Informe N'. 23852-DO

Repblica DominicanaInforme sobre el Gasto PblicoReformando Instituciones para unaMejor Administracin del Gasto Pblico15 de marzo de 2004

Regin Amrica Latina y el Caribe

Documenta del Banco Mundial

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Repblica DominicanaEquivalencias de Moneda

Ao Fiscal del Gobiernolero de enero - 31 de diciembre

MonedaUnidad Monetaria = Peso Dominicano

Promedio del Perodo en la Tasa de Cambio del Mercado

RD$ por US$1995 1 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 200313.57 13.75 14.27 15.23 16.03 16.37 16.88 18.55 31.30

Vice Presidente: David de FerrantiDirector CMU: Caroline AnsteyDirector SMU: Ernesto MayEconomista Director/Director Sectorial: Antonella BassaniAdministrador de Proyecto: Auguste Kouam

LISTA DE ACRNIMOSADN Ayuntamiento del Distrito NacionalAFP Administradoras de Fondos de PensionesAMET Autoridad Metropolitana de TransporteAPORDOM Autoridad Portuaria DominicanaARND Asociacin Naviera de la Repblica DominicanaBARD Banco Agrcola de la Republica DominicanaBID Banco Interamericano de DesarrolloCAASD Corporacin de Acueducto y Alcantarillado de Santo DomingoCDE Corporacin Dominicana de ElectricidadCEA Consejo Estatal del AzcarCEPAL Comisin Econmica para Amrica LatinaCERSS Comisin Ejecutiva para la Reforma del Sector SaludCIANI Centros Infantiles de Atencin IntegralCLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el DesarrolloCNE Consejo Nacional de EducacinCNSS Consejo Nacional de Seguridad SocialCOAAROM Corporacin de Acueducto y Alcantarillado de la RomanaCODOCAFE Consejo Dominicano del CafCONANI Consejo Nacional para la NiiezCONARE Consejo Nacional para la Reforma del EstadoCONAU Consejo Nacional de Asuntos UrbanosCONEP Consejo Nacional de la Empresa PrivadaCONIAF Consejo de Investigacin Agropecuaria y ForestalCOPRESIDA Comisin Presidencial para el SIDACOPRyME Comisin Presidencial para Reforma y Modernizacin del EstadoCORAAMOCA Corporacin del Acueducto y Alcantarillado de MocaCORAASAN Corporacin del Acueducto y Alcantarillado de SantiagoCORAPP Corporacin del Acueducto y Alcantarillado de Puerto PlataCORSAS Consejo Nacional de Regulacin de los Servicios de Agua y SaneamientoDAP Departamento AeroportuarioDEPRECO Departamento de Prevencin de la CorrupcinDGA Direccin General de AprovisionamientoDN Distrito NacionalENDESA Encuesta Demogrfica y de SaludENFT Encuesta Nacional de Fuerza de TrabajoENGIH Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los HogaresFEDA Fondo Especial para el Desarrollo AgropecuarioFMI Fondo Monetario InternacionalFSS Fondo de Solidaridad SocialIAD Instituto Agrario DominicanoIDECOOP Instituto Dominicano de Desarrollo y Crdito CooperativoIDIAF Instituto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y ForestalesIDSS Instituto Dominicano de Seguros SocialesIFI Institucin Financiera InternacionalINAPA Instituto Nacional de Aguas Potables y AlcantarilladosINDA Instituto Nacional del AlgodnINDRHI Instituto Nacional de Recursos HdricosINESPRE Instituto de Estabilizacin de PreciosINVI Instituto Nacional de la ViviendaITBIS Impuesto Sobre Transferencias de Bienes Industrializados y ServiciosIVA Impuestos al Valor AgregadoLAC Latino Amrica y el CaribeLGS Ley General de SaludLMD Liga Municipal Dominicana

OMC Organizacin Mundial del ComercioOMS Organizacin Mundial de la SaludOMSA Oficina Metropolitana de Servicios de AutobusesONAP Oficina Nacional de Administracin y PersonalONAPLAN Oficina Nacional de PlanificacinONAPPAS Oficina Nacional de Polticas y PlanificacinONAPRES Oficina Nacional de PresupuestoONG Organizacin No GubernamentalOPUVISA Operadora Puerto ViejoOTTT Oficina Tcnica de Transporte TerrestrePIB Producto Interno BrutoPNB Producto Nacional BrutoPNUD Programa de la Naciones Unidas para el DesarrolloPROCOMUNIDAD Fondo de Promocin a las Iniciativas ComunitariasPROMESE Programa de Medicamentos EsencialesPROSEMA Programa de Servicios de Maquinaria AgrcolaPSS Prestadores de Servicios de SaludPUCMM Pontificia Universidad Catlica Madre y MaestraRD Repblica DominicanaRTVD Radio Televisin DominicanaSEA Secretara de Estado de AgriculturaSEE Secretara de Estado de EducacinSEEC Secretara de Estado de Educacin y CulturaSEOPC Secretara de Estado de Obras Pblicas y ComunicacionesSESPAS Secretara de Estado de Salud Pblica y Asistencia SocialSFI Sistema Financiero IntegradoSIDA Sndrome de Inmunodeficiencia AdquiridaSIE Superintendencia de ElectricidadSTP Secretariado Tcnico de la PresidenciaUE Unin EuropeaVIH Virus de Inmunodeficiencia HumanaWDR World Development Report

Prefacio

Este informe fue preparado por un equipo encabezado por Auguste Tano Kouame incluyendo aMara Ivanova Reyes Peguero, Eduardo Gutirrez y Lincoln Thomas Sampong. Este informe estbasado en una serie de misiones (noviembre 2001, febrero 2002, mayo 2002) lideradas por PhilippeAuffret. Miembros de las misiones produjeron las siguientes labores de investigacin inicial: APolitical Economy Framework (Philippe Auffret); The Political Economy of Public-SpendingDecisions in the Dominican Republic: Credibility, Clientelism and Political Institutions (PhilipKeefer); Assessment of State Modernization Programs (Marco Mantovanelli); Diagnostic Update ofthe Investment Environment (Margo Thomas); Economic Distribution of Expenditure (MagdalenaLizardo); Structure of Public Expenditure including Subsidies and Transfers (Fernando Pellerano);The Education Sector in the Dominican Republic (Emiliana Vegas); Public Expenditure andInstitutional Review: Health Sector (Willy de Geyndt); Public Expenditure and InstitutionalReview: Infrastructure Sectors (Roberto Chavez); Policy in the Agriculture Sector (John R. Heath);The Budget Management Process (William Dorotinsky and Rodrigo Jaque); Human ResourceReforms: Their Content and Record (Linn Hammergren); Systems of Administrative Control andOversight (Linn Hammergren); A Strategic Overview of Decentralization in the DominicanRepublic: Advances, Obstacles, Risks and Opportunities and Recommendations (Fernando Rojasand Romeo Ramlakhan); The Fiscal Impact of Trade Liberalization (Amelia Santos); Financing theReformed Health System in the Dominican Republic: Advances, Obstacles, Risks andOpportunities and Recommendations (Robert Palacios and Hermann von Gerdsdorff); PensionReform in the Dominican Republic (Robert Palacios); Domestic Resource Mobilization andFinancing in the Dominican Republic (Oscar Melhado); Fiscal Impacts of the Expenditure Agenda(Oscar Melhado).

El equipo recibi orientacin general de Orsalia Kalantzopoulos, y Caroline Anstey, comoDirectores de Pas, Al Khadr y Antonella Bassanni, Lderes Sectoriales, Mauricio Carrizosa, comoGerente Sectorial, y de Ernesto May, como Director Sectorial.

Los documentos han sido revisados por John Panzer, Director de Sector (PRMTR); YasuhikoMatsuda, Especialista Senior de Sector Pblico (LCSPS); Geoffrey Shepherd, Consultor (LCSPS);y Ramonina Brea, Profesora de la Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra (PUCMM). Alequipo le gustara agradecer al Gobierno de la Repblica Dominicana por su cooperacin y apoyodurante las misiones as como los valiosos comentarios y retroalimentacin durante la fase definalizacin de este documento.

INDICEPgina

Resumen Ejecutivo iIntroduccin 1Captulo 1: Estructura Fiscal Agregada y Desafos 7

A. Dimensin del Gasto Pblico: Comparacin Internacional y Perspectiva Histrica 7B. Gasto Pblico por Clasificacin Econmica 12B.1. Operacin y Mantenimiento 13B.2. Sueldos y Salarios 14B.3. Bienes y Servicios 15B.4. Pago de Intereses 16B.5. Subsidios y Transferencias 17B.6. Gastos de Capital 21C. Gastos Pblicos por Clasificacin Funcional 23D. Recursos Presupuestarios y Financiamientos 28D. 1. Movilizacin de Recursos Internos 28

D. 1.1. Recaudacin Impositiva 28D. 1.2. Ingresos No Tributarios 31

D.2. Financiamiento 31E. Sostenibilidad Fiscal 33E. 1. Implementacin del Nuevo Sistema de Seguridad Social 34E.2. El Costo para le Gobierno de la Resolucin de Problemas en el Sector Energtico 36E.3. Desafos Fiscales Provenientes de la Crisis Bancaria del 2003 37E.4. Desafos Fiscales Originados por la Liberalizacin del Comercio 38

Captulo 2: Gastos Pblicos y Asuntos Institucionales en Sectores Cruciales 41A. Sector Educacin 41

A.1. Medicin de la Eficiencia de los Gastos en Educacin 43A.2. Distribucin del Gasto en el Sector de Educacin 44A.3. Agenda de Reforma 51B. Sectores de Pensin y Salud 52B.1. El Sector Salud 52

B. 1.1. Gastos Pblicos en Salud 53B.1.2. Asignacin de Gastos en Salud 55B. 1.3. Igualdad en el Sector Salud, Acceso y Eficiencia 56B.2. El Sector de Pensiones 58B.3. Reforma de los Sistemas de Pensiones y Salud 59B.3. 1. El Nuevo Sistema de Salud 59B.3.2 El Nuevo Sistema de Pensiones 62B.4. Recomendaciones 65C. El Sector de Agricultura 66C. 1. Antecedentes 66C.2. Gastos del Sector Pblico en la Agricultura 66

C.3. Asignacin Presupuestaria del Sector 68C.4. Impacto del Sector de Agricultura en el Gasto de Agencias Seleccionadas 71C.5. Recomendaciones 73

D. Infraestructura 74

D. 1. El Patrn de Gastos en el Sector de Infraestructura 74D.2. Administracin Institucional y Gastos en los Sub-sectores de Infraestructura 76

D.2.1. Electricidad 76D.2.2. Vivienda 78D.2.3. Agua y Manejo de Desperdicios Slidos 80D.2.4. Transporte 83D.2.5. Carreteras 84D.2.6. Aeropuertos 85D.2.7. Puertos 85

Captulo 3: El Marco Institucional que Sustenta el Proceso y la Estructura del Presupuesto 87

A. El Proceso Presupuestario 87

A. 1. Formulacin del Presupuesto 87

A.2. El Proceso de Ejecucin Presupuestaria 90A.2. 1. Compromiso de Fondos 90A.2.2. Pagos y Contabilidad 92A.2.3. Reporte y Monitoreo 93A.2.4. Cierre de Cuentas 93A.2.5. Administracin de Efectivo 93A.2.6. Modificaciones y Desviaciones Presupuestarias 94A.2.7. Administracin de Deuda Interna y Externa 97A.2.8. Compras Pblicas 97

