Respuesta estratégica ante emergencia sanitaria 2016: plan ... · en el ejercicio profesional se...

El fin de un modelo de política Universidad de La Laguna, 2017

ISBN-13: 978-84-16458-82-0 / D.L.: TF-1149-2017 / DOI (del libro): 10.4185/129 Página | 928

Libro colectivo enlínea: http://www.revistalatinacs.org/17SLCS/libro-colectivo-2017.html

Respuesta estratégica ante emergencia sanitaria 2016: plan de comunicación

estratégica o acción de comunicación en situaciones de riesgo de la salud pública

Cynthya Ayala Aybar – Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga –

[email protected]

César Mariano Beltrán Gutiérrez – Universidad Nacional de San Cristóbal de

Huamanga – [email protected]

Abstract

Introducción. Quienes han desarrollado académicamente la competencia

básica en Gestión de la comunicación para programas y proyectos conocen de

diseño, implementación y evaluación de planes de comunicación; sin embargo,

en el ejercicio profesional se ignora la importancia de un plan de comunicación,

y la correspondiente fundamentación científica, tecnológica y humanística.

Para fundamentar la carencia de un plan de comunicación estratégica se ha

estudiado el caso de la emergencia sanitaria por dengue y otras arbovirosis del

Ministerio de Salud. Al respecto, ¿Cuáles son los componentes del plan de

comunicaciones de la declaratoria de emergencia sanitaria por dengue y otras

arbovirosis, correspondiente al año 2016?. El objetivo es describir los

componentes del plan de comunicaciones para determinar si la respuesta

estratégica ante la declaratoria de emergencia sanitaria 2016 del MINSA contó

con un adecuado plan de comunicación estratégica.

Metodología. El tipo de investigación es cualitativo; el alcance, descriptivo; el

diseño no experimental; los métodos, análisis-síntesis e hipotético-deductivo.

http://www.revistalatinacs.org/17SLCS/libro-colectivo-2017.html




Técnicas e instrumentos: la recopilación documental y el análisis comparativo,

ficha resumen y tabla comparativa respectivamente.

Resultados. El plan de comunicaciones del MINSA carece de los componentes

básicos de un plan de comunicación estratégica, de la fundamentación

científica, tecnológica y humanística.

Conclusiones. La Respuesta estratégica del sector Salud ante una

emergencia sanitaria se reduce a un plan de comunicaciones de carácter

instrumental y difusionista, autoritaria y vertical. Por lo expuesto, no existe un

plan de comunicación estratégica participativa, y una política de comunicación,

con fundamentación científica, tecnológica y humanística.

Keywords: comunicación en salud; comunicación para el cambio social;

salud pública; emergencia sanitaria; plan de comunicación.

1. Introducción

Quienes han desarrollado la competencia básica en Gestión de la

comunicación para programas y proyectos conocen de diseño, implementación

y evaluación de planes de comunicación; asimismo, conocen que la

participación de la sociedad civil organizada y ciudadanía en general es clave

para la apropiación y sostenibilidad de la misma.

Lo que llama la atención es que en el ejercicio profesional se omiten e ignoran

la importancia de un plan de comunicación, la fundamentación científica,

tecnológica, humanística, filosófica y la realidad social, la definición de los

Derechos Humanos y los Derechos fundamentales de la persona (Salud,

educación, etc.); se desconoce que el fin supremo de la sociedad y el Estado

es la persona humana y el respeto de su dignidad; se desentienden de las

perspectivas teóricas y metodológicas —y/o pertinencia— de las Ciencias de la

Comunicación, minimizan la investigaciones inter y multidisciplinarias, la

planificación participativa, los enfoques de Derechos Humanos, la honestidad,





la transparencia y la intervención multisectorial; se sustrae a las personas y a la

comunidad de la dimensión cultural y las tendencias globales, entre otros

elementos y dimensiones que fundamentan la gestión de un plan de

comunicación estratégica en una realidad social determinada. En casos

extremos de incompetencia profesional, se conoce de programas y/o proyectos

del Estado que reducen el componente comunicacional a un conjunto de

acciones y/o actividades instrumentales y difusionistas.

Muestra de ello es el modelo ineficiente e ineficaz de las instituciones, la

carencia de documentos estratégicos participativos que se deberían generar en

las instituciones del Estado, entre ellos los ministerios de Salud, Educación,

etc.; la falta de transparencia y acceso a la información pública; la “(…) falta de

coordinación y articulación entre las entidades del Estado, ministerios,

gobiernos regionales y locales, incluso, entre los sistemas de administración”

(Editorial; en Communicare, 2016); la predominancia de una comunicación

instrumental y difusionista; asimismo, se observa una mirada reduccionista de

mediados del siglo XX —en pleno siglo XXI— donde se diseñan y/o imponen

‘acciones de comunicación’ y políticas, programas y proyectos de manera

vertical, autoritaria, de espaldas a las 24 regiones del país, de un total de 25

regiones; pensando que Lima es la única región del Perú, y que la cultura es

única, homogénea en la costa, sierra y selva.

CASO: EMERGENCIA SANITARIA POR DENGUE Y OTRAS ARBOVIROSIS

Para fundamentar la carencia de un documento estratégico participativo, como

un plan de comunicación, y alcanzar algunos lineamientos de resolución, se ha

estudiado el caso de la emergencia sanitaria por dengue y otras arbovirosis,

declaratoria emitida el 2016 por el Ministerio de Salud (Decreto Supremo N°

014-2016-SA).

Al respecto, ¿Cuáles son los componentes y/o dimensiones de un plan de

comunicación estratégica participativa o del conjunto de acciones de

comunicación de la declaratoria de emergencia sanitaria por dengue y otras





arbovirosis, correspondiente al año 2016? De existir un plan de comunicación

¿Cuál es la fundamentación científica, tecnológica, humanística y filosófica?, El

documento de planificación ¿Desarrolla las definiciones de Derechos Humanos

y Derechos fundamentales de la persona? ¿Se reconoce a la persona humana

como fin supremo de la sociedad y del Estado? ¿Cuáles son las perspectivas

teóricas y metodológicas de las Ciencias de la Comunicación? ¿Cuáles son los

enfoques en Derechos Humanos y la aplicación del mismo? ¿Cuál es el nivel

de participación de las personas y/o comunidades en el proceso de

planificación, diseño, implementación y evaluación del plan de comunicación?

