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Reporte de Seguimiento a lareforma del Sistema

Aduanero de Guatemala

Engelbert Romero y Juan Carlos Barahona

Junio, 1997 CEN 323

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"Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos,posibles alternativas de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puestaen marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales osectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir ni se hacenresponsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad yDesarrollo Sostenible del INCAE acerca de una incorrecta interpretación de sucontenido, de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestiónpública. El objetivo ulterior es elevar el nivel de discusión y análisis sobre lacompetitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido esresponsabilidad, bajo los términos del texto anterior, de CLACDS y no necesariamentede los socios contribuyentes del proyecto ".

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I. MEDICIÓN DEL GRADO DE AVANCE DE LA REFORMA ADUANERA ENGUATEMALA

Este documento resume los princiales hallazgos hechos a raíz de la medición de losindicadores de desempeño de la aduana guatemalteca. La medición se realizó durante elmes de Mayo de 1997.

1. SISTEMA DE INDICADORES DE DESEMPEÑO

1.1 Funciones del Sistema Aduanero

Las aduanas en Centroamérica deberían cumplir los siguientes cuatro roles:

a. Facilitador del comercio

Como facilitador del comercio el Sistema Aduanero debe modificar el paradigma de la“competencia administrada” de las décadas anteriores, donde su cliente era un Estadoproteccionista e interventor, al paradigma de la “competencia total” donde su cliente es elconjunto de empresas e industrias que compiten en mercados globales donde la velocidad,seguridad y el costo del trasiego de bienes tienden a ser cada vez más importantes.

b. Generador de información

Como generador de información, el Sistema Aduanero debe modificar su papel tradicional desimple generador de estadísticas para convertirse en un generador de datos confiables,oportunos y de fácil acceso, que permitan la creación de información útil a todos losinteresados en la actividad comercial.

c. Recaudador del fisco

Como recaudador del fisco, el Sistema Aduanero debe modificar su papel de simplecobrador medido por el total de tributos recaudados en cada operación aduanera, por unpapel de “recaudador sofisticado” que reconoce que un cobro ineficiente de obligacionesperjudica los ingresos del fisco y, además, introduce distorsiones en la forma en quecompiten las empresas, afectando así la competitividad nacional.

d. Controlador del tráfico internacional de mercancías

Con el incremento de la actividad comercial y la profundización de esquemas de integracióneconómica, además de proteger la seguridad nacional, a los consumidores, la saludhumana, animal o vegetal, y el medio ambiente, las aduanas deben emprender accionespara la protección de la propiedad industrial e intelectual y la verificación del cumplimiento dediversas disposiciones contenidas en acuerdos y tratados comerciales, tales como las reglasde origen para la aplicación de preferencias arancelarias.

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1.2 Indicadores de Desempeño

Para medir el desempeño de las aduanas es necesario establecer indicadores que, siendoverificables objetivamente, permitan comparar la ejecutoria de las aduanascentroamericanas con las mejores del mundo. Se han definido dos clases de indicadores.Unos ligados a la productividad y al control de la gestión, y otros que permitan monitorearel proceso de reforma y cambio por el que están atravesando las aduanas enCentroamérica.

Los indicadores de gestión comprenden, según los roles que deben cumplir las aduanas,los siguientes:

• Facilitación: tiempos promedios que dura la tramitación de la declaración deimportación y/o exportación con o sin pago anticipado, así como declaracionestramitadas por funcionario.• Recaudación: costo de recaudación, recaudación por funcionario de aduana,porcentaje de recaudación total sobre el PIB, sobre el presupuesto nacional, entreotros.• Control de Mercancías: valor de los decomisos como porcentaje de la importación,como porcentaje del presupuesto de la policía fiscal, número de empresas auditadaspor fiscalizador, entre otros.• Generación de Información: número de informes estadísticos generadosautomáticamente, días de retraso para la generación de estadísticas de operación,cantidad de destinatarios que reciben informes públicos.

En cuanto a los indicadores de avance del proceso de reforma, se concentran en cinco (5)áreas en las que se prevén ajustes integrales:

• Procesos: porcentaje de reconocimientos físicos, aumento del porcentaje dedeclaraciones con pago anticipado, porcentaje de inspecciones procesadas concriterios aleatorios y de declaraciones autodeterminadas, son algunos de losindicadores.

