REGULACIÓN DEL CONSUMO DE TABACO EN COLOMBIA. UN …
67
8 REGULACIÓN DEL CONSUMO DE TABACO EN COLOMBIA. UN ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA TANNY MARÍA ALVAREZ PEZZANO PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C. 2012
Transcript of REGULACIÓN DEL CONSUMO DE TABACO EN COLOMBIA. UN …
8
REGULACIÓN DEL CONSUMO DE TABACO EN COLOMBIA. UN ANÁLISIS
DE POLÍTICA PÚBLICA
TANNY MARÍA ALVAREZ PEZZANO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES
INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C.
2012
9
“Regulación del consumo de tabaco en Colombia. Un análisis de
política pública”
Monografía de grado
Presentada como requisito para optar el título de
Politóloga
En la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
Pontificia Universidad Javeriana
Presentada por:
Tanny María Álvarez Pezzano
Dirigida por:
Julián Francisco Bautista Rosero
Semestre I, 2012
10
TABLA DE CONTENIDO
I. INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………. 11
II. MARCO CONCEPTUAL Y TEÓRICO……………………………………........17
III. CONTEXTUALIZACIÓN DE LA POLÍTICA DEL CONTROL DE TABACO
EN COLOMBIA………………………………………………………………………25
IV. ANÁLISIS DE ACTORES EN LA POLÍTICA PARA EL CONTROL DEL
TABACO EN COLOMBIA…………………………………………………………..50
V. CONCLUSIONES…………………………………………………………………59
VI. BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………..61
VII. ANEXOS………………………………………………………………………….65
11
I. INTRODUCCIÓN
Desde hace tiempo atrás el tema del consumo de tabaco a nivel mundial está
tomando un giro diferente, de ser una práctica socialmente aceptada se está
convirtiendo en un fenómeno poco admisible. Este proceso de cambio no se ha
presentado de forma voluntaria, sino a través de una serie de estímulos como
han sido las regulaciones que se han impuesto en la sociedad con el fin de
protegerlas contra los efectos negativos del consumo de tabaco y exposición al
humo de tabaco, considerados un problema de salud pública.
La primeras reglamentaciones a nivel mundial empiezan con el Convenio
Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la Organización Mundial de la
Salud (OMS), el cual establece estrategias de reducción de oferta y demanda
del tabaco para mejorar la salud de la población. Alrededor de este, varios
países se unieron, comprometiéndose con la adopción de medidas legislativas
para regular el consumo del tabaco. Colombia después de un arduo proceso
aprobó su adhesión al Convenio y el gobierno nacional se vio en la necesidad
de comenzar a adelantar medidas acordes con este.
Llevar a cabo la formulación e implementación de estas regulaciones en
nuestro país no ha sido una labor fácil. Se ha tenido que pasar por unos
complejos procesos de toma de decisión en el ámbito político, donde han
participado diversos actores impulsados por distintos intereses, dentro de un
escenario de confrontación debido a que los intereses de unos actores
prevalecen sobre otros, teniendo en cuenta la tensión entre salud y economía
que existe en el trasfondo del tema de tabaco.
La relación entre el consumo de tabaco y las enfermedades es evidente:
Actualmente, según la OMS cada año mueren en el mundo cerca de 6 millones
de personas y 21.765 en Colombia por enfermedades asociadas al consumo
del cigarrillo, según el Ministerio de Salud. Cifras que aumentaron
significativamente en los últimos años1.
1 Para el año 2004 morían anualmente en Colombia cerca de 18 mil personas (INC ) y 4 millones en el
mundo por enfermedades asociadas al consumo de tabaco (OPS, 2002, p.22).
12
Por otra parte, también es clara la relación que existe en Colombia entre el
tabaco y la economía:
“El Ministerio agricultura señala que el tabaco es tal vez el segundo cultivo en
generación de empleos, después de las flores; el tabaco representa alrededor de
200 jornales por hectárea, lo que equivale aproximadamente a un empleo por
cada hectárea sembrada.”(Arias, 2007)
En este contexto el presente trabajo de investigación pretende analizar el juego
político que se dio en la formulación de la política pública para el control de
tabaco en Colombia2. Por esta razón se elaboró un estudio de los antecedentes
de la creación de esta política, con el propósito de evidenciar cómo se dio el
proceso de toma de decisión y la incidencia que esto tuvo para que el control
de tabaco tomara un rumbo determinado, sobre todo considerando que
Colombia es un país en donde por mucho tiempo la salud pública ha girado
entorno a enfermedades infecciosas, y el tema del tabaco ha sido elaborado
tangencialmente y desde hace relativamente poco tiempo, al menos desde esta
perspectiva de investigación.