¿Cuál es el nivel de participación en el proceso de planificación e investigación

inter y multidisciplinaria? ¿Cuáles son las estrategias de comunicación,

objetivos y metas? ¿Cuáles son los procedimientos para garantizar la ejecución

y la calidad de gasto del presupuesto asignado al componente

comunicacional? ¿Cuál es el protocolo para la evaluación de los resultados del

plan de comunicación y determinar su contribución a la emergencia sanitaria, y

consecuentemente a la mejora de la calidad de vida de las personas y el

bienestar social en general?

Caso contrario, de existir sólo un conjunto de ‘acciones de comunicación’, y

haciendo un análisis desde la perspectiva de las Ciencias de la Comunicación,

¿Cuáles son las características de las acciones de comunicación contenidas en

el “PLAN DE ACCIÓN PARA EMERGENCIA SANITARIA POR DENGUE Y

OTRAS ARBOVIROSIS EN DISTRITOS CON EPIDEMIA Y ALTO RIESGO

PARA LA SALUD PÚBLICA”, año 2016.

En cuanto a las limitaciones en la presente investigación, se tiene las

siguientes: a) El complejo trámite burocrático (desde octubre de 2016), la tardía

atención y entrega (abril de 2017) del Ministerio de Salud (MINSA) a la solicitud

de una copia del plan de comunicaciones de la declaratoria de emergencia

sanitaria 2016; b) El estudio se ha limitado al análisis del Decreto Supremo Nº

014-2016-SA, el plan de acción correspondiente y el plan de comunicaciones,

este último fue atendido y entregado tardíamente el 19 de abril de 2017; c) No





existen documentos de evaluación de planes de comunicación; y d) Escaso

material bibliográfico para la comprensión, análisis y resultados de planes de

comunicación.

Por lo expuesto, las respuestas a las preguntas formuladas se han desprendido

de los documentos y productos comunicacionales generados por el MINSA, y

cuyos resultados han permitido determinar la no existencia de un plan de

comunicación estratégica e importancia de un documento estratégico

participativo —la fundamentación científica, tecnológica y humanística, las

perspectivas teóricas y metodológicas de las Ciencias de la Comunicación, y

demás componentes y dimensiones afines— en los programas y proyectos

sociales; asimismo, presentar información relevante para la toma de decisiones

en el diseño, implementación y evaluación de un plan de comunicación en

programas y proyectos de desarrollo humano, social e integral.

El objetivo del presente estudio de caso es describir los componentes y/o

dimensiones del plan de comunicación o del conjunto de acciones de

comunicación para determinar si la respuesta estratégica ante la declaratoria

de emergencia sanitaria 2016 del MINSA contó con un adecuado plan de

comunicación estratégica.

La hipótesis: La respuesta estratégica ante la declaratoria de emergencia

sanitaria 2016 del MINSA no contó con un adecuado plan de comunicación

estratégica; sin embargo, si contó con un conjunto de acciones de

comunicación de la declaratoria de emergencia sanitaria por dengue y otras

arbovirosis, contenidos en un plan de comunicaciones instrumental y

difusionista, correspondiente al año 2016, que carece de una fundamentación

científica, tecnológica y humanística; asimismo, de perspectivas teóricas y

metodológicas de las Ciencias de la Comunicación y enfoques de Derechos

Humanos.





2. Metodología

El tipo de investigación es cualitativo; el alcance, descriptivo; el diseño no

experimental; los métodos, análisis-síntesis e hipotético-deductivo.

Para determinar el diseño de un plan de comunicación, como respuesta a una

situación de emergencia sanitaria, se ha realizado una descripción comparativa

general de los componentes y elementos de un plan de comunicación

estratégica, y los lineamientos para el diseño, implementación y evaluación del

componente comunicacional y los documentos generados por la institución. Se

ha analizado el Decreto Supremo Nº 014-2016-SA, norma que declara en

emergencia sanitaria, por el plazo de noventa (90) días calendario, a los

departamentos de Áncash, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huánuco, Junín, La

Libertad, Lambayeque, Loreto, Madre de Dios, Piura, San Martín, Tumbes y

Ucayali; asimismo, el “PLAN DE ACCIÓN PARA EMERGENCIA SANITARIA

POR DENGUE Y OTRAS ARBOVIROSIS EN DISTRITOS CON EPIDEMIA Y

ALTO RIESGO PARA LA SALUD PÚBLICA” y el plan de comunicaciones.

De la misma manera, para describir las características de las acciones de

comunicación se ha analizado el plan de acción para la emergencia sanitaria

en referencia y el plan de comunicaciones correspondiente.

En cuanto a las técnicas e instrumentos de recopilación de datos se tiene a la

recopilación documental y el análisis comparativo, ficha resumen y tabla

comparativa, para identificar la fundamentación científica, tecnológica y

humanística, las perspectivas teóricas y metodológicas de las Ciencias de la

Comunicación, etc.; asimismo, describir los componentes y/o dimensiones de

un plan de comunicación y un conjunto de acciones de comunicación.

Procedimiento

Para la descripción correspondiente de los componentes y/o dimensiones de

un plan de comunicación y un conjunto de acciones de comunicación se ha





revisado el material bibliográfico correspondiente, el marco normativo de la

declaratoria de emergencia sanitaria, los productos comunicacionales, etc.

En un segundo momento, se ha desarrollado la definición de los componentes

y/o dimensiones de un plan de comunicación —en salud (Salud, derecho y

Estado; comunicación, perspectivas teóricas y metodológicas, determinantes

sociales, enfoques, participación, planificación, etc.; plan de comunicación,

estrategia, planeación estratégica de comunicación)— y un conjunto de

acciones de comunicación; asimismo, se ha identificado el componente

comunicacional en el marco normativo y en el anexo correspondiente. Luego

se ha procedido a realizar una descripción comparativa. Finalmente, los

resultados y la discusión, y la determinación de las conclusiones y

recomendaciones.

3. Marco teórico

3.1. Salud, derecho y Estado

Derecho en salud y ente rector responsable

La Constitución Política del Perú (1993) reconoce a la persona humana como

fin supremo de la sociedad y el Estado.

