RELACIÓN EN LA EJECUCIÓN DE LA OBRA PÚBLICA …

LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA

MODERNIDAD . SU CONFIGURACIÓN COMO ESQUEMAS TÍPICOS DERELACIÓN EN LA EJECUCIÓN DE LA OBRA PÚBLICA URBANIZADORA

JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA

Profesor Titular de Derecho administrativoUniversidad de Zaragoza

SUMARIO

1. LA ACTIVIDAD URBANIZADORA. EN LAS FRONTERAS DE LO PÚBLICO Y LO PRIVADO

1. Un equilibrio renovado entre Administración, propietarios de suelo y empresarios urbanizadores

2. La programación de la gestión en la legislación autonómica . Programas de actuación integrada y programas

de actuación aislada3. Modalidades de gestión sistemática y determinación del sistema de actuación

U. LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DIRECTA: EXPROPIACIÓN, COOPERACIÓN Y EJECUCIÓN FORZOSA.CONCESIÓN Y LIBERACIÓN, INVITACIÓN A LA INICIATIVA PRIVADA

1. Cooperación

2. Expropiación

3. Ejecución forzosa

4. Gestión indirecta de los sistemas de gestión directa como vía concurrencial

III. LOS SISTEMAS DE GESTIÓN INDIRECTA DE LA URBANIZACIÓN: COMPENSACIÓN Y SISTEMASCONCURRENCIALES1. Compensación, concertación y reparcelación voluntaria

2. Sistemas concurrenciales : Concesión de urbanización , concurrencia y ejecución empresarial.

IV. REFORZAMIENTO DE LAS GARANTÍAS DE GESTIÓN, EFICACIA Y CONCERTACIÓN, OBJETIVOSDE LA RENOVACIÓN DEL RÉGIMEN DE GESTIÓN

V. BIBLIOGRAFÍA

VI. ABREVIATURAS

1. LA ACTIVIDAD URBANIZADORA. EN LAS FRONTERAS DE LO PÚBLICO Y LO

PRIVADO

1. Un equilibrio renovado entre Administración , propietarios de suelo y empresarios urbani-

zadores

Resulta sobradamente conocida la incidencia que el planeamiento urbanístico tiene sobre lapropiedad del suelo, cuyo contenido, sobre la base de la Ley, procedería a concretar (GARCÍA DEENTERRÍA, 1958: 485-510; GARCÍA DE ENTERRíA y PAREJo, 1981, 1: 113-115; TEJEDOR, 1998: 129-187;DESDENTADO, 1999: 279-349). Sólo la dirección pública de la ordenación de la ciudad justifica tancontundente intervención sobre la propiedad a la que se ha llegado a considerar normalmente, y éstaes la tesis mayoritaria entre los iuspublicistas, inicialmente desprovista de cualesquiera contenidosurbanísticos (GARCÍA DE ENTERRÍA, 1958: 485-510), negándose así la facultad de goce, desde este

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punto de vista, y aun la de disposición, cuandose imponen limitaciones legales a la misma o se

permite a la Administración restringirla (CocA, 1988 ; RAMos, 1995). No es de extrañar que tan

categóricos pronunciamientos hayan suscitado una especial atención(basten los ejemplos, en muy

diversos sentidos , de CARRASCO, 1986: 505 y ss., y 1999: 2107-126, 19916:1 993: 17y 5-198, y1994: 83-170 y 97-188; LOBATO, 1989: 545 y ss.; PAREJO, 1995:

7-74; SUSTAETA, 1978: 155 y ss.; y SORIANO, 1995: 27 y ss.),habida cuenta de la imperiosa necesidad

'de cohonestar el contenido esencial de la propiedad, cuando tiene como objeto el suelo, con las

exigencias derivadas del interés general proyectado sobre la ciudad, interés doctrinalque no ha

suscitado , sin embargo , grandes consensos sobre la cuestión(TEnIDOR, 1998: 150-167; CARRASCO,

1999: 43-62).

No debe extrañar, tampoco, que siendo la de planeamiento una técnica urbanística que, utilizada

para ordenar la ciudad, bien reconoce la realidad existente , bien proyecta e impone , dado su carácter

normativo, su alteración , la tensión entre lo público y lo privado o, si se prefiere, entre la propiedad

existente y la Administración que planifica, no sólo subsista sino que se agrave al afrontar su ejecu-

ción, momento en el cual se consumanya efectos económicos difícilmente reversibles que van más

allá de la mera expectativa económica o la plusvalía especulativa derivada de la aprobación del

planeamiento y de los derechos otorgados por el mismo . Los procesos de gestión urbanística o

ejecución del planeamiento , ejes esenciales del urbanismo operativo, tratan pues de lograr que las

previsiones jurídicas del planeamiento se conviertan en realidad física sobre el terreno . Para ello han

de resolver el espinosoproblema del reparto de aprovechamientos entre los propietarios, públicos o

privados, afectados por cada actuación . Precisamente por la dinámica equidistributiva de nuestro

sistemade gestión urbanística -o del entero modelo urbanístico de nuestro país,

más bien- los

problemas comienzan a manifestarse ya a la hora de asignar un papel a los distintosagentes urbanísti-

cos, públicos y privados, en el proceso de ejecución del planeamiento urbanístico. Evidentemente,dado lo esencial del sector inmobiliario en España, y su estrecha vinculación a otros sectores igual-mente estratégicos como la banca o, en general, el sistema crediticio, tal reparto de papeles entre losdiferentes operadores públicos y privados dista mucho de resultar neutral desde perspectivas sociales,económicas y, por qué no admitirlo, políticas, lo cual complica en grado sumo, a mi modo de ver,el debate teleológico centrado en las funciones que el urbanismo, como sistema ordinamental, ha de

cumplir (TEJEDOR, 2001b: 258-264).

Por ello, distribuir los papeles de agentes públicos y privados, propietarios o no del suelo, en

el desarrollo de la actividad urbanística no es tarea fácil, siendo además clave fundamental de la

evolución del derecho urbanístico en los últimos años (COMISIÓN DE EXPERTOS, 1996: 51-94; TRIBUNAL

DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA, 1993: 247-259). La cuestión se regula hoy día fundamentalmente en

el artículo 4 de la LRSV. Dicho precepto, cuya estructura y hermenéutica resultan ciertamente com-

plejas como consecuencia, en gran medida, de los avatares sufridos durante su tramitación parlamen-

taria (TEJEDOR, 1998: 421-423; ENÉRIZ, 1999: 133-135), mantiene el principio fundamental, prove-

niente de la legislación estatal anterior y que está en la base de totalidad de leyes autonómicas

actuales, que lleva a configurar el urbanismo como función pública (ENÉRIZ, 1999: 137-142; FONSECA,

1999: 186; ARREDONDO, 2000: 60-66; PAREJO, 2001: 69; GoNZÁLEZ-VARAS, 2001: 160-161). Así, en el

mismo se establece el deber de los propietarios de contribuir a la acción urbanística de los entes

públicos pero se atribuye a éstos, en todo caso, la dirección del proceso, sin perjuicio de respetar la

iniciativa de aquéllos, de manera que Administración y propietarios ostentan por igual la facultad de

iniciar procesos de desarrollo urbano, si bien su control corresponde en todo caso a la Administración

que podrá elegir entre la ejecución pública, directa o indirecta, o privada del planeamiento (SANTOS

y CASTELAO, 2001: 625) o, en términos más exactos, que desarrollaré en este trabajo, la gestión directa

o indirecta, siempre bajo control público, de la actividad de ejecución del planeamiento. Pero la

Administración, además, y sin perjuicio de su propia capacidad para afrontar procesos de gestión

urbanística (GONZÁLEZ-VARAS, 2001: 162-168), debe estimular activamente la participación de la ini-

ciativa privada, propietaria o no de los terrenos afectados, en la actividad urbanística, pues prescribe

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LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....

el mismo artículo 4 LRSV, en su apartado segundo , que «la gestión pública a través de su acción

urbanizadora y de las políticas de suelo suscitará , en la medida más amplia posible, la participación

privada», apartado que , para ser interpretado correctamente y en toda su extensión , es indispensable

conectar con el siguiente , que establece que «en los supuestos de actuación pública, la Administración

actuante promoverá , en el marco de la legislación urbanística , la participación de la iniciativa privada

aunque ésta no ostente la propiedad del suelo», previsiones todas ellas que condicionan , sin duda, el

margen de maniobra de los legisladores autonómicos (GONZÁLEZ-VARAS, 2001: 168-173; SANTos y

CASTELAO, 2001: 626-627).

Resulta patente el propósito de la legislación estatal de dar entrada al sistema concurrencial

articulado en tomo a la ya conocida figura del «urbanizador», a la ejecución del planeamiento en

competencia entre operadores económicos privados, en definitiva, propósito que responde a la cir-

cunstancia de que el legislador estatal se haya visto obligado a prescindir de toda disposición que

constriña más allá de lo estrictamente indispensable desde la perspectiva de la igualdad en las condi-

ciones básicas el margen de decisión autonómico para la concreción del modelo urbanístico , plantea-

miento competencial que resultaba de la STC 61/1997, de 20 de marzo, y fue ratificado por la STC

164/2001, de 11 de julio. Pese a todo, hasta esta última Sentencia el artículo 4 de la LRSV suscitó

ciertas dudas respecto de la admisibilidad de modelos de ejecución del planeamiento que permitiesen

desplazar sistemáticamente a los propietarios del suelo . Tales dudas inspiran la cuestión de inconstitu-

cionalidad pendiente , planteada desde perspectivas sustantivas y competenciales, en relación con

diversos aspectos esenciales del modelo urbanístico valenciano, extremo en su concepción alternativa

al modelo de ejecución del planeamiento urbanístico tradicional en España desde 1956. Recuérdese

que, frente a lo que ocurría conforme a la legislación estatal actualmente supletoria , que regulaba

tres sistemas de actuación en los que el protagonismo público o privado era diverso (expropiación,

sistema público, cooperación, semipúblico y compensación, privado), en la legislación valenciana, y

en general en toda la que responde al modelo concurrencial de gestión urbanística (especialmente la

castellano-manchega), el concepto de sistema de actuación ha desaparecido, en principio, de maneraque, reafirmado en todo caso el control público de los procesos de ejecución del planeamiento, laúnica alternativa es la gestión directa o indirecta de esa actividad, articulándose esta última a travésde la adjudicación del correspondiente programa para la ejecución de la actuación urbanística inte-grada de que se trate. Así pues, lo que el artículo 4.3 LRSV no aclaró en demasía, es decir, que hayade entenderse por actuación pública, porque manejaba las categorías conceptuales del TRLS/1976,lo ha aclarado ya el Tribunal Constitucional y la práctica totalidad de la legislación urbanísticaautonómica que, como tendremos ocasión de comprobar, responde a un planteamiento conforme alcual la actuación urbanizadora es siempre pública, aun cuando en ella participe la iniciativa privada.

Cualesquiera dudas acerca del alcance de la LRSV en relación con la ejecución del planeamientourbanístico y, paralelamente, con la amplitud de las competencias autonómicas en la materia, hanquedado pues despejadas, en mi opinión y aun advirtiendo de la pendencia de la antedicha cuestiónde inconstitucionalidad, por la STC 164/2001, de 11 de julio, en la que, sobre la base de la anteriorSTC 61/1997, de 20 de marzo, al enjuiciar la constitucionalidad del artículo 4 LRSV, se comenzóafirmando que «de una lectura conjunta de los tres apartados del artículo 4 LRSV concluimos queeste precepto atribuye a los entes públicos la dirección de la acción urbanística. Y, afirmada ladirección pública, impone el fomento de la participación privada» [F. 9°], para precisar a continuaciónque «es el propio artículo 47 CE el que impone a los poderes públicos la regulación de la utilizacióndel suelo de acuerdo con el interés general. Conforme con este principio rector el artículo 4 LRSVha adoptado, en lo que ahora importa, dos criterios normativos: la sustracción del control y direcciónde las actuaciones urbanísticas a los mecanismos de mercado (y por tanto a las decisiones de lospropietarios o empresarios); y la participación de los particulares (propietarios o no) en la acciónurbanística pública. Estas dos opciones normativas establecen, con carácter general, límites al posiblejuego de los derechos de propiedad (art. 33.1 CE) y -en su caso- de libre empresa (art. 38 CE) enrelación con un bien escaso como es el suelo» [F. 9°]. El protagonismo normativo en relación con

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la regulación de la ejecución del planeamiento corresponde pues a las Comunidades Autónomas, que

son las constitucional y estatutariamente encargadas de regular «la concreta articulación de la acción

urbanística pública con la participación o iniciativa privadas (así, mediante la regulación de los

sistemas o técnicas de ejecución del planeamiento y, en relación con ello, del derecho a promover

la transformación de suelo urbanizable ). Es precisamente en el marco de la legislación autonómica

donde han de quedar delimitados los ámbitos de participación e iniciativa propios del propietario y,

en su caso , del empresario urbanizador» (STC 164/2001, [F. 9°]). Por tanto, la regulación de la

gestión urbanística está incluida en la exclusiva competencia urbanística autonómica , respetando los

principios fundamentales de la legislación estatal , que no son otros, en lo que ahora interesa, que la

dirección pública de la acción urbanística y la necesidad de estimular la participación de los particula-

res, ostenten o no la propiedad de los terrenos , en la misma.

Si podía resultar más que discutible de acuerdo con una interpretación sistemática de los artícu-

los 4, 15 y 16 LRSV, que fuese posible para la legislación autonómica articular un régimen de

ejecución del planeamiento urbanístico diseñado sobre la base de una estricta y radical separación,

«a priori», de propiedad del suelo y función urbanizadora, el Tribunal Constitucional despejó cual-

quier duda concretando el alcance normativo de la legislación estatal en términos muy limitados y

escasamente restrictivos de las competencias autonómicas (ENÉRIZ , 1999: 152-161; TEJEDOR, 2001b:

283-287). Confirmó así el Tribunal el necesario equilibrio entre tres tipos de operadores, Administra-

ciones públicas y sus entidades instrumentales , propietarios de suelo y empresarios inmobiliarios no

propietarios , que en la LRSV, basada en la concepción tradicional en España de la actividad urbanís-

tica, que pasa a un segundo plano postergado por intereses y preocupaciones puramente económicas,

sólo de forma extraordinariamente imperfecta podía alcanzarse al concebirse la urbanización única-

mente como la actividad material derivada del ejercicio de un derecho reconocido al titular del suelo

(PAREJO, 2001: 69-70; TEJEDOR, 2001a: 654-655).

