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1RESUMEN EJECUTIVO
AUTOPSIAFISCAL
Resumen ejecutivo
3 AUTOPSIA FISCAL
Créditos AUTOPSIA FISCAL: EVALUACIÓN DE LOS GASTOS E INGRESOS DEL GOBIERNO DOMINICANO PARA LA GARANTÍA DE DERECHOS
Autoría: Rafael Jovine
Investigador Asociado: Airon Fernández Gil
Diseño y Diagramación: María Olivo
Cuidado de Edición: Alejandra Aguilar
Revisión: Gloria Amezquita, Saiury Calcaño, Raúl del Río, Loriel Sánchez y Glenys de Jesús Checo
Una edición de Oxfam
© Oxfam | Calle Josefa Perdomo #160, Gascue, Santo Domingo | Distrito Nacional
| Teléfono: (809) 682-5002 | Fax: (809) 685-4942 |
Impreso en Santo Domingo en septiembre de 2019
ISBN: 978-9945-9159-3-8
ContenidoIntroducción ..................................................... 4
Capítulo I: Preámbulo general: contexto, objetivos de desarrollo y gasto público. ........................... 6
Un Estado que no hace lo suficiente para garantizar derechos ............................................. 7
Un presupuesto público poco articulado a la END 2030 ......................................................... 9
Un presupuesto con serias limitaciones a la hora de reportar producción de bienes y servicios ... 11
Capítulo II: Corrupción, dispendio y clientelismo en la administración de recursos públicos ............ 14
Sobre la percepción de corrupción en RD .......... 15
Sobre casos relevantes de corrupción y desfalco de recursos ............................................ 17
Estimación de costos de casos de corrupción y dispendio ............................................................. 19
Vías y modalidades de dispendio de recursos públicos ................................................ 21
Contrataciones de bienes y servicios en fechas conmemorativas ................................................ 22
Sobre los gastos en Publicidad y propaganda ..................................................... 23
Sobre el crecimiento de los empleos en el Estado y la nómina pública .............................. 24
Capítulo III: Irregularidades y dispendio generalizado de recursos en programas................................... 28
Ministerios cuyos gastos son un misterio ......... 31
Ahorro de recursos disponibles al congelar incrementos de partidas no justificadas ........... 34
Actividades “centrales” a las puertas de despachos de funcionarios del Gobierno .......... 37
Propuesta de reorientación para actividades centrales ............................................................ 37
El Estado dentro del Estado: La caja chica de la Presidencia y el Congreso Nacional .................... 39
Caso de la Presidencia de la República .......... 39
Caso de los gastos en el Congreso Nacional . 41
Las categorías “no asignables” a programas: ¿cómo se reparte el botín?................................... 41
Las “Contribuciones especiales” que perpetúan la clientela política .................................................... 41
Casos destacados: mucha tela por donde reorientar .......................................................... 43
Capítulo IV: La reforma tributaria pendiente: Que la paguen primero los ricos ............................................. 50
Presión tributaria y composición de tributos en perspectiva comparada ........................................ 51
Estudio de caso: Impuestos al Patrimonio Inmobiliario (IPI) ..................................................... 53
Escenarios de incrementos potenciales al (IPI) .................................................................. 55
El incumplimiento y la evasión tributaria ........... 56
Gasto tributario: privilegio de unos cuantos sectores a costa del sacrificio de la población 58
Sobre las estimaciones generales del gasto tributario .................................................... 59
Oportunidades para revisar y desmontar privilegios tributarios ............................................ 60
Conclusiones y recomendaciones ................... 62
Bibliografía ...................................................... 70
5 AUTOPSIA FISCAL
“Autopsia fiscal: evaluación de los gastos
e ingresos del Gobierno dominicano para
garantizar derechos”, busca diagnosticar,
analizar y proponer cambios a nivel de la
política presupuestaria anual que formula
y ejecuta el Gobierno dominicano, así
como identificar brechas y oportunidades
de reorientación del gasto público
hacia políticas sociales que combatan
efectivamente las desigualdades.
En adición a esto, se introduce una
discusión sobre aspectos de política
tributaria que requieren ser revisados y
transformados con el propósito de generar
una efectiva suficiencia y justicia tributaria
en el país.
Este documento se enmarca en la línea
de investigación en eficiencia del gasto
público, desarrollada por Oxfam en
República Dominicana a través de su
programa Democracia y Ciudadanía (DeyCi).
Autopsia Fiscal representa la continuidad
del estudio “Se buscan: Recursos para
garantizar derechos”, cuya primera versión
fue publicada en octubre del año 2017. Sin
embargo, es importante aclarar desde el
inicio que los resultados de la edición 2019
del estudio no son comparables con los de
la edición anterior.
En un esfuerzo por recoger observaciones
y aprovechar las lecciones aprendidas
tras la publicación de la edición anterior
de este estudio (Recursos para garantizar
derechos en 2017) se destaca un apartado
final que compila de forma explícita las
conclusiones principales del estudio y
aporta 35 recomendaciones concretas a
la Administración Pública para corregir las
irregularidades identificadas y generar
espacio fiscal.
Este estudio se sustenta en un
exhaustivo trabajo de investigación de
aproximadamente 10 meses. En su fase
metodológica ha incluido consultas a
profesionales independientes de las
ciencias económicas, a la vez que ha sido
enriquecido con observaciones posteriores
a su versión preliminar.
Al igual que en la pasada edición,
prevalecen fuentes de información
secundarias, sustentadas en todo momento
por estadísticas oficiales del Gobierno
dominicano y de organismos internacionales
con sobrada credibilidad, las cuales son
citadas en cada capítulo y sección. En la
versión extensa del estudio se incluye un
Apéndice con la descripción de todos los
procedimientos metodológicos en detalle.
Introducción
discusión y aprobación del Presupuesto
General del Estado 2020, proceso del cual
se espera la apertura plena a debate
parlamentario y un compromiso efectivo con la
garantía de derechos.
1El debate de contenidos y propuestas concretas
de candidatos y candidatas que postulan en las
elecciones del año 2020, referente a la promoción
de principios de justicia fiscal y reducción
significativa de las desigualdades, en caso de ser
electos o electas.
2
La hoja de ruta y acciones concretas de
parte del Ejecutivo para propiciar el
impostergable Pacto Fiscal que requerirá el
país con la entrada de la nueva administración
gubernamental 2020-2024.
3
$ Con esta publicación Oxfam en República Dominicana apuesta por
enriquecer el debate sobre política fiscal en el país, particularmente
con miras a influir en tres aspectos fundamentales del contexto
dominicano actual:
Capítulo I: Preámbulo general
contexto, objetivos de desarrollo y gasto público
8RESUMEN EJECUTIVO
República Dominicana (RD), el país de mayor
crecimiento económico de América Latina
y el Caribe en los últimos siete años y el
segundo en las últimas tres décadas1, no
es capaz de reducir de forma significativa
los niveles de desigualdad que padece la
mayoría de su población.
Una de las principales razones de esta
oportunidad perdida se haya en la
limitada capacidad de su política fiscal
para orientarse a garantizar los derechos
de las personas. Un estudio de reciente
publicación por la Pontificia Universidad
Católica Madre y Maestra (PUCMM) señala
que RD es el décimo país, entre 139
evaluados, que menos ha aprovechado los
recursos para mejorar la salud y educación,
y el tercero con esta situación entre 26
países de América Latina y el Caribe (LAC)2.
Un Estado que no hace lo suficiente para garantizar derechos El marco de las desigualdades en RD está
potenciado por la corrupción y el cúmulo
de irregularidades en el uso de recursos
públicos en el Estado (capítulos 2 y 3), unido
al sistema de privilegios fiscales, inequidad
en el pago de tributos e incumplimientos
tributarios de sectores empresariales
(capítulo 4). Este contubernio socava la
PROTECCIÓN SOCIAL EDUCACIÓN ACTIVIDADES DEPORTIVAS, RECREATIVAS,CULTURALES Y RELIGIOSAS
SALUD VIVIENDA Y SERVICIOS COMUNITARIOS
2018 2019 2020 2021 2022 AÑO 2020“NORMATIVO”
AÑO 2020“IDEAL”
ESCENARIOS DE INCREMENTODE INVERSIÓN SOCIAL
Gráfico 1: Inversión actual prevista en servicios sociales y requerimientos para garantizar derechos
PERÍODO 2018-2022 | En % del PIB nominal
0.2%
0.4%
1.5%
4.3%
0.1%1.8%
0.4%
1.4%
4.3%
0.1%1.7%
0.4%
0.1%
0.3%
0.1%
0.4%
0.2%
1%
8.4% 8.1% 7.9% 7.8% 7.8%
11.9%
14.5%
1.7%
4.1%
2%
1.7%
4.3%
0.1%1.7%
0.3%
1.7%
4.3%
1.7%
3.3%
6%
4%
1.4%
6%
4%
Fuente: elaborado con base en el Presupuesto Plurianual 2019-2022. DIGEPRES: https://bit.ly/2DKkSrd
1. Cálculo directo efectuado sobre la base de CEPALSTAT (2019): http://bit.ly/2L2x8Ga / Actualización de proyecciones de crecimiento del PIB de América Latina y el Caribe en 2019, CEPAL (julio 2019): http://bit.ly/2Zw1tG9.
2. Ceara-Hatton, M. (febrero 2019), El fracaso de un modelo: crecimiento sin bienestar en perspectiva del desarrollo humano (1990-2017) en la República Dominicana; Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), Centro de Investigación Económica y Social José Luis Alemán: http://bit.ly/2kqVuyS.
9 AUTOPSIA FISCAL
3. Portal de Inversión Social en América Latina y el Caribe; CEPAL, 2017: https://bit.ly/2SXtP87.
capacidad del Estado de producir bienes y
servicios para la población en general, lo
cual se materializa de forma particular en
las políticas sociales.
El gasto social (en lo adelante llamado
inversión social) en República Dominicana
apenas ronda el 8.1% del PIB para el año
2019. Este indicador ha venido en picada
durante toda la década y proyecta una caída
hasta 7.8% del PIB para el año 2022.
Los datos consolidados de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) del año 2016 indican que la
inversión promedio en América Latina ronda
el 11.2% del PIB3.
RD registra la tercera inversión social más baja de la región, solo detrás de Haití y Guatemala.
Como muestra el Gráfico 1, para garantizar
un piso mínimo de derechos, la inversión
social en el país debería situarse entre
11.9% y 14.5% del PIB para el año 2020. Sin
embargo, las proyecciones oficiales indican
que apenas se llegará a cubrir un 7.9% del
PIB para dicho año. Ni los compromisos con
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
ni los de la Estrategia Nacional de Desarrollo
(END) en particular podrán cumplirse con tan
bajo nivel de gasto en políticas sociales.
Sin embargo, es preciso analizar también
la otra cara de la moneda, vinculada a la
presión tributaria. La propia END establece
un incremento progresivo quinquenal
(cada 5 años) de la proporción de las
recaudaciones con relación al PIB. En tal
sentido, durante el período fiscal 2015-
2020 la presión tributaria debió situarse
entre 16% y 19% del PIB. Sin embargo, la
recaudación efectiva se ha situado en torno
al 14% del PIB. De hecho, los escenarios
más optimistas de las proyecciones
oficiales en los años 2019 y 2020 sitúan
este indicador en alrededor del 14.8% del
PIB.
Al ritmo actual, la meta de recaudación
prevista en la END para el año 2015 se
alcanzaría en 2025, es decir, con 10 años de
retraso. Se prevé que para 2020 la brecha
en la recaudación se sitúe sobre el 4.2% del
PIB, incrementándose hasta 5.5% del PIB
para 2025.
El punto central que explica estas
diferencias tan significativas ha sido la
incapacidad del Gobierno dominicano
para ganar la suficiente legitimidad
ante la sociedad como para convocar
el Pacto Fiscal, el cual debió haber sido
consensuado y aprobado a finales del
año 2015. Los escándalos de corrupción,
el clientelismo, los privilegios y el
Ningún Gobierno con tantos casos de corrupción y ejemplos de dispendio de recursos públicos puede presentar ante la sociedad una propuesta legítima de reforma impositiva, en el marco de un Pacto Fiscal.
10RESUMEN EJECUTIVO
dispendio público generalizado, tratado
en los capítulos 2 y 3 de este estudio, han
socavado la confianza de la sociedad en los
representantes del Gobierno central como
para permitir un nuevo paquete impositivo,
independientemente de las tendencias
progresivas que este pudiera llegar a tener.
Un presupuesto público poco articulado a la END 2030La asignación de recursos financieros a
las instituciones públicas para el logro
de cada uno de los Ejes Estratégicos,
los Objetivos Generales y los Objetivos
Específicos de la Estrategia Nacional de
Desarrollo (END) 2030 debe constituir uno de
los propósitos centrales de todo el sistema
de administración financiera del Estado y,
de forma particular, del presupuesto anual
aprobado.
De hecho, el título III de esta normativa
versa sobre la vinculación entre los
sistemas de planificación y de asignación
de recursos y enfatiza en su artículo 48
el mandato de que la END constituya “el
marco de referencia para la formulación del
Plan Nacional Plurianual del Sector Público,
del Presupuesto Plurianual y su marco
financiero, de los planes institucionales,
sectoriales y territoriales y del Presupuesto
General del Estado, debiendo existir la
máxima coherencia y consistencia entre
los instrumentos de la planificación y de la
presupuestación”4.
GASTO SEGÚN END 2030 GASTO EFECTIVO ASIGNADO GASTO VINCULADO A END 2030
260,000
195,000
130,000
65,000
0.0
E D U C A C I Ó N
Gráfico 2: Escenarios de inversión normativa, efectiva y vinculada a la END 2030: casos educación y saludAño fiscal 2019
S A L U D
250,456
162,365
75,929
185,322
61,02851,613
↓ RD$ 124,293.8 millones
↓ RD$ 24,314millones
Fuente: elaboración propia con base en la Ley END 2030 y los tomos I y III de la Ley de presupuesto 2019.
4. Ley 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo; Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD), 2012: https://bit.ly/2AzIT2n.
11
La normativa también establece que
cada año, con la entrada del proyecto
de presupuesto general del Estado para
el año siguiente, se remitirá un informe
que sustente la vinculación entre dicho
presupuesto y los objetivos y metas de la
END 2030 y del Plan Plurianual (Artículo 50).
También le atribuye al Congreso Nacional un
rol fiscalizador en este aspecto, a través de
la conformación de una Comisión Bicameral
de Planificación y Presupuesto (Artículo 51).
En función del gasto primario del
Gobierno central, es decir recursos que
efectivamente van dirigidos a producir
bienes y servicios públicos, los montos
programados para cubrir los objetivos de
la END 2030 apenas rondan el 36.9%. En
tal sentido, menos de 4 de cada 10 pesos
del gasto primario se corresponden con
las prioridades establecidas en la END
2030, lo cual contradice el artículo 48 de
la propia legislación.
En el país se han aprobado por ley
objetivos, indicadores y líneas de acción
en educación, salud, vivienda, equidad
de género, juventud, etc., que luego no
encuentran el respaldo pertinente en las
partidas presupuestarias correspondientes.
En términos sectoriales, solo 33% de los
recursos asignados a educación se vinculan
directamente con los objetivos de desarrollo
de la END 2030 y en el caso de salud, la
proporción de este gasto asciende al 68%.
Esto evidencia que existe una enorme
brecha por cerrar a fin de lograr que el
presupuesto público refleje las prioridades
de la Estrategia Nacional de Desarrollo o, de
lo contrario, los indicadores de resultados
jamás serán cumplidos.
4.5.07 - Vivienda social
4.5.08 - Equidad de género 4.5.09 - Juventud
Gasto efectivo asignado 955.0 361.4 828.8
Gasto vinculado a END 2030 103.0 64.0 No disponible
Brecha (absoluta) - 851.97 - 297.43
Brecha (porcentual) 10.8% 17.7%
Tabla 1: Asignación de recursos y vínculo con la END 2030. Partidas Vivienda social, Equidad de género y
Juventud • Año fiscal 2019 | En millones de RD$
Fuente: elaboración propia con base en la Ley END 2030 y los tomos I y III de la Ley de presupuesto 2019.
AUTOPSIA FISCAL
12RESUMEN EJECUTIVO
Casos adicionales que llaman
particularmente la atención son las partidas
vinculadas a protección social, sobre todo
aquellas concernientes a Vivienda social,
Equidad de género y Juventud. En estos
rubros, si bien en la END no se establece
un nivel mínimo de inversión pública como
en los casos de Educación y Salud, sí se
establecen objetivos específicos y líneas
de acción vinculadas directamente a estos
sectores, que requieren financiamiento
público.
Por ejemplo, para el año 2019 en Vivienda
social se asignan RD$955 millones, equiv-
alentes al 0.02% del PIB. No obstante, el
gasto en vivienda que se relaciona directa-
mente con objetivos de desarrollo END tan
solo asciende a RD$103 millones, es decir,
poco más de la décima parte del monto total
previsto en el presupuesto nacional.
Por otra parte, el caso de Equidad de género
es bastante similar. Para el año 2019 se
asignan apenas RD$64 millones en partidas
vinculadas a objetivos END 2030 cuando
el monto total de recursos asignados por
el Gobierno central asciende a RD$361.4
millones, es decir, casi seis veces más. En
el caso de Juventud, las asignaciones en el
presupuesto del Gobierno central no tienen
vinculación alguna con los objetivos de la
END 2030.