• Tecnología de Información: porcentaje declaraciones transmitidaselectrónicamente, grado de avance en la adopción del estándar UN-EDIFACT,nivel de conexión electrónica con los usuario y con la región. Adicionalmente, semide la cantidad de recursos informáticos: personal informático por aduana,presupuesto en informática, número de aduanas interconectadas.

• Organización: aplicación de la Nueva Ley sobre Valoración Centroamericana,sistema de clasificación y origen , uso de laboratorios privados acreditados,profesionalización del personal, rigurosidad en reclutamiento, selección ycapacitación, convenios de intercambio de experiencias con otros países.Asimismo, se incluyen los recursos financieros (presupuestos ligados a larecaudación) y el desarrollo del sistema de indicadores de gestión.

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• Marco Legal: penas mínimas y máximas por subvaloración, por clasificaciónincorrecta, por defraudación por cuantía y origen,aprobación legislativa decambios procedimentales.

• Infraestructura: porcentaje de presupuesto asignado a instalaciones, estadogeneral de las mismas.

1.3 Resultado de las mediciones

A continación se presentan las principales conclusiones elaboradas a partir de losindicadores generados. En la parte II se resume el diagnóstico del sistema aduaneroguatemalteco en cuanto al cumplimiento de sus cuatro funciones, y en cuanto al grado deavance de la reforma. En la parte III se detallan todos los indicadores medidos y susvalores.

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! El procedimiento de despacho no es uniforme en todas las aduanas, esto seevidencia por los diferencias de tiempos promedio de duración del trámite dedespacho en las diversas aduanas de país (Aduana Central 3 hrs, ExpressAéreo 12 hrs, Vehículos 2 hrs, entre otras).

! A nivel nacional la duración promedio del trámite de despacho de lasmercancías se encuentra en 22 horas, cifra que refleja la presencia de pasosredundantes e innecesarios. Asimismo si se compara el tiempo de duración deltrámite de despacho de Guatemala con el resto de las aduanas deCentroamérica, este ocupa el penúltimo lugar.

1. Diagnóstico en el Area de Facilitación del Comercio

2. Diagnóstico en el Area de Generación de Información

" El 25% de las aduanas (5 de 20) se encuentra totalmente automatizada. Secuenta con un sistema de información que automatiza la mayoría de lasactividades: control de manifiestos, aforo y liquidación (no todos los módulosdel sistema están en uso). La digitación de las declaraciones de tramitación delresto de las aduanas se realiza en la Dirección General.

" Hay carencia de equipo informático. Esto se refleja al analizar la dotación derecursos informáticos por funcionarioque representa una computadora por cadaquince funcionarios.

II. DIAGNOSTICO ELABORADO A PARTIR DE LAS MEDICIONES

3. Diagnóstico en el Área De Recaudación Del Fisco

! Las Aduanas de Guatemala tiene un costo promedio de $0.010 para recaudarun dólar de tributos. Comparando esa cifra con las Aduanas de Centroaméricaes el país con costos más bajo de la región.

! El promedio anual de recaudación por funcionario aduanero se encuentra en$599.977, comparando dicha cifra con las aduanas de centroamérica,Guatemala ocupa el tercer lugar, superado por El Salvador con un monto de$613.072 y por Costa Rica con un monto de $967.977.

! El presupuesto destinado para la operación de las Aduanas representa un 1%del monto recaudado.

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4. Diagnóstico en el Área de Control del Tráfico de Mercancías

! El proceso de fiscalización está mal dirigido. Si bien, formalmente están bienestablecidas las tareas de la unidad, la labor de auditoría se ha vueltooperativa. Los empleados auditores se pasan la mayor parte del tiemposupervisando los aforos en el momento en que se realizan.

! La auditoría no tiene cobertura en todas las aduanas.

! No hay disponibilidad de herramientas informáticas en la unidad defiscalización, lo que dificulta la planificación de las auditorías.

5. Indicadores de Recurso Humano

• El personal de las aduanas tiene bajo nivel de profesionalización Y de capacitación(sólo el 5% es profesional). La mayoría de los profesionales se encuentranconcentrados en el grupo de auditores.

• A nivel nacional no hay instituciones de enseñanza superior para la formación deprofesionales en comercio exterior Y materia aduanera.

• El régimen de contratación está basado en el régimen de servicio civil. Lo queimposibilita el despido de trabajadores con bajo rendimiento, o la aplicación desanciones en caso de ser necesarias.