En cualquier caso, todo lo anterior pone de manifiesto que el centro de gravedad de la actividad

urbanística, en los planos normativo, de ordenación y de gestión, se ha trasladado desde las normas

y los centros de decisión del Estado a las normas y centros de decisión de las Comunidades Autóno-mas y las Entidades locales. La quiebra de la unidad normativa autonómica, permitida por el constitu-

yente, plasmada en todos y cada uno de los Estatutos autonómicos y confirmada por las SSTC 61/1997, de 20 de marzo, y 164/2001, de 11 de julio, impone un estudio reposado del que podemos yaconsiderar nuestro derecho urbanístico comparado, construido desde las normas de las diferentesComunidades Autónomas sobre unos principios mínimos comunes ya aquilatados en la jurisprudenciaconstitucional (BASSOLS, 1998: 63-88; y 2002: 15-43; CARCELLER, 1999: 13-38; TEJEDOR, 1999: 387-433 y 2001b: 278-287, y 2001c: 174-182; LóPEZ, 1999: 521-550; SERRANO, 1999: 595-630; DE LAVALLINA, 2000: 329-346; LORA-TAMAYO, 2001: 405-419; GALLEGO, 2002: 14-39; o, como manuales,

SANTOS y CASTELAO, 2001; QUINTANA, 2001; INAP, 2001, o TEJEDOR, 2001a: 551-725).

2. La programación de la gestión en la legislación autonómica. Programas de actuación inte-

grada y programas de actuación aislada.

Una de las más relevantes novedades de la legislación urbanística concurrencial, que toma comoreferencia la LVRAU (sobre la misma, en general, ROMERO y LORENTE, 1996; PAREJO y BLANC, 1999;MERLO y RIBES, 1998; MARCO, 2001; y PALAU, 2002), además de la total flexibilización temporal delplaneamiento, es la regulación de los programas como instrumentos para garantizar el control públicode los procesos de gestión tanto de actuaciones integradas como de actuaciones aisladas. Y es queen la legislación valenciana, al igual que el peso de la ejecución del planeamiento pasa del propietarioal urbanizador, el peso de la programación temporal de la actividad urbanística pasa del planeamiento

a la gestión. Y ello porque, según se precisa en el apartado cuarto de la exposición de la LVRAU,

desde la primera perspectiva, «la Ley singulariza este nuevo enfoque en aquella faceta de la actividadurbanística donde brilla más evidentemente su carácter público (y donde menos satisfactoria esnuestra experiencia histórica): en la urbanización, en la producción de infraestructuras públicas de

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urbanización . La antigua legislación contemplaba la urbanización como un problema que sólo afec-

taba -y enfrentaba directamente- a dos sujetos : la Administración y el propietario . Esta nueva Ley

la contempla como un problema que reclama la simbiótica colaboración de tres sujetos : la Adminis-

tración actuante , el Urbanizador y el propietario». Pues bien , sobre tal base, continúa diciendo la

exposición de motivos de la LVRAU, desde el segundo punto de vista , «la incorporación del suelo

urbanizable al efecto proceso urbanizador la determina otro tipo específico de Plan: el Programa. El

Programa , cuya aprobación es independiente a la de los restantes planes (aunque pueda ser simultá-

nea) no califica el suelo, no regula u ordena su destino . El Programa es un documento muy sencillo

que se limita a planificar el proceso de gestión urbanística».

Esa nueva filosofía es la que ha supuesto una auténtica revolución en el urbanismo valenciano,

que ha agilizado extraordinariamente la actividad de gestión urbanística desde la aprobación de la

LVRAU (BLANC, 1997: 257-294; MIGUEL, 1997:295-310; FE encuentra1998: base de todo el , 2000:sistema

11-27; FERNÁNDEZ y FERNÁNDEZ, 2002: 59-82), es que

que, según los estudios realizados , intensifica la actividad urbanizadora hasta llegar a triplicar las

actuaciones , incrementa la participación de la iniciativa privada, que alcanza cotas de más del ochenta

por ciento de la inversión total manteniéndose la inversión pública, no provoca tensiones con el

planeamiento , como demuestra la innecesariedad de modificaciones en el mismo y, finalmente, consi-

gue el objetivo propuesto de que los procedimientos ganen eficacia y agilidad con una reducción

espectacular de los períodos de tramitación.

Aun a riesgo de anticipar parcialmente su análisis , que realizaré más adelante , no puedo ahora

dejar de señalar que en el sistema concurrencial valenciano , lógicamente , al subsistir la distinción

clásica entre actuaciones integradas y actuaciones aisladas, se ordena la gestión urbanística a través

de los programas de ejecución, distinguiendo los que planifican la gestión de actuaciones integradas

de los que hacen lo propio con las actuaciones aisladas (arts. 29 y 30, los primeros, y 74, los

segundos , todos ellos LVRAU), si bien en suelo urbano, «en tanto no se desarrollen Programas

-como consecuencia de lo dispuesto en el artículo anterior o en el 33.6 ó 7- los propietarios podrán

realizar, disfrutar y disponer del aprovechamiento subjetivo que, en cada momento, la ordenación

urbanística otorgue a sus terrenos o solares» (art. 75 LVRAU).

Los programas para la ejecución de actuaciones integradas tienen como función planificar, unavez aprobada la ordenación pormenorizada precisa, la urbanización y la posterior o simultánea edifi-cación del suelo urbanizable. Su objeto es identificar el ámbito de la actuación que programan, quepodrá comprender una o varias unidades de ejecución, señalando las obras que han de realizarse ylos plazos de ejecución, establecer las bases técnicas y económicas para gestionar la actuación,regular los compromisos y obligaciones que asume el urbanizador definiendo sus relaciones con laAdministración y los propietarios afectados y fijar las garantías de cumplimiento y las sanciones porincumplimiento. Nótese que en la legislación valenciana, al igual que en la castellano-manchega, nose utiliza el concepto de sistema de actuación. No obstante, ello no significa que no exista unaregulación de las relaciones entre propietarios, urbanizador y Administración. lldcontrario, existe.Así, tomando como referencia la LVRAU, en sus artículos 29.9 B) y C), por un y 49 y 50, porotro, se regulan las relaciones entre urbanizador y propietarios en términos que, desde las categoríasdogmáticas tradicionales en nuestro derecho urbanístico, dejando a salvo las numerosísimas diferen-cias existentes, que las hay y de gran calado, nos llevarían a hablar de sistema de cooperación o deexpropiación, en ambos casos con concesionario (el urbanizador), o sistema de compensación (régi-men de adjudicación preferente a favor de las denominadas agrupaciones de interés urbanístico).

Y es que, en la economía de la fundamental norma urbanística valenciana, el modelo concurren-cial que pudiéramos considerar más puro, junto al castellano-manchego, de todos los establecidos enlas diferentes leyes autonómicas, lo que se pretende es el reforzamiento y la clarificación del controlpúblico de los procesos de gestión a través del acto administrativo de aprobación del programa yadjudicación del mismo al urbanizador, y no tanto el propósito de preterir a los propietarios del suelo

653. Revista de Urbanismo y Edificación


de las tareas de gestión .Simplemente, el adjudicatario del programa, y éste es el factor fundamental

que define al modelo concurrencia) valenciano, que siempre hay un programa de gestión y un adjudi-

catario del mismo ,salvo que la Administración opte por la gestión directa de la actuación (art. 7

LVRAU, que define la gestión directa y la indirecta de las actuaciones integradas), puede ser un

tercero, que no ostente la propiedadde los terrenos o la ostente de una pequeña parte de los mismos,

eo la propiedad mayoritaria del suelo , registrada como agrupación

no n de interésu rb nozacde alguna deque ,las modalidades admitidas en el artículo 49-LVRAU,

conforme al artículo 50 de la misma . La misma valoración merece, por lo demás, la legislación

castellano -manchega , a la vista de lo establecido en los artículos 105, 110 y 116 a 125 LOTAUCM,

especialmente, reguladores de los aspectos esenciales que conforman los que denomina programas

de actuación urbanizadora.

Que la noción de sistemade actuación subyace en la legislación concurrencia) valenciana se ha

puesto de manifiesto con claridad, a mi juicio , en otras leyes urbanísticas autonómicas más recientes

que, garantizando como la valenciana mayores cotas de control público sobre la gestión urbanística

para evitar su frecuente paralización , mantienen la regulación de los sistemas de actuación , entendi-

dos como diferentes procedimientos de urbanismo operativo que canalizan las tareas de ejecución en

los términos programados. En esta línea se sitúa la legislación urbanísticalos sistemas d

yeLeón

n (amación,72 y 75 a 77 LUCL), Canarias (arts. 88 a 139 DLOTIC), Murcia (paracompensación, cooperación y concurrencia, esto es , todos salvo expropiación y ocupación directa,

arts. 155 y 172 a 174 LSRM), Asturias (para suelo urbanizable prioritario arts. 107 a 117 y, para

suelo urbanizable no prioritario y suelo urbano no consolidado gestionadod apor lomp

compensación, 1 d9129

LRSOUPA), Extremadura (arts. 113, 117 a 120 y 127 LSOTE) y

notable complejidad, pues la concurrencia se articula , en su caso, en el marco de la compensación,

la cooperación o la expropiación, lo que la sitúa en una posición intermedia con respecto al sistema

concurrencial y al tradicional), así como, de prosperar las iniciativas legislativasen trámite , Andalucía

(arts. 114 a 122 y 14 a 152 PLOUA) e Illes Balears (arts. 129 a 137 y 11 a 152 APLOUIB). Valga

de ejemplo, por su claridad y aun advirtiendo de las diversas variantes existentes en la legislación

urbanística autonómica citada, lo establecido en la legislación de Castilla y León y de Extremadura.La primera, tras distinguir como modalidades fundamentales de gestión urbanística las actuacionesaisladas para suelo urbano consolidado y las actuaciones integradas para suelo urbano no consolidadoy suelo urbanizable (art. 65 LUCL), establece que la gestión de las actuaciones integradas se desarro-llará en unidades de actuación, utilizando como instrumento el proyecto de actuación, correspon-diendo al urbanizador con las especialidades señaladas para cada sistema de actuación la responsabili-dad de ejecutar la actuación, «asumiendo las obligaciones establecidas en el Proyecto de Actuación,elaborando los Proyectos de Reparcelación y de Urbanización cuando no estén contenidos en aquél,y financiando los gastos de urbanización que procedan, sin perjuicio de la obligación de los propieta-rios de costearlos» (art. 72.2 y 3 LUCL) (SÁNCHEZ, 2000). Por su parte, la confluencia de los sistemasconcurrenciales y los articulados sobre el concepto de sistema de actuación resulta también evidenteen la legislación extremeña, por ejemplo en la medida en que, regulando de manera detallada losprogramas de ejecución, define de manera compatible con los mismos como sistema de compensaciónaquél en el que los propietarios que representen más del cincuenta por ciento de la superficie de launidad de actuación, integrados en una agrupación de interés urbanístico, aportan los terrenos decesión obligatoria y gratuita y realizan a su costa la urbanización en los términos y condiciones

establecidas en el programa de ejecución aprobado (art. 128 LSOTE).

Así pues, como señalaba anteriormente, los sistemas de actuación no son sino simples modelosde relación entre Administración, urbanizador y propietarios o, cuando estos últimos coincidan, entreAdministración y propietarios únicamente. De esta manera, frente a la flexibilidad de la legislaciónvalenciana que, sin perjuicio de establecer algunas reglas al respecto, deja al programa para laejecución de cada actuación integrada la función de regular tales relaciones, la legislación castellano-

leonesa y otras normas autonómicas híbridas, a las que he aludido anteriormente, garantizando igual-

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mente la existencia del urbanizador y dejando ahora al margen la posibilidad de celebrar convenios

urbanísticos , tipifica los posibles esquemas de relación entre los diferentes operadores urbanísticos

públicos y privados implicados en la actuación integrada de que se trate . Esos regímenes típicos de

relación entre Administración , urbanizador y propietarios reciben el nombre , tradicional en nuestro

urbanismo , de sistemas de actuación, y en ellos, por lo demás, continúa siendo esencial la equidistri-bución, que tendrá lugar ordinariamente a través de la reparcelación , que, junto a sus funciones

tradicionales , tiene ahora por objeto también , en la legislación urbanística concurrencial o en 'el

marco de sistemas de actuación concurrenciales , como se estableció en el artículo 68.2 B) LVRAU,

en la que la reparcelación siempre es forzosa (arts. 68 y 69 LVRAU), «retribuir al urbanizador por

su labor , ya sea adjudicándole parcelas edificables, o bien , afectando las parcelas edificables resultan-

tes a sufragar esa retribución». Piénsese , desde este punto de vista, que la figura del urbanizador,

como agente público al que se encarga la ejecución del planeamiento, no tiene por qué coincidir con

la propiedad del suelo ya que depende de una decisión pública de adjudicación en atención a las

razones legalmente establecidas en las diferentes leyes autonómicas . Tal es el planteamiento que

siguen , más o menos radicalmente desde la perspectiva de la preterición de los propietarios del suelo,

numerosas leyes autonómicas (Valencia, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Madrid,

con matices, Murcia y Asturias). En estas Comunidades Autónomas, salvo cuando actúe directa e

indiferenciadamente la propia Administración, en cuyo caso ella misma sería la urbanizadora a través,

en su caso , de entidades instrumentales que regulan diversas normas autonómicas específicamente

para el ámbito urbanístico , como hacía la legislación estatal , siempre hay un agente público que tiene

la condición de urbanizador en virtud de una decisión de adjudicación, condición que podrán tener

quienes ostentan la propiedad de los terrenos y cumplan determinadas condiciones, a veces con

preferencia sobre terceros, u operadores que no tengan inicialmente la propiedad de los terrenos

afectados por la actuación, aunque puedan resultar finalmente propietarios si se les retribuye su

actuación en terrenos. Este planteamiento , por lo demás, no es ajeno a nuestro derecho urbanístico,

que ha admitido tradicionalmente la ejecución de la expropiación por concesionario con propietariosliberados, al igual que admitía la ejecución por concesión de la cooperación o, en el marco del

sistema de compensación, la integración en la Junta de empresas urbanizadoras.