A.3. Desempeo del Presupuesto: Sistemas de Control y Estimacin de Desempeo 98A.3.l. Sistemas de Control 98

A.3.1.1. La Cmara de Cuentas y la Contralora 98A.3.1.2. La Procuradora y DEPRECO 99A.3.1.3. El Congreso 100A.3.1.4. La Presidencia de la Repblica 100

A.3.2. Medicin de Rendimiento 101A.3.2.1. Extensin 101A.3.2.2. Precisin 103A.3.2.3. Autoridad y Transparencia 103

B. Recomendaciones 103

Captulo 4: Reforma del Servicio Civil y Descentralizacin: Claves para el Manejo Adecuadodel Gasto Pblico 107

A. Estructura del Servicio Civil Dominicano 107A. 1. Las Polticas de las Carreras Administrativas en el Servicio Civil y la Creacin

Laboral del Gobierno 108A.2. Evaluacin de la Reforma del Servicio Civil en la Repblica Dominicana 112

A.3. La Experiencia de Reforma del Banco Central 113A.4. El Poder Judicial 114A.5. El Camino hacia el Progreso 116

B. El Reto de Descentralizacin 117B. 1. Motivacin y Creacin de Consenso 117B.2. Evaluando la Descentralizacin en la Repblica Dominicana 119B.2.1. Ingresos Internos 120B.2.2. Transferencias Fiscales 120B.2.3. Deuda Subnacional 121B.2.4. El Experimento de la Descentralizacin y la Desconcentracin del Sector deSalud 122B.3. Agenda para Reformas Futuras 124B.3. 1. Desarrollo de un Plan de Accin que Identifique los Puntos de Entrada yResultados Finales 125B.3.2. Distribucin y Transferencia de Fuentes de Ingresos 126B.3.3. Acuerdos de Rendimiento y Colaboracin Horizontal 126B.4. Restricciones a la Reforma 127

Bibliografa 157

A. Publicaciones 157B. Labores de Investigacin Inicial 161

Listado de Tablas

Tabla E. 1 Principales Indicadores Macroeconmicos iTabla E.2 Resumen de Recomendaciones para Polfticas Importantes xiiiTabla 1. 1 Comparacin Internacional de Gastos Pblicos 3Tabla 1.2 Gastos Sociales Seleccionados en Porcentaje del PIB, 1966-2003 3Tabla 1.1 Evolucin del Gasto del Sector Pblico No Financiero, 1980-2001 7Tabla 1.2 Gasto del Gobierno General Consolidado en Pases Latinoamericanos seleccionados 8Tabla 1.3 Gasto Ejecutado por Institucin, 1980-2003 10Tabla 1.4 Relacin Presupuesto Ejecutado / Presupuesto Aprobado, 1979-2002 11Tabla 1.5 Gastos del Gobierno central, Clasificacin Econmica, 1990-2003 13Tabla 1.6 Gobierno central: Gasto en Sueldos y Salarios, 1980-2003 14Tabla 1.7 Gobierno central: Gasto Ejecutado en Bienes y Servicios, 1980-2003 16Tabla 1.8 Gobierno central: Transferencias Corrientes y de Capital a los Gobiernos locales 19Tabla 1.9 Subsidios por Productos 1 Servicios e Instituciones, 2001 21Tabla 1.10 Composicin del Gasto de Capital, 1980-2003 22Tabla 1.11 Distribucin del Gasto de Formacin de Capital Fijo 23Tabla 1.12a Clasificacin Funcional del Gasto Ejecutado del Gobierno central, 1966-2003 25Tabla 1.1 2b Clasificacin Funcional del Gasto Ejecutado del Gobierno central, 1966-2003 26Tabla 1.13 Gasto Social en Pases de Amrica Latina, 2001 27Tabla 1.14 Ingresos del Gobierno central, 1990-2003 29Tabla 1.15 Impuestos al Valor Agregado (IVA) en Amrica Latina 30Tabla 1.16 Financiamiento del Gobierno central, 1990-2003 32Tabla 1.17 Resumen de los Costos Preliminares del Paquete de Reformas 35Tabla 1.18 Costos Fiscales de la Reforma de la Seguridad Social 36Tabla 1.19 Estructura de Impuestos Seleccionados 1990-2003 38Tabla 1.20 Importaciones y Recaudacin de Recursos antes y despus de la Reforma Arancelaria 39

Tabla 1.21 Sostenibilidad Fiscal a Mediano Plazo: Dinmica del Sector Pblico, 2000-2008 40Tabla 2.1 Resultados Educacionales comparados con Parmetros Internacionales, 2001 42Tabla 2.2 Inscripcin en Instituciones Pblicas y Privadas por Nivel, 1999-2000 43Tabla 2.3 Gasto del Gobierno central en Educacin, 1991-2003 46Tabla 2.4 Anlisis de Gastos, Secretara de Estado de Educacin, 2000-2002 47Tabla 2.5 Gasto Ejecutado de la Secretara de Estado de Educacin por Nivel Educativo, 2001 48Tabla 2.6 Gasto Pblico en Salud y Asistencia Social por Agencia (millones RD$), 1996-1999 54Tabla 2.7 Gastos por Programa de la SESPAS, 1996-1999 (% del Gasto de la SESPAS) 56Tabla 2.8 Fuerza Laboral en la SESPAS y en el IDSS por Categora, 2001 58Tabla 2.9 Indicadores Relevantes para la Provisin de Pensiones en la RD, 2000 59Tabla 2.10 Reglas para la Participacin en sistemas de pensiones para nueve pases de Amrica

Latina 63Tabla 2.11 Reglas de Pensin Mnima en la Repblica Dominicana 63Tabla 2.12 Gasto Ejecutado de la Secretara de Estado de Agricultura por Programa, 1996-2001 67Tabla 2.13 Gasto Agrcola por Proyectos y Productos (millones de RD$) 69Tabla 2.14 Secretara de Estado de Agricultura: Discrepancias Presupuestarias, 1999 72Tabla 2.15 Gasto Ejecutado por el Gobierno central en Infraestructura, 1970-2003 76Tabla 4.1 Empleados del Gobierno central, 1994-2003 108Tabla 4.2 Caractersticas Demogrficas y Laborales, Empleados del Sector Pblico y del Sector

Privado (Porcentaje) 112

Listado de Figuras

Figura E. 1 Gastos Ejecutados por la Presidencia de la Repblica, 1979-2003 viFigura E.2 Gastos de Capital versus Gastos Corrientes del Gobierno central viFigura 1.1 Comparacin del Gasto del Gobierno General Consolidado, 2000 9Figura 1.2 Gasto Ejecutado por la Presidencia de la Repblica, 1979-2003 11Figura 1.3 Gastos de Capital versus Gastos Corrientes del Gobierno central 12Figura 1.4 Pago de los Intereses sobre la Deuda de la Repblica Dominicana, 1980-2003 17Figura 1.5 Subsidios a los Productos y a los Servicios, 1991-2001 19Figura 1.6 Subsidios a los Productos y Servicios, 1996-2001 (% del Gasto del Gobierno central) 21Figura 1.7 Dficit Fiscal del Gobierno central, 1990-2003 (Porcentaje del PfIB) 33Figura 2.1 El Sistema Educativo Dominicano 43Figura 2.2 Gasto Ejecutado por el Gobierno central en Educacin, 1966-2002 45Figura 2.3 Gasto Pblico en Educacin (Pobres versus No Pobres por Nivel) 49Figura 2.4 Gasto Ejecutado en Salud y Asistencia Social por el Gobierno central, 1966-2002 55Figura 2.5 Gasto Ejecutado en Agricultura por parte del Gobierno central, 1968-2002 67Figura 2.6 Gasto Ejecutado del Gobierno central en Infraestructura, 1970-2002 75Figura 2.7 Gasto Ejecutado del Gobierno central en Viviendas e Infraestructura, 1970-2002 79Figura 3.1 Ingresos Totales, Incluyendo Ingresos Extra-Presupuestarios del Sector Pblico

Financiero y No Financiero, 2001 102Figura 4.1 Variacin del Nmero de Empleados del Gobierno General 111Figura 4.2 Descentralizacin: La Estructura del Gobierno en la Repblica Dominicana 118

Listado de Recuadros

Recuadro 1. 1 Historia del caudillismo en la Repblica Domninicana 2Recuadro 1.1 Decreto Ejecutivo 538-03: Reduccin de la nmina del Servicio Pblico 15Recuadro 1.2 El Gabinete Social 27

Recuadro 2.1 Las Leyes que reforman el Sistema de Seguridad Social 61Recuadro 2.2 Ejemplos de Bienes Privados Suplidos por la Secretara de Agricultura 68Recuadro 2.3 Iniciativas del Sector Pblico para la Electrificacin de Zonas Rurales y Urbanas 78Recuadro 2.4 Composicin Institucional del Sector Agua 81Recuadro 2.5 La Experiencia Peruana en el Manejo de Desperdicios 83Recuadro 3.1 Instituciones y Equipos Especializados en el Proceso Presupuestario 89Recuadro 3.2 Controlando la Acumulacin de Cuentas por Pagar y Deuda Interna 91Recuadro 3.3 Financiamiento Programado del Presupuesto 92Recuadro 3.4 Caractersticas del Decreto 646-02 Fondo Ejecutivo Especial 1401 96Recuadro 4.1 Resumen del Artculo 17 de la Ley 14-91 sobre Asignaciones Discrecionales dentrodel Servicio Civil 110Recuadro 4.2 Delegacin Multi-sectorial para la Reforma del Servicio Civil en la RD 117Recuadro 4.3 Descentralizacin y Tradiciones de Administracin en Amrica Latina 119Recuadro 4.4 Desconcentracin Sectorial: Sector Salud 123Recuadro 4.5 Principios Fundamentales de la Descentralizacin 125Recuadro 4.6 Decreto 685-00 sobre la Descentralizacin 128

Listado de Anexos

Seccin Anexa 1 131Tabla Al.1 Gastos del Gobierno central segn Tamao de la Economa: RD y otros Pases, 1997 132Tabla A 1.2 Gastos en Mantenimiento 133Tabla Al.3 Repblica Dominicana: Resumen del Sistema Impositivo del Gobierno central al 10de junio del 2002 134Texto A1 1 Nueva Metodologa de Clasificacin Presupuestaria 138

Seccin Anexa 2 141Tabla A2.1 Rol de las Instituciones Pblicas, Privadas y Sociales en el Sector Infraestructura 142

Seccin Anexa 3 145Tabla A3.1 Calendario Presupuestario 146Tabla A3.2 Matriz de las Caractersticas Comparables de la Cmara de Cuentas y la Contralora 147Tabla A3.3 Resumen de los Ingresos y Gastos de las Agencias Autnomas (no pertenecientes alGobierno central), 2001 150Tabla A3.4 Legislaciones Selectas Aplicables 156

Seccin Anexa 4 157Tabla A4.1 Desglose de profesionales y personal de carrera de la ONAP 158Tabla A4.2 Nivel profesional y experiencia laboral del personal directivo de la ONAP 158

REPUBLICA DOMINICANAREVISION DE GASTOS PUBLICOS

RESUMEN EJECUTIVO

Antecedentes

1. La Repblica Dominicana es un pas de ingreso medio con un ingreso per cpita deUS$1,820, una poblacin de 9 millones, y una tasa de pobreza de 28.6 por ciento (1998).' LaRepblica Dominicana comparte la Isla de La Hispaniola con Hait -- el pas ms pobre delhemisferio Occidental. La economa de la Repblica Dominicana depende en gran parte delturismo, de las exportaciones de Zonas Francas y de las remesas. Con un ndice de apertura alcomercio internacional promediando un 96 por ciento desde mediados de los aos 90, laRepblica Dominicana se encuentra relativamente ms abierta al comercio internacional enpromedio que otros pases de ingresos medios y de Amrica Latina (cuyos ndices de apertura alcomercio internacional son en promedio de 84 por ciento y 91 por ciento respectivamente, para elmismo perodo). 2 Gran parte de su comercio internacional se lleva a cabo con los Estados Unidos,aunque el turismo est tambin diversificado hacia mercados europeos. La Repblica Dominicanaregistr un desempeo econmico admirable durante los aos 90: la economa creci a un ritmopromedio de un 5.9 por ciento entre 1991 y el 2000, y el ingreso per cpita aument en un 4.1 porciento en trminos reales durante este mismo perodo, convirtiendo a la economa de la RepblicaDominicana en una de las de ms rpido crecimiento en la regin de Amrica Latina.3 Elcrecimiento econmico en los aos 90 fue respaldado por una serie de reformas iniciadas amediados de los 80 y reforzadas a inicios de los 90.

