Current account balance -18,743 -5,632 as a % of GDP -3.2 -0.5

Workers' remittances and compensation of employees (receipts) 7,525 21,914

Reserves, including gold 35,520 120,277

Central Government Finance

(% of GDP )Total revenue (including grants) 18.5 22.7 Tax revenue 9.1 9.6P rogrammable expenditure 13.4 20.0P ublic Sector Borrowing Requirements n.d. -3.5 Technology and Infrastructure 2000 2008Budgetary surplus/deficit -1.0 -2.8

P aved roads (% of total) 32.8 38.2Highest marginal tax rate (%) Fixed line and mobile phone Individual .. 28 subscribers (per 100 people) 27 90 Corporate 35 28 High technology exports

(% of manufactured exports) 22.4 19.4External Debt and Resource Flows

Environment(US$ millions)Total debt outstanding and disbursed 150,901 200,081 Agricultural land (% of land area) 55 55Total debt service 58,509 31,216 Forest area (% of land area) 34.3 33.3Debt relief (HIP C, MDRI) – – Terrestrial protected areas (% of surface area) .. 8.0

Total debt (% of GDP ) 26.0 19.3 Freshwater resources per capita (cu. meters) 4,090 3,846Total debt service (% of exports) 30.4 9.2 Freshwater withdrawal (billion cubic meters) 78.2 ..

Foreign direct investment (net inflows) 18,110 18,679 CO2 emissions per capita (mt) 4.0 4.5P ortfolio equity (net inflows) 447 4,169

GDP per unit of energy use (2005 P P P $ per kg of oil equivalent) 8.0 7.6

Energy use per capita (kg of oil equivalent) 1,505 1,750

World Bank Group portfolio 2000 2010

(US$ millions)

IBRD Total debt outstanding and disbursed 11,444 12,462 Disbursements 1,748 2,449 P rincipal repayments 1,330 194 Interest payments 890 113

IDA Total debt outstanding and disbursed – – Disbursements – –

Private Sector Development 2000 2009 Total debt service – –

Time required to start a business (days) – 13 IFC (fiscal year) 2000 2009Cost to start a business (% of GNI per capita) – 11.7 Total disbursed and outstanding portfolio 1,234 683Time required to register property (days) – 74 of which IFC own account 723 611

Disbursements for IFC own account 179 132Ranked as a major constraint to business 2000 2009 P ortfolio sales, prepayments and (% of managers surveyed who agreed) repayments for IFC own account 66 113 Anticompetitive or informal practices .. 19.0 Corruption .. 17.8 M IGA

Gross exposure – –Stock market capitalization (% of GDP ) 21.5 38.7 New guarantees – –Bank capital to asset ratio (%) 9.6 9.6

Note: Figures in italics are for years other than those specified. 10/31/11.. indicates data are not available. – indicates observation is not applicable.

0 25 50 75 100

Control of corruption

Rule of law

Regulatory quality

Political stability

Voice and accountability

Country's percentile rank (0-100)higher values imply better ratings

2009

2000

Governance indicators, 2000 and 2009

Source: Kaufmann-Kraay-Mastruzzi, World Bank

IBRD, 12,462

Other multi-lateral, 8,651

Bilateral, 4,542

Private, 135,413

Short-term, 39,013

Composition of total external debt, 2010

US$ millions

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ANEXO 10. Mapa de México