Los artículos 7 y 9 de la Carta Magna reconocen que todas las personas tienen

Derecho a la protección de su salud y el Estado determina la política nacional

de salud; además, establece que es el Poder Ejecutivo quien norma y

supervisa su aplicación y “Es responsable de diseñarla y conducirla en forma

plural y descentralizadora para facilitar a todos el acceso equitativo a los

servicios de salud”.

Uno de esas instituciones del Estado es el sector Salud.





Bases normativas para la intervención en salud

Según la Ley General de Salud, Artículo 76 de la Ley Nº 26842 (1997: 19), el

Ministerio de Salud (MINSA) es responsable de la formulación, dirección y

gestión de la política nacional de salud y es la máxima autoridad en materia de

salud; es decir, es la autoridad de la salud a nivel nacional, y

consecuentemente en cada una de las regiones del país; mientras que el/la

ministro/a es la más alta autoridad política del sector y responsable de articular

y coordinar con los gobiernos regionales y locales para la implementación de

las políticas nacionales y sectoriales objeto de su rectoría (Artículo 14º, Decreto

Legislativo Nº 1161, 2013).

Por otra parte, en situaciones de riesgo de la salud pública, el Decreto

Legislativo Nº 1156 (2013: 5) dicta “(…) medidas destinadas a garantizar el

servicio público de salud en los casos que exista un riesgo elevado o daño a la

salud y la vida de las poblaciones (…)”; asimismo, establece los supuestos que

constituyen la configuración de una emergencia sanitaria y señala que su

declaratoria se aprueba mediante Decreto Supremo con acuerdo del Consejo

de Ministros.

De la emergencia sanitaria

Según el artículo 5º del Decreto legislativo Nº 1156, la emergencia sanitaria

“(…) constituye un estado de riesgo elevado o daño a la salud y la vida de las

poblaciones, de extrema urgencia, como consecuencia de la ocurrencia de

situaciones de brotes, epidemias o pandemias"; asimismo, ante la insuficiente

capacidad de respuesta de los operadores del sistema de salud para reducir el

riesgo elevado de la existencia de un brote, epidemia o pandemia, sea en el

ámbito local, regional o nacional, el MINSA es la instancia responsable de

establecer la condición de emergencia sanitaria.

Por lo tanto, la salud constituye “(…) un servicio esencial [sic] que requiere ser

prestado de manera ininterrumpida y continua, con el objeto de preservar la

salud y vida de la población” (MINSA, 2016); y el responsable de garantizar el





derecho a una salud de calidad es el Estado, a través del Ministerio de Salud, y

correspondiente equipo técnico interdisciplinario —entre ellos, un

comunicador/a social— y multidisciplinario, multisectorial, con la participación

de las organizaciones y ciudadanía en general.

3.2. Comunicación en salud

Dependiendo de la formación académica, competencia y experiencia

profesional —ética y humanística—, actualización y/o capacitación, los

comunicadores/as sociales presentan una definición de la comunicación,

comunicaciones o definiciones teniendo en cuenta las perspectivas teóricas y

metodológicas de las Ciencias de la Comunicación; no obstante, la aplicación

de la misma se debe fundamentar en correspondencia a la naturaleza del

programa y/o proyecto de desarrollo humano, social, político, económico y

cultural, objetivos, metas, fines, Derechos Humanos, Objetivos de Desarrollo

Sostenible, etc., tanto en el ámbito nacional, regional y local.

Para la comprensión de la comunicación en salud, y luego el plan de

comunicación y el plan de comunicaciones, es necesaria una definición general

de las comunicaciones y la comunicación.

Las comunicaciones son procesos y/o medios de transmisión de información,

entendida también como medios de difusión de innovaciones y no como

proceso social basado en el diálogo. Tiene su origen en la teoría de la

modernización, luego de la Segunda Guerra Mundial; para Abatedaga et al

(2008: 61), en la Teoría de la Información de la década de los 50 y 60 en

América Latina, basada en el modelo de difusión de innovaciones que presenta

el esquema básico emisor-mensaje-receptor. Entonces, hablar de

‘comunicación’, comunicaciones, era hablar de los medios masivos como la

prensa, radio, cine y televisión, agentes clave del cambio hacia la

modernización de las comunidades tradicionales, donde los medios masivos

servían para la transferencia de ideas y prácticas innovadoras de los países

desarrollados a los subdesarrollados (Ayala, 2014: 31).





La comunicación es un proceso de interacción social, un diálogo, horizontal y

participativo, conducente al consenso. Una comunicación que reconoce a las

personas y/o comunidades como sujetos de comunicación. Una comunicación

que permite iniciar relaciones y fortalecer vínculos a favor del desarrollo

humano, social e integral.

‘Comunicación’ en salud de carácter difusionista

La epidemia del cólera del verano de 1991, que tuvo como consecuencia 2909

defunciones en el Perú (FAO, 2002), permitió reconocer la importancia de los

medios masivos —Radio, televisión y prensa; es decir, de las comunicaciones,

y no así de la comunicación— para ‘transmitir’ a la población las políticas

públicas de salud y/o acciones de prevención a través de campañas mediáticas

y sociales, orientados al cambio de comportamientos e incidiendo en la

transmisión de mensajes básicos: Beber agua hervida o segura, lavarse las

manos antes de comer y cocinar, y consumir alimentos cocidos, etc. (Beltrán,

2008); y en una situación de gravedad acompañada por una atención sanitaria

ambulatoria o internamiento, no necesariamente de calidad.

Esta ‘comunicación’ en salud, comunicaciones en salud, implementada por el

MINSA y algunos organismos no gubernamentales (ONG) que trabajan en el

campo de la salud, presenta un carácter instrumental y difusionista de la

comunicación; asimismo, no toman en cuenta los determinantes de la salud.

Comunicación en salud para el cambio social

La Comunicación para el cambio social es un proceso de diálogo público y

privado a través del cual las personas y las comunidades definen quiénes son,

cuáles son sus aspiraciones, qué es lo que necesitan y cómo pueden actuar

colectivamente para alcanzar sus metas y mejorar sus vidas (CCCS, 2003),

entre ellos el tema de la salud pública.