En el resto de las Comunidades Autónomas, es decir, Andalucía, Aragón, Cantabria, Cataluña,Galicia, Illes Balears, La Rioja, Navarra y País Vasco, el régimen jurídico de la gestión urbanísticacontinúa articulándose en torno a la noción clásica de sistema de actuación. No obstante, Aragón,Cantabria y La Rioja han regulado, como uno más, el sistema de concesión de obra urbanizadora,simplificación extrema del sistema concurrencial que en gran medida lo priva de eficacia. Por suparte, Cataluña, dando continuidad en su nueva legislación urbanística a técnicas procedentes de laanterior, ha regulado, también en el marco de los sistemas, la actuación por sectores de urbanizaciónprioritaria, ámbitos de suelo urbano no consolidado y de suelo urbanizable delimitado para cualquieruso que sean objeto de la correspondiente declaración para su urbanización inmediata justificada porcircunstancias especiales de carácter urbanístico, demográfico, de necesidad de desarrollo de lossistemas urbanos o, de acuerdo con el planeamiento territorial, de necesidad de obtención inmediatade suelo urbanizado (art. 136.1 LSC). En cualquier caso, en dichos sectores, por directa determina-ción legal, el sistema de actuación urbanística debe ser el de reparcelación por cooperación (art.139.1 LSC), que puede gestionarse mediante la concesión de la ejecución urbanística integrada (art.

135.1 LSC).

Conviene recalcar, porque constituye prueba de continuidad, cómo, independientemente delmodelo de gestión urbanística adoptado, todas las leyes urbanísticas autonómicas han regulado lareparcelación inspirándose en la legislación supletoria estatal, potenciándola incluso como fundamen-

tal o incluso única técnica equidistributiva de gestión urbanística, aun articulada sobre el concepto

de aprovechamiento urbanístico. Baste para comprobarlo remitir a lo establecido en las leyes urbanís-

ticas de Andalucía (art. único LURTA, que asumió la regulación del TRLS/1992), Aragón (arts. 124a 131 LUA), Asturias (arts. 137 a 141 LRSOUPA), Canarias (arts. 84 a 87 DLOTIC), Cantabria

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(arts.135 a 139 LOTRUC), Castilla-La Mancha (arts. 92 a 95 LOTAUCM), Castilla y León (arts.

75 a 77 LUCL, en el contexto de los proyectos de actuación), Cataluña (arts. 113, 115 y 118 a 123

LUC, que la eleva a rango de sistema de actuación , comprensivo de las modalidades de compensación

básica, de compensación por concertación , de cooperación y por sectores de urbanización prioritaria),

Extremadura (arts . 42 a 46 LSOTE), Galicia (arts. 98 a 107 LSG), La Rioja (arts. 131 a 140 LO-

TULR), Galicia (arts. 86 a 89 LSCM), Murcia (arts. 175 a 177 LSRM), Navarra (arts. 158 a 161 y

168 a 170 LFNOTU), País Vasco (donde, como en Illes Balears, se. aplica el TRLS/1976, teniendo

en cuenta el art. 9 de la Ley vasca 17/1994, de 30 de junio) y, finalmente , Comunidad Valenciana

(arts. 68 y 70 LVRAU). La renovación de las técnicas de gestión urbanística , por tanto, no ha

supuesto la ruptura con la filosofía reparcelatoria tan firmemente arraigada en la legislación estatal

e impuesta hoy, como condición básica garante de la igualdad en el ejercicio de la propiedad urbana,

por el artículo 5 LRSV, según ha sido interpretado en la STC 164/2001 [F. 14° a)].

Por lo demás, los programas para la ejecución de actuaciones aisladas , de menor interés desde

la perspectiva de este trabajo, se regulan en la legislación urbanística valenciana como modalidad de

ejecución auxiliar en las actuaciones aisladas cuando por falta de acuerdo entre los propietarios

afectadospor la misma no pueda ejecutarse directamente ésta o en los supuestos en que se aplique

el régimen de edificación y rehabilitación forzosa. Es decir, en suelo urbano la ejecución tendrá

lugar ordinariamente solicitando la correspondiente licencia . Sólo en determinados supuestos podrá

aprobarse un programa de actuación integrada , para compeler al cumplimiento forzoso por los propie-

tarios de sus obligaciones en esta clase de suelo , o, en los casos ya expuestos, un programa para la

ejecución de la actuación aislada (PAREJO y BLANC, 1999: 501-513; BLANC y FERNÁNDEZ, 1999: 465-

507; MEIELO, 2001: 499-500). En otras normas autonómicas , por lo demás , la gestión de actuaciones

aisladas se resuelve a través de procedimientos como la cesión de viales, regulada en Aragón (art.

219 LUA), Cantabria (arts. 180 a 182 LOTRUC) y Murcia (art. 167 LSRM). Conformea la norma

murciana , por ejemplo, la cesión gratuita de viales públicos podrá imponerse, incluyendoincluso su

urbanización, cuando sea preciso regularizar la alineación de una parcela conformeal planeamiento

siempre que no suponga más del veinte por ciento de la parcela y que ésta resulte edificable, pues,

en otro caso, el propietario afectado tendrá derecho a que delimite la correspondiente unidad de

actuación para actuar sistemáticamente, con distribución equitativa de beneficios y cargas, o a ser

indemnizado por la Administración. Los problemas, en estos supuestos, hoy como ayer persisten.

3. Modalidades de gestión sistemática y determinación del sistema de actuación.

La ejecución del planeamiento, configurada como función pública en nuestra legislación, puederealizarla directamente la propia Administración, sirviéndose de entidades instrumentales, o indirecta-mente a través de terceras personas, no vinculadas a las propias estructuras administrativas. Atendidotal criterio, preferible, en mi opinión, a la difícil determinación de la naturaleza pública, semipúblicao privada de la actuación, pueden clasificarse los sistemas de actuación regulados en nuestro derechourbanístico comparado y así, frente a los de expropiación, cooperación y ejecución forzosa (dada lamayoría administrativa en la comisión gestora, aunque en ella participen los propietarios y sean ellosquienes financien, como en la cooperación, la obra urbanizadora), en los cuales la responsabilidaddirecta de la ejecución de la obra urbanizadora corresponde a la Administración actuante, aun cuandopuede ser ejecutada, en ocasiones, por contratista o concesionario de obras, los sistemas de compensa-ción, con sus múltiples variantes bajo forma de concertación directa o indirecta, reparcelación volun-taria o tramitación simplificada mediante convenio, y concesión de obra urbanizadora, también deno-minado sistema de concurrencia o, en la modalidad canaria, de ejecución empresarial.

En este esfuerzo de clarificación conceptual de los procedimientos de gestión urbanística, deejecución del planeamiento en suma, no puede dejar de citarse el artículo 7 LVRAU que, con granacierto, tras precisar que «la gestión de las Actuaciones Aisladas puede ser pública o privada» y que«la ejecución de las Actuaciones Integradas es siempre pública, correspondiendo a la Administracióndecidir su gestión directa o indirecta», establece que «una Actuación es de ejecución directa por la

i

68


Administración, cuando la totalidad de las obras e inversiones que comporta son financiadas con

fondos públicos y gestionadas por los órganos o empresas de la Administración », mientras que la

gestión es indirecta cuando la Administración delega la condición de agente Urbanizador adjudicán-,dola en favor de una iniciativa empresarial seleccionada en pública competencia . Con tales criterios

es posible no sólo determinar que actuaciones integradas se gestionan directa o indirectamente en lalegislación valenciana, sino también la naturaleza de la gestión que se realiza a través de los diferentes

sistemas de actuación previstos en otras leyes urbanísticas autonómicas.

Lo que ocurre es que, desde esta perspectiva , en las diferentes leyes autonómicas existe una

notable confusión , de la que advirtió , sin evitarla , el legislador aragonés al precisar en el preámbulo

LUA, tras afirmar que «la Ley amplía notablemente los sistemas de actuación, configurándolosdirectamente como formas de gestión de una actividad pública, la actividad urbanizadora», que «sepone fin, así, en la Comunidad Autónoma, a la anterior distinción entre sistemas públicos y privados,complicada por la posibilidad de gestión de los primeros mediante formas directas o indirectas, demanera que terminaba dándose la posibilidad de sistemas públicos de gestión privada ». Sin embargo,

nada impide en la legislación aragonesa , como en la práctica totalidad de normas autonómicas que

pivotan en tomo a la noción de sistema de actuación , que los sistemas de gestión directa por expropia-

ción o cooperación se gestionen indirectamente mediante concesionario y, de hecho, así lo prevén la

práctica totalidad de ellas, de manera que existiría un concesionario urbanizador y beneficiario quesería el encargado de gestionar la actuación colaborando con los propietarios y bajo la dirección dela Administración. De hecho, ésta es la opción concurrencial de varias Comunidades Autónomas,como expondré más adelante. En todo caso, si la práctica urbanística en las Comunidades Autónomasque siguen articulando la gestión en tomo a los sistemas típicos ponen de manifiesto que la confusiónpersiste, la flexibilidad de la legislación concurrencial de corte valenciano la evita, al determinar lascaracterísticas ya enunciadas que concurran en la actuación la calificación de ésta como gestióndirecta o gestión indirecta. Así lo ratifica el planteamiento de la legislación castellano-manchega que,en los supuestos de gestión directa, permite a la Administración únicamente elegir entre la expropia-ción o la reparcelación, sin perjuicio, eso sí, de que pueda servirse instrumentalmente de organismosautónomos, entidades mercantiles de capital íntegramente público o mixto, constituir consorcios,delegar competencias propias en otras Administraciones, organismos de ellas dependientes o entida-

des por ellas fundadas o controladas (arts. 116 y 105 a 108 LOTAUCM).

El número y características de los posibles sistemas de actuación, dejando ahora al margen la

cada vez más extendida práctica de los convenios urbanísticos (FERNÁNDEZ, 1974: 97-121; GONZÁLEZ-

VARAS, 2001: 173-179; en general , BUSTILLO y CUERNO, 1996; CANO, 1996; LóPEZ, 1996: 97-130;

FONSECA, 1998; HUERGO, 1998; y ARREDONDO, 1999), que sirven, por cierto, para articular los términos

de relación entre urbanizador y Administración en no pocas leyes autonómicas, no están en modo

alguno tasados en la legislación estatal ni, atendida la doctrina de las SSTC 61/1997 y 164/2001,

podrían estarlo (véase la tabla que sigue), máxime si se advierte que en diversas normas autonómicas

se permite que un convenio defina la ejecución en todos sus detalles apartándose incluso de los

sistemas de actuación. Lo prueba el hecho de que la legislación urbanística, aun antes de dichos

pronunciamientos del Tribunal Constitucional, había ya diseñado y regulado aquellos procedimientos

de ejecución que consideró más adecuados a las peculiaridades y características de cada Comunidad.

En este sentido, no puede dejar de aludirse como contraste, una vez más, a la legislación valenciana,

en la cual no existen sistemas típicos de actuación sino únicamente una serie de técnicas o procedi-

mientos de gestión urbanística -tales como la reparcelación forzosa o voluntaria, expropiación parcial

cuando la gestión sea indirecta (sólo excepcionalmente se admite la total cuando, en esencial, urbani-

zación y edificación aparezcan como un todo inescindible desde el punto de vista empresarial),

transferencias de aprovechamiento- que pueden ser utilizados para la ejecución de las actuaciones

integradas ordenadas en los programas de forma combinada sin que queden legalmente constreñidos

en absoluto a ámbitos completos de gestión o al abarcado por los mismos (PAREJO y BLANC, 1999: 451-

468). Con ello no quiero negar, sin embargo, cualquier posible afinidad entre el sistema concurrencial

69


valenciano o castellano-manchego y nuestra tradición urbanística . Ya he explicado antes que, en mi

opinión, el sistema concurrencial constituye la evolución lógica del sistema de gestión urbanística

tradicional en el cual tiene directos antecedentes . Es más , recuérdese cómo , también en el marco del

sistema de gestión urbanística de la legislación valenciana o castellano-manchega, es posible que laAdministración asuma la directa responsabilidad de la ejecución de las obras de urbanización, previa

expropiación , en su caso , o de que, como adjudicatarios preferentes del correspondiente programa,

hagan lo propio los propietarios afectados por el mismo . La gran ventaja del sistema coneurrencial

es que permite combinar , de manera flexible , diversos procedimientos de urbanismo operativo en

una misma actuación en función de las circunstancias que concurran en ella en cada momento. Se

conforma así, sin duda , un sistema de gestión que invita a la iniciativa privada y resulta , al mismo

tiempo , tremendamente adaptable (PAREJO y BLANC, 1999: 451).

GESTIÓN DIRECTA

Andalucía

Aragón

Asturias

Canarias

Cantabria

Cataluña

Castilla-LaMancha

Castilla y León

Com. Valenciana

Extremadura

Expropiación y cooperación


Expropiación y cooperación (Régimen es-

pecial de sectores de urbanización priorita-

ria)

Expropiación, cooperación y ejecución for-

zosa


Expropiación

Puede desarrollarse utilización la expropia-ción o la reparcelación forzosa


Puede desarrollarse utilizando la expropia-ción o la reparcelación forzosa


GESTIÓN INDIRECTA

Compensación

Compensación , concesión de obra urbaniza-

dora y ejecución forzosa

Compensación (Régimen especial de secto-res de urbanización prioritaria)

Concierto , compensación y ejecución em-

presarial

Compensación y concesión de obra urbani-

zadora

Reparcelación (Compensación básica, com-pensación por concertación, cooperación ysectores de urbanización prioritaria)

Mediante adjudicación del programa al ur-

banizador

Concierto, compensación y concurrencia

Mediante adjudicación del programa al ur-

banizador

Compensación y concertación

CompensaciónGalicia Expropiación y cooperación

Illes Balears Expropiación y cooperación Compensación

La Rioja Expropiación y cooperación Compensación y concesión de obra urbani-

a

Madrid

za or

Expropiación, cooperación y ejecución for- Compensación (por propietarios y adjudica-zosa tario en concurso)

cooperación Concertación directa, concertación indirecta

y compensación

Navarra Expropiación, cooperación y ejecución for- Compensación y reparcelación voluntaria

zosa

País Vasco Expropiación y cooperación Compensación

Ciu Aut. de Expropiación y cooperación Compensación

Ceuta y Melilla

No incluyo entre los sistemas de actuación, pese al tenor literal de diversas leyes autonómicas,los diversos mecanismos existentes para la obtención del suelo dotacional sin coste presupuestario

70


para la Administración , cuestión que, dejando ahora al margen el régimen de las transferencias

de aprovechamiento , ha sido regulada en Andalucía (por remisión al TRLS/1992 y, en el futuro,

previsiblemente , en los arts . 139 a 142 PLOUA), Asturias (arts. 145 a 149 LSOUPA), Aragón (arts.