Es importante mencionar que el análisis se centrará en el proceso de discusión
de la aprobación de la Ley 1335 de 2009 “Por medio de la cual se previenen
daños a la salud de los menores de edad, la población no fumadora y se
estipulan políticas públicas para la prevención del consumo del tabaco y el
abandono de la dependencia del tabaco del fumador y sus derivados en la
población colombiana”3. Aunque se hará referencia a algunos antecedentes y
desarrollos posteriores a la Ley.
El análisis de esta investigación se abordará a partir de las teorías Mixtas o
Intermedias de análisis de políticas públicas, que toman en consideración tanto
el Estado como la sociedad en la explicación de la acción pública; el Modelo de
Política Gubernamental de Graham Allison (Modelo III), que explica el juego
político o proceso decisional entre los diferentes actores y sus respectivas
preferencias; y el Modelo de Identificación de Stakeholders de Mitchell,
2 A pesar de que esta investigación pretende analizar específicamente el caso de la regulación de tabaco
en Colombia, es necesario entender el tema de tabaco en un contexto más amplio y no solo dentro del país, teniendo en cuenta que estos procesos de regulación vienen enmarcados dentro de un Convenio Marco de la OMS. 3 Ley 1335 de 2009 del Congreso de la República de Colombia.
13
Agle&Wood, utilizado como una técnica que va a permitir identificar los actores
determinantes de la política pública, al igual que definir el poder de cada uno
de ellos. Estos tres parámetros teóricos se retomaran más adelante.
Siguiendo lo anterior, la pregunta que guiará la problemática de análisis en
esta investigación es: ¿Cómo la dinámica de los actores incidió en la
formulación y direccionamiento de la regulación en control de tabaco en
Colombia?
En una primera aproximación a la anterior pregunta se establece como
hipótesis que, pese a la oposición de la industria tabacalera y de otros actores
como el Ministerio de Agricultura, Colombia logró implementar una política para
el control del tabaco, a través de la Ley 1335 de 2009, en la que se desarrolla
parte de los mandatos del CMCT. Este proceso se constituye a partir del apoyo
y el posicionamiento de actores como el INC, la Liga Contra el Cáncer, la
OMS, el Ministerio de la Protección Social y la academia.
Para el desarrollo de esta investigación, se parte del objetivo general de
analizar la dinámica de juegos de actores subyacente al proceso de toma de
decisiones en el caso particular de la ley 1335 de 2009. En tanto los objetivos
específicos se espera definir el contexto y los antecedentes que precedieron la
formulación de la política de control de tabaco en Colombia; Identificar y
caracterizar los actores o involucrados en el proceso de toma de decisión en la
formulación de la política, estableciendo las posturas y poder de cada uno de
ellos; y por último, establecer la relación entre la forma en que se desarrollo el
proceso de toma de decisión y la formulación de política pública para el control
de tabaco.
Es imperante aclarar que en el proceso de recolección de información se
encontraron algunas limitaciones. Con respecto a las tabacaleras, sus
documentos son de carácter reservado, por tal motivo se hizo imposible la
obtención de algunos datos requeridos. Además, las cifras sobre la producción
de esta industria no coinciden en algunos documentos y no existe ninguna
entidad que tenga exacta información del mercado de tabaco en Colombia. Y
por otra parte, en lo que respecta a la dificultad en la consecución de
14
información clara y objetiva en las entrevistas, dado que en el tema de
regulación de tabaco se juegan distintos intereses por los actores y existe un
alto grado de emociones en ellos. A pesar de estos obstáculos, se logró
obtener una serie de documentos que permitieron cumplir el objetivo general
de la presente investigación.
A. JUSTIFICACIÓN
El análisis de la dinámica de actores en relación con la formulación y
direccionamiento de la regulación de tabaco en Colombia, es un tema que
presenta un vacío importante debido a la poca existencia de investigaciones
que desde la ciencia política proporcionen herramientas de base para iniciar
nuevos estudios. Desde este campo investigativo, se observan pocos intentos
por explorar el proceso de toma de decisión que se ha dado entre los
involucrados en la formulación de la política para el control de tabaco en
Colombia. En los pocos estudios encontrados4 sobre el tema se observa que la
atención está centrada en las medidas legislativas, en el evidente problema de
salud y en las implicaciones económicas; dejando de lado un poco el trasfondo
que las políticas tienen con respecto al juego político entre los actores. Por
tanto, se considera pertinente iniciar nuevas líneas de investigación que
fortalezcan el análisis de las políticas públicas.
