Universidad de Buenos Aires

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CEARE

CENTRO DE ESTUDIOS DE LA ACTIVIDAD REGULATORIA ENERGÉTICA

RELEVAMIENTO Y FORTALECIMIENTO DEL MARCO NORMATIVO DE LA PRODUCCIÓN Y

APROVECHAMIENTO DE LA BIOMASA DESTINADA A GENERACIÓN DE ENERGIA

RAUL BERTERO

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RELEVAMIENTO Y FORTALECIMIENTO DEL MARCO NORMATIVO DE LA PRODUCCIÓN Y APROVECHAMIENTO

DE LA BIOMASA DESTINADA A GENERACIÓN DE ENERGIA

• FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura)

• Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca

• Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios

CEARE

UBA

Octubre 2014 – Octubre 2015

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• A partir de:

• (i) la identificación de los mecanismos normativos existentes a nivel

nacional y provincial para la incorporación de biomasa como fuente de

generación de energía renovable,

• (ii) el análisis de las normas que regulan el Mercado Eléctrico

Mayorista (MEM) en cuanto a su vinculación con la generación de

energía eléctrica a partir de biomasa y

• (iii) la consideración de la normativa ambiental aplicable a la

actividad.

• Se analizaron:

• Barreras y los vacíos normativos en Argentina

• Regulaciones sobre energías renovables vigentes en otros países

(Alemania, Brasil, Chile, China, España, Uruguay)

• Se presentan propuestas para la promoción de la generación de energía

térmica y eléctrica a partir de biomasa y biogás

RELEVAMIENTO Y FORTALECIMIENTO DEL MARCO NORMATIVO DE LA PRODUCCIÓN Y APROVECHAMIENTO

DE LA BIOMASA DESTINADA A GENERACIÓN DE ENERGIA

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• Existencia de mecanismos normativos para la incorporación de biomasa como fuente de generación de energía renovable – No existe una normativa específica dirigida a la incorporación de biomasa y de biogás.

Las normas de estímulo aplicables refieren al conjunto de las denominadas “renovables” y el biogás solo es mencionado tangencialmente en el régimen de promoción de los biocombustibles.

– El régimen de fomento de la Ley No 26.190 y la Ley No 27.191 de 2015 es general para todas las fuentes renovables

– En forma paralela, se pusieron en marcha una serie de regímenes promocionales alternativos que prescindieron de la Ley No 26.190.

– Tomando los resultados del programa GENREN y de las demás iniciativas identificadas en el Estudio, hay 17 generadoras de fuentes renovables que están operando en el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) bajo diferentes regímenes (2 biomasa y 2 biogas por 73 MW) La oferta de las dos únicas generadoras de fuente biomasa sólida representó en septiembre de 2014 el 22,3% de la potencia y el 19% de la energía producida por el conjunto de los “Renovables”.

– La comparación de los precios pagados a Renovables con el monómico medio del MEM (358 $/MWh) muestra que los proyectos con biomasa recibieron un precio de 780 $/MWh mientras que los de energía eólica recibieron un precio del orden de 1.100 $/MWh y los de fotovoltaica de 5.000 $/MWh.

– En forma independiente de los mecanismos de incentivos identificados en este informe, se han desarrollado 40 proyectos de co-generación y de producción de calor con bioenergía por un total de 225 MW de potencia instalada eléctrica (Industria forestal y azucarera)

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• Existencia de superposiciones normativas o conflictos jurisdiccionales

– En cuanto al marco regulatorio eléctrico, no se observan superposiciones

normativas, ya que las Provincias han adoptado una regulación compatible con la de la Nación. En cuanto a la jurisdicción, la generación interconectada y los sistemas de transmisión en alta tensión que suponen comercio interprovincial corresponden a la Nación, quedando la distribución reservada a las Provincias.

– Si bien la regulación de los derechos y obligaciones que tiene un Distribuidor le corresponden a cada jurisdicción, cuando el Distribuidor provincial le presta servicios a un agente del MEM, de presentarse diferencias entre ellos, son las instituciones de la jurisdicción nacional las competentes para intervenir en resolver el diferendo.

– En relación a los programas de incentivos, existen superposiciones de regímenes basados sobre normas de diferente jerarquía y características, que afectan su implementación y credibilidad de largo plazo.