106 a 112 LUA), Illes Balears (se aplica el TRLS/1976 y, en su caso , de llegar a aprobarse, los arts.

37.2, 38 y 152 a 155 APLOUIB), Canarias (arts. 71.3, 72.2 y 137 a 139 DLOTIC), Cantabria (arts.

133, 141 a 143 y 145 LOTRUC), Cataluña (arts. 34, 35 y 150 LSC), Castilla y León (arts. 66 y 93

LUCL), Castilla-La Mancha (arts . 51, 68, 69 y 126 a 128 LOTAUCM), Extremadura (arts. 31.2, 32,

141 a 143 LSOTE), Galicia (arts. 152 a 154 LSG). Madrid (arts. 90 a 95 LSM, que, al definir las

redes públicas en su art . 36, verdaderamente valioso por su visión omnicomprensiva de las mismas,

incluye , de manera coherente con el carácter metropolitano de la Comunidad de Madrid , las redes

supramunicipales , generales y locales, lo que condiciona la regulación de las formas de obtención,

SERRANO, 2002: 37-64), Murcia (arts. 68 a 70, 80, 194 y 195 LSRM), Navarra ( arts. 205 a 208

LFNOTU), País Vasco (se aplica el TRLS/1976 teniendo presentes el art. 7 Ley 5/1998, de 6 de

marzo) y Comunidad Valenciana (arts. 30 y 68 LVRAU, que remiten a la legislación estatal), si

bien, en general , son las mismas técnicas las aplicables en todas las Comunidades, a saber, expropia-

ción, ocupación directa, cesión derivada de la gestión sistemática, transferencias de aprovechamientos

urbanísticos , aplicación de coeficientes reductores de la edificabilidad en áreas de reparto en suelo

urbano y , sobre bases cuestionables , dado el tenor de la LRSV, cesión gratuita en actuaciones edifica-

torias aisladas.

Regla esencial en la legislación estatal , que ha ratificado la legislación autonómica , es que la

determinación del sistema de actuación para la ejecución del planeamiento debe llevarse a cabo

con la delimitación del correspondiente ámbito de gestión , ya se realice ésta en el planeamiento o

posteriormente mediante el procedimiento o instrumento específico establecido para ello. Conforme

a la legislación estatal supletoria, este procedimiento, igualmente establecido para modificar ámbitos

de gestión ya delimitados, se iniciaba de oficio o a petición de los particulares interesados y constaba

de los trámites de aprobación inicial e información pública durante quince días, correspondiendo la

competencia para resolver, en el plazo de tres meses, a los Ayuntamientos. La nueva legislaciónautonómica, aun cuando responde fielmente en varios casos a ese planteamiento, ha introducidoprevisiones de importancia cuando ha regulado instrumentos que actúan como puente entre el planea-

miento y la gestión, los proyectos de actuación o programas de ejecución en sus diversas variantes

y denominaciones. En tales supuestos, serán estos instrumentos, ordinariamente, los que fijarán, ensu caso, la modalidad de gestión y el sistema o sistemas de actuación aplicables (no en la ComunidadValenciana ni en Castilla-La Mancha, al no existir el concepto de sistema de actuación en su legisla-ción, aunque sí resolverán las relaciones entre Administración actuante, urbanizador y propietarios;

sí, en cambio, en Castilla y León, Canarias, Murcia, Asturias, Extremadura y Madrid).

Frente a lo previsto en la legislación estatal supletoria, que venía estableciendo la preferenciapor los sistemas de gestión en los que tenía mayor peso la iniciativa privada, e incorporando la reglaestablecida al respecto por la LS/1990 y, luego, por el TRLS/1992, anulado en este punto por la STC61/1997 por su carácter supletorio, diversas Comunidades Autónomas han suprimido la preferenciapor los sistemas de compensación o cooperación atribuyendo a la Administración plenas facultadespara optar por uno de éstos, el de expropiación u otro regulado por la propia legislación autonómica.Así ocurre, por supuesto, en la Comunidad Valenciana y en la de Castilla-La Mancha, en las que,como he expuesto el concepto de sistema de actuación ha quedado superado (aunque la preferenciapor la participación de la propiedad en la gestión se haya traducido en la preferencia de las propuestasde programa de las agrupaciones de interés urbanístico), en Andalucía (se aplica, por remisión legal,el TRLS/1992), Asturias (art. 101 LRSOUPA), Cantabria (art. 148 LOTRUC), Cataluña (art. 115.3LSC), Madrid (art. 102 LSM), Navarra (art. 148 LFNOTU, que prevé, si el planeamiento no señalasistema, la aplicabilidad de los de compensación o reparcelación voluntaria, salvo que posteriormentese fije otro distinto) y País Vasco (art. 5.5 de la Ley 5/1998, de 6 de marzo). En cambio, la legislaciónde Extremadura (art. 126 LSOTE, que exige motivar las razones de interés público determinantes de

71


la fijación de sistemas de gestión directa y, en relación con los de gestión indirecta , hace depender

la fijación del de compensación o del de concurrencia del porcentaje de propiedad del suelo del

proponente), La Rioja (art. 115 LOTULR, que otorga preferencia al sistema de compensación sobre

todos los demás salvo razones de urgencia o necesidad o para la construcción de vivienda de protec-

ción pública), Galicia (art. 125 LSG , que otorga la preferencia a los sistemas de compensación y

cooperación salvo que razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación), Canarias (art. 97

DLOTIC, que en suelo urbano y urbanizable prefiere los sistemas de ejecución privada, salvo razones

de interés público, y declara excepcional el de expropiación que, en cambio, es el preferido en suelo

no urbanizable y para la ejecución de sistemas generales ) y Murcia (art. 171 LSRM , que prefiere los

sistemas de iniciativa privada ) mantienen la preferencia por los sistemas privados respecto de los

públicos, al igual que ocurre en Illes Balears , donde continúa aplicándose supletoriamente el TRLS/

1976, situación que ratificarían los artículos 120 y 123 APLOUIB que, tras establecer la preferencia

por el sistema de concierto , entre las dos modalidades de éste , por compensación o con adjudicatario,

prefiere la primera al otorgar derecho exclusivo a los propietarios que cumplan determinados requisi-tos para formular la iniciativa de aplicación del sistema durante determinado plazo . En cambio, en

Andalucía, el artículo 108 PLOUA propone la libertad de elección de sistema.

Algún comentario adicional merece el régimen de fijación del sistema en Castilla y León, quedepende de la propuesta formulada en el proyecto de actuación presentado en el Ayuntamiento, una

vez aprobado el instrumento de planeamiento urbanístico más detallado , por quienes estén habilitados

para ello en función del sistema de actuación que propongan , ya que dicha propuesta deberá trami-

tarse preferentemente sobre cualquier otra presentada posteriormente , sin perjuicio de su posible

rechazo por el Ayuntamiento . No puede hablarse en este caso , por tanto , de preferencia de unos u

otros sistemas , ya que serán los operadores urbanísticos los que , con sus propuestas , plantearán la

aplicación de uno u otro (arts. 74 y 76 LUCL). Algo similar ocurre en Aragón , donde, tratando el

legislador de hacer compatible un amplio margen de decisión del Ayuntamiento para fijar el sistemacon la participación privada en las tareas de ejecución y, en lo que ahora interesa , en la fijación del

sistema, al tiempo que permite al planeamiento establecer directamente el sistema o sistemas de

actuación aplicables , de modo que, en ocasiones, sólo la Administración podrá alterar el sistema

fijado, admite igualmente que, siempre que lo permita dicho planeamiento , los particulares propongan

a la Administración el sistema de gestión indirecta de la obra urbanizadora aplicable (compensación

o concesión de obra urbanizadora ), sistema que deberá ser fijado por ésta cuando se cumplan los

requisitos legalmente establecidos para ello (art. 121 LUA).

Por lo demás, en función del sistema fijado o propuesto , la iniciativa para promover la programa-

ción de la gestión o, en términos tradicionales , la fijación del sistema , corresponderá a sujetos diferen-

tes. Basten para ilustrarlo los ejemplos que proporcionan la legislación urbanística murciana y caste-

llano-leonesa . En la primera , exigiéndose el programa de actuación para establecer las bases técnicas

y económicas de las actuaciones en los sistemas de concertación , compensación , cooperación y

concurrencia (art. 172.1 LSRM), se distingue luego quien puede proponerlo en función del sistema

de actuación elegido (concertación , arts. 178 y 179; compensación, 180; cooperación , 183; y concu-

rrencia, 186 , todos ellos LSRM). En la segunda , se establece que, una vez aprobado el instrumento

de planeamiento urbanístico preciso en cada caso , podrán presentarse proyectos de actuación ante el

Ayuntamiento «por quienes estén habilitados para optar a la condición de urbanizador según el

sistema de actuación que se proponga» (art. 74.2 LUCL).

II. LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DIRECTA: EXPROPIACIÓN , COOPERACIÓN Y EJE-

CUCIÓN FORZOSA . CONCESIÓN Y LIBERACIÓN, INVITACIÓN A LA INICIATIVA

PRIVADA

Constituyen sistemas de gestión directa de la urbanización los de expropiación y cooperación,

que han sido regulados , ya como sistemas propiamente dichos, ya como modalidades de otros siste-

72


mas (por ejemplo , en Cataluña,donde los sistemas son los de reparcelación y expropiación, el de

cooperación es una modalidad del sistema de reparcelación) en todas las leyes urbanísticas autonómi-

cas aprobadas hasta el momento salvo, lógicamente , en las de la Comunidad Valenciana y Castilla-

La Mancha , por razones ya expuestas , que no impiden , como he señalado , que la legislación de estas

últimas prevea que la gestión directa de actuaciones integradas tendrá lugar mediante expropiación

o reparcelación forzosa . Otras normas autonómicas , en cambio , no distinguen con tan meridiana

claridad la gestión directa de la indirecta , al reconducir hacia fórmulas de gestión indirecta actuacio-

nes que inicialmente se gestionaban aplicándose sistemas de actuación encuadrados entre los defini-

dos en la correspondiente norma como sistemas de gestión directa (expropiación o cooperación con

concesionario y, en el primer caso , propietarios liberados ) o a la inversa , replanteando actuaciones

canalizadas a través de sistemas de gestión indirecta hacia sistemas de gestión directa(como ocurre

cuando la compensación se sustituye por ejecución forzosa). Es también sistema de gestión directade la urbanización, junto a los dos anteriores, el de ejecución forzosa, regulado en Canarias, Madrid,Navarra y Aragón (ésta lo considera sistema de gestión indirecta) que, aun subsidiario de la compen-sación y con amplia participación de los propietarios, supone una auténtica transformación de la

modalidad de gestión derivada de la mayoría administrativa en la Comisión Gestora.

En todo caso, cuando de gestión directa se trata la legislación urbanística autonómica refuerza

si cabe la notable flexibilidad organizativa existente en la legislación general de Administracionespúblicas. La Administración actuante podrá dotarse, por tanto, de la organización o entidades instru-

mentales establecidas en su legislación reguladora. Valga como ejemplo, en primer lugar, la legisla-

ción urbanística murciana, cuando establece que en el sistema de expropiación podrá actuar comourbanizador el propio Ayuntamiento u otra Administración pública que ejerza la potestad expropiato-ria. Sin perjuicio de que las mismas mantengan en todo caso la condición de Administración actuante,también podrán actuar como urbanizador, en su condición de beneficiarias de la expropiación, lasentidades de Derecho público, consorcios o sociedades urbanísticas a los que se encomiende laactuación, o bien un particular al que se otorgue la condición de concesionario (ostentando preferen-cia en la adjudicación, por cierto, las asociaciones de propietarios que representen un veinticinco porciento de la superficie de la unidad) (arts. 191.2 y 192 LSRM). También paradigmática resulta, ensegundo lugar, la legislación urbanística madrileña que, de forma sintética y para el sistema decooperación, establece que «la Administración actuante desarrollará la actividad de ejecución directa-mente, actuando sin órgano diferenciado, a través de organismo público o mediante sociedad mercan-til de capital íntegramente público o mixto» (art. 116.1 LSM). Es más, marcando una línea en la queinciden también otras normas autonómicas la legislación madrileña prevé, como hacía el artículo187.2 RGU, la posibilidad de atribución legal de la gestión del sistema a sociedad mercantil decapital íntegramente público, aunque pertenezca a otra Administración pública, o a una de capitalmixto que se cree con tal finalidad, en el que podrán participar los propietarios de terrenos incluidosen el ámbito afectado, incluso aportando únicamente terrenos y construcciones o edificaciones de las

que sean titulares (art. 116.2 LSM).

1. Cooperación.

En el sistema de cooperación, que han regulado como sistema de gestión directa todas las

Comunidades Autónomas que se han dotado de una legislación urbanística integral (incluso la Comu-

nidad Valenciana y la de Castilla-La Mancha prevén la gestión directa por reparcelación forzosa),

con una u otra denominación (en Cataluña, reparcelación por cooperación), la Administración ejecuta

las obras de urbanización por cuenta de los propietarios que han de aportar además los terrenos de

cesión obligatoria.

Las cargas de la urbanización se distribuyen entre los propietarios en proporción al valor de lasfincas que les sean adjudicadas en la reparcelación o, en caso de innecesariedad de ésta, en proporciónal aprovechamiento de sus respectivas fincas. La distribución de beneficios y cargas se realiza en

73


este sistema, cuando sea preciso, mediante la reparcelación, que condiciona por ello la posibilidad

de otorgar licencias de edificación.

El sistema de cooperación, justo es reconocerlo, se encuentra en la base del sistema concurren-cial valenciano, en el cual el urbanizador asume la posición de la Administración en la ejecución dela obra urbanizadora en virtud de la adjudicación del programa (concesión en otras normas autonómi-cas), lo que lo caracteriza como sistema de gestión indirecta, y percibe su retribución directamentede los propietarios que la distribuyen entre ellos también a través de la reparcelación. Recuérdese,desde este punto de vista, que el artículo 187 RGU estableció la posibilidad de que las obras deurbanización se realizasen por contrato, lo que resultaba habitual. Que la retribución se vinculase ala reparcelación en lugar de hacerlo directamente al presupuesto de la Administración contratanteera una solución previsible. Tal vinculación directa de la retribución del urbanizador a la reparcela-

ción está en la base de la legislación concurrencial.