Un presupuesto con serias limitaciones a la hora de reportar producción de bienes y serviciosOtro elemento significativo a destacar
de la programación del gasto público en
República Dominicana es su baja capacidad
para rendir cuentas sobre cómo los recursos
invertidos se transforman en bienes y
Gráfico 3: Avances en el desempeño de las instituciones del Gobierno central, según reporte de ejecución física del gasto • Año fiscal 2018 | En porcentaje cumplimiento
NO REPORTARON INFORMACIÓN
ATRASADO
EN RIESGO DE ATRASO
CUMPLIMIENTO NORMAL
Fuente: elaboración propia con base en el Informe de ejecución física 2018, DIGEPRES: http://bit.ly/2JABrsy.
3 de cada 4 instituciones
públicas o reportan atrasos
considerables o no reportan ejecución
del presupuesto físico.
13
servicios públicos para beneficio de la
población. Los informes de ejecución del
presupuesto físico de los años fiscales
2017 y 2018 revelan una enorme brecha en
la ejecución física respecto a la ejecución
financiera del gasto.
Al cierre del año fiscal 2018, de un total
de 165 instituciones públicas del Gobierno
central, el 73.3% (121 instituciones)
no dicen nada acerca de qué lograron
efectivamente al ejecutar el presupuesto
asignado. No hay indicio alguno de
productos y servicios que respalden
su ejecución del gasto público. Por el
contrario, apenas un 22% (36 instituciones
del Gobierno central) presentan un
“cumplimiento normal” de los servicios
públicos bajo su responsabilidad.
Al examinar las 60 instituciones
descentralizadas y autónomas no
financieras, los resultados son bastante
similares. El 68.3% de estas instituciones no
reportan ejecución del presupuesto físico,
mientras que apenas un 28.3% reportan el
cumplimiento oportuno de sus compromisos
asumidos. En el caso de las instituciones
de la seguridad social, ninguna de las 10
instancias gubernamentales bajo esta
categoría ofrecen registro alguno de qué
hicieron con el dinero asignado en el año
2018.
La Ley 423-06 Orgánica de Presupuesto del
Sector Público establece en su Artículo 60
que la inexistencia de registros acerca de
la ejecución física de los presupuestos, así
como el incumplimiento de la obligación de
informar los resultados de dicha gestión a
la Dirección General de Presupuesto, “será
sancionada de acuerdo a lo previsto en el
Título VIII de la presente Ley”. Las referidas
sanciones incluyen: amonestación oral,
amonestación escrita, sanción económica
desde un 15% hasta un 50% del sueldo,
suspensión sin disfrute de sueldo o
destitución (Artículo 78 de la referida
legislación).
Por otro lado, al examinar en detalle lo
reportado por cada institución en bienes
y servicios públicos y relacionarlo con
sus respectivos montos de ejecución del
gasto, el hallazgo general en el Gobierno
central es el siguiente: mientras el reporte
de ejecución financiera ronda en promedio
el 94.6%, el reporte de ejecución física en
bienes y servicios apenas se sitúa en 32.6%.
del presupuesto ejecutado en el año 2018, el Gobierno central apenas puede demostrar en qué gastó una tercera parte de estos recursos.
AUTOPSIA FISCAL
14RESUMEN EJECUTIVO
Al profundizar en estos desalentadores
resultados, un punto que cobra especial
relevancia es el valor monetario de los
bienes y servicios reportados. Cuando
se calculan los montos ejecutados por
cada producto o servicio reportados en 44
instituciones del Gobierno central, la cifra
resultante asciende a tan solo RD$171,981.3
millones (4.3% del PIB), es decir, apenas
35% del gasto primario del Gobierno central:
RD$490,709.2 millones (12.2% del PIB).
Sin embargo, es pertinente destacar los
ejemplos fehacientes de buenas prácticas
dentro de la administración pública que
muestran coherencia entre la ejecución
física y financiera del gasto público. Se
destaca el positivo desempeño que en ese
aspecto presentan el Ministerio de Defensa
(MIDE), el Ministerio de Interior y Policía (MIP),
la mitad de las dependencias del Ministerio
de Hacienda y otras de la Presidencia de la
República, así como el Instituto Nacional
de Bienestar Estudiantil (INABIE), dentro del
Ministerio de Educación (MINERD).
Apenas 35 de cada 100 pesos del gasto primario ejecutado por las instituciones del Gobierno central encuentran respaldo en el valor monetario de los bienes y servicios reportados al cierre del año fiscal 2018.
Capítulo II:
Corrupción, dispendio y clientelismo en la administración de recursos públicos
2018
#cpi2018
44re
3737363535353430
2929292827252018
71
7068676558
575655524744434140
ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN
www.transparency.org/cpiLa licencia para este trabajo de Transparency International, de 2019, es de tipo
AMÉRICAS
/100PUNTUACIÓN MEDIA
PUNTUACIÓN
0-9 10-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 80-89 90-100 Sin datos
Muy limpio
Muy corrupto
Guyana 93Panamá 93Colombia 99Brasil 105El Salvador 105Perú 105Ecuador 114República Dominicana
129
Bolivia 132Honduras 132Paraguay 132México 138Guatemala 144Nicaragua 152Haití 161Venezuela 168
81 Canadá 9Estados Unidos de América
22
Uruguay 23Barbados 25Chile 27Bahamas 29San Vicente y las Granadinas
41
Dominica 45Costa Rica 48Santa Lucía 50Granada 53Cuba 61Jamaica 70Surinam 73Trinidad y Tobago 78Argentina 85
PUNTUACIÓN PAÍS/TERRITORIO POSICIÓN
En los últimos siete años República
Dominicana ha mejorado notablemente
tanto sus índices de transparencia
presupuestaria como el sistema de datos
abiertos del Gobierno central.
Incluso, iniciativas recientes como el
Portal Único de Solicitud de Acceso a la
Información Pública (SAIP) o el portal de
transparencia fiscal permiten obtener
datos relevantes y en poco tiempo sobre
estadísticas instituciones y recursos
públicos. A esto se le suma toda la agenda
de Gobierno abierto de la cual el país forma
parte activa como Estado miembro.
Sin embargo, estas buenas prácticas
en materia de transparencia y rendición
de cuentas coexisten con un marco de
relaciones clientelares y altos niveles de
corrupción cuyo análisis no puede reducirse
a si se publica o no un informe de ejecución
del gasto o la nómina institucional en una
página web.
Los avances en materia de transparencia y
rendición de cuentas del Estado dominicano
conviven perfectamente con una cultura
política fundamentada en un sistema
clientelar y corrupto que alcanza niveles
épicos y roba recursos que deberían
destinarse a paliar desigualdades y
garantizar derechos.
El Gobierno dominicano insiste en enmarcar
la lucha contra la corrupción y la impunidad
solo a partir de los esfuerzos por mejorar la
transparencia gubernamental. Este relato
no cuestiona las estructuras de poder ni
las desigualdades que posibilitan que la
corrupción vaya en aumento en la sociedad.
Sobre la percepción de corrupción en RDEl desempeño del país en el Índice de
Percepción de la Corrupción 2018 evidencia,
una vez más, el estancamiento del país en
este indicador. República Dominicana se
encuentra entre los países con altos niveles
de corrupción con 30 puntos sobre 100, lo
cual le coloca este año en el lugar 129 de
180 países, en la misma posición de Sierra
Leona y Togo. En la región latinoamericana,
cercanos al país están: Bolivia, Honduras
y Paraguay con 29 puntos; México con 28,
2018
#cpi2018
44re
3737363535353430
2929292827252018
71
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575655524744434140
ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN
www.transparency.org/cpiLa licencia para este trabajo de Transparency International, de 2019, es de tipo
AMÉRICAS
/100PUNTUACIÓN MEDIA
PUNTUACIÓN
0-9 10-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 80-89 90-100 Sin datos
Muy limpio
Muy corrupto
Guyana 93Panamá 93Colombia 99Brasil 105El Salvador 105Perú 105Ecuador 114República Dominicana
129
Bolivia 132Honduras 132Paraguay 132México 138Guatemala 144Nicaragua 152Haití 161Venezuela 168
81 Canadá 9Estados Unidos de América
22
Uruguay 23Barbados 25Chile 27Bahamas 29San Vicente y las Granadinas
41
Dominica 45Costa Rica 48Santa Lucía 50Granada 53Cuba 61Jamaica 70Surinam 73Trinidad y Tobago 78Argentina 85
PUNTUACIÓN PAÍS/TERRITORIO POSICIÓN
Figura 1: República Dominicana se encuentra entre los 10 países más corruptos del continente americano, según Transparencia Internacional (2018).
Fuente: Participación Ciudadana y Transparency.org/cpi, 2019. pciudadana.org/?p=6842
Guatemala (27), Nicaragua (25), Haití (20) y
Venezuela (18)5. RD lleva más de 10 años
estancado en el mismo resultado.
El resultado regional indica incluso un
atraso considerable respecto a los demás
países del entorno. El promedio es de
44/100 en el continente americano, por lo
que RD está 13 puntos por debajo.
Las mediciones del Latinobarómetro
2018 tampoco presentan resultados
favorables para el país en materia de
combate a la corrupción. De hecho,
después de Venezuela, RD es el país de
la región en donde la ciudadanía tiene
la mayor percepción de incremento de la
corrupción en el último año. Un 77% de
la población dominicana encuestada por
Latinobarómetro piensa que la corrupción
se incrementó de un año a otro y es un tema
que está constantemente en el radar de la
ciudadanía del país6.
Según la encuesta Gallup de octubre de 2018, un 85.5% de la población dominicana piensa que los niveles de corrupción son iguales o mayores que antes. Para mayo del año 2019 la misma encuesta señala además que 69.1% de la población cree que el Gobierno no ha sido exitoso en la lucha contra la corrupción.7
5. Nota de prensa de Participación Ciudadana. 29 de enero 2019. https://bit.ly/2Ty7ATh
6. Corporación Latinobarómetro. Informe Latinobarómetro 2018.https://bit.ly/1itZ6pf.
7. Hoy, edición impresa. 9 de mayo 2019. Encuesta Gallup de mayo 2019. http://bit.ly/2XTnJJ9.
Figura 2: Aumento de la corrupción en Latinoamérica, 2018
“AUMENTÓ MUCHO/ALGO”
Según Latinobarómetro 2018, República Dominicana es el segundo país latinoamericano con mayor incremento de la corrupción en el año 2018
0 20 40 60 80 100
LatinoaméricaHonduras
GuatemalaEcuador
ArgentinaEl Salvador
UruguayParaguay
BoliviaColombia
ChilePanamá
Costa RicaNicaragua
PerúBrazilMéxic
República DominicanaVenezuela
0 10 20 30 40 50 60 70 80
65
62
8777
7473
7271
6966
6563
6361
5958
5656
5143
65
2018 2017
P. ¿En su opinión, desde el año pasado, el nivel de corrupción en Chile ha aumentado mucho, aumentado algo, se ha mantenido igual, disminuyó mucho o disminuyó algo?Aquí: suma “Disminuyó mucho” más “Disminuyó algo” y “Aumentó mucho” más “Aumentó algo”.
Fuente: Corporación Latinobarómetro. Informe Latinobarómetro 2018. http://www.latinobarometro.org/lat.jsp
18RESUMEN EJECUTIVO
Manifestación de los cañeros frente al CEA. La corrupción en el CEA le ha costado más de RD$3,500 millones al Estado en tan solo dos años, sin contar con la invaluable vulneración de derechos que se ejerce en contra de comunidades empobrecidas desalojadas.
Fuente: Diario Libre. Fotografía por Danelis Sena. 2017. https://bit.ly/2SkNQpv
Sobre casos relevantes de corrupción y desfalco de recursosDurante el periodo 2016-2018, el volumen de
recursos envueltos en casos de corrupción
o dispendio de recursos que han salido a
la luz pública, en medios de comunicación,
asciende a casi RD$16,700 millones. Este
monto sería suficiente como para duplicar las
transferencias de recursos asignados a todos
los ayuntamientos del país.
Entre las entidades y funcionarios
involucrados en casos de corrupción que
merecen especial mención se encuentran:
Consejo Estatal de la Azúcar (CEA), por sus
constantes denuncias de venta irregular de
terrenos del Estado; la Oficina Metropolitana
de Servicios de Autobuses (OMSA); la
Corporación Dominicana de Empresas
Estatales (CORDE) y el caso Los Tres Brazos,
así como denuncias sobre el manejo de los
alcaldes de San Cristóbal (Raúl Mondesí) y
de San Francisco (Félix Manuel Rodríguez
Grullón).
Caso sobrecostos en compras GLPUno de los casos más importantes de
desfalco gubernamental, tanto por el
volumen de recursos envueltos como por la
complicidad de la gestión gubernamental,
fue la medida administrativa tomada en
diciembre del año 2015 por el entonces
ministro de Industria y Comercio, José
del Castillo Saviñón, para beneficiar a
importadores de Gas Licuado de Petróleo
(GLP) con mayores márgenes de beneficio
por toneladas métricas en el componente de
flete del precio de paridad de importación
(PPI) de combustible.
Al menos durante el período
2015-2017 se estima que
el Estado perdió más de
RD$7,500 millones por este
concepto.
A la par con lo anteriormente descrito,
existe otra modalidad de casos que, si bien
sus titulares nunca han sido acusados
directamente de malversación de fondos
en un tribunal, registran años de manejo
discrecional de recursos, uso político de la
nómina pública y clientelismo generalizado.
En este renglón entran instituciones como
el Instituto Nacional de Estabilización de
Precios (INESPRE), la Oficina de Ingenieros
Supervisores de Obras del Estado (OISOE)
o el Fondo Patrimonial de las Empresas
Reformadas (FONPER).
El caso del FONPER destaca de forma
especial, ya que se trata de una entidad
creada para administrar las inversiones
del Estado en las empresas públicas
privatizadas a finales de la década de los
años 90. Esta entidad dedica buena parte de
su presupuesto a beneficiar, sin la debida
justificación, a otras instituciones del
Estado, así como también a altos dirigentes
políticos, legisladores y altos funcionarios
públicos vinculados al partido de Gobierno,
con un monto envuelto en estas prácticas
de RD$735 millones.8
Un caso adicional que, por sus
características, requiere especial mención
es la revelación que en su momento hizo
el portavoz de la Presidencia, Roberto
Rodríguez Marchena, de que el exministro
de Interior y Policía, y a la vez miembro del
Comité Político del Partido de la Liberación
Dominicana (PLD), Franklin Almeyda, cobraba
un cheque de RD$250 mil mensuales “sin
trabajar”.9
Este hecho pone de manifiesto varios
aspectos importantes. Primero, el nivel de
conocimiento y complicidad gubernamental
con que se maneja el uso político de la
nómina pública en el Estado. También saca
a relucir el controversial cargo de “ministro
sin cartera”, función que opera con elevados
niveles de opacidad y a la exclusiva
Figura 3: Disputa pública entre Rodríguez Marchena y Almeyda. Mantener a Franklin Almeyda como “ministro sin cartera” le costó a los bolsillos del pueblo alrededor de RD$20 millones en seis años.
Fuente: Rodríguez-Marchena. Twitter, perfil. https://bit.ly/2na0zwm
8. Piera, Nuria. 2018. Investigación periodística. https://bit.ly/2RRqMcI
9. Hoy digital. “Rodríguez Marchena acusa a Franklin Almeyda de cobrar sin trabajar; Rancier responde”. Marzo 2018. https://bit.ly/2SjFD4U.
discrecionalidad del Presidente de la
República. Según las fuentes consultadas,
al iniciarse el segundo período de Gobierno
del presidente Danilo Medina se contaba
con al menos 25 ministros sin cartera10.
Estimación de costos de casos de corrupción y dispendioLos casos de desfalco al fisco recogidos
durante el período 1998-2018 arrojan una
estimación promedio anual ascendente
a RD$41,629.8 millones o 1.1% del PIB.
Al tomar como referencia los casos
estrictamente imputables al sector público,
el monto promedio anual representaría
RD$30,883.2 millones, equivalente al 0.8%
del PIB.
Con relación a las características de los 114
casos registrados, la mayoría (30.7%) están
vinculados a desfalcos al tesoro público por
obras de infraestructura, lo cual a la vez
representa el 47.5% del monto total en el
sector público.
El volumen de recursos envueltos en casos
de corrupción y clientelismo levantados
para este estudio equivale al presupuesto
combinado de diez ministerios juntos11. A
su vez, si los fondos estuvieran disponibles
para inversión social, se podría casi triplicar
las asignaciones para el abastecimiento
de agua o situar las transferencias a los
Gobiernos locales en torno al 10% que
manda la ley.
Después de los casos de obras de
infraestructuras, las dos modalidades más
comunes objeto de denuncias de corrupción
son, las transferencias a los ayuntamientos
y los materiales y suministros. Dicho de otra
forma, más de la mitad (52%) de los casos
denunciados en medios de comunicación
se originan en irregularidades de obras
públicas, materiales y suministros o la
administración de los Gobiernos locales.
10. Listín Diario. Agosto 2016. “Medina incrementará el número de ministros sin cartera de 22 a 25”. https://bit.ly/2Buafq0.
11. Ministerios de la Juventud, de la Mujer, de Administración Pública, Energía y Minas, Contraloría General de la República, Trabajo, Cultura, Deportes y Recreación, Economía, Planificación y Desarrollo, Industria y Comercio y MIPYMES y Ministerio de la Presidencia.