2. El desempeo econmico de la Repblica Dominicana durante los ltimos tres aos hasido menos impresionante que en los aos 90 (Tabla El.1). En el perodo entre el 2001 y el 2002,el crecimiento econmico se redujo a un 3.5 por ciento anual en promedio, dada una combinacinde factores externos (desaceleracin econmica global y aumentos en los precios del petrleo) ydebilidades en las polfticas internas. El Gobierno respondi a la reduccin del crecimientoeconmico con un aumento en el gasto pblico, lo cual provoc un mayor dficit fiscal en granparte financiado por fuentes externas.

Ver Informe Sobre la Pobreza, Banco Mundial 2001. Este informe utiliza el mtodo del costo de necesidades bsicas.Utilizando un anlisis de variables mltiples, ONAPLAN arroja una cifra de pobreza de un 55 por ciento (20 por cientopara pobreza extrema) en 1991 y de un 52 por ciento (15 por ciento para pobreza extrema) en 1998. De acuerdo alBanco Central. la ms reciente ENGIH realizada entre octubre de 1997 y septiembre de 1998 indica que el 25.8 porciento de dominicanos viven por debajo de la lnea de pobreza.2 El ndice de apertura al comercio internacional es calculado como la suma de las exportaciones e importaciones debienes y servicios dividido entre el PIB.3El crecimiento del PIB per cpita se calcula en base al crecimiento de la poblacin en un 1.8 por ciento en promediodurante el perodo.

Tabla E.1: Principales Indicadores Macroeconmicos1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Tasas de CrecimientoPIB Real

8.2 7.3 7.8 7.3 2.9 4.1 -1.3

Consumo Real per Cpita 5.3 6.2 3.5 7.0 1.3 0.5 -7.8

Volumen de Exportaciones (GNFS) 10.9 0.8 6.7 12.1 -6.3 -1.7 11 4

Volumen de Importaciones (GNFS) 10.2 15.9 3.9 20.4 -7.0 3.0 -5,0

Inflacin (CPD, promedio del perodo 5.4 8.3 6.5 7.7 8.9 5.2 27.4

Relacin al PIBInversin Bruta 19.5

23.1 23.8 23.7 23.1 23.1 22.8

Ahorro Nacional 18.7 21.4 22.0 18.8 19.7 19.1 28.4

Balance Fiscal (Gobierno central, excluyendo donaciones) -1.4 -1.0 -3.2 -2.1 -1.9 -2.2 -2.4

Balance Fiscal (Sector Pblico Consolidado, incluyendo Banco Central) -2.1 -2.1 -3.0 -2.0 -2.1 -2.6 -5.2

Deuda Pblica 29.5 28.4 24.8 24.7 22.8 27.0 58.2

Balance de Cuentas Corrientes -163 -338 -429 -1026 -752 -807 891

Tasa de Cambio (RD$ por 1 US$) 14.3 15.3 15.8 16.3 16.9 18.6 31.3

Fuente: Clculos del personal del Banco Mundial.

3. En el 2003, el desempeo econmico empeor debido a una crisis bancaria masiva

desencadenada por el colapso del tercer mayor banco comercial del pas, Baninter, como

resultado de mala administracin y prcticas bancarias fraudulentas, as como de una supervisin

inadecuada por parte de las autoridades bancarias. Para evitar una crisis de confianza en el resto

del sector financiero, el Banco Central garantiz los depsitos de Baninter. En los meses

subsiguientes a la intervencin de Baninter por parte del Banco Central, dos bancos de tamao

mediano (Bancrdito y Banco Mercantil) experimentaron grandes retiros de depsitos yrecibieron asistencia de liquidez del Banco Central. Paralelamente a la crisis bancaria,

el pas

experiment una profundizacin de la ya prolongada crisis en el sector energtico. En septiembre

del 2003, el Gobierno adquiri las acciones privadas de dos de las tres compaas de distribucin

elctrica del pas (Edenorte y Edesur) con el objetivo de evitar la quiebra de las mismas.

4. Con la crisis bancaria, la crisis del sector energtico y el deterioro de la confianza en el

mercado, el crecimiento real del PIB descendi a -1.3 por ciento. La asistencia del Banco Central

a los bancos problemticos se estima que ascienda al 21 por ciento del PIB para fines de

diciembre del 2003. Dado que parte del apoyo de liquidez no fue esterilizado, la expansin

monetaria conllev a una aguda depreciacin del peso dominicano y a un incremento de la

inflacin. La deuda total del sector pblico como porcentaje del PIB asciende a ms de dos vecessu nivel de 27 por ciento para fines del 2002 hasta 58.2 por ciento del PIB a fines

del 2003. El

costo quasi-fiscal de la asistencia de liquidez provisto a los bancos se estima que ha alcanzado

alrededor de un 2.5 por ciento del PIB en el 2003 (y se proyecta que ascienda al 3.9 por ciento delPIB en el 2004). Entre el 2000 y el 2002, los pagos de intereses sobre la deuda pblicapromediaron cerca de un 1 por ciento del PIB para el Gobierno central y un 1.2 por

ciento del PIB

para el sector pblico consolidado; se estima que hayan alcanzado un 1.9 por ciento para el

Gobierno central y un 4.3 por ciento para el sector pblico consolidado en el 2003.

5. Aunque es muy temprano para evaluar la amplitud del impacto social de la crisis, varios

indicadores sealan que la crisis ha incrementado la vulnerabilidad de los hogares y ha

empeorado la condicin de los ms pobres. De acuerdo al Informe Sobre la Pobreza del 2001, en

los ltimos 15 aos se haba logrado una reduccin de la pobreza en la Repblica Dominicana

favorecida en gran medida por el crecimiento econmico, si bien las disparidades persistentes en

la distribucin de activos humanos, fsicos y financieros haban prevenido una mayor reduccin

de la pobreza. Debido al bajo crecimiento econmico en los aos 2001 y 2002, y al decrecimientoeconmico en el 2003, la pobreza y la vulnerabilidad econmica probablemente

se han

incrementado en los hogares Dominicanos. De hecho, los precios de alimentos, medicinas y

transporte se estn convirtiendo en algo prohibitivo para grandes segmentos de la poblacin; a su

vez, la reduccin en los ingresos fiscales y la inversin pblica, combinadas con el incremento enlos precios de los bienes de consumo, estn afectando la provisin de servicios y programassociales bsicos.

6. Los ajustes fiscales, con miras a estabilizar la deuda pblica, resultan cruciales para elprograma macroeconmico de las autoridades apoyado por un acuerdo Stand-By con el FMI. Lasautoridades pretenden adoptar reducciones de gastos adicionales y medidas impositivas en elpresupuesto del 2004 con el objetivo de reducir la deuda consolidada del sector publico de un 5por ciento del PIB en el 2003 a un 3.5 por ciento del PIB en el 2004, con una reduccin adicionalen el 2005 luego que se implemente una reforma impositiva.

7. El reciente deterioro en el desempeo econmico de la Republica Dominicana haceresurgir antiguas interrogantes sobre la capacidad del Gobierno de aplicar recursos limitados paraproveer proteccin social a grandes segmentos de la poblacin. De igual manera, los orgenes y elmanejo de la crisis reforzaron preocupaciones sobre la regulacin de una economaincrementalmente moderna con un sistema de Gobierno centralista y clientelista

- un mtodo queaparenta ser incompatible con la estructura cambiante de la economa dominicana.

Evolucin del rol del Gobierno

8. El rol del Gobierno en la Repblica Dominicana ha evolucionado de forma evidentedesde los aos 30 aunque muchos aspectos prcticamente no han cambiado. Bajo el rgimen deTrujillo, slo el Ejecutivo determinaba, evaluaba y decida las necesidades de la ciudadana y dehecho personalizaba los atributos y funciones del Gobierno. A lo largo de las dcadas posteriores,el Gobierno de la Repblica Dominicana ha sido el mayor terrateniente, proveedor de empleos, yadministrador de los principales bienes y servicios. El Gobierno nunca ha pagado el costo real deinsumos (como tierras) en su produccin y entrega de bienes y servicios. La poblacin en generalaceptaba como normal las bajas remuneraciones en empleos del Gobiemo y era tolerante ante lapobre calidad de los servicios del Gobierno ya que eran gratis. La administracin de las empresaspblicas, en particular, se convirti en una sobrecarga para el Gobierno dado el incremento en lademanda de servicios de una poblacin en crecimiento y el acceso generalizado de los pobres yno pobres a bienes y servicios pblicos subsidiados. Los dficits del Gobierno fueron tambingenerados por gastos en infraestructura para una creciente clase media urbana, sin aplicarmecanismos ni estructuras para el control de calidad, administracin y recuperacin de costos.9. Para mediados de la dcada de los 90, las limitaciones institucionales del modelogubernamental como productor de bienes y servicios para todos se hicieron evidentes para unageneracin de lderes polticos cuyos seguidores esperaban que el Gobierno fuese un proveedoreficiente de servicios bsicos y un mejor regulador dentro de una economa de alto crecimiento yaltamente dominada por el sector privado. Sin embargo, algunas de las caractersticas que hanperdurado en las instituciones pblicas de la Repblica Dominicana no han facilitado la transicinhacia un nuevo rol del Gobierno. Primero, los poderes Judicial y Legislativo siguen siendo sub-sirvientes del poder Ejecutivo, inclusive en asuntos relacionados con la prioridad, asignacin yerogacin de recursos pblicos. Segundo, las instituciones y agencias selectas consumen lamayora de los recursos fiscales en proyectos motivados polticamente y a cuestas de inversionesgeneralizadas de capital humano y adecuado apoyo al sector privado. Tercero, las prcticasexistentes de auditora y contabilidad no obedecen a normas necesarias para un servicio pblicotransparente y racional. Finalmente, los mecanismos para el seguimiento del rendimiento y lamedicin del impacto presupuestario son prcticamente inexistentes.