2. Expropiación.

En el sistema de expropiación, en cambio, la Administración o sus agentes, incluido un hipoté-

tico concesionario (recuérdese que el art. 214 TRLS/1992, al igual que muchas de las leyes autonómi-

cas, atribuye la condición de beneficiario de la expropiación a las personas naturales o jurídicas

subrogadas en las facultades del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales

para la ejecución de planes u obras determinadas), adquieren la titularidad de los terrenos objeto dela actuación, ejecutan las obras de urbanización y disponen de los solares resultantes.

Así pues, la expropiación podrá gestionarse directa e indiferenciadamente, mediante consorcios

interadministrativos y, en su caso, con particulares, encomienda de gestión a otra Administración o,por último, mediante concesión, cuyo titular tendrá la condición de beneficiario (arts. 113 y 214TRLS/1992), supuesto este último, no obstante, que puede plantear problemas de compatibilidad conel sistema concurrencial o de concesión de obra urbanizadora allí donde han sido regulados. Encualquier caso, tal flexibilidad en cuanto a la gestión de la expropiación, o de la cooperación enmuchos casos, se declara expresamente, como expondré en el siguiente apartado, en todas las Comu-nidades Autónomas salvo Aragón, el País Vasco y Navarra, que, sin embargo, no la impiden en

modo alguno.

El procedimiento expropiatorio por razones urbanísticas se regula en los artículos 33 a 40 de laLRSV, 222 a 224 TRLS/1992 y 199 y ss. RGU, así como, por remisión, en la legislación generalsobre expropiación forzosa. Conforme a los citados preceptos, fijado para un ámbito de gestión elsistema de expropiación, la Administración deberá optar entre seguir la expropiación individualmenteo por cl procedimiento de tasación conjunta (el art. 219 del TRLS/1992, que no fue declaradoinconstitucional por la STC 61/1997, fue anulado por incurrir en «ultra vires» mediante la STS de25 de junio de 1997 (RJ 1997, 5382]; dicho procedimiento lo regulan supletoriamente los arts. 138TRLS/1976, parcialmente en vigor, y 202 RGU). En el primer caso, se seguirá cl procedimientoestablecido en la legislación general sobre expropiación forzosa respecto de cada finca, mientras queen el segundo, que corresponde regular a las Comunidades Autónomas, la Administración deberáformar un expediente -en el que constarán la determinación del polígono y de los bienes objeto deexpropiación, de los criterios de determinación de su precio y las hojas individualizadas de apreciorelativas a los mismos, así como de quienes hayan de figurar como expropiados o interesados en elexpediente, a los cuales debe notificarse la existencia del mismo y de los criterios de valoración- ysometerlo a información pública y a la aprobación definitiva por la Administración competente. Elartículo 38 LRSV estableció, matizando los términos del artículo 138.4 TRLS/1976, que el pago dela cantidad fijada por la Administración en el expediente de tasación conjunta -y no la simple fijaciónde ésta, como establece el art. 138.4 TRLS/1976- o la aprobación del documento de adjudicaciónde las futuras parcelas en que haya de concretarse el pago en especie, le habilita para proceder a laocupación de la finca y produce los efectos previstos en los números 6, 7 y 8 del artículo 52 LEF.

74


Sin embargo, al haber sido declarado inconstitucional el citado artículo 38 LRSV por invadir lascompetencias autonómicas para regular los procedimientos expropiatorios especiales por razón deurbanismo (STC 164/2001 [F. 38]), habrá de estarse ahora a lo que establezca la legislación autonó-mica, circunstancia que no impide, en mi opinión, acudir supletoriamente a los preceptos equivalentesdel TRLS/1976 y del RGU, artículos 138.4 y 202 y 203, respectivamente, a falta de pronunciamiento

de la legislación autonómica sobre la cuestión, como ocurre en Aragón, Illes Balears (aunque losarts. 175 a 178 APLOUIB sí regulan íntegramente el procedimiento de tasación conjunta, si bien noincorporan, por una errónea remisión, la regulación del art. 38 LRSV), Castilla y León (el art. 90.4LUCL remite a la legislación estatal en este punto), La Rioja, Madrid (los arts. 123 y 139 LSMpresuponen la regulación de la tasación conjunta y, en general, de los procedimientos expropiatoriosen la legislación estatal), Navarra, País Vasco y Comunidad Valenciana. En cambio, la cuestión estáperfectamente regulada, lo que hace innecesario recurrir al derecho supletorio, en Asturias (art. 134LRSOUPA), Andalucía (por remisión al TRLS/1992, aunque el PLOUA regula la cuestión en susarts. 162 y 163), Cantabria (art. 166 LOTRUC), Canarias (art. 130 DLOTIC), Castilla-La Mancha(art. 149.2 LOTAUCM), Cataluña (art. 107 LSC), Extremadura (art. 150.2 LSOTE), Murcia (art.

191.5 LSRM) y Galicia (arts. 145 y 146 LSG).

La superficie objeto de la actuación se inscribirá en el Registro de la Propiedad (art. 39 LRSV).

Desde esta perspectiva, la vigente normativa registral, establecida fundamentalmente en los artículos

39 LRSV, 224 y 307 a 309 TRLS/1992 y 22 a 28 RRPAU, que no puede ser aquí detenidamente

analizada, dado el objeto de este trabajo (me remito a ARNAIZ, 2001: 55-196; FUERTES, 2001a y 2001b:

909-1009; ALCÁZAR, 2001: 19-44; LóPEz, 1998: 11-56), señala como títulos inscribibles bien la propia

acta u actas de ocupación y pago, o los justificantes de consignación del justiprecio de todas las

fincas ocupadas, cuando la Administración opte por inscribir a su favor las fincas originarias o alguna

de ellas, bien la certificación administrativa de la resolución administrativa, cuando la Administración

opte por la inscripción conjunta de la totalidad o parte de las superficies expropiadas. En cualquier

caso, el acta o la certificación administrativa deberán incorporar los extremos establecidos en la

legislación hipotecaria y de expropiación forzosa. Resulta especialmente importante, por lo demás,

el diferente régimen de inscripción en los supuestos de expropiación individualizada, en los que el

registrador sólo inscribirá una vez acreditado el pago o consignación del justiprecio definitivamente

fijado en vía administrativa, y en los de tasación conjunta, en los que basta con que la Administración

abone o consigne el justiprecio fijado en la resolución del expediente para que el registrador proceda

a la inscripción, sin perjuicio de que en la inscripción de la finca de resultado se haga constar que

se practica sin perjuicio de los derechos del titular de la finca de origen de que se trate para revisar,

en el procedimiento administrativo o jurisdiccional que proceda, la cuantía definitiva del precio

pagado o depositado (arts. 25 y 26 RRPAU).

3. Ejecución forzosa.

El sistema de ejecución forzosa fue introducido en nuestro ordenamiento urbanístico por la LeyForal Navarra 7/1989, de 8 de junio, de medidas de intervención en materia de suelo y vivienda, yaderogada por la vigente LFNOTU, que incorporó ese sistema en sus artículos 171 a 181. Tambiénla Comunidad de Madrid reguló el sistema de ejecución forzosa en los artículos 89 a 96 de la LeyMadrileña 9/1995, de 28 de marzo, de medidas de política territorial, suelo y urbanismo, también

derogada ya por la LSCM, que regula el sistema en sus artículos 125 a 129. Posteriormente, han

incorporado también este sistema a sus respectivos ordenamientos urbanísticos las Comunidades de

Aragón (arts. 146 a 151 LUA), Canarias (arts. 131 a 136 DLOTIC), todas ellas, como Navarra yMadrid, con objeto de resolver los problemas derivados del bloqueo del sistema de compensaciónsin necesidad de sustituirlo por el de expropiación u otro sistema de gestión directa. El sistema deejecución forzosa puede ser establecido directamente por la Administración, aplicarse como sistema

subsidiario de otros cuando éstos se bloquean y se producen demoras en la ejecución (ésta es la

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única modalidad presente en las legislaciones madrileña, canaria y aragonesa), o, en ciertos supuestos,solicitado por los propietarios (veinticinco por ciento del ámbito de gestión en Navarra).

En síntesis, la aplicación de este sistema se articula sobre la base de la constitución de unaComisión Gestora, la mitad de cuyos miembros pueden ser designados por la Administración, quetiene la Presidencia con voto de calidad, Comisión cuyo régimen jurídico y de actuación es muysimilar al de la Junta de Compensación. Pero el control público de la Comisión Gestora garantiza,en definitiva, la viabilidad del sistema y la regularidad del proceso de ejecución del planeamiento,que sigue teniendo lugar sobre la base de la propiedad privada y con participación y a cargo de los

propietarios.

4. Gestión indirecta de los sistemas de gestión directa como vía concurrencia!.

El sistema de expropiación ha sido potenciado en la mayoría de las Comunidades Autónomasflexibilizando en extremo las formas de gestión del mismo. Así, aun siendo regulado como sistemade gestión directa, salvo en las Comunidades Valenciana (arts. 5 y 7 LVRAU) y de Castilla-LaMancha (art. 116 LOTAUCM), como ya he advertido, en las restantes se permiten expresamente, yaun se fomentan, fórmulas de gestión indirecta de la expropiación junto a las de gestión directa dela misma, fórmulas a través de las cuales se trata de implicar a los propios propietarios o a tercerosque asuman la condición de urbanizadores (por ejemplo, art. 119 LSM). Así, si el silencio de lasnormas urbanísticas aragonesa, navarra o vasca no impiden la gestión indirecta de la expropiacióncomo sistema, tal posibilidad es regulada, a veces de forma muy detallada, como veremos a continua-ción con algún ejemplo, en Asturias (130 LRSOPA), Andalucía (por aplicación del TRLS/1992 o,en futuro, de los arts. 114 a 122 PLOUA), Cantabria (art. 164 LOTRC), Illes Balears (por aplicacióndel TRLS/1976 y, en su caso, de los arts. 146 a 149 APLOUIB, que siguen el modelo andaluz),Canarias (art. 126 DLOTIC), Castilla y León (art. 90 LUCL), Cataluña (arts. 135 y 149 LSC, parala reparcelación por cooperación y para la expropiación, respectivamente), Extremadura (arts. 139,para la cooperación, ya que impide la presentación de alternativas técnicas al programa pero nopropuestas de sustitución del sistema, y 140.3 para la expropiación, LSOTE), Galicia (art. 143 LSG),La Rioja (art. 142 LOTULR), Madrid (arts. 118 y 119 para la expropiación y 116 para la cooperaciónLSM) y Murcia (arts. 183.2, que excluye la gestión indirecta de la cooperación, y 191.2 y 192, que

la admiten en la expropiación, LSRM).

Todas estas normas regulan, de forma muy detallada en ocasiones y aun previendo la expropia-ción y la cooperación como sistemas de gestión directa de la obra urbanizadora, la gestión indirectamediante concesión. Y lo hacen, aun admitiendo la liberación de la expropiación a quienes lo solici-ten, sin establecer conexión alguna con el sistema concurrencial que, respondiendo a muy similaresplanteamientos, se regula de manera diferente. Evidentemente, la posición que Administración, urba-nizador y propietarios tienen en un sistema de expropiación o cooperación gestionado por concesióno en un sistema concurrencial es diferente, por cuanto la liberación procederá en las condicionesfijadas por la Administración actuante, que deberán ser aceptadas por los propietarios liberados einscritas, según señala por ejemplo la legislación madrileña, en el Registro de la Propiedad (DOM1N-GuEZ, 1999: 39-78; FERNÁNDEZ, 2001: 301-307). Resulta esencial, por tanto, para conseguir el propó-sito pretendido por los legisladores autonómicos, que no es otro, una vez más, que reintroducir a lainiciativa privada aun en los supuestos inicialmente planteados como gestión directa, la regulaciónde la liberación, que luce en Aragón (art. 133 LUA), Andalucía (se aplica el TRLS/1992, si bien laliberación la regula detalladamente el art. 121 PLOUA en trámite, en el marco de una regulación dela expropiación muy desarrollada, en clave concurrencial, en los arts. 121 a 144 del mismo), Canta-bria (art. 163 LOTRUC), Illes Balears (se aplica la legislación estatal supletoria, pero el art. 151APLOUIB la contempla), Canarias (art. 128 DLOTIC), Castilla-La Mancha (art. 148 LOTAUCM),Castilla y León (art. 91 LUCL), Cataluña (art. 105 LSC), Extremadura (arts. 140.4 y 148 LSOTE),

Galicia (arts. 148 a 151 LSG), La Rioja (art. 143 LOTULR), Madrid (art. 122 LSM), Murcia (art.

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193 LSRM) y Navarra (art. 183 LFNOTU), aplicándose en Valencia y País Vascola legislación

estatal supletoria.

Así pues, más allá de lo que supone desde la perspectiva de la implicación de la propiedad del

suelo en la gestión, la liberación de la expropiación en el marco de los sistemas de actuación de

gestión directa, nada impide a la Administración utilizar la técnica concesional como mecanismo

para implicar a la iniciativa privada, con o sin propiedad, en las tareas de gestión urbanística. Se

produce con ello, no obstante, un curioso solapamiento con los sistemas de gestión indirecta concu-

rrenciales, si bien con la notable diferencia de que en éstos la financiación recae directamente, sin

necesidad de trámite de liberación, sobre los propietarios, salvo que opten por la expropiación. En

la gestióndirecta, por tanto, se parte del apartamiento del propietario, que puede solicitar que su

finca sea liberada de la expropiación y ha de asumir las condiciones de tal liberación. En los sistemas

concurrenciales, en cambio, se parte de la implicación del propietario, compelidolegalmente a finan-

ciar la urbanizaciónen las condiciones que resulten del programa o de los pliegos concesionales, si

bien puede optar por apartarse de la gestión solicitando la expropiación. No deja de resultar curioso

cómo desde el sistemade expropiación, a través de la liberación y la ejecución de la obra urbaniza-

dora por concesión, se alcanzan resultados no muy distintos de los logrados a través deun sistema

de gestión indirecta concurrencial en el que parte de los propietarios rechacen colaborar y el urbaniza-

dor sea un tercero.

Sólo la legislación valenciana y la castellano-manchega , insisto, evitan la situación expuesta

impidiendo la gestión indirecta de las actuaciones integradas respecto de las cuales la Administración

haya optado por la gestión directa.