Asimismo, esta comunicación es una propuesta integral que para el caso de la

salud toma en cuenta los determinantes sociales, la cual apoya procesos de

toma de decisiones y de acción colectiva para hacer más eficientes a las

comunidades, y fortalecer los contextos de la comunicación; como señala Celia

Aldana, acerca de la Promoción de una cultura de la salud, no se trata de

cambiar comportamientos aislados, sino de una transformación más profunda

(En Beltrán, 2008) a partir de los determinantes de la salud; es decir, una

intervención integral y multisectorial.

Determinantes de la salud

Para la Organización Mundial de la Salud (OMS, s.f.), los determinantes de la

salud son las circunstancias y/ condiciones “(…) en que las personas nacen,

crecen, viven, trabajan y envejecen, incluido el sistema de salud”, entre ellos,

los ingresos económicos, el control de las relaciones de poder, el acceso a los

recursos y/o saneamiento básico, las políticas públicas, etc. Son estos factores

los que explican las inequidades sanitarias y las enfermedades, más que la

ignorancia y/o falta de información.

Por lo tanto, más que la transmisión de mensajes orientados al cambio de

comportamiento de las personas, se trata de mejorar las condiciones de vida

de las personas, comprender que el acceso a una vivienda digna, con agua

potable salubre y saneamiento básico, es un Derecho humano universal, al

igual que a una alimentación saludable, medio ambiente saludable, acceso a

una salud y educación de calidad, empleo y trabajo digno, protección social,

etc. Se trata de comprender y entender la concepción de desarrollo local desde

las comunidades y regiones del país. Se trata de que el sector Salud tome en

cuenta los determinantes sociales en los trabajos de promoción de la salud,

prevención de enfermedades, tratamiento y recuperación.

Enfoques basado en Derechos Humanos

Los enfoques son marcos conceptuales que tienen como base las normas

internacionales de derechos humanos, y que están orientados precisamente a





la promoción y protección de los derechos humanos (Oficina del Alto

Comisionado de Derechos Humanos, 2006 citado por UNFPA et al, 2012: 20-

21; en Ayala, 2014: 58-59); elementos metodológicos y transversales para

apoyar la pertinencia, la eficiencia, la eficacia y la sostenibilidad de los

programas y proyectos de desarrollo (Programa Buen Gobierno y Reforma del

Estado, 2013: 23, 29 y 31; PNUD, 2013: 32; en Ayala, 2014: 59); asimismo,

principios fundamentales para promover el desarrollo a nivel de país (PNUD,

2011: 9-10; en Ayala, 2014: 59), legitimidad y sostenibilidad a nivel de

programas y/o proyectos sociales (Ayala, 2014: 59).

Al respecto, entre los enfoques basados en Derechos Humanos se tienen a la

igualdad de género, interculturalidad, intergeneracional, etc.

En cuanto a la dimensión cultural, como manifestación de un grupo social, los

programas y/o proyectos deben concebir a la cultura como la base fundamental

de la identidad de los pueblos, proceso de desarrollo integral de las regiones y

las naciones del mundo; como un conjunto de “(…) rasgos distintivos,

espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una

sociedad o un grupo social”, que engloba “(…) las artes y las letras, los modos

de vida, los derechos fundamentales al ser humano, los sistemas de valores,

las tradiciones y las creencias” (UNESCO, 1982). A través de la cultura el

hombre tiene la capacidad de reflexionar y tomar conciencia de sí mismo y

crear obras que lo trasciendan (UNESCO, 1982).

El Perú es un país plurilingüe y multicultural; incluso una región que se

encuentra en la misma franja del territorio peruano, como la sierra o la selva, es

diferente a otra región. Sin embargo, existe una concepción limitada en

sostener el desarrollo en términos de crecimiento económico, transferencia de

‘conocimientos’, etc., subvalorando la diversidad cultural, el patrimonio cultural

inmaterial, los principios y valores universales, las cosmovisiones locales y/o

regionales, las aspiraciones de bienestar social y desarrollo humano local, etc.,

base fundamental del proceso de desarrollo de los pueblos.





La participación de las personas y/o comunidades

La salud como estado de bienestar físico, mental y social es un derecho

humano, y no simplemente un servicio y/o ausencia de enfermedad. Las

personas y/o comunidades tienen el derecho y el deber de participar individual

y colectivamente en la toma de decisiones, en el proceso del diseño,

implementación y evaluación de la salud pública y su atención en salud, y uno

de los lineamientos de las políticas en salud que facilita esta participación es la

promoción de la salud que tiene como componente decisivo para su ejecución

a la comunicación (Beltrán, 2008).

Planificación e investigación inter y multidisciplinaria

Por lo tanto, generar y fomentar políticas públicas saludables, atender

emergencias sanitarias, promover estilos de vida y entornos saludables con

participación social para desarrollar una cultura de la salud y el bienestar de la

persona, la familia y la comunidad amerita concepciones de la comunicación

que reconozcan a las personas y/o comunidades como sujetos de

comunicación; es decir, comprender la comunicación como proceso de diálogo

público y privado, horizontal, democrático, espacio para el intercambio de

conocimientos, experiencias y aprendizajes, en un contexto de consensos y

disensos, en el marco del respeto a la dignidad humana, respeto a los

Derechos Humanos y la Naturaleza, Libre determinación de los pueblos, etc.;

asimismo, la participación de profesionales y técnicos de las diferentes

disciplinas afines y una investigación inter y multidisciplinaria.

3.3. Plan de comunicación

Un plan de comunicación —interno, externo, integral, estratégico, corporativo,

etc.— es una herramienta de planificación sistemática, participativa e

interdisciplinaria que responde a la naturaleza de una entidad, programa,

proyecto y/o estrategia, en un tiempo y espacio; y la correspondiente

fundamentación científica, tecnológica, humanística, filosófica y la realidad

social.





Es un documento guía que fundamenta la presentación, justificación,

diagnóstico o línea base, marco teórico para fundamentar la intervención

metodológica, planeación estratégica de la comunicación, objetivos del plan,

público objetivo y grupos de interés, estrategias, metas y situaciones críticas,

ámbitos de intervención, metas e indicadores, cronograma, recursos y

presupuesto, monitoreo y evaluación, recomendaciones, referencias, anexos,

etc., con una base científica y políticas de comunicación, contenida en el

diagnóstico y en la definición de cada uno de los componentes.