10. Los principales mensajes de este informe se pueden resumir de la siguiente forma:

iii

* La Repblica Dominicana posee un sistema relativamente bien desarrollado deformulacin presupuestaria; y, esfuerzos recientes, que incluyen la introduccin de unmarco de gastos a mediano plazo y presupuestos de capital, as como reformas planeadaspara una mejor ejecucin presupuestaria, constituyen buenas medidas que debencontinuarse aplicando.

* Las polfticas fiscales prudentes contribuyeron al slido desempeo macroeconmico dela Repblica Dominicana a lo largo de los aos 90. Sin embargo, dado las presionesfiscales que se han intensificado, la reciente crisis econmica, la acumulacin del serviciode la deuda, y las crecientes necesidades de los pobres y grupos vulnerables de lapoblacin, la Repblica Dominicana necesitar mejorar decisivamente la eficiencia en laasignacin de los recursos pblicos.

* Aunque el gasto pblico en los sectores sociales (incluyendo educacin, salud yasistencia social) ha recibido mayor atencin en los ltimos aos, hay espacio paraincrementos selectivos en gastos siempre y cuando las ineficiencias del gasto pblico enestos sectores puedan eliminarse.

* Se deben introducir medidas que podran proveer mejor informacin a los hacedores depolticas y apoyar mejores opciones de polticas, as como incrementar la efectividad delgasto pblico en el proceso de preparacin e implementacin del presupuesto en laRepblica Dominicana.

* Se deben realizar esfuerzos para profesionalizar el Servicio civil y acelerar el proceso dedescentralizacin siguiendo una secuencia e implantando condiciones que garanticen elxito.

Los beneficios de una prudente poltica fiscal agregada ahora ceden paso a las presionesriscales.

11. A lo largo de los aos 90, polticas fiscales prudentes previnieron la acumulacin degrandes deudas en el sector pblico a diferencia de muchos otros pases de Amrica Latina. Losgastos en el pago de la deuda disminuyeron de forma marcada a lo largo de los aos 90 comoresultado de una poltica dirigida a la reduccin de la carga de la deuda del sector pblico. Dehecho, cuando se elimina el pago de la deuda y los gastos de seguridad social (dos reas donde laRepblica Dominicana gasta menos que otros pases de Amrica Latina y el Caribe), el gasto delGobiemo central de la Repblica Dominicana en relacin al PIB es comparable a otros pases deAmrica Latina y el Caribe. El incremento en el pago de intereses al sector pblico consolidadoen la Repblica Dominicana (alcanzando un estimado de un 4.3 por ciento del PIB en el 2003 yproyectado a un 6 por ciento en el 2004, comparado con slo un 1 por ciento durante los ltimos3 aos), y los gastos de seguridad social (estimados en un 0.6 por ciento del PIB en el 2003 yproyectados a un 0.8 por ciento en el 2004) aumentarn rpidamente los desequilibrios fiscales aniveles de pases de Amrica Latina y el Caribe a menos que se implementen recortes en gastosen otras reas y/o se fortalezca la movilizacin de ingresos.

12. Con el objetivo de reestablecer su tradicin de adoptar una poltica fiscal prudente, laRepblica Dominicana necesita responder a una serie de presiones fiscales, incluyendo el costofiscal de las reformas de la seguridad social y del sector energtico, as como obligacionescontingentes que emergen del sector bancario, adems de las disminuciones de impuestosarancelarios debido a la liberalizacin del comercio internacional que tambin afectan losingresos fiscales. Medido por la proporcin de impuestos presupuestados sobre el PIB, el pesoimpositivo de la Repblica Dominicana es bajo, en parte debido a numerosas exoneraciones yexenciones -- generalmente otorgadas de manera discrecional -- que han debilitado el sistema de

iv

impuestos directos. En el pasado, una combinacin de prstamos de instituciones financieraslocales, internacionales, y recientemente de los mercados de capital internacional, han sidousados para llenar el vaco financiero creado por los dbiles ingresos fiscales. Sin embargo, loscostos fiscales de las recientemente iniciadas reformas en los sectores de electricidad, salud ypensiones, as como el costo financiero del colapso de Baninter (el tercer mayor banco comercial)crearn necesidades adicionales de financiamiento para el Gobierno en tiempo de inseguridad enlos mercados financieros internacionales y altas tasas de inters en los mercados financierosinternos. Para responder a las emergentes necesidades financieras en crecimiento, las autoridadeshan optado por aumentar sus deudas con instituciones financieras internacionales. No obstante, laextensin de financiamientos requerir tambin de serios ajustes internos incluyendo un mayorcontrol de los gastos y una mayor eficiencia en la movilizacin de ingresos.La asignacin de recursos pblicos ha sido dirigida tradicionalmente por consideracionespolticas, exacerbando la ineficiencia a travs de los aos.13. La estructura de los gastos pblicos en la Repblica Dominicana tiene dos caractersticasdistintivas: Primero, los gastos del Gobierno central de la Repblica Dominicana son bajos encomparacin con otras naciones de Amrica Latina o naciones con niveles de ingresos similares.Segundo, la asgnacin de gastos en la Repblica Dominicana se diferencia significativamente dela de otros pases comparables en que sobre-enfatiza sus gastos en capital y bienes privados, ysub-enfatiza las asignaciones a gastos sociales. Esto se explica parcialmente por dos factores:Primeramente, el marco poltico-econmico tiende a generar un gasto excesivo en proyectos deinversin o en bienes privados en vez de inversiones en capital humano u otros bienes pblicos,debido a que la inversin en bienes privados puede ser utilizada para gratificar a fieles del partidoen el poder. Y en segundo trmino, la tradicin de incentivos dispares entre la Presidencia de laRepblica y el Congreso o el Gabinete, ha conllevado a un bajo gasto del Gobierno central encomparacin con el PIB debido a que el Congreso, como consecuencia de los dbiles mecanismosde control, se resiste a entregar mayor autoridad de gasto a la Presidencia de la Repblica, y laPresidencia de la Repblica, por consiguiente, se niega a otorgar un presupuesto mayor por miedoa darle mayor autoridad de gasto a ciertos miembros del Gabinete que puedan tener aspiracionespolfticas. Esto va reforzado por la habilidad de la Presidencia de la Repblica de captar una granparte del presupuesto gubernamental a travs de la Cuenta 1401 (incluso con una carterapresupuestaria reducida).

14. Tradicionalmente, la asignacin del gasto pblico ha favorecido a poderosas Secretarasde Estado que realizan grandes gastos. En los aos 80, cinco agencias (La Presidencia de laRepblica, y las Secretaras de Finanzas, Educacin y Cultura, Agricultura y Fuerzas Armadas)absorbieron el 74 por ciento de los gastos pblicos. Luego esta situacin empeor en los aos 90(cuando las cinco agencias ms importantes en trminos de gastos consuman el 83 por ciento delpresupuesto del Gobierno central), la distribucin de la autoridad de gastos ha mejoradorelativamente, ya que las principales agencias (Presidencia de la Repblica, Secretaras deFinanzas, Educacin y Cultura, Salud Pblica y Asistencia Social, e Interior y Polica)controlaron un 70 por ciento de los gastos en el 2002. Lo que ha determinado mayoritariamente laalta concentracin de autoridad de gasto tradicionalmente ha sido la alta proporcin de recursospblicos ejecutados por la Presidencia de la Repblica. Este patrn se estableci durante los aos80 y alcanz un pico en 1991 cuando la Presidencia de la Repblica ejecut el 60 por ciento delpresupuesto del Gobierno central (Figura E. l). Recientemente, se ha visto una tendenciaalentadora debido a la reduccin del porcentaje del presupuesto del Gobierno central consumidopor la Presidencia de la Repblica. Los gastos de la Presidencia de la Repblica disminuyeron aun 12.9 por ciento de los gastos totales del Gobierno central, la proporcin ms baja de gastosdesde 1985. El porcentaje de gastos de la Secretaria de Finanzas aument notablemente a un 33

v

por ciento del gasto total del Gobierno central en el 2003 en comparacin con el 19 por ciento el

ao anterior, reflejando el aumento en el servicio de la deuda en gran parte causada por la agudadepreciacin que sufri el peso (85 por ciento durante el 2003).

Figura E.1: Gastos Ejecutados por la Presidencia de la Repblica, 1979 - 2003

10.00 70.00

89.0 a,60.008.00

7.00 ~~~~~~~~~~~~~~~~~50.00

7.00;2600- / ' \'%

40.00 :

t5.00~~~~~ 400 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~30.00

3.400- ' < /t " 20.00

2.00 10.00

1.00

I I I I I I I I I I I II I I IP I-

1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003

. . -. % del PIB %r % Total Gasto del Gob. Central

Fuente: Clculos del personal del Banco Mundial basados en inforrnacin de ONAPRES y el Banco Central.

15. En los ltimos aos, casi un tercio del presupuesto ha sido asignado a prestaciones y

salarios, lo que reduce significantemente la flexibilidad con que los recursos pblicos se asignan a

gastos para la reduccin de la pobreza o para lidiar con eventos no previsibles. El gasto

consolidado del Gobierno en general en prestaciones y salarios en la Repblica Dominicana,

como porcentaje del PIB, fue de un 5.7 por ciento en el 2000, por encima del promedio de un 5.2por ciento en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Luego de una notable disminucin

en la

porcin de salarios y prestaciones del gasto pblico total durante 1990 y 94 como resultado de

medidas de ajuste macroeconmicas tomadas a inicios de los afos 90, esta porcin continu sutendencia alcista a mediados de los 90, reflejando la acentuada importancia del Estado en elmercado laboral. De hecho, la empleomana del Gobierno central aument de 266,000 en

1994 a

386,000 en el 2003 (un crecimiento promedio de 4.4 por ciento anual). Adems, el porcentaje deprestaciones y salarios para personal temporal se ha incrementado desde mediados de los

aos 90

(luego de una reduccin a inicios de los aos 90) y para el 2001 se haba ms que triplicado conrelacin a los niveles promedio en 1990-94. El tema del personal temporal en el servicio

civil no

es nuevo y se conoce bien que esta categora de empleo pblico incluye asignaciones

polticamente motivadas que alimentan y sostienen la cultura de clientelismo. Adems del

impacto fiscal de la creacin de posiciones no autorizadas, las nminas infladas han debilitado la

calidad del reclutamiento y comprometido la calidad en la entrega de servicios pblicos. En el

futuro se necesitar una gran disciplina para controlar el crecimiento laboral del sector pblico

especialmente en vspera y posterior a las elecciones presidenciales de mayo del 2004.

16. La Repblica Dominicana tiene un nivel relativamente alto de subsidios. Segn las

informaciones recolectadas para la preparacin de este informe, los subsidios en la Repblica

Domninicana representaron un 1.3 por ciento del PIB en el 2001, un nivel considerable al ser

comparado con otros pases de Amrica Latina y el Caribe. Los subsidios en la Repblica

vi

Dominicana han aumentado considerablemente entre 1995 y 1998, hasta alcanzar un 1.7 porciento del PIB o un 11 por ciento de los gastos del Gobierno central. A principios del 1999, lossubsidios disminuyeron con relacin del PIB, en gran parte por la reduccin del subsidio deelectricidad. Por otro lado, aunque las transferencias a gobiernos locales como porcentaje delgasto total han estado aumentando durante los ltimos aos, an se encuentran entre las msreducidas en comparacin a otros pases de Amrica Latina.