En esta investigación, al analizar la realidad de las prácticas políticas en un
caso concreto, como es el proceso político por el cual se ha configurado una
política pública para el control de tabaco en Colombia; se pretende aportar
información valiosa, elementos para fortalecer el campo de análisis y ampliar el
debate acerca de la regulación de tabaco en Colombia.
4 En la revisión del estado del arte, se encontró que hay muy pocas investigaciones en el tema desde la
ciencia política, y los pocos que existen tienen el propósito de indagar acerca del proceso legislativo, la economía, la falta de interés nacional y en las tensiones existentes dentro del problema de regulación de tabaco. Así se pueden mencionar los siguientes trabajos: González, J.C., Rivera, D.E., Marín, Y., García, M.A., Murillo, R. (Junio 2007). Naturaleza de un debate: la regulación del tabaquismo en Colombia. Preliminares para un cambio social. Vniversitas. Bogotá; García, M.A., Rivera, D.E., Marín, Y., Murillo, R., González, J.C. (2007). Las iniciativas para el control del tabaco en el Congreso colombiano. Memorias III Coloquio de Profesores de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana; Llorente, Blanca y Maldonado, Norman (2010). Estudio de demanda de cigarrillos en Colombia. Recomendaciones para el sistema impositivo de los cigarrillos. Bogotá: Universidad Sergio Arboleda; Llorente, Blanca y Maldonado, Norman (2010). Estudio de demanda de cigarrillos en Colombia. Recomendaciones para el sistema impositivo de los cigarrillos. Bogotá: Universidad Sergio Arboleda.
15
B. PROPUESTA METODOLÓGICA
En la presente investigación se va a utilizar la metodología cualitativa, debido a
que el fenómeno que se pretende aproximar y las categorías de análisis que
se construyen alrededor del mismo, exigen una revisión bibliográfica sobre
análisis de políticas públicas, teorías de toma de decisión y de stakeholders.
Para la obtención de información acerca del proceso de toma de decisión en el
caso de la regulación del control de tabaco, se aplicaron entrevistas -
estructuradas y semiestructuradas- a funcionarios del Ministerio de la
Protección social y Ministerio de Agricultura, y a la congresista Dilian Fransica
Toro, autora de la ley 1335 de 2009 para el control de tabaco. De igual forma,
se realizaron entrevistas a promotores del sector de la salud involucrados en el
proceso de toma de decisión y algunos académicos expertos en el tema.
Adicionalmente, fue de gran utilidad el análisis documental de segunda fuente,
tales como artículos académicos, documentos oficiales y distintas obras; y el
seguimiento de prensa, que permitió observar la distintas percepciones que se
tienen frente a la regulación de tabaco. Todo esto permitió hacer una primera
aproximación al fenómeno estudiado en esta investigación.
C. ESTRUCTURA DEL TRABAJO
El presente trabajo se dividirá en cuatro capítulos. El primero presentará el
marco teórico utilizado para la realización de la investigación. El segundo dará
cuenta del tabaquismo como problema social relevante y de la política para el
control del tabaco que se ha implementado en Colombia, teniendo en cuenta
los antecedentes y la contextualización de ésta. El tercero buscará identificar
los actores relevantes con sus respectivas posiciones dentro del proceso de
toma de decisiones, y evidenciar el poder de cada uno de ellos y las dinámicas
del juego. Por último, en el cuarto capítulo se esbozarán unas conclusiones
donde se presentarán las consideraciones finales.
II. MARCO CONCEPTUAL Y TEÓRICO
En este aparte se hace referencia concreta, en primer lugar, a los conceptos
claves que se desarrollan en esta investigación. Seguidamente, se alude a las
bases teóricas sobre las que se construyeron el análisis y las conclusiones.
16
A. CONCEPTOS CLAVES
El punto de partida conceptual de este análisis es el concepto de Políticas
Públicas5. André Noel Roth, en su libro “Análisis de Políticas Públicas”,
considera que las políticas públicas designan “la existencia de un conjunto
conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o
deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos
parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad
de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para
modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática” (1999,
p.14)
Siguiendo lo anterior, y en el marco de la presente investigación, se entiende
que una política pública no es la simple decisión deliberada de un actor
gubernamental; una política pública implica la existencia de las diversas y
múltiples decisiones de los muchos actores participantes (gubernamentales y
extra gubernamentales), que en sus diversas interacciones han preparado y
condicionado la decisión central, le dan forma y la llevan después a la práctica
(Aguilar, 1993, p.25).