El volumen de recursos envueltos en casos de corrupción y clientelismo levantados para este estudio equivale al presupuesto combinado de diez
ministerios juntos
ConceptoNúmero de
casosFrecuencia
Período de operaciones
En millones de RD$
(Período 1998-2018)
En millones de US$
(Del período de operaciones)
En millones de RD$
(Al tipo de cambio año
2018)
Bienes muebles, inmuebles e intangibles
11 9.6% 1997-2017 23,812.1 1,384.0 68,528.0
Contrataciones de servicios
11 9.6% 2004-2017 3,623.2 90.7 4,492.5
Gastos financieros
3 2.6% 2002-2011 21,050.2 854.4 42,307.8
Materiales y suministros
12 10.5% 2002-2011 4,514.5 188.0 9,306.7
Obras 35 30.7% 2002-2018 191,344.3 5,336.2 264,225.4
Recaudación/Ingresos
6 5.3% 1998-2010 56,179.5 2,244.8 111,153.8
Remuneraciones y contribuciones
9 7.9% 1998-2018 21,608.5 662.2 32,789.0
Sector privado/banca
2 1.8% 2003-2005 119,695.4 3,906.6 193,437.9
Transferencias 11 9.6% 2000-2017 12,905.2 318.7 15,782.0
Transferencias/ayuntamientos
12 10.5% 2002-2018 1,634.7 43.9 2,171.8
Sin clasificar 2 1.8% 1997-2000 1,690.0 103.8 5,141.2
Total 114 100% 458,057.6 15,133.3 749,336.1
Tabla 2: Casos públicos de corrupción y dispendio de recursos del Estado
Período 1998-2018 | Ajustes al año 2018
Monto promedio anual consolidado (Millones de RD$)
% del PIB nominal
% del PIB nominal
Monto promedio anual del sector público (Millones de RD$)
41,629.8
30,883.2
1.1%
0.8%
Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas oficiales y recopilación caso por caso a partir de publicaciones en medios de comunicación. Más especificaciones en el Apéndice metodológico y el Capítulo II de la versión completa de este informe.
De continuar la tendencia evidenciada en
el período objeto de estudio (1998-2018), y
especialmente ante al auge de los casos de
corrupción en los años fiscales 2016, 2017
y 2018, ya para el año 2020 la corrupción
podría haber absorbido RD$33,403.3 millones
o lo equivalente al 4% del gasto total del
Gobierno central.
Al margen de la magnitud de las cifras
aportadas previamente, es relevante
acotar que la mayoría de los casos
levantados se quedan solo en denuncias
o querellas, ya sea de tipo investigación
periodística independiente o por auditorías
especializadas. A pesar de que estas
investigaciones muestran la magnitud de
las irregularidades, ningún organismo las
asume y no pasan a ser instrumentalizadas
y sometidas a la acción de la Justicia.
El volumen de denuncias que involucran al
sector público representa el 59.8% del total
de casos y 83.3% del monto de recursos
envueltos.
Por otra parte, se destaca además que solo
29% de los casos levantados y 14.3% del
volumen total de recursos son objeto de
imputación formal por parte de la justicia.
Por último, apenas el 11.2% de los casos
y 2.4% del volumen total de recursos
envueltos terminan en una destitución por
parte del ejecutivo o condena por parte de
la Justicia.
Persiste una enorme brecha entre la
magnitud de los casos de corrupción y
clientelismo que salen a la luz pública
y las consecuencias efectivas que
posteriormente tienen estos casos para
disminuir el daño social que generan.
Vías y modalidades de dispendio de recursos públicos Aparte de los casos previamente
evidenciados de dispendio de recursos
públicos y actos de corrupción, es común
2018 2019 2020
Monto de casos corrupción 30,883.2 32,118.6 33,403.3
% del PIB 0.78% 0.74% 0.71%
% Gasto total Gobierno 4.5% 4.2% 4.1%
Tabla 3: Resultados estimados del costo anual de la corrupción
Período 2018-2020 | En millones de RD$
Fuente: elaboración propia con base en las estadísticas oficiales y recopilación caso por caso a partir de publicaciones en medios de comunicación. Más especificaciones en el Apéndice metodológico y el Capítulo II de la versión completa de este informe.
entre la mayoría de las instituciones del
Estado otras modalidades más sutiles
de dispendio público legalizado. En
este renglón cobran especial relevancia
las compras públicas, la publicidad
gubernamental y el incremento de la nómina
estatal.
Contrataciones de bienes y servicios en fechas conmemorativas
Durante los períodos gubernamentales
2012-2016 y 2016-2020 se destacan
considerables avances en la regulación
de las compras y contrataciones
gubernamentales, así como en mejoras
significativas en la trasparencia y
participación de sectores económicos
medios y bajos, tradicionalmente excluidos
del intercambio de bienes y servicios en la
administración pública.
No obstante, en esta sección se evidencian
prácticas que, aún cuando respetan
el marco general de la transparencia
y los protocolos establecidos en la
normativa vigente, no están exentos
de cuestionamientos vinculados a su
pertinencia, a las duplicidades que
reproducen y la ineficiencia en el uso
de los fondos institucionales. Las
contrataciones de bienes y servicios en
el marco de celebraciones institucionales
de fechas conmemorativas y festividades
del año calendario constituyen ejemplos
fehacientes de estas modalidades.
El caso más llamativo lo representa la
adquisición de bonos para uso institucional
de la Cámara de Diputados, por un monto
ascendente a RD$70 millones. Estos bonos
fueron gestionados entre finales de mayo
y julio del año 2018, justo en las fechas de
celebraciones por el Día de la Madre y Día del
Padre. Por otra parte, para el inicio del año
DENUNCIA IMPUTACIÓN CONDENA MONTOS (EN MILLONES US$)
70%
52.5%
35.0%
17.5%
0.0%
Gráfico 4: Corrupción y clientelismo en el sector público, según estatus de casos.Período 1998-2018 | En absoluto y millones de US$
60.9%
9,081
267
1,607
28.2%
10.9%
Fuente: elaboración propia con base en estudio de casos publicados en medios de comunicación.
Durante el año fiscal 2019 el Gobierno
dominicano ha gastado cinco veces
más en publicidad y propaganda que en
vivienda social.
escolar 2018-2019 los y las congresistas
gastaron más de RD$42.5 millones en
adquisición y reparto de útiles escolares,
rol que le corresponde al Instituto Nacional
de Bienestar Estudiantil (INABIE), dentro del
Ministerio de Educación.
Por otra parte, las festividades navideñas
y fiestas de fin de año también son
aprovechadas por diversas instituciones
públicas para tirar la casa por la ventana.
Los ejemplos peculiares abundan por todas
partes y van desde una orden de compra
de café, azúcar, cremora (crema no láctea
para el café) y té frío, por RD$592 mil pesos
efectuadas por el Ministerio de Salud
Pública en un solo día (23 de diciembre),
hasta el gasto en bonos navideños de
RD$3.4 millones del Ministerio de Educación
Superior, Ciencia y Tecnología (MESCyT).
No obstante, si hay una institución que
en diciembre presume de sus gastos
millonarios, esa es la Tesorería Nacional
(adscrita al Ministerio de Hacienda). Las
facturas de este ministerio, entre bonos,
montaje de salón para fiestas, premios,
contrataciones de orquesta y servicios de
salón de belleza suman RD$14.5 millones
entre Navidad 2017 e inicios del año 2018.
Sobre los gastos en publicidad y propaganda
Durante el período fiscal 2013-2019,
los gastos en Publicidad y propaganda
gubernamental crecen a un ritmo interanual
de 12.6%, mientras que en el renglón de
Impresión y encuadernación se incrementan
a una tasa de 34.7% interanual. Este último
rubro (Impresión y encuadernación) ha
triplicado su asignación de recursos en el
año 2019, con respecto a lo ejecutado del
año 2018.
Uno de los casos más significativos lo
constituye la Presidencia de la República,
institución que gastó RD$1,192.6 millones
en Publicidad y propaganda durante 2018.
De hecho, la Presidencia gastó más en
publicidad que lo equivalente al gasto
por igual concepto de 10 ministerios y el
Congreso Nacional juntos.
Este rubro representa el doble del gasto
combinado en Publicidad del Ministerio de
Educación (RD$538.8 millones) y el Ministerio
de Salud Pública (RD$75.8 millones).
Durante el año fiscal 2019 el Gobierno
dominicano ha gastado cinco veces más en
publicidad y propaganda que en vivienda
social.
Un caso particularmente relevante de
dispendio de recursos en publicidad y
propaganda lo constituye la Oficina de
Ingenieros Supervisores de Obras del Estado
(OISOE). Durante el período enero-diciembre
2018 fueron identificadas contrataciones
por más de RD$58.7 millones en anuncios
en periódicos y cuñas de radio. Solo
por concepto de espacios pagados en
periódicos de circulación nacional, OISOE
habría realizado más de 70 contrataciones
directas a un costo promedio de RD$776 mil
cada una.
Con el dinero gastado en espacios pagados
en periódicos y cuñas de radio por parte
de OISOE durante el año 2018 se hubiese
duplicado la asignación directa de recursos
a las nueve regionales de salud, dentro del
programa de primer nivel de atención del
Servicio Nacional de Salud.
Sobre el crecimiento de los empleos en el Estado y la nómina pública
En República Dominicana el manejo político
de la nómina pública está bastante
generalizado. El peso del empleo público
en la fuerza laboral es 32% mayor que
el promedio de 15 países objeto del
mismo monitoreo en América Latina. El
país también supera en un 35% el peso
del empleo estatal en los cinco países
centroamericanos evaluados.
Al examinar la evolución de la ocupación en
el contexto dominicano durante la segunda
administración de Gobierno del presidente
Danilo Medina, se observa que en los últimos
tres años consolidados (2016, 2017 y 2018)
de la Encuesta Nacional Continua de Fuerza
de Trabajo (ENCFT) nada ha crecido tanto
como el empleo en el Estado dominicano.
Gráfico 5: Distribución del gasto en Publicidad y propaganda, según institución.En millones de RD$ | Año fiscal 2018 ejecutado
En el año fiscal 2018 se ejecutaron casi RD$4,800 millones en Publicidad y propaganda. Sin tomar en cuenta las partidas vinculadas al fomento del turismo, Presidencia RD tiene los mayores gastos. 1 de cada 4 pesos en publicidad lo gasta la Presidencia, el doble que Educación y Salud juntos.
0 500 1000 1500 2000 2500
RESTO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CONGRESO NACIONAL
MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA
MINISTERIO DE INDUSTRIA,COMERCIO Y MIPYMES
MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS
MINISTERIO DE EDUCACIÓN
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
MINISTERIO DE TURISMO 2,3332
1,193
539
192
186
76
69
214
Fuente: elaboración propia con base en estadísticas presupuestarias y tablas dinámicas. DIGEPRES. 2012-2019.
25 AUTOPSIA FISCAL
En promedio, el empleo en el sector público
crece 5.2% anual, mientras el resto de
las categorías ocupacionales crecen en
conjunto apenas 1.8% anual. Es decir, el
empleo estatal crece 2.8 veces más que el
empleo conjunto en el resto de los sectores.
Es exorbitante el ritmo de crecimiento que
experimenta cada año la nómina pública.
Solo el gasto ejecutado en remuneraciones
a empleados del Gobierno central12 se ha
más que duplicado en los últimos seis
años, al pasar de RD$89,142.1 millones en
el año 2012 hasta RD$189,459.8 millones al
cierre del año 2018. La tasa de crecimiento
promedio interanual de la nómina estatal es
de un 13.7% durante el período 2013-2018.
El indicador empleos públicos por cada
millón de habitantes proporciona otra
medida complementaria para presentar
la influencia del empleo en el Gobierno. Al
cierre del año 2018 el país registra 61,911
empleados públicos por cada millón de
habitantes, lo cual lo coloca también en el
tercer lugar a nivel regional. De hecho, el
promedio entre 15 países de la región es
de 44,667 empleados públicos por cada
millón de habitantes, mientras que en los
cinco países centroamericanos, objeto
Fuente: elaboración propia a partir de ILOSTAT, base de datos de la OIT. 2019. http://bit.ly/2K5GZLf
Gráfico 6: América Latina (16 países): Cantidad de empleados públicos por cada millón de habitantes, según país | Años 2017-2018
0 20000 40000 60000 80000 100000
COLOMBIA
HONDURAS
GUATEMALA
EL SALVADOR
ECUADOR
BOLIVIA
PROMEDIO CENTROAMÉRICA (5 PAÍSES)
PROMEDIO AL (15 PAÍSES)
PERÚ
ARGENTINA
PARAGUAY
MÉXICO
CHILE
COSTA RICA
BRASIL
REPÚBLICA DOMINICANA
URUGUAY
PANAMÁ 86,280
69,631
61,911
54,170
52,985
52,703
49,930
46,556
45,195
45,022
44,667
43,110
38,187
36,126
29,531
24,152
22,602
16,931
12. Dirección General de Presupuesto. 2019. Estadísticas de ejecución presupuestaria anual, serie 2012-2019, por concepto/objeto del gasto. http://bit.ly/1E8bqsJ.
27 AUTOPSIA FISCAL
Al año 2018, en República Dominicana la cantidad de empleos públicos por cada millón de habitantes es 38.6% mayor que la media de 15 países de Latinoamérica objeto de la misma medición.
de la misma medición, el promedio es de
apenas 43,110 empleados por cada millón
de habitantes.
Al año 2018, en República Dominicana la
cantidad de empleos públicos por cada
millón de habitantes es 38.6% mayor que
la media de 15 países de Latinoamérica
objeto de la misma medición. De hecho,
en comparación con los cinco países
centroamericanos, en RD el indicador es
43.6% más alto.
Solo para tener una idea de lo que
implica en términos de recursos esta alta
concentración de empleos públicos, si
la relación de personas empleadas en
el Estado por cada millón de habitantes
que presenta RD (61,911 por c/millón) se
ajustase a la media regional (44,667 por c/
millón), habría que sacar de nómina 178,618
personas, es decir, el 27.9% del total del
personal estimado. De llevarse la relación al
promedio centroamericano
(43,110 por c/millón) habría que sacar de
nómina 194,741 personas o el equivalente
al 30.4% de los empleados del Estado que
registra la ENCFT al año 2018.
En el más conservador de los escenarios,
se ha identificado un espacio fiscal
equivalente a más de RD$71,800 millones o
1.8% del PIB, si se produjera un hipotético
ajuste de la cantidad de empleos públicos
por millón de habitantes al promedio de
Latinoamérica y el Caribe.
28RESUMEN EJECUTIVO
Foto: © Pablo Tosco | República Dominicana | Oxfam
David es cazador de cangrejos y recolector de plásticos, vive con su familia en el barrio Simón Bolívar, una de las zonas más vulnerable ante inundaciones y tormentas.
Capítulo III:
Irregularidades y dispendio generalizado de recursos en programas
30RESUMEN EJECUTIVO
El Gobierno dominicano no aprovecha al
máximo los recursos disponibles para
garantizar derechos.
Son pocas las instituciones públicas que
hacen un ejercicio transparente y eficaz del
principio de programación del gasto público
en el año 2019. De cara al año fiscal 2020
este capítulo identifica una serie de brechas
y oportunidades de mejoras en el corto plazo.
Según el artículo 36 de la Ley Orgánica de
Presupuesto del Sector Público, el proyecto
de presupuesto que se presente cada año
deberá estar acompañado de un informe
explicativo que incluya información de la
producción de bienes y servicios públicos
y su relación con los recursos humanos,
materiales y financieros que se espera
utilizar.13 Este mandato es vinculante a
las instituciones del Gobierno central,
organismos descentralizados y autónomos
no financieros e instituciones públicas de la
seguridad social, y debe estar alineado con
los objetivos generales y específicos de la
Estrategia Nacional de Desarrollo (END), así
como del Plan Nacional Plurianual del Sector
Público (PNPSP). Cada centavo del gasto
público debe estar debidamente justificado.
Entidades como el Ministerio de Educación,
el Ministerio de la Mujer y el Ministerio de
Salud Pública presentan buenas prácticas
en materia de presupuesto físico en el
año fiscal 2019. La asignación de recursos
a determinados programas de estas
instituciones está respaldada por un plan
de productos, beneficiarios, unidades de
medida, meta física e, incluso, el objetivo
específico de la END 2030 en el que se
inscribe esta intervención.
Programa 16 - Servicios de bienestar estudiantil
Productos Metas Físicas
NOMBRE DEL PRODUCTOOBJETIVO
ESPECIFICOBENEFICIARIO UNIDAD MEDIDA 2019
6272 - Estudiantes de inicial, primaria y secundaria reciben
raciones alimenticias 2.1.1
Estudiantes de inicial,
primaria y secundaria
Proporción de estudiantes
que reciben raciones
alimenticias en cualquiera de
sus cuatro modalidades
92
6278 - Estudiantes en situación de vulnerabilidad reciben servicios de salud preventiva, odontológica,
visual y auditiva
2.2.1
Estudiantes en situación
de vulnerabilidad reciben
servicios
Proporción de estudiantes
atendidos en los programas
de salud
92
6274 - Estudiantes en situación de vulnerabilidad
que reciben servicios sociales de apoyo estudiantil
2.3.4Estudiantes en situación
de vulnerabilidad Cantidad de beneficiarios 544,873
Fuente: DIGEPRES. 2019. Presupuesto Físico, Tomo III. Recuperado de https://bit.ly/2nz24om
Tabla 4: Ejemplo de producción de bienes y servicios asociados a programas del Misterio de Educación • Año fiscal 2019
13. Ley 423-06 Orgánica de Presupuesto del Sector Público, DIGEPRES, 2006: http://bit.ly/2fM6m5I.
31 AUTOPSIA FISCAL
Estimación irregularidadesen uso de recursos públicos:
Propuestareorientación:
Ministerios cuyos gastos sonun misterio: RD$79,324 millones.
