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IV SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS PARA
EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES
28 Y 29 DE NOVIEMBRE 2002
Repensado las relaciones intergubernamentales locales
desde el enfoque neoinstitucional. Un análisis de caso.
por Myriam Consuelo Parmigiani de Barbará?
Introducción
En Argentina, como en Latinoamérica en general, los entusiasmos descentralizadores de las
pasadas décadas han debido ser revisados a la luz de la experiencia. Ésta ha mostrado, en efecto, las
dificultades para efectivizar la participación y el control democráticos a nivel local, así como las
insuficiencias financieras y de gestión que han impactado sobre la prestación eficiente de los servicios
encomendados a la responsabilidad local y consecuentemente, sobre su aporte a la concreción del
anhelado desarrollo sustentable. Pero a pesar del reconocimiento de estas limitaciones, hay que
remarcar que la descentralización conserva un importante grado de legitimación socio-política.
En lo que sigue, se analizarán brevemente las limitaciones asociadas a los aspectos
financieros y de gestión, dentro de los cuales cabe registrar especialmente el problema de la
fragmentación, cuyo exceso, al impedir alcanzar niveles convenientes de actividad o dar lugar a
superposiciones, genera una baja sustentabilidad en las innovaciones institucionales de
descentralización producidas en la etapa de la primera generación de reformas. La necesidad de
coordinación constriñe así a plantear estrategias para una adecuada conexión entre las unidades
locales autónomas, o sea, lleva a la problemática de las relaciones intergubernamentales.
? Doctora en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Córdoba. Profesora de Derecho Político (Fac. de Derecho y Ciencias Sociales/ UNC) y de Teoría Política II (Fac. de Ciencia Política y Relaciones Internacionales/ UCC). Se desempeña a la fecha como Secretaria de Asuntos Académicos de la Universidad Nacional de Córdoba.
Sobre esta base y con el objetivo de detectar algunas variables generalizables, el presente
trabajo se propone analizar en el contexto de una crisis profunda como lo es la crisis argentina, los
arreglos institucionales entre una de las jurisdicciones provinciales (la Provincia de Córdoba/Argentina)
y los gobiernos locales (municipios y comunas), orientados no sólo al salvataje fiscal sino también a
crear condiciones más estructurales para un desarrollo sustentable al incluirse, junto a importantes
medidas de reorganización político-administrativa, la obligación de constituir entes “regionales” de
recaudación y gestión entre localidades de menos de 30.000 habitantes, bajo la idea de lograr
sustentabilidad ordenando las relaciones intergubernamentales locales según ciertos patrones de
formalización. Tales arreglos se expresaron en el denominado “Acuerdo económico, financiero y fiscal
entre la Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del
régimen municipal y comunal”, firmado en el año 2000, y fue materia en los años subsiguientes de
dos rectificaciones y ampliaciones de relativa menor envergadura.
Sin embargo y dado los escasos logros hasta la fecha de una iniciativa que mucho parece
adeudar en sus aspectos conceptuales e ideológicos sobre reforma del Estado a la visión de la “nueva
gerencia pública”, interesa indagar sobre las posibilidades de efectiva innovación de la reforma
intentada, cuestión para la que el enfoque neoinstitucional proporciona interesantes niveles de análisis
que serán aplicados en el presente desarrollo a través del estudio de caso.
I. Fortalezas y debilidades de los gobiernos locales
Conviene recordar que si bien la existencia de unidades locales de distribución del poder del
Estado es de larga data en la realidad latinoamericana en general y, correspondientemente, también
en Argentina, se ha producido en las últimas décadas una expansión progresiva de sus competencias
desde la tradicional prestación de servicios públicos (agua, higiene, transporte, etc.), hacia la política
social (salud, educación, asistencia social) y el desarrollo económico.
La adaptación a los requerimientos del mundo globalizado no ha sido por cierto extraño a este
proceso; la reflexión de Castells (1998: 397, Vol.2) en tal sentido resulta más que sugerente: "La
identidad territorial está en las raíces del alza mundial de gobiernos locales y regionales como actores
significativos de representación e intervención, más apropiados para adaptarse a la variación
interminable de los flujos globales".
Por lo demás, el principio de la inmediatez para captar y evaluar la demanda encuentra en el
diseño y/o implementación de la gestión de las políticas sociales un campo particularmente apto para
demostrar las aptitudes para un desempeño eficiente1. En cuanto al rol en materia de desarrollo y
1 En este orden de ideas, puede registrarse desde hace varios años en Argentina el reclamo permanente de los gobiernos locales de recibir y administrar los fondos nacionales para programas sociales directamente, sin la intervención de la instancia supraordenada provincial, aduciendo mayor capacidad de gestión y un manejo más trasparente y menos clientelístico. Claro ejemplo de ello lo constituye la insistente postura de la FAM (Federación Argentina de Municipios) en relación al rol que aspiran tener (también) a nivel central (nacional) en la comisión de asesoramiento, cuanto en la implementación del pago de subsidios especiales de ayuda a jefes y jefas de familia sin ingresos, programa lanzado por el gobierno nacional en el presente año 2002 para paliar la
dado que el mismo en sus aspectos económicos se halla cada vez más determinado exógenamente,
hay que enfatizar que las capacidades endógenas de iniciativa e innovación están llamadas a ser
importantes direccionadoras hacia la equidad social y el respeto al medio ambiente, es decir, hacia el
desarrollo sustentable.2
En ese escenario general de roles incrementados para los gobiernos locales, desafían a éstos
sin embargo una serie de problemas que obligan a ser cautos, a fin de evitar o remediar los
inconvenientes de una desmedida “ideología descentralizadora”. Entre tales problemas o debilidades,
conviene insistir en los siguientes:
a) Existe una crónica falencia de recursos humanos, tecnologías de gestión y estructuras
organizacionales adecuadas en el subsistema político-administrativo local (conf. Tecco, C., 1997:
116-120). Dichas falencias, que no han podido ser superadas a pesar de los abundantes
diagnósticos y proyectos incorporados a una agenda lationamericana de reformas del Estado que
lleva ya varias décadas y recibido sucesivas reformulaciones en pos de una mayor adaptación e
impacto, aquejan con especial intensidad a los niveles inferiores de gobierno3, poniendo en riesgo
la eficiencia esperada de la descentralización.
grave situación de pobreza y desocupación que aqueja a Argentina; por lo demás, en este programa le corresponde a los municipios la determinación de la contrapartida en término de trabajos comunitarios a realizar por los beneficiarios. En general se constata la tendencia al incremento de una vinculación directa del gobierno nacional con los gobiernos locales en el área de políticas sociales compensatorias y asistenciales. También tienen acceso a fondos internacionales, a través de la gestión del gobierno nacional y/o gobiernos provinciales. Aunque larga sería la enumeración al respecto, al sólo título ilustrativo se hace presente la puesta en marcha en la Provincia de Córdoba, a mediados del año 2002, del Programa de Mejoramiento de Barrios otorgado por el BID que beneficia a municipios con asentamientos con el 50% de las necesidades básicas insatisfechas y a fin de resolver problemas de infraestructura urbana, ambientales o de regularización dominial; los municipios cuentan con el asesoramiento técnico provincial para la elaboración y presentación de sus proyectos, y se trata de un crédito blando otorgado a través de la Nación y cuya devolución no afecta a los municipios. Inversamente, la literatura especializada registra con frecuencia las dificultades de los gobiernos locales para hacer frente a las prestaciones sociales que les han sido transferidas (como por ejemplo, la atención primaria de la salud). 2 Boisier (1997: 3-4) formula con gran lucidez este fenómeno propio del contexto globalizado, incorporando simultáneamente un enunciado prescriptivo en tanto respuesta posible y deseada al desafío y la oportunidad: “Nuestra posición es que el crecimiento económico de un territorio, en el contexto de un sistema más y más globalizado, tiende a ser más y más exógenamente determinado. ...Esta afirmación va de la mano con otra, que sostiene que el desarrollo de un territorio, en el mismo contexto globalizado, debe ser el resultado de esfuerzos endógenos, una afirmación de profundas y amplias repercusiones en varios campos, que llega hasta la cuestión de la cultura y de los mecanismos de defensa social frente a una posibilidad de alienación total” (el subrayado, en el original). Si bien el autor hace referencia en el texto a la región subnacional como “región-proyecto colectivo”), ello vale igualmente para las unidades locales, máxime cuando se encuentren confrontadas a la posibilidad de incrementar las relaciones intergubernamentales como una alternativa para el desarrollo sustentable. 3 En este orden de ideas no puede ignorarse el hecho de que las burocracias centrales tienen mayor atracción para los individuos más formados y activos, dadas las mejores condiciones laborales (mejores remuneraciones y otros incentivos como ascensos e incluso contactos para nuevos empleos sea adentro o afuera de la administración pública), ni tampoco que las burocracias centrales invierten más, en general, en tecnología, investigación e innovación, como bien observa Prud’homme (Prud’homme, R., 1995: 210). Es discutible en cambio la aseveración de este autor sobre que habría mayores niveles de corrupción en las administraciones locales, dado que la inmediatez de relaciones las torna más permeables a las presiones de los grupos de interés y a los vaivenes de la política, a la vez que los sistemas de auditoría y control en general son más rudimentarios (ídem:211-212). Bien puede aducirse que precisamente la inmediatez da visibilidad y constituye el control más efectivo. El menor
Los gobiernos locales manifiestan con excesiva frecuencia un sobredimensionamiento de su planta
de personal a la vez que una insuficiencia en la calificación de la misma, con ausencia de los
conocimientos técnicos y administrativos necesarios y de las capacidades gerenciales cuando
éstas son requeridas por las responsabilidades de conducción del agente. Junto a los mecanismos
clientelares de favores políticos y corruptelas personales como generadores del
sobredimensionamiento de personal, hay que advertir que la propia incompetencia opera
realimentando el ensanchamiento de la planta a través de nuevas designaciones o contrataciones
de quienes cuentan con mayor calificación o experticia, ante la necesidad de dar solución a los
problemas de gestión. Esto, por lo demás, suele ocasionar reacciones obstructivas por parte del
personal de planta permanente o más antiguo, a la vez que reduce las motivaciones y el
compromiso del mismo para trabajar por la organización.
