Reporte CEEY de Transparencia al Congreso de Puebla

Consejo Directivo

Dra. Amparo Espinosa RugarcaPresidenta

Lic. Amparo Serrano EspinosaVice-Presidenta

Mtro. Julio Serrano EspinosaSecretario

Sr. Manuel Serrano EspinosaTesorero

Dr. Enrique CrdenasDirector Ejecutivo

Dra. Vernica Malo GuzmnInvestigadora Principal

Mtra. Claudia Paola Debler BerentsenInvestigadora

Evala y Decide

Evaluaciones 2012

Serie: Evaluacin de leyes Centro de Estudios Espinosa Yglesias, A.C. ceey Editorial

Centro de Estudios Espinosa Yglesias, A.C. Las Flores 64ACol. Tlacopaclvaro Obregn, C.P. 01040Mxico, D.F. www.ceey.org.mx

Impreso en Mxico

evaluacin de desempeo sobre el Segundo Ao de Sesiones

de la lviii legislatura del H. Congreso

del Estado de Puebla 2012

Evala y Decide

PANEL DE EVALUADORES

Dr. Francisco Javier Aparicio CastilloLic. Juan Pablo Arroyo OrtizDra. Luisa Bjar AlgaziMtro. Leonardo Corro FernndezMtra. Mnica Cortiglia BoschDra. Gloria del Castillo AlemnMtra. Mariel Escobar ToledoDr. Ricardo Espinoza ToledoDr. Jos Luis Garca AguilarMtro. Lorenzo Gmez MornDr. Samuel Gonzlez RuizLic. scar Gutirrez ParadaLic. Felipe Ibaez MarielDr. lvaro Fernando Lpez LaraDr. Salvador Malo lvarezDr. Francisco Miranda LpezDra. Cecilia Mora DonattoDr. Miguel Ontiveros AlonsoMtro. Jos ngel Pescador OsunaDr. Khemvirg Puente MartnezDr. Luis Raigosa SoteloDr. Vctor Reynoso AnguloDr. Miguel Sarre IguinizMtra. Roco Vargas SerranoLic. Lilia Mara Vlez IglesiasMtro. Jeffrey Allen Weldon UittiDra. Margarita Zorrilla Fierro

Moderador /Director General Dr. Enrique Crdenas Snchez

Coordinadores:Mtra. Claudia Paola Debler BerentsenInvestigadora del ceeyMtro. Fernando Dworak Camargo (investigador invitado)

Equipo upaep- PueblaCoordinador: Dr. Alfonso Mendoza VelzquezLic. Paola Fabre MirandaLic. Yessica Lara Torres

NDICE

RESUMEN EJECUTIVO | 9

I INTRODUCCIN | 15

II RESULTADOS | 19a Evaluacin del desempeo institucional del segundo ao de sesiones

(2012) | 19b Evaluacin de la actividad legislativa | 26

1 Anlisis de iniciativas aprobadas en torno a la organizacin del Congre-so (orgnico), transparencia y rendicin de cuentas | 26

Tema 1. Organizacin del Congreso (orgnico) | 28Tema 2. Transparencia y rendicin de cuentas | 37

2 Anlisis de iniciativas aprobadas en torno a la reforma penal | 473 Anlisis de iniciativas aprobadas en torno a la educacin | 63

III EVALUADORES | 79

ANEXO 1 | 119Documento metodolgico aplicado a la evaluacin de desempeo de la lviii Legis-latura del H. Congreso del Estado de Puebla 2011- 2013

ANEXO 2 | 131Opinin del Dr. Miguel Szkely Pardo sobre la Desaparicin del Instituto de Evalua-cin y Medicin de la Marginacin y Pobreza del Estado de Puebla (Decreto por el que se extingue el Instituto de Evaluacin y Medicin de la Marginacin y Pobreza aprobado en Sesin Plenaria el 26/01/2012)

RESUMEN EJECUTIVO

Con el fin de contribuir al mejor desempeo de las instituciones pblicas y especialmente del poder pblico, el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey) resolvi poner al escrutinio de pneles amplios, plurales e incluyentes conformados por expertos reconocidos en su medio a saber acadmicos, con-sultores, ex funcionarios y miembros de organizaciones civiles, el desempeo de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla 2011-2013 (Congre-so). La decisin de evaluar a los poderes Ejecutivo y Legislativo de dicho estado, se origin a partir de la alternancia poltica ah vivida en tiempos recientes.1 Dicho reacomodo de fuerzas frente al poder poltico, ha conllevado transformaciones no slo en el orden normativo, sino en la esfera de la actuacin del Ejecutivo del estado, del Legislativo, de los partidos polticos y, desde luego, de la ciudadana en su relacin con el poder.

Con base en la metodologa diseada por el ceey entregada previamente a los diputados de la presente Legislatura para evaluar al Poder Legislativo del Estado de Puebla y a sus grupos parlamentarios, se documentaron por segundo ao consecutivo datos duros sobre grupos parlamentarios; facultades de control y vigilancia como control econmico, comparecencias de funcionarios pblicos y solicitudes de informacin, nombramientos y ratificaciones; facultades legis-lativas como iniciativas de leyes y decretos presentados y aprobados, facultades electorales, ocursos, puntos de acuerdo y coaliciones triunfadoras; asistencia al pleno y a votaciones; licencias; comisiones legislativas; cohesin y disciplina; interferencias y relacin de los legisladores con sus distritos. Posteriormente, profesionales y acadmicos expertos revisaron, comentaron y evaluaron dichos informes, as como una seleccin de iniciativas aprobadas durante el periodo, con

1 La evaluacin del Poder Ejecutivo es un ejercicio distinto al que se presenta en este reporte. Comprende la evaluacin de las propuestas de campaa del candidato, el Plan Estatal de Desarrollo y en 2018, el desempeo del Ejecutivo estatal al trmino de su sexenio.

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el fin otorgar una calificacin final del desempeo del H. Congreso del Estado de Puebla durante su segundo ao de sesiones. Dicha calificacin se compone de dos aspectos: uno cualitativo que recupera los argumentos vertidos en la discusin so-bre los documentos referidos y otro cuantitativo que asigna un nmero en escala de 0 al 10 con base en los elementos sealados en la evaluacin cualitativa. De esta manera se construy una valoracin integral.

Los 27 profesionales convocados para este ejercicio cuentan con amplia expe-riencia en el manejo de los siguientes temas: parlamentarismo, tcnica legislati-va, argumentacin jurdica, transparencia y rendicin de cuentas, reforma penal y educacin.

Esta segunda evaluacin se llev a cabo entre los meses de julio y noviembre de 2012.2 Los especialistas se reunieron en cuatro mesas de anlisis. Se discuti, por una parte, las diferentes iniciativas aprobadas durante el mismo periodo en relacin con los siguientes temas: organizacin del Congreso (orgnico); trans-parencia y rendicin de cuentas; reforma penal y educacin y, por otro lado, los informes sobre el desempeo institucional elaborados durante 2012. Este ltimo panel tambin determin la ponderacin de cada uno de los elementos que cons-tituyen esta evaluacin para otorgar la calificacin final.

La calificacin global del desempeo del segundo ao de sesiones de la lviii Legislatura del Estado de Puebla fue de 6 (seis) y se conform por los siguientes elementos:

Evaluacin de Desempeo sobre el Segundo Ao de Sesiones de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla (2012)

aspectos a evaluar ponderacin calificacin obtenida

Evaluacin del desempeo institucional

(Documento base: informes del segundo ao de sesiones)

50% 6.57

Evaluacin de la actividad legislativa

(Documentos base: iniciativas aprobadas)

50% 5.37

Calificacin final 100% 6

2 Los resultados del primer ejercicio de evaluacin se dieron a conocer a la opinin pblica en diciembre de 2012 y pueden ser consultados en http://www.ceey.org.mx/site/politicas-pu-

blicas/evaluaciones-desempeno/evaluacion-desempeno-sobre-primer-ano-sesiones-lviii

EVALA y DECIDE: evaluac iones 201211

Evaluacin de Desempeo Institucional del Segundo Ao de Sesiones (2012)

criterio ponderacin calificacin obtenida

Facultades de Control 33% 5.75

Facultades Legislativas 33% 7.16

Facultades Representativas 33% 7

Calificacin final 100% 6.57

Evaluacin Legislativa Del Segundo Ao De Sesiones (2012)

iniciativas aprobadas por tema ponderacin calificacin obtenida

1. Organizacin del Congreso (Orgnico) 30% 5.3

2. Transparencia y rendicin de cuentas 30% 6.2

3. Reforma penal 20% 5.2

4. Educacin 20% 4.4


A continuacin se plantean algunos aspectos que sustentan esta calificacin:Entre los especialistas hubo consenso en sealar que a pesar de que an no son

transparentes en su totalidad las discusiones que se llevan a cabo en las distintas comisiones, el Congreso de Puebla especialmente a partir de enero de 2013 ha hecho un esfuerzo importante para actualizar la informacin disponible en su portal electrnico, as como para organizarla de tal manera que el ciudadano pueda consultarla con mayor facilidad. Coincidieron en que, a diferencia de la evaluacin sobre el primer ao de sesiones de la lviii Legislatura, en este segundo ejercicio no slo se pudo revisar las iniciativas presentadas al Congreso, sino que se tuvo acceso a las votaciones, las actas de las comisiones y a las versiones estenogrficas de las sesiones de Pleno en las que fueron aprobadas.

Se consider importante resaltar que el Congreso de Puebla ha mostrado vo-luntad para abrirse al escrutinio ciudadano, lo cual habla de su talante democr-tico. Asimismo, ha hecho esfuerzos importantes en los ltimos meses para ali-mentar su portal electrnico fuente principal de informacin con datos tiles para conocer su labor legislativa. El reto ahora es complementar la informacin y mantenerlo actualizado.

Varios especialistas reconocieron que, a diferencia de otras legislaturas estata-les, el Congreso de Puebla ha tomado con mayor seriedad su responsabilidad de transparentar su actuar y rendir cuentas a los ciudadanos. No obstante, se cree que an hay mucho que hacer en la materia, especialmente en lo que respecta a las dis-cusiones que se llevan a cabo en las Comisiones, en lo relativo al proceso legislativo,

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as como en la calidad de las iniciativas que aprueban, tanto del Poder Ejecutivo, como del propio Legislativo.