17. Sin importar un reajuste en el porcentaje relativo de gastos en capital y corrientes, losgastos en capital disminuyeron desde un 56 por ciento de los gastos totales del Gobierno centralen 1987 a un 33.5 por ciento durante el perodo entre 1998 y el 2003, la Repblica Dominicanaan mantiene un alto nivel de gastos en capital comparado con otros pases de Amrica Latina yel Caribe (Figura E.2). Este tamao relativamente grande de gastos en capital requiere de unacuidadosa y eficiente administracin de inversiones pblicas para reducir desperdicios. Noobstante, la seleccin de proyectos ha sido basada frecuentemente en asignaciones histricas degastos, y ha estado influenciada por el peso poltico relativo de los ejecutivos de Secretaras yagencias beneficiadas, sus representantes regionales, u otras consideraciones polticas.Posiblemente, como resultado de la composicin de la economa poltica, el gran nfasis engastos de capital y proyectos de infraestructura no se ha correspondido con asignacionesapropiadas de recursos para su operacin y mantenimiento, ya que resulta ms ventajoso asignarrecursos pblicos a nuevas inversiones que asignar recursos al mantenimiento de inversionesexistentes que estn asociadas a gobiernos anteriores. Al seleccionar futuros gastos en capital, lasautoridades necesitarn aplicar de manera estricta criterios de eficiencia, tomar en cuenta lasrestricciones presupuestarias, enfocar la inversin en reas crticas donde sera difcil movilizar elfinanciamiento as como en infraestructura bsica para los pobres, y desarrollar asociacionespblico-privadas en reas donde el financiamiento pblico pueda incentivar el financiamientoprivado. Necesitarn tambin asegurar el financiamiento apropiado para completar y mantenerinversiones valiosas sin importar la afiliacin poltica.

Figura E.2: Gastos de Capital versus Gastos Corrientes del Gobierno Central:Repblica Dominicana y pases de Amrica Latina y el Caribe, 1972 - 20011.6

L.4-

U0.6 _____ 0.24

02

0.0 , 19921972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 980 1990 1992 1994 1996 99S 2900

I -RqMhli. D-n --- ILAC

Fuente: Estadsticas Financieras del Gobierno de base de datos del FMI.

vii

18. Aunque los gastos en el sector social (educacin, salud, y asistencia social) han recibido

mayor atencin, an permanecen por debajo del promedio en pases de Amrica Latina y el

Caribe y se caracterizan por ineficiencias. Los gastos del Gobierno central en los sectores antes

mencionados representaron apenas un 5 por ciento del PIB comparado al promedio de pases de

Amrica Latina y el Caribe de 6 por ciento. La creacin del Gabinete Social en el 2001 ha sido un

paso positivo a una mejor coordinacin del gasto social. Se espera que el Gabinete Social

contine mejorando la eficiencia del gasto social (al fomentar responsabilidad y enlaces entre la

informacin de rendimiento y los gastos sociales) y asegure el progreso constante hacia las metas

de desarrollo del milenio.

19. La asignacin de gastos en educacin a nivel primario beneficia a los pobres. Sin

embargo, el gasto pblico para la educacin secundaria y superior beneficia ms a los ricos que a

los pobres, y los recursos asignados a programas pre-escolares son extremadamente limitados; las

universidades reciben ms recursos pblicos que las instituciones de educacin secundaria; y la

educacin continuada an no est integrada completamente al marco general del sistema de

educacin. Adems, los recursos destinados a la educacin se consumen mayormente en salarios

a profesores, dejando pocos o ningn recurso para el desarrollo del programa y para materiales de

enseanza. Histricamente la ineficiencia de los gastos pblicos en educacin ha sido

significativa: a las escuelas pblicas les toma un promedio de 15 aos de gasto pblico por

estudiante para producir un egresado de educacin primaria, y 32 aos de gasto pblico por

estudiante para producir un egresado de educacin secundaria. En el futuro, se deben asignar ms

recursos en profesores bien entrenados y materiales de enseanza para reducir los altos niveles de

estudiantes reprobados. Si es implementado exitosamente, el Plan Decenal de Educacin (2002-

2012) puede mejorar la distribucin de la inversin en educacin, aumentar la recuperacin de

costos, a mejorar responsabilidad, facilitar la participacin del sector privado as como mejorar

las regulaciones y estndares del sector.

20. En el sector de salud, pocos recursos pblicos se gastan en cuidado preventivo y

concienciacin, y los centros de salud pblicos apenas cumplen con su rol de proveer servicios a

los pobres, muchos de los cuales se ven entonces obligados a acudir a centros privados de salud.

El gasto del Gobierno central en salud y asistencia social promedi un 2.0 por ciento del PIB

entre 1966 y el momento actual. Ms del 70 por ciento de los fondos pblicos se destinan a

cuidados curativos y la compra de productos farmacuticos. El desembolso de fondos y el manejo

de personal son ineficientes e inadecuados. Algunas ONGs reciben subsidios sin suministrar

servicios; el Programa de Medicamentos Esenciales no ha cumplido su objetivo de vender

medicinas genricas y esenciales a precios reducidos a los pobres; el control de calidad y los

procedimientos de adquisicin continan siendo opacos. Con el acceso de la Repblica

Dominicana al fondo global para el VIH/SIDA y otras fuentes internacionales, los recursos deben

estar disponibles para enfrentar el reto del VIH/SIDA. No obstante, dos debilidades

institucionales pueden restringir la habilidad de la Repblica Dominicana en lograr las Metas de

Desarrollo del Milenio para VIH/SIDA: (i) la falta de coordinacin entre los respectivos roles y

funciones de COPRESIDA, la Secretara de Estado de Salud Pblica y Asistencia Social, y otros

socios en el sector, (ii) y la dbil capacidad de absorcin de las ONGs.

21. Un nuevo sistema de seguridad social aprobado por el Congreso en el 2001 propone

extender las pensiones, el cuidado de la salud, y el seguro de accidentes a empleados del sector

formal e informal as como a los pobres y ancianos. El impacto del nuevo sistema sobre las

finanzas del Gobierno provendr de los costos fiscales asociados con la transicin desde un

esquema de reparto a un esquema de capitalizacin individual y con la expansin de cobertura de

pensiones, incluyendo compromisos potenciales generados por las promesas de pensin mnima.

Aunque los gastos en construccin de viviendas (el cual generalmente provee beneficios privados

viii

a ciudadanos urbanos de clase media) han disminuido significativamente en la pasada dcada, serecomendaran disminuciones adicionales para crear una provisin fiscal de modo que elGobierno pueda cumplir con sus compromisos financieros en el sector de seguridad social.

22. El gasto en agricultura est dirigido a subsidios en insumos que beneficianprincipalmente a los grandes agricultores en el sector en detrimento de bienes pblicos comoestudios e investigaciones en agricultura.4 El gasto pblico en agricultura ha disminuido de formaevidente durante los ltimos 15 aos. Al mismo tiempo, la orientacin en el gasto agrcola delgobierno hacia bienes pblicos ha disminuido para favorecer la provisin de bienes privados:categoras de proyectos que corresponde a la provisin de bienes pblicos representan slo un 8por ciento de gastos en proyectos y estos no estn efectivamente enfocados. Para maximizar elretorno de inversiones en el sector, se deben realizar esfuerzos para racionalizar la eficiencia de lared de agencias autnomas y afiliadas, y descontinuar el uso de gastos en agricultura como formade asegurar apoyo poltico en reas rurales.

El proceso presupuestario ha mejorado recientemente, aunque todava existen debilidades23. La Repblica Dominicana tiene un sistema de formulacin de presupuestos relativamentebien desarrollado, incluyendo algunos aspectos sofisticados que no se encuentran comnmente ensistemas de gasto pblico de pases de ingreso medio. Bajo el programa de AdministracinFinanciera Integrada (PAFI) apoyado por el BID, y dentro del marco del Sistema Integrado deGestin Financiera (SIGEF), el Gobierno ha realizado significantes avances durante el ltimo aoy medio en adelantar la reforma del manejo financiero cuyo objetivo es mejorar la formulacin yejecucin del presupuesto. Estos esfuerzos, incluyendo la introduccin de un marco de gasto amedio plazo, el mejoramiento de presupuestos de capital, y reformas planificadas para laejecucin presupuestaria, resultan en polfticas factibles que deben ser aplicadas.24. No obstante, el sistema actual de gastos pblicos carece de algunos aspectos bsicos encuanto a preparacin e implementacin de presupuestos que pudiesen ayudar a informar a loshacedores de polticas, al escoger mejores opciones de polticas e incrementar la efectividad delgasto pblico. Primero, el proceso de formulacin e implementacin del presupuesto estencabezado por la Oficina Nacional de Presupuesto dentro de la Secretara Tcnica de laPresidencia. Este arreglo institucional se presta a indebida influencia polftica para la preparacine implementacin del presupuesto. La Oficina Nacional de Presupuesto pone en marcha elproceso presupuestario al enviar circulares y formularios de requisicin presupuestaria detalladosa todas las Secretaras y agencias receptoras de fondos presupuestarios. Cada requisicin que searetomada a la Oficina Nacional de Presupuesto debe incluir gastos desde el fondo general, fondosespeciales y asistencia externa. Segundo, el proceso de autorizacin de fondos es lento. Laejecucin del presupuesto generalmente sigue una secuencia que, a nivel fundamental, involucra ala Oficina Nacional de Presupuesto y cada Secretara y agencia a las cuales se transfieren fondospresupuestarios. Cada Secretara o agencia somete un plan de gasto trimestral a la OficinaNacional de Presupuesto para su aprobacin; la requisicin aprobada es entonces retornada a laSecretara o agencia y enviada a la Contralora. El lento y tortuoso proceso de autorizacin(aunque se est sustituyendo por un sistema automatizado en algunas Secretaras) ha servidocomo excusa para que algunas agencias comprometan fondos y tomen prstamos de bancoscomerciales domsticos sin la autorizacin previa de la Oficina Nacional de Presupuesto o laTesorera; tambin facilita el surgimiento de supervits que son seguidamente transferidos a laCuenta 1401. Tercero, las adquisiciones pblicas no siempre se adhieren a prcticas transparentesni a oportunidades justas para todos los suplidores potenciales. De hecho, de acuerdo al Artculo4 Gastos en agricultura incluyen cultivos, pesca, ganadera, irrigacin, y manejo de recursos naturales.

ix

2 de la Ley 105 promulgada en marzo de 1997, a la Presidencia de la Repblica se le permite

contratar directamente, bajo ciertas circunstancias, cualquier obra pblica que se determine deinters pblico mayor. La falta de una definicin clara de estas circunstancias implica

que

muchos de estos proyectos son contratados directamente, evadiendo frecuentemente el escrutinio

del Congreso.

25. En el futuro, la responsabilidad de formulacin e implementacin del presupuesto debe

ser transferida desde la Presidencia de la Repblica a una Secretara independiente de esta, como

la Secretara de Finanzas, donde los sistemas para informes precisos, programacin de

presupuesto, ejecucin de gasto, y manejo de personal deben ser desarrollados. Adems, lahabilidad de la Presidencia de la Repblica para automticamente realizar gastos sobre fondos

no

desembolsados de otras agencias debe ser eliminada ya que esta prctica limitara la habilidad de

las autoridades para controlar el dficit fiscal. Las adquisiciones pblicas deben ser revisadas. En

particular, la contratacin directa debe ser abolida para contratos de adquisicin que excedan un

monto establecido.