Añádese a lo anterior el déficit en materia de sistemas de gestión que, naturalmente, no se
resuelve de modo simplista con la provisión de infraestructura informática (computadoras y
adiestramiento en el manejo de programas por parte del personal), sino que requiere el diseño
y/o utilización de sistemas aptos para recoger y procesar los datos que necesitan los gobiernos
locales a fin de producir decisiones y acciones ajustadas a sus necesidades, recursos y objetivos
propuestos. Esto vale tanto hacia el interior del subsistema político-administrativo (servicios,
infraestructura, recursos financieros y recursos de gestión), cuanto en relación a su entorno local
e incluso regional, a fin de relevar fortalezas y debilidades, oportunidades y restricciones,
articulándolas en una política general coherente e informada4.
En cuanto a las estructuras organizativas, las mismas tienden a la rigidez y a la jerarquía,
ordenándose según competencias funcionales, sin flexibilidad suficiente para articularse conforme
a objetivos.
Finalmente, hay que advertir que todo lo anterior vinculado a la gestión político-administrativa
local debe ser colocado en la escala correspondiente, pues no es igual la situación de las grandes
metrópolis y otras ciudades importantes, donde las deformaciones se refieren a burocracias
tradicionales desarrolladas que reproducen prácticamente la situación de los planos
supraordenados (provincias y nación), a la situación en comunidades pequeñas con estructuras
muy elementales, casi pre-burocráticas. Esta es una diversidad que debe ser atendida al momento
de plantear las acciones de reforma convenientes5.
b) Un problema que se reitera en los países en vías de desarrollo es el desequilibrio fiscal de los
gobiernos locales, lo que puede llegar a comprometer seriamente la provisión de bienes públicos
de la que los mismos son responsables.
grado de deslegitimación que los políticos y funcionarios locales han sufrido con respecto al resto en la actual crisis político-institucional de Argentina, corrobora empíricamente esta última idea. 4 Esta orientación puede cuajar o no en los denominados “planes estratégicos” o similares, pero más allá de estos instrumentos, no debe olvidarse que el presupuesto constituye la primera herramienta de definición de políticas; un sistema de gestión eficiente evitaría las usuales reproducciones anuales del cálculo de gastos y recursos que desembocan en desajustos y déficits presupuestarios y facilitaría la presupuestación por programas 5 La modalidad de cooperación intergubernamental a través de los denominados “Entes Regionales de Recaudación y Gestión” prevista en la Provincia de Córdoba y que se presentará luego, tiene en cuenta esta diferenciación, toda vez que la constitución de tales entes es obligatoria sólo para los localidades con menos de 30.000 habitantes.
Ello obedece a distintas razones, algunas imputables y otras no imputables a los propios
gobiernos locales. Entre las primeras cabe destacar una estructura incorrecta del gasto, en la que
aparece sobredimensionado usualmente el gasto de personal, así como la propensión a realizar
obras públicas recurriendo al endeudamiento sin que el beneficio de las mismas para las futuras
generaciones lo justifique. En ambos casos juegan razones políticas, como el clientelismo y la
visión cortoplacista debido a la visibilidad e impacto de la obra pública sobre las preferencias de
los votantes.
Pero no todo es imputable a la “inconducta fiscal” de los gobiernos locales. Mucho tiene que ver
con sus problemas presupuestarios la incorrecta coordinación fiscal en sentido vertical, es decir,
la transferencia de funciones a los niveles inferiores sin prever los recursos necesarios para
afrontarlos, ya sea a través de la provisión de mayores fondos coparticipables por la Nación o las
Provincias, o bien dotándolos de una capacidad de imposición acorde con las responsabilidades
transferidas6. La crisis fiscal de la estatalidad bienestarista ha tenido gran incidencia en estos
arreglos institucionales incorrectos, buscando los niveles supraordenados realizar “el ajuste” en la
reforma del Estado desprendiéndose de servicios y adjudicándoselos al nivel inferior de modo
casi compulsivo, bajo el manto legitimador de un supuesto incremento de eficiencia derivado casi
mágicamente de la descentralización.
c) Las falencias administrativas y financieras pueden incrementarse por la característica de la
fragmentación; ésta ocasiona superposiciones costosas u obstructivas o vacíos en la producción
de bienes y servicios de interés generalizable. Cuando a ella se agrega –lo que es usual porque
se retroalimentan-, un déficit de escala técnica y económica, aparecerá el problema de la
sustentabilidad. No es posible precisar el tamaño que debe tener la localidad para que esto
ocurra, pues juegan otras variables además de las estrictamente demográficas y también porque
el fenómeno tiene una gravedad distinta en los países centrales que en los países en vías de
desarrollo. Puede sin embargo aseverarse que Argentina presenta serias distorsiones en este
sentido (Iturburu, M., 2001: 52-53). Específicamente, estudios estadísticos realizados en la
Provincia de Córdoba demuestran que a medida que incrementa la población disminuyen tanto
los gastos totales cuanto los gastos salariales per capita, si bien los primeros lo hacen a una
mayor tasa (Ponce, C., 1997. 2.10).
d) Agrávanse las dificultades en contextos recesivos prolongados y de aguda inestabilidad política
como es hoy el caso de Argentina, sumándose a las carencias una imprevisibilidad que afecta la
gestión y la programación. La demanda incrementada de servicios y asistencia social tiene como
primer receptor al gobierno de la comunidad local; simultáneamente, no sólo ha decrecido la
recaudación propia y la coparticipada sino que, además, la remisión de los fondos de esta última
queda sujeta a los vaivenes de las urgencias financieras y políticas nacionales y provinciales,
ensanchándose de hecho el espacio de discrecionalidad en toda la pirámide decisoria; el
6 En un estudio empírico de la descentralización de los servicios de salud en la Provincia de Córdoba realizado ya hace algunos años, advertíamos sobre las dificultades de las reducidas finanzas locales para asumir las nuevas funciones, agregando en las conclusiones que “...una operatoria estandarizada a través de la firma de convenios-tipo, ... habría impedido una verdadera negociación, capaz de adaptar la descentralización a las necesidades y
incumplimiento en tiempo y/o forma de lo comprometido y/o regulado aparece regularmente
justificado en el discurso político -sea o no real la razón invocada- por imperativos derivados de la
crisis y exógenos al subsistema responsable7.
En síntesis, puede afirmarse que los gobiernos locales manifiestan con frecuencia en nuestro
país, así como en Latinoamérica en general, una importante debilidad, derivada de sus falencias
administrativas y de gestión, de desequilibrios financieros ya crónicos y de las dependencias de la
política extralocal.
El cuadro descripto no anula sin embargo la legitimidad de los gobiernos locales como
formaciones viabilizadoras de modalidades más inmediatas, ágiles y participativas de satisfacer los
intereses generalizables en una sociedad, pero implica una seria advertencia en orden a la factibilidad
del cumplimiento de las funciones que les competen e instala válidamente el interrogante sobre las
posibles estrategias orientadas a remover su debilidad institucional. Una de estas estrategias es,
precisamente, el incremento en número y calidad (adecuación a las necesidades y objetivos definidos,
formalización, persistencia, etc.) de las relaciones intergubernamentales.
II. Las relaciones intergubernamentales como estrategia para el
fortalecimiento de los gobiernos locales: contexto de emergencia y
modalidades de institucionalización
La debilidad de los gobiernos locales se da en un entorno a cuya complejización ha
contribuido el desarrollo de los propias localidades como unidades de acción y decisión relativamente
posibilidades locales” y se prevenía sobre los efectos sociales negativos de un “excesivo entusiasmo descentralizador” (Diaz de Landa, M. y Parmigiani de Barbará, M.C., 1996: 155-166). 7 El proceso seguido por el “Acuerdo económico, financiero y fiscal entre la Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del régimen municipal y comunal” (o “Pacto de Saneamiento Fiscal”), del año 2000, proporciona un buen ejemplo en este sentido: La renuencia de municipios y comunas a formalizar e implementar lo comprometido se habría debido en parte, y según denuncia de algunos de ellos, a la demora del gobierno provincial en girar los fondos coparticipables y a la preferencia manifestada a favor de las localidades del mismo signo partidario. Las noticias periodísticas dan cuentan de esta situación: “Intendentes radicales acusaron al gobierno de discriminarlo. Los Intendentes radicales cuestionaron ayer a la administración de José Manuel de la Sota y acusaron al Gobierno provincial de no cumplir con los acuerdos firmados con los municipios. 85 Intendentes y 25 jefes de comuna se reunieron en la Casa Radical. Después de las deliberaciones, se declaran en estado de alerta y movilización, “en defensa de las finanzas de los municipios”. Los Intendentes y jefes de comuna del radicalismo denunciaron discriminación en el manejo de la asistencia social y alertaron que están al borde de la cesación de pagos. Los Intendentes (agrupados en el denominado Ente de Intendentes Radicales) reclamaron una prórroga de la deuda que mantienen con la Provincia y una asistencia financiera extraordinaria. ... El Ente ya planteó en otras ocasiones que los radicales son discriminados por la gestión de De la Sota” (Fuente: diario La Voz del Interior, 16/01/02). “Municipios también temen recorte. En setiembre la Provincia giró a los municipios 21 millones de pesos (siete millones menos que el promedio mensual) porque la Nación le quedó debiendo 50 millones de pesos. Igual panorama se repetiría en Octubre” (Fuente: diario La Voz del Interior, 24/10/02). 26/10/01 “Intendentes inquietos por la coparticipación. Los municipios quieren que se les garantice y cumpla con un piso estable de recursos, aún cuando esto pueda implicar una disminución de las cifras que actualmente se manejan y que pocas veces se consolidan.” (Fuente: diario La Voz del Interior, 24/10/01).29/10/01 “Ayuda del gobierno provincial a los municipios El incumplimiento del Gobierno Nacional, ha originado que se disminuya la coparticipación de los municipios
autónomas y dentro de una tendencia general de la gestión de lo público caracterizada por la
flexibilidad, la horizontalización y a la negociación, frente a la rigidez, la jerarquía y la imposición.