Es importante resaltar que la literatura sobre las políticas públicas se subdivide
en dos tipos6: los trabajos que se enfocan sobre el contenido de las políticas y
aquellos que se ocupan del proceso de formulación de las políticas en acción
(Barzelay, 2003, p. 19). Éste último tipo es el que se aborda en esta
investigación.
Precisando aún más, el análisis que se desarrolló en esta investigación, se
enfoca en el proceso de toma de decisión en lo que se refiere al control de
tabaco en Colombia. Por este motivo, resulta pertinente mencionar que el
control de tabaco, tal y como lo establece el CMCT (OMS, 2005), “comprende
diversas estrategias de reducción de la oferta, la demanda y los daños con
5 Dadas las limitaciones de espacio, se hará alusión concreta a la definición que aplica a esta
investigación. Esto, sin desconocer las diversas aproximaciones teóricas que existen sobre el concepto de política pública. 6 Vale aclarar que ésta es una de las tantas clasificaciones de la literatura respecto a las políticas
públicas.
17
objeto de mejorar la salud de la población eliminando y reduciendo su consumo
de productos de tabaco y su exposición al humo de tabaco”.
A esta comprensión integral del control de tabaco subyace la noción de la
salud, no como la mera ausencia de enfermedad, sino como “un estado de
completo bienestar físico, mental y social. Es un derecho humano fundamental
y la consecución del nivel de salud más alto posible es un objetivo social
prioritario en todo el mundo, cuya realización requiere la acción de muchos
sectores sociales y económicos, además del sector sanitario” (Conferencia
Internacional de Atención Primaria en Salud, 1979)
B. MARCO TEÓRICO
El análisis del proceso de toma de decisión en la formulación de la política
pública para el control del tabaco en Colombia se enfoca desde las Teorías
mixtas o Intermedias, una de las tres grandes posturas teóricas relacionadas
con el Estado y las políticas públicas. Esta base teórica se aborda,
concretamente, desde el Modelo de Política Gubernamental, modelo
desarrollado por Graham Allison en su libro “La esencia de la decisión: análisis
explicativo de la crisis de los misiles en Cuba”. En este libro, Allison realiza un
estudio sobre la toma de decisiones, que tiene como base el comportamiento
estatal, organizacional y burocrático.
Complementario a lo anterior, se utilizará el Modelo de Identificación de
Stakeholders propuesto por Mitchell, Agle & Wood (Falcao y Rubens, 1999) .
Su utilidad metodológica está dada por la posibilidad de construir mapas de
actores que permiten identificar las posiciones, los intereses y los objetivos de
los diversos actores involucrados.
Con base en esta estructura teórica, se pretende vislumbrar las configuraciones
políticas subyacentes al proceso de construcción de la política pública de
control de tabaco. Se tendrán en cuenta principalmente actores como: el
Congreso de la República, la industria tabacalera, el Ministerio de Agricultura,
el Ministerio de Salud y Protección Social (en su momento Ministerio de la
18
Protección Social), el Instituto Nacional de Cancerología, la Liga contra el
Cáncer, la Organización Mundial de la Salud y la Academia.
Teorías mixtas
“Intentan tomar en consideración tanto factores internos (state- centered)
como externos (society-centered) en su explicación de la acción política y
de las políticas públicas. Se trata también, en cierta forma, de sustituir la
búsqueda de las relaciones causales unívocas para tratar de aprehender la
sociedad como un tejido de relaciones más complejas, de interrelaciones
más que de relaciones, de interdependencia más que de
dependencia…Considerar las interacciones entre sociedad y Estado más
en sus dimensiones horizontales -el uno y el otro son socios- que verticales
-el uno domina al otro o viceversa-…” (Roth, 2002, p. 31)
En el análisis del proceso de toma de decisión en la formulación de la política
pública para el control de tabaco en Colombia, se intenta mostrar cómo el
Estado y los grupos sociales determinan la elección desarrollada por la
institución estatal. Aquí no se trata de minimizar la influencia de los cambios y
de los actores situados en el entorno social, económico, político e internacional
del Estado; por el contrario, se pretende, al analizarlos en su conjunto,
vislumbrar la incidencia que cada uno de ellos tiene en la formulación de la
política.