26. La Cmara de Cuentas, la Contralora, y el Congreso ejercen un dbil control sobre losgastos pblicos. La responsabilidad primaria de la Cmara de Cuentas es de revisar y preparar

las

cuentas finales de los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, as como agencias descentralizadasy municipios. La Contralora es responsable por el control financiero de los gastos e ingresos

del

gobierno as como el control interno centralizado ex-ante y ex-post. Ni la Contralora ni la

Cmara de Cuentas realizan sus funciones de control con eficiencia mxima. Ambas instituciones

utilizan sistemas de contabilidad anticuados, necesitan una mayor cantidad de empleados y son

responsables de tediosas revisiones ex-ante y ex-post. El Congreso revisa las cuentas financieras

sometidas por la Cmara de Cuentas, pero las prcticas fraudulentas, especialmente si conciernen

a los gobiemos vigentes, son rara vez reveladas a la luz pblica, y mucho menos perseguidas,

especialmente cuando conciernen a un gobierno en el poder. Las funciones de la Cmara de

Cuentas y de la Contralora deben ser mejor alineadas para evitar superposiciones, mejorar laeficiencia, detectar desviaciones, corregir defectos, y perseguir actos fraudulentos. Los

lderes

institucionales deben responsabilizarse personal y profesionalmente por la eficiencia en la

administracin de los recursos bajo su supervisin; y las consecuencias por violaciones ydesviaciones deben ser explcitas. La independencia de la Cmara de Cuentas debe ser fortalecida

y sostenida.

Se requiere un mayor esfuerzo en la profesionalizacin del Servicio civil

27. La estructura del servicio civil Dominicano no es clara y sufre de pobre administracin y

sistemas de control. La Oficina Nacional de Administracin y Personal (ONAP) no ejerce plenocontrol sobre los perfiles y registros de los empleados pblicos, por lo que no es capaz

de

verificar que los nombramientos (nmeros, tipos, y distribucin de puestos) concuerden con lasnecesidades de desarrollo nacional. La ONAP no es capaz de distinguir entre empleados

pblicos

no calificados y aquellos que llenen los requisitos mnimos y puedan desarrollarse

satisfactoriamente con el liderazgo e incentivo apropiado. Una caracterstica comn del sistema

basado en el favoritismo del servicio civil Dominicano son los bajos salarios. De acuerdo a laONAP, la compensacin para empleos en el servicio civil basado en favoritismo est entre el

15 y

el 50 por ciento por debajo del nivel de mercado.5 Considerando la cantidad limitada de empleos

5 En Amrica Latina y otras regiones en desarrollo, la tendencia general es que los empleados inexpertos devenguen un

salario mayor en el sector pblico que en el sector privado, y que los empleados profesionales perciban salarios por

debajo de niveles del mercado. Este patrn ha conllevado a la recomendacin de aumentar las prestaciones a nivelsuperior para descomprimir los salarios.

x

en el sector privado y dada la brecha dentro de la Ley de Servicio Civil que permite queempleados pblicos tengan empleos paralelos en el sector privado, muchos fieles a partidos en elpoder prefieren un empleo de bajos ingresos en el sector pblico como suplemento de susingresos. Como resultado, el sector pblico no slo absorbe una gran proporcin de la fuerzalaboral altamente calificada (comparado con los empleados no-pblicos) sino que tambin poseeun mayor porcentaje de empleados con dos o ms empleos que en el resto de la economa.28. En lugar de implementar una reforma en la totalidad del sistema de una vez, lasautoridades dominicanas podran disear una reforma global del Servicio civil para serimplementada en forma secuencial. La reforma del Banco Central pudiese proveer un ejemplo dereformas sucesivas entre todas las agencias. El modelo del Banco Central indica que el deseo delpoder Ejecutivo es crucial para que una reforma siga adelante y que los salarios y condicioneslaborales necesitan mejorar sustancialmente. No obstante, la generalizacin de reformas no esfactible financieramente sin una reduccin drstica en el nmero de empleados pblicos (el costode salarios y beneficios para el empleado promedio del Banco Central es cinco veces ms alto queel de empleados del sector pblico). Por otra parte, la debilidad continua de la supervisinbancaria y el resultante costo fiscal a lo largo de la economa tras el colapso de Baninter, muestraque la reestructuracin interna de instituciones pblicas no es suficiente para garantizar un buendesempeo institucional. As como la reforma del Banco Central, la reforma del servicio civildeber ser implementada en un nuevo marco de economa polftica cuya meta sea el bien comn.Los programas de desarrollo humano deben ser implementados en coordinacin con otroscambios dado el conflicto directo entre el sistema administrativo y otros mtodos basados enmritos, la cultura de favoritismo y control de los partidos sobre los empleos en el sector pblico.Todos los partidos polticos y lderes deben declarar el compromiso de no utilizar empleos delsector pblico como recompensas por el apoyo poltico de sus electores. Los aspectos fiscales dela reforma deben recibir atencin prioritaria, ya que paquetes de cesanta y beneficios,transferencias, reentrenamiento y reemplazo involucrarn significantes gastos presupuestarios.Mientras tanto, para controlar la nmina publica, el Gobierno debe descontinuar el pago aempleados pblicos que reciben un segundo o tercer cheque del sector privado o de otro empleoen el sector pblico. Las autoridades han dado pasos iniciales los cuales, si se llevan a cabo,contribuiran a reforzar el rol de la ONAP en establecer la carrera administrativa dentro delservicio civil. De acuerdo con la resolucin conjunta de la ONAP y la Contralora, a partir deenero del 2003, la seleccin y contratacin de varios puestos de carrera administrativa dentro delGobierno central fueron abiertas a concurso pblico. Esta resolucin fue reforzada ms adelantepor el Decreto 538-03, el cual busca regular las designaciones y promociones dentro del serviciocivil.

El proceso de descentralizacin debe ser acelerado en forma ordenada29. Desde mediados de los aos 90, la descentralizacin, un paso indispensable hacia laentrega eficiente de servicios pblicos y alivio de pobreza, ha involucrado la participacin activade organizaciones comunitarias, no gubernamentales e instituciones polticas. No obstante, elmarco legal para la devolucin de funciones no existe y el marco institucional para ladescentralizacin es dbil, dejando el proceso de descentralizacin vulnerable a cambios porpresidentes sucesivos y legisladores (la nica ley existente, Ley 17-97, se enfoca en los aspectosfinancieros de la descentralizacin). A pesar de que el marco legal para la descentralizacin anest pendiente por definir, el gobierno ha realizado progreso al ceder autonoma a los municipiosy est realizando un esfuerzo para incrementar las transferencias de recursos a los niveles localesde gobierno (aunque se debe tener cuidado para asegurar que los incrementos en transferenciassean igualados al mejoramiento en la capacidad de administracin financiera a nivel de gobiernolocal).

xi

30. Mas all del estado actual, la descentralizacin continuada en la Repblica Dominicanaest impedida por: (i) el dbil apoyo poltico para la adopcin e implementacin de medidasdescentralizadoras; (ii) las polticas constantemente cambiantes como respuesta a coalicionespolticas inestables de los protagonistas; (iii) la superposicin de principios ideolgicos sobredecisiones concretas de implementacin para la descentralizacin; (iv) la negligencia relativa deconsideraciones fiscales; y (vi) la falta de capacidad para administracin efectiva de recursospblicos a niveles descentralizados. Continuar hacia delante requerir que CONARE se conviertaen una entidad competente e independiente que pueda monitorear y evaluar informacin sobre las

prcticas de los gobiernos locales.

31. Las principales recomendaciones de este informe estn resumidas en la Tabla E.2.

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Tabla E.2: RESUMEN DE RECOMENDACIONES PARA POLITICAS IMPORTANTESRecomendaciones(las medidas resaltadas son medidas prioritarias que pueden ser implementadas a corto plazo)

Estructura Fiscal Agregada y Sostenibilidad Fiscal * Despedir empleados pblicos que son remunerados sin realizar labores y descontinuar el pagoEl logro de una baja deuda pblica en relacin al PIB est siendo doble a empleados pblicos que tienen ms de un puesto.retado por: (a) dficits fiscales recientes; (c) administracin * Retener fondos presupuestarios no desembolsados, en vez de transferirlos a la Cuenta 1401, yinadecuada de la deuda intemna; (d) costos fiscales proyectados usar los mismos para reducir las necesidades de prstamos para el Gobierno.para las reformas en el sector energtico; (d) reciente crisis * Reducir y al final cancelar gastos no-prioritarios (como gastos en construccin de viviendas quebancaria; y (e) disminucin en la recaudacin de aranceles dada la ms bien benefician a la clase media urbana, insumos de agricultura en bienes privados, yliberalizacin del comercio intemacional. proyectos de infraestructura polticamente motivados).* Considerar la venta de activos del gobierno como una solucin viable para absorber el costo fiscal de lacrisis bancaria reciente.* Activar una nueva entidad que este a cargo de definir polticas para deudas intemnas pblicas yobligaciones financieras vencidas; y saldo de todos los compromisos financieros domsticos.

Sector de Educacin * Implementar el Plan Decenal de Educacin (2002-2012) para mejorar: (a) la distribucin del gastoLa Repblica Dominicana cuenta con dbiles indicadores debido a sectorial y la recuperacin de costos, (b) transparencia y responsabilidad, y (c) los aspectos de bieneslas desigualdades en la asignacin de recursos fiscales, categoras pblicos en la educacin.ineficientes de gasto, e inadecuacin sistmica. Especficamente. * Incrementar la recuperacin de costos a nivel universitario y desarrollar frmulas delos prerrequisitos administrativos para inscripciones en escuelas financiamiento de otras universidades adems a la universidad nacional (UASD).primarias excluyen totalmente a nios dentro del sistema de * Aumentar selectivamente la transferencia de recursos hacia los niveles de educacin secundarioseducacin; existe un alto grado de repeticin y descontinuacin de y pre-primarios luego de una completa revisin del sistema (currculo, recursos y condiciones delestudios; y el nivel de alfabetizacin es bajo con respecto a niveles empleo de personal)

en pases de Amrica Latina y el Caribe. * Habilitar el Fondo Nacional de Desarrollo para la Educacin del cual se puedan proveer becas en base anecesidades y mritos.

* Permitir el acceso de todos los niios a por lo menos la educacin primaria -tengan o no tenganacta de nacimiento.* Promover la colaboracin e intercambio de los recursos (humanos, docentes y fsicos) entre losestablecimientos del sector pblico y privado.

Salud * Priorizar los gastos en el sector de salud para asegurar una distribucin ms justa de recursos en reasLas indicaciones de ineficiencia en el sector persisten Junto a la geogrficas pobres y desaventajados nichos demogrficos como forma de atraer inversin del sectorinconformidad popular en cuanto a la calidad de la atencin de privado.

salud: (a) un alto grado de tasas de mortalidad infantil y matema; * Redirigir el gasto en el sector de salud de atencin curativa a atencin preventiva y primaria, y(b) niveles elevados de infeccin de HIV/SIDA.: (c) baja asegurar la transparencia en el compromiso y apropiacin de fondos para adquisiciones.asignacin presupuestaria; (d) desigualdades geogrficas en el Registrar y medir el rendimiento de servicio de compaas pblicas y privadas as comoacceso a servicios de salud; (e) distribucin inadecuada de regsrar de se i c a pblicas y privada screcursos a atencin preventiva; y (f) falta de transparencia y pr d sl control de ONGs y agencias afiliadas recibiendo recursos pblicos * Estimular la competencia entre proveedores de servicios de salud privados y pblicos para lograr.mayores beneficios en el sector salud.