De ahí que la coordinación intergubernamental negociada se presenta como una importante
posibilidad de facilitar el cumplimiento de las metas propias, en un contexto cambiante, complejo e
interdependiente. El núcleo de esta coordinación lo constituyen acciones intencionales (condicionadas
obviamente por múltiples factores históricos, culturales, geográficos, tecnológicos, etc.) que la
distinguen de la pura coordinación de mercado; pero también es diferente de la coordinación
jerárquica. “La autocoordinación horizontal a través de la negociación que la existencia de redes
formales o informales facilita -sea bajo la forma de coordinación negativa o de veto o bajo la de
coordinación positiva o cooperación-, brinda chances para una conducción estatal más flexible bajo
condiciones contextuales cambiantes y de creciente entrelazamiento internacional, sectorial y
funcional” (Parmigiani de Barbará, M.C.,1997:272).
Si bien la problemática de las relaciones intergubernamrntales (RIG) se desarrolló en la teoría
desde la experiencia federal y pluralista estadounidense, hoy es extensible a nivel mundial, con las
debidas precisiones en cada caso. Obsérvese la compatibilidad existente entre los conceptos antes
precisados a los que subyace la idea de “redes de políticas” y la definición que de las RIG proporciona
Wright, tomada de W. Anderson, como “un importante cuerpo de actividades o de interacciones que
ocurren entre las unidades gubernamentales de todos tipos y niveles dentro del sistema federal (de
Estados Unidos)” (Wrigth, D.S., 1997: 67-68)
Resulta pertinente pues plantear acciones de fortalecimiento institucional de los gobiernos
locales a través de un conveniente desenvolvimiento de relaciones intergubernamentales, si se parte
de un concepto de institución que supere el rígido formalismo del institucionalismo tradicional. Desde
una perspectiva neo-institucional entiéndese por institución “... las reglas formales, los procedimientos
de acuerdo (compliance) y las prácticas standard operantes que estructuran la relación entre
individuos en diversas unidades de la comunidad política y económica” (Hall, P., 1986: 19).
El desarrollo de reglas formales, negociaciones y conductas efectivas reiteradas de
cooperación intermunicipal puede producir entonces importantes innovaciones que remedien la
debilidad de los gobiernos locales. Incluso cabe destacar que por ejemplo en la República Argentina
se está operando un dinámico proceso de articulación formalizada y bastante estable “ ... de
articulación de iniciativas y emprendimientos de tipo auto-coordinado a partir de las instancias locales,
con variados objetivos sobre materias de interés común (salud, vías de comunicación, regadío,
acueductos, gasoductos,etc.), en “corredores productivos”, “entes intermunicipales” y “áreas
metropolitanas”, entre otras modalidades, y que importan también novedosas y promisorias formas de
cordobeses en la misma proporción que ha dejado de percibir el piso mensual la Provincia de Córdoba” (Fuente: página del Gob. De Cba. www.cba.gov.ar).
regionalización, tal como puede observarse en las distintas provincias (Cingolani, M.; 1997: 233;
Nafría, G.; 1997: 293, Madoery, O.; 1997: 155)” (Parmigiani de Barbará, M.C, 2001: 20).
Más aún: es posible ir más allá de las redes de relaciones estructuradas según criterios
funcionales particulares (servicios u obras determinadas) o generales (el desarrollo económico, por
ejemplo), incorporándole la dimensión territorial: aparecerá en tal caso una formación regional. Ésta
puede ser conceptualizada como un sistema de relaciones sociales altamente interdependientes,
diferenciadas y/o complementarias y territorialmente organizadas cuyo vigor, en términos de
desarrollo de potencialidades y capacidad de persistencia, se asocia a su aptitud para interrelacionarse
con otros sistemas sin afectar negativamente su capital sinergético (Parmigiani de Barbará, 2000: 96).
Junto a la contigüidad espacial, resultan centrales en los fenómenos de regionalización las categorías
de auto-coordinación (consenso) y de flexibilidad (posibilidad de modificación de los integrantes y de
las funciones), a fin de adaptarse a un entorno complejo y de alta movilidad.
II.1 Apoyos y constreñimientos a la innovación institucional
La revisión de la literatura en materia de innovación institucional nos sugiere destacar los
siguientes aspectos en el análisis de los procesos de cambio, a fin de comprender el por qué las
demoras o bien las concreciones rápidas, así como los éxitos y los fracasos en el logro de los objetivos
propuestos. Dichos aspectos son:
1) Las características del potencial reformable, según su naturaleza y complejidad (nv 1)
2) Las estructuras de oportunidad política, tales como la existencia de una voluntad política firme en
el sostenimiento del proyecto de innovación, las resistencias que éste genera, la capacidad para
estructurar y reestructurar redes, los recursos significativos para la participación en las mismas y
la construcción de un discurso legitimador, entre otros.(nv 2)
3) Las restricciones, presiones e incentivos económicos y financieros para la reforma, tanto
endógenos como exógenos. (nv 3)
4) La extensión, profundidad y celeridad de las reformas intentadas (nv 4)
La incidencia de todos estos aspectos podrán ser advertidos en el estudio de caso que se
presenta a continuación, relativo a un ambicioso esfuerzo de innovación en materia de relaciones
intergubernamentalesa nivel local; las abreviaturas colocadas a cada aspecto responde al concepto de
“nivel de análisis” y servirán para ordenar y clarificar su aplicación en el análisis de caso.
III. La iniciativa de innovación en las relaciones intergubernamentales a
nivel local en la Provincia de Córdoba (Argentina) a través de la
regionalización. Un estudio de caso.
a) Presentación
La crisis económica y financiera que afecta a la República Argentina desde hace ya algunos años,
hasta cierto punto puede decirse que ha jugado como un contexto de oportunidad para la innovación,
sin perjuicio naturalmente que la misma incida luego negativamente lentificando los procesos,
modificando sus objetivos originarios, o incluso abortándolos.
Específicamente en la Provincia de Córdoba, la crisis económico-financiera generó diversas
iniciativas, no sólo en el ámbito de municipios particulares, sino también relacionadas con la
coordinación entre los gobiernos locales. Entre estas últimas corresponde destacar, por la extensión y
profundidad de la reforma intentada, la resultante del “Acuerdo económico, financiero y fiscal entre la
Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del régimen
municipal y comunal” -también denominado “Pacto de Saneamiento Fiscal”-, firmado el 5 de febrero
del año 20008 y transformado en Ley provincial nº 8.864 en julio del mismo año; las reformulaciones
introducidas por el “Acta-acuerdo para la reformulación del Pacto de Saneamiento – Acuerdo
económico, financiero y fiscal entre la Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el
fortalecimiento sustentable del régimen municipal y comunal” (08/11/2001)9, a la que sucedió un
“Convenio-marco de refinanciación y compensación de obligaciones recíprocas entre Provincia y
Municipios y Comunas (09/05/2002), no alteró la política inicialmente proyectada.
Este Pacto no sólo ha significado el auxilio fiscal de la Provincia a los gobiernos locales, la mayoría
con abultadas deudas al estado provincial y cuyo pago fue reprogramado; también prevé una serie de
transformaciones cuya concreción efectiva implicaría verdaderos cambios estructurales hacia el
interior de municipios y comunas y en el mapa de las relaciones intergubernamentales
(fundamentalmente local-local), como la obligación de constituir entes de recaudación y gestión. Dado
que éstos, en el caso de las Municipalidades y Comunas con menos de 30.000 habitantes, requieren
una integración regional por parte de las unidades locales (entes regionales de recaudación fiscal y
gestión), significa que si bien se asoció la estrategia de saneamiento al incremento de la eficacia
recaudatoria local mediante la tercerización, la eficacia se ligó a su vez, en el caso de gobiernos
locales de menor escala, a una asociación entre ellos con base territorial.
Analizaremos a continuación esta innovación, a través del relato de caso y datos10 referidos a
dos de los entes constituidos (el Ente nº5 y el Ente nº21) que sirven para verificar las similitudes y
8 En lo sucesivo, “Pacto de Saneamiento Fiscal I”. 9 En lo sucesivo, “Pacto de Saneamiento Fiscal II”. 10 Los datos resultan de un primer análisis de la información obtenida mediante la aplicación de un cuestionario semi-estructurado a los responsables de los Ejecutivos locales (Intendentes y Presidentes de Comisiones Comunales) y a un representante por la oposición en el Concejo Deliberante o Comisión, en cada una de las localidades que integran los entes mencionados. El relevamiento se realizó durante el año 2001 en el marco de actividades vinculadas a dos proyectos relacionados en curso de ejecución: “Incentivos y conflictos para la regionalización de políticas locales” (subs. 2001/2002, Sec. de Ciencia y Técnica Univ. Nac. de Córdoba; dirección: M.C. Parmigiani de Barbará) y “Los municipios entre la fragmentación y la regionalización frente a la modernización del Estado y el desarrollo sustentable” (subs. 2001/2003, Agencia Córdoba Ciencia Sociedad del Estado; dirección: M. Diaz de Landa)
variabilidades que se presentan en el proceso de cambio abierto por el Pacto Fiscal I en la Provincia
de Córdoba.