RD$20,340 millones
RD$7,467 millonesActividades centrales en despachosde funcionarios: RD$32,301 millones.
RD$7,521 millonesLa caja chica de Presidencia ydel Congreso: RD$7,521 millones.
RD$8,422 millonesEl BOTÍN transferido a través de categorías“no asignables”: RD$35,614 millones.
RD$43,750 MILLONESRD$154,760 MILLONES
PresupuestoGeneral delEstado 2019:RD$921,779.5MILLONES
Sin embargo, las buenas prácticas
que presentan algunas instituciones
constituyen la excepción y no la regla en la
administración pública. Solo una pequeña
proporción de los recursos asignados
están adecuadamente respaldados en la
producción de bienes y servicios públicos
para la población.
Las estimaciones realizadas a partir
del marco metodológico, descrito en
el Apéndice de la versión completa de
este estudio, revelan que el cúmulo de
irregularidades en el uso de recursos
públicos asciende a la exorbitante cifra de
RD$154,760 millones o 3.6% del PIB al año
fiscal 2019.
En el año 2019 al menos 1 de cada 4 pesos
del gasto primario presenta malas prácticas
en su asignación.
En las siguientes secciones se demostrará
cómo, del total de recursos bajo
cuestionamiento, es posible reorientar
más de RD$43,750 millones en el año 2019,
equivalentes al 1.0 % del PIB.
Diagrama 1: Estimación de irregularidades en el gasto público y propuesta de reorientación,
sobre la base del Presupuesto General del Estado 2019.
En el año 2019 al menos 1 de cada 4 pesos del gasto primario presenta malas prácticas en su asignación.
32RESUMEN EJECUTIVO
Esto sería posible solo si, de cara a la
formulación del presupuesto 2020 y
años fiscales subsiguientes, el Gobierno
dominicano realiza significativos ajustes
en las asignaciones de gastos previstas
para más de un centenar de instituciones,
entre ministerios, unidades ejecutoras,
instituciones receptoras e instancias
descentralizadas y autónomas.
En las siguientes secciones se explicará
brevemente el resultado previamente
planteado, a los fines de evidenciar la
magnitud de recursos que se asignan
bajo irregularidades o que representan
dispendios en el Estado dominicano, a costa
de los bolsillos de la población empobrecida
y de la clase media.
Ministerios cuyos gastos son un misterioA nivel institucional, 40 programas
sustantivos repartidos en 22 instituciones
públicas no presentan planes de producción,
ni listado de beneficiarios/as, unidades
de medidas, metas físicas ni vínculos
directos con la Ley de Estrategia Nacional
¿De dónde sacar
RD$43,750MILLONES?
RD$7,521.3 MILLONES En gastos discrecionales y
potencialmente clientelares en la Presiencia de la República y el
Congreso Nacional.
RD$4,520.4 MILLONES En “contribuciones especiales” a
casi 60 instituciones públicas que duplican funciones o no
rinden cuentas.
RD$3,901.4 MILLONES En otras modalidades de uso
discrecional de recursos, ineficiencias y dispendio en
transferencias a 38 instituciones descentralizadas.
RD$20,339.8 MILLONES
RD$7,467.2 MILLONES En asignaciones directas a despachos de ministros y
directores generales que no rinden cuentas.
En incrementos de recursos sin justificar en Congreso Nacional, 10 ministerios,
Poder Judicial y otros.
Diagrama 2: Resumen de espacio fiscal disponible para
reorientar recursos públicos • Año fiscal 2019
33 AUTOPSIA FISCAL
de Desarrollo 2030. Esto significa que
prácticamente se les ha entregado
RD$79,323.6 millones (1.8% del PIB) sin
compromiso alguno de rendir cuentas por ello.
A pesar de la gran cantidad de instancias y
programas que presentan estas violaciones
a la ley orgánica de presupuesto, el 59% del
monto total (casi 6 de cada 10 pesos) se
concentra en cuatro instituciones:
El Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC). Mantiene siete programas sin registro de
producción física que concentran casi
RD$16,000 millones. La mayoría de estos
programas corresponde a asignaciones
de recursos para infraestructura física
de construcción y pavimentación de
carreteras y calles, una práctica política
muy común cuando se acerca el período
electoral, momento a partir del cual las
partidas presupuestarias destinadas
a este tipo de obras públicas se
incrementan de forma significativa.
El Ministerio Administrativo de la Presidencia.
Concentra cinco programas sin
registro de producción de bienes y
servicios, cuyo volumen de recursos
supera los RD$13,800 millones. La
mayor parte de estos programas
se enfocan en intervenciones en
comunidades y provincias del país,
tanto con los fondos a cargo del Poder
Ejecutivo (“5% a disposición del Señor
Presidente”) como en otros programas
de intervención urbana. Estos programas
e intervenciones de la Presidencia
duplican funciones de instituciones del
sector social y de Gobiernos locales con
competencias previstas para esos fines.
El Ministerio de Educación (MINERD).
A pesar de ser una de las instituciones
con modalidades más ampliadas de
buenas prácticas en programación del
gasto orientado a productos y servicios,
posee programas que se han quedado
fuera de tales parámetros. Los Servicios
técnicos y pedagógicos, son un claro
ejemplo de ello. Este programa abarca
áreas fundamentales para la enseñanza
como el desarrollo curricular, supervisión
educativa, evaluación e investigación,
educación física, promoción de
valores y equidad de género, así como
el recientemente creado programa
“República Digital”. Bajo esta categoría,
unos RD$9,125 millones operan bajo total
omisión de su producción física para el
año.
La Oficina de ingenieros Supervisores de Obras del
Estado (OISOE). Su programa principal, desde hace más
de cuatro años, ha sido la Construcción
y Reconstrucción de Centros de Salud.
Para el año 2019 a este programa se le
asignan más de RD$8,000 millones, sin
que presente registro de programación
y ejecución física acorde a los criterios
establecidos en la Ley Orgánica de
Presupuesto del Sector Público.
3
4
1
2
34RESUMEN EJECUTIVO
Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D
Instituciones públicas con mejores prácticas
en la planificación de su producción de bienes y servicios, tanto en
relación con sus programas sustantivos como respecto
al volumen total de recursos.
Al menos 10 instituciones del Gobierno central
presentan un registro intermedio de buenas
prácticas en las previsiones anuales de sus bienes y servicios públicos.
Instituciones públicas con un registro medio-bajo en su planificación anual de
bienes y servicios públicos para la ciudadanía.
Instituciones públicas bajo omisión total de su planificación anual de
bienes y servicios públicos para la ciudadanía.
Contraloría General de la República
Ministerio de Energía y Minas
Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones
Senado de la República
Ministerio de la JuventudMinisterio de Administración
PúblicaMinisterio de Turismo Cámara de Diputados
Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales
Ministerio de Educación Superior, Ciencia y
TecnologíaMinisterio de Deportes
Oficina de Ingenieros Supervisores de Obras del
Estado (OISOE)
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
NaturalesMinisterio de Cultura
Procuraduría General de la República
Ministerio de Educación Ministerio de la Mujer
Estas instituciones han empezado a formular
presupuestos orientados a productos y servicios, pero los mismos apenas cubren entre el 50% y el 70% del valor presupuestario de
sus programas sustantivos y representan menos de la mitad del presupuesto total asignado a dichas
instituciones.
Poder Judicial
Ministerio de la PresidenciaMinisterio Industria, Comercio y Mipymes
Junta Central Electoral (JCE)
Presupuesto físico cubre entre el 90% y el 100%
del valor presupuestario declarado en los programas
sustantivos. Esto representa por lo menos
¾ partes del presupuesto global asignado a estas
instituciones.
Ministerio de Agricultura Cámara de Cuentas
Ministerio de Trabajo Tribunal Constitucional
Ministerio de Hacienda Defensor del Pueblo
Ministerio de Interior y Policía
Tribunal Superior Electoral (TSE)
En estos ministerios prácticamente todos los programas sustantivos
poseen registro de producción física, pero su valor presupuestario
respecto al total de recursos que maneja la institución es menor del
50%.
Ministerio Administrativo de la Presidencia
Estas instituciones en conjunto concentran casi RD$160,000 millones bajo
completa omisión del presupuesto orientado a productos y servicios.
Constituyen los puntos de mayor riesgo de dispendio
de recursos públicos.
Diagrama 3: Resumen de instituciones con mejores y peores prácticas en planificación
anual de bienes y de servicios públicos • Año 2019 | Gobierno Central
35 AUTOPSIA FISCAL
Por otra parte, al extrapolar el ejercicio a las
Instituciones Descentralizadas y Autónomas
se revela que al menos tres de las más
importantes no presentan producción
física: el Fondo Patrimonial de las Empresas
Reformadas (FONPER), cuyo presupuesto
para el año 2019 asciende a casi RD$4,200
millones; la Liga Municipal Dominicana (LMD),
con un monto total de gasto ascendente
a RD$1,474.3 millones; y la Corporación
Dominicana de Empresas Estatales (CORDE),
cuyo presupuesto asignado es de RD$38.6
millones.
El presupuesto combinado de estas tres
instituciones (LMD, FONPER y CORDE)
asciende a casi RD$5,700 millones, recursos
que no se sabe en qué serán invertidos y ni
se revela la producción de bienes y servicios
asociados a cada partida del gasto público.
Ahorro de recursos disponibles al congelar incrementos de partidas no justificadasLas omisiones de reportes presupuestarios
descritas anteriormente representan
una clara violación a la Ley Orgánica de
Presupuesto. No obstante, representan
también una oportunidad única para
reorientar estos recursos hacia objetivos
concretos más coherentes con la Estrategia
Nacional de Desarrollo (END 2030).
Es importante recalcar que no se propone
eliminar ninguno de estos programas,
ya que de por sí se asume que varios
de estos cumplen roles relevantes en la
administración pública, independientemente
de lo deficiente e incierto que sea el uso
efectivo de los fondos que se les asigna.
Descripción
Eliminar el incremento de partidas no justificadas por programas
a nivel del Gobierno central e instituciones descentralizadas
y autónomas, con excepción de los 41 programas prioritarios
y protegidos distribuidos en 7 ministerios, así como de las
asignaciones globales del MINERD, MSP y GCPS. Se excluyen
además las asignaciones otorgadas a la JCE para actividades
electorales.
Resultado (Monto RD$) RD$20,339.8 millones
Resultado (% del PIB) 0.5% del PIB de ahorro presupuestario
Cuadro 1: Escenario de reorientación de incrementos injustificados del gasto por programas
36RESUMEN EJECUTIVO
Lo que se propone es reorientar el incremento de un año a otro, sufrido tras la aprobación de la Ley 61-18 de Presupuesto General del Estado 2019.
En el Gráfico 7 se presenta la distribución
agregada de estos recursos según el poder
del Estado de referencia, al cual pertenece
la institución.
Vale identificar las cinco instituciones
públicas que concentran casi el 88%
de los recursos públicos propuestos a
reorientar. En el Apéndice de la versión
completa de este estudio se presentan
los procedimientos metodológicos en
detalle, así como el listado completo de
instituciones, programas y montos en los
cuales se propone reorientar el excedente
de recursos.
El 78% de los recursos, equivalente a
aproximadamente RD$15,900 millones,
serían por concepto de reorientación de
partidas asignadas a programas dentro de
nueve ministerios del Poder Ejecutivo.
A esto le sigue la reorientación de recursos
en instituciones descentralizadas y
autónomas, con unos RD$2,400 millones
(12% del total); luego los recortes
propuestos en el Poder Legislativo, que
suman RD$1,328 millones (6.5%) y, por
último, la reorientación de partidas de
gastos no respaldadas por el Poder Judicial
y los Órganos de Rango Constitucional,
las cuales suman otros RD$594 millones y
RD$128 millones, respectivamente.
Al profundizar sobre la procedencia de los
recursos y desagregar según instituciones
responsables, se tiene que el Ministerio de
Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC)
INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS
ÓRGANOS DE RANGO CONSTITUCIONAL
PODER JUDICIAL
PODER EJECUTIVO
PODER LEGISLATIVO
Fuente: elaboración propia con base en datos del Presupuesto General del Estado 2019 (Tomos I y III), DIGEPRES.
Gráfico 7: Ahorro posible si se eliminan incrementos de presupuesto a programas que no tienen
sustento en producción física, según poder del Estado • Año fiscal 2019 | En millones de RD$
¿DE DÓNDE SACAR 20,340 MILLONES DE
PESOS?
37 AUTOPSIA FISCAL
aporta por sí solo alrededor del 40% de
estos recursos, con poco más de RD$8,000
millones. Esto se debe esencialmente
a la gran cantidad de programas con
incrementos de recursos asignados sin
registro de producción física, la mayoría
vinculados a construcción y pavimentación
de carreteras y otras vías públicas en el
contexto pre-electoral.
Al MOPC le sigue el Ministerio Administrativo
de la Presidencia, con sus más de RD$3,900
millones (19% del total) que duplican
funciones de medio tren gubernamental en
el ámbito local y comunitario.
En el tercer lugar de las instituciones
donde más previsiones de incrementos del
presupuesto se produjeron de 2018 a 2019
se encuentra el FONPER. Las previsiones
alcanzan los RD$2,366 millones en el año
2019. Esta institución se dedica a realizar
un sinnúmero de acciones a nivel local
y comunitario, así como transferencias
intergubernamentales discrecionales, que
chocan directamente con las competencias
de otras instituciones públicas.
Posteriormente, cabe citar el caso de
la Procuraduría General de la República,
institución que recibe unos RD$2,255.6
millones adicionales, principalmente por
el dinero que recibiría de la constructora
Odebrecht. Aunque se ha comentado que
estos recursos se utilizarían para apoyar el
sistema penitenciario del país, no se conoce
a la fecha de aprobación del Presupuesto
2019 los planes, objetivos y metas
vinculados a tales intenciones.
Por último, está el caso de la Cámara de
Diputados, institución pública que, sin
ninguna justificación en sus objetivos de
desempeño, recibe un incremento de más
de un 34% o lo equivalente a RD$1,183
millones para su programa “elaboración y
aprobación de leyes”.
Entre las cinco instituciones públicas
mencionadas previamente se concentra casi
el 88% de los recursos públicos propuestos
a reorientar. En el Apéndice de la versión
completa de este estudio se presentan
los procedimientos metodológicos en
detalle, así como el listado completo de
instituciones, programas y montos en
los cuales se propone reorientar
el excedente de recursos.
En el año 2019 el Ministerio de Obras Pública duplicó sus asignaciones de recursos para “construcción y arreglos de calles, avenidas y carreteras” en todo el país, en pleno proceso pre-electoral. De RD$6,544 millones en 2018 a RD$13,963 millones en 2019.
38RESUMEN EJECUTIVO
Actividades “centrales” a las puertas de despachos de funcionarios del GobiernoMás de RD$32,300 millones del gasto público
son manejados directamente en despachos
de ministros, a total discreción y sin
ninguna supervisión, ni obligación alguna de
rendir cuentas o generar bienes y servicios
públicos.
Las llamadas “actividades centrales”
contendrían las apropiaciones necesarias
para atender los servicios de apoyo a los
programas presupuestarios, así como las
asignadas a las autoridades superiores del
capítulo (Ley 423-06). En otras palabras,
estas partidas están previstas para
fortalecer las acciones desarrolladas a
través de programas que producen bienes
y servicios públicos. Son manejadas
directamente por la autoridad máxima de
cada institución pública.
No obstante, como no existe mandato
normativo explícito de rendir cuenta sobre
la producción física que apoyan estas
actividades, es práctica recurrente en
la mayor parte de las instituciones del
Gobierno central que estas partidas del
gasto sean utilizadas a sus anchas como la
caja chica a la libre disposición del ministro
o director general de turno.
Los cálculos efectuados indican que lo
que realmente se invierte en apoyo a
programas sustantivos es apenas el 30.6%
del monto total, es decir, unos RD$17,620
millones. Un 13.4% adicional va para gestión
administrativa y financiera. En cambio, más
de RD$32,300 millones (56%) se concentra
en la dirección y coordinación manejados
directamente en los despachos de
ministros/as y directores/as.
Con excepción el caso del Ministerio de
Educación, lo asignado directamente en
actividades centrales a funcionarios/as de
alto rango supera la producción declarada de
bienes y servicios de todos los ministerios
del Gobierno. De hecho, supera el
presupuesto en programas sustantivos de
15 ministerios juntos.
Propuesta de reorientación para actividades centrales
El Gobierno dominicano pudo haberse
ahorrado sin mayores dificultades
alrededor de RD$7,500 millones anuales, o
lo equivalente al 0.2% del PIB, libres para
reasignar a los programas sustantivos u
otros objetivos de desarrollo, si hubiera
recortado partidas discrecionales
destinadas a “actividades centrales”.
Estas partidas, lejos de apoyar la
producción anual de bienes y servicios
de cada ministerio para beneficio de la
población, constituyen asignaciones
discretas a despachos de ministros/as,
directores/as generales y el funcionariado
de alto rango que no rinde cuentas.
39 AUTOPSIA FISCAL
Es preciso indicar que más de la mitad del
monto total objeto de reorientación (55%),
casi RD$ 4,100 millones, se divide entre
siete instituciones públicas: Ministerio
Administrativo de la Presidencia, Industria,
Comercio y MIPYMES, Ministerio de Defensa,
Obras Públicas, Hacienda, JCE y OISOE.