Asimismo, tiene en cuenta enfoques basados en Derechos Humanos, una

intervención multisectorial, gestión por resultados, transparencia, entre otros

factores que fundamentan la gestión del plan de comunicación, la eficacia,

eficiencia y los resultados orientados a la mejora de la calidad de vida de las

personas y el bienestar social, y logro de metas institucionales, y la

correspondiente evaluación del documento.

Estrategias de comunicación

Las estrategias de comunicación “(…) son un conjunto de acciones

planificadas, basados en un diagnóstico participativo [y cultural], orientadas a

lograr objetivos definidos por la organización y la comunidad a través de la

gestión de recursos disponibles, métodos, técnicas y enfoques de

comunicación pertinentes para contribuir a la resolución de problemas que

afectan a la comunidad” (Ayala, 2014: 48).

Respecto al diagnóstico participativo, el desarrollo humano no es posible sin

participación y no es posible promover la participación sin adecuadas,

oportunas y pertinentes estrategias de comunicación. Sin la participación de la

ciudadanía es imposible generar procesos de desarrollo sostenible (Gómez; en

Calandria, 2007: 719).





Planeación estratégica de la comunicación

La planeación estratégica es una herramienta para el diseño, implementación y

evaluación de programas, proyectos y/o planes. Permite determinar y organizar

sistemática y participativamente las propuestas, acciones y gestionar los

recursos para cada uno de los componentes de los planes de comunicación

(diagnóstico, estrategia, intervención y monitoreo y evaluación) con el fin de

lograr objetivos y metas institucionales.

3.4. Transparencia y evaluación

Para garantizar la ejecución y la calidad de gasto del presupuesto público

asignado al componente comunicacional es necesario la designación o

dirección a cargo de un comunicador/a social con competencia, experiencia y

ética profesional; una persona con principios y valores universales (Justicia,

honestidad, etc.); honestidad para transparentar los procesos, los recursos, el

presupuesto, la justificación, etc.

Respecto a la evaluación, generalmente los programas y/o proyectos obvian la

etapa de la evaluación. Parte importante que permitiría determinar el aporte de

un documento estratégico participativo.

3.5. Declaratoria de emergencia sanitaria 2016

En referencia a la declaratoria de emergencia sanitaria, el MINSA necesitaba

de ciertos documentos técnicos, entre ellos sobre la situación del dengue en el

Perú 2016. Según el documento se tenía 7,586 casos de dengue notificados

por el sistema de vigilancia, de los cuales se tenía el 30.8% (2,339) de casos

confirmados y el 69.2% (5,247) de casos probables; además, diversos distritos

con brote en curso de dengue, así como distritos con riesgos de brote de

dengue y chikungunya por la presencia del vector Aedes Aegypti; asimismo, se

recomienda declarar en emergencia sanitaria distritos priorizados con el fin de

desarrollar mecanismos que faciliten una respuesta integrada y oportuna

(Decreto Supremo N° 014-2016-SA).





Además el documento, entre otros puntos técnicos, señala que las “(…)

situaciones ambientales desfavorables que viene enfrentando el país, tales

como lluvias en zonas desérticas y elevación de la temperatura en varios

departamentos, a lo que se aúnan los factores socio-demográficos que

condicionan una distribución y almacenamiento inadecuado del agua, que

ocasiona que los casos de dengue se estén incrementando, poniendo en

riesgo la salud de la población”.

Para finalmente, con los antecedentes descritos, dictar el Decreto Supremo N°

014-2016-SA referente a la declaratoria de emergencia sanitaria. Decretar en el

artículo 1 la declaratoria de emergencia sanitaria los departamentos de

Ancash, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huánuco, Junín, La Libertad,

Lambayeque, Loreto, Madre de Dios, Piura, San Martín, Tumbes y Ucayali; en

el artículo 2, la intervención del MINSA, el Instituto Nacional de Salud y los

gobiernos regionales correspondientes para el desarrollo de las acciones del

plan de acción; y en el artículo 7, la publicación del “PLAN DE ACCIÓN PARA

EMERGENCIA SANITARIA POR DENGUE Y OTRAS ARBOVIROSIS EN

DISTRITOS CON EPIDEMIA Y ALTO RIESGO PARA LA SALUD PÚBLICA”.

Plan de acción para emergencia sanitaria y presupuesto

El plan de acción contiene el ámbito de aplicación en departamentos (regiones)

y distritos del país. El objetivo es fortalecer la respuesta del sistema sanitario

nacional frente a la diseminación del dengue y la fiebre de Chikungunya,

priorizando los distritos de departamentos que presentan brotes en la

actualidad. Las metas se reducen a un sistema de vigilancia epidemiológica

fortalecido en el 100% de los distritos priorizados; capacidad de detección, y

diagnóstico oportuno en 100% de los laboratorios referenciales de las regiones

priorizadas; vigilancia y el control vectorial integrado en 100% de los distritos

priorizados; y por último, acciones de comunicación de riesgo de transmisión

en 100% de distritos priorizados. En ninguna parte de la norma y el plan en

referencia se establece caracterizar los distritos ni se establece una

intervención integral.





El financiamiento previsto en el plan de acción es de S/. 27’645,832.00; S/.

19’664,769.00 para los 34 distritos en epidemias, S/. 4’868,240.00 para

comunicaciones; y, S/. 7’981,063.00 para los 28 distritos en elevado riesgo de

dengue y fiebre de Chikungunya, S/. 1’925,600.00 para comunicaciones.

Área de comunicación de riesgo de transmisión

En el área de comunicación de riesgo de trasmisión, bajo la coordinación de la

Oficina General de Comunicaciones (OGC), se encuentra un conjunto de

actividades, metas e identifica a las entidades responsables. Entre los

responsables se encuentran el Ministerio de Salud y los gobiernos regionales,

a través de las Direcciones Regionales de Salud, específicamente las unidades

de Promoción de la salud y Comunicaciones.

3.6. Plan de acción o plan de comunicaciones del MINSA

De la revisión del PLAN DE COMUNICACIONES del DS Nº 014-2016-SA

(MINSA 2016b), el plan de comunicaciones viene a ser el plan de acción del

DS Nº 014-2016-SA, “Plan de Comunicaciones del Decreto Supremo Nº 014-

2016-SA, prevención y control del dengue, chikungunya y zika” (MINSA,

2016b).