El primero de los entes mencionados está compuesto por doce localidades (diez municipios y
dos comunas) y el segundo por trece (siete municipios, dos de ellos ciudades11 y seis comunas); los
Cuadros 1 y 2 registran otros datos generales con respecto a estos entes, observándose que
comparten dos características: la pertenencia de sus localidades a diversos departamentos y también
la diversidad de los partidos políticos gobernantes a nivel local. Se diferencian en cambio en cuanto a
su peso demográfico, pues el segundo más que duplica la población del primero y presenta dos
núcleos urbanos de importancia (que, además, se potencian al situarse de modo contiguo sin solución
de continuidad
b) Análisis del proceso de innovación
b.1) Análisis desde el nivel del potencial reformable (nv 1)
Las previsiones constitucionales existentes que por una parte afirman la autonomía municipal
y, por la otra, prohijan la cooperación intergubernamental en sus diversas modalidades de
complejidad, así como el antecedente las experiencias efectivas de cooperación en la Provincia de
Córdoba, contribuyen positivamente al potencial reformable (nv 1) de la política de regionalización
diseñada en el Pacto Fiscal I.
b.1.1) Las previsiones constitucionales sobre autonomía municipal y
cooperación intergubernamental
La legitimación de los gobiernos locales en Argentina hunde sus raíces en la tradición colonial;
de ahí que cuando la Constitución Nacional de 1853 organizó al país bajo la forma federal impuso en
su art.5 a las provincias la obligación de respetar el régimen municipal al dictar sus constituciones. Si
bien la doctrina se dividió largo tiempo entre los autores que sostenían sólo la “autarquía” de los
municipios y los que afirmaban su “autonomía”, fue claro siempre de que se trataba de unidades
jurídico-políticas de gobierno, con personería de derecho público y que debían contar con los recursos
legales y financieros suficientes para atender las necesidades e intereses nacidos de la vecindad.
La cuestión fue zanjada por la reforma de la Constitución Nacional de 1994, en la que operó
con vigor la idea fuerza de la descentralización, como ponen de manifiesto las regulaciones relativas al
federalismo, la autonomía municipal y la ciudad de Buenos Aires (Hernández, 2000:34). No fue
modificado el mencionado art. 5 CN, pero un nuevo artículo explicita tal mandato al expresar que el
11 Las localidades reconocidas por ley como ciudades pueden dictar su propias Cartas Orgánicas (Const. de la Prov. de Córdoba, art. 181); según la Ley Orgánica Municipal 8102 serán ciudades las localidades con más de 10.000 habitantes (art. 2). Por razones de brevedad, en lo sucesivo incluiremos a la ciudades en la expresión municipio.
aseguramiento de la autonomía municipal debe hacerse “... reglando su alcance y contenido en el
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero” (art.123 CN). Con ello y aunque
admitiendo variabilidades, está requiriendo garantizarla de modo suficiente y coherente con los
principios que informan la carta magna, a través por ejemplo del dictado de las propias Cartas
Orgánicas para localidades de cierta envergadura, la elección popular de los gobernantes, la
prestación de servicios, el ejercicio del poder de policía ambiental, etc. y la definición de su fuente de
recursos y uso de los mismos.
Por su parte la Constitución de la Provincia de Córdoba (CPC) de 1987, al igual que la mayoría
de las constituciones provinciales argentinas, reconoce también expresamente la autonomía municipal
“...política, administrativa, económica, financiera e institucional. ...” (art. 180 CPC), y define la
competencia de los municipios así como regula detenidamente otros aspectos que hacen al régimen
municipal en el Título Segundo (“Municipalidades y Comunas”) de la Segunda Parte.
Consagrada con tal claridad la autonomía provincial, cuando se ingresa a la temática de las
relaciones interjurisdiccionales deberá tenerse presente no sólo que las mismas deben basarse en el
consenso, sino también que el consenso no puede incluir una delegación a otra instancia de las
atribuciones que constitucional y legalmente le son atribuidas a las unidades locales. Esta advertencia
es particularmente significativa cuando las relaciones se ordenen según patrones formalizados y más
estables –incluso con la constitución de órganos específicos-, y en relación a un conjunto de campos o
dominios significativos e interrelacionados de la política pública, tal como sucede en las crecientes
modalidades asociativas (áreas metropolitanas, corredores productivos, entes intermunicipales,
regiones, etc.); ellas no pueden avanzar sobre las autonomías de municipios y comunas o incluso del
propio estado provincial que las contiene. De modo que en nuestro sistema la región intraprovincial
propugnada en el Pacto Fiscal I, debe ser concebida como organización de cooperación y no como
organización de integración y en esos términos han de ser entendidas las previsiones del Pacto Fiscal
Precisamente la posibilidad de incluir la cuestión de la regionalización provincial entre los
temas a tratar en la Convención Constituyente que sesionó en la Provincia de Córdoba en setiembre
del 2001 con el objetivo de discutir la denominada “reforma política”12, constituyó un punto conflictivo
con la oposición para llegar a la sanción de la ley declarativa de la necesidad de reforma parcial de la
constitución provincial. Difundido como “proyecto de regionalización”, los alcances del mismo no
llegaron sin embargo a conocerse claramente pues fue retirado por el oficialismo, a fin de evitar que
abortara la reforma política que se priorizaba. Pero circuló la idea de “zonas” comprensivas de varios
municipios y comunas representadas en los órganos de “entes” y a cargo de cuestiones
administrativas, para incrementar la eficiencia en la gestión. Las voces opositoras enfatizaron,
precisamente, la supuesta amenaza que se cernía sobre las autonomías locales13, particularmente de
12 La misma estribó fundamentalmente en la transformación del Legislativo bicameral en unicameral, con reducción del número de legisladores y unificación de los mandatos del Poder Ejecutivo con el nuevo cuerpo de legisladores. 13 Justo es advertir que más allá de las verdaderas intenciones, la imprecisión y ambigüedad que registran algunos documentos gubernamentales cuyos textos equiparan regionalización con integración, no resultan idóneos para aventar temores. Véase, a manera de ejemplo, el siguiente fragmento. “Los instrumentos de los distintos compromisos mutuos ... debe ser resuelta entre todos, con la mayor voluntad, tolerancia y capacidad de diálogo, pues esa mancomunión es la clave de la integración y regionalización provincial que se propone, cuyo
las localidades pequeñas y de menores recursos, aunque también existieron sospechas de segundas
intenciones de tipo político-electoralista14.
La desconfianza con respecto a que la regionalización en lugar de fortalecer a los gobiernos
locales produjera su debilitamiento al reducir la autonomía, obligaron a flexibilizar ciertas previsiones
para poder llegar a la firma del Pacto Fiscal I con una gran participación de municipios y comunas. Por
ejemplo, las definiciones iniciales sobre la cantidad de los entes regionales y sobre la identidad de sus
localidades integrantes (cuestión que dio lugar a un largo y complicado proceso de negociación local-
local y local-provincial); también debió flexibilizarse la idea originaria de tercerización del cobro de las
acreencias municipales sólo a favor de un operador privado, así como el tipo de acreencia a incluir en
las gestión tercerizada. Las noticias periodísticas revelaron en su momento este giro15.
Pero más allá de estas dificultades para legitimar la estrategia regional frente al discurso en
pro de la autonomía –que en parte respondía a concretos intereses fiscales y políticos-, no cabe duda
que constitucionalmente es posible la concreción de formaciones de cooperación auto-coordinada para
una gestión más eficiente y efectiva de diversos fines, en forma ascendente, es decir, a partir de los
gobiernos locales y en las que pueden participar también otros niveles jurisdiccionales e incluso
actores de la sociedad civil (entidades de asesoramiento técnico, por ejemplo). La Constitución de la
Provincia de Córdoba de 1987 prevé de modo expreso, en efecto, la creación de “organismos
intermunicipales” (también denominados “entes intermunicipales” o “entes intercomunales”), en su
art. 190: “Las Municipalidades pueden celebrar convenios entre sí, y constituir organismos
intermunicipales para la prestación de servicios, realización de obras públicas, cooperación técnica y
financiera o actividades de interés común de su competencia. Pueden celebrar acuerdos con la
Provincia, el Gobierno Federal u organismos descentralizados, para el ejercicio coordinado de
facultades concurrentes e intereses comunes”. Estos entes tienen personería jurídica de derecho
público emanada de la propia constitución provincial, y sus finalidades pueden ser de distinto tipo,
duración y alcance (construir un camino, realizar el servicio de recolección de residuos, proveer de
energía eléctrica, etc., o bien varias de ellas o una de tipo integral como propender al desarrollo),
éxito está probado en otras latitudes, especialmente en países europeos.” (Estudios y Propuestas/ Documento Nº 2/II Foro de Intendentes de la Región Centro/Gobierno de la Provincia de Córdoba). Lo resaltado en negrita nos pertenece. 14 Dado que podrían modificarse los límites regionales correspondientes a los Departamentos y ellos constituían la base de la representación en el Senado en la CPC de 1987 (art. 83); parcialmente, esto se mantiene para la actual Legislatura unicameral (art. 104 CPC de 2001). 15 “La UCR logró flexibilizar el Pacto Fiscal El Gobierno provincial accedió a la mayoría de los reclamos que plantearon los intendentes de la Alianza. La oposición cuestionaba la injerencia de la Provincia en las autonomías municipales. Y se resistía a tercerizar en privados el cobro de impuestos. Ahora los municipios podrán participar de la licitación bajo diversas figuras. ...El Ente de Cooperación Recíproca - que agrupa a 94 municipios y 74 comunas de la Alianza- anunció su adhesión al Pacto. ... Cuando al Provincia lanzó a fines de diciembre el Pacto Fiscal, algunos sectores del radicalismo interpretaron que algunos artículos ponían en riesgo la autonomía municipal que consagra la constitución. El punto que más preocupaba a los intendentes era el de la conformación de entes intermunicipales, quienes debían tercerizar la cobranza de sus impuestos municipales. Ahora de la licitación podrán participar “empresas privadas como entes constituidos por los municipios, o sociedades mixtas, o cualquier otra forma de organización o entidad que tenga capacidad jurídica de cumplir con el objeto” (Fuente: La Voz del Interior, 29/01/00). Lo trabajoso de las negociaciones se revela en que las modificaciones se incorporaron en una Addenda al texto del Pacto Fiscal I, con una redacción sensiblemente menos técnica.
pero no son una instancia jurídico-política nueva y distinta de los municipios, sino creaciones de éstos
y de su autonomía.