Caso del Ministerio Administrativo de la Presidencia
Esta institución, por sí sola, concentra
RD$3,239 millones en actividades centrales
que no rinden cuentas de qué se quiere
lograr con esas asignaciones. Más del 90%
de estos recursos lo dispone directamente
el despacho del ministro administrativo en
Palacio Nacional para labores de “dirección
y administración”, por un monto superior a
los RD$2,967 millones. Se desconoce el uso
específico de estos recursos y su aporte
a la producción de bienes y servicios para
beneficio de la población.
La segunda partida en importancia la
representa las asignaciones directas a
la Vicepresidencia de la República, con
RD$120 millones. Esta asignación tampoco
presenta objetivos y metas, además de que
representa una clara sobre-asignación de
recursos a una dependencia cuya titular ya
de por sí maneja más de RD$400 millones
en las actividades centrales del Gabinete
de Coordinación de Políticas Sociales, sin
Entidad receptoraMonto
asignadoTotal Ajuste
(25%)
0001 - Secretariado Administrativo de la
Presidencia2,967.2
3,239.3 809.8
0005 - Gobernación del Edificio Gubernamental
Juan Pablo Duarte83.5
0007 - Gabinete de Política Medioambiental y
Desarrollo Físico9.9
0010 - Consejo Nacional para Cambio Climático
y Mecanismo de Desarrollo Limpio58.6
0029 - Vice Presidencia de la República 120.0
Fuente: elaboración propia con base en datos del Presupuesto General del Estado 2019 (Tomo I), DIGEPRES.
Tabla 5: Ministerio Administrativo de la Presidencia: distribución y ajuste de recursos en actividades centrales • Año fiscal 2019 | En millones de RD$
40RESUMEN EJECUTIVO
contar los RD$28,000 millones adicionales
para los programas de asistencia social que
realiza la referida entidad.
Por otra parte, el Ministerio Administrativo
de la Presidencia también reporta gastos
en “actividades centrales” para el Consejo
Nacional para el Cambio Climático y
Mecanismos de Desarrollo Limpio (RD$58.6
millones) y para un Gabinete de Políticas
Medioambiental y Desarrollo Físico (RD$9.9
millones). Ambas instancias duplican
claramente las funciones del Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales y los
organismos que ya prevé esta institución
para tales fines.
El Estado dentro del Estado: La caja chica de la Presidencia y el Congreso NacionalSi se reorientaran los recursos que el
Gobierno dominicano asigna a fondos
de uso discrecional del Presidente de
la República, estructuras de gastos
clientelares que mantiene el Ministerio
Administrativo de la Presidencia y los
gastos anuales del barrilito y el cofrecito
del Senado y la Cámara de Diputados,
respectivamente, habría disponibilidad
inmediata de recursos ascendentes a más
de RD$7,521.3 millones o 0.2% del PIB.
Caso de la Presidencia de la República
Es bien sabido la importante proporción del
gasto público que concentra la Presidencia
de la República. Con casi RD$72,000
millones asignados en el año 2019 para sus
cinco ministerios internos, se apropia del
10.6% del gasto total del Gobierno central,
lo que la convierte en la tercera entidad
gubernamental con mayor volumen de
recursos, después de los ministerios de
Educación y Salud.
Solo las asignaciones del Ministerio
Administrativo de la Presidencia superan
el presupuesto combinado de todos los
ayuntamientos del país. Una importante
proporción de las acciones que ejecuta
esta entidad ocurren en el ámbito
provincial, municipal o comunitario, por lo
que sustituye o duplica funciones de los
Gobiernos locales y del propio Gabinete de
Políticas Sociales.
Tal es el caso de la Comisión Presidencial
de Apoyo al Desarrollo Provincial, entidad
creada por el Decreto No. 313-97, del año
1997. El objetivo de esta instancia era
apoyar el fortalecimiento de la estructura
de los Consejos de Desarrollo Provincial,
los mismos que años más tarde serían
normados por la Ley 498-06 de Planificación
e Inversión Pública, lo cual dejó fuera a esta
comisión. La referida entidad pasó del rol
de soporte y apoyo a la identificación de
necesidades en el territorio, función que le
41 AUTOPSIA FISCAL
confería el decreto que la creó, a ser una
institución más que ejecuta cualquier cosa
a nivel comunitario.
El Gobierno contempla RD$1,672.7 millones
para esta comisión en el año 2019, que en el
territorio duplica funciones directas de los
ayuntamientos, gobernaciones provinciales,
Gabinete Social, el INVI y el MOPC. Tampoco
rinde cuentas sobre su producción anual
de bienes y servicios ni sobre cómo sus
objetivos enganchan con la END.
Por otra parte, en el programa 18 el Gobierno
dedica RD$65.7 millones para la Comisión
Permanente de Efemérides Patrias (CPEP).
Esta instancia, también creada en 1997
por decreto, tiene como propósito principal
celebrar anualmente el mes de la patria,
así como preparar actividades y festejos
sobre jornadas históricas y resaltar los
valores humanos que han luchado por la
nacionalidad dominicana.
La CPEP ha sobrevivido por 22 años y tres
administraciones de Gobierno sin que se
cuestionen los altos niveles de duplicidad
de funciones que tiene esta instancia con
el Ministerio de Cultura u otras instancias
similares, como el denominado Instituto
Duartiano, el Archivo General de la Nación, la
Academia Dominicana de Historia, decenas
de museos del país y el propio Ministerio de
Educación. La CPEP no rinde cuentas sobre
su producción anual, ni posee portal de
transparencia.
Por último, está el caso de los Fondos
a Cargo del Poder Ejecutivo. En estas
partidas representan los fondos previstos
en los artículos 32 y 33 de la Ley Orgánica
de Presupuesto, los cuales son de uso
exclusivo del Presidente de la República. En
el artículo 32, se establece que el 5% de los
ingresos corrientes del Gobierno central son
puestos a disposición del Presidente de la
República. Son evidentes las duplicidades y
uso discrecional que tienen estos recursos,
a pesar de los mecanismos de rendición de
cuentas que sobre los mismos prevé la ley
en su articulado.
La sumatoria de estas tres partidas de
gastos: el Programa 11 sobre Fondos a
Cargo del Poder Ejecutivo (“5%” + “1%”), el
Programa 18 sobre Coordinación y Fomento
de las Actividades Culturales (la Comisión
Permanente de Efemérides Patrias) y el
Programa 22 sobre Apoyo al Desarrollo
Provincial (Comisión Presidencial de Apoyo
al Desarrollo Provincial) representan gastos
anuales de casi RD$7,000 millones, recursos
que no aportan ningún valor agregado a lo
que ya hacen otros ministerios titulares y
Gobiernos locales.
Solo las asignaciones del Ministerio
Administrativo de la Presidencia
superan el presupuesto
combinado de todos los ayuntamientos
del país.
42RESUMEN EJECUTIVO
Caso de los gastos en el Congreso Nacional
En el Congreso Nacional se pone especial
atención a las partidas destinadas al
programa 98 sobre Administración de
Contribuciones Especiales. En este
programa se suelen concentrar los
fondos que tanto la Cámara de Diputados
como el Senado de la República dedican
a los llamados “cofrecito” y “barrilito”
respectivamente.
El presupuesto conjunto en este rubro, en
ambas cámaras, suma RD$540 millones en
el año 2019, aunque se destaca que en
los últimos tres ejercicios fiscales por este
concepto se han ejecutado casi RD$4,000
millones en transferencias directas
a legisladores para hacer labores de
asistencia social. Estas órdenes quebrantan
las tres funciones básicas y esenciales que
se les asigna a los y las congresistas en el
marco legal vigente: legislar, representar y
fiscalizar.
Las categorías “no asignables” a programas: ¿cómo se reparte el botín?Existe un llamativo caso de reparto del
botín político que se ejerce a través de las
denominadas categorías “no asignables” a
programas, las cuales engloban una serie
de transferencias de recursos a por lo
menos 97 instituciones del Gobierno central
y descentralizadas, tanto en el programa
98 sobre “Contribuciones especiales” como
en el programa 99 sobre “Activos, pasivos y
transferencias”.
Se destaca particularmente el elevado uso
discrecional de las transferencias realizadas
a instituciones como INESPRE, el CEA,
CORDE, INUVA, el INVI, la Lotería Nacional, el
INAVI, el Instituto Duartiano, el INDRHI, el IAD,
entre otros. A continuación, se expone de
forma resumida cada categoría.
Las “Contribuciones especiales” que perpetúan la clientela políticaEl conjunto de ineficiencias, duplicidades
de funciones y opacidad absoluta en
la asignación del gasto público en las
denominadas “Contribuciones especiales”
sobrepasa los RD$18,700 millones,
equivalente al 0.4% del PIB en el año 2019.
Del volumen de transferencias realizadas
por los capítulos o ministerios al resto de
las entidades receptoras, una importante
proporción de las mismas se realizan bajo
la más absoluta opacidad, abiertamente
El conjunto de duplicidades de funciones, ineficiencias y opacidades en asignación de recursos transferidos a 97 instancias públicas exceden los RD$35,614 millones.
43 AUTOPSIA FISCAL
duplican funciones o son fuentes directas
de clientelismo político. Un análisis permite
identificar que:
• Unas 17 instituciones públicas
concentran RD$9,382.5 millones en
transferencias que no son transparentadas
o no se saben a dónde van. Alrededor
del 80% de estos recursos lo manejan
el Ministerio de Defensa (RD$5,709.4
millones), el Ministerio de Educación
(RD$1,000 millones) y el Ministerio de Salud
Pública (RD$900 millones).
• En 50 instancias receptoras, con
asignaciones de recursos ascendentes
a RD$5,790.8 millones, registran alto
grado de duplicidades y dispendio u otras
modalidades de ineficiencias en el gasto
público. Esto incluye las 31 gobernaciones
provinciales, 15 consejos asesores y otros
renglones importantes ubicados entre la
Presidencia de la República, el Ministerio de
Obras Públicas y otros.
• Cientos de organizaciones no
gubernamentales en las áreas de Salud,
Educación, Asistencia social, entre otras,
tienen asignaciones de recursos que
superan los RD$2,000 millones.
• Los partidos políticos con reconocimiento
en la Junta Central Electoral reciben fondos
públicos por valor ascendente RD$1,506.9
millones.
De acuerdo con los criterios de reorientación
descritos en el apartado metodológico
(ver el Apéndice en la versión completa
de este estudio), de reorientarse la quinta
parte (20%) de las apropiaciones de gasto
asignadas a cada capítulo/ministerio por
concepto de “Contribuciones especiales”,
se ha calculado un ahorro potencial de al
menos RD$4,529.6 millones al año. En este
cálculo se excluyen las asignaciones al
Ministerio de Educación, el Ministerio de
Salud Pública y el Gabinete de Políticas
Sociales.
EN ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES: DE EDUCACIÓN, ASISTENCIA SOCIAL,RELIGIOSAS, ETC.
EN PARTIDOS POLÍTICOSQUE RECIBEN FONDOS PÚBLICOS
DUPLICIDADES Y MODALIDADESDE DISPENDIO EN 41 INSTITUCIONES
RECURSOS SIN TRANSPARENTAR(17 CAPÍTULOS/MINISTERIOS)
Gráfico 8: Estimación de irregularidades en contribuciones especiales, según características. Año fiscal 2019 | En millones de RD$
Fuente: elaboración propia con base en datos del Presupuesto General del Estado 2019 (tomos I y III), DIGEPRES.
RD$18,718 millones
44RESUMEN EJECUTIVO
Si el Gobierno dominicano recortase gradualmente una quinta parte de los recursos transferidos en determinadas “Contribuciones especiales” que se les asigna a 17 ministerios, otras 50 instituciones receptoras, así como decenas de otras no gubernamentales que duplican funciones, que no rinden cuentas y fomentan el clientelismo, se podría ahorrar más de RD$4,500 millones en un año.
Entre el Ministerio de Defensa, Ministerio
de Obras Públicas y Comunicaciones, el
Ministerio de Relaciones Exteriores y el
Ministerio Administrativo de la Presidencia
se concentra casi el 60% de los fondos
previstos a reorientar. En la sección
siguiente se detalla la naturaleza de las
partidas que presentan estas y otras
instituciones públicas por este concepto.
Casos destacados: mucha tela por donde reorientar Uno de los casos más emblemáticos
lo presenta, nuevamente, el Ministerio
Administrativo de la Presidencia. Esta
entidad gastará en el año 2019 unos
RD$3,465.4 millones en “Contribuciones
especiales”. La distribución de sus partidas
revela nuevamente la macrocefalia
institucional que padece el Estado
dominicano.
En total, el Ministerio Administrativo de
la Presidencia concentra recursos en
Seguridad interior y Defensa por al menos
RD$2,446.4 millones, al asumir directamente
la coordinación central de instituciones
que, como la Dirección Nacional de Control
de Drogas (DNCD), la Dirección Nacional de
Investigaciones (DNI), Guardia Presidencial
y Ayudantes Militares, deberían estar
integradas a programas sustantivos y
articulados al Ministerio de Defensa e
Interior y Policía.
Otro caso emblemático lo constituye las
asignaciones al Despacho de la Primera
Dama. Durante el período 2014-2018, esta
institución ejecutó fondos por más de
RD$4,600 millones. Su asignación para 2019,
solo por concepto de lo que le transfiere el
Ministerio Administrativo de la Presidencia,
se sitúa en torno a RD$650 millones.
Es importante señalar los RD$290 millones
que dedica el Ministerio Administrativo de
la Presidencia a transferir recursos a 228
organizaciones sin fines de lucro, la mayoría
de ellas asociaciones comunitarias, juntas
de vecinos, fundaciones, organizaciones
religiosas, patronatos, entidades del área
de la salud, entre otras. A esto habría que
sumarle las organizaciones religiosas, que
reciben fondos de la Contraloría General de
la República, y las de asistencia social, que
reciben fondos del Gabinete de Políticas
Sociales, entre otras.
45 AUTOPSIA FISCAL
La Presidencia en su conjunto gasta más
de RD$488 millones en transferencias
a alrededor de 400 instituciones no
gubernamentales en todo el país. Es
necesario transparentar criterios de
selección, establecer mecanismos claros
de rendición de cuentas y vincular estas
transferencias a acciones de políticas
públicas.
Por otra parte, se puede citar el caso
del Ministerio de Obras Públicas y
Comunicaciones (MOPC). Esta institución
Entidad receptoraMonto
asignadoGasto
ineficienteAjuste (20%)
Ministerio Administrativo de la Presidencia
0000 - No Aplica 70.2
1,653.9 386.9
2049 - Oficina de Coordinación Presidencial 8.7
2055 - Dirección Nacional de Control de Drogas 1,126.5
2056 - Dirección Nacional de Investigaciones 676.3
2058 - Batallón de la Guardia Presidencial 223.9
2059 - Cuerpo de Ayudantes Militares 419.7
2065 - Despacho de la Primera Dama 650.0
9998 - Organización No Gubernamental en área de asistencia social 290.1
Contraloría General de la República
10.8 9.90000 - No Aplica 9.7
9998 - Organización No Gubernamental en el área religiosa 1.1
Ministerio de la Presidencia4.5 4.5
0000 - No Aplica 4.50
Tabla 6: Presidencia de la República: distribución y ajuste de recursos en contribuciones especiales • Año fiscal 2019 | En millones de RD$
Total 1,669.2 401.4
Fuente: elaboración propia con base en datos del Presupuesto General del Estado 2019 (Tomo I). DIGEPRES.
46RESUMEN EJECUTIVO
realiza transferencias “especiales” a:
(i) Consejo Interinstitucional para
Coordinación de Viviendas (CIVIVIENDAS) y (ii)
al Subsidio por Peaje Sombra de la carretera
Santo Domingo – Samaná.
En el caso de CIVIVIENDAS, no se conoce
prácticamente nada sobre este consejo,
ni quiénes lo integran, qué coordinan,
a quién le rinden cuentas o, siquiera
cuándo se reúne o dónde están sus actas.
Es la institución fantasma de la política
habitacional del Gobierno dominicano y
cada año gasta RD$1.8 millones que bien
servirían para coordinar proyectos menores
de intervención urbana, de mayor impacto
que el gasto corriente que se destina por
este organismo.
Por su parte, el denominado subsidio
por peaje sombra, que es el costo por la
privatización y negociación desventajosa
para el Estado de acuerdos para financiar
la construcción de la carretera Santo
Domingo-Samaná. Solo en el año 2019, el
subsidio le cuesta al Estado RD$3,566.9
millones, casi mil millones de pesos más
que en el año 2018.
Caso Peaje Sombra Santo Domingo-Samaná
El subsidio por peaje sombra es uno de
los proyectos más costosos en los que ha
incurrido el Gobierno dominicano en toda
su historia. Su costo para el fisco asciende
a RD$3,566.9 millones en el año 2019, un
incremento del 38% con relación al año
anterior. Esto así porque el Estado firmó con
el consorcio de empresas constructoras,
Autopista del Nordeste S.A., un contrato en
modalidad concesión vial,14 por medio al
cual la inversión privada se encargaría de
construir y financiar directamente el 80%
del costo total de las carreteras Autopista
del Nordeste (o Juan Pablo II) y el Boulevard
Turístico del Atlántico entre los años 2006
y 2011, a cambio de que el Gobierno les
cediera por 30 años el derecho exclusivo
de recaudo del 100% de peajes en ambos
trayectos.
No obstante, el acuerdo establece un
ingreso mínimo garantizado, el cual, de no
cumplirse las recaudaciones esperadas
por la empresa en el flujo de vehículos por
carretera, tendría que ser compensado
Peaje de la Autopista Juan Pablo II. Fuente: Diario Libre. 20-12-2018.