– La normativa ambiental requiere una articulación entre los diversos niveles de gobierno. La competencia en materia ambiental es preeminentemente local, con las limitaciones establecidas por la Constitución Nacional en favor de los presupuestos mínimos ambientales (competencia de la Nación) y aquellas competencias que resulten concurrentes entre la jurisdicción nacional y la jurisdicción local. En este sentido, existe un potencial conflicto jurisdiccional entre los tres niveles de gobierno que ejercen facultades concurrentes.

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• Ventajas comparativas entre ser cliente del MEM en comparación con ser cliente de las Distribuidoras

– Las ventajas de calificar como Gran Usuario del MEM (GU) en lugar de ser usuario pleno de una Distribuidora se relacionan con los dos aspectos del costo del servicio:

• (i) Costo de abastecimiento: el GU negocia el precio de su abastecimiento libremente, en el mercado a término o spot. Sin embargo, debido a la situación actual de precios subsidiados a las Distribuidoras, podría convenir permanecer en el ámbito de éstas.

• (ii) Costo de la vinculación a la red: de presentarse diferencias entre el GU y la Distribuidora, son las instituciones de la jurisdicción nacional las competentes para intervenir en resolver el diferendo y en aplicar la mejor regulación.

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• El rol de las Distribuidoras de energía eléctrica en las Provincias

– Existe una multiplicidad de beneficios potenciales y dificultades posibles para las Distribuidoras debidas a la incorporación a la red de generación con biomasa. Las Distribuidoras suelen obstaculizar el ingreso en base a las dificultades o no valorizar en forma justa los beneficios.

– Esto revela la existencia de un vacío normativo, que expone a los interesados en proyectos de generación con biomasa a una negociación asimétrica con la Distribuidora para su incorporación.

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• Incidencia y requerimientos del marco normativo ambiental

– No hay normas ambientales específicas para la incorporación de biomasa o biogás como fuente de generación de electricidad, lo que genera una fuerte incertidumbre.

– La falta de una norma de presupuestos mínimos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) hace que dicho procedimiento deba ser reglado mediante las normativas locales, provocando eventuales conflictos capaces de llegar a la instancia judicial.

– El sistema normativo ambiental establecido mediante las normas de presupuestos mínimos imponen un umbral mínimo de protección, que deberá ser uniforme para el conjunto de las jurisdicciones y al cual deberá adaptarse la normativa local.

– La Ley General del Ambiente No 25.675 establece exigencias aplicables a toda actividad (incluyendo la generación de energía a partir de biomasa o de biogás) aun cuando no se haya previsto una regulación específica, debido a que constituyen un nivel mínimo tendiente a garantizar una tutela básica y uniforme en todo el territorio nacional.

– La Ley de Gestión de Residuos Domiciliarios No 25.916 establece los presupuestos mínimos para el funcionamiento de las plantas de tratamiento y disposición final de residuos sólidos urbanos (RSU). No cuenta con disposiciones que expresamente prohíban los métodos de combustión o incineración de RSU, tal como lo dispone la Ley N° 1854 de la C.A.B.A.

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• Influencia de los incentivos económicos para los combustibles fósiles y otros

– Los usuarios no pagan los costos reales de los combustibles utilizados para la generación en centrales térmicas (gas natural importado, fuel oil, gas oil). Siendo el precio que los usuarios pagan por la energía producida con combustibles fósiles tan bajo, no existe ningún incentivo económico para que los usuarios busquen producir la energía que consumen en forma local con fuentes renovables.

– El monto de los subsidios que compromete el Estado para mantener bajos los precios de la energía generada con combustibles fósiles es tan elevado que reduce significativamente los recursos disponibles para subsidiar las energías renovables.

– Casi todas las fuentes renovables se caracterizan por una inversión inicial elevada y costos de combustibles sumamente bajos. Exactamente lo opuesto ocurre en el caso de la generación térmica con combustibles fósiles. En la particular situación actual de los costos financieros de Argentina, esto constituye una elevada carga sobre los proyectos de energías renovables en comparación con proyectos similares en los países centrales o aún en países vecinos.

– El alto nivel de subsidios que paga actualmente el Estado argentino para garantizar la provisión energética, y la proliferación de regímenes de promoción no coordinados entre sí, generan una desconfianza frente a terceros en cuanto a la capacidad de pago a largo plazo de los beneficios comprometidos para el desarrollo de las energías renovables.