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Resumen del Problema Recomendaciones(las medidas resaltadas son medidas prioritarias que pueden ser implementadas a corto plazo)

Pensiones * Establecer fuertes mecanismos reguiatorios y de supervisin para la industria de administracin

Se estima que la poblacin dominicana envejecer rpidamente de fondos de pensin.para fines de esta dcada. El actual sistema de pensiones carece deuna poltica o de un marco nacional coherente: (a) la mayora de * Estudiar cuidadosamente y proyectar la cantidad adicional de financiamiento

pblico necesario

los beneficios de pensiones van a empleados pblicos retirados, para la transicin al nuevo sistema de pensiones y pago de nuevos beneficios bajo el nuevo

agentes policiales y militates; (b) las decisiones del Gobiemo sistema.central han sido espordicas e impredecibles; y (c) la * Facilitar el surgimiento de un mercado financiero apropiado para instrumentos

de ahorros e inversiones

correspondencia entre los esquemas de aportes y sus beneficios ha que puedan ser usados por administradores de fondos de pensiones para invertir con los ahorros de las

sido escasa. cuentas individuales.* Establecer sistemas de retroalimentacin con fines de monitorear la calidad, eficiencia, viabilidad

financiera, competitividad del sistema de la atencin mdica, provisin de servicios de salud, estatus desalud de la poblacin servida, as como delinear opciones correctivas correspondientes.

Agricultura * Reducir los gastos en bienes privados (por ejemplo subsidios de insumos) y utilizar parte de los

La asignacin presupuestaria favorece la provisin de bienes ahorros en bienes pblicos (por ejemplo estudios e investigaciones)privados en detrimento de bienes pblicos. Las prcticas de * Exigir a instituciones afiliadas y agencias que

sean rentables a someter informacin completa y

asignacin de presupuestos de instituciones afiliadas permanecen confiable de resultados.confusas. * Motivar la participacin de agricultores en servicios

de extensin y enfatizar la reparticin de costos conlas ONGs y donantes.

Infraestructura * Implementar rpidamente reformas al sector energtico que impliquen el pago de facturas del

La RD posee una infraestructura impresionante de carreteras y Gobierno y otros compromisos con compaas dentro del sector.

caminos, gracias a las inversiones pblicas de hace una dcada. En * Mejorar el enfoque en la provisin de viviendas para beneficiar a los pobres rurales y urbanos; y

el sector energtico, la reciente reforma fue propuesta a los corregir ineficiencias existentes entre el sector pblico y los beneficiarios de viviendas.

consumidores debido a un servicio por debajo de los estndares, * Motivar a las compaas de suministro de agua a disminuir su dependencia de subsidios e invertir

ineficiente provisin de equipos, y arreglos distorsionados de en mantenimiento de equipos, mejorar la recuperacin de costos y explorar inversiones por parte

venta de energa. Los problemas de viviendas siguen siendo del sector privado.serios: la mayora de la poblacin rural y urbana pobre vive en * Consolidar la recaudacin de facturacin de agua,

electricidad y disposicin de desperdicios slidos al

estructuras no adecuadas construidas en zonas propensas a mismo tiempo.desastres; y la asistencia del gobierno tiende a beneficiar a las * Reducir las distorsiones en el sector de transporte

al proveer servicios de calidad y fortalecer el

clases media y alta, no a los pobres. La estructura del sector agua marco regulatorio para estndares de vehculos, inspeccin y control de emisiones.

no delinea claramente las funciones regulatorias de entrega de * Coordinar e implementar inversiones de capital pblico y privado para mejoramiento de puertos.

servicio entre agencias. La recuperacin de costos para el serviciode tratamiento de agua residual y manejo de desperdiciosslidos no es recaudada de forma eficiente y los servicios no sonconfiables a lo largo de todo el pas. El sector de transporteprovee un pobre servicio an habiendo pasado por numerosasreestructuraciones. El problema que deben enfrentar los puertos

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Resumen del Problema Recomendaciones(las medidas resaltadas son medidas prioritarias que pueden ser implementadas a corto plazo)est directamente relacionado con la inversin en capital, larevisin del marco legal y regulatorio, y el prospecto de reformasinstitucionales y laborales.

Formulacin de Presupuesto * Ceder el rol principal para el proceso de formulacin y ejecucin del presupuesto a una secretaraEl poder de la Presidencia de la Repblica ha contribuido a externa a la Presidencia de la Repblica tal como la Secretara de Finanzas.perpetuar la presencia de inversiones pblicas polticamente * Consolidar pronsticos macroeconmicos del gobierno y fuentes no-gubernamentales para lamotivadas. Existen brechas en la administracin fiscal, y el equipo planificacin a corto y largo plazo. Mejorar las polticas, materiales analticos, informacin relevante yde preparacin y ejecucin del presupuesto est sujeto a cambios revisiones de retomos sobre las inversiones en recursos humanos para influenciar la asignacin defrecuentes. recursos.* Investigar y excluir el acceso a recursos del estado y apoyo a las ONGs con actividades hacia

La reciente creacin de la Secretara de Medio Ambiente y el bienes pblicos cuestionables o limitado impacto para el alivio de la pobreza.Gabinete Social resalta la importancia de algunas metas de * Utilizar progresivamente los presupuestos programados para establecer metas del sector pblico y eldesarrollo del milenio en la agenda de desarrollo nacional. Sin manejo de polticas pblicas.embargo, el compromiso y el uso no coinciden de manera generalcon las polticas de desarrollo nacional: educacin, asistenciasocial y presupuestos locales para salud han tenido un impactoinsignificante en la reduccin de la pobreza.

Ejecucin del Presupuesto * Reducir significativamente la aprobacin y entrega de fondos, y reforzar el rol de la TesoreraRetrasos en la aprobacin de compromisos de asignacin con como la nica agencia que pueda autorizar prstamos domsticos.agencias frecuentemente justifican la necesidad de las mismas de * Reforzar el rol del Congreso en la aprobacin de cualquier desviacin significante en eltomar prstamos bancarios y acumulacin de cuentas por pagar presupuesto.para bienes y servicios. No existe un procedimiento operativo * Desfasar, para el prximo cicio presupuestario, el uso de la Cuenta 1401.formal para modificaciones en los presupuestos aprobados. Los * Unificar las reglas de adquisiciones para todas las compras pblicas.fondos no usados en un programa son declarados en exceso,transferidos a la Cuenta 1401 y reasignados a otro programa. Cada

agencia sigue su propia modalidad para adquisiciones y comprasperpetuando contrataciones directas (grado a grado).

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RecomendacionesResumen del Problema (las medidas resaltadas son medidas prioritarias que pueden ser implementadas a corto plazo)

Sistemas de Control * Mejorar la delineacin de funciones de la Contralora y la Cmara de Cuentas con fines deInstituciones para auditora y contabilidad estn plagadas por reducir superposicin de funciones, mejorar la eficiencia, detectar desviaciones, corregir defectosconsideraciones organizacionales y legales. Son fcilmente y procesar actos fraudulentos. Ceder a ambas instituciones los recursos

necesarios (personal yinfluenciadas por del Poder Ejecutivo. Muy pocos casos de falta presupuesto) para llevar a cabo sus funciones.de tica profesional son llevados a la luz pblica. * Proveer apoyo tcnico adecuado a miembros del subcomit en el Congreso

para la administracinpblica, contabilidad y auditora.

* Hacer a los administradores de recursos pblicos profesional y tcnicamente responsables por elmanejo eficiente de los recursos que estn bajo su supervisin; diseminar a lo largo del sectorpblico informacin de las consecuencias por violaciones y desviaciones.

Reforma del Servicio Civil * Restringir los nombramientos a "puestos de confilanza".El esfuerzo actual para reducir la nmina pblica y la transicin de * Enfatizar en la calidad de servicio a la poblacin y un eficiente manejo tanto de recursos pblicos comoempleados pblicos a estatus de carrera administrativa perpetuara de funciones fundamentales del Gobierno en la reforma a largo plazo del servicio

civil.

las ineficiencias a menos que no venga aparejada a una * Mejorar las condiciones de servicios a travs de criterios objetivos para reclutamiento, retencin,concertacin poltica imparcial, esfuerzos para corregir anomalas, y promocin de bonificaciones por el rendimiento de profesionales calificados.planificacin rigurosa y una estrategia coherente para el diseo eimplementacin de una reforma del servicio civil comprehensiva.

Descentralizacin * Flexibilizar las rgidas reglas que dirigen los cambios en la asignacin de recursos entre las unidades de

La descentralizacin es la clave para el manejo apropiado de la prestacin de servicios y las unidades operacionales.administracin del gasto pblico y entrega de servicios eficientes * Instituir una mejor comunicacin y colaboracin entre instituciones y entidades (a nivel nacionalaunque enfrenta los siguientes retos: (a) limitaciones y provincial) que ofrezcan servicios paralelos y complementarios.administrativas y de planificacin que pueden socavar la * Reforzar la capacidad de administracin presupuestaria en los gobiernos locales;

asegurar que

descentralizacin orientada a resultados; (b) fuentes de ingresos haya un apropiado y aplicable marco para establecer la responsabilidad administrativa de losescasas a niveles subnacionales; (c) falta de transparencia en administradores de los gobiernos locales.transferencias fiscales; (d) y controles dbiles sobre el gasto y * Revisar las regulaciones referentes a prstamos subnacionales y transferencia del riesgo crediticiorendimiento de gobiemnos. de modo que la deuda subnacional no ponga en peligro la provisin de servicios

esenciales y la

sostenibilidad fiscal a nivel nacional.

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INTRODUCCINEL MARCO POLITICO-ECONOMICO

QUE SUSTENTA EL MANEJO DEL GASTO PBLICO

1. Esta introduccin describe de manera general el marco poltico-econmico que sustentael manejo del gasto pblico en la Repblica Dominicana, y explica dos caractersticas distintivasdel mismo. En primer lugar, comparado con otras naciones latinoamericanas, o con naciones deingresos similares, los gastos pblicos del Gobierno central dominicano son bajos. Segundo, laasignacin de recursos para gastos pblicos en la Repblica Dominicana difieresignificativamente de la de pases comparables, en el sentido de que se enfatizan inversiones enbienes privados mientras que se sub-enfatizan los gastos sociales. Este captulo de introduccinargumenta que existen dos aspectos del marco poltico-econmico de la Repblica Dominicanaque explican estos patrones de gastos. Primero, el entorno de clientelismo que ha afectadohistricamente todos los aspectos de la vida poltica ha generado gastos excesivos en proyectos deinversin o en bienes privados en lugar de inversiones en capital humano u otros bienes pblicos,debido a que los proyectos de inversin pueden ser utilizados para beneficiar exclusivamente afieles del partido y patrocinadores. Y segundo, los dispares incentivos entre el Presidente y elCongreso o el Gabinete resultan en la reduccin del porcentaje de gastos del Gobierno central enrelacin al PIB ya que histricamente el Congreso no ha sido dado a ceder mayor poder de gastoa la Presidencia de la Repblica en vista de los dbiles mecanismos de control; y la Presidenciade la Repblica, en contrapartida, es renuente a requerir mayores presupuestos por temor a cedermayor poder de gasto a algunos miembros del Gabinete que pudieran tener agendas polticaspropias.