El subsidio por peaje sombra es uno de los proyectos más costosos en los que ha incurrido el Gobierno dominicano en toda su historia.
14. Convenio o Res. No. 37-02, Congreso Nacional, 2002: https://bit.ly/2QYxTzJ
47 AUTOPSIA FISCAL
por el Estado dominicano. Esa diferencia,
que ha resultado deficitaria desde que se
inauguró el proyecto, es lo que se conoce
como peaje sombra.
Para tener una idea, el costo total de
ambas autopistas fue de alrededor
de US$305 millones o lo equivalente a
aproximadamente RD$11,000 millones al tipo
de cambio de los años de construcción. Sin
embargo, durante el período 2012-2019 solo
por concepto del subsidio por peaje sombra,
el fisco le habría pagado a la empresa unos
RD$21,000 millones, lo cual representa
unos US$457 millones (dólares). Esto sin
contar las recaudaciones directas de la
empresa en los peajes. Es decir, tan solo en
los primeros ocho años de funcionamiento
de la carretera, el capital privado casi ha
duplicado su inversión, y aún le quedan 20
años de concesión.
Esta modalidad contractual representa
una fuga de recursos considerables para
el fisco, aparte del costo de bolsillo para la
ciudadanía en general, que ya supera los
RD$2,000 pesos por trayecto ida y vuelta.
Aunque con menor volumen de recursos,
también resulta relevante mencionar las
transferencias que realiza el Ministerio de
Interior y Policía (MIP) a los denominados
gobernadores provinciales. Por concepto de
“Contribuciones especiales”, el Gobierno le
transfiere unos RD$35.7 millones, sin contar
los RD$85 millones que le son asignados
directamente dentro de las actividades
centrales de este ministerio. En total, suman
unos RD$121.2 millones a 31 instancias
que no rinden cuenta alguna sobre el uso
de los recursos asignados, por lo que
operan en la total opacidad y discreción
como “representantes del Presidente” en la
provincia.
El baúl sin fondo de las transferencias complementarias
La concentración de recursos en manos de
directores generales, así como duplicidades
y opacidad total en el gasto público son la
regla y no la excepción en 38 instituciones
públicas con elevados niveles de
ineficiencias en el gasto público, por lo que
se estima que con ellas existe un espacio
fiscal de alrededor de RD$16,900 millones.
Este espacio se distribuye, a su vez,
entre dos grupos diferenciados: (i) las
instituciones que no cumplen con el
principio de programación y no presentan
presupuestos por productos y servicios; y
(ii) las instituciones que, aunque cumplen
inicialmente con tal requisito, concentran
más del 65% de sus asignaciones en el
despacho del titular de la instancia pública.
El primer grupo lo integran 23 entidades
receptoras que acumulan recursos no
respaldados a nivel de programación
física y en la total opacidad, por un valor
ascendente a RD$8,911.4 millones. Al
segundo grupo pertenecen 15 entidades
receptoras que concentran, en promedio,
el 76% de los recursos que le son
asignados en la dirección central de la
entidad, gastos que no son vinculados
directamente a programas sustantivos para
generar servicios públicos a la población.
La concentración de estos recursos en
despachos de funcionarios asciende a
RD$7,980.4 millones.
Del primer grupo citado, aunque sus
recursos se distribuyen a través de 10
ministerios, casi dos terceras partes se
concentran en el Ministerio de Agricultura y
el Ministerio de Interior y Policía.
48RESUMEN EJECUTIVO
El caso más emblemático lo constituye
el denominado Instituto Nacional de
Estabilización de Precios (INESPRE), al cual
se le transfieren RD$938.5 millones. Esta
entidad no declara los ingresos propios
percibidos por las ventas de productos,
aparte de que mantiene una nómina de
más de 2,000 empleados fijos, sin contar
los empleos “transitorios”, así como sus 27
subdirectores generales. Su nómina anual
supera los RD$630 millones, es decir, más
de dos terceras partes del monto total que
le transfiere el Ministerio de Agricultura.
Pero lo más relevante a destacar es que la
institución no cumple en absoluto la función
para la cual fue creada hace 50 años, por
medio a la Ley No. 526 de 1969.
Liga Municipal Dominicana
Caja de Ahorros para Obreros y Monte de Piedad
Superintendencia de Valores
CORDE
Lotería Nacional
Banco Agrícola
FEDA
Instituto Nacional de la Uva
Consejo Estatal del Azúcar
INESPRE
Proyecto la Cruz de Manzanillo
INPOSDOM
INVI
PROINDUSTRIA
PROMIPYME
CERTV
Fondo MARENA
Instituto Geográfico Nacional
Oficina Defensa Publica
Defensa Civil
Superintendencia de Seguros
Unidad de Análisis Financiero (UAF)
Instituto Agrario Dominicano
Mercados Dominicano. de Abasto Agropecuario
Instituto de Auxilios y Viviendas
Centro de Exportaciones e Inversiones de la República Dominicana.
Instituto de Protección de los Derechos al Consumidor
Comisión Nacional de Defensa de la Competencia
Organismo Dominicano de Acreditación (ODAC)
Instituto Duartiano
Archivo General de la Nación
Dirección General de Cine (DGCINE)
Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI)
Instituto para el Desarrollo del Suroeste
Instituciones cuyos gastos no
están justificados en producción de bienes y servicios para la población
Instituciones cuyos gastos
se encuentran concentrados en despachos de sus
titulares
Total
Total
RD$8,911.4 MILLONES
RD$7,980.4 MILLONES
Fuente: elaboración propia con base en datos del Presupuesto General del Estado 2019, DIGEPRES.
Diagrama 4: Entidades receptoras con notables deficiencias en asignación, transparencia y
uso de sus recursos transferidos. • Año fiscal 2019
49 AUTOPSIA FISCAL
Esta legislación establece como objetivo
principal de la entidad regular los precios
de productos agropecuarios, cuando
la situación de dichos productos en el
mercado nacional lo requiera, a través
de los procesos de oferta y demanda de
los mismos.15 Hoy en día esta institución
tan solo ejerce roles de abastecimiento
y comercialización de productos a bajos
precios, actividad que a la vez ejercen otras
dependencias del Gobierno, incluso dentro
del propio Ministerio de Agricultura.
Por otra parte, se destaca el caso de la
Corporación Dominicana de Empresas
Estatales (CORDE), instancia que recibe aún
RD$32.5 millones en el año 2019, a pesar
de que en febrero del año 2017 el Gobierno
anunció que eliminaría esta institución, tras
el escándalo de corrupción por la venta de
los terrenos del sector Los Tres Brazos16.
Esta institución, cuyo director Leoncio
Almánzar fue imputado por el referido
acto de corrupción, no tiene página web,
no rinde cuentas sobre el uso que le da
a las transferencias que aún recibe del
Gobierno Central, no se conoce su nómina
de empleados ni qué proyectos realiza en la
actualidad.
Por último, del segundo grupo de
instituciones vale destacar también el caso
del Instituto de Auxilios y Viviendas (INAVI). El
75% de los recursos que le son transferidos
por el Ministerio de Obras Públicas son
manejados desde el despacho de su titular.
Aparte de esto, la entidad opera como un
verdadero Frankenstein, debido a la amplia
gama de servicios que ofrece, entre los
cuales se destaca: provisión de servicios
funerarios, servicios odontológicos y
consultas médicas (debido a su rol como
administradora de riesgos de salud), así
como a sus programas de asistencia social,
que van desde entrega de útiles escolares,
juguetes y canastillas hasta reparación de
viviendas.
Es así como, aparte de la transferencia del
Gobierno central, otra parte importante
de los ingresos del INAVI la perciben los
empleados del sector público que se
encuentran afiliados a su régimen de
seguridad social, aparte de las ventas de
bienes y servicios.
15. Ley No. 526 que crea el Instituto de Estabilización de Precios, diciembre 1969; INESPRE: https://bit.ly/2AYb3TN
16. Ver artículo “El Gobierno autoriza disolver Corde y CREP”, febrero 2017; Listín Diario: https://bit.ly/2Wq51UX
Directora del INAVI entrega mochilas a niños de Loma de Cabrera (Fuente: Nuevo Diario, agosto 2017 http://bit.ly/35kD31f).
Despacho de la Primera Dama, Gobernaciones Provinciales, CIVIVIENDAS, CORDE, CEA, INESPRE, Instituto Duartiano, INAVI, Liga Municipal Dominicana... No hay una sola función de estas entidades que no duplique lo ya realizado por otras.
Foto: © Pablo Tosco | República Dominicana | Oxfam
Las condiciones del hábitat de los barrios establecidos a la orilla del río Ozama requieren de atención, inversión significativa y políticas públicas que contemplen la participación de sus habitantes para que puedan llevar una vida digna de acuerdo lo establecido en el Articulo 59 de la constitución.
51 AUTOPSIA FISCAL
Capítulo IV:
La reforma tributaria pendiente: Que paguen primero los ricos
El sistema tributario dominicano es un fiel
reflejo de las desigualdades subyacentes
en el país.
La captura de la política tributaria es un
factor fundamental para explicar el privilegio
de unos cuantos a costa del sacrificio
impositivo de la mayoría de la ciudadanía.
Presión tributaria y composición de tributos en perspectiva comparada
En materia de suficiencia recaudatoria, RD
registra uno de los indicadores de presión
tributaria (recaudaciones de impuestos
respecto al PIB) más bajos en toda la región
LAC, brecha que se acrecienta aún más
respecto a los países de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE).
Al cierre del año 2017 en América Latina y el
Caribe, la media de recaudación tributaria
respecto al PIB era 22.8%, mientras que en
los países de la OCDE se situaba en 34.2%.
En contraste, en República Dominicana en
ese año fue de 13.9%, lo que nos colocó en
la posición 23 de 25 países de la región.
República Dominicana tiene la tercera
presión tributaria más baja de toda América
Latina y el Caribe, después de Guatemala y
Paraguay.
Cuando se desagregan las recaudaciones
por tipo de figura impositiva, se obtienen los
siguientes resultados:
Recaudaciones por impuestos sobre
los bienes y servicios
En República Dominicana predominan las
recaudaciones por concepto del Impuesto a
las Transferencia de Bienes Industrializados
y Servicios (ITBIS), conocido a nivel
internacional como IVA. También entra en
esta categoría impositiva los denominados
impuestos selectivos al consumo.
Aunque la presión tributaria de RD es inferior
a la media regional LAC, el país supera
52RESUMEN EJECUTIVO
0 10 20 30 40 50
PROMEDIO OCDEPROMEDIO LAC
GUATEMALAPARAGUAY
REPÚBLICA DOMINICANAPANAMA
PERUMEXICO
BAHAMASCOLOMBIAECUADOR
CHILEVENEZUELA (2015)
EL SALVADORTRINIDAD AND TOBAGO
HONDURASNICARAGUA
BOLIVIACOSTA RICA
GUYANAJAMAICA
BELIZEARGENTINA
URUGUAYBARBADOS
BRAZILCUBA 40.6
32.331.8
30.930.3
28.227.3
26.224.123.923.822.8
22.220.420.220.219.9
18.817.9
16.215.3
14.713.913.8
12.422.8
34.2
Gráfico 9: Comparación regional en paises de Latinoamérica y el Caribe (LAC) de recaudaciones de impuestos (presión tributaria). Año fiscal 2017 | En porcentaje del PIB
Fuente: elaboración propia con base en datos de OECD.Stat. 2017.
53 AUTOPSIA FISCAL
el promedio regional cuando se trata de
recaudación vía impuestos sobre bienes y
servicios. Según la OCDE, en 2017 el 64% de
las recaudaciones tributarias en RD fueron
producto de los impuestos indirectos,
mientras que en américa latina estos mismos
impuestos representaron menos del 50%.
República Dominicana figura entre los
5 países de América Latina y el Caribe
con mayor dependencia de impuestos
sobre bienes y servicios para sostener
sus recaudaciones, y el segundo entre
los países del SICA. Al cierre del año 2018
el peso de los impuestos sobre bienes y
servicios se situó en 64.5%, mientras que
las estimaciones oficiales17 para el período
2019-2022 indican que no bajará del 64%, lo
cual representa además alrededor del 9.7%
del PIB.
Recaudaciones por impuestos sobre
las rentas y las utilidades
Este tipo de tributos, de captación directa,
grava los ingresos de las personas y de las
empresas. En este se muestran las mayores
irregularidades entre RD y los países de la
región latinoamericana.
Al cierre del año 2017 en los países de la
OCDE el promedio de recaudación por este
concepto se eleva hasta el 11.3% del PIB.
Por su parte, en Latinoamérica y el Caribe
la tributación media sobre la renta y las
utilidades llega al 6.1% del PIB. En el caso
particular dominicano, apenas se sitúa en
4.3%, lo cual convierte al país en el tercero
con tributación media sobre la renta y
utilidades más bajas entre los países de
Centroamérica y el SICA. Estos gravámenes
tienen vocación progresiva y, por lo general,
tienden a gravar más a quienes más dinero
ganan, un desafío fundamental en RD.
17. Anexo estimaciones de ingresos del Presupuesto General del Estado 2019. Para fines de la metodología OCDE, los impuestos sobre bienes y servicios incluyen también las recaudaciones por concepto de comercio exterior.
0 10 20 30 40 50 60 70 80
PANAMÁ
OCDE
TRINIDAD Y TOBAGO
COSTA RICA
URUGUAY
MÉXICO
BRASIL
COLOMBIA
NICARAGUA
PERÚ
ARGENTINA
LAC
EL SALVADOR
GUYANA
HONDURAS
GUATEMALA
ECUADOR
BOLIVIA
CHILE
PARAGUAY
CUBA
BARBADOS
JAMAICA
REPÚBLICA DOMINICANA
BELICE
BAHAMAS
VENEZUELA 75*
73.7
64.2
63.9
61.2
58.3
55.2
55.1
54.8
54.7
52.4
51.4
51.2
50.8
50.6
49.8
47.8
46.8
45.1
41.1
40.5
38.8
37.2
36.4
34.4
32.7*
28.7
Gráfico 10: Participación de impuestos sobre bienes y servicios en total de las recaudaciones • Año 2017
Fuente: OECD. Stat. 2019.
0.0 0.5 1.0 1.5 2.0
OCDE (36)A.L.Y EL CARIBE (24)
BOLIVIAEL SALVADOR
HONDURASVENEZUELA
REPÚBLICA DOMINICANAGUATEMALA
ECUADORBELIZE
NICARAGUAMEXICO
PARAGUAYPERU
COSTA RICAPANAMA
TRINIDAD Y TOBAGOARGENTINA
JAMAICAGUYANABRAZIL
CHILECOLOMBIAURUGUAYBAHAMAS
BARBADOS 1.730.99
0.910.79
0.680.61
0.490.45
0.420.37
0.340.33
0.250.24
0.200.20 0.170.16
0.130.06
0000
0.411.10
54RESUMEN EJECUTIVO
Recaudaciones por impuestos
sobre patrimonio
Por medio a esta categoría de figura
impositiva se procura gravar las riquezas,
por lo general expresada en bienes
inmuebles (casas, apartamentos, solares
y parcelas), vehículos de lujo, inversiones,
cuentas de banco, obras de artes, joyas,
entre otros. Estos tipos de gravámenes son
complementarios a los impuestos sobre
la renta. En RD estos gravámenes apenas
representan el 0.6% del PIB, cifra que no se
aleja mucho de la media en la región LAC,
que se sitúa en 0.8% del PIB.
Las recaudaciones por concepto de rentas,
utilidades y patrimonio en el país están
dos puntos del PIB por debajo de la media
latinoamericana y a más de ocho puntos
del PIB por debajo de la media en la OCDE.
Dicho de otra forma, el país recauda un
29% menos que la región y 63% menos que
la OCDE en impuestos directos. República
Dominicana no hace lo suficiente para que
los ricos paguen más impuestos.
Estudio de caso: impuestos al patrimonio inmobiliarioEn República Dominicana existe un serio
problema con la distribución, uso y registro
de la propiedad. No se puede hablar de
desigualdades en República Dominicana
sin responder a preguntas como quién es
dueño de la tierra o del inmueble y cuánto
paga por ello al fisco.
Gráfico 11: Recaudación del Impuesto al Patrimonio Inmobiliario (IPI) como porcentaje del PIB• Año 2017
Fuente: elaboración propia con base en datos de OECD.Stat. 2017.
55 AUTOPSIA FISCAL
0
10000
20000
30000
40000
50000
Recaudación al1.10% del PIB (media OCDE)
Recaudación al0.41% del PIB (media LAC)
Recaudación actual(0.06% del PIB)
3,115
17,791
47,587
Los impuestos sobre la propiedad
inmobiliaria pertenecen al grupo de los
gravámenes sobre el patrimonio, categoría
que recae sobre la riqueza que poseen
personas físicas y jurídicas (empresas).
A pesar de que los impuestos sobre
el patrimonio articulan nueve figuras
impositivas, llama particularmente la
atención el bajo nivel de recaudación y
peso ponderado que representa el Impuesto
sobre el Patrimonio Inmobiliario (IPI). Para el
año 2019 este gravamen apenas representa
poco más del 10.7% del volumen total de
recaudaciones dentro de los impuestos al
patrimonio.
En RD la recaudación vía impuestos sobre
la propiedad inmobiliaria como porcentaje
del PIB (0.06%) es muy baja cuando se la
compara con el promedio LAC (0.41%) y
con países OCDE (1.10%). De hecho, RD se
encuentra entre los cinco países con menor
recaudación por concepto del IPI en toda la
región.
