El Concepto y el Análisis de la Gobernabilidad.

Joan Oriol Prats. Analista I.I.G. (Resumen).

Presentación: Las siguientes anotaciones corresponden al resultado de la lectura

realizada a la publicación de Joan Oriol Prats titulada: “El Concepto y el Análisis de

la Gobernabilidad” con el cual logre aclarar dudas frete a este concepto, que en la

actualidad se utiliza tanto, generando un efecto de confusión en el ciudadano del

común.

El texto de analista Joan Oriol Prats, además de entregar la información necesaria

para entender el concepto de gobernabilidad tiene como ventaja la compañía de

subtítulos, los cuales son de mucha ayuda para aquellos que estamos iniciando el

estudio de estos temas. Desde el inicio en la “génesis del análisis sobre la

gobernabilidad” cuando Prats expone que la gobernabilidad ha pasado a

entenderse por muchas cosas aisladas que la hacen ver ambigua, manipulable,

como un término difuso y difícil de operacionar, aun punto que ve “la gobernabilidad

parece haberse convertido en la última muletilla de la ciencia social, y, hasta cierto

punto, todo parece ser un problema de gobernabilidad, lo que hace que su utilidad

para el analista disminuya, convirtiéndose en un cajón de sastre de límites vagos

donde todo cabe y es difícil decir qué se queda fuera”.

Sin embargo, en aras de justificar su tesis Prants (2001) sugiere que se distinga

cuatro raíces asociadas al concepto de gobernabilidad: Uno, los trabajos

encargados por la Comisión Trilateral desde los años 70; Dos, la aplicación del

concepto al entendimiento de los procesos de transición a la democracia; Tres, su

uso por los organismos internacionales; y Cuatro su utilización en la explicación de

la construcción europea.

Pero la raíz número uno es de donde se deriva el concepto de gobernabilidad pues

son el resultado del trabajo publicado en 1975 por de Crozier, Hungtinton y

Watanuki, esta publicación tenía como meta dejar patentes los desafíos que las

instituciones públicas tenían frente al Estado de Bienestar, sistema que entro en

una crisis, la cual coincidió con la crisis fiscal de los Estados Unidos. De este hecho

se derivó un concepto de gobernabilidad la cual se entendía por “la distancia entre

las demandas sociales y la habilidad de las instituciones públicas para

satisfacerlas”, entendiéndose como la capacidad que instituciones públicas tienen

para afrontar desafíos en la sociedad ya sean estos retos u oportunidades.

A pesar de esta definición el autor cita a Guillermo O´Donnell quien en el 1979

considera a la gobernabilidad como “aquel estado de un país que, por un lado,

evitaba la regresión autoritaria y, por otro, permitía avanzar, expandir y aprovechar

las oportunidades sociales, económicas y políticas. Así pues, implícito a la

gobernabilidad estaba la mejora del desempeño económico-social reforzado y

generador de la mejora de lo político” lo que representaría una segunda corriente

de pensamiento asociada a la gobernabilidad, y una tercera corriente seria la

expuesta por Kauffman, Kraay y Labatón (2000) quienes se fundamentan en las

propuestas de Unión Europea y la Real Academia de la Lengua Española quienes

afirman que este es sinónimo de gobernanza o “governance”, pero se le suma el

concepto manejado por el Banco Mundial y el PNUD quienes tiene el termino

asociado a procesos y reglamentos para la elección de un gobierno, la capacidad

de estos gobiernos elegidos para gestionar recursos eficientemente,

implementación de políticas y el respeto a la ciudadanía junto a las instituciones que

interactúan socio – económicamente entre ellos.

Finalmente este génesis nos lleva a una última corriente que la define y la derivada

del análisis del proceso de construcción de Europa, que en la década de los

noventas realizo su aparición a partir del concepto de “governane” o gobernanza

tratando de explicar la gobernabilidad de la Unión Europea como una estructura de

toma de decisiones a través de redes de actores gubernamentales y no

gubernamentales en diferentes niveles. Si observamos bien cada una de las

tendencias todas nos puede dar luces de un concepto de gobernabilidad.

Pero ante una mezcla de conceptos entre gobernabilidad y gobernanza, debe

tenerse presente que estos no son excluyentes por el contrario se complementan,

pues la gobernanza es la interacción entre los actores estratégicos de un estado

capaces de solucionar dilemas y problemas de información, pero ante todo es bueno

recordar que dentro de los actores pueden estar instituciones que dictan bases

sobre a cuales se entiende la gobernanza y se analiza la gobernabilidad; este último

concepto se enfoca en la capacidad que un sistema social y político tiene para

gobernarse así mismo, reflejando niveles según el tipo de políticas públicas

implementadas, puesto que la mayor gobernabilidad no solo atiende las

necesidades sino también las políticas, lo contrario puede ocurrir en gobiernos

donde la polarización está bien marcada pues los vetos entre actores dificultan el

consenso durante las formulaciones de políticas.

Las Instituciones políticas, Gobernanza y Gobernabilidad. Estos tres términos tienen

un rol importante en el tema pues las primeras son actores del estado, los cuales

se comportan bajo las reglas del juego político y la influencia de sistemas sociales

o económicos, que están relacionados con la gobernabilidad y la gobernanza,

teniendo recursos y limitaciones, interacciones e interdependencias en la búsqueda

de sus intereses, racionalidad de los agentes, sus intereses, las externalidades y

retroalimentaciones recibidas de terceros que afecta positiva o negativamente.