Por lo expuesto, en las siguientes líneas se hará referencia al plan de

comunicaciones del MINSA.

Plan de comunicaciones

Para el caso particular de la emergencia sanitaria, el “PLAN DE ACCIÓN PARA

EMERGENCIA SANITARIA POR DENGUE Y OTRAS ARBOVIROSIS EN

DISTRITOS CON EPIDEMIA Y ALTO RIESGO PARA LA SALUD PÚBLICA”

contempla un área de comunicación de riesgo de transmisión, bajo la

coordinación de la Oficina General de Comunicaciones (OGC), meta (4)

Acciones de comunicación de riesgo de transmisión en 100% de distritos

priorizados, en el cual se describen cuatro actividades:





Actividades:

a) Promover y desarrollar estrategias y mecanismos de comunicación con un

enfoque dinámico para el cambio conductual que utiliza movilización social

estratégica y comunicación social para la información y preparación de la

población ante presentación de casos o brotes;

b) Campaña de difusión para comunicación del riesgo dirigido a la población en

general;

c) Difusión a través de medios de comunicación priorizados de los distritos de

mayor riesgo; y

d) Fortalecimiento de la campaña comunicacional en zonas priorizadas.

Indicadores de cumplimiento del área de comunicación y responsables

Número de campañas de difusión entre número total de actividades

comunicacionales X 100; periodicidad de medición: mensual; meta: 100%;

Responsable: OGC.

Responsables

Ministerio de Salud, entre ellas la Dirección General de Comunicaciones (OGC)

y Direcciones/Gerencias Regionales de Salud (DIRESAS/GERESAS)

Plazos

Noventa (90) días calendarios

Financiamiento:

a) Bienes y servicios para los distritos con epidemia

Del Listado de bienes y servicios requeridos para atender la emergencia

sanitaria por dengue y otras arbovirosis en 34 distritos con epidemia (Anexo II,

Decreto Supremo N° 014-2016-SA) se tiene los siguientes bienes/servicios,

cantidad, unidad y monto en soles:





TABLA No. 1. BIENES Y SERVICIOS PARA LOS [34] DISTRITOS CON EPIDEMIA

No. CANTIDAD UNIDAD/SERVICIO S/.

01 Servicio de difusión spot radial 34 Unidades 73,440.00

02 Servicio de confección de banner

474 Unidades 71,100.00

03 Servicio de confección de banderola

366 Unidades 109,800.00

04 Posteras 34 Unidades 8,500.00

05 Servicio de perifoneo (2 veces al día por 3 días a la semana por cada región priorizada)

14 Servicios 244,800.00

06 Servicio de confección de tapas elastizadas:

14 Servicios 4’262,390.00

07 Servicio de confección sticker 14 Servicios 98,210.00

SUB TOTAL ‘COMUNICACIONES’ 4’868,240.00

Fuente: A partir de la información contenida en el Anexo II, Decreto Supremo N° 014-2016-SA.

b) Bienes y servicios para los distritos con alto riesgo para la salud

pública

Del Listado de bienes y servicios requeridos para atender la emergencia

sanitaria por dengue y otras arbovirosis en 28 distritos con alto riesgo para la

salud pública (Anexo III, Decreto Supremo N° 014-2016-SA) se tiene los

siguientes bienes/servicios, cantidad, unidad y monto en soles:

TABLA No. 2. BIENES Y SERVICIOS PARA LOS [28] DISTRITOS CON ALTO RIESGO PARA

LA SALUD PÚBLICA No. CANTIDAD UNIDAD/SERVICIO S/.

01 Difusión spot radial 28 Servicios 30,240.00

02 Banner 168 Servicios 25,200.00

03 Banderola 168 Servicios 50,400.00

04 Posteras 280 Servicios 7,000.00





05 Perifoneo 1,008 Servicios 100,800.00

06 Tapas elastizadas: 167,332 Servicios 1’673,320.00

07 Servicio de impresión de sticker 168,000 Servicios 38,640.00

SUB TOTAL ‘COMUNICACIONES’ 1’925,600.00

Fuente: A partir de la información contenida en el Anexo II, Decreto Supremo N° 014-2016-SA.

El financiamiento total del plan de acción para la emergencia sanitaria asciende

a S/ 27 645 832.00 (VEINTISIETE MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y

CINCO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y DOS Y 00/100 SOLES). Para el plan

de comunicaciones, S/ 6 793 840.00.

Al respecto, el Ministerio de Salud transfiere el presupuesto a los gobiernos

regionales correspondientes, contenidos en el presente plan.

4. Resultados y discusión

A continuación se presentan los resultados, a través de una tabla comparativa,

y la discusión correspondiente para determinar la existencia de un plan de

comunicación estratégica participativa con la fundamentación científica,

tecnológica, humanística, filosófica y la realidad social; o un plan

comunicaciones, plan de acción de comunicaciones, para la emergencia

sanitaria del dengue.

a) Resultados

TABLA No. 3. ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE UN PLAN DE COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA PARTICIPATIVA Y

EL PLAN DE COMUNICACIONES DEL MINSA Nº ESTRUCTURA DE UN PLAN DE

COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA

(Fundamentación científica)

PLAN DE COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA PARTICIPATIVA

PLAN DE COMUNICACIONES DEL MINSA / PLAN DE ACCIÓN DE COMUNICACIONES

01 Portada del plan ✓ ✓

02 Presentación ✓ Presentación (Resumen del Anexo 01 del DS 019-2016-SA)





03 Justificación ✓ Declarativa: instrumental y difusionista

04 Diagnóstico/Línea de base ✓ -

05 MARCO TEÓRICO

SALUD:

Salud, derecho, Estado y determinantes sociales

✓

-

COMUNICACIÓN: Perspectivas teóricas y metodológicas de la comunicación, comunicación y salud

✓

-

ENFOQUES Basados en derechos humanos; participación de las personas y/o comunidades; Planificación e investigación inter y multidisciplinaria

✓

-

DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA

✓

✓

TRANSPARENCIA Y EVALUACIÓN ✓ -

06 PLANEACIÓN ESTRATÉGICA DE LA COMUNICACIÓN

Objetivos del plan ✓ ✓

Público objetivo y/o grupos de interés ✓ ✓

Estrategias:

- Actividades y acciones fundamentadas

✓

Actividades sin fundamentación

Ámbito de intervención ✓ ✓

Metas ✓ ✓

Indicadores ✓ -

Cronograma ✓ ✓

Recursos y presupuesto:

- Bienes y servicios

✓

✓

07 Monitoreo y evaluación ✓ Monitoreo

08 Recomendaciones ✓ -

09 Referencias ✓ -

10 Anexos ✓ -

Fuente: Elaboración propia.