A su vez, coincidieron en que la metodologa sugerida por el ceey para evaluar las diferentes iniciativas aprobadas por el Congreso resulta exigente, pero que es de-seable que a partir de ejercicios de esta naturaleza, los legisladores tomen conciencia de lo importante que es formarse en temas relacionados con la tcnica jurdica y con la lgica de elaboracin de polticas pblicas (establecimiento de relaciones causales entre problemas pblicos y ejes de intervencin como soluciones). Lo anterior, pues-to que el trabajo legislativo result deficiente en el presente ejercicio de evaluacin.

De los informes analizados, los especialistas pudieron constatar que durante el periodo estudiado existe una alta cohesin de los grupos parlamentarios, que los diputados asisten con regularidad y puntualidad a sus sesiones, que no incurren en interferencias que obstruyan el cumplimiento de las funciones del rgano legislati-vo y que un alto porcentaje de las iniciativas presentadas se discuten y se aprueban. No obstante lo anterior, los evaluadores destacaron que gran parte de lo que suce-de en las Comisiones no se hace pblico, y que muchas iniciativas se discuten y se aprueban sin la debida deliberacin de los diputados presentes en el Pleno y sin la participacin real de la ciudadana.

Del anlisis de iniciativas aprobadas, los evaluadores apreciaron exposiciones de motivos en donde se describen problemas o retos de carcter general, pero no necesariamente del Estado de Puebla y sin sealar cmo es que se consult a la ciudadana. Tambin se destac que, en muchos casos, los artculos reformados, adicionados o derogados, no atienden por completo los problemas referidos en la exposicin de motivos.

Una falla importante que se seal en varias sesiones de evaluacin fue la caren-cia de una perspectiva del Poder Legislativo de lo que acontece a nivel nacional, espe-cialmente en lo relacionado con el Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Puebla, as como las obligaciones que derivan de las recientes reformas constitucionales en materia de amparo y proteccin de derechos humanos. Sin la debida atencin, los jueces podrn declarar como inaplicables las leyes que aprueban por considerarlas violatorias de los derechos humanos protegidos por los tratados y convenciones in-ternacionales celebrados por Mxico y las leyes nacionales en la materia.

Bajo esta misma lgica, los especialistas coincidieron en la urgencia de que el Congreso de Puebla aborde con mayor detenimiento lo relativo a su tcnica legisla-tiva. Se tiene claro que los diputados y diputadas del Congreso no son todos aboga-dos u especialistas en tcnica y procesos legislativos, pero eso no los exime de reali-zar su labor con mayor detenimiento y asistidos en todo momento por los rganos tcnicos de apoyo con los que cuenta el Congreso del Estado para el conocimiento, anlisis y resolucin de los asuntos que son de su competencia. Lo anterior abonar


a la calidad regulatoria, a la mejora de sus estndares, del trabajo de los dictmenes y, en general, mejorar su argumentacin de constitucionalidad. Agregaron que es aqu donde entra el trabajo fino de los institutos especializados, quienes debern llevar a cabo estudios de impacto y seguimiento post legislativo.

Los panelistas confan en que las sugerencias y recomendaciones que ofrece este reporte de evaluacin sirvan nuevamente a los diputados y diputadas en su la-bor legislativa y promuevan la continuidad en el dilogo entre el Poder Legislativo y la ciudadana.

Diciembre de 2013

IINTRODUCCIN

Desde el ao 2006, el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey), ha realizado diversas evaluaciones de iniciativas de reformas legislativas, mltiples pol-ticas pblicas y diversas estructuras institucionales. El enfoque de estos ejercicios ubica al ciudadano como justificacin y objetivo de la accin del Estado y autorida-des locales, cuya obligacin reside en rendir cuentas ante sus representados.

El ceey asume como uno de sus objetivos centrales el coordinar las evaluacio-nes del desempeo y de la puesta en marcha de diversas acciones por parte del Esta-do mexicano, as como de iniciativas de reformas legislativas, a travs de la convo-catoria a pneles de expertos. Lo anterior desde una perspectiva ciudadana, esto es, el ofrecer a la poblacin mexicana informacin que sustente su potencial comunica-cin con los ejecutores de las polticas pblicas para lograr que el diseo, operacin y resultados de stas tengan ms solidez y efectividad.

As, el proyecto de evaluacin legislativa, de polticas pblicas y propuestas de reforma, as como de desempeo gubernamental es un medio del ceey para cum-plir su misin de fomentar la discusin seria de temas pblicos, evaluar el desem-peo de autoridades y promover polticas ms slidas y eficaces. Con lo anterior, se busca presentar a la sociedad y a las propias autoridades, una evaluacin objetiva que les permita tomar decisiones tanto de corte electoral, como de rediseo y orien-tacin de la legislacin, las instituciones y las polticas mismas.

En este marco, el Centro, al considerar el momento histrico de alternancia poltica vivido en las elecciones pasadas en el Estado de Puebla, resolvi poner al escrutinio de pneles amplios, plurales e incluyentes, conformados por exper-tos reconocidos en su medio a saber, acadmicos, consultores, funcionarios y miembros de organizaciones civiles el desempeo de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla 2011-2013 (Congreso), la cual entr en sesiones el 14 de enero de 2011.

Con base en la metodologa desarrollada por el ceey en 2009 para evaluar el desempeo de la lx Legislatura del Congreso de la Unin (2006-2009), se plan-te un nuevo documento metodolgico, el cual fue presentado a los diputados del

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Congreso de Puebla en marzo de 2011. Para integrar la informacin que sera utili-zada por los evaluadores en su ejercicio deliberativo, el ceey firm un convenio de colaboracin con acadmicos y alumnos de la Universidad Popular Autnoma del Estado de Puebla (upaep), quienes se han encargado de la recoleccin y anlisis de la informacin. sta se ha puesto a consideracin de la opinin pblica a travs de los medios de comunicacin.

Al concluir el primer ao de sesiones de la lviii Legislatura, se convoc a un grupo de expertos reconocidos para evaluar, tanto las facultades del Congreso, como una seleccin de iniciativas aprobadas durante ese periodo. La calificacin global de dicho ejercicio fue de 6.3 y sus resultados se dieron a conocer en diciembre de 2012.

Al publicarse los resultados, el ceey recibi comentarios por parte de algunos miembros de la lviii Legislatura del H. Congreso de Puebla respecto a los informes elaborados, as como a las recomendaciones expuestas en el reporte de evaluacin 2011. stos han sido reproducidos en el tercer informe de 2012 y se pusieron a dis-posicin de los especialistas que integraron los pneles del subsecuente ejercicio.

El segundo ejercicio de evaluacin de la Legislatura comenz en julio de 2013 y en l, especialistas de reconocida experiencia en la materia la gran mayora tam-bin fueron evaluadores en 2012 discutieron los tres informes elaborados durante el ao legislativo en torno a las tres facultades del Congreso (Vigilancia y control, legislativa y de representacin), y una seleccin de iniciativas aprobadas en torno a los siguientes temas:3 organizacin del Congreso, transparencia y rendicin de cuentas, reforma penal y educacin. Asimismo, se consider importante presentar una opinin en torno a la reciente desaparicin del Instituto de Evaluacin y Medi-cin de la Marginacin y Pobreza del Estado.

Los evaluadores que integraron los pneles de anlisis y discusin del presente ejercicio son: Francisco Javier Aparicio Castillo, Juan Pablo Arroyo Ortiz, Luisa B-jar Algazi, Leonardo Corro Fernndez, Mnica Cortiglia Bosch, Gloria del Castillo Alemn, Mariel Escobar Toledo, Ricardo Espinoza Toledo, Jos Luis Garca Aguilar, Lorenzo Gmez Morn, Samuel Gonzlez Ruiz, scar Gutirrez Parada, Felipe Iba-ez Mariel, lvaro Fernando Lpez Lara, Salvador Malo lvarez, Francisco Miranda Lpez, Cecilia Mora Donatto, Miguel Ontiveros Alonso, Jos ngel Pescador Osuna, Khemvirg Puente Martnez, Luis Raigosa Sotelo, Vctor Reynoso Angulo, Miguel Sarre Iguiniz, Roco Vargas Serrano, Lilia Mara Vlez Iglesias, Jeffrey Allen Weldon Uitti y Margarita Zorrilla Fierro.

A continuacin se despliega la calificacin final que dicho panel otorg (escala del 0 al 10) al H. Congreso del Estado de Puebla por su desempeo en el segundo ao

3 Las iniciativas fueron seleccionadas con base en su relevancia en torno a la labor previa del

ceey y consultadas con especialistas y miembros de organizaciones civiles en Puebla.


de sesiones de la Legislatura, as como las calificaciones parciales que la componen.En una escala del 1 al 10, las calificaciones que se otorgaron a cada tema y sub-

tema son las siguientes:

Evaluacin de Desempeo sobre el Segundo Ao de Sesiones de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla (2012)

aspectos a evaluar ponderacin calificacin obtenida

A. Evaluacin del desempeo institucional (Documentos

base: informes del segundo ao de sesiones)

50% 6.57

B. Evaluacin de la actividad legislativa (Documentos

base: iniciativas aprobadas)

50% 5.37

Calificacin final 100% 6

Evaluacin de Desempeo Institucional del Segundo Ao de Sesiones (2012)

criterio ponderacin calificacin obtenida

I. Facultades de Control 33% 5.75

II. Facultades Legislativas 33% 7.16

III. Facultades Representativas 33% 7


Evaluacin Legislativa del Segundo Ao de Sesiones (2012)

iniciativas aprobadas por tema ponderacin calificacin obtenida

Organizacin del Congreso (Orgnico) 30% 5.3

Transparencia y rendicin de cuentas 30% 6.2

Reforma penal 20% 5.2

Educacin 20% 4.4


En el presente documento se podrn conocer los resultados de la evaluacin del desempeo institucional del Segundo Ao de Sesiones (2012) de la lviii Legislatu-ra del H. Congreso del Estado de Puebla, los resultados de la evaluacin legislativa versan sobre: a) anlisis de iniciativas aprobadas sobre la organizacin del Congre-so (orgnico), b) anlisis de las iniciativas aprobadas en torno a la transparencia y rendicin de cuentas, c) anlisis de iniciativas aprobadas sobre la reforma penal, y

d) anlisis de las iniciativas aprobadas sobre educacin; la sntesis curricular de los evaluadores participantes; el documento metodolgico aplicado a la evaluacin del desempeo de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla 2011-2013, as como la opinin del Dr. Miguel Szkely Pardo sobre la Desaparicin del Instituto de Evaluacin y Medicin de la Marginacin y Pobreza del Estado de Puebla (Decre-to por el que se extingue el Instituto de Evaluacin y Medicin de la Marginacin y Pobreza aprobado en Sesin Plenaria el 26/01/2012).