“Una política no es sólo una decisión. Es, ante todo acción, un conjunto de
acciones…Por una parte, la política que se decide y se quiere llevar a cabo
es básicamente un conjunto más o menos interrelacionado de acciones
que, en razón de los recursos con los que cuentan los actores, los medios
que emplean y las reglas que siguen, es considerado idóneo y eficaz (o
eficiente) para realizar el estado de cosas preferido. Es entonces una
estrategia de acción colectiva, deliberadamente diseñada y calculada, en
función de determinados objetivos…” (Aguilar, 1992, p. 25- 26)
A primera vista se podría decir que la acción pública es un resultado de las
elecciones realizadas por los decisores políticos y altos funcionarios públicos;
19
sin embargo, existen grupos sociales que inciden en la toma de decisiones. En
el presente caso de estudio se podrá observar que tanto el Estado como
distintos actores sociales (con los recursos que tuvieron a su disposición),
buscaron incidir en cierto sentido en el proceso de decisión. Por tal razón, tal
como lo establece Aguilar (1993, p.25), una política no se puede considerar la
gran decisión en la cúspide del Estado. Esto se evidenciará con la actuación de
algunos actores como la Academia, el INC y la Liga Contra el Cáncer, entre
otros, quienes incidieron en la aprobación de la regulación para el control del
consumo de tabaco en Colombia.
Modelo de política gubernamental o burocrática
El modelo de la política gubernamental no considera a un actor unitario
sino a varios actores como jugadores, jugadores que no sólo atienden
cuestiones estratégicas específicas, sino también diversos problemas
intra-nacionales; jugadores que actúan no en base a un conjunto
consistente de objetivos estratégicos, sino de acuerdo a variadas
concepciones relativas a fines nacionales, organizacionales y
personales; jugadores que toman decisiones gubernamentales no a
través de una elección única y racional, sino a través del tire y afloje
característico de la política (Allison, 1988, p.213)
Aquí la toma de decisiones y acciones gubernamentales son el resultado de un
juego político, donde confluyen una serie de jugadores impulsados por diversos
intereses y preferencias. Los jugadores pueden imponer a otros su visión de
las cosas, y por ende, incidir en el proceso decisional. Las prioridades y
percepciones de estos jugadores dependerán básicamente de su posición, ya
sea dentro de una organización no gubernamental o un conglomerado
gubernamental.
La toma de decisión, entonces, se da gracias a que “distintos grupos
empujando en distintas direcciones producen un resultado, o mejor una
20
resultante –una mezcla de las preferencias conflictivas del poder desigual
detentado por diversos individuos –, que no refleja los propósitos de persona o
grupo alguno” (Allison, 1988, p. 214). Es decir, el proceso de toma de
decisiones es la mezcla de aquellas posiciones que imperaron en el juego
político.
Es por lo anterior que resulta interesante analizar este proceso, dado que
permite entender el trasfondo del diseño de la política, así como todos aquellos
factores que dieron paso para tomar la decisión final: identificar los juegos y los
jugadores, y descubrir las alianzas, los pactos y los compromisos resulta ser
una tarea primordial para explicar el por qué se toma una decisión
gubernamental en particular o porqué se da un patrón de conducta específico
(Allison, 1988, p.213).
En este sentido, el presente estudio permite observar, de primera mano, la
forma en que se sucede la política pública; esto conlleva la explicación de otros
aspectos mas estructurales que ayudan a entender cómo se ha pensado y
desarrollado la política para el control de tabaco en Colombia. En segunda
instancia, el análisis permite mostrar una posible forma de cómo se llevan a
cabo este tipo de políticas (de salud pública), cómo juegan los actores, cómo
se toman las decisiones, y quién finalmente es el que decide.
A continuación se ilustra una matriz analítica sobre los conceptos base,
construida a partir del modelo de Allison, que ayuda a explicar y comprender el
proceso no lineal (Meny & Thoenig, Yves, Jean Claude, 1992, p. 137) de toma
de decisión sobre la formulación de la política de control de tabaco.
21
Tabla n°1. Conceptos organizadores del modelo de política
¿Quiénes son los jugadores?