Evolucin del Rol del Gobierno en un Rgimen Presidencial Altamente Centralizado2. El rol del Gobierno como administrador de los recursos fiscales en la RepblicaDominicana es en gran parte el resultado de una evolucin poltica que data desde la Era deTrujillo, entre 1930-1961 (Ver Recuadro 1.1). Bajo su dictadura, Trujillo por si solo determinaba,supervisaba y provea las necesidades de los ciudadanos, de esta forma personificaba los atributosy funciones del Gobierno. La percepcin de que el Gobierno provee porque el Gobierno conocemejor que la poblacin aquello que se debe proveer emergi cuando la Repblica Dominicanasufri la ms devastadora prdida de capital humano en su historia documentada de desastresnaturales. De acuerdo a cifras estimadas, el Huracn San Zenn, en septiembre de 1930, dej4,500 muertos, 20,000 heridos y 20,000 desalojados en Santo Domingo solamente (donde lapoblacin era de apenas 70,000 habitantes). El huracn San Zenn tambin caus la destruccinde prcticamente todas las viviendas en Santo Domingo, la inundacin de gran parte de la tierracultivada as como la erupcin frecuente de clera y otras enfermedades provenientes de fuentesde agua. La administracin de Trujillo respondi luego de la catstrofe iniciando y completandoproyectos pblicos y coordinando el reasentamiento de los sobrevivientes en localizaciones conmenos tendencia a inundaciones. Aunque la pobreza persista, la economa dominicana creci.Para la mayora de los dominicanos de la dcada del 30, estos indicadores (mientras la "GranDepresin" estaba teniendo severos efectos sobre gran parte de la economa mundial) fueron losuficientemente impresionantes como para crear una percepcin permanente del Gobierno

-- ypor supuesto de la Presidencia de la Repblica -- como el productor y suplidor providencial debienes y servicios.

3. Desde la era de Trujillo, los sucesivos gobiernos han continuado ejerciendo su funcin demayor terrateniente, proveedor de empleos, y administrador de bienes y servicios cruciales. Estos

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Gobiernos no pagaban por la mayor parte de los insumos (como las tierras) en la produccin yentrega de bienes y servicios. En cambio, el pblico en general toleraba la mediocridad

de los

servicios del Gobierno ya que eran gratis, y aceptaban las bajas remuneraciones de las funcionesgubernamentales como normales (Recuadro 1. 1).

Recuadro 1.1: Historia del Caudillismo en la Repblica Dominicana

La historia poltica de la Repblica Dominicana en el siglo XIX se caracteriz por una tensa y algunas veces antagonista

relacin con Hait (pas con el cual comparte se la isla de La Hispaniola) y con Espaa (su ms antiguo colonizador

europeo). Por otra parte, durante el siglo XX, la Repblica Dominicana pas por dos ocupaciones militares de los

Estados Unidos. Estas experiencias facilitaron el surgimiento del caudillismo como forma de mantener la cohesin

interna, proteger la soberana territorial y prevenir la agresin externa.

El caudillismo resulta quizs mejor ejemplificado a travs del rgimen de Rafael Lenidas Trujillo. En 1930, el General

Trujillo tom el poder, y subsecuentemente renombr la ciudad de Santo Domingo como "Ciudad Trujillo",convirtiendo a la Repblica Dominicana en una empresa privada con una fachada constitucional.

Al mismo tiempo,

desde el Huracn San Zenn (referirse al prrafo 2) ha habido una duradera percepcin de que un buen gobierno debe

ejecutar grandes obras infraestructurales. Trujillo promovi la agricultura y obras pblicas ya que su fortuna personal

dependa de ello. Trujillo dej en la Repblica Dominicana una economa dualista (con una muy pobre y extensa clase

baja, acompaiiada por una diminuta clase alta) y una ausencia total de instituciones democrticas. Al momento de su

asesinato en 1961, Trujillo controlaba aproximadamente el 80 por ciento de la produccin industrial del pas y sus

empresas empleaban un 45 por ciento de la fuerza laboral activa (Moya Pons, 1998). Su muerte desat fuerzas liberales

que impulsaron la creacin de partidos polticos, as como el traspaso de las propiedades de Trujillo al Estado.

Luego de una breve transicin democrtica (1963) y de una guerra civil (1965), una nueva Constitucin se adopt en

1966 para establecer una democracia que permaneci anclada dentro de un contexto de rgimen presidencial altamente

centralizado, con instituciones dbiles, y deficientes mecanismos de control dentro del Estado que dieron lugar a abusos

de poder. La mayora de los poderes eran (y siguen siendo) encamados por la Presidencia de la Repblica, la cual

ejercita una considerable discrecin sobre todas las decisiones del Estado con poca supervisin y responsabilidadlimitada. La Presidencia de la Repblica tena el control sobre qu provincias se

beneficiaran de proyectos y

transferencias, y por ende tena una influencia considerable sobre la eleccin de los senadores, creando as una

dependencia del poder Legislativo hacia la Presidencia de la Repblica. Conjuntamente, hasta la enmienda

constitucional de 1994, el Senado nombraba a los jueces, crendose as un segundo nivel de dependencia del poder

Judicial con respecto al Legislativo y limitando an ms las condiciones constitucionales necesarias para prevenir el

abuso de poder poltico.

Fuente: labor de Investigacin Inicial por Phillip Keefer.

4. Para fines de los 80 y principios de los 90, el modelo gubernamental en el cual el Estado

era el proveedor principal de bienes y servicios conllev a dficits fiscales no-sostenibles. La

administracin de las empresas pblicas en particular, se convirti en un peso financiero para el

Gobierno dado el incremento en la demanda de servicios de una poblacin en crecimiento y el

acceso generalizado de los pobres y no pobres a bienes y servicios pblicos. Grandes dficits

fiscales fueron generados por gastos en infraestructura para la clase media y el sector privado, sin

los mecanismos y estructuras para asegurar la calidad, el control y la recuperacin de costos.

5. Para mediados de los 90, las limitaciones institucionales de este modelo fueron evidentes

para una generacin de lderes polticos cuyos seguidores esperaban que el Gobierno se

convirtiese en un mejor regulador de una economa cada vez ms compleja y diversificadamayormente dominada por el sector privado. El reto de redefinir el rol institucional

del Gobierno

dentro del contexto actual tiene dos vertientes. Primero, el Gobierno debe buscar un equilibrio

entre su rol como proveedor de bienes bsicos y servicios a zonas rurales y periferias urbanas; por

otro lado, la necesidad de fortalecer el marco institucional y regulatorio para crear un ambiente

conducente a un rol creciente del sector privado a travs de asociaciones pblicas-privadas.

Segundo, dada la limitada cantidad de recursos, el Gobierno debe mejorar la eficiencia en el usode los recursos pblicos.

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El Limitado Rol de Redistibucin en el Gasto Pblico

6. En la Repblica Dominicana los gastos del Gobierno son relativamente bajos encomparacin a pases de Amrica Latina y pases con niveles de ingresos similares. Con un valorequivalente al 16 por ciento del PIB en 1998, el gasto pblico del Gobierno general en laRepblica Dominicana era de aproximadamente 12 puntos porcentuales del PIB por debajo de laproporcin esperada para pases con niveles de desarrollo econrnico similar (Ver Tabla 1.1). Sinembargo, ms del 50 por ciento de los recursos y gastos del sector pblico en el 2001 fueronmanejados por agencias autnomas y descentralizadas, financieras y no financieras del sectorpblico (Ver Tabla Anexa A3.3), indicando que los gastos del Gobierno central no representanclaramente los gastos pblicos en la Repblica Dominicana.

Tabla I.1: Comparacin Internacional de Gastos Pblicos (Gobierno General).Indicador (por ciento del PIB) Actual Esperado DesviacinGasto Total, l9983' 16.3 28.2

-11.9Gasto Pblco en Salud, 1990-98 4/ 1.6 3.6

-2.0Gasto Pblico en Educacin (por ciento del PIB), 1997 y 2.3 4.7

-2.4,Gasto Pblico en Seguridad Social y Asistencia Social, 1998 6, 0.9 7.2

-6.31/ A nenos que se indique lo contrario.2/ La desviacin es el valor actual menos el valor esperado del indicador. Una desviacin negativa indica que la Repbhca Domrinicana est pordebajo de otros pases.3/ Los valores esperados fueron calculados utilizando un modelo cross-section Epgdp = 637+ 256 Ug(PIBpc,) donde Expgdp, representa los gastosen porcentaje del PIB en el pas i, y PlBpc, representa el PPP del PIB per cpita en el pais i. La regresin incluye a 84 pases.4/ Los valores esperados fueron calculados utilizando un miodelo cross-secdion Sal, = -6.97.1.24 Log(PIBpc,) donde Salud representa los gastospblicos en salud en porcentaje del PIB en el pas i. La regresin incluye 129 paises. La informacin para gastos en salud pblica se refiere al aonms reciente disponible durante el perodo de 1990-19985/ Los valores esperados fueron calculados utilizando un modelo cross-section Ed, =-15_+ 0 .68- LogrprB,,c) donde Edu, representa los gastospblicos en educacin como porcentaje del PIB en el pas i.6/ Los valores esperados fueron calculados utilizando un modelo cross-secrion Aise,aSouila =-20.78+3;23 L,g(PlBpc,> donde Asistencia Socialrepresenta el gasto pblico en seguridad social y asistencia como porcentaje del PIB en el pas i,Fuente: Base de datos SIMA del Banco Mundial.

7. Los reducidos gastos del Gobierno central en la Repblica Dominicana limitan lasactividades redistributivas de los mismos. El gasto pblico en los sectores que pueden beneficiara los ms pobres - salud, educacin y asistencia social -- es significativamente limitado conrelacin a pases comparables (Ver Tablas I. 1 e 1.2). Inclusive el gasto social es frecuentementecanalizado hacia la provisin de bienes privados. Por ejemplo, existe una propensin significativaen la Repblica Dominicana a la contratacin de profesores basada en conexiones polfticas y noen las habilidades pedaggicas de los mismos; al otorgamiento de contratos generosos para laconstruccin de nuevas escuelas o la impresin de textos a suplidores particulares, no a la mejoroferta. De igual forma, los gastos en construccin de viviendas, los cuales difcilmente beneficiana los pobres, equivalen a dos veces el promedio de los dems pases de Amrica Latina y elCaribe. Los gastos en agricultura presentan quizs el mejor ejemplo; casi todos los recursospblicos distribuidos al sector son usados para proveer bienes privados a grandes grupos deinters en el sector.Tabla 1.2: Gastos Sociales Seleccionados en Porcentaje del PIB, 1966 - 2003

1966-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000 2001 2002 2003Educacin 2.67 2.18 1.86 1.82 2.65 2.77 2.97 2.42Salud" 1.46 1.11 1.09 1.26 1.82 1.88 1.96 1.60Asistencia Social 0.66 0.69 0.81 0.52 1.00 1.62 0.95 0.631/ Para el perodo 1968-71 la salud incluye la asistencia social; por esta razn, este perodo ha sido ajustado nmnteniendo una proporcin desalud / asistencia social = 0.54. corno en 1972.Fuente: Clculos del personal del Banco mundial basados en inforracin de ONAPRES y del Banco Central.

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Una Explicacin basada en la Ec