– Los precios que pagan los usuarios están en muchos casos por debajo de los costos de producción. Esto convierte a CAMMESA en el único cliente posible para los nuevos generadores. La situación económica y financiera de CAMMESA, quien depende de aportes del Tesoro, dificulta la gestión de financiación para nuevos proyectos.

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• Existencia de barreras y/o vacíos normativos

– Se observa la falta de normativa específica

– Se advierte la ineficacia del régimen de promoción y superposición con regímenes alternativos: la modificación de la Ley No 26.190 refleja la convicción de que el sistema de estímulos no ha producido resultados significativos

– Los contratos de concesión de las Distribuidoras no contemplan la forma en que las generadoras locales -caso de biomasa y biogás- podrían conectarse a las redes, las adaptaciones necesarias en el diseño de éstas, la estacionalidad del suministro y, sobre todo, la forma en que se distribuirían los costos y beneficios de estas incorporaciones y las responsabilidades en cuanto a la calidad del servicio.

– Esto debería ser contemplado en las futruas Revisiones Tarifarias

– Existen diferentes tarifas y criterios para la determinación de los peajes, dependiendo de la provincia de que se trate. Al no existir, en general, obligación de publicar las tarifas respecto de los oferentes, éstas no son transparentes ni accesibles para los desarrolladores de proyectos.

– Existen dificultades administrativas para ingresar en el MEM

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Recomendaciones para la superación de las barreras normativas para la generación de energía eléctrica a

partir de biomasa sólida

• La reforma de la ley 26190 obliga a los GU a contratar 8% de su demanda con fuentes renovables. Sin embargo, el precio tope de 113 US$/MWh para los contratos de compra de energía renovable podría resultar insuficiente para muchos proyectos de generación eléctrica a partir de biomasa.

• Se propone la instrumentación de alternativas específicas para proyectos con biomasa, que estarían dados por (i) Sistemas de subastas y Contratos con CAMMESA (siguiendo un procedimiento similar al de la Resolución N° 220/2007), y (ii) Contratos con Distribuidores.

• Estos últimos permitirían disminuir los riesgos intrínsecos de las transferencias del Tesoro Nacional, en tanto los costos económicos de la energía eléctrica basada en biomasa serían pagados por los Distribuidores, con la garantía de poder transferirlos en forma automática a las tarifas que pagan los usuarios finales.

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Recomendaciones para la superación de las barreras normativas para la generación de energía eléctrica a

partir de biomasa sólida

• Sobre el rol de las distribuidoras Teniendo en cuenta la cuestión jurisdiccional de la distribución de energía eléctrica (Nación y Provincias), y el impacto de la generación de baja y media capacidad en las redes de los Distribuidores (por ejemplo, mayores inversiones para controlar la tensión y ajuste de las protecciones), se recomienda desarrollar un procedimiento para realizar y financiar tales inversiones basada en los siguientes principios:

– el Distribuidor presentará un estudio técnico a la Secretaría de Energía y al ENRE, quienes autorizarán la ejecución de las obras y financiarán su realización con fondos del Estado Nacional.

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Recomendaciones para la superación de las barreras normativas para la generación de energía eléctrica a

partir de biomasa sólida

• Sobre la determinación de los peajes – Se propone que los proyectos de generación nuevos en base a

biomasa de hasta 5 MW que se conecten a la red de las distribuidoras, no asuman la obligación de pagar un cargo mensual por el uso de las capacidad de las instalaciones del distribuidor, sino que los eventuales mayores costos que su conexión produce, sean cubiertos por una compensación de la Nación.

• Dificultades administrativas para ingresar en el MEM – La Resolución SE 208/08 prevé un mecanismo simplificado (fast

track) para el ingreso al MEM de proyectos de energía hidráulica de hasta 2 MW. Se recomienda ampliar esta posibilidad para proyectos de todas las fuentes renovables de hasta 10 MW.

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Estudio de los mecanismos de promoción de la

generación de energía térmica y eléctrica a partir de biomasa en otros países

• PAÍSES DE LA REGIÓN

– Brasil

– Chile

– Uruguay

• PAÍSES EXTRA-REGIONALES

– Alemania

– España

– China

– Otros

• ANÁLISIS DE APLICABILIDAD AL CASO ARGENTINO

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EVOLUCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN LA GENERACIÓN TOTAL DE ENERGÍA

ESPAÑA

ALEMANIA

URUGUAY

BRASIL

CHILE

CHINA

ARGENTINA

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EVOLUCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LA BIOMASA EN LA GENERACIÓN TOTAL DE ENERGÍA

ESPAÑA

ALEMANIA

URUGUAY

BRASIL

CHILE

CHINA

ARGENTINA

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CONCLUSIONES SOBRE LA APLICABILIDAD AL CASO ARGENTINO

• Debido a la naturaleza agroindustrial de la producción argentina, con

ingenios azucareros, industria forestal y papelera, así como la gran cantidad

de tambos y otras producciones agrícolas, la Argentina tiene un enorme

potencial para el desarrollo de emprendimientos privados de producción de

energía en base a biomasa y biogás.