Como lo establece Allison (1988, p. 239), el actor gubernamental no es un agente unitario ni un conglomerado de organizaciones, sino un conjunto de jugadores individuales. Grupos de dichos jugadores constituyen el agente de decisiones y acciones gubernamentales particulares. En el diseño de la política para el control de tabaco en Colombia, a pesar de que el Gobierno Nacional ejerce un rol muy importante en el proceso de toma de decisión dado su gran poder, estas decisiones no se toman de manera individual pues detrás de éstas se encuentran los jugadores en posición (llamados así por Allison). Algunos de ellos son: Los jefes (el presidente y su gabinete): el Presidente Álvaro Uribe Vélez, el Ministro de la Protección Social Diego Palacio, y los Ministros de Agricultura, Andrés Felipe Arias y Andrés Fernández Acosta Los miembros de equipo: auxiliares inmediatos de cada jefe (Allison, 1988, p.140), directores de las oficinas de los Ministerios a cargo del tema. También, los congresistas, en especial la senadora Dilian Francisca Toro, el senador José David Name y Jaime Amín, autores de proyectos de ley para el control de tabaco; los senadores Venus Albeiro Silva y Álvaro Sánchez, opositores de estos proyectos de ley; y por último, el INC, representante del gobierno. Funcionarios y técnicos medios: funcionarios de gobierno permanentes dentro de cada uno de los departamentos y agencias, y quienes ocupan cargos políticos, especialmente los del Ministerio de la Protección Social y el Ministerio de Agricultura. Otros de los jugadores (denominados jugadores ad hoc): aquí se encuentran los gremios de las tabacaleras Protabaco y Coltabaco, compradas respectivamente por la British American Tobacco y la Phillip Morris. Aquí también aparece la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Liga Contra el Cáncer y otras organizaciones del sector salud. Y por último, pero no menos importante, la academia.
¿Qué determina la posición de cada jugador?
La postura de cada jugador está determinada por una serie de factores, los cuales lo conducen a adoptar una posición frente a determinada situación, y a fijar la concepción que tiene cada uno del rol que debe desempeñar. Algunos de estos factores son: Las percepciones y prioridades parroquiales: relacionadas con el bagaje que los jugadores traen consigo cuando están ejerciendo y ocupando su respectiva posición, es decir, todas aquellas creencias que los jugadores tienen y que inciden en el momento de tomar una posición en el proceso decisional. Un ejemplo de ello son las concepciones negativas que se tienen frente al consumo de cigarrillo por las enfermedades que ocasiona. Los fines e intereses: intereses relativos, organizacionales, nacionales e intereses personales. “La postura de un jugador depende de sus intereses personales y de la concepción que tenga acerca del rol que está llamado a desempeñar” (Allison, 1988, p. 243).
22
Esta situación se puede ejemplificar con el gremio tabacalero, el cual tiene diversos intereses económicos pues con la implementación de está política estarían en juego sus ganancias. Las apuestas y posturas: decisiones y acciones que se adelantan y estorban las concepciones que los jugadores forjan sobre sus intereses. Los jugadores adoptan sus posturas con base en los plazos y acontecimientos contextuales que surgen en el proceso político. En este caso, toda la coyuntura mundial impulsada por la OMS para reglamentación y control del consumo de tabaco.
¿Qué determina
la influencia relativa de cada
jugador?
La influencia de cada jugador estará determinada por el poder que estos tengan, entendiendo poder como “la influencia efectiva sobre las decisiones y acciones gubernamentales” (Allison, 1988, p.244). Este factor es esencial para conseguir éxito en el proceso de “tire y afloje” con los demás jugadores. Algunos de los elementos intrínsicos al poder son: las ventajas para la concertación de pactos; destreza y voluntad de usar esas ventajas; y percepciones que otros jugadores tienen de estos ingredientes; la capacidad de persuasión; el control efectivo sobre los recursos; el acceso y la influencia sobre los jugadores; la experiencia y el control de la información, entre otros.
En el caso del diseño de la política para el control de tabaco en Colombia, el poder de los actores va a estar determinado por el conocimiento y experticia frente al tema de los riesgos del consumo de tabaco, y por la capacidad de negociación que tengan estos actores para convencer a los demás de la importancia de disminuir el consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco.
Fuente: Elaboración propia con base en Allison (1988).
La anterior tabla ejemplifica a grandes rasgos los ejes centrales del Modelo de
Política Gubernamental de Allison, analizados con relación a la política para el
control de tabaco en Colombia. Aquí se puede observar que hay actores que
comparten el poder y otros que difieren con respecto a lo que debe hacerse. Es
por ello, como establece Allison que “el contexto reclama que las decisiones y
acciones gubernamentales resulten de un proceso político” (1988, p.214), pues
unos jugadores triunfaran sobre otros que tienen una posición diferente.
Aunque podría pensarse que en el gobierno nacional siempre hay una posición
definida frente a las problemáticas de la población, se evidencia que en su
interior existen una serie de posiciones divergentes sobre las decisiones que
deben tomarse. Por ello es necesario tener claro, que el Estado es un actor
compuesto por una serie de actores, los cuales poseen distintos intereses. Es
así como cada actor ejerce un rol importante en el proceso decisional e intenta
imponer su punto de vista sobre el de los demás actores.
23
Para contribuir a este modelo propuesto por Allison, se utilizará el Modelo de
Identificación de stakeholders como una técnica que ayudará en la definición e
identificación de los actores determinantes en el proceso de toma de decisión
de la política para el control de tabaco en Colombia.