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• El 60 % de las declaraciones de importación son revisadas físicamente, estorepresenta un porcentaje muy alto. Esto se puede dar por la carencia de un análisisprofundo de comportamiento de importadores y riesgo, con el fin de elaborar loscriterios de selectividad.

6. Diagnóstico del Avance de la Reforma

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1. Facilitador del Comercio

Facilitadordel

Comercio

Facilitadordel

Comercio

Competitividad Regional

Recaudadordel

Fisco

Recaudadordel

Fisco

Generadorde

Información

Generadorde

Información

Controladordel Tráfico deMercancías

Controladordel Tráfico deMercancías

• Tiempo promedio de duración deltrámite de importación Nacional(Marzo, 1997)

• Tiempo promedio de duración deltrámite de importación por UnidadOrganizativa (Marzo, 1997)

III. LA ADUANA GUATEMALTECA CON RESPECTO A CENTROAMÉRICAINDICADORES

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TIEMPO PROMEDIO DE TRÁMITEDE LAS DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN

A NIVEL NACIONAL

Significado:

Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en lasaduanas de un país. La duración del trámite únicamente incluye las actividades que realiza laaduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de las mercancías.

El análisis del resultado de este indicador, permitirá establecer acciones sobre: Posiblesimplificación del trámite, normalización de procedimientos

ResultadoGuatemala : Tiempo promedio 22 horas Honduras: Tiempo promedio 20 horasEl Salvador: Tiempo promedio 19 horas Nicaragua: Tiempo promedio 48 horasCosta Rica: Tiempo promedio 1 hora

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TIEMPO PROMEDIO DE TRÁMITEDE LAS DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN

POR UNIDAD ORGANIZATIVA

Significado:

Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en lasdiversas aduanas de un país. La duración del trámite únicamente incluye las actividades querealiza la aduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de lasmercancías.

Este indicador comprende sólo las aduanas que pudieron ser verificadas en la visita deevaluación.

Resultados:

Aduana Central: 3 hrs. Pto. Quetzal: 3 hrs.

Express Aéreo: 12 hrs. Vehículos: 2 hrs.

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2. Generador de Información

Facilitadordel

Comercio

Facilitadordel

Comercio

Competitividad Regional

Recaudadordel

Fisco

Recaudadordel

Fisco

Generadorde

Información

Generadorde

Información

Controladordel Tráfico deMercancías

Controladordel Tráfico deMercancías

• Porcentaje de aduanas con solucióninformática (Marzo, 1997)

• Porcentaje de aduanasinterconectadas (Marzo, 1997)

• Funcionarios por estación de trabajo(Marzo, 1997)

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PORCENTAJE DE ADUANAS CON SOLUCIÓNINFORMÁTICA

Significado:

Este indicador presenta el procentaje de aduanas que cuentan con solución informática pararealizar las operaciones .

ResultadoGuatemala : 25 % de las AduanasHonduras: 18% de las AduanasEl Salvador: 72% de las AduanasNicaragua: 48% de las AduanasCosta Rica: 100% de las Aduanas

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PORCENTAJE DE ADUANAS INTERCONECTADAS

Significado:

Este indicador presenta el procentaje de aduanas que se encuentran interconectadas entre sípor medio electrónicos .

ResultadoGuatemala : 25% de las aduanasHonduras: 20% de las aduanasEl Salvador: 0 %Nicaragua: 0 %Costa Rica: 45% de las aduanas

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DOTACIÓN RECURSOS INFORMÁTICOS:FUNCIONARIOS POR ESTACIÓN TRABAJO

Significado:

Este indicador presenta la dotación de equipo disponible por funcionario.

Se calcula dividiendo el total de equipo disponible entre el total de funcionarios.

ResultadoGuatemala: 1 computador para 15 funcionariosNicaragua: 1 computador para 4 funcionariosCosta Rica: 1 computador para 2 funcionarios

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3. Recaudador del Fisco

Facilitadordel

Comercio

Facilitadordel

Comercio

Competitividad Regional

Recaudadordel

Fisco

Recaudadordel

Fisco

Generadorde

Información

Generadorde

Información

Controladordel Tráfico deMercancías

Controladordel Tráfico deMercancías

• Costo de recaudación (1996)

• Tasa crecimiento de recaudación(1995-1996)

• Recaudación por funcionario(1996)

• Distribución de la recaudación entreTributos internos y DerechosArancelarios (1996)

• Tributos recaudados/Presupuesto(1996)

• Recaudación total como porcentajedel presupuesto nacional, PIB,Comercio Exterior (1996)

• Impuestos internos (1996)

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COSTO DE RECAUDACIÓN A NIVEL NACIONAL

Significado:

Este indicador presenta el costo de recaudar cada dólar de impuestos. Se calculadividiendo el presupuesto del Servicio de Aduanas entre el monto total recaudado deimpuestos.