En RD la recaudación por concepto de
IPI es siete veces inferior al promedio
regional LAC y 18 veces inferior a la
media de los países de la OCDE.
Para que se tenga una idea de qué tan baja
es la recaudación por concepto del IPI, si el
país recaudara al mismo nivel de los países
de LAC (como porcentaje del PIB), ésta
aumentaría en un 468.4%, y sobrepasaría
el monto actual de RD$3,114.8 millones
(estimado 2019) a RD$17,704.7 millones.
Gráfico 12: República Dominicana: escenarios de recaudación de Impuestos sobre Patrimonio Inmobiliario (IPI) • Año fiscal 2019 | En millones de RD$
Fuente: elaboración propia con datos OECD.Stat y estadísticas de ingresos del Ministerio de Hacienda de RD. 2019.
56RESUMEN EJECUTIVO
Asimismo, si la recaudación como
porcentaje del PIB alcanzara la media
registrada en los países de la OCDE, la
misma se multiplicaría por 15 y rondaría
los RD$47,500.4 millones. Este es uno de
los tributos con mayor vocación progresiva
dentro del sistema tributario dominicano, el
cual grava directamente la tenencia unitaria
o acumulada en propiedades inmobiliarias
de alto valor.
Escenarios de incrementos potenciales al IPI
Un debate inicial sobre una reforma
tributaria encontraría en el Impuesto
al Patrimonio Inmobiliario (IPI) una de
las principales vías para incrementar
significativamente las recaudaciones del
fisco, lo cual obligaría principalmente a
empresarios y funcionarios del Gobierno a
pagar impuestos por sus multimillonarias
propiedades suntuosas o de lujo.
El IPI es un impuesto anual que se aplica
sobre la suma total del patrimonio
inmobiliario gravado que registran las
personas físicas y los fideicomisos. Según
explica la Dirección General de Impuestos
Internos (DGII), este gravamen se aplica a
todo inmueble de tipo vivienda residencial,
solares urbanos y aquellos destinados a
actividades comerciales, industriales y
profesionales. La tasa o alícuota aplicable
es de apenas 1% sobre un monto mínimo
excedente, que se sitúa sobre un valor
conjunto de inmuebles iguales o superiores
a RD$7.4 millones por propietario18. La
legislación actual establece un conjunto
de exenciones a este impuesto, las cuales
van desde viviendas pertenecientes a
personas mayores de 65 años, pensionistas
y rentistas de fuente extranjera (50%),
terrenos rurales, entre otros.
Es por ello que se considera y plantea un
conjunto de modificaciones con el objetivo
de hacer del IPI una de las principales
fuentes de ingresos por tributación directa
en todo el sistema tributario dominicano.
Tras aplicar diferentes escenarios, y
con base en estudios independientes
sobre la nueva oferta habitacional en
la región Ozama19, se plantean distintos
escenarios posibles para incrementar
sustancialmente las recaudaciones por este
concepto, particularmente entre sectores
privilegiados.
En RD la recaudación por concepto de IPI es siete veces inferior al promedio regional LAC y 18 veces inferior a la media de los países de la OCDE.
18. Impuesto al Patrimonio Inmobiliario (IPI), principales impuestos, DGII (2019): http://bit.ly/2VtoKpY.
19. Estudio de Oferta de Edificaciones, resultados generales, octubre 2017; ONE, INTEC y ACOPROVI: http://bit.ly/2VvaRaI.
57 AUTOPSIA FISCAL
Las recaudaciones por concepto del
IPI podrían incrementarse hasta cuatro
veces más que el monto actual si se
modificara la base exenta y se incrementara
moderadamente su tasa anual. Esto así
con el propósito de que los ricos empiecen
a pagar impuestos por las numerosas
propiedades suntuosas que poseen.
En la tabla 7 se presenta un resumen
comparativo de los distintos escenarios
planteados previamente.
El incumplimiento y la evasión tributariaEn un esfuerzo metodológico de
cuantificación del incumplimiento tributario
en su conjunto, sin precedentes en el
país, un equipo interinstitucional del área
económica del Gobierno central estimó las
pérdidas en recaudación para el fisco por
concepto de evasión, declaración tardía,
omisiones en declaraciones y elusión para
al menos tres figuras impositivas: ISR a
personas jurídicas o corporativo, el ISR a
personas físicas y el ITBIS. El estudio abarca
una serie histórica comprendida entre 2007
y 2017 y los resultados globales son:
Sobre el incumplimiento del Impuesto
sobre la Renta (ISR) corporativo.
Las estimaciones oficiales indican que al
cierre del año 2017 el fraude tributario del
ISR por parte de las empresas o personas
jurídicas ascendía al 61.9% del total de las
recaudaciones potenciales. Con relación
al PIB la cifra se ubica en torno al 4.22%
del PIB o RD$152,316.9 millones.
Sobre el incumplimiento del Impuesto
Sobre la Renta (ISR) de personas
físicas. La misma fuente señala que, al
cierre del año 2017, el fraude tributario
del ISR por parte de las personas físicas
1 2 3 4
Base exenta actual (RD$7,438,197) y
tasa actual del IPI (1.0%)
Base exenta de RD$4,000,000 y
tasa actual del IPI (1.0%)
Base exenta de RD$4,000,000 y
tasa del IPI igual a (1.5%)
Base exenta de RD$4,000,000 y
tasa del IPI igual (2.0%)
RD$140,764,012.9 RD$302,100,032.1 RD$453,150,048.1 RD$604,200,064.1
Fuente: Elaboración propia con base en datos de ONE-ACOPROVI-INTEC: Estudio de Oferta de Edificaciones. Resultados Generales. Octubre 2017.
Tabla 7: Escenarios de recaudación estimada del IPI, según oferta de viviendas 2017 en Distrito
Nacional y Gran Santo Domingo.
58RESUMEN EJECUTIVO
ascendía al 57.1% del total de las
recaudaciones potenciales. Con relación
al PIB la cifra se ubica en torno al 1.68%
del PIB o RD$60,819.9 millones.
Sobre el incumplimiento del Impuesto
a la Transferencia de Bienes de
Industrializados y Servicios (ITBIS). En
este caso, el incumplimiento tributario en
su conjunto se estimó en torno al 43.58%
del volumen total de las recaudaciones
potenciales. Esto indica que unos
RD$131,034.58 millones, o lo equivalente
al 3.63% del PIB, se evade, elude o es
objeto de algún otro tipo de irregularidad.
Las estimaciones propias del Gobierno
central sitúan el incumplimiento tributario
en el Impuesto sobre la Renta, ya sea
por evasión, elusión o algún otro tipo de
irregularidad en torno al 5.9% del PIB o lo
equivalente a RD$213,136.8 millones (4.2%
ISR corporativo y 1.7% por ISR personas
físicas). Al mismo tiempo, se estima que
el incumplimiento tributario en el ITBIS
representa el 3.6% del PIB o lo equivalente a
RD$131,034.6 millones.
Vale destacar que el incumplimiento
tributario, sea este por efecto de prácticas
evasoras, por elusión tributaria, declaración
tardía u otras modalidades no es un aspecto
exclusivo del sector privado.
Concepto
ISR PJ ISR PF ITBIS
2007 2017** 2007 2017** 2007 2017**
Recaudación Potencial (en %
del PIB)5.29% 6.81% 2.24% 2.95% 6.72% 8.32%
Recaudación Observada (en %
del PIB)2.31% 2.60% 0.89% 1.27% 4.59% 4.69%
Tasa de Incumplimiento*
56.40% 61.90% 60.00% 57.10% 31.67% 43.58%
Monto en millones de RD$
RD$ 43,488.03
RD$ 152,316.92
RD$ 19,579.95
RD$ 60,819.86
RD$ 31,050.03
RD$ 131,034.58
Fuente: Elaboración propia a partir del estudio “Estimación del Incumplimiento tributario en la República Dominicana” (octubre. 2018). Ministerio de Hacienda (DGPLT, UPF, DGII, DGA), Banco Central de RD y MEPyD: http://bit.ly/30hVRvP.
Nota: La recaudación potencial y la recaudación observada están expresadas como porcentaje del PIB correspondiente a cada año, mientras que el incumplimiento está expresado en porcentaje de la recaudación potencial.
** El dato para el año 2017 es un valor proyectado.
Tabla 8: Resumen comparativo de incumplimiento tributario estimado por figura impositiva.
59 AUTOPSIA FISCAL
En la esfera pública también se han
presentado casos de funcionarios del
Gobierno con presuntas prácticas de
defraudación tributaria en sus actividades
privadas.
El caso más emblemático en tiempos
recientes corresponde a Diandino Peña,
exministro de Obras Públicas y exdirector
de la Oficina para el Reordenamiento del
Transporte (OPRET).
Por ejemplo, en el año 2017 distintos
sectores organizados de la sociedad
reclamaron a la Procuraduría General de la
República y a la DGII investigar al funcionario
público por presunta evasión y elusión de
impuestos, a raíz de la publicación de una
investigación realizada por las periodistas
Alicia Ortega y Omaya Sosa Pascual, donde
se daba cuenta que este dirigente político
del partido oficial ocultó ser el dueño de
29 empresas, 25 de las cuales fueron
creadas después de haber entrado al
Gobierno. La investigación arrojó también
que 15 de las empresas en cuestión
se habían registrado en el extranjero a
través de sociedades offshore. El citado
funcionario ya había sido mencionado
previamente en los Papeles de Panamá.
Gasto tributario: privilegio de unos cuantos sectores a costa del sacrificio de la poblaciónEl Gobierno dominicano define el gasto
tributario como un tratamiento impositivo
preferencial distinto al que se define en
el Sistema Tributario de Referencia, y
Caso grupo Tremols PayeroEn enero del año 2019 la DGII hizo de público conocimiento el fraude fiscal
más grande hasta el momento conocido contra el Estado dominicano
por un solo contribuyente, que solo como evasión de impuestos significó
RD$4,127.5 millones y en total, sumados los intereses y recargos, asciende a
RD$9,321.7 millones, durante un periodo de nueve años.
Según revela la DGII, el grupo Tremols Payero, dedicado a la producción y
comercialización de bebidas alcohólicas, desde el año 2009, entre otras
irregularidades, creó empresas fantasmas para simular costos y gastos
mediante compras ficticias a dichas empresas, con la finalidad de deducir
estas compras de sus ingresos reales y evadió así el pago de impuestos
sobre la renta e ITBIS correspondientes.
Al cierre de edición de este documento, el caso se encuentra en la justicia
y de 12 personas imputadas por el mismo, apenas a uno se le habría
establecido prisión domiciliaria, mientras los demás habrían sido puestos en
libertad.
que se asume, como el monto de ingreso
que el fisco deja de percibir y con el cual
se benefician determinadas actividades
económicas, sectores, zonas geográficas
o contribuyentes. El citado tratamiento
impositivo se materializa en exenciones,
deducciones, créditos o pagos en diferidos.
Ser beneficiario de una exención de
impuestos parece ser la regla y no la
excepción en el país. Los incentivos fiscales
deberían justificarse en los resultados
derivados de su implementación. RD es
el país con más incentivos a empresas
en toda América Latina. Estos no son
malos en sí mismos, pero debe asegurarse
que los beneficios que consiguen sean
superiores a los costos que provocan,
así como garantizar su temporalidad. Las
características del gasto tributario en RD
constituyen una de las expresiones más
indiscutibles de contubernio entre élites
políticas y económicas del país.
Sobre las estimaciones generales del gasto tributario Para el año 2019 el Gobierno central estima
que el volumen total del gasto tributario
asciende a RD$220,867.8 millones, lo
cual sería equivalente a 5.1% del PIB. Las
exenciones por concepto de ITBIS o IVA son
las que tienen mayor peso ponderado (2.7%
del PIB) dentro del volumen total previsto.
60RESUMEN EJECUTIVO
i
ii
iii
iv
v
vI
No obstante, la segunda mitad del gasto
tributario, que gira en torno al 2.4% del PIB o
RD$105,451.7 millones para el año 2019, se
distribuye entre seis figuras impositivas de
gran relevancia:
Exenciones por concepto de Impuestos
al Patrimonio: concentran el 15.1% del
volumen total de exenciones, equivalente
a RD$33,127.6 millones o 0.8% del PIB;
Exenciones vinculadas al Impuesto Sobre
la Renta (ISR): representan el 13.1% de
las exenciones totales, igual a RD$28,801
millones o 0.7% del PIB;
Exenciones de Impuesto Selectivo
al Consumo a los Hidrocarburos (ISC
Hidrocarburos): representan 12.3%
del total de exenciones o RD$27,386.7
millones o 0.6% del PIB;
Exenciones a aranceles: suman 4.3% del
total, equivalente a RD$9,680.2 millones
o 0.2% del PIB;
Otros Impuesto Selectivo al Consumo
(ISC): representa el 2.7% del total
de gasto tributario, lo cual significa
RD$6,005.7 millones o lo equivalentes al
0.1% del PIB;
Impuestos sobre uso de bienes y
licencias: representa el restante 0.2%
del total de gasto tributario y equivale a
RD$450.5 millones o 0.01% del PIB.
61 AUTOPSIA FISCAL
Oportunidades para revisar y desmontar privilegios tributariosInicialmente, por concepto de
exoneraciones generales de impuestos
en determinados sectores se identifica
un espacio fiscal que, en el corto plazo,
asciende por lo menos a RD$64,100 millones
o lo equivalente al 1.5% del PIB. Este
volumen de recursos es casi equivalente al
gasto funcional en salud pública de RD en
el año 2019. Estos recursos deberían ser
objeto de una revisión exhaustiva, a fin de
procurar un desmonte gradual en los casos
en que no sea posible justificar su impacto
social.
Los resultados reales de determinados
incentivos tributarios empiezan a ser
cuestionados por personas expertas
de la región. Un estudio de reciente
publicación de CEPAL y Oxfam concluye que
determinados gastos tributarios en países
de la región no son costo-eficientes.
Figura impositiva
Millones RD$ Porcentaje del PIB
Reestimado
2018
Estimado
2019Variación
Reestimado
2018Estimado 2019
ITBIS 105,838.7 115,416.2 9,577.5 2.68% 2.67%
ISR 27,437.8 28,801.0 1,363.2 0.69% 0.67%
Patrimonio 30,726.8 33,127.6 2,400.8 0.78% 0.77%
Hidrocarburos 25,017.0 27,386.7 2,369.7 0.63% 0.63%
ISC 3,781.7 6,005.7 2,224.0 0.10% 0.14%
Arancel 9,204.3 9,680.2 475.9 0.23% 0.22%
Uso Bienes y
Licencias403.4 450.5 47.1 0.01% 0.01%
Total 202,409.7 220,867.9 12,967.6 5.12% 5.11%
Fuente: elaborado con base en estimaciones del Ministerio de Hacienda.2019.
Tabla 9: Variación en las estimaciones de gastos tributarios 2018 - 2019
62RESUMEN EJECUTIVO
Subrayan que los costos que producen
tanto en términos de los ingresos que el
fisco deja de percibir como de otros costos
económicos y sociales, son superiores a los
beneficios que producen, ya sea respecto
del aumento de la inversión, el crecimiento
económico, la generación de empleos u
otros objetivos sociales que persigan (como
disminuir la pobreza y mejorar la distribución
del ingreso)20.
Se ha demostrado que las exoneraciones
a empresas de zonas francas y del
sector Turismo no son costo-eficientes,
es decir, sus costes son superiores
al beneficio social que producen. El
volumen de recursos dejados de pagar
por concepto de Impuesto Sobre la Renta
(ISR) e impuestos al patrimonio en estos
sectores sería suficiente como para
duplicar las asignaciones de recursos en
abastecimiento de agua a la población y
protección al medio ambiente.
De cara a un eventual Pacto Fiscal urge
un desmonte gradual de determinadas
exenciones fiscales, particularmente en el
sector Turismo y zonas francas. También
se requiere una revisión integral de las
exenciones por concepto de concesiones
y contratos con el sector público,
importadores de vehículos, compras por
internet, instituciones sin fines de lucro e
instituciones religiosas.
En el conjunto de sectores previamente
citados se estima un espacio fiscal de al
menos RD$32,500 millones o 0.75% del PIB
en el año 2019. Cada caso en particular
debe ser estudiado, a fin de corroborar
el impacto social efectivo que tienen las
mismas.
20. Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe. Podestá, A. (autora), Oxfam y CEPAL (editores). 2019.
Zonas francasIndustria
del turismo
Instrumento Exención del 100 % del IRPJIncentivos tributarios al
turismo (tax holiday)
Resultados
No es costo-eficiente para promover el empleo.
Empresas en ZF crean 3 veces más empleo que
las otras empresas, pero cada empleo cuesta 5
veces más en términos de ingresos que se dejan
de percibir.
No es costo-eficiente
Es más rentable invertir en
infraestructura pública.
Estudio Banco Mundial (2017) CIAT/UNDESA (2018)
Cuadro 2: Evaluación de incentivos fiscales en República Dominicana Casos Zonas francas y Turismo
Fuente: elaborado con base en la publicación “Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe”; Podestá, A. (autora), Oxfam y CEPAL (editores). 2019.
Conclusiones y recomendaciones
El Gobierno de República Dominicana
necesita cuanto antes allanar el camino
para situar la ruta hacia una reforma fiscal
integral. Son muchos los pasos que habría
que dar para ello, pero el fundamental
va en la dirección de ganar confianza y
legitimidad para convocar un proceso
abierto y democrático de Pacto Fiscal.