Obsérvese la clara previsión de los constituyentes sobre alternativas acciones remediales a
una posible fragmentación derivada de la descentralización; dichas acciones están en el campo de la
cooperación intergubernamental y revisten carácter consensuado (su formalización se realiza a través
de convenios), puediendo llegar incluso a constituir una organización diferenciada (“organismos
intermunicipales”). Los entes regionales de recaudación y gestión diseñados en el Pacto Fiscal I se
encuentran pues validados formalmente por el art. 190 CPC, aún cuando los particulariza la necesaria
referencia territorial basada en la contigüidad.
b.1.2 Antecedentes de cooperación intergubernamental
La regulación constitucional comentada registra una interesante dinámica de aplicación en la
Provincia de Córdoba16, que también se presenta entre las localidades que integran los entes de
regionales de recaudación y gestión (Entes 5 y 21) que han sido materia de un relevamiento
específico. Los funcionarios entrevistados manifestaron que sus localidades han mantenido o
mantienen relaciones de cooperación intergubernamental informales y formales con otras localidades,
tanto pertenecientes al ente cuanto no pertenecientes a él. Por la materia, dichas relaciones recaen
sobre tres áreas: obras de infraestructura (caminos, instalaciones para la distribución de energía,
etc.), gestión (gestión de consorcios camineros, de servicios administrativos, etc.) y servicios públicos
(salud, seguridad, saneamiento, etc.), con una marcada tendencia a una mayor formalización en las
dos primeras áreas.
Los antecedentes reseñados en materia de cooperación intermunicipal resultan alentadores en
el sentido de la factibilidad de soluciones vía relaciones intergubernamentales, lo cual es de vital
importancia dado el inframunicipalismo que sin duda padece la Provincia de Córdoba, con
fragmentación y baja sustentabilidad de muchos de sus gobiernos locales. Esta provincia argentina de
165.321 km² y una población de 3.061.611 habitantes, cuenta con una gran cantidad de unidades
político-administrativas locales: su número asciende a 427 (249 municipios y 178 comunas), lo que
significa un promedio de 7.170 habitantes por unidad local. Pero si se tiene presente que su ciudad
capital concentra 1.267.774 habitantes y que hay siete ciudades con más de 30.000 habitantes que
totalizan en conjunto el número de 450.463 y estos valores se restan del total poblacional, el
promedio baja sensiblemente a 3206 habitantes por localidad. Los guarismos adquieren mayor
significación advirtiendo que existe además una cantidad importante de gobiernos locales con menos
de 1.000 habitantes. Por otra parte, hay muchas poblaciones con menos de 2.000 habitantes que
revisten el carácter de municipios y no de comunas, contrariando las previsiones constitucionales e
incrementando la debilidad institucional.
En los Cuadros 3 (Ente 5) y 4 (Ente 21) puede observarse que los entrevistados dan
importancia a la existencia de experiencias anteriores de cooperación para la conformación de los
16 En una publicación realizada a raíz del II Encuentro Provincial de Entes Intercomunales en el año 1998, se da cuenta de la existencia de 65 entes, los que se describen en su nombre, composición y fines.
entes (57,1% y 50%, respectivamente), si bien no perciben igualmente que ello se haya
correspondido efectivamente con la constitución finalmente lograda. En este último sentido, mientras
el Ente 5 percibe aún de modo bastante fuerte una base de sustentación en relaciones precedentes
(42,9%), tal percepción se desdibuja totalmente en el otro Ente: sólo el 27.3% reconoce esa base, a
la par que el 31.8% afirma que ha sido poco o nada importante (es decir, que no se la ha tenido en
cuenta) y el 40.9% está dubitativo o se niega a contestar. Las diferencias en los guarismos entre
criterios priorizados y efectivos en ambos Entes se reitera en la importancia otorgada a las variable
“desarrollo económico” (Ente 5: 80,9 y 76,2%, Ente 21: 72.7 y 45,5%). La variable “tamaño de la
localidad” se mantiene en cambio estable, con una neta diferencia entre ambos entes y de modo
acorde con sus configuraciones características. No obstante, las diferencias antes apuntadas ponen de
manifiesto los diversos perfiles de estos dos Entes: tipifica al Ente 21 un menor grado de cohesión en
sus relaciones, una estructura asimétrica en orden al desarrollo y una incidencia de las afinidades
políticas en el proceso que excede a las preferencias; no es de extrañar que el seguimiento del caso
registre en él una mayor renuencia a implementar las acciones previstas y un grado de conflictividad
mayor en su interior y en sus relaciones con el gobierno provincial.
El aspecto expuesto en el párrafo anterior conduce a un enunciado de carácter más general
sobre el potencial reformable (nv1): en esta política pública de innovación que busca incrementar y
formalizar las relaciones intergubernamentales con un criterio regional, extendiéndose a toda la
geografía provincial, las importantes variabilidades estructurales existentes entre los distintas
localidades y sus relaciones (simétricas/asimétricas, cooperativas/conflictivas), imprime al potencial
reformable una complejidad que significa una dificultad para la concreción de las metas propuestas.
Hay que recordar que un obstáculo para la coordinación negociada está dado por el
“problema del gran número”: las dificultades aumentan con el número de los participantes
independientes y sus acciones interdependientes y, por consiguiente, con el número de transacciones
que deben darse simultáneamente. En tal sentido, el Pacto Fiscal I estandarizó las elecciones posibles
en una “negociación bajo la sombra de la jerarquía”, es decir diseñada por el gobierno provincial e
incentivado el consenso a través del auxilio financiero a municipios y comunas. La capacidad
compensatoria de los costos de transacción que se generan para cada localidad o conjunto de ellas
obligadas a agruparse en un ente, es una cuestión que depende, entre otras cosas, de intereses
asociados a características estructurales.
En el caso de los Entes con que se ejemplifica este trabajo, por caso, en el Ente 5, las
localidades que lo integran son casi todas pequeñas, con antecedentes de cooperación entre ellas,
una común estructura productiva agrícola y una también común preocupación por preservar la
identidad.17 El Ente 21, por el contrario, cuenta con dos ciudades (Jesús María y Colonia Caroya) de
ejidos continuos e importante dinamismo económico y cultural; dos localidades pequeñas (Sinsacate y
Col. Vicente Agüero) despliegan actividades complementarias a aquéllas, pero las restantes nueve que
integran el ente son beneficiarias de servicios (salud, educación, etc,) del núcleo antes descripto o
bien sus relaciones con él son escasas. Aplicado el análisis sociométrico a las menciones contenidas en
respuesta a la pregunta acerca de qué localidades componen o deberían componer el ente de
recaudación y gestión, el resultado patentiza bien la cohesión del primer Ente y la fragmentación del
segundo en agrupamientos que no se reconocen entre sí. Los Gráficos 1 y 2 presentan los clusters de
cohesión, con los respectivos índices. Los códigos de localidades en negrita identifican a las
localidades que pertenecen al respectivo ente; las restantes localidades graficadas ingresan al campo
de percepción de los entrevistados como integrando la región, más allá de lo formal.
b.2) Análisis desde el nivel de las estructuras de oportunidad política (nv 2)
Las pertenencias político-partidarias no han marcado en cambio oposiciones u apoyos
especialmente significativos. Varias razones contribuirían a explicar esto. Coyunturalmente, la fuerte
crisis de representatividad de los partidos políticos argentinos en este momento constriñe en principio
hacia conductas más orientadas a la satisfacción de los intereses de los vecinos que hacia la política
agonal, máxime tratándose de funcionarios locales; conectado con lo anterior está la ausencia de
fuertes liderazgos políticos aglutinantes. Estructuralmente, la crisis fiscal y demás debilidades a las
que busca dar respuesta el Pacto Fiscal I, son comunes a todos los municipios y comunas provinciales,
más allá del signo político partidario; asimismo, una ordenación según criterios territoriales no es
compatible con la lógica partidaria. A título ilustrativo, adviértase en los Cuadros 1 y 2 la composición
plural de los Entes 5 y 21; los Cuadros 3 y 4 registran, de manera coherente, que para los
responsables de los gobiernos locales la afinidad política no es un criterio a priorizar para la
conformación de los entes (poco/nada importante: 61.8% y 72.8%, respectivamente), sin perjuicio de
que ella haya jugado algo más en los hechos (poco/nada importante: 47.6% y 40.9%). El pluralismo
incluso ha sido –curiosamente- enfatizado en un instrumento jurídico formal, la Resolución Ministerial
nº194/00 del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Córdoba sobre el procedimiento administrativo
para la constitución y seguimiento de los entes regionales de recaudación y gestión, cuyo art. 8 dice
“De los asociados: Deberán integrar los entes regionales de recaudación fiscal y gestión –ERRFG- un
conjunto de Municipios y Comunas que conformen una determinada región geográfica de la
Provincia, respetando los criterios de territorialidad, vecindad, afinidad, etc., y procurando que los
mismos queden conformados por localidades en las que gobiernen distintos signos político- partidarios
asegurando así la participación plural. Cada uno de los que lo conformen tiene derecho a voz y voto
para la toma de decisiones de conjunto”18
En síntesis, las oposiciones político-partidarias no parecieran debilitar la estructura de
oportunidad política de la innovación institucional, pero tampoco se encuentran liderazgos capaces de
fortalecerla y dinamizar el proceso. No obstante, los recursos políticos para establecer redes de
negociación y cooperación son particulararmente valorados, como corresponde a procesos que se
cumplen en el complejo y dinámico campo de las relaciones intergubenamentales; los Cuadros 5 y 6
17 La respuesta de uno de los entrevistados resume bien esta identidad defensiva. Dado que existen ciudades importantes relativamente próximas, al preguntarle por qué no se agruparon con ellas, respondió: “Es preferible ser cabeza de ratón que cola de león”(sic) 18 La bastardilla nos pertenece.