De la tabla No. 3 se desprende que el plan de comunicaciones del MINSA, plan

de acción del Decreto Supremo N° 014-2016-SA, carece de las dimensiones

y/o componentes básicos de un plan de comunicación estratégica,

principalmente de la fundamentación científica, tecnológica, humanística,

filosófica y la realidad social, perspectivas teóricas y metodológicas de las

Ciencias de la Comunicación, enfoques de Derechos Humanos, etc. El

documento en cuestión está dividido en 10 subcapítulos.

Primero, la presentación. En esta se describe de manera general el problema

del dengue en el Perú, la declaratoria de emergencia por un plazo de noventa

(90) días calendarios a los departamentos descritos en el DS Nº 014-2016-SA,

y la responsabilidad para el área de comunicación de promover la campaña

informativa “Saca al zancudo de tu casa”, en una población aproximada de 2

millones de personas.

Segundo, la Justificación. Esta parte considera de manera general la situación

epidemiológica descrita por el Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y

Control de Enfermedades, y la Dirección General de Intervenciones

Estratégicas en Salud Pública, debido a “los determinantes sociales” [sic], pero

que carece de la correspondiente fundamentación.

Justifica señalando que la prevención y el control de esta enfermedad "(...)

exige el compromiso de los diferentes actores, sectores políticos y sociales

para que contribuyan a fomentar el cambio de conducta y la adopción de

buenos hábitos en las viviendas para evitar la reproducción del zancudo y

evitar brotes de la enfermedad con consecuencias económicas y sociales que

repercuten negativamente en la persona, las familias, la comunidad y el

desarrollo del país" (MINSA, 2016b).

Asimismo, señala que "(...) existe la necesidad de una mayor

corresponsabilidad de la población en adoptar medidas preventivas a fin de





proteger su salud y la de su familia, esto teniendo en cuenta que los criaderos

de zancudos se encuentran dentro de las viviendas".

En el área de comunicación de riesgo se propone el "(...) desarrollo de

estrategias y mecanismos de comunicación con un enfoque dinámico para el

cambio conductual que utiliza movilización social estratégica y comunicación

social para la información y preparación de la población ante presentación de

casos o brotes". Así como el fortalecimiento de la campaña comunicacional en

zonas priorizadas y la difusión de la comunicación del riesgo a los distritos

priorizados y a la población en general".

Tercero, los objetivos. Objetivo general «Promover la campaña informativa

"Saca al zancudo de tu casa" en los distritos priorizados según el Decreto

Supremo Nº 014-2016-sa».

Objetivos específicos: informar y difundir las medidas preventivas para eliminar

los criaderos del zancudo transmisor del Dengue y la Chikungunya; difundir y

resaltar la importancia de permitir la abatización y fumigación de las viviendas;

promover en la población de los distritos en riesgo y con brote de Dengue la

identificación oportuna de los signos y síntomas de alarma del Dengue. Así

como el acudir al establecimiento de salud de presentar los signos y síntomas;

brindar información sobre el adecuado almacenamiento del agua en las

viviendas; e informar a la población la importancia de autorizar el ingreso del

personal de salud a sus viviendas, a fin de que realicen las acciones de control.

Es decir, se tiene y objetivos específicos de carácter instrumental y difusionista,

informar, difundir y resaltar, etc.

Cuarto, ámbitos de intervención: distritos del interior de las regiones del país.

Quinto, público objetivo: 2 millones de personas del ámbito de las 14 regiones

priorizadas en el DS Nº 014-2017-SA, con énfasis en mujeres y hombres

mayores de 18 años.





Sexto, estrategias de comunicación. Esta se reduce a promoción de una

campaña informativa “Saca al zancudo de tu casa” a través de la “(…)

eliminación de los criaderos del zancudo en diferentes escenarios de

intervención y el peligro que representan las casas cerradas o renuentes”.

Séptimo, escenario de intervención: familias / hogares con brote y riesgo de

brote de dengue.

Mensajes: "Elimina los criaderos del zancudo, así combates el dengue, la

chikungunya y el zika"; "Lava y escobilla los recipientes en los que almacenas

agua"; "Tapa herméticamente los depósitos donde almacenas agua y conserva

siempre la motita. No la botes"; "Elimina o coloca boca abajo los objetos que

acumulen agua"; "Si presentas fiebre, sarpullido y malestar general puedes

tener el dengue, la chikungunya o el zika. Acude al establecimiento de salud

más cercano"; "El personal de salud es tu aliado, autoriza su ingreso a tu

vivienda para que elimine el zancudo que transmite el dengue, la chikungunya

o el zika".

Ocho, actividades: Difusión de spots y perifoneo, e impresión de materiales.

Nueve, monitoreo y evaluación; y décimo, presupuesto comunicaciones.

b) Discusión

Plan de comunicación estratégica

Un plan de comunicación estratégica es una herramienta de planificación

sistemática, participativa e interdisciplinaria que responde a la naturaleza de

una entidad, programa, proyecto y/o estrategia, en un tiempo y espacio; y la

correspondiente fundamentación científica, tecnológica, humanística, filosófica

y la realidad social, perspectivas teóricas y metodológicas, enfoques, etc.

Concibe a la comunicación como un proceso de diálogo, horizontal y





participativo, que reconoce a las personas y/o comunidades como sujeto de

comunicación, y agentes de cambio y desarrollo local.