De la gobernabilidad ‘pura y dura’ a la gobernabilidad democrática para el desarrollo

humano. Desde lo simple podemos ver a la gobernabilidad como la capacidad que

un gobierno tiene para formular e implementar decisiones públicas, incluyendo las

tomadas desde la institucionalidad.

Para autores como Sen (1985) la gobernabilidad es capaz de adoptar el enfoque y

las capacidades de formular e implementar leyes, que son espacios intermedios

capaces de vincular el nivel individual y el de persona, sus dotaciones con sus

potenciales realizaciones en términos de bienestar. Pero a medida que instituciones

le entregan posesiones a los sistemas políticos, estos determinan la capacidad de

los mimos de transformar las necesidades de la sociedad en políticas; desde esta

óptica la gobernabilidad se observa como un intermedio entre los patrones de

interacción de los individuos y los actores.

El autor Prats, en el texto afirma que si se examina el término gobernabilidad desde

un enfoque analítico se observa que este apunta a las condiciones necesarias y

suficientes para que instituciones públicas transformen necedades o demandas en

políticas, visto desde lo normativo la gobernabilidad asociada al ejercicio

democrático se expresa en las fórmulas que mejor canalizan las necesidades y

demandas ciudadanas, lo que en “términos de bienestar entendido como desarrollo

humano que se juzgue la bondad de las políticas públicas.”

Una visión analítica de la gobernabilidad. Al igual que el termino libertad, la

gobernabilidad tiene dos vertientes una positiva y otra negativa. Para este caso la

primera, trata de transformar las demandas en políticas y la negativa definida como

ausencia de ingobernabilidad. Pero en general la gobernabilidad se puede observar

como aquella “cualidad que evita la regresión democrática (la ingobernabilidad) y

permite expandir poco a poco las alianzas que conduzcan a una mayor satisfacción

de las demandas ciudadanas”.

La gobernabilidad negativa o la ausencia de ingobernabilidad. En el texto se analiza

el concepto de gobernabilidad negativa como la ausencia de ingobernabilidad,

debido a que en este ámbito se dificulta la capacidad de implementar políticas y lo

más extremo, el normal desarrollo del gobierno, inquietándose por las

transformaciones desarrolladas por instituciones políticas de la preferencia de los

ciudadanos en gobiernos más o menos respaldados por escaños o bancadas

parlamentarias que formulen las políticas.

Modelos analíticos positivos. La gobernabilidad vista como la capacidad de formular

e implementar políticas, es una expresión positiva de este término, pero la

formulación no es sino la condición necesaria de la gobernabilidad, puesto sólo

habrá gobernabilidad si existe implementación. Además, “contemplar la

implementación permite observar como la gobernabilidad se desenvuelve en un

contexto multinivel donde intervienen nuevos actores no presentes en la

formulación, el carácter necesariamente sectorial de los estudios de gobernabilidad

que miden el impacto de las variables institucionales sobre políticas públicas

concretas, y la formulación e implementación de políticas como un proceso dinámico

de interacción entre múltiples actores estratégicos con diferentes capacidades y

preferencias”.

En lo personal observo que la implementación de políticas de impacto masivo y

directo en la ciudadanía seguramente logrará que el gobernante obtenga apoyos

durante las jornadas electorales debido a que está satisfaciendo las necesidades

de la población.

La gobernabilidad democrática para el desarrollo humano: ¿una dimensión

normativa de la gobernabilidad? Sabiendo de antemano que el estudio de la

gobernabilidad facilita la identificación de comportamientos institucionales no

deseados, donde se busca mantener equilibrios entre los poderes del estado

facilitado el ejercicio legislativo eficiente o en presencia de administraciones muy

rígidas.

Lleva a aceptar que la gobernabilidad no solo se puede desarrollar en contextos

democráticos o no democráticos, toda vez que el gobierno encargado tenga la

capacidad de formular e implementar políticas. En este sentido el autor argumenta

que la gobernabilidad democrática es un compromiso creíble y efectivo que los

gobiernos tienen con las políticas, razón por la cual todos los esfuerzos realizados

en este marco se darán bajo condiciones democráticas.

Pero a pesar de estas condiciones algunos autores como Bardhan (1999) afirman

que una democracia no es garantía suficiente para el desarrollo, pero hace la

salvedad, cuando el concepto de desarrollo se amplía incluyendo derechos civiles

y políticos en un régimen democrático es más factible que se conduzca al desarrollo.

Estas dudas de Bardhan se argumenta en según él en que “la democracia tiende a

canalizar presiones de índole populista por el consumo a corto plazo, los subsidios

improductivos, las políticas comerciales autárquicas, y otras demandas de índole

particularista que dañan la inversión y el crecimiento a largo plazo”.

Sin embargo Prats (2000) considera que las crisis de gobernabilidad democrática

presentan como elemento común la poca o nula capacidad de instituciones

democráticas de orden nacional e internacional para asumir y procesar

democráticamente los conflictos derivados de interacciones entre actores.

A manera de conclusión, el artículo presentó un análisis detallado del concepto de

gobernabilidad, la cual se entiende como un grupo de piezas que aportan al logro

trazado por el mismo concepto, además permite que se dejen clara las reglas de

juego con las cuales participaran las instituciones en el estado, interactuaran los

actores estratégicos y la capacidad que tenga todo el sistema de retroalimentarse

en pos de mejorar continuamente.

Resumen realizado por: Carlos A. García Pacheco. Est. Esp. Gobierno y Asuntos Públicos.