III. LOS SISTEMAS DE GESTIÓN INDIRECTA DE LA URBANIZACIÓN: LA COMPEN-SACIÓN Y LOS SISTEMAS CONCURRENCIALES

Constituyen sistemas de gestión indirecta de la urbanización el de compensación, en sus diferen-

tes modalidades, y los sistemas concurrenciales.

1. Compensación , concertación y reparcelación voluntaria.

El sistema de compensación, hoy todavía regulado supletoriamente por los artículos 126 y ss.

TRLS/1976 y 157 y ss. RGU, así como por la mayor parte de las Comunidades Autónomas (Andalu-

cía, por remisión al TRLS/1992, Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, como repar-

celación de compensación básica o de compensación por concertación, Extremadura, Galicia, La

Rioja, Madrid, en dos modalidades de ejecución por los propietarios o por adjudicatario en concurso,

Murcia y Navarra, aplicándose en Illes Balears y el País Vasco el TRLS/1976), ha sido en nuestro

derecho urbanístico el sistema de gestión privada, indirecta, por excelencia y, además, ha sido el

sistema más frecuentemente utilizado en la práctica urbanística (MARTÍN, 1985; ABEL, 2000; DE MIER,

1997; DEL POZO CARRASCOSA, 1993; GONZÁLEZ, 1987; HOSTA y GARCÍA, 1999, además de los diversos

manuales y obras generales). Conforme al mismo los propietarios, constituidos en Junta de Compen-sación, aportan los terrenos de cesión obligatoria y realizan a su costa la urbanización en los términosy condiciones señalados en el planeamiento aplicable o en el acuerdo aprobatorio del sistema.

El protagonismo en este sistema de ejecución corresponde, pues, a los propietarios constituidosen Junta de Compensación, en la cual, no obstante, pueden participar igualmente empresas urbaniza-doras o Administraciones públicas titulares de bienes incluidos en el ámbito de gestión al que afectael proceso de ejecución del planeamiento y en la que, además, la Administración actuante tendrá unrepresentante en todo caso. Sorprende, por ello, lo establecido en la legislación madrileña al regularel sistema de compensación gestionado por un adjudicatario en concurso (arts. 109 a 113 LSM),supuesto que, en realidad, plantea una auténtica sustitución del sistema, y del reparto de papeles enel proceso de gestión, en aquellos supuestos en los que transcurran los plazos establecidos (un año tras

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la publicación de la aprobación definitiva del planeamiento general en suelo urbano no consolidado y

suelo urbanizable sectorizado ,dos años desde el mismo momento en suelo urbanizable no sectori-

zado)sin que los propietarios que representen al menos el cincuenta por ciento de la superficie total

del ámbito de actuación ,sector o de la unidad de ejecución o del sector que se pretenda delimitar

ejerzan la iniciativa de aplicación del sistema , momento a partir del cual podrá ejercer la iniciativa

cualquier persona, aunque no sea propietaria de suelo en el sector o la unidadde ejecución

bao

laAdministración sustituyendo el sistema, por el de cooperación (art. 104 LSM).

la apariencia de una modalidad de compensación , el legislador madrileño ha regulado un sistema

concurrencial subsidiario de la compensación. Algo similar ha hecho, por lo demás, el legisladorcatalán al regular la reparcelación en modalidad de compensación por concertación, para aquellossupuestos en los que los propietarios que representen un porcentaje superior al veinticinco por cientode la superficie total del sector de planeamiento urbanístico o del polígono de actuación urbanísticaconcierten con el Ayuntamiento, a través de convenio urbanístico, tal modalidad, previéndose en elconvenio el proyecto de bases de actuación y la concesión por concurso, tramitado por el Ayunta-miento, de la gestión urbanística integrada del sector de planeamiento urbanístico o el polígono deactuación, a favor de concesionario al que corresponderá la redacción de los instrumentos de gestión,la condición de beneficiario en la expropiación a los propietarios no adheridos o que incumplan susobligaciones y la gerencia de la actuación (arts. 129 a 132 LSC). Muy similar al catalán resulta elsistema de concertación indirecta, regulado en la legislación murciana, que se aplicará cuando propie-tarios que representen al menos el veinticinco por ciento de la superficie de la unidad lo soliciten, yconforme al cual la Administración promueve la concurrencia entre los propietarios incluidos dentrode la unidad, ostentando el adjudicatario la condición de urbanizador y rigiéndose la actuación porlas disposiciones del sistema de concurrencia. Estos tres supuestos, en definitiva, proporcionan una

salida concurrencial a aquellas situaciones en las que, existiendo ^ bloqueadecuado

propietarioso unciodispuestos

garantizar f dela actuar, no alcanzan el porcentaje preciso para activar ysistema de compensación. Pero el sistema resultante es, claramente, concurrencial.

Determinado el sistema de compensación como sistema aplicable, los propietarios que represen-ten el porcentaje legalmente establecido de la superficie total del ámbito de gestión correspondiente,fijado en el cincuenta por ciento por la mayoría de las Comunidades Autónomas, que tienen reservadala iniciativa en varias leyes autonómicas (Extremadura, con matices, La Rioja, Galicia, Canarias yMurcia) habrán de presentar a la Administración los proyectos de estatutos de la Junta -de carácterorgánico, fundamentalmente- y de bases, proyecto o programa de actuación de la misma -comprensi-vas de las reglas fundamentales sobre el desarrollo del proceso de gestión, tales como los criteriosde valoración aplicables, el procedimiento de contratación de las obras de urbanización o edificacióno el régimen de las aportaciones de los propietarios a la Junta-. La Administración, previa audienciadel resto de los propietarios que podrán incorporarse al sistema, resolverá sobre la aprobación detales instrumentos de gestión. No obstante, ello no supone que los propietarios que no se hayanincorporado inicialmente queden permanentemente excluidos del proceso de gestión, ya que se sueleprever su posible incorporación, en igualdad de condiciones que los que inicialmente lo impulsaron,en plazo determinado desde la notificación del acuerdo de aprobación de los estatutos de la Junta.En otro caso, sus fincas serán expropiadas en favor de la Junta, que tiene la condición de beneficiaria.

La Junta de Compensación tiene personalidad jurídica propia, naturaleza administrativa (lo quesuscita un interesante problema desde la perspectiva del régimen de contratación, al que me referirébrevemente más adelante) y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Tal configuraciónde la Junta tiene consecuencias directas, y así la Junta es responsable frente a la Administración dela completa urbanización del ámbito de gestión sobre el que actúa y, en su caso, de la edificaciónde los solares resultantes cuando así se haya previsto; puede utilizar la vía de apremio para exigir asus miembros el pago de las cantidades que le adeuden; goza de la condición de beneficiaria de lasexpropiaciones que pudieran realizarse como consecuencia de la falta de incorporación de los propie-tarios a la misma o del incumplimiento por alguno de sus miembros de las obligaciones y cargas delsistema, y, finalmente, frente a sus acuerdos se dará recurso ante la Administración actuante.

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La incorporación de los propietarios al proceso de gestión no implica necesariamente la transmi-

sión de sus terrenos a la Junta de Compensación , pero éstos quedan afectos a las obligaciones

derivadas del sistema y así constará en el Registro de la Propiedad . En cualquier caso, la Junta, que

tiene la condición de fiduciaria , goza de pleno poder dispositivo sobre los terrenos sin más límites

que los derivados de los Estatutos . Además , las transmisiones realizadas como consecuencia de las

aportaciones de los propietarios y de las adjudicaciones a los mismos de las parcelas resultantes

están exentas , como ya he señalado , de los impuestos sobre el valor añadido , exención reriunciable

en determinadas condiciones , y sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.

El proyecto de compensación, que la mayoría de Comunidades han identificado con el proyectode reparcelación superando así una innecesaria dualidad de instrumentos equidistributivos con lamisma finalidad, es elaborado por la Junta y aprobado definitivamente por los Ayuntamientos. Éstees el instrumento en el que se materializa el proceso de gestión del que la Junta de Compensaciónes responsable, pues mediante el mismo tiene lugar el proceso de reordenación de las fincas , análogo

al reparcelatorio, se realiza la equidistribución de beneficios y cargas, se localizan las parcelas resul-tantes haciéndose así posible su adjudicación a los propietarios de las originariamente aportadas enproporción a sus respectivos derechos y se localizan asimismo los terrenos de cesión obligatoria yreservados de conformidad con el planeamiento. El acuerdo aprobatorio del proyecto de compensa-ción tiene los mismos efectos que el de la reparcelación y su régimen de inscripción en el Registro

de la Propiedad es también similar.

Aun cuando la realización simplificada o concertada de la compensación se haya configuradoen diversas Comunidades Autónomas como sistema de actuación específico, con diferentes denomi-

naciones , lo cierto es que no nos encontramos ante un sistema de actuación sustancialmente diferente.El protagonismo sigue correspondiendo a los propietarios y sólo el escaso número de propietariosimplicados, el alto grado de consenso entre ellos y la sintonía entre los mismos y la Administración,suponen una agilización del procedimiento que, como acabo de señalar, ha trascendido en ocasionesa los textos legales. La compensación abreviada estaba ya prevista en el artículo 161 TRLS/1992(sobre los antecedentes claros, aunque en «ultra vires», que le proporcionaron los arts. 157.3, 173 y174.2 RGU, que establecían un régimen especial para los casos de propietario único, supuesto en elcual era innecesario constituir la Junta), cuando el propietario único o todos los propietarios, poracuerdo unánime, presentasen conjuntamente para su tramitación los proyectos de estatutos, basesde actuación y de compensación y, en su caso, proyecto de urbanización, pero el precepto fue anuladocomo consecuencia de la conocida jurisprudencia constitucional sobre supletoriedad. No obstante,las Comunidades de Andalucía (por remisión al TRLS/1992), Aragón (art. 141 LUA), Asturias (art.121 LRSOUPA), Cantabria (art. 154 LOTRUC), Cataluña, (arts. 124 a 128 LSC, que regulan lareparcelación por compensación básica, con un régimen especial para los casos de propietario único),Galicia (art. 137 LSG), La Rioja (art. 125 LOTULR), Madrid (art. 108 LSM) y País Vasco (art. 10de la Ley 17/1994, de 30 de junio) han incorporado expresamente, con diversas novedades, el proce-

dimiento abreviado apuntado.

En la legislación navarra y murciana se ha transformado la compensación simplificada o abre-viada en sistema de ejecución diferenciado. Así, en Navarra, el sistema de reparcelación voluntariasustituye al de compensación cuando estuvieran de acuerdo la totalidad de los propietarios de losterrenos incluidos en el correspondiente ámbito de gestión urbanística, articulándose la actuación entomo a un proyecto de reparcelación presentado por todos los propietarios que, tras un procedimientosumario, es aprobado por la Administración. En Murcia, en la compensación abreviada ha de bus-carse, en mi opinión, el origen del denominado sistema de concertación directa, que se caracterizaporque todos los terrenos de la unidad pertenecen a un propietario único o, perteneciendo a varios,

todos ellos garantizan solidariamente la actuación.

En todos estos supuestos son pues los propietarios, agrupados en la entidad urbanística colabora-dora que la Junta de Compensación es, los que ejecutan o contratan la ejecución de las obras de

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urbanización . Pero lo hacen a través de una entidad de naturaleza administrativa , aunque de base

asociativa, sujeta a control administrativo , tanto en lo que respecta a la aprobación de los instrumentos

fundamentales para su actuación como en vía de recurso como delegada de la Administración. Elloha planteado una reciente polémica desde la perspectiva de la normativa europea de contrataciónpública a la vista de la Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2001 (FERNÁNDEZ, 2001:

1-6; TEJEnoR, 2001: 597-611; BusTiLLo, 2002: 117-134), en la que se concluye que el ámbito urbanís-tico,. por muy específicos que sean el objeto, finalidades y características de la legislación urbanística,no está exento de la aplicación del régimen europeo de contratación pública y , en particular, de la

ejecución de obras públicas . Así, en el caso , afirma el Tribunal que «teniendo en cuenta las considera-

ciones anteriores, procede concluir que la realización directa de una obra de urbanización en lascondiciones previstas por la legislación italiana en materia de urbanismo constituye un "contratopúblico de obras" en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva» (STJ de 12 de julio de 2001,§ 97), de manera que «la Directiva se aplica cuando el valor estimado de una obra de este tipo,excluido el IVA, es igual o superior al umbral fijado en su artículo 6, apartado 1» (STJ de 12 dejulio de 2001, § 98). Ello ocurrió en un supuesto en el cual, en virtud de un convenio entre elAyuntamiento de Milán y otros operadores públicos y privados implicados en el «proyecto Scala

2001» , estos últimos asumieron la financiación y ejecución de prácticamente toda la actuación en laque se enmarcaba la construcción del nuevo teatro, conocida como «proyecto Bicocca» y consistente

en la reconversión urbanística de esa antigua zona industrial, compromiso financiero y de ejecuciónaceptado a cuenta del importe de las contribuciones a las cargas de urbanización adeudadas al Ayun-

tamiento de Milán , redimibles por esta vía con arreglo a la legislación italiana , nacional y regional.

Entidades corporativas representativas de los intereses de los arquitectos y uno de ellos, a títuloindividual, impugnaron judicialmente los diversos acuerdos del Ayuntamiento de Milán, negando suvalidez tanto a la luz del ordenamiento italiano en materia de urbanismo y de contratos públicoscomo del derecho comunitario, considerando, en relación con este último, que el Teatro alla Bicocca

reúne todas las características de una obra pública, por lo que el Ayuntamiento de Milán deberíahaber sujetado su actuación a la normativa de contratación pública aplicable. El planteamiento de lalegislación italiana, y de la concreta actuación encausada, es materialmente equidistributivo, de ma-nera que, si los propietarios hacen frente directamente a las obras de urbanización no se ven obligadosa abonar los costes de las mismas al Ayuntamiento que, en otro caso, debería sufragarlas y ejecutarlas.La alternativa entre compensación y cooperación, utilizando nuestras categorías urbanísticas, resulta

a mi juicio evidente.