presentan en porcentajes los recursos atribuidos por los funcionarios entrevistados a las tres
localidades que reputaron como las más influyentes del respectivo Ente.
b.3) Análisis desde el nivel de las restricciones, presiones e incentivos
económicos y financieros para la reforma, tanto endógenos como exógenos.
(nv 3)
La crisis económica nacional con sus componentes de recesión, desempleo y abultada deuda
pública, fueron socavando los ya de por sí menguados recursos locales, al decrecer la capacidad
contributiva y de pago de servicios de las propias poblaciones y mermar también los ingresos
provenientes de la coparticipación provincial y federal19, incrementándose simultáneamente la
demanda de servicios (salud, agua, transporte, etc.) al Estado local en una comunidad con capacidad
de pago al sector privado decreciente.
La incidencia de la crisis general sobre las finanzas locales resaltó claramente en la entrevista
a representantes de los Entes 5 y 21. Como se presenta en el Cuadro 7, ante la pregunta “En los
últimos cinco años, ¿cuán importante ha sido cada uno de los siguientes problemas para las finanzas
de su localidad?, ni las presiones de los contribuyentes para reducir impuestos y/o gastos, ni las
presiones de los empleados públicos con sus demandas propias son definidas como importantes. En
cambio, en las calificaciones “muy importante” e “importante” agregadas, el valor más alto
corresponde a la crisis económica (86.1%); arrojan también valores altos otras variables que no son
sino diversas facetas de esa misma crisis: pérdida de los ingresos nacionales (79.1%), pérdida de los
ingresos provinciales (66.7%), desempleo (69.8%), declinación de la base impositiva (51.1%)20 e
incremento de las demandas de servicios por los ciudadanos (67.4%). Nótese que el problema de los
costos asumidos por transferencia de servicios del orden nacional o provincial al municipal (aquí se
encuentra principalmente el servicio de salud), que figura entre las posibles externalidades negativas
de la descentralización como se indicó al principio de este trabajo, es denunciado también por el
67.5% de los entrevistados.
Interrogados luego los mismos funcionarios sobre la situación financiera de su municipio o
comuna, más de la mitad reconoció que la misma era entre regular y mala, porcentaje nada
desdeñable si se tiene en cuenta que se realiza un reconocimiento que pone en juego el prestigio de
19 El art. 188 de la CPC establece: “Las Municipalidades disponen de los siguientes recursos: 1) Impuestos municipales establecidos en la jurisdicción respectiva, que respeten los principios constitucionales de la tributación y la armonización con el régimen impositivo provincial y federal. 2) Los precios públicos municipales, tasas, derechos, patentes, contribuciones por mejoras, multas y todo ingreso de capital originado por actos de disposición, administración o explotación de su patrimonio. 3) Los provenientes de la coparticipación provincial y federal, cuyos porcentajes no pueden ser inferiores al veinte por ciento. El monto resultante se distribuye en los municipios y comunas de acuerdo con la ley, en base a los principios de proporcionalidad y redistribución solidaria. 4) Donaciones, legados, y demás aportes especiales” El art. 189 agrega que “Las Municipalidades pueden contraer empréstitos para obras públicas o conversión de la deuda ya existente, ..... El servicio de la totalidad de la deuda no debe comprometer más de la quinta parte de los recursos del ejercicio”. 20 En razón de que los recursos tributarios más significativos ingresan vía coparticipación, reviste en términos relativos menor importancia la capacidad contributiva de los propios vecinos.
la conducción política local. Al requerírseles a continuación en una pregunta abierta que explicitaran
las razones de la situación evaluada, resulta interesante ver cómo espontáneamente aparecen en el
discurso de los propios responsables locales las cuestiones que la doctrina indica que se encuentran
asociadas a la debilidad/fortaleza de los gobiernos locales y que hemos puntualizado en el ap. I de
este trabajo. Además, los resultados refuerzan los datos comentados en el apartado anterior.
Según sus sentidos dominantes, los enunciados de los actores en su totalidad han podido ser
organizados en cuatro grupos, que contienen a su vez las razones formuladas sea positiva, sea
negativamente (Cuadro 8); de ello resultan (seleccionando aquí la formulación negativa) las siguientes
razones desfavorables que explicarían la situación regular/mala de las finanzas locales y que refleja el
arco de debilidades tanto endógenas cuanto exógenas características de los gobiernos locales: 1)
manejo de la Administración local y del presupuesto (falta de un plan de gobierno en materia de obras
y servicios públicos, falta de control del gasto en personal, corrupción, clientelismo y conflictos con los
empleados públicos); 2) nivel de recaudación fiscal (escasa responsabilidad de los contribuyentes y
disminución de la recaudación –local y de recursos coparticipables nacionales y provinciales a raíz de
la recesión económica-21); 3) demandas de los ciudadanos por la crisis económica (aumento de la
demanda ciudadana hacia el gobierno local y desempleo)22; 4) costo económico de la asunción de los
servicios descentralizados (dificultades para afrontar los gastos del servicio descentralizado de salud
pública23)
El denominado “Pacto de Saneamiento Fiscal” de comienzos del año 2000 importó un
verdadero “salvataje” fiscal por parte de la Provincia de Córdoba a sus Municipios y Comunas con una
pesada deuda a favor del Estado provincial, sus organismos y empresas24, de alrededor de 220
millones de dólares. El “incentivo” ofrecido por la Provincia para cerrar el acuerdo consistió en la
reprogramación de las deudas existentes al 30 de noviembre de 1999 mediante su cancelación a
través de Títulos de Apoyo Municipal (TITAM) a emitir por los Municipios y Comunas bajo un plazo
máximo de cancelación de dieciseis (16) años y con la garantía adicional de la Provincia hasta el 1%
de la coparticipación federal de impuestos. Se previó asimismo la reforma de la Ley de Coparticipación
Provincial, creando el Fondo Anticrisis y Saneamiento Municipal (FASAMU) integrado por el 1,5% de
los recursos provinciales coparticipables por el término de cuatro años para hacer posible la
monetización de los TITAM; también se habilitó a la Provincia a realizar automáticamente la retención
de fondos coparticipables a los Municipios y Comunas por los siguientes conceptos: pago de los
servicios financieros de los TITAM y aportes y contribuciones a la Caja de Jubilaciones, Pensiones y
Retiros, IPAM y Dirección de Seguro de Vida y Resguardo Automotor.
21 Son recurrentes expresiones como “No se puede cobrar por la desocupación” u otras equivalentes. 22 “En los últimos tiempos han aumentado las demandas sociales a la municipalidad”, “La municipalidad es la única que da trabajo”, etc. 23 “La transferencia del hospital público provincial a la órbita municipal en el año 1996”, “La transferencia de un hospital municipal al municipio”, “Tiene que pagar el sector salud que fue transferido en el año 1994”, “Transferencia del hospital provincial al municipio, que le da al municipio una pérdida de $10.000 desde 1996”, etc. 24 Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba, Instituto provincial de Atención Médica (IPAM), Banco de la Provincia de Córdoba, Empresa Provincial de Energía de Córdoba (EPEC), Dirección de Seguro de Vida y resguardo Automotor, Dirección Provincial de la Vivienda, Organismos de Coordinación, programación
A pesar del incentivo de la reprogramación, fue muy lento el proceso de ratificación de la
adhesión al Pacto por los Concejos Deliberantes; ello se debió en parte a la discusión sobre la
obligación de tercerización del cobro de las deudas municipales, sobre el agrupamiento en los
distintos entes regionales de recaudación, etc., pero, especialmente, por la retención automática de
fondos coparticipables a que quedaba habilitada la Provincia; es que como contrapartida al plazo
otorgado, ésta se aseguró un cobro previsible y regular.
La lentitud del proceso de adhesión obligó al gobierno provincial, hacia fines de diciembre del
año 2000 (es decir, diez meses después de firmado el Acuerdo), a intimar formalmente a las
localidades retrasadas a que en menos de un mes entregaran toda la documentación requerida, so
pena de denunciar a su respecto el Pacto de Saneamiento Fiscal y “perder el derecho de acceder al
auxilio del Fondo de Saneamiento Municipal (FASAMU), procediéndose a descontar de vuestra
coparticipación la totalidad de la deudas existentes”25. Al finalizar el año el 90% de los adherente al
Pacto había ya cumplimentado lo requerido. Bien se patentiza en lo relatado el carácter de
“coordinación bajo la sombra de la jerarquía” que ha tenido la política proyectada por el gobierno
provincial.