IIRESULTADOS

A. EVALUACIN DEL DESEMPEO INSTITUCIONAL DEL SEGUNDO AO DE SESIONES (2012)

criterio pond. calif. comentarios

I. Facultades de control

y vigilancia

33% 5.75 Slo se realiza de manera preventiva (por ejem-

plo, en nombramientos de titulares de rganos,

en los cuales interviene el Congreso de Puebla) y

en ciertos momentos del ao cuando se examina,

revisa y califica la Cuenta de la Hacienda Pblica

del Estado y cuando estudia, discute y aprueba la

Ley de Ingresos del Estado y de cada municipio,

y no como un ejercicio constante en el que parti-

cipen las distintas Comisiones a lo largo del ao

legislativo.

La falta de publicidad en las sesiones de Comisio-

nes durante 2012 ha dificultado al ciudadano co-

nocer a fondo el ejercicio de dicha funcin.

II. Facultades Legisla-

tivas

33% 7.16 Debe considerar tambin la facultad de control y

vigilancia en lo relativo a la aprobacin de las ini-

ciativas de ley y decreto que somete para su discu-

sin y aprobacin el Poder Ejecutivo.

El sistema de Comisiones que opera actualmente

es inapropiado en cuanto a su tamao, ya que un

mayor nmero de comisiones atomiza jurisdic-

ciones, y se dificulta la funcin de control.

20

III. Facultades de

Representacin

33% 7 La cohesin ha sido notable en el primer ao de

sesiones.

Aunque no todos los legisladores cumplen con

reportar sus actividades ante los distritos, el nivel

de cumplimiento no es malo en comparacin con

otros congresos locales.


COMENTARIOS GENERALES

Como parte de una primera aproximacin, la mesa de discusin apunt que los ejer-cicios de evaluacin de desempeo de la lviii Legislatura del ceey han resultado positivos: se han podido constatar avances principalmente en materia de transparen-cia y acceso a la informacin pblica y en la apertura al dilogo. Como resultado del primer ejercicio, el ceey recibi un oficio del Dip. Mario Riestra Pia,4 en su calidad de Presidente de la Junta de Gobierno y Coordinacin Poltica, en donde se expresan comentarios y rplicas a los informes y al reporte de evaluacin correspondiente al primer Ao Legislativo (2011) y otro relacionado con las modificaciones hechas al portal electrnico del Congreso de Puebla a partir de diversas demandas ciudadanas.5

Aunque el ejercicio de evaluacin no permite un dilogo directo entre los evalua-dores integrantes de las distintas mesas de discusin y los legisladores, se conside-r de utilidad para los especialistas contar con dicha informacin en el momento de analizar y discutir los temas relativos al desempeo institucional. Se consider que la reaccin del Congreso fue beneficiosa y esperan que las recomendaciones sean consideradas para materializar cambios especficos tanto en el desempeo institu-cional del Poder Legislativo, como en su actividad legislativa.

Tambin sealaron que ha sido un proceso de aprendizaje para el ceey, ya que el tercer informe de segundo Ao Legislativo presenta cambios positivos en su es-tructura, y ha permitido adecuar la metodologa a partir de los comentarios de los especialistas que han participado en los dos ejercicios de evaluacin, as como de las aportaciones de los legisladores.

4 El oficio mgrp/hc/110/2013 de fecha 3 de abril de 2013, ha sido incorporado como anexo al Informe sobre el Tercer Periodo de Sesiones del Segundo Ao de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla. Mayo de 2013.

5 El oficio mgrp/hc/110/2013 de fecha 3 de abril de 2013, ha sido incorporado como anexo al Informe sobre el Tercer Periodo de Sesiones del Segundo Ao de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla. Mayo de 2013.


COMENTARIOS PARTICULARES

I. Facultades de control y vigilancia

As contestaron los especialistas a cuestionamientos especficos en torno a la facul-tad de control y vigilancia.

criterio comentario

Se encuentran disponibles

los documentos que acredi-

ten el trabajo del Congreso

en materia presupuestal?

S. Gracias a la actualizacin del portal electrnico del Congreso

del Estado de Puebla es posible conocer el Presupuesto de Egre-

sos; incluso el monto del mismo y la revisin de las Cuentas Pbli-

cas de los Ayuntamientos

En esta facultad presupuestaria tambin puede incluirse la apro-

bacin de la Ley de Ingresos y las reformas que se hicieron a sta,

a las que tambin puede accederse a travs del sitio web antes se-

alado, especialmente en un baner relativo a la Auditora Estatal.

Cumpli el Congreso en

tiempo y forma con sus fun-

ciones presupuestales, se-

gn los plazos establecidos

en la Constitucin local?

S, ya que de conformidad con el artculo 50 de la Constitucin

Poltica del Estado puede aprobar el presupuesto hasta el da 15

de diciembre y en 2012, se aprob el 4 de ese mes.



ten el trabajo del Congreso

al nombrar o ratificar fun-

cionarios?

No. No son pblicas las deliberaciones, como tampoco los son

los documentos oficiales que acreditan la elegibilidad de los fun-

cionarios designados en Comisiones en torno a los siguientes

nombramientos: Consejeros del Instituto Estatal Electoral del

Estado de Puebla, Magistrados del Tribunal Electoral del Esta-

do de Puebla, Magistrados del Honorable Tribunal Superior de

Justicia del Estado de Puebla y Consejeros de la Comisin para

el Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Perso-

nales (caip).

Se consultaron fuentes de informacin alternas, como el portal

electrnico del Instituto Electoral para documentar la labor del

Congreso.

22



tan el trabajo del Congreso

al llamar a comparecencia a

funcionarios pblicos?

Parcialmente. Durante el primer periodo de sesiones del ao le-

gislativo analizado, se registraron las comparecencias de 12 titu-

lares de Secretaras de Gobierno con motivo del informe anual

del gobernador, as como del Procurador General de Justicia. Al

cierre del primer informe que documenta dichas comparecen-

cias, slo fue posible revisar 5 versiones estenogrficas de stas.

Las comparecencias realizadas ante el Pleno si estn documen-

tadas en versiones estenogrficas. En cambio, se carece de in-

formacin sobre las comparecencias que tuvieron lugar ante

Comisiones, ya que no existen actas o versiones estenogrficas.

El debate en torno a dicha facultad no slo se centr en el ejercicio preventivo sino tambin en el de carcter posterior, tambin denominado correctivo; es decir, antes de que el Poder Ejecutivo, la administracin pblica o el Poder Judicial hayan actua-do o entren en vigor algunas de sus decisiones.

Coincidieron los especialistas en que el Congreso de Puebla ejerce dicha facul-tad con cierta rutinaprincipalmente en los dos ltimos periodos de sesiones cuando examina, revisa y califica la Cuenta de la Hacienda Pblica del Estado y cuan-do estudia, discute y aprueba la Ley de Ingresos del Estado y de cada municipio y no como un ejercicio dinmico en el que participen las distintas Comisiones a lo largo del ao legislativo.

Si bien es cierto que los documentos que acreditan el trabajo del Congreso en materia presupuestal se encuentran disponibles y se puede constatar que se realiza-ron en tiempo y forma como lo establecen los plazos en la Constitucin Local, no se dispone de la informacin sobre el proceso de dictamen de la iniciativa presupues-tal; sta es una carencia que impide observar los cambios introducidos al proyecto presentado por el Ejecutivo.

En cuanto a la aprobacin de las leyes de ingresos de los municipios, es impo-sible conocer cules fueron las consideraciones tcnicas para aprobar los ingresos municipales, ya que hay un solo dictamen que agrupa las leyes de ingresos de los 217 municipios del estado.

En lo que respecta al ejercicio de la facultad congresional de nombrar o ratificar a funcionarios, no es posible acreditar a cabalidad su labor, puesto que gran parte de las versiones estenogrficas de Comisiones no son pblicas. El Congreso no dio a conocer informacin sobre los perfiles de los aspirantes, por lo cual es imposible saber si los nombramientos o ratificaciones fueron realizados atendiendo a la capa-cidad, experiencia e idoneidad de los aspirantes.

Resaltaron que, para contribuir a un mayor equilibrio entre los poderes, es in-dispensable que se dinamicen los trabajos legislativos en las Comisiones, con el fin


de enriquecer el debate en torno a la definicin plural del proyecto de Estado. Sin acceso a las versiones estenogrficas de las Comisiones, tanto Generales

como Transitorias, los especialistas no pueden conocer los trabajos, deliberacio-nes, debates y comparecencias de los legisladores en relacin con temas de gran importancia; a saber, los convenios que presenta el Ejecutivo para autorizacin del Congreso en torno a los lmites del Estado o en relacin a la Administracin Pblica; las operaciones de financiamiento del Estado o de los Municipios; las propuestas de ternas para Magistrados del Tribunal Superior de Justicia y del Tribunal Electoral del Estado; las solicitudes de informacin o documentacin hechas por los Presiden-tes de las Comisiones a los titulares de las Dependencias, Entidades de los Poderes Ejecutivo y Judicial, as como de los Ayuntamientos del Estado en torno al ramo o al rea de trabajo correspondiente; entre otros.

La gran mayora de los panelistas consideraron que el nmero excesivo de Co-misiones Generales en el Congreso de Puebla hace inoperante al sistema, ya que atomiza jurisdicciones y dificulta as la funcin de control.

Tras el anlisis de una muestra de versiones estenogrficas de las sesiones en Ple-no, el panel encontr una significativa carencia discursiva en las deliberaciones de los diputados, ya que sus rplicas rara vez estn documentadas en estadsticas oficiales, documentos acadmicos, consultas o foros ciudadanos, estudios comparados, etc.