• Para ello, la principal barrera que debería superarse es el enorme

subsidio a los combustibles fósiles implícito en los subsidios al precio

mayorista de la energía actualmente vigente en la Argentina. Superado este

inconveniente, es prioritaria la elaboración de estándares técnicos para la

introducción del biogás en las redes de gas natural y la implementación de

generación distribuida en las redes eléctricas, incluyendo sistemas de

balance neto que permitan la valorización de los excedentes al precio de

venta de la energía al usuario final.

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• BIOMASA, puede brindar potencia firme al sistema eléctrico en forma

económica, ambiental y socialmente sostenible.

• Pequeña escala: Energía térmica y energía distribuida.

• Mediana Escala: Producción de energía eléctrica y biogás para los

sistemas interconectados.

• La generación de energía con biomasa pemite la utilización de los numerosos

residuos o subproductos que generan las actividades humanas

• La biomasa es la única de las fuentes renovables que tiene una doble ventaja

ambiental: no sólo reemplaza a los combustibles fósiles, sino que también utiliza

residuos que de otra manera liberarían metano al ambiente.

CONCLUSIONES

18

• ENERGÍA TÉRMICA

• Los planes de aprovechamiento de la biomasa con fines térmicos -creados y

administrados por las Provincias conforme a sus competencias

constitucionales- deberían ser respaldados por un programa nacional de

desarrollo de la industria de pellets, calderas y estufas de pellets, con

capacidad de reemplazar a instalaciones de GLP.

• Para zonas urbanas, se podría establecer la obligación de que los edificios

nuevos tengan instalaciones de agua caliente con una determinada

proporción de fuentes renovables (Alemania).

CONCLUSIONES

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• GENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA

• Barrera: Subsidio a los combustibles fósiles en el mercado mayorista de la

energía.

• Herramientas que podrían implementarse a nivel nacional y provincial:

• Obligación de compra, feed-in tariffs, contratos con el mercado,

ampliación de beneficios impositivos- fueron recientemente

incorporadas mediante la modificación de la Ley No 26.190 por la Ley

No 27.191 de 2015.

• Cabe esperar que por vía reglamentaria se introduzcan mecanismos

específicos para la biomasa, tales como la realización de subastas para

la licitación de contratos de compra de energía por tipo de energía. La

biomasa tiene externalidades positivas adicionales a otras renovables.

CONCLUSIONES

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• NORMATIVA ELÉCTRICA

• Simplificación de los requisitos para la incorporación al MEM de los

productores de electricidad en base a biomasa,

• Publicación (y eventualmente subsidio) de las tarifas de peaje para

pequeños productores, conforme a una clasificación por tamaño y por

potencia.

CONCLUSIONES

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• BIOGAS

• Elaboración de guías ambientales y la determinación de los estándares

técnicos para su utilización en artefactos y para su introducción en las redes

de gas natural.

• Usos del biogás distintos de la generación de energía eléctrica, la Ley No

26.093 y su Decreto Reglamentario No 109/07 habilitan a la Secretaría de

Energía a regular todos los aspectos relacionados con la producción y uso

sustentable del biogás.

• Al productor de biogás se le debería reconocer el precio correspondiente al

programa de estímulo Plan Gas (Resolución Comisión de Planificación y

Coordinación Estratégica del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas

No 1/2013) o el precio del gas importado, según el nivel de estímulo

pretendido por el Estado Nacional.

CONCLUSIONES

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• NORMATIVA AMBIENTAL

• Ante la ausencia de una normativa ambiental específica para proyectos con

biomasa y biogás, se considera conveniente la elaboración por parte de la

Secretaría de Energía de unas Guías técnico-regulatorias para la instalación

de proyectos con biomasa y biogás, hasta tanto estén dadas las condiciones

para sancionar una ley de presupuestos mínimos ambientales específica

para esta materia.

CONCLUSIONES

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