C. MODELO DE IDENTIFICACIÓN DE STAKEHOLDERS/ACTORES
los stakeholders son actores (internos o externos) que afectan o son afectados por los objetivos o resultados de una organización dada, en diferentes grados, en la medida en que poseen entre uno y tres atributos básicos: poder, legitimidad y urgencia. Actores que no presentan al menos uno de estos atributos (no afectan los resultados y/o no son afectados por los resultados), no son stakeholders. (citado en Falcao y Rubens, 1999, p. 9)
Este concepto de stakeholders tiene tres aspectos fundamentales:
1. Político: pues considera la organización, con sus objetivos racionalmente,
como un resultante -pacto- de intereses conflictivos y desiguales.
2. Operacionalizable: en la medida que permite la identificación de
stakeholders y la evaluación del quantum de poder, legitimidad y urgencia que
estos tienen en determinado tiempo y espacio.
3. Dinámico: pues se considera la resultante de intereses en conflicto como
móvil en el espacio-tiempo social, de acuerdo con la praxis de los actores.
Así, la finalidad de la organización (en este caso de la política pública) radica
en satisfacer las expectativas de los stakeholders. La cuestión está en saber
cuáles expectativas o preferencias prevalecen sobre otras y qué implicaciones
tienen, por ejemplo: entre los intereses de la industria tabacalera y los de los
gestores de la salud, cuál es más importante para el bienestar de la población.
Como lo establece Falcao y Rubens (1999, p. 14), la principal ventaja que
presenta el modelo es que permite visualizar aquellos actores que tienen
mayor o menor importancia y dentro de qué dimensiones.
Es imperante mencionar, que los stakeholders surgen en función de identificar
cuáles son los intereses que controlan las organizaciones, es decir, la
identificación de actores dentro de la formulación de la política pública para el
control de tabaco es lo que va facilitar mostrar cuáles fueron las preferencias e
24
intereses que hicieron parte dentro del proceso de toma de decisión; lo cual
incidió en el direccionamiento de la regulación de tabaco en Colombia.
Siguiendo lo anterior, al analizar el rol que desempeñaron diversos actores en
el proceso de toma de decisión para el control de tabaco en Colombia, se
puede enunciar que frecuentemente los intereses de algunos actores que se
encuentran involucrados en el tema tienden a centrarse en una lógica de
mercado; y así sus intereses se traducen en netamente económicos. A pesar
de que esta política va dirigida a un aspecto fundamentalmente social para el
mejoramiento de la salud, hay intereses de por medio que se ven afectados
con la regulación planteada (pues el tabaco, producto que se pretende regular
genera utilidad para un sector de la población, el cual se va a ver afectado
económicamente por las medidas adoptadas al respecto).
Los stakeholders muchas veces llegan a tener tanta incidencia en el mercado y
en la sociedad, que sus posiciones pueden afectar a empresarios e
instituciones, tanto de carácter público como privado. Por tal motivo se tendrán
en cuenta las interpretaciones o roles que adquirieron los involucrados que
hicieron parte del proceso de toma de decisión en la regulación para el control
de tabaco, lo cual se evidenciará a través de la aplicación de una técnica, que
parte de matrices en la que se calcula los diferentes grados que tienen cada
uno de los actores implicados (stakeholders) de poder, legitimidad, urgencia y
de consolidación. Este desarrollo se explicara mas adelante.
Finalmente, es importante mencionar que los productos de una política pública,
son los que van a entrar a definir las expectativas de los agentes. En
Colombia, a pesar de que habían algunas medidas relativas a la incidencia del
cigarrillo frente a los riegos de algunas enfermedades, no existía ninguna
política pública antitabáquica que buscara proteger la salud de la población
disminuyendo el consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco. Por lo
tanto, cuando se empieza a formular una política para el control de tabaco en
Colombia, se vislumbra la presencia de unos actores que empiezan a tomar
una posición frente al tema de acuerdo a sus intereses.
25
III. CONTEXTUALIZACIÓN DE LA POLÍTICA DEL CONTROL DE
TABACO EN COLOMBIA
A. TABAQUISMO: UNA EPIDEMIA MUNDIAL7
Cerca del 20% de la población del mundo (aproximadamente unas mil millones
de personas), fuman tabaco: en el año 2009, cada persona, en promedio,
consumió 865 cigarrillos que equivalen a 43 paquetes (Eriksen, M. et. al (2012).