Un documento guía que fundamenta la presentación, justificación, diagnóstico

o línea base, marco teórico para fundamentar la intervención metodológica,

planeación estratégica de la comunicación, objetivos del plan, público objetivo y

grupos de interés, estrategias, metas y situaciones críticas, ámbitos de

intervención, metas e indicadores, cronograma, recursos y presupuesto,

monitoreo y evaluación, recomendaciones, referencias, anexos, etc., con una

base científica y políticas de comunicación, contenida en el diagnóstico y en la

definición de cada uno de los componentes.

Una herramienta de planificación que tiene en cuenta enfoques basados en

Derechos Humanos, una intervención multisectorial, gestión por resultados,

transparencia, entre otros factores que fundamentan la gestión del plan de

comunicación, la eficacia, eficiencia y los resultados orientados a la mejora de

la calidad de vida de las personas y el bienestar social, y logro de metas

institucionales, y la correspondiente evaluación del documento.

El enfoque teórico es la Comunicación en salud para el cambio social, que

concibe a la comunicación como un proceso de diálogo público y privado a

través del cual las personas y las comunidades definen quiénes son, cuáles

son sus aspiraciones, qué es lo que necesitan y cómo pueden actuar

colectivamente para alcanzar sus metas y mejorar sus vidas (CCCS, 2003). No

se trata de cambiar comportamientos aislados, sino de una transformación más

profunda a partir de los determinantes de la salud; e intervención integral y

multisectorial.

Plan de comunicaciones del MINSA

El plan de comunicaciones del MINSA es un plan de acción, instrumental y

difusionista, vertical y autoritaria, que describe un conjunto de acciones

carentes de la correspondiente fundamentación científica, tecnológica,





humanística, filosófica y la realidad social, perspectivas teóricas y

metodológicas, enfoques de Derechos Humanos, etc. Concibe a la

comunicación como la transmisión de información, vertical y autoritaria;

asimismo, desconoce a las personas y/o comunidades como sujeto de

comunicación.

No tiene en cuenta la participación de las personas y/o comunidades en el

proceso de diseño, implementación y evaluación. No reconocen a las personas

y/o comunidades como sujetos de derechos, entre ellos, sujetos de

comunicación y agentes de cambio y desarrollo local.

El enfoque teórico es la Comunicación instrumental y difusionista, orientado al

cambio de comportamientos, incidiendo en la transmisión de mensajes básicos,

diseño de políticas públicas de salud paternalistas y/o acciones de prevención

a través de campañas mediáticas y sociales; no toma en cuenta los

determinantes de la salud.

5. Conclusiones

5.1. La ‘Respuesta estratégica’ del sector Salud ante una emergencia sanitaria

se reduce a un plan de comunicaciones, 'plan de acción, para la emergencia

sanitaria del dengue', contenido en el Decreto Supremo N° 014-2016-SA,

donde sólo se describen un conjunto de acciones de comunicación de riesgo

de transmisión, de carácter instrumental y difusionista, autoritaria y vertical.

Asimismo, la norma en cuestión no establece el diseño de un plan de

comunicación estratégica, ni hace referencia a una política de comunicación

institucional. Desconoce a las personas y/o comunidades como sujeto de

comunicación. Tiene como enfoque la comunicación instrumental y difusionista,

orientado al cambio de comportamientos de las personas.

5.2. No existe un plan de comunicación estratégica participativa, y una política

de comunicación, que fundamente científica, tecnológica y humanísticamente,





así como desde la perspectiva filosófica y la realidad social la justificación, los

objetivos, las estrategias, el público objetivo y grupos de interés, las metas y

situaciones críticas, los indicadores, el cronograma, los recursos y presupuesto,

etc. Ni la correspondiente fundamentación de las perspectivas teóricas y

metodológicas de las Ciencias de la Comunicación, entre otros elementos.

Debería tener un enfoque de comunicación para el cambio social, orientados a

la mejora de la calidad de vida de las personas y el bienestar social atendiendo

los determinantes sociales de la salud, e intervención integral y multisectorial.

6. Recomendaciones

6.1. Por lo expuesto, aun cuando las altas direcciones de los ministerios e

incluso de la propia Presidencia del Consejo de Ministros (PCM, instancia

adscrita al Poder Ejecutivo) subvalore la comunicación y/o considere

innecesaria la fundamentación científica, tecnológica, humanística y filosófica

de un plan de comunicación, el comunicador/a social debería —está en la

responsabilidad de— diseñar este documento de planificación teniendo en

cuenta los elementos y dimensiones que fundamentan la gestión de un plan de

comunicación estratégica en una realidad social determinada, así como la

implementación y evaluación de la misma.

6.2. Frente a unas comunicaciones, concebida como un instrumento de

difusión (Prensa, radio, televisión, etc.), reducida a campañas de difusión

(Spots, banner, banderola, perifoneos, tapas elastizadas, sticker, etc.) y que

ignora los determinantes sociales de la salud corresponde emprender las

siguientes acciones: a) Una vez que un comunicador/a social es invitado/a ser

parte de un proyecto y/o programa, éste/a debería sugerir a la alta dirección ser

incluido/a en las reuniones de planificación y consecuentemente ser partícipe

en los procesos de toma de decisiones afines al componente comunicacional y

áreas afines, fundamentando su importancia en la sostenibilidad del programa

y/o proyecto. b) Elaborar las políticas de comunicación institucional y

sustentarla ante la alta dirección. c) Incorporar progresivamente —en





coordinación con el DIRCOM—las políticas de comunicación al programa y/o

proyecto, y de conocimiento a nivel institucional.

6.3. Elaborar lineamientos y/o políticas para el diseño, implementación y

evaluación del componente comunicacional y los documentos generados por la

institución.

6.4. Para casos de programas y/o proyectos de desarrollo humano, social e

integral, la comunicación instrumental y difusionista y la comunicación para el

cambio social no se excluyen, se complementan en función del objetivo general

del programa y/o proyecto y objetivos específicos de las estrategias de

comunicación.

6.5. Los planes de comunicación estratégica deberían ser diseñados teniendo

en cuenta el enfoque de comunicación para el cambio social, orientados a la

mejora de la calidad de vida de las personas y el bienestar social atendiendo

los determinantes sociales de la salud, e intervención integral y multisectorial.

7. Referencias bibliográficas

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Respuesta estratégica ante emergencia sanitaria 2016: plan ... · en el ejercicio profesional se...

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