Pues bien, como precisó el Tribunal, queda claro que la Administración municipal tiene laobligación de respetar los procedimientos de contratación pública cada vez que celebra un contratopúblico de obras de urbanización, independientemente del «nomen iuris» asignado por la legislaciónurbanística nacional sin que resulte compatible con el derecho europeo la atribución directa a lospropietarios de la ejecución de la obra pública urbanizadora eludiendo absolutamente los procedi-mientos de contratación pública. No obstante, sabedor del notable impacto que tal proceder tienesobre la práctica urbanística de varios de los Estados miembros, el Tribunal de Justicia proporcionóun camino para evitar la quiebra total de los modelos que permiten confiar tareas de gestión urbanís-tica a los propietarios del suelo, garantizando su compatibilidad con la normativa de contrataciónpública, advirtiendo que la obligación municipal de cumplir la normativa de contratación no imponesu directa aplicación, en todo caso, por la Administración municipal respecto de cualesquiera obrasde urbanización sujetas a la misma, sino que «la eficacia de esta última se garantiza igualmente sila legislación nacional permite que la administración municipal obligue al encargado de la urbaniza-ción titular de la licencia, mediante los acuerdos que celebra con él, a realizar las obras convenidasrecurriendo a los procedimientos previstos por la Directiva, para cumplir las obligaciones que incum-ben a este respecto a la administración municipal en virtud de dicha Directiva. En efecto, en estecaso, con arreglo a los acuerdos celebrados con el Ayuntamiento que lo exoneran de la contribucióna las cargas de urbanización como contrapartida por la realización de una obra de urbanizaciónpública, debe considerarse que el urbanizador ha recibido un mandato expreso del Ayuntamiento

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A

LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA'IRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....

para la construcción de dicha obra. Esta posibilidad de aplicación de las reglas de publicidad de laDirectiva por personas distintas de la entidad adjudicadora está, por otra parte, expresamente prevista

en su artículo3, apartado 4, en caso de concesión de obras públicas» (STJ de 12 de julio de 2001,

§ 100). La vía para mantenerla implicación de los propietarios en la gestión urbanística, garantizando

la aplicación por éstos de la normativa de contratación pública para adjudicar la ejecución de lasobras públicas de urbanización quedaría así expedita. El impacto del derecho europeo sobre el urba-

nismo no hahecho, a mi juicio, sino comenzar a manifestarse, aunque en el futuro, probablemente,

deberá modularse para evitar efectos posiblemente perniciosos ya apuntados por la doctrina (FERNÁN-

DEZ, 2001: 1-6).

2. Sistemas concurrenciales : Concesión de urbanización, concurrencia y ejecución empresa-

rial.

La gran novedad de la legislación urbanística estatal y autonómica del último decenio es, comose desprende de este trabajo, la regulación de un modelo alternativo de gestión urbanística de carácter

concurrencial, dirigido directamente a reforzar el control público de los procesos de urbanizaciónquebrando el monopolio de hecho de la propiedad sobre los mismos, reforzado por la legislacióntradicional en nuestro país, basada en la propiedad y la noción de equidistribución, e introduciendola competencia en dicho sector. Tal fue el objeto de la pionera LVRAU, seguida rápidamente por laLOTAUCM y, con un alcance mucho más limitado en sus planteamientos, por las que han introdu-

cido sistemas de actuación concurrenciales junto a los ya tradicionales u otros de nuevo cuño, estoes, las de Aragón (sistema de concesión de obra urbanizadora), Asturias (gestión de actuaciones

urbanísticas prioritarias, sistema de expropiación con liberación y urbanizador), Canarias (sistema deejecución empresarial y expropiación con urbanizador), Cantabria (sistema de concesión de obraurbanizadora y expropiación con urbanizador), Castilla y León (sistema de concurrencia y expropia-ción con urbanizador), Cataluña (sistema de reparcelación de compensación por concertación o dereparcelación de cooperación o expropiación con urbanizador concesionario), Extremadura (sistemade concertación o de expropiación con liberación y urbanizador), Galicia (sistema de expropiacióncon liberación y urbanizador), La Rioja (sistema subsidiario de concesión de obra urbanizadora),Madrid (sistema de compensación con urbanizador o sistema de expropiación con liberación y urbani-zador) y Murcia (sistema concurrencial y expropiación con liberación y urbanizador), o las que loharán de culminarse proyectos en tramitación, como Andalucía (sistema de expropiación con libera-ción y urbanizador) o Illes Balears (sistema concurrencial subsidiario del de compensación). Sólo elPaís Vasco, que no dispone de una normativa urbanística integral, y Navarra, que nada dice sobre lagestión de los sistemas de expropiación o cooperación, permanecen al margen de la aparente ola

concurrencial que ha invadido el urbanismo español.

La adjudicación de la obra urbanizadora a un concesionario, al que legalmente se define como

«el urbanizador», permite, como he señalado anteriormente, introducir elevados niveles de competen-cia en la actividad empresarial de urbanización al tiempo que refuerza el control público sobre losprocesos de urbanización. Nos encontramos ante una modalidad de ejecución en la cual actúa unapersona, el urbanizador, distinta de la Administración y, al menos potencialmente, distinta tambiénde los propietarios del suelo al que afecta la actividad de ejecución del planeamiento. Sin embargo,

resulta indispensable distinguir los supuestos en los que el urbanizador es un mero ejecutor de laobra urbanizadora por cuenta de la Administración, como ocurre cuando ésta contrata la ejecuciónde la obra en el marco de los sistemas de expropiación, cooperación, ejecución forzosa o, en general,

en los supuestos de gestión directa, de aquellos otros en los que el urbanizador, actuando comoconcesionario, ejecuta la urbanización por cuenta de los propietarios afectados por la misma. Auncuando el resultado práctico final de la concesión en el marco de la expropiación, la cooperación ola ejecución forzosa y de la aplicación del sistema de concurrencia, de ejecución empresarial o deconcesión de obra urbanizadora puede llegar a ser semejante, el régimen jurídico aplicable en uno y

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otro caso no lo será , si bien deberán respetarse determinados principios y normas de contrataciónpública impuestas desde el derecho europeo y la legislación básica de contratación pública.

A continuación expondré tres ejemplos correspondientes a las tres alternativas existentes enla legislación autonómica para suscitar la concurrencia en la urbanización , a saber, la legislaciónconcurrencial valenciana y castellano-manchega, la legislación que establece como un sistema deactuación más (con denominación diversa) el de concesión de obra urbanizadora (Aragón, Asturias,Canarias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, La Rioja, Madrid y Murcia) y, final-mente, la legislación que, además de prever en ocasiones un sistema de actuación concurrencial,habilita la posible gestión indirecta de sistemas de actuación de gestión directa tales como la expro-piación o la cooperación (todas las del grupo anterior, salvo Aragón y La Rioja, que nada hanestablecido sobre la gestión de los sistemas de gestión directa, y Galicia, que no regulando ningúnsistema de actuación concurrencial sí ha previsto la gestión concesional de la expropiación).

El sistema concurrencial puro de gestión urbanística es el instaurado en su día por la LVRAU,y fielmente seguido por la posterior LOTAUCM, conforme a las cuales la actividad urbanizadora,siempre pública, es gestionada directamente por la Administración o indirectamente mediante eladjudicatario del correspondiente programa, llamado urbanizador, con terminología que ha hechofortuna en la legislación y la práctica urbanística . El nuevo modelo parte de una total redefiniciónde los papeles correspondientes a los agentes públicos y privados en la práctica urbanística, conobjeto de introducir en la actividad urbanizadora competencia entre los diferentes operadores, sinque la previsión, no imprescindible aunque conveniente en la economía conceptual del sistema concu-rrencial, del régimen de adjudicación preferente a favor de las agrupaciones de interés urbanístico,caracterizadas por la implicación en las mismas de los propietarios, pueda entenderse como protec-ción del interés de la propiedad en cuanto tal, sino como protección del interés del inversor queadquiere terrenos con el propósito de acometer su inmediata urbanización, de manera que lo que seprima con tal régimen de adjudicación preferente no es la propiedad sino la seguridad del tráficoinmobiliario con fines emprendedores encaminados a la iniciativa urbanizadora (FERNÁNDEZ, 1993:93-94; PAREJO, 1995: 118-124; PAREJO y BLANC, 1999: 369).

La legislación valenciana desarrolló de forma innovadora la posibilidad de que la Administra-ción, titular de la función pública urbanizadora y responsable, por tanto, de la ejecución de la obraurbanizadora, conceda la ejecución de ésta a un tercero, el urbanizador, que ejecutará materialmentela urbanización a costa de los propietarios recibiendo su retribución directamente de éstos, quepueden solicitar la expropiación, a valor inicial, antes de la aprobación del programa. En el sistemaurbanístico valenciano la urbanización constituye una función pública, que no puede seguir siendoconcebida como hecho auxiliar de cada operación edificatoria porque tiene una entidad propia, peroes también, al mismo tiempo, un ámbito típico de la acción empresarial. Sobre la base de esterazonamiento, que lleva a desvincular radicalmente la propiedad del suelo y la urbanización delmismo -no su edificación- se articula un modelo de ejecución del planeamiento en el cual, aunsiendo posible la gestión directa por la Administración, lo habitual será la gestión indirecta medianteurbanizador, que no ha de ser necesariamente, aunque ocasionalmente resultará posible y convenienteque lo sea, el propietario del suelo (FERNÁNDEZ, 1993: 94; PAREJO, 1995: 123-124). En la legislaciónvalenciana el urbanizador es, por tanto, un empresario productor de solares urbanizados que asumevoluntariamente la responsabilidad pública de promover la acción urbanizadora en ejecución delplaneamiento. Será él quien financiará o buscará las fuentes de financiación de la actuación y laejecutará, pero quienes finalmente asumirán el coste de la urbanización y habrán de abonar la retribu-ción debida al urbanizador serán los propietarios del suelo en los términos establecidos en el corres-pondiente programa para el desarrollo de la actuación integrada, donde se regulan también las relacio-nes entre urbanizador y Administración.

La calificación de la relación entre urbanizador y Administración debe realizarse teniendo pre-sente que, si bien desarrolla una actividad pública y es seleccionado por la Administración para ello,

82

in


percibe su retribución directamente de los propietarios. Resulta discutible que nos encontremos ante

un contrato de obra o concesión de obra porque , por un lado, la prestación que ha de realizar el

urbanizador es mucho más compleja y amplia que la simple ejecución de una obra pública y, porotro lado, la contraprestación no se percibe directamente de la Administración (precio pagadero en

dinero o cesión de la explotación de la obra ) sino de los propietarios. Será, como hemos visto,

cuando la Administración gestione directamente la urbanización cuando pueda , en su caso, contratar

o conceder la obra Urbanizadora. La relación entre Administración y urbanizador podría considerarse,

«sui generis», resultado de una peculiar simbiosis entre la concesión de obra pública y la concesión

de servicio público . En todo caso , existe un régimen específico , más cercano a la figura del concesio-

nario de servicio público que al de obra pública (PAREO y BLANC, 1999: 393-395), que impide laaplicación de la legislación básica de contratación pública, salvo en lo que no contradiga lo dispuestoen la propia LVRAU ni resulte incompatible con los principios de la misma (PAREJO y BLANC, 1999:

389-395).

La selección del urbanizador tiene lugar en pública competencia al aprobar el programa. Éste,que puede ser presentado ante el Ayuntamiento por particulares o formulado de oficio, se somete aun trámite de información pública en el cual «quienes -siendo o no propietarios del terreno- interesen

competir por ser seleccionados como adjudicatarios del correspondiente Programa , podrán presentar

proposiciones jurídico-económicas» (art. 46.1 LVRAU). A la vista de las propuestas presentadas elPleno del Ayuntamiento aprobará el programa y una de las proposiciones presentadas que, en sucaso, podrá modificar y, además, adjudicará, motivadamente, la ejecución del programa «en favorde quien hubiera formulado la proposición jurídico-económica y asumido la alternativa técnica másadecuada para ejecutar la Actuación», atendiendo a «la idoneidad de las obras de urbanización para

el servicio público, las garantías y plazos de su ejecución, la proporcionalidad de la retribución del

Urbanizador y, complementariamente, la facilidad o celeridad con que éste pueda disponer del terrenonecesario para urbanizar» (art. 47.1, 2 y 3 LVRAU). La persona que, en su caso, formuló el programapuede subrogarse, si lo desea, en el lugar y puesto del adjudicatario elegido asumiendo los mismoscompromisos, garantías y obligaciones impuestas a éste. En cambio, los propietarios de los terrenosafectados por la actuación, que pueden si lo desean transformarse en urbanizadores mediante elrégimen específico de adjudicación preferente (art. 50 LVRAU), en el régimen general de adjudica-ción carecen de cualquier preferencia o, «a posteriori», del derecho a subrogarse.

En líneas generales, la aplicación del sistema expuesto, único para la gestión indirecta de lasactuaciones urbanísticas integradas en la economía de la legislación valenciana y castellano-man-chega, ha producido los efectos pretendidos desbloqueando actuaciones que estaban estancadas ydinamizando los procesos de ordenación y gestión urbanística (BLANC, 1997: 257-294; MIGUEL, 1997:295-310; FERNÁNDEZ, 1998: 89-112; MODREGO, 2000: 11-27; FERNÁNDEZ y FERNÁNDEZ, 2002: 59-82).Los resultados han sido contundentes, pues en un escaso margen temporal se ha «programado» yurbanizado gran parte del suelo urbanizable existente, ya por los propietarios, ya por terceros nopropietarios, si bien el sistema tiende, de hecho, a que la urbanización sea asumida por urbanizadoresque no ostentan la titularidad de los terrenos. En cualquier caso, el sistema no está exento de proble-mas y, además, conviene tener presente que ha operado en una situación en la cual la propiedad seencuentra muy fragmentada, lo que debilita a los propietarios frente a urbanizadores apoyados por

unas Administraciones públicas deseosas de dinamizar los procesos urbanizadores y edificatoriosrecibiendo jugosos ingresos con escasa o nula inversión. Así, en el sistema valenciano pueden produ-cirse también dificultades como las resultantes de una retirada masiva de propietarios, que generaincertidumbres en el proceso derivada de la discusión en tomo a los justiprecios expropiatorios (alalza conforme a la LRSV, ya que el valor inicial no será ya el resultante del método de capitalizaciónde rentas sino del método de comparación con el valor en venta de fincas análogas, que puedeincorporar componentes especulativos) o la impugnación de diferentes actos con la correspondienteanotación preventiva de la demanda en el Registro de la Propiedad y subsiguientes dificultades delurbanizador para utilizar los terrenos en el mercado hipotecario. Resultará complejo, en mi opinión,

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eludir la inseguridad que puede provocar en hipotéticos urbanizadores no propietarios la pendencia

de pleitos sobre justiprecios anotados preventivamente en el Registro de la Propiedad , todo ello como

consecuencia directa de la criticable sustitución del método de valoración del suelo no urbanizabley urbanizable no delimitado o sectorizado que, si bien supondrá, ha supuesto ya, una extraordinaria

capitalización de los actuales propietarios del suelo, puede dificultar en la práctica la promoción por

terceros urbanizadores , dados los altos precios que éstos pretenderán conforme al nuevo método

cuando deseen eludir su participación en un programa exigiendo la expropiación de sus terrenos.