ResultadoGuatemala: Costo por $ es de $ 0.010Honduras: Costo por $ es de$0.077El Salvador:Costo por $ es de $0.014Nicaragua: Costo por $ es de $0.035Costa Rica: Costo por $ es de $0.012

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COSTO DE RECAUDACIÓN POR UNIDADORGANIZACIONAL

Significado:

Este indicador presenta el costo que tiene recaudar un dólar en cada unidad organizativa. Elcálculo se realiza tomando en consideración el costo en que incurre la unidad organizativaentre el monto de impuestos recaudado.

El análisis de este indicador permitirá establecer acciones sobre Asignación de recursos

Resultado Aduanas GuatemalaAduana Tecunuman: $0.004Aduana Santo Tomás C.: $0.003Aduana Quetzal: $0.002Aduana Central: $0.001

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TASA DE CRECIMIENTO DE LA RECAUDACIÓNA NIVEL NACIONAL

Significado:

Este indicador presenta la tasa crecimiento de recaudación a nivel nacional . Se calculacomparando el monto de los tributos recaudados en relación al año anterior (1995 a 1996)

ResultadoGuatemala: 13%Honduras: 16%El Salvador:-10%Nicaragua: 2%Costa Rica: -1%

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RECAUDACIÓN PORFUNCIONARIO NACIONAL

Resultados:

Costa Rica: $967.977 Nicaragua: $176.320

Guatemala: $599.977 El Salvador: $ 613.072

Promedio: $589.337

Significado:

Este indicador presenta el promedio de recaudación por funcionario a nivel nacional.

El cálculo se realiza tomando en consideración el monto total recaudado por todas las aduanasdel país, entre el número de empleados a nivel nacional. El análisis de este indicadorpermitirá efectuar comparaciones sobre el grado de eficiencia en la recaudación con respectoa otros países de la región.

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RECAUDACIÓN POR FUNCIONARIO POR UNIDAD ORGANIZACIONAL

Significado:

Este indicador presenta el promedio de recaudación por funcionario por unidad organizativa. Elcálculo se realiza tomando en consideración el monto total recaudado por aduana entre elnúmero de funcionarios que conforman la unidad organizativa.

El análisis de este indicador, permitirá efectuar comparaciones sobre el grado de eficienciaen la recaudación por unidad administrativa o volumen de operaciones.

Resultado Aduanas GuatemalaAduana Central: $ 1.805.697Aduana Quetzal:$ 1.474.231Aduana Expres: $ 855.305

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CONFORMACIÓN DE LA ESTRUCTURA IMPOSITIVA (IMPUESTOSINTERNOS Y DERECHOS ARANCELARIOS)

Significado:

Señala la distribución porcentual del total de tributos recaudados distribuidos en derechos ala importación e impuestos.

Resultado Derechos arancelarios Impuestos InternosGuatemala : 40% 60%Honduras: 60% 40%El Salvador: 37% 63%Nicaragua: 35% 65%Costa Rica: 24% 76%

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PORCENTAJE QUE REPRESENTA EL PRESUPUESTO DELOS TRIBUTOS RECAUDADOS

Significado:Este indicador señala el porcentaje que representa el presupuesto de lasaduanas del monto anual recaudado. El indicador se calcula dividiendo elmonto de presupuesto entre el total de recaudación anual.

ResultadoGuatemala : el presupuesto representa un 1% de lo recaudado (1996)Honduras: el presupuesto representa un 4.8 % de lo recaudado (1996)El Salvador: el presupuesto representa un 1.4% de lo recaudado (1996)Nicaragua: el presupuesto representa un 3.5 de lo recaudado (1996)Costa Rica: el presupuesto representa un 1.2% de lo recaudado (1996)

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RECAUDACIÓN TOTAL / PRESUPUESTO NACIONAL

Significado:Este indicador indica el porcentaje que del presupuesto nacional, representan los tributosrecaudados para ese año.

Resutlado:Costa Rica 24%Salvador 26%Guatemala 31%

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RECAUDACIÓN TOTAL / PIB

Significado:Este indicador indica el porcentaje que del Producto Interno Bruto, representan los tributosrecaudados para ese año.

Resutlado:Costa Rica 7 %Salvador 4 %Guatemala 4 %

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RECAUDACIÓN TOTAL / COMERCIO EXTERIOR

Significado:Este indicador indica el porcentaje que representa el total de tributos recuadados delmonto anual registrado de comercio exterior. Es decir, del promedio deimportaciones y exportaciones registradas para dicho año.

Resutlado:Costa Rica 34% Salvador 25%Guatemala 22% Nicaragua 15%

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RECAUDACIÓN IMPUESTOS / RECAUDACIÓN INTERNOS TOTAL

Significado:Este indicador indica qué porcentaje de todos los tributos recaudado representan lostributos internos (no arancelarios).

Resutlado:Costa Rica 77% Salvador 69%Guatemala 63% Nicaragua 34%

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4. Controlador Del Tráfico De Mercancías

Facilitadordel

Comercio

Facilitadordel

Comercio

Competitividad Regional

Recaudadordel

Fisco

Recaudadordel

Fisco

Generadorde

Información

Generadorde

Información

Controladordel Tráfico deMercancías

Controladordel Tráfico deMercancías

• Capacidad de fiscalización:empresas auditadas por fiscalizador(1996)

• Capacidad de fiscalización: accionesde fiscalización tomadas hasta 4años después (Marzo, 1997)

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CAPACIDAD DE FISCALIZACIÓN: EMPRESASAUDITADAS POR FUNCIONARIO FISCALIZADOR

Significado:

El establecimiento de una unidad de fiscalización moderna implica planes de fiscalizaciónbasados en datos e información sobre importadores, exportadores y auxiliares, sobre labase de un análisis estadístico de comportamiento que permita optimizar las actividadesde fiscalización y auditoría a las empresas de comercio exterior.

ResultadoGuatemala: 10 empresas por funcionario de fiscalizaciónEl Salvador: 11 empresas por funcionario de fiscalización

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CAPACIDAD DE FISCALIZACIÓN: ACCIONES DE FISCALIZACIÓN HASTACUATRO AÑOS DESPUÉS

Significado:

Las acciones de fiscalización “a posteriori” permiten: comprobar, en todo o en parte, lasdeclaraciones que no fueron comprobadas antes del levante en zona primaria o; compararlos datos declarados con otra información del importador consignatario. Comoconsecuencia, la Aduana puede revisar la declaración y girar notas de cargo o liquidacionescomplementarias.

Estas inspecciones pueden hacerse directamente o contratando firmas de auditoríaespecializadas.

ResultadoGuatemala : 1 añoHonduras: 1 añoEl Salvador: 1 añoNicaragua: 4 añosCosta Rica: 4 años

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INDICADORES DE RECURSO HUMANOESTRATEGIA DE PROFESIONALIZACIÓN (1996)

Significado:

Este indicador presenta el porcentaje de personal profesional de las aduanas.El indicador se calcula dividiendo la cantidad de profesionales entre el total defuncionarios

Resultado

Guatemala : porcentaje de funcionarios profesionales 5%El Salvador: porcentaje de funcionarios profesionales 12%Nicaragua: Porcentaje de funcionarios profesionales 5%Costa Rica: porcentaje de funcionarios profesionales 21%

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INDICADORES DE RECURSO HUMANOTASA DE CRECIMIENTO DE PERSONAL PROFESIONAL (1996-1997)

Significado:

Este indicador presenta la tasa de crecimiento del personal profesional en el ServicioNacional de Aduanas . Se calcula comparando la cantidad de profesionales en relación alaño anterior (1996 a 1997)

ResultadoGuatemala: 31%Honduras: No disponibleEl Salvador: 112%Nicaragua: 11%Costa Rica: 3%

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AVANCE DE LA REFORMARECONOCIMIENTO FÍSICO DEL 30% O MENOS (MARZO, 1997)

Significado:

Que el reconocimiento físico sea aplicado como máximo al 30% de la mercancía. En los casosen que no se hace inspección física se realiza inspección documental o ninguna sin perjuicio delcontrol a posteriori.

ResultadoGuatemala :60%Honduras: no aporto datosEl Salvador: 100%Nicaragua: no aporto datosCosta Rica: 30%