Por cierto, todo esto se produce en un contexto de mengua de los recursos fiscales a todos
los niveles, como se dijo, en razón de la crisis económica del país; no hay que olvidar los
requerimientos del Gobierno Nacional y las condicionalidades de los organismos internacionales de
crédito en orden a la necesidad de reducir el gasto y la deuda de las provincias argentinas ya que
inciden sobre el desequilibrio de las variables macroeconómicas.
Un incentivo adicional para el gobierno provincial lo constituyó la posibilidad de obtener un
crédito del BID orientado a ampliar la capacidad de gestión financiera y administrativa de los
gobiernos locales, consolidando las bases de un equilibrio fiscal sostenible en el mediano y largo
plazo.
Con todo el juego descripto de incentivos y presiones, la crisis económico-financiera se
transformó en una oportunidad para iniciar una innovación institucional de envergadura en relación a
los gobiernos locales, ya que los aspectos acordados trascendieron en mucho a una cuestión más o
menos coyuntural de plazos y modalidades de pago de la deuda municipal y comunal.
Tal es así que los aspectos puramente financieros debieron ser revisados –de mano de la
agudización de la crisis- hacia fines del año 2001, incorporándose las deudas generadas por los
Municipios y Comunas hasta el 31 de diciembre de 200126 y modificándose también la forma de
financiamiento prevista en el Pacto Fiscal I. Los muy graves hechos políticos y económicos que se
sucedieron en el país a partir de diciembre de 2001, con la salida de la convertibilidad monetaria, la
de la Inversión yFinanciamiento (PTAM), Dirección General de Rentas (DGR), Dirección provincial de Agua y Saneamiento (DAS), Sub-Dirección de Gas y Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba. 25 Carta de emplazamiento con sello de “Urgente”, firmada por los Ministros de Gobierno y de Finanzas. 26”Acta acuerdo para la Reformulación del Pacto de Saneamiento – Acuerdo económico financiero y fiscal entre la Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del régimen municipal y comunal” (08/11/01).
interrupción de los flujos del sistema financiero, etc., llevaron a una nueva revisión de tales aspectos
en el mes de mayo de 2002.27
b4) Análisis desde la extensión, profundidad y celeridad de las reformas
intentadas (nv 4)
El denominado “Pacto de Saneamiento Fiscal” del año 2001 contiene, junto a las disposiciones
de carácter financiero expuestas, una serie de importantes disposiciones de carácter político-
institucional que lo convierten en un verdadero instrumento de transformación de los gobiernos
locales, en un programa destinado a producir reformas profundas y rápidas tanto hacia el interior de
ellos en su gestión administrativa, financiera e incluso en sus órganos políticos, cuanto en las
relaciones intergubernamentales local-local.
Ello está expresamente establecido como objetivo en el apartado primero, incorporado como
Anexo Único a la ley 8864: “Adoptar políticas uniformes que armonicen y posibiliten el logro de la
finalidad común de fortalecer –en forma sostenida y continua- el régimen Municipal y Comunal, de
modo tal que permita un significativo aumento en la calidad de vida local, un mejoramiento en los
servicios a su cargo, el crecimiento de la economía provincial y la reactivación de las economías
regionales”. De ahí que el nombre completo de este acuerdo sea “Acuerdo económico financiero y
fiscal entre la Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del
régimen municipal y comunal”
Con respecto a las reformas hacia el interior de Municipios y Comunas, éstos se comprometen
a efectuar las diligencias necesarias para lograr, entre otras, las siguientes metas:
1) Sanción de un estatuto, reglamento y escalafón únicos para el personal municipal y comunal
2) Congelamiento a partir de la fecha de la firma del Acuerdo de todo tipo de nombramiento en la
planta de personal permanente municipal y comunal, por el término de cinco (5) años.
3) Sanción de una ordenanza municipal o resolución comunal de emergencia para sus respectivas
jurisdicciones bajo las pautas siguientes:
- eliminación de gastos no imprescindibles
- restricción de horas extras al personal en general.
- no incremento de las designaciones o contratos denominados no estables o de nivel político
- reducción del gasto en general.
4) Dictar normas sobre responsabilidad fiscal
5) Propender a la armonización tributaria y catastral
6) Desarrollar acciones de capacitación y/o actualización en el uso de los recursos técnicos,
informáticos, de gestión y de acción social municipal
4) Discusión para la elaboración de un proyecto de modificación de la Ley Orgánica Municipal Nº8102,
sobre:
27 “Convenio marco de Refinanciación y Compensacion de obligaciones recíprocas entre Provincia y Municipios y Comunas”(09/05/02).
- eliminación o reducción de gastos y dietas de los Concejos Deliberantes y Tribunales de Cuentas.
- revisión de cantidad, representación y forma de elección de los concejales.
En orden a las relaciones intergubernamentales prevé:
1) Promover y facilitar la asociación de municipios y comunas a los fines de optimizar, eficientizar y
mejorar la escala de funcionamiento de las administraciones locales
2)Crear, dentro de los 90 días de suscripto el Acuerdo, “entes regionales de recaudación fiscal y
gestión” cuando se trate de Municipalidades y Comunas de menos de 30.000 habitantes. Cuando se
trate de Municipalidades con mayor número de habitantes, están obligadas a crear “entes de
recaudación y gestión”. Los entes deberán prever la gestión tercerizada de la recaudación
3) Propender a unificar los criterios de constitución y dictado de los respectivos estatutos de los
referidos entes, a cuyo fin las partes delegan en el “Unidad de Trabajo Provincia-Municipios” la
facultad de desarrollar los criterios orientadores
Si bien muchas de estas previsiones han comenzado a concretarse, la complejidad y hondura
de la crisis argentina, con la insuficiencia de recursos y un muy alto componente de conflictividad
social e inestabilidad política y económica, significa un fuerte obstáculo.
Conclusiones
Los desarrollos efectuados permiten concluir que en la provincia de Córdoba (Argentina) el
contexto de crisis ha operado de modo ambivalente, pues estimuló acciones remediales al mismo
tiempo que impone serias restricciones a su progreso.
En punto específicamente a las relaciones intergubernamentales, es clara la valorización de las
mismas tanto por parte de los actores locales cuanto por la instancia provincial. Existe un marco
jurídico valioso en la materia, así como experiencias de cooperación, no perturbadas
significativamente por conflictos político-partidarios, que constituyen ricos antecedentes; sin embargo,
el potencial reformable de la innovación cooperativa encuentra una traba en la heterogeneidad de
perfiles demográficos, socio-económicos e identitarios de las unidades locales, que se resisten a
soluciones estandarizadas. Por otra parte, son manifiestas en una situación de recesión aguda y
prolongada las dificultades para implementar los incentivos financieros en la forma originariamente
previstos. La alta inestabilidad no favorece en general, por lo demás, el buen funcionamiento de
mecanismos de incentivos a la acción colectiva, y ello se agudiza tratándose del sector público en
donde siempre hay que considerar un margen más o menos significativo de discrecionalidad (Stiglitz,
J., 2002: 34-36).
Finalmente, conviene advertir sobre el planteamiento de objetivos excesivamente ambiciosos,
especialmente para ser logrados en un corto período. Esta característica –propia de las reformas de la
Nueva Gerencia Pública en los países anglosajones- resulta difícilmente compatible con nuestro
contexto y prácticas.
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1997 Para entender las relaciones intergubernamentales. FCE, México.
Cuadro Nº 1: Datos Generales del Ente Regional de Recaudación Fiscal y Gestión N 5
Código
localidad
Localidad Tipo
Institucional
Departamento Población Partido
Político
ARRO Arroyo Cabral M San Martín 2706 UCR
BENG Bengolea M Juárez Celman 970** UCR
CARN Carnerillo (saneada) M Juárez Celman 1573 PJ
CHAR Charras M Juárez Celman 1000 UCR
CHAZ Chazón M San Martín 1070** UCR
CHUC Chucul C Río Cuarto 261 UCR
DURA Paso del Durazno C Juárez Celman 116 UCR
ETRU Etruria M Juárez Celman 3727 UCR
GENC General Cabrera M Juárez Celman 10351 PJ
OLAE Olaeta M Juárez Celman 872** UCR
REDU Reducción M Juárez Celman 1466 UCR
UCAC Ucacha M Juárez Celman 4750 PJ
Fuente de los datos: *Intendente; **http//www.cba.gov.ar; el resto Censo 2001
Cuadro Nº 2: Datos Generales del Ente Regional de Recaudación Fiscal y Gestión N 5
Código
localidad
Localidad Tipo
Institucional
Departamento Población Partido
Político
CAND Candelaria Sud C Totoral 439** UCR
CARO Colonia Caroya M Colón 13775 PJ
GPAZ Estación Gral Paz C Colón 1502** PJ
JESU Jesús María M Colón 26674 UCR
JUAR Est. Juárez Celman M Colón 8106 UCR
LUQU Cañada de Luque M Totoral 1045 UCR
MIST Los Mistoles C Totoral 209** PJ
SARM Sarmiento M Totoral 980* UCR
SINS Sinsacate M Totoral 800* UCR
SITO Capilla de Sitón C Totoral 439** UCR
TINO Tinoco C Río Primero 234** PJ
TOTO Villa del Totoral M Totoral 7142** UCR
VICE Col. Vicente Agüero C Colón 401** UCR
Fuente de los datos: *Intendente; **http//www.cba.gov.ar; el resto Censo 2001
Cuadro Nº3: Criterios para la conformación de los Entes Regionales de Recaudación y
Gestión según percepción de los entrevistados. Ente Nº 5. (en porcentajes %) N=21
Criterios para la conformación de los Entes de Recaudación
Criterios Priorizados Criterios Efectivos
Muy Imp -
Important
Poco Imp-
Nada Imp
Ns/Nc Muy Imp -
Important
Poco Imp-
Nada Imp
Ns/Nc
1.Distancia 76,1 19 4,8 52,4 38,1 9,5
2.Afinidad política 33,4 61,8 4,8 42,8 47,6 9,5
3.Experiencias
anteriores de
cooperación
57,1 23,8 19 42,9 38,1 19
4.Desarrollo
socioeconómico
80,9 4,8 14,3 76,2 9,5 14,3
5.Tamaño de la
localidad
71,4 19 9,5 71,5 14,3 14,2
6.Otros
9,5 - 90,5 100 - -
Cuadro Nº4: Criterios para la conformación de los Entes Regionales de Recaudación y
Gestión según percepción de los entrevistados. Ente Nº 21. (en porcentajes %) N=22
Criterios para la conformación de los Entes de Recaudación
Criterios Priorizados Criterios Efectivos
Muy Imp -
Important
Poco Imp-
Nada Imp
Ns/Nc Muy Imp -
Important
Poco Imp-
Nada Imp
Ns/Nc
1.Distancia 77,3 9 13,6 50 18,1 31,8
2.Afinidad política 9 72,8 18,2 22,7 40,9 36,4
3.Experiencias
anteriores de
cooperación
50 22,7 27,3 27,3 31,8 40,9
4.Desarrollo
socioeconómico
72,7 13,6 13,6 45,5 27,2 27,3
5.Tamaño de la
localidad
36,3 50 13,6 31,8 40,9 27,3
6.Otros
9 4,5 86,4 4,5 4,5 90,9
Cuadro Nº 5: Peso relativo de los recursos de influencia sobre el volumen
total de recursos de influencia reconocidos a las localidades reputadas más
influyentes.N=43 (En porcentajes %)*
Recursos Ente Nº 5
n=21
Ente Nº 21
n=22
1. Capacidad Económica 17 21
2. Influencia Política 10 8
3. Buenas conexiones del
municipio a nivel económico
7
7
4. Buenas conexiones del
municipio a nivel político
7
10
5. Manejos de recursos técnicos
7
12
6. Manejo de información 8 9
7. Capacidad y movilización de
otros actores
8
9
8. Capacidad de liderazgo 8 5
9. Tamaño de la población
(Caudal electoral)
24
19
10. Otros 4 -
Total 100 100
*Porcentajes calculados sobre el total de recursos atribuidos por el
conjunto de entrevistados.