Consideraron indispensable la definicin de una agenda legislativa por cada pe-riodo de sesiones y no por la Legislatura, con el fin de ordenar el proceso parlamen-tario. Lo anterior permitira un seguimiento ms puntual por parte de la ciudadana.

II. Facultades legislativas

As contestaron los especialistas a cuestionamientos especficos en torno a la facul-tad legislativa.

criterio comentario

Est debidamente docu-

mentado el funcionamiento

del Congreso Local en cuanto

a sus facultades legislativas?

Si bien la funcin legislativa est documentada, no es suficien-

te. Es posible conocer algunas iniciativas e incluso la discusin

de los dictmenes en el Pleno; pero la parte menos documen-

tada es la del trabajo en Comisiones, no obstante ser la ms

importante. No es posible tampoco conocer las comunicacio-

nes de las Comisiones con otros rganos o con otros actores

externos.

24

Se encuentran las atribucio-

nes de las Comisiones lo su-

ficientemente distinguidas

para justificar su existencia?

Aun al aceptar que las atribuciones de las comisiones estn su-

ficientemente distinguidas, no es conveniente que sean tantas,

ya que eso debilita enormemente el trabajo de las mismas. Si a

las comisiones generales sumamos las especiales, el Congreso

contar con una comisin por legislador.

Est debidamente docu-

mentado el funcionamiento

del Congreso Local en cuan-

to a sus comisiones legisla-

tivas?

No, el trabajo en comisiones es una de las partes menos docu-

mentadas del proceso legislativo. Es necesario hacer pblicas

las actas de todas las comisiones con el fin de conocer los posi-

cionamientos de los legisladores con relacin a la iniciativa que

se dictamina.

Lo anterior, por lo que hace al proceso legislativo; pero tam-

poco hay documentacin sobre la funcin de control que debe

desarrollar el Congreso a travs de sus Comisiones.

Considera que las inicia-

tivas que fueron aprobadas

tuvieron un tiempo adecua-

do para su discusin?

Opinin dividida de los evaluadores. Algunos consideraron

que en la mayora de los procesos analizados, s se consider

un tiempo adecuado de discusin; sin embargo, otros opinaron

que gran parte de las iniciativas aprobadas y evaluadas por el

panel de especialistas pudieron haber salido mejor evaluadas,

si se hubiera considerado un tiempo mayor de discusin y con-

senso con la ciudadana.

En general, considera pro-

ductiva esta Legislatura?

S, aunque hay deficiencia en los procedimientos y en muchos

casos opacidad, lo cual redunda en un mayor desempeo en la

calidad del trabajo parlamentario ms que en la cantidad de le-

yes aprobadas.

Aunque se cuenta con el registro de las iniciativas presentadas y

aprobadas, es imposible realizar un anlisis completo del pro-

ceso legislativo, ya que no hay informacin suficiente sobre los

dictmenes elaborados en comisiones y sobre la cantidad de

iniciativas que se consideran en cada dictamen.

Los evaluadores coincidieron en que no se puede evaluar la facultad legislativa del Congreso al margen de la facultad de control y vigilancia. Resulta indispensable que los diputados y diputadas participen al interior de sus Comisiones y en el Ple-no en las discusiones y votaciones de las iniciativas de ley y decreto que presenta el Poder Ejecutivo.

Comentaron que es positivo constatar que existe un Poder Ejecutivo dinmico en el estado (principal iniciador de leyes y decretos durante el 2012 segn los in-formes del ceey), ya que ha conseguido un elevado consenso entre los diferentes grupos parlamentarios para que stos aprueben sus iniciativas de ley o decreto.


No obstante lo anterior, tambin es deseable contar con argumentos divergentes producto de un anlisis crtico a las mismas y de la consulta ciudadana. Algunos especialistas inclusive sealaron que dada la dificultad de acceder a las actas de las sesiones de las Comisiones que den cuenta de las discusiones al interior de stas, parecera que las leyes se disean desde el gobierno como hecho, y no desde el Poder Legislativo, ya que las iniciativas presentadas por el Ejecutivo que fueron analizadas en el presente ejercicio presentan modificaciones mnimas.

Los diputados sealaron en su oficio, que los procesos de aprobacin un-nime son resultado de la habilidad poltica de generar acuerdos antes de la pre-sentacin formal; y sus contenidos particulares son producto de un trabajo de in-vestigacin y deliberacin de alta calidad. Al respecto, los panelistas comentaron la importancia de documentar todos los esfuerzos que realizan los legisladores para la aprobacin de las leyes, ya que la correcta documentacin no slo permi-te generar registros histricos tiles para futuros legisladores, investigadores e incluso historiadores, sino adems permite a la ciudadana constatar el trabajo realizado por sus representantes.

Al igual que en el primer ejercicio de evaluacin del Congreso, los panelistas sealaron que el nmero de Comisiones contemplado en la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado y reguladas en su Reglamento Interior es desproporcionado y no guarda relacin necesaria con sus contrapartes en la administracin pblica local. Coincidieron en que un nmero elevado de Comisiones y sin justificacin ge-nera burocracia innecesaria y dispersa la actividad del legislador. Segn lo que se-ala el artculo 54 del Reglamento Interior del Congreso, las Comisiones Generales y Comits sesionarn por lo menos una vez al mes, o las que sean necesarias. Los informes integrados por el ceey documentan que no se cumple con este requisito y que la gran mayora de los asuntos son turnados a las comisiones de Gobernacin y Puntos Constitucionales y de Hacienda y Patrimonio Municipal.

Los evaluadores reconocieron que, aunque durante 2012 hubo an reticencia por publicar las versiones estenogrficas de las Comisiones as como sus votacio-nes, se ha podido constatar que desde 2013 se ha hecho un esfuerzo importante por publicar las actas de las comisiones en el portal electrnico del Congreso. Tam-bin sealaron que el portal no debe ser la nica va de comunicacin completa con la ciudadana, ya que sus contenidos pueden ser modificados y no todos los ciudada-nos tienen acceso a Internet. Los especialistas sugirieron publicar peridicamente una gaceta parlamentaria impresa, adems del diario de debates para documentar todos los procedimientos parlamentarios y conformar un expediente parlamentario como lo sealan los estndares internacionales.

26

III. Facultades representativas

En cuanto a las facultades representativas, cabe sealar que en el panel se considera-ron tres dimensiones: la conformacin de las coaliciones legislativas triunfadoras, la cohesin y disciplina de los partidos y el vnculo con los electores en sus distritos.

Al igual que en el ejercicio de evaluacin de 2011, se observ un gran con-senso en las votaciones nominales. Para algunos especialistas, esto se traduce en una exhaustiva labor de concertacin y una similitud de preferencias en los temas votados hasta el momento argumento tambin utilizado por los diputados. Lo dicho da pie a una alta cohesin de los grupos parlamentarios. Para otros, dicho consenso puede asociarse con la falta de independencia del Poder Legislativo y una afrenta en la divisin de poderes, ya que fue difcil percibir con claridad las di-visiones ideolgicas o la divisin entre el gobierno y la oposicin en el Congreso.

Nuevamente se pudo constatar una ausencia de interferencias durante las se-siones, lo cual puede deberse a la elevada cohesin documentada.6

Un especialista seal que no obstante que los legisladores asisten con regu-laridad a las sesiones del Congreso y de la Comisin Permanente, se debe trabajar en la puntualidad y en hacer pblicas las razones contenidas en los justificantes de los retrasos. Para muchos evaluadores que tambin participaron en el ejercicio de evaluacin del ao previo, result positivo que un mayor nmero de diputados presenten informes anuales relativos a sus actividades conforme lo establece el artculo 43 de la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla. Sin embargo, no se considera suficiente que slo 9 de los 26 diputados electos por el principio de mayora hayan cumplido con dicha obligacin a lo lar-go del Ao Legislativo.

b. EVALUACIN DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA

1. ANLISIS DE INICIATIVAS APRObADAS EN TORNO A LA ORGANIzACIN DEL CONGRESO, TRANSPARENCIA y RENDICIN DE CUENTAS

En el presente ejercicio se tomaron como base las siguientes iniciativas de ley apro-badas durante el segundo ao de sesiones.

6 Todo acto u omisin que obstruya al rgano legislativo en el cumplimiento de sus funciones o que impida a uno de sus integrantes a cumplirlas.


Tema 1: Organizacin del Congreso (Orgnico)

1. Reglamento Interior del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla

2. Iniciativa de Decreto por el que se reforma el artculo 126 Constitucional

Tema 2: Transparencia y Rendicin de Cuentas

1. Iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley de Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas para el Estado de Puebla

2. Iniciativa de decreto por virtud del cual se adicionan diversas disposiciones al Reglamento Interior del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla.

3. Iniciativa que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley de Ingresos del Estado de Puebla para el ejercicio fiscal 2012.

4. Iniciativa de decreto por el que se reforman los prrafos segundo y tercero y se adicionan los prrafos cuarto y quinto al artculo 108 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla.


Hubo consenso en sealar que, a pesar de que an no son transparentes en su tota-lidad las discusiones que se llevan a cabo en las distintas comisiones, el Congreso de Puebla especialmente a partir de enero de 2013 ha hecho un esfuerzo impor-tante para actualizar la informacin disponible en su portal electrnico, as como organizarla de tal manera que el ciudadano pueda consultarla con mayor facilidad. Se coincidi en que, a diferencia del ejercicio de evaluacin sobre el primer ao de sesiones de la lviii Legislatura, en este segundo ejercicio se pudieron revisar no slo las iniciativas presentadas al Congreso, sino tambin se tuvo acceso a las vota-ciones, las actas de las comisiones y a las versiones estenogrficas de las sesiones de Pleno en las que fueron aprobadas.

Se consider importante resaltar que el Congreso de Puebla ha mostrado volun-tad para abrirse al escrutinio ciudadano, lo cual habla de su talante democrtico y ha hecho esfuerzos importantes en los ltimos meses para alimentar su portal elec-trnico fuente principal de informacin, con datos tiles para conocer su labor legislativa. El reto ahora es complementar la informacin y mantenerlo actualizado.

28

Varios especialistas reconocieron, que a diferencia de otras legislaturas estata-les, el Congreso de Puebla ha tomado con mayor seriedad su responsabilidad de transparentar su actuar y rendir cuentas a los ciudadanos. No obstante, se cree que an hay mucho que hacer en la materia, especialmente en lo que respecta a las dis-cusiones que se llevan a cabo en las Comisiones, en lo relativo al proceso legislativo, as como en lo relativo a la calidad de las iniciativas que aprueban, tanto del Poder Ejecutivo, como del propio Legislativo.

Se tiene claro que los diputados y diputadas del Congreso no son todos aboga-dos u especialistas en tcnica y procesos legislativos, pero eso no los exime de reali-zar su labor con mayor detenimiento y asistidos en todo momento por los rganos tcnicos de apoyo con los que cuenta el Congreso del Estado para el conocimiento, anlisis y resolucin de los asuntos que son de su competencia.

Como punto final, expresaron que las calificaciones obtenidas en cada rubro del presente reporte de evaluacin son resultado de la pobre identificacin del pro-blema que cada iniciativa busca resolver considerando las particularidades del estado; la dificultad para justificar por qu las modificaciones sugeridas son la mejor respuesta al problema y cmo es que sta se ajusta al resto de los ordena-mientos jurdicos nacionales e internacionales; el reto para identificar en ellas una racionalidad ciudadana e inexistente racionalidad econmica; en muchos casos, la falta de simplicidad, claridad y accesibilidad en los aspectos lingsticos; y el casi nulo planteamiento de alternativas y soluciones al problema referido.

Tema 1. Orgnico

Calificacin Globaliniciativa ponderacin calificacin

1. Iniciativa de Reglamento Interior del Honorable Congreso

del Estado Libre y Soberano de Puebla

80% 5.1

2. Iniciativa de decreto por el que se reforma el Artculo 126

Constitucional

20% 5.9

100% 5.3

1. Iniciativa de Reglamento Interior del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla

Resumen: En cumplimiento del artculo quinto transitorio de la Ley Orgnica del Poder Legisla-tivo del Estado Soberano de Puebla se presenta la iniciativa de Reglamento Interior.


* Fecha de presentacin de iniciativa: 9 de marzo de 2012

* Fecha de aprobacin en la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales: 14 de marzo

de 2012

* Fecha de aprobacin en Pleno: 15 de marzo de 2012


1. Definicin del

Problema

14% 7.2 Reglamento aprobado en tiempo segn artculo

5 transitorio de la Ley Orgnica.

Se consider que la discusin sobre la iniciativa

en la comisin dictaminadora fue insuficiente.

La discusin de la iniciativa en comisin fue es-

casa y poco til para la elaboracin del dictamen.

Arrastra las deficiencias encontradas en la evalua-

cin de la Ley Orgnica en el ejercicio previo de

evaluacin 2012.

Existe una confusin conceptual entre lo orgnico

(lo que compete a la Ley Orgnica) y lo procedi-

mental (lo que compete al Reglamento).

Se encontr que la definicin del problema fue

correcta en trminos de representacin plural,

desempeo eficaz y readecuacin de la estructura

interna.

Se consider que el nuevo marco legal gestiona

ms la pluralidad entre los grupos parlamenta-

rios, que la eficiencia del Congreso.

2. Alternativas y

soluciones propuestas

14% 5.3 No resuelve problemas relacionados con el pro-

cedimiento legislativo; como son las sesiones, las

votaciones y el trabajo de las comisiones.

No se establecen plazos y responsabilidades en los

procesos, lo cual genera incertidumbre y dificulta

la rendicin de cuentas.

Son escasas las disposiciones relativas la a la rendi-

cin de cuentas y a la transparencia.

3. Aspectos legales 14% 4.7 Confusin conceptual en torno al objeto de la

norma.

Texto demasiado extenso. Temas sobre-regulados

que generan confusin y vacos fcilmente utiliza-

bles por ciudadanos para presentar un amparo.

30

Existe un error en la distribucin de los apartados

del ordenamiento (ttulos, captulos, secciones).

Falta diseo estructural; v. gr. el Ttulo Primero del

Reglamento slo tiene un artculo.

Respecto a los procedimientos para convocar a

comisiones, se observa que los presidentes de las

mismas tienen poca autoridad en la materia. De

hecho, los miembros pueden desconocerla, como

se observa en el artculo 67.** Esto prcticamente

elimina su autoridad y pueden presentarse abusos.

4. Cuestiones lingsti-

cas: simplicidad, clari-

dad, accesibilidad

14% 5.2 Texto demasiado extenso, difcil para la compren-

sin de legisladores y ciudadana.

Problemas estructurales de las secciones del Re-

glamento que dificultan su comprensin.

Faltas de ortografa y mala redaccin en el articulado.

Contiene trminos imprecisos que generan incer-

tidumbre e inaplicacin.

5. Racionalidad econ-

mica de la legislacin

14% 4.2 Inexistente, segn gran parte de los evaluadores.

El aumento en el nmero de Comisiones Genera-

les responde ms a un tema de coyuntura o a un

reparto o distribucin de cargos entre los gru-

pos parlamentarios como mecanismo de com-

pensacin poltica para premiar a los diputados

por la disciplina legislativa, que a una necesidad

propia del trabajo legislativo.

No se reglamenta la transparencia en el manejo de

recursos y prerrogativas.

6. Factibilidad, instru-

mentacin y aplicacin

14% 6.1 Elevada discrecionalidad por parte de legisladores

y comisiones al cumplir las disposiciones.

No se establecen estndares mnimos para la pro-

fesionalizacin del personal, ni se relaciona con

la aprobacin del Estatuto del Servicio Profesional

de Carrera Legislativa.

Las disposiciones no son lo suficientemente preci-

sas en cuanto al funcionamiento de las comisiones.


Se detect que existen vacos en la reglamentacin

de figuras sealadas en la Ley Orgnica, como es

el caso de los Representantes. Legislativos nom-

brados en los artculos 92, 94 y 97.

7. Racionalidad

ciudadana

14% 3.5 El ciudadano no aparece, ni como sujeto, ni como

objeto de la norma.

El ciudadano difcilmente conocer con claridad

la labor legislativa por la extensin y complejidad

del ordenamiento.

Norma meramente coyuntural, que puede alejarse

de los intereses ciudadanos.

El portal electrnico no debe ser el nico meca-

nismo de retroalimentacin con la ciudadana, ya

que es inaccesible para muchos.

No se facilita la rendicin de cuentas. El ciudada-

no slo puede asistir a las sesiones cuando son

pblicas. No se justifican temas como el secreto

en las sesiones de las Comisiones.

Faltan disposiciones que reglamenten la iniciativa

ciudadana.

Calificacin final 100% 5.1**Artculo 67. Si a la Sesin no concurre el Presidente o ste y el Secretario, los integrantes de la Comisin o Comit podrn ser nombrados, por mayora de votos de los Diputados presentes, para asumir la funcin o funciones correspondientes. Este nombramiento slo tendr efectos para dicha reunin.

En una primera aproximacin, la mesa de especialistas destac que el Reglamento fue aprobado en los tiempos establecidos por el artculo 5 transitorio de la Ley Or-gnica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla (Ley Orgnica aprobada a finales de 2011). Consideraron positivo el que se hayan respetado los tiempos (cumplimiento de la norma). Sin embargo, algunos panelistas considera-ron que el tiempo de discusin fue muy corto, ya que la iniciativa fue presentada el 9 de marzo de 2012, turnada a la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales el da 14 sin que se conozca el contenido de la discusin y aprobada por el Pleno el da 15 de dicho mes. Si bien es cierto que en la versin estenogrfica de la sesin pblica ordinaria el diputado Juan Carlos Espina Von Roehrich, en representacin de la comisin dictaminadora, seal que la diligente aprobacin del dictamen se debi al trabajo conjunto de todos los grupos y representaciones legislativas del congreso local, en la misma sesin se pudo verificar que existen otros diputados,

32

como Hctor Eduardo Alonso Granados quienes cuestionan la constitucionalidad de algunos de sus artculos. Se consider que una discusin ms detallada y dura-dera pudo haber motivado cambios a la iniciativa en beneficio de la claridad de los preceptos contenidos en la norma.

En general, los especialistas consideraron que dicha normativa arrastra las de-ficiencias encontradas en la Ley Orgnica durante el primer ejercicio de evaluacin. Sealaron que, en efecto, existe una confusin conceptual entre los objetos de am-bas normas, no obstante que son de naturaleza diversa y deben regular aspectos distintos. De acuerdo con los principios del derecho parlamentario, un reglamento establece las normas cuya funcin esencial es la regulacin de la vida interna de las asambleas, especficamente en lo relativo a los procedimientos en las comisiones, los tiempos de dictamen, los procedimientos de debate y las reglas de votacin. Lo anterior se diferencia de la Ley Orgnica, misma que regula los aspectos ms ge-nerales de la organizacin legislativa. El reglamento debera ser un ordenamiento ms particular que otorgue certeza sobre los procedimientos legislativos a seguir. Adicionalmente, se expresaron opiniones sobre la falta de coherencia entre la Ley Orgnica y el Reglamento Interior. En particular, se detect que existen vacos en la reglamentacin de figuras sealadas en la Ley Orgnica, como es el caso de la figura de Grupo Legislativo y las Representaciones Legislativas mencionadas en los artculos 92, 94 y 97.

A modo de ejemplo, algunos panelistas sealaron que ambas normas refieren, en su primer artculo, que su objetivo es el de normar la organizacin del Congreso del Estado, su funcionamiento y el proceso legislativo. El presente despiste nor-mativo, segn sealaron, motiva la mezcla de componentes orgnicos con los pro-cedimentales. Lo expuesto genera que en el Reglamento se planten alternativas y propuestas que rebasan su propio mbito de validez, como es el caso de establecer en el Reglamento la obligacin legal de emitir los lineamientos de procedimientos para la solicitud, otorgamiento y comprobacin de viticos de los diputados. Dicha reforma se analizar ms adelante.

Algunos evaluadores consideraron que el Reglamento dista de ser claro, preciso y conciso. ste abunda en faltas ortogrficas y de redaccin; su estructura norma-tiva es incorrecta como ejemplo se seal que el Ttulo Primero slo contiene un artculo. Aunado a lo anterior, el excesivo detalle de las atribuciones de cada rgano puede motivar la presentacin de amparos por parte de los ciudadanos. A su vez, se encontraron imprecisiones que generan incertidumbre como es el caso del artculo 168 que seala que la publicacin va electrnica del Diario de Debates se realizar a la brevedad posible y temas que debieron de haberse regulado en el Reglamento Interior y no en la Ley Orgnica, como es el caso del Cdigo de tica. Result sor-prendente que el tema de la tica legislativa no merezca mencin alguna en el regla-


mento, cuando se trata de un aspecto central que requiere de una reglamentacin ms fina; en sta se reafirma la coherencia con los preceptos que se mencionan en la Ley Orgnica, as como sus condiciones de validez legal.

Otro aspecto en el cual el reglamento no es suficientemente claro y preciso, es el de las votaciones. En el artculo 181 de la Ley Orgnica, se hace referencia a tres; a saber, econmicas, nominales y secretas. El artculo 184 describe las generalida-des de la votacin nominal, mientras que el 186 describe las votaciones secretas. Se esperara, pues, que dichas generalidades fueran desarrolladas y fundamentadas en reglas ms precisas dentro del reglamento. Sin embargo, el captulo v del Regla-mento Interior, aborda slo generalidades sobre los procedimientos de votacin nominal, ya que en los artculos 138 al 141 no se especifican aspectos sustantivos como los asuntos que debern someterse a la votacin nominal. As pues, tampoco se especifica el nmero de los votos requeridos para aprobar una ley o una reforma constitucional. Otro ejemplo, en donde el reglamento es impreciso, se halla en el artculo 144; en ste se contempla la posibilidad de una segunda votacin en caso de empate sobre mociones suspensivas, pero no establece claramente qu hacer si despus de continuar el debate subsistiera el empate.

Un especialista seal que el nmero elevado de artculos, tanto en la Ley Org-nica como en el Reglamento casi 500 en total dificultan la comprensin, tanto a legisladores como a ciudadanos, de la organizacin y el funcionamiento del rga-no representativo.

El panel consider relevante subrayar que en esta reforma, el ciudadano no apa-rece ni como sujeto, ni como objeto. Si bien es cierto que el Reglamento regula cues-tiones internas del Congreso, no se le vincula con la obligacin de considerar los intereses del ciudadano que representa, de transparentar su actuar y rendir cuentas en todo momento. El documento considera al ciudadano como un mero observador y no como el beneficiario directo de la labor legislativa; es decir, olvida que es a l a quien representa.

Para varios evaluadores, resulta claro que la existencia de 41 comisiones corres-ponde ms al nmero de diputados que al nmero de temticas relacionadas con las iniciativas que se presentan o con las materias en las que el Congreso ejercer su funcin de control y fiscalizacin.7 Lo anterior, en su opinin, habla de la creacin de normas ad hoc para la presente Legislatura, pero no necesariamente para las si-guientes ni para el resto de la poblacin poblana.

El portal electrnico del Congreso del Estado no debe ser el nico mecanismo

7 Segn el artculo 15 de la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, el Congreso estar integrado por 26 diputados electos por el principio de mayora relativa y hasta 15 diputados electos por el principio de representacin proporcional.

34

de retroalimentacin con la ciudadana, especialmente si gran parte de ella no tiene acceso al internet. Lo anterior se consider por los expertos como una omisin no-table en la reforma aprobada.

Coincidieron en que los dos temas abordados con anterioridad son un mal que aqueja no slo a la presente Legislatura evaluada, sino a gran parte de las legislaturas de los estados. No obstante, varios especialistas sealaron que no se trata de una eva-luacin comparativa y, por ende, se esperaba ms de un Congreso en transicin demo-crtica. La reforma procedimental no se consider como un referente de vanguardia.

Un evaluador seal que conoce las limitantes tcnicas y fsicas que enfrenta el Congreso del Estado de Puebla y por ello consider que los legisladores perdieron una gran oportunidad para plasmar en el Reglamento temas ms concretos para mejorar sus condiciones de trabajo, como es el caso de los espacios fsicos, la tec-nologa que los asiste, as como el servicio profesional de carrera. En este ltimo tema dicho sea de paso se detect un retraso sustancial en la aprobacin de su Estatuto, ya que el artculo 6 transitorio de la Ley Orgnica seala que ste debi de haber sido aprobado en el mes de octubre de 2012 y fue hasta octubre de 2013 que se present la iniciativa, la cual se reporta an en trmite. Sin una normativa de esta naturaleza, la presente Legislatura no ha podido garantizar a la ciudadana que los servicios legislativos y de orden administrativo se hayan hecho con profesionalis-mo, ni con aras de garantizar ni asegurar el empleo de su personal.8

Durante el debate, se mencion tambin que la reforma no responde a un pro-blema de falta de eficacia, sino a uno de gestin de la pluralidad entre los diversos grupos y fracciones parlamentarias que hoy conviven en el Congreso de Puebla, pero no necesariamente en un futuro. Algunos especialistas creen que las reglas de procedencia no se justifican de manera suficiente; ste es el caso de la integracin de comisiones antes abordada. El Reglamento no establece reglas ms precisas que regulen el debate al considerar la pluralidad poltica del Congreso.

2. Iniciativa de decreto por el que se reforma el artculo 126 constitucional

Resumen: Se propone establecer de forma expresa en la Constitucin de Puebla que cuando un servidor pblico de los que gozan de inmunidad procesal se encuentre separado de su encargo, no se requerir aclaracin de procedencia por parte del Congreso para ser sujeto de un proceso penal. Adems, se consider necesario especificar el estado en que se encuentran los diputados suplentes. * Fecha de presentacin de iniciativa: 17 de abril de 2012

8 Referente al artculo 195 de la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado Libre y Sobera-no de Puebla.


* Fecha de aprobacin en la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales: 16 de julio de

2012

* Fecha de aprobacin en Pleno: 15 de octubre de 2012


1. Definicin del

Problema

14% 5.8 Para algunos especialistas, se sigue confundiendo

el trmino fuero, con impunidad.

Para algunos evaluadores, la adicin resulta inne-

cesaria, ya que resulta obvio que quien no realiza

las funciones por estar separado del cargo o an no

ha tomado posesin de l, no goza de dicha pre-

rrogativa.

Insuficiente calidad en el trabajo legislativo en la

exposicin de motivos. No queda claro por qu fue

necesaria la adicin en la Constitucin de Puebla.

Esta situacin evidencia el desconocimiento de la

Constitucin como norma supra legal que antes

que reformarse debe interpretarse.

2. Alternativas y


14% 6.3 Se introduce una interpretacin que corresponde-

ra a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, por

lo que no se requerira una reforma constitucional.

Se restringen los alcances de la inmunidad procesal.

3. Aspectos legales 14% 6.4 Para algunos evaluadores, existe confusin en la

interpretacin del trmino fuero.

Se consider que la adicin respectiva bien podra

haber quedado en leyes secundarias.

En la exposicin de motivos, no hay una justifica-

cin para reformar la Constitucin.

4. Cuestiones lings-

ticas: simplicidad,

claridad, accesibilidad

14% 4.7 La exposicin de motivos es escueta y deficiente

para explicar por qu es necesaria la adicin a la

Constitucin.

Se utilizan trminos confusos para definir los su-

puestos que regulan la separacin del cargo.

Hay lagunas e imprecisiones en el tema de las li-

cencias.

5. Racionalidad econ-

mica de la legislacin

14% 6 La iniciativa, al normar un proceso legislativo, no

toca temas econmicos y su aplicacin no incide en

esta materia.

36



14% 5.5 La aplicacin de esta norma se complica en virtud

de su escasa claridad.

7. Racionalidad ciu-

dadana

14% 6.5 No queda claro como dicha adicin abona a la cre-

dibilidad de los ciudadanos en sus legisladores.


Para efectos del debate, result importante aclarar que la iniciativa analizada versa sobre una adicin y no una reforma al Artculo 126 Constitucional como lo seala la iniciativa aprobada. Una vez aclarado lo anterior, los especialistas debatieron si en la exposicin de motivos de la iniciativa exista claridad en el trmino fuero. Algu-nos consideraron que persiste la confusin en la redaccin, y se equipara al fuero con impunidad, ya que lo refieren como un trato particular. Otros consideraron que no existe tal confusin y que, de aquello de lo que adolece la exposicin de motivos de la iniciativa es de un anlisis ms puntual del porqu es indispensable incorporar en la Constitucin de Puebla una explicacin en algunos casos obvia en torno a las razones por las que no se requiere la declaracin de procedencia cuando los servi-dores pblicos imputados en un delito del orden comn se encuentren separados de su cargo, o no lo hayan asumido an; o si se trata de servidores pblicos que tengan carcter de suplentes, pero no en ejercicio del cargo.

Dado que en la exposicin de motivos no existe una explicacin precisa del porqu en Puebla es importante dicha adicin, algunos expertos comentaron que podra tratarse ms bien de una reforma impulsada por lo que ha sucedido a nivel federal o en otras entidades federativas. Tambin se seal que lo anterior no es necesariamente negativo: el que no se haya presentado un caso de esta naturaleza en Puebla, no significa que no suceda en un futuro. Para este hipottico, habra una norma de regulacin. Adems, se seal que con dicha adicin se abona en la re-cuperacin de confianza de la poblacin en sus funcionarios pblicos quienes, por desgracia, con frecuencia no se comportan a la altura de su investidura. En el fondo, resulta un buen ejercicio en trminos de opinin pblica.

Coincidieron en su mayora que el reto en el cumplimiento de lo consagrado en la Constitucin radica en cmo se regula el otorgamiento de licencias y la toma de posesin de los suplentes en los ordenamientos secundarios o de desarrollo.

Nuevamente, los expertos sealaron que, de la lectura de la iniciativa y dicta-men, se desprende una insuficiente calidad en el trabajo legislativo, especficamente en la justificacin de contenidos. De igual forma, se seal que, al igual que con las otras iniciativas, las discusiones en el Pleno son francamente pobres. Al no tener ac-ceso a las versiones estenogrficas de las comisiones, es difcil saber si en ese espa-cio participan ms diputados/as en las discusiones, y si el contenido de las mismas enriquece la labor que por ley deben realizar.


Concluyeron que, incluso despus de la deliberacin, an existe la incgnita en torno a qu es lo que buscaba el poder reformador de la Constitucin con la adicin antes referida. La inferencia es posible, pero para la gran mayora de los especialis-tas, es evidente que los legisladores deben explicar mejor su actuar.

Tema 2. Transparencia y rendicin de cuentas

Calificacin Globaliniciativa pond. calif.

1. Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la

Ley de Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas para el Estado

de Puebla.

60% 6.4

2. Decreto por virtud del cual se adicionan diversas disposiciones al Regla-

mento Interior del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de

Puebla.

10% 6.2

3. Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley

de Ingresos del Estado de Puebla para el ejercicio fiscal 2012.

10% 6.8

4. Decreto por el que se reforman los prrafos segundo y tercero y se adi-

cionan los prrafos cuarto y quinto al artculo 108 de la Constitucin Po-

ltica del Estado Libre y Soberano de Puebla.

20% 5.9

100% 6.2

1. Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley de Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas para el Estado de Puebla.

Resumen: Reforma que deriva de un cambio constitucional. Se propone cambio de denomina-cin, otorgamiento de nuevas atribuciones y la redefinicin de conceptos. * Fecha de presentacin de iniciativa: 6 de diciembre de 2012

* Fecha de aprobacin en la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales: 11 de diciem-

bre de 2012

* Fecha de aprobacin en Pleno: 11 de diciembre de 2012


1. Definicin del

Problema

14% 6.8 Se consider que, dada la extensin de las modifi-

caciones hechas a la Ley, habra sido mejor abro-

garla y aprobar una nueva.

38

No se toman en cuenta las particularidades (retos)

del estado en la materia. Se perdi la oportunidad

de atender deficiencias encontradas por evaluacio-

nes hechas con antelacin en la materia por insti-

tuciones acadmicas reconocidas.

No queda claro qu problema se busc atender, ya

que la homologacin es slo uno de los retos que

enfrentaba el Estado.

2. Alternativas y


14% 6.6 No queda claro quin fiscaliza al Congreso y sus

rganos internos.

Tampoco se tiene clara la incidencia de organiza-

ciones sociales e instituciones acadmicas.

Se consider una reforma necesaria, pero insufi-

ciente. La reforma queda corta en la posibilidad

de trabajar en la profesionalizacin del rgano de

fiscalizacin.

3. Aspectos legales 14% 7 Se considera positivo el rediseo del procedimien-

to de quejas y denuncias.

El rgimen transitorio es amplio y reiterativo, lo

cual puede generar antinomias y confusiones.

4. Cuestiones lings-

ticas: simplicidad,

claridad, accesibilidad

14% 6.7 Repetitivo. Complementa la definicin de trmi-

nos y conceptos ya existentes en la Constitucin

del Estado.

La inclusin de un glosario en la norma ayuda a

una mejor comprensin.

5. Racionalidad eco-

nmica de la legisla-

cin

14% 5.8 Se consider un acierto que la Auditora elabore su

propio presupuesto.

6. Factibilidad,

instrumentacin y

aplicacin

14% 6.5 Se busc fortalecer los contrapesos entre la Comi-

sin Inspectora del rgano de Fiscalizacin Supe-

rior y el propio rgano.

7. Racionalidad ciu-

dadana

14% 5.2 No obstante que la iniciativa seala en su exposi-

cin de motivos que la modificacin se da en razn

de una demanda social, se considera nuevamente al

ciudadano como un observador y no como un agen-

te activo en el tema.


En opinin de los expertos, dada la complejidad y la extensin de la iniciativa de


decreto, se debi abrogar la Ley de Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas para el Estado de Puebla actual y, en su lugar, se debi haber propuesto una nueva: la facultad de fiscalizacin del Congreso exige, por s misma, claridad y precisin. Asumen que el estudio de la reforma debi de haber sido complejo para los diputa-dos y diputadas, tanto como lo fue para los propios especialistas. En una reforma de tal extensin, las redacciones comparativas resultan tiles para conocer el antes y el sugerido despus.

Coincidieron en que, para ser una reforma a un rgano supeditado al propio Congreso del Estado, se document muy poca participacin de los diputados y diputadas en las discusiones. Son ellos quienes, en su calidad de representantes de la ciudadana, deben generar las condiciones ptimas para que los tres poderes de gobierno (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) transparenten y armonicen la infor-macin relativa a la aplicacin de los recursos pblicos que les son otorgados a travs del presupuesto. Sorprendi a ms de uno que en la exposicin de motivos no se discutieran los retos particulares que ha enfrentado el estado, como son la vigilancia a los municipios, muchos de ellos en zonas rurales,9 y al propio titular de la Auditora.

Si bien los cambios a la ley responden a un contagio de otras entidades y de las reformas que se han originado a nivel federal, los especialistas coincidieron en que la nueva redaccin facilita la compresin de los conceptos relacionados con el nuevo sistema de contabilidad gubernamental y a la auditora de desempeo, no as de la rendicin de cuentas. La nueva ley no garantiza que la Auditora inicie procedimientos, ni existe la obligacin expresa para que el Poder Legislativo, a travs de la Comisin General del Congreso del Estado, d seguimiento a ciertas observaciones o procedimientos iniciados por la propia Auditora.

Otros sealaron que la reforma es tarda. Desde principios del siglo que se fortalece a los rganos fiscalizadores en otras entidades federativas y a nivel fe-deral, y no considera a los mltiples estudios acadmicos, como los del Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. (imco) y el Centro de Investigacin y Do-cencia Econmicas, A.C. (cide), que se han elaborado en el tema y que han inclu-sive calificado el desempeo del Estado de Puebla en la materia. Los problemas encontrados en dichos diagnsticos pudieron haber sido atendidos en la reforma particular.

Un grupo de especialistas coincidieron en que las modificaciones sugeridas no resuelven el tema real de la autonoma del rgano, ni la relacin de ste con el Congreso. La nueva ley no ayuda a desarrollar la facultad de fiscalizacin del Congreso. Como dato, se seal que si bien es cierto que los diputados y diputa-

9 Segn inegi, en puebla el 28% de la poblacin vive en zonas rurales.

40

das conforman la Legislatura slo en un periodo de tres aos, el Auditor General podr ocupar su cargo 14 aos e inclusive un poco ms.10

Para concluir, un especialista seal que el rgimen transitorio de la iniciativa de decreto aprobado es demasiado amplio y reiterativo. Si bien es cierto que los artculos segundo, quinto y sptimo optan por la clusula general de derogacin, despus no se fijan tiempos para la expedicin de las normas derivadas. Lo ante-rior, en opinin de dicho panelista, podr generar antinomias.

2. Decreto por virtud del cual se adicionan diversas disposiciones al Reglamento Interior del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla

Resumen: Establecer la obligacin legal de emitir los lineamientos de procedimientos para la solicitud, otorgamiento y comprobacin de viticos de los diputados indispensables y necesarios como instrumentos para efectuar sus actividades, y de esta manera se evite un mal uso de los recursos pblicos. * Fecha de presentacin de iniciativa: 11 de diciembre de 2012


bre de 2012



1. Definicin del

Problema

14% 5.7 Se consider positivo la reglamentacin de

viticos, pero la adicin fue insuficiente y

ambigua.

No es claro por qu se plantea la presentacin

de la solicitud de viticos ante la Junta de Go-

bierno y Coordinacin Poltica. Se descono-

ce si se han presentado abusos y por ello es

necesario regular la materia. La exposicin

de motivos no seala claramente el problema

que se pretende atender.

10 Segn el artculo 113 de la Constitucin del Estado de Puebla, el titular de la Auditora Supe-rior del Estado ser nombrado por un periodo de siete aos con posibilidad de ser ratificado por un periodo igual. El artculo 120 Bis de la Ley de Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas para el estado de Puebla seala que si al haber concluido su periodo el Auditor Su-perior, el Pleno del Congreso no resolviere el nombramiento de uno nuevo, ste continuar en el cargo.


No abona realmente al manejo y al uso de los

recursos pblicos de manera equitativa, pro-

porcional y transparente, como se expresa en

la exposicin de motivos.

La norma se publica nueve meses despus

del nuevo Reglamento, lo cual ha sido con-

siderado por los especialistas un descuido

legislativo.

Ms una adicin de forma, que una verdadera

reforma para transparentar el uso de los re-

cursos pblicos.

2. Alternativas y


14% 4.8 Se deja en manos de un rgano poltico, la Jun-

ta de Gobierno y Coordinacin Poltica, una

decisin que en opinin del panel no le corres-

ponde y que se presta a manipulaciones.

Una adicin atractiva en trminos mediticos,

pero no se cree que modifique la realidad del

uso de los recursos en la actual Legislatura.

3. Aspectos legales 14% 5.2 Falt precisin en cuanto a los montos a

transparentar.

Utilizan trminos ambiguos y omiten sancio-

nar el incumplimiento de la obligacin plan-

teada.

4. Cuestiones lingsticas:

simplicidad, claridad, acce-

sibilidad

14% 4.3 Redaccin reiterativa y ambigua, como es el

caso del trmino similares.

5. Racionalidad econmica

de la legislacin

14% 5.3 No es claro cmo la adicin impactar en el

uso de los recursos pblicos en el Congreso.

6. Factibilidad, instrumen-

tacin y aplicacin

14% 6.5 Se cuestiona en razn a la ambigedad en su

redaccin y a la falta de sancin por su in-

cumplimiento.

Se desconoce cul es el monto mximo de

viticos autorizado por la Junta de Gobierno

y Coordinacin Poltica.

La presentacin de un informe no implica

una verdadera rendicin de cuentas.

42

7. Racionalidad ciudadana 14% 3.7 La adicin planteada tiene que ver ms con

un tema de disciplina parlamentaria que en

una verdadera intencin de rendir cuentas al

ciudadano sobre el manejo de los recursos

pblicos y a la necesidad de evitar y castigar

abusos.


Los especialistas sealaron que regular el uso de los recursos pblicos no slo es de-seable sino necesario. No obstante lo anterior, coincidieron en que la presente adi-cin al Reglamento no abona realmente al manejo y al uso de los recursos pblicos de manera equitativa, proporcional y transparente, como se expresa en la exposicin de motivos. Para muchos, se trata de un paso tibio de la Legislatura ante la obligacin de todos los diputados y diputadas de rendir cuentas sobre todos los recursos pblicos que reciben y no slo los relativos a los viticos y a los que excedan un lmite autoriza-do que, dicho sea de paso, no se conoce, pues no lo seala la iniciativa.

Para gran parte de los especialistas, se trata de una adicin ms de forma de disciplina interna entre los diversos grupos parlamentarios que una reforma que abone a la transparencia y a la obligacin de informar a la ciudadana en qu se uti-lizan los recursos pblicos. La exposicin de motivos fue omisa en sealar que las adiciones de esta naturaleza responden a un compromiso constitucional de admi-nistrar los recursos pblicos con eficiencia, economa, transparencia y honradez.11

Para los evaluadores, result claro que quien tiene el control del presupuesto del Poder Legislativo es la Junta de Gobierno y Coordinacin Poltica (Junta) lase los grupos parlamentarios. Esto es preocupante porque la actividad legislativa no descansa en la Junta ni en los Grupos Parlamentarios, sino en las Comisiones, y es donde se requiere profesionalizar a sus integrantes con programas de capacitacin, foros, reuniones y estudios relativos a las reformas que dictaminan.

Tanto el que la adicin se presentara nueve meses despus de la aprobacin del nuevo Reglamento, como el que la redaccin resultase reiterativa y ambigua sugieren un descuido legislativo. Los expertos coincidieron en que en un Reglamento no se deben utilizar trminos imprecisos como es el caso de la palabra similares; pre-cisamente son sos los trminos que excusan despus los excesos, los abusos y las discreciones.

Tambin gener dudas el hecho de que la rendicin de cuentas se busque a tra-vs de la presentacin de un informe. ste ha de entregarse nicamente a la Junta y

11 Artculo 134, primer prrafo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.


no se seala sancin para su incumplimiento. Lo anterior, claramente repercute en la racionalidad econmica y ciudadana de la misma iniciativa.

Llam la atencin de varios especialistas que la iniciativa fuera aprobada a dos das de haberse presentado ante el Pleno, no obstante se consider que, a diferencia de las otras iniciativas, se llev a cabo una mayor discusin entre los diputados asis-tentes y que la votacin fue ms dispar.

3. Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley de Ingresos del Estado de Puebla para el ejercicio fiscal 2012

Resumen: En congruencia con el principio de mxima publicidad previsto en el Artculo 6 de la Constitucin Federal, se propone disminuir el costo de la obtencin de informacin de $80.00 a $20.00. * Fecha de presentacin de iniciativa: 2 de febrero de 2012

* Fecha de aprobacin en la Comisin de Hacienda y Patrimonio Municipal: 8 de febrero de 2012

* Fecha de aprobacin en Pleno: 13 de febrero de 2012


1. Definicin del

Problema

14% 7.3 La exposicin de motivos es omisa del contexto

real de la modificacin a la Ley de Ingresos del

Estado de Puebla.

No se seala en la exposicin de motivos por

qu se estima que cada hoja certificada se deba

cobrar a $20.00.

2. Alternativas y


14% 7.2 No se aprecian alternativas y soluciones a la

problemtica.

3. Aspectos legales 14% 6.5 No sealan con claridad qu contena el artculo

derogado.


simplicidad, claridad,

accesibilidad

14% 5.7 Redaccin confusa

5. Racionalidad econmi-

ca de la legislacin

14% 6.9 No se aprecia un justificacin en torno a por qu

una copia certificada debe valer $20.00.



14% 7.7 No se justifica la decisin, ni se rinde cuentas a

la ciudadana.

44

7. Racionalidad ciuda-

dana

14% 6.3 No se consideraron relevantes las gestiones rea-

lizadas por la sociedad civil organizada en torno

a la inconstitucionalidad de los artculos.


Si bien es cierto que la presente reforma parece menor, en relacin con las dems iniciativas analizadas en el ejercicio, varios especialistas comentaron que en reali-dad se trata de una reforma muy relevante, ya que fue promovida por varias orga-nizaciones y organismos. De hecho, comentaron que la cuestin fue sealada en la evaluacin que el ceey coordin el ao pasado para evaluar la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Puebla.

Se lament el que tanto en la exposicin de motivos de la iniciativa presentada por el Ejecutivo como en el dictamen aprobado en el Pleno, no se haya expresado con claridad el problema que diera origen a la modificacin en el costo de las copias certificadas, ni el porqu era necesario derogar un prrafo de dicho artculo.

Coincidieron en que habra sido deseable que se incluyeran los siguientes elementos:* Referencia a las recomendaciones hechas por el Instituto Federal de Acceso a la

Informacin y Proteccin de Datos (ifai) y por la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Informacin Pblica (comaip) en torno a la inconstitucionalidad de los artculos.

* Referencia a la accin de inconstitucionalidad que interpuso la Procuradura Ge-neral de la Repblica ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.

* Que el decreto de reforma, adicin y derogacin referido es producto de dicho sealamiento.

* La justificacin de por qu es necesario cobrar $20.00 por copia certificada.

No obstante lo anterior, el grupo de evaluadores consider la reforma como un avance en trminos de transparencia y un logro de la sociedad organizada, especial-mente porque se dej de condicionar la entrega de informacin y documentacin comprobatoria del ejercicio del gasto pblico al pago de las copias certificadas co-rrespondientes.

Durante la discusin, los panelistas sealaron que estaban de acuerdo en el co-bro de la emisin de copias certificadas, ya que tambin es prerrogativa del gobierno recabar recursos; sin embargo, tambin expusieron que faltaba informacin para emitir una opinin sobre si el cobro de los $20.00 era excesivo o no. Comentaron que aun con la disminucin, iniciar un proceso legal en contra del gobierno por el mal uso de los recursos seguir siendo costoso para la ciudadana, puesto que ser necesario que presenten como material probatorio copias certificadas.


4. Decreto por el que se reforman los prrafos segundo y tercero y se adicionan los prrafos cuarto y quinto al artculo 108 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla.

Resumen: Establece la creacin de instancias tcnicas de evaluacin por los Poderes, organis-mos constitucionales autnomos y municipios, los cuales realizan la medicin de indicadores, objetivos y metas para la asignacin de recursos en el Presupuesto de Egresos de los subsecuentes ejercicios fiscales. * Fecha de presentacin de iniciativa: 11 de diciembre de 2012


bre de 2012



1. Definicin del

Problema

20% 6.8 No hacen referencia a las particularidades del

estado en materia de contabilidad guberna-

mental y sobre la emisin de informacin fi-

nanciera de los entes pblicos.

Copia fiel al texto federal

2. Alternativas y


20% 6.2 No se desarrollan.

3. Aspectos legales 10% 5.7 Algunos evaluadores sealaron que tal vez la

reforma se debi de haber dado a nivel de leyes

ordinarias y no a nivel constitucional para re-

gular los supuestos de excepcin.

Se reconoce que la reforma es armnica con la

reforma federal, aunque se detectaron vacos.


simplicidad, claridad, ac-

cesibilidad

10% 5.2 La reforma es clara, aunque no parece positivo

la traduccin literal de la reforma federal.

5. Racionalidad econmica

de la legislacin

10% 6.2 La reforma se considera positiva en tanto que

se intenta limitar la discrecionalidad en el ma-

nejo de recursos pblicos, en lo referente a

obra pblica.

No se ofrecen datos de cmo se establecern

las instancias evaluadoras.

46

6. Factibilidad, instrumen-

tacin y aplicacin

15% 5.8 Se consider la parte ms dbil de la reforma,

ya que no se hace referencia alguna a la imple-

mentacin de la misma.

7. Racionalidad ciudadana 15% 4.7 No se establece cmo se verificar el cumpli-

miento de la reforma.

El retraso en la reforma ha implicado un retraso

en la rendicin de cuentas en el tema especfico.


En opinin de los expertos, la presente reforma al artculo 108 de la Constitucin de Puebla, llega de manera tarda, pues se debi formalizar en el ao 2009, segn el artculo tercero transitorio de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. sta copia de manera textual la reforma Constitucional Federal, y la discusin de diputa-dos y diputadas no abona en lo absoluto.

Si bien es cierto que la ley antes referida es de observancia obligatoria para los estados, sta claramente seala que busca establecer los criterios generales que re-girn la contabilidad gubernamental y la emisin de informacin financiera de los entes pblicos para lograr una adecuada armonizacin. Sern los Congresos locales quienes legislen la materia en los estados respetando las particularidades de sus municipios, como es el caso de los municipios con poblacin indgena. Lo anterior no sucedi en Puebla, en opinin de los especialistas.

Un evaluador seal que inclusive la reforma ha sido parcial, pues no se ha nor-mado a cabalidad todo lo que la reforma constitucional refiere, como es el caso del manejo imparcial de los recursos y lo relativo a la propaganda electoral.

Dada la relevancia del tema, se coincidi en que la exposicin de motivos es in-suficiente, aun cuando se trate de una reforma obligatoria.

Varios concedieron que no es del todo clara la configuracin de los supuestos de excepcin, en donde se puede medir realmente la factibilidad e instrumentacin de la reforma y en donde se presentan los mayores ndices de corrupcin. An existen pendientes en materia de contabilidad gubernamental.

La forma en la que se traslad el contenido de la Constitucin Federal a la Local evidencia que dicha reforma se realiz de manera acrtica, automtica y sin evaluar y valorar los aspectos particulares del Estado de Puebla.


2. ANLISIS DE INICIATIVAS APRObADAS EN TORNO A LA REFORMA PENAL

Calificacin Globaliniciativa pond. calif.

1. Iniciativa de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas

disposiciones del Cdigo de Procedimientos Penales para el Estado Libre y

Soberano de Puebla.

25% 6.8

2. Iniciativa de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposicio-

nes de la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado.

12.5% 7.2

3. Iniciativa de decreto por la que se reforman, derogan y adicionan diversas

disposiciones as como la denominacin del Cdigo de Defensa Social del

Estado Libre y Soberano de Puebla.

25% 3.7

4. Iniciativa de Ley de Medios Alternativos en materia penal para el Estado de

Puebla

12.5% 8.2

5. Iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley

de Ejecucin de Sanciones

25% 2.8

100% 5.2


Como parte de una primera aproximacin al anlisis de las inicia

Reporte CEEY de Transparencia al Congreso de Puebla

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