Se estima, además, que alrededor de una tercera parte de los adultos, y
aproximadamente un 40% de la población infantil total (700 millones de niños),
están expuestos de forma regular al humo de tabaco. Estas cifras van en
aumento8, particularmente en los países con menores ingresos9.
Es válido señalar, de igual manera, que tanto el consumo de tabaco como la
exposición al humo de tabaco están asociados a un gran número de
enfermedades10, que para el año 2011 produjeron cerca de 6 millones de
muertes (Eriksen, et. al., 2012, p.16). En lo que se refiere a la exposición al
humo de tabaco ajeno11, la ciencia ha demostrado que no existe ningún nivel
de exposición al humo de tabaco ajeno que no entrañe riesgos: en el año 2011,
se produjeron más de 600.000 muertes prematuras a causa del humo de
tabaco ajeno (el 75% fueron mujeres y niños).
La peligrosidad de la exposición al humo de tabaco ajeno se debe a que en el
humo de tabaco se han identificado más de 4.000 sustancias químicas de las
que al menos 250 son demostradamente nocivas para la salud y más de 50
7 Los datos y cifras de esta sección fueron tomados del Informe de la Organización Mundial de la Salud
sobre la epidemia mundial de tabaquismo (2009 y 2011) y del Atlas del Tabaco (Eriksen. et. al., 2012). 8 De mantenerse las tendencias actuales, el tabaco provocará, de aquí al año 2030, más de 8 millones de
defunciones por año. Para finales de este siglo, el tabaquismo podría cobrarse la vida de 1000 millones de personas, o incluso más, sino se adoptan medidas urgentes. 9 Esto se explica, en parte, por el crecimiento continuo de la población y el avance de la industria
tabacalera a través de campañas sistemáticas de comercialización y publicidad. 10
El consumo de tabaco constituye un factor de riesgo de seis de las ocho principales causa de mortalidad en el mundo. Fumar tabaco produce: cáncer de pulmón, laringe, riñón, vejiga, estómago, colon, cavidad bucal y esófago, así como leucemia, bronquitis crónica, enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC), cardiopatía isquémica, accidente cerebrovascular, aborto espontáneo y parto prematuro, defectos de nacimiento e infertilidad, entre otras enfermedades. Esto es causa de sufrimiento humano y pérdida de muchos años de vida productiva. 11
De acuerdo con las Directrices para la aplicación del artículo 8 del Convenio Marco para el Control del Tabaco (Protección contra la exposición al humo de tabaco), el humo de tabaco ajeno se puede definir como “el humo que se desprende del extremo ardiente de un cigarrillo o de otros productos de tabaco, generalmente en combinación con el humo exhalado por el fumador”.
26
tienen efectos cancerígenos comprobados. En lugares donde se fuma, las
personas están expuestas a importantes niveles de toxinas, ya que la
contaminación causada por el humo de tabaco puede alcanzar niveles mucho
más elevados que otras toxinas ambientales.
Figura n°1. Composición del cigarrillo
Fuente: Organización Mundial de la Salud (OMS) (2009). Informe sobre la epidemia mundial de
tabaquismo.
Lo anterior, es evidencia de la magnitud de la epidemia del tabaquismo, un
problema prioritario de salud pública que implica costos, no sólo en lo que se
refiere a la atención sanitaria (costos de tipo médico), sino también en lo que
respecta a los costos atribuibles a la reducción de la productividad, debida a la
pérdida de ingresos salariales por discapacidad y muerte prematura12. De esto
se sigue que el consumo de tabaco y exposición al humo de tabaco es un
problema socialmente relevante, en tanto tiene implicaciones sociales,
económicas, sanitarias y ambientales13, que afectan la salud y bienestar de la
población.
12
En varios países se han llevado cabo estudios económicos sobre el costo del consumo de tabaco. Por ejemplo, en Estados Unidos se ha evidenciado que los costos económicos atribuibles al consumo de tabaco ascienden a un total anual aproximado de US$ 193 000 millones (de los cuales US$ 96 000 millones corresponden a gastos de atención sanitaria relacionados con el tabaquismo y US$ 97 000 millones a pérdidas de productividad). 13
Según la ambientóloga Vanessa Sánchez, (2008), las colillas de tabaco generan un porcentaje de contaminación en el medio ambiente. Son muchos millones las colillas de cigarros que acaban tiradas en el suelo cada año, por ejemplo: en Australia se ha calculado que el 50% de los cigarros consumidos se fuma en el exterior, y de estos el 59% se tira al suelo en vez de en un cenicero o una papelera. Los residuos de tabaco no son biodegradables y acumulan elementos tóxicos que suponen un serio riesgo