El país está cuatro puntos porcentuales del
PIB por debajo del escenario normativo base
de los servicios sociales, en función de los
requerimientos de la Estrategia Nacional de
Desarrollo (END). En función del escenario
ideal estimado, el país está a 6.6 puntos
porcentuales del PIB por debajo.
No obstante, mientras la corrupción, el
clientelismo, el uso irregular de recursos
públicos y los privilegios para élites
políticas y económicas sean la regla y no
la excepción, será sumamente difícil lograr
apoyos en la ciudadanía para abrir este
debate tan necesario y pertinente para
garantizar un verdadero Estado social de
derecho en el país.
Se ha demostrado que, con voluntad política
de poner la casa en orden, en el corto
plazo se podrían implementar un conjunto
de reajustes a los fines de reorientar lo
equivalente al 1% del PIB, es decir, alrededor
de RD$43,750 millones solo del Presupuesto
General del Estado a los fines de garantizar
derechos.
Para atender este desalentador panorama
urge tomar medidas categóricas de cara al
proyecto de Presupuesto General del Estado
(PGE), previsto para el año fiscal 2020, entre
las que se recomiendan:
1. Establecer, con carácter de
obligatoriedad, la adaptación del
presupuesto físico de bienes y servicios
en toda la administración del Gobierno
central e instituciones descentralizadas
y autónomas para el año fiscal 2020.
En otras palabras, asumir plenamente
el principio de programación del gasto
público y asignar recursos solo a
aquellas instituciones públicas que
presentan planes de producción anual,
listado de población beneficiaria,
unidades de medidas, metas físicas y
vínculo explícito con objetivos y líneas de
acción de la END 2030.
2. En caso de no asumirse plenamente
el criterio anterior para el año 2020,
condicionar el incremento de recursos
de un año a otro solo en aquellas
instituciones que presenten justificación
de la producción de bienes y servicios
que estiman generar al año siguiente
con el aumento propuesto. De haberse
aplicado este criterio al presupuesto
aprobado del año fiscal 2019, se hubiese
obtenido un espacio fiscal equivalente a
0.5% del PIB (RD$20,300 millones).
3. Incrementar el peso de los
programas sustantivos (Códigos 11 al
91), del 38.8% que representan en el
PGE 2019 a por lo menos el 60% en el
PGE 2020. Para tales fines, habría que
64RESUMEN EJECUTIVO
65 AUTOPSIA FISCAL
reducir significativamente el peso de las
actividades centrales en despachos de
ministerios, transferencias excesivas de
recursos a instituciones que no justifican
su labor y el servicio de la deuda pública.
4. Incorporar el coste monetario de
cada actividad y producto que se prevé
realizar por programa, a nivel de Gobierno
central e instituciones descentralizadas,
para el Presupuesto Físico (Tomo III) del
proyecto de PGE 2020.
5. Reorientar al menos un 25% de
las asignaciones totales a actividades
centrales (Código 01) hacia los
programas presupuestarios sustantivos
(Códigos 11 al 91) de cara al proyecto
de presupuesto 2020. De aplicarse el
referido ajuste en el año 2019, el espacio
fiscal aprovechable para generar bienes
y servicios públicos se incrementaría en
0.2% del PIB (aproximadamente RD$7,500
millones).
6. Incorporar al reglamento de
aplicación de la Ley 423-06 aspectos
vinculados a la desagregación y uso
interno de las partidas asignadas a
las actividades centrales (Código 01).
En concreto, se debe poner límites
a la proporción de recursos que se
destinan a dirección y coordinación, así
como detallar claramente los rubros de
gestión administrativa y financiera. De
igual forma, se recomienda establecer
una proporción mínima de recursos, no
menor al 50%, para apoyo a programas
sustantivos dentro de esta categoría
programática.
7. Iniciar el proceso de desmonte
gradual de la macroestructura
burocrática centralizada en la
Presidencia de la República. En particular,
se propone la eliminación del Ministerio
Administrativo de la Presidencia para el
año fiscal 2021; traspasar gradualmente
sus funciones gerenciales al Ministerio
de la Presidencia y reenfocar sus
programas/entidades receptoras a las
respectivas instancias del Gobierno
que correspondan. Este proceso de
reestructuración debería ser liderado por
el Ministerio de Administración Pública
(MAP).
8. Eliminar la Comisión Presidencial de
Apoyo al Desarrollo Provincial. Transferir
los programas y recursos que maneja
esta entidad al Gabinete de Coordinación
de Políticas Sociales, así como a los
respectivos Gobiernos locales en los
lugares donde mantiene vigentes
proyectos provinciales/municipales.
9. Eliminar las asignaciones
presupuestarias previstas para la
Administración de Contribuciones
Especiales del Senado de la República y
la Cámara de Diputados, particularmente
en los recursos referidos al barrilito y el
cofrecito respectivamente.
10. Transparentar las “contribuciones
especiales” realizadas a través de la
entidad receptora “0000 – No Aplica”
66RESUMEN EJECUTIVO
de cada ministerio. Solo en el año
2019, unas 17 instituciones públicas
concentran RD$9,382.5 millones por este
concepto. Esto cobra especial relevancia
en casos como el Ministerio de Defensa,
el Ministerio de Educación y el Ministerio
de Salud Pública.
11. Corregir las duplicidades de
funciones y dispendio de recursos
en las “contribuciones especiales”
realizadas desde unas 50 instancias
públicas descentralizadas. Esto
incluye el Ministerio Administrativo
de la Presidencia (Despacho de la
Primera Dama, el Batallón de la Guardia
Presidencial y el Cuerpo de Ayudantes
Militares), Ministerio de Interior y Policía
(31 gobernaciones provinciales),
Ministerio de Agricultura (Consejo
Nacional de Producción Pecuaria,
Consejo Nacional de Agricultura y
Comisión Sectorial para la Reforma y
Modernización del Sector Agropecuario),
Ministerio de Obras Públicas (Consejo
Interinstitucional para Coordinación
de Viviendas), Ministerio de Turismo
(Consejos de desarrollo ecoturístico de
La Vega, Hato Mayor, Monseñor Noel,
Barahona, El Seibo, Elías Piña, San José
de Ocoa, San Juan y Sánchez Ramírez),
entre otros. En el año 2019 el espacio
fiscal disponible en este conjunto de
instituciones asciende a casi RD$5,800
millones.
12. Renegociar inmediatamente el
contrato en modalidad concesión vial
(“peaje sombra”) de la carretera Santo
Domingo-Samaná. Este contrato está
desangrando al fisco dominicano. Tan
solo en los primeros ocho años de
funcionamiento de la carretera, el capital
privado ha casi duplicado su inversión
a costa de los contribuyentes, y aún le
quedan 20 años por cobrar. Se propone
desmontar primero el esquema actual
de transferencias del sector público
en no menos del 20% para el año
2020, mientras se negocia un acuerdo
permanente de cese de transferencias.
13. Prohibir las transferencias de
recursos públicos a instituciones sin
fines de lucro presididas por servidores
públicos, legisladores, personas con
candidaturas a cargos electivos u otros
entes con intereses políticos paralelos a
su trabajo social.
14. Transparentar claramente los
criterios y justificantes para asignar
transferencias corrientes a instituciones
sin fines de lucro, entidades religiosas
y partidos políticos. Cada centavo
transferido a una organización no
gubernamental de esta naturaleza no
solo debe estar transparentado, sino
también justificado en función de
objetivos de desarrollo nacional.
15. Incorporar todas las entidades
receptoras descentralizadas al
Presupuesto Físico (Tomo III) del año
fiscal 2020. Esto incluye transparentar
objetivos, metas, beneficiarios y
producción pública de entidades como
Liga Municipal Dominicana, Lotería
Nacional, CORDE, CEA, INESPRE, INPOSDOM,
67 AUTOPSIA FISCAL
INVI, INUVA, Instituto Geográfico Nacional,
entre otros. Solo en 2019 los recursos
sin transparentar de estas entidades
exceden los RD$8,911.4 millones.
16. Reducir la concentración excesiva
y el uso discrecional de recursos
que ejercen directores generales de
instituciones como: INAVI, el Instituto
Duartiano, el INDRHI, la DGCINE, el IAD,
entre otros. Menos del 25% del volumen
total de recursos manejados en estas
entidades cuentan con sustento en
programas prioritarios que proveen
servicios públicos. Esto indica que
alrededor de RD$7,980.4 millones operan
en completa opacidad solo en el año
2019.
De cara al 2020El conjunto de medidas previamente
enumeradas debería complementarse con
una serie de disposiciones administrativas
preventivas de aplicación inmediata, de
cara a fortalecer el compromiso político
del Gobierno central contra el dispendio
de recursos públicos y su uso clientelar,
particularmente en el marco de la campaña
electoral de las elecciones municipales,
legislativas y presidenciales del año 2020.
17. Suspender para el año 2020 la
asignación prevista en el artículo 32
de la Ley Orgánica de Presupuesto,
sobre el denominado “5% de los
ingresos corrientes” para ser puestos
a la disposición del Presidente. Para
el período gubernamental 2020-2024
se propone la eliminación total de
esta partida, previa modificación de la
normativa en cuestión.
18. Congelar durante el período octubre
2019 - junio 2020 las apropiaciones
presupuestarias del programa 11 -
Desarrollo de la infraestructura física
de calles y avenidas del Ministerio
de Obras Públicas y Comunicaciones.
Este programa es usado para labores
de pavimentación y asfalto de calles
durante la campaña electoral.
19. Recortar en 50% las partidas de
Publicidad y propaganda adscritas al
capítulo Presidencia de la República
para el año fiscal 2020. Particularmente,
se propone la eliminación total de los
gastos en publicidad y propaganda de la
OISOE.
20. Congelar el incremento de la nómina
pública durante el período octubre 2019
– junio 2020, tanto de personal fijo como
transitorio. La medida no debería aplicar
a las contrataciones de servidores
públicos en Salud y Educación,
previamente electos por plazas y
concursos públicos.
21. Limitar las compras arbitrarias en
que incurren decenas de instituciones
públicas en fechas emblemáticas del
año (gastos por fiestas navideñas, fin
de año, Día de Reyes, Día de las Madres,
entre otras). La medida debería aplicarse
de manera restrictiva durante el período
octubre 2019 – junio 2020.
68RESUMEN EJECUTIVO
Sobre medidas tributariasSe propone un conjunto de reformas
políticas, normativas y técnicas para elevar
de forma considerable las recaudaciones
por concepto del Impuesto al Patrimonio
Inmobiliario (IPI), a fin de convertirlo en una
de las principales fuentes de ingresos por
concepto de patrimonio o riqueza en el país.
Entre estas medidas se sugiere priorizar:
22. Realizar un censo catastral
integral en todo el país, a fin de
completar y actualizar el inventario
de las propiedades inmobiliarias en
territorio dominicano, particularmente
aquellas que se ubican por encima del
precio de viviendas de bajo costo, que
actualmente asciende a RD$3.5 millones.
Esto permitiría ampliar la base imponible
que constituye el hecho generador de la
obligación tributaria del IPI.
23. Trascender el entorno urbano y
empezar a registrar solares, predios y
parcelas ubicadas en entornos rurales.
Esto cobra especial relevancia en
zonas en donde prevalecen prácticas
de latifundio o concentración de gran
cantidad de tierras en pocas manos.
24. Actualizar cada año los valores de
las propiedades inmobiliarias que permita
un avalúo realista de las propiedades.
La subvaluación de las propiedades
urbanas en el Registro Inmobiliario
es una de las principales causas del
precario desempeño recaudador de
este gravamen, a pesar de las mejoras
incorporadas tras la reforma tributaria del
año 2012.
25. Reducir el límite exento del IPI
a RD$4.0 millones. De esta forma se
lograría ampliar de manera significativa el
universo de contribuyentes que tributen
este gravamen, sin que implique una
carga tributaria significativa para quienes
poseen una única propiedad.
26. Revisar y desmontar varios de los
criterios de exoneración del IPI. Se
propone eliminar directamente el criterio
de exención para inmuebles ubicados en
zona rural e inmuebles ubicados en zona
turística.
27. Transferir las competencias del
cobro del IPI a los Gobiernos locales.
En varios países de la región este
impuesto es administrado por las
municipalidades. Se proponen proyectos
pilotos de transferencia del cobro del IPI
en el Distrito Nacional, Santiago y Santo
Domingo Este.
28. Desarrollar un eficiente sistema
de monitoreo y evaluación permanente
a estas propiedades, sus dueños y
allegados. Es necesario tomar medidas
estrictas para evitar mecanismos de
elusión del tributo por vía de testaferros,
así como las complicidades entre actores
políticos y empresariales en estas
modalidades.
69 AUTOPSIA FISCAL
Sobre el gasto tributarioLas exenciones de impuestos, créditos
fiscales y tratamientos preferenciales
tienen sentido siempre que jueguen un
rol importante en el fomento de sectores
estratégicos para la economía y el
desarrollo del país. No obstante, el Gobierno
debe frenar el otorgamiento discrecional e
ineficiente de un sinnúmero de privilegios
tributarios a determinados sectores, dado
que esta práctica socava la capacidad
recaudatoria del fisco. Para superar esta
situación se recomienda:
29. Iniciar el proceso de desmonte
gradual de las exoneraciones por
concepto de Impuesto Sobre la Renta
e Impuestos sobre el Patrimonio que
reciben las zonas francas industriales y
las empresas del sector turismo.
30. Revisar de forma integral,
sustentada en estudios, el impacto
social y costo-eficiencia del conjunto de
exoneraciones de impuestos a las cuales
se acogen las empresas en régimen
de desarrollo fronterizo, manufacturas
textiles así como aquellas empresas con
concesiones y contratos con el Estado.
Incluir además las exoneraciones que
reciben los importadores de vehículos
de motor y las compras por internet, así
como los impuestos indirectos de las
instituciones privadas sin fines de lucro y
las instituciones religiosas.
31. Revisar el criterio de deducción o
de crédito fiscal del Impuesto Sobre los
Activos (ISA) al Impuesto Sobre la Renta a
personas jurídicas. Se deben establecer
mecanismos más rigurosos y específicos
sobre cuándo puede ser considerado el
ISA objeto de deducción al ISR corporativo
o en cuáles sectores estratégicos sería
fundamental mantenerlo. Como se aplica
actualmente, las deducciones por este
concepto ascienden a casi RD$16,000
millones o lo equivalente al 0.4% del PIB
solo en el año 2019.
Convocatoria a Pacto FiscalUrge dar complimiento al artículo 36 de
la Ley 1-12 de Estrategia Nacional de
Desarrollo, el cual establece que las fuerzas
políticas, económicas y sociales del país
deben arribar a un pacto fiscal orientado
a financiar el desarrollo sostenible. Este
acuerdo debe alcanzarse en el marco del
Consejo Económico y Social (CES).
No obstante, en atención a las
circunstancias actuales, se propone la
adopción inmediata de las siguientes
medidas antes de convocar el citado
cónclave:
32. Recomponer la membresía del
Consejo Económico y Social (CES). El
tipo de acuerdo al que se arribe sobre
el Pacto Fiscal dependerá de quiénes
decidan. La ley 142-15 del CES establece
70RESUMEN EJECUTIVO
El conjunto de medidas propuestas, previamente enumeradas, tanto en lo concerniente al gasto público como en lo referente a la política tributaria, deberían entrar en vigencia a más tardar en enero del año 2021. No obstante, como ya se ha adelantado, aquellas medidas vinculadas a ajustes en partidas presupuestarias, deben iniciar al menos un año antes (enero 2020).
El fundamento de lo planteado en el párrafo anterior se sostiene sobre la base de que el Gobierno central
necesitará ganar legitimidad ante la población antes de siquiera pensar en convocar una reforma tributaria. La vía idónea para conseguir este respaldo social pasa inequívocamente por sentar las bases para desmontar el esquema de privilegios, corrupción, clientelismo político y dispendio generalizado del gasto público en República Dominicana.
en su artículo 8 que debe haber una
presidencia, una secretaría general y
15 representantes por cada sector. De
los 41 representantes actuales, 25 le
pertenecen al sector empresarial, 7 al
sector laboral y 9 al sector social. No
se debe convocar al Pacto Fiscal sin
una renovación integral previa de la
membresía que lo integra.
33. Que cada sector representado en el
CES realice previamente sus respectivas
asambleas para elegir a sus nuevos/as
representantes. Estas asambleas deben
acogerse a un protocolo transparente o
reglamento común de elección. Se debe
fomentar en todo momento equilibrio
e inclusión territorial, de género y
generacional.
34. Cambiar la sede y cúpula de
dirigentes del CES. Esto pasa por elegir
nuevas autoridades para la presidencia
y la secretaría general y mudar la sede
actual del CES a un espacio más inclusivo
y representativo de los intereses
colectivos de la sociedad. Es necesario
democratizar plenamente el espacio
y quitarle el perfil de élite que posee
actualmente.
35. Acordar un cronograma de discusión
del Pacto Fiscal. Se propone acordar
un cronograma de convocatoria y
discusión inicial del Pacto Fiscal para el
período agosto-noviembre del año 2020,
después del proceso electoral del primer
semestre del referido año y de la toma
de posesión de las autoridades electas
en los poderes Ejecutivo, Legislativo y
Municipal.
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76RESUMEN EJECUTIVO
Esta primera edición de 1,000 ejemplares del resumen ejecutivo del
estudio “Autopsia fiscal: evaluación de los gastos e ingresos del
Gobierno dominicano para garantizar derechos” se terminó de imprimir
en Santo Domingo, República Dominicana, octubre 2019.
78RESUMEN EJECUTIVO
978-9945-9159-3-8