En segundo lugar , tomando como referencia el sistema concurrencial valenciano y castellano-manchego, por su éxito a la hora de poner suelo urbanizado en el mercado inmobiliario, pero sinatreverse a romper con el modelo tradicional de gestión urbanística, se sitúan las Comunidades,mayoría hoy día, que han regulado la figura del urbanizador, como un simple sistema de actuaciónmás junto a los ya tradicionales, subsidiario en ocasiones, potenciando además la preferencia de lospropietarios como urbanizadores. Tal es el caso de las Comunidades de Aragón (concesión de obraurbanizadora), Asturias (sectores de urbanización prioritaria, fundamentalmente), Canarias (sistemade ejecución empresarial), Cantabria (concesión de obra urbanizadora), Castilla y León (sistema deconcurrencia), Cataluña (sistema de reparcelación por cooperación y sistema de compensación porconcertación), Extremadura (sistema de concertación), La Rioja (sistema de concesión de obra urbani-zadora), Madrid (sistema de compensación con adjudicatario) y Murcia (sistema de concurrencia).En general, todas estas normas regulan el sistema con una mayor simplicidad, remitiendo a loscorrespondientes pliegos y, en ocasiones, convenios urbanísticos, que habrán de disciplinar las rela-ciones entre Administración, urbanizador y propietarios.

Finalmente, la tercera vía para auspiciar la competencia en la actividad de urbanización fue laabierta por la Ley madrileña 9/1995, de 28 de marzo, de medidas de política territorial, suelo yurbanismo, que potenció extraordinariamente la aplicación del sistema de expropiación con concesio-nario y propietarios liberados. La liberación de expropiación en estos supuestos de aplicación delsistema de expropiación, ya prevista en la normativa estatal supletoria, combinada con la concesiónde la urbanización a terceros, en su caso, constituye un magnífico mecanismo para que la Administra-ción, sin asumir directamente coste económico alguno, pueda impulsar la ejecución de la urbaniza-ción logrando un efecto similar al que puede alcanzar el sistema regulado en la legislación valenciana,que se dice desarrollo del sistema de cooperación establecido en la legislación estatal. No es extraño,por ello, que la práctica totalidad de Comunidades Autónomas hayan recogido en su legislación estatécnica de gestión urbanística que, partiendo de sistemas de actuación enmarcados entre las formasde gestión directa, se gestiona luego indirectamente. Hoy día, con mayor o menor amplitud, estaposibilidad se regula en la legislación urbanística de Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla y León,Cataluña, Extremadura, Galicia, Madrid y Murcia, aunque es también posible recurrir a la misma,sobre la base legal existente, en Andalucía, Aragón, Illes Balears, La Rioja, Navarra y el País Vasco,así como, en los casos de gestión directa, en Castilla-La Mancha y la propia Comunidad Valenciana(no en los de gestión indirecta, donde la expropiación total tiene carácter excepcional). Tomandocomo paradigma la regulación de la cuestión en la legislación madrileña, pionera en este punto, queactualmente recogen los artículos 117 a 124 LSM, la virtualidad práctica de este sistema de gestiónde la actividad urbanizadora no puede ser más clara. Así, si se parte de la configuración típica delsistema de expropiación como aquel en el que la Administración actuante aplica la expropiación ala totalidad de los bienes y derechos incluidos en el ámbito de actuación, sector o la unidad ounidades de ejecución y realiza las obras de urbanización y, en su caso, de edificación (art. 117.1LSM), inmediatamente se prevé que la resolución misma que fije este sistema deberá elegir la formade gestión de éste optando entre la gestión directa e indiferenciada por la Administración actuante,la gestión a través de una entidad de derecho público dependiente o adscrita a ella, la encomienda aotra Administración pública territorial o a una entidad de derecho público dependiente o adscrita aella (previa suscripción del correspondiente convenio) o la atribución de la gestión a un concesionario(art. 118 LSM). En este último supuesto, la concesión se otorgará mediante concurso, en el que

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podrán participar, con derecho preferente a la adjudicación si igualan la oferta más ventajosa entrelas presentadas, los propietarios que representen como mínimo el cincuenta por ciento de la totalsuperficie de ésta, agrupados en entidad urbanística de urbanización, formalizándose la concesión entodo caso mediante convenio urbanístico (art. 119.1 a 5 LSM). El concesionario podrá incorporar ala actuación a los propietarios afectados en cualquier momento en las condiciones que librementepacten, previo otorgamiento por la Administración actuante de la liberación de la expropiación (art.119.6 LSM). La resolución de liberación de la expropiación, que deberá ser aceptada por el liberadoe inscrita en el Registro de la Propiedad, fijará las condiciones urbanísticas correspondientes, cuyoincumplimiento supondrá, a elección del organismo actuante, la aplicación del régimen de sustitucióno la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, con pérdida a favor dela Administración de las garantías prestadas en todo caso (art. 122 LSM). Se conforma así un régimenjurídico del sistema de actuación que, como he señalado anteriormente, trata en un primer momentode incorporar a los propietarios a la gestión del sistema como concesionarios y, de no lograrlo, deincorporarles a la actuación gestionada como concesionario por un tercero, previa liberación.

IV. REFORZAMIENTO DE LAS GARANTÍAS DE GESTIÓN, EFICACIA Y CONCERTA-CIÓN, OBJETIVOS DE LA RENOVACIÓN DEL RÉGIMEN DE GESTIÓN

La renovación de los tradicionalmente denominados sistemas de actuación y del entero régimende ejecución del planeamiento, de la gestión urbanística, con la terminología tradicional en nuestropaís, ha centrado la mayor parte del estudio precedente. Y es que ha sido esta materia, a mi juicio,la que ha llamado la atención de los urbanistas y los propios legisladores autonómicos en la últimadécada, considerando que era, junto a la excesiva restricción del suelo clasificado como urbanizable,asunto éste objeto de controversia política que ha hecho correr ríos de tinta como consecuencia desu incidencia sobre la modificación del régimen de clasificación del suelo, el gran déficit del modelourbanístico español. Ahora bien, la importancia que, en mi opinión, tienen las técnicas de gestiónurbanística para el eficaz y eficiente funcionamiento de la actividad urbanística, no debe ocultar queno resultan ajenas a la renovación de la regulación de los sistemas de ejecución del planeamiento,fundada en una evidente búsqueda de la eficacia, de la implicación de la iniciativa privada y de laconcertación, ya sea a través de técnicas concesionales desvinculadas de la propiedad del suelo, «apriori», ya mediante la directa atribución de las tareas de ejecución a la propiedad de los terrenosafectados, en ocasiones a través también de concesión, las técnicas que, con una visión integral delproceso de ordenación y gestión urbanística, conectan los nuevos modelos de gestión con los declasificación del suelo y ordenación del mismo. Y es que uno de los quicios de la última gran reformade la legislación sobre régimen del suelo del Estado de los años 1998-2000, quizá el fundamental,no es otro que. el intento de replantear en profundidad los criterios de clasificación del suelo y, enconexión con ello, los procedimientos de promoción de la urbanización del suelo susceptible de serurbanizado, reduciendo la discrecionalidad administrativa y potenciando la iniciativa privada.

Pero son en gran medida las técnicas urbanísticas de ejecución del planeamiento, más que laregulación de éste, la de la clasificación del suelo o aun la del contenido urbanístico del derecho depropiedad, como ha demostrado la legislación concurrencial valenciana, las que permiten ubicar lasdiversas leyes urbanísticas autonómicas en uno u otro de los dos modelos que, en mi opinión, hansurgido tras la relativa hecatombe provocada por la STC 61/1997, de 20 de marzo. El primer modelo,que pudiera denominarse concurrencial, se caracteriza porque la propiedad del suelo queda situada,desde la perspectiva de la urbanización, en posición de igualdad con otros operadores económicos,aun cuando, como ha quedado expuesto, se le reconozcan ciertos privilegios, de mayor o menorcalado, para acceder preferentemente a la condición de urbanizador siempre que queden adecuada-mente garantizadas las exigencias del interés general y, en esencia, la seriedad de la iniciativa urbani-zadora planteada, es decir, la voluntad empresarial del titular del suelo de promover su urbanizacióny la producción de solares. El segundo modelo, que daría continuidad a la tradición legislativa estatal,

continuaría tomando como referencia fundamental de las tareas de ejecución al propietario, salvo

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que la Administración decida asumir tal condición aplicando el sistema de expropiación . Como puedeimaginarse , la pureza resulta difícil de alcanzar y la mayoría de leyes urbanísticas autonómicas, aunpudiendo considerarse más cercanas a una u otra configuración de la actividad urbanística , optan porsoluciones híbridas, en las que el elemento diferencial decisivo es la posición del propietario y, endefinitiva, la mayor o menor preferencia por el mismo como urbanizador , que se traduce en lapreferencia por los sistemas de actuación en los que éste tiene mayor protagonismo.

Más allá de la concreta configuración de los sistemas de actuación regulados en la nueva legisla-ción urbanística autonómica o de su definición como técnica de gestión directa o indirecta de laactividad urbanística , lo que puede comprobarse y concluirse a la vista de este estudio es la manifiestay generalizada búsqueda de mayores garantías de control público sobre la gestión y de la mayoragilidad posible en la gestión urbanística, que se trata de alcanzar con mayores cotas de concertacióncon los diferentes operadores urbanísticos , especialmente con los propietarios de terrenos , a los quese tienden puentes prácticamente en todos los sistemas de actuación y, en definitiva, dada la raízequidistributiva de nuestro modelo urbanístico, de la implicación eficiente de la iniciativa privada,propietaria y no propietaria , en la gestión urbanística. Desde esta perspectiva , y aun reconociendolas grandes novedades introducidas por la reciente legislación urbanística autonómica , especialmentepor la que ha asumido el denominado modelo concurrencial , lo cierto es que, más allá del intentode auspiciar mayores cotas de competencia en el peculiar mercado inmobiliario , quebrando el mono-polio de hecho basado en la propiedad del suelo, las técnicas urbanísticas actuales constituyen undesarrollo de las precedentes , extremo en ocasiones , sin llegar a resultados totalmente rupturistas conel modelo de gestión urbanístico tradicional en España.

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tario a la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del suelo y valoraciones . Madrid.

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SORIANO GARCÍA, J. (1991) (1995): Hacia la tercera desamortización (Por la reforma de la Ley

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SUSTAETA ELUSTIZA, A. (1978): Propiedad y urbanismo, Montecorvo. Madrid.

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- (1999): «Propiedad, urbanismo y Estado autonómico», RAP, núm. 148.

- (200la): «Urbanismo», Cap. II de la Parte IV del volumen Derecho Administrativo. Parte

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- (2001b): «Propiedad urbana y urbanismo como competencias estatales de imposible ejercicio

en la STC 164/2001, de 11 de julio», RArAP, núm. 19.

- (2001c): Gobierno del territorio y Estado autonómico, Tirant lo Blanch. Valencia.

- (2001d): «Contratación de la obra pública urbanizadora y sistema de compensación. La Sen-

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TOLIVAR ALAS, L. y otros (2001): «Gestión urbanística», en el volumen colectivo Derecho urba-

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TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA (1993): Remedios políticos que pueden favorecer la libre

competencia en los servicios y atajar el daño causado por los monopolios.

VI. ABREVIATURAS

APLOUIB, Anteproyecto de Ley balear de Ordenación Urbanística de Illes Balears de 2002;

Arz., Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi; DLOTIC, Decreto Legislativo canario 1/2000, de 8 de

90


mayo , de Ordenación del Territorio de Canarias; LFNOTU, Ley Foral navarra 10/1994, de 27 de

junio , de Ordenación del Territorio y Urbanismo ; LOTAUCM, Ley castellano-manchega 2/1998, 4

de junio , de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística ; LOTRUC, Ley cántabra 2/

2001, de 25 de junio , de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico de Cantabria ; LOTULR, Ley

riojana 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja ; LRSOUPA,

Ley asturiana 3/2002, de 19 de abril , de régimen del suelo y ordenación urbanística ; LRSV, Ley 6/

1998, de 13 de abril , sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ; LS56, Ley de 12 de mayo de 1956,

sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana ; LSG, Ley gallega 1/997, de 24 de marzo, del Suelo

de Galicia ; LSM, Ley madrileña 9/2001 , de 17 de julio , del Suelo de la Comunidad de Madrid;

LSOTE, Ley extremeña 15/2001 , de 14 de diciembre , del Suelo y Ordenación Territorial; LSRM,

Ley murciana 1/2001 , de 24 de abril , del Suelo de la Región de Murcia; LUA, Ley aragonesa 5/

1999, de 25 de marzo , Urbanística; LUC, Ley catalana 2/2002, de 14 de marzo , de Urbanismo;

LUCL, Ley castellano leonesa 5/1999 , de 8 de abril, de Urbanismo ; LURTA, Ley andaluza 1/1997,

de 18 de junio , de adopción con carácter urgente y transitorio de disposiciones en materia de régimen

del suelo y ordenación urbana ; LVRAU, Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre , reguladora de

la Actividad Urbanística ; PLOUA, Proyecto de Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía de

2002; RAP, Revista de Administración Pública ; RArAP , Revista aragonesa de Administración Pú-

blica; RD , Real Decreto ; RDRPAU, Real Decreto 1093 /1997, de 4 de julio, por el que se aprueba

el Reglamento sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística;

RDU, Revista de Derecho Urbanístico ; REALA, Revista de Estudios de la Administración Local y

Autonómica ; REDA , Revista Española de Derecho Administrativo ; REDC, Revista Española de

Derecho Constitucional ; REVL, Revista de Estudios de la Vida Local ; RGU, Reglamento de Gestión

Urbanística, aprobado mediante Real Decreto 3288 / 1978, de 25 de agosto ; S, Sentencia; RUyE,

Revista de Urbanismo y Edificación; TC, Tribunal Constitucional ; TS, Tribunal Supremo; TRLS76,

Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado mediante

Decreto 1346/1976, de 9 de abril; TRLS92, Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y

Ordenación Urbana aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. Todas

las normas referenciadas se citan en su versión consolidada , esto es, incorporando sus sucesivas

modificaciones.

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