Cuadro Nº 6: Recursos agregados. N=43 (En porcentajes %)*
Recursos Ente Nº 5
N=21
Ente Nº 21
N=22
Recursos económicos
1.Capacidad Económica
3.Buenas conexiones del
municipio a nivel
económico.
24
28
Recursos políticos
2.Influencia Política
4.Buenas conexiones del
municipio a nivel político
7.Capacidad y movilización
de otros actores
8.Capacidad de liderazgo
9.Tamaño de la población
(Caudal electoral)
57
51
Recursos de experticia
5.Manejo de recursos
técnicos
6.Manejo de Información
15
21
Otros 4 -
Total 100 100
*Porcentajes calculados sobre el total de recursos atribuidos por el
conjunto de entrevistados.
Cuadro Nº7 : Importancia de diversos problemas en las finanzas de municipios/comunas
en los Entes Regionales de Recaudación Fiscal y Gestión Nº 5 y 21 (en porcentajes %)
N=43
Problemas
Muy
importa
nte
Importa
nte
Poco
importa
nte
El
menos
importa
nte
No sabe
Sin dato
1. Pérdida de los ingresos
nacionales.
51,2 27,9 11,6 2,3 7,0 -
2. Pérdida de los ingresos
provinciales.
58,1 18,6 14,0 2,3 7,0 -
3. Desempleo.
41,9 27,9 20,9 2,3 7,0 -
4. Declinación de la base impositiva.
20,9 30,2 23,3 7,0 18,6 -
5. Incremento de las demandas de
servicios por los ciudadanos.
39,5 27,9 20,9 7,0 4,7 -
6. Limitaciones a nivel provincial de
impuestos y/o gastos.
25,6 30,2 11,6 20,9 9,3 2,3
7. Presiones de los contribuyentes
locales para reducir impuestos y
gastos.
9,3 23,3 41,9 18,6 7,0 -
8. Costos asumidos por
transferencia de servicios del
orden nacional o provincial al
municipal.
25,6 41,9 11,6 9,3 11,6 -
9. Presiones de los empleados
municipales.
7,0 11,6 41,9 30,2 9,3 -
10. Crisis Económica.
60,5 25,6 7,0 2,3 4,7 -
Otros (especificar)
9,3 - 2,3 - 74,4 14,0
Cuadro Nº 8: Razones que favorecen o desfavorecen la situación financieras de
las localidades de los Entes Regionales de Recaudación Fiscal y Gestión Nº 5 y
Nº 21
Razones
Favorables Desfavorables
1. Manejo de la Administración local y del presupuesto
a) Existencia de un plan de gobierno en
materia de obras y servicios públicos.
b) Control del gasto en personal
a) Falta de un plan de gobierno en
materia de obras y servicios
públicos
b) Falta de control del gasto en
personal
c) Corrupción y clientelismo.
d) Conflictos con los empleados
públicos
2.Nivel de Recaudación fiscal
a) Amplia responsabilidad de los
contribuyentes
a) Escasa responsabilidad de los
contribuyentes
b) Disminución de la recaudación
(local y de recursos coparticipables
por la recesión económica)
3. Demanda de los ciudadanos por la crisis económica
a) Aumento de la demanda ciudadana
hacia el gobierno local
b) Desempleo
4. Costo económico de la asunción de los servicios descentralizados
a) Dificultades para afrontar los gastos
del servicio descentralizado de la salud
pública.
GRÁFICO 1
ENTE 5 MATRIZ J MENCION DE LOCALIDADES
COHESION ANALYSIS (Strong Components)
P V V A L V P A C E R G U B O C C C D D P L T E H B A A C C
MINIMUM A M N U U E E R H T E E C E L A H H E U A A I U I A C L I A
COHESION L A U S C L R R A R D N A N A R A U H R S G C F G I E E S R
IN CLUSTER E R E O A E D O Z U U C C G E N R C E A C U I E U G Q J N L
--------------------------------------------------------------------------
11.000 . . . . . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . . . . . . . .
9.000 . . . . . . . . . . . . XXXXX . . . . . . . . . . . . . . .
8.000 . . . . . . . . . . . . XXXXX . XXX . . . . . . . . . . . .
8.000 . . . . . . . . XXX . . XXXXX . XXX . . . . . . . . . . . .
7.000 . . . . . . . . XXX . . XXXXX XXXXX . . . . . . . . . . . .
7.000 . . . . . . . . XXX . XXXXXXX XXXXX . . . . . . . . . . . .
5.000 . . . . . . . . XXX . XXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . .
4.000 . . . . . . . . XXX XXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . .
4.000 . . . . . . . XXXXX XXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . .
3.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . .
2.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . XXX
2.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . XXXXX
2.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . XXXXXXX
2.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX . . . XXX . . . XXXXXXX
2.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX . . XXXXX . . . XXXXXXX
2.000 . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX . . . XXXXXXX
2.000 . . XXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX . . . XXXXXXX
2.000 . XXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX . . . XXXXXXX
1.000 . XXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX . XXX XXXXXXX
1.000 . XXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXXXX XXX XXXXXXX
1.000 . XXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXX XXX XXXXXXX
1.000 . XXXXX . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXX XXX XXXXXXX
1.000 . XXXXX XXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXX XXX XXXXXXX
1.000 XXXXXXX XXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXX XXX XXXXXXX
.000 -----------------------------------------------------------
------------- END OF CLUSTERS
--------------------------------------------------------------------------
GRÁFICO 2
ENTE 21 MATRIZ J MENCION DE LOCALIDADES
COHESION ANALYSIS (Strong Components)
S C J V O A C C L S P M T S S P S P G A M S L U R S A G J T T P P E T P M C
MINIMUM I A E I B T H A U I E I O A I A I O R Z A A A N I A O P U I I I I S E R A A
COHESION N R S C I A A N Q T N S T R M M N S A U N L C Q O L R A A R N N E Q R A C T
IN CLUSTER S O U E S H L D U O A T O M B P G T N L Z S A U C D O Z R O O T D U E D H A
------------------------------------------------------------------------------------------
12.000 . XXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10.000 . XXX . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.000 XXXXX . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.000 XXXXX . . . . . . . XXX XXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.000 XXXXX . . . . . XXX XXX XXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.000 XXXXXXX . . . . XXX XXX XXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.000 XXXXXXX . . . . XXX XXX XXX . . . . . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . .
5.000 XXXXXXX . . . . XXX XXXXXXX . . . . . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . .
5.000 XXXXXXX . . . XXXXX XXXXXXX . . . . . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . .
4.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . . . XXX . . . . . . . . .
3.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . . . XXXXX . . . . . . . .
3.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXX XXX . . . . . . . . . . . XXXXX . . . . . . . .
2.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXX XXX . . . . . . . . . . . XXXXXXX . . . . . . .
2.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . XXXXXXX . . . . . . .
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . XXXXXXX . . . . . XXX
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . XXXXXXX . . . XXX XXX
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . XXXXXXX . . XXXXX XXX
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . . XXXXXXX XXX XXXXX XXX
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . . XXXXXXXXX XXX XXXXX XXX
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . . XXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . . XXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . . XXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXX . . XXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX
1.000 XXXXXXX . . . XXXXXXXXXXXXXXXXXXX . XXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX
1.000 XXXXXXX XXX . XXXXXXXXXXXXXXXXXXX . XXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXX XXXXX XXX
.000 ---------------------------------------------------------------------------
------------- END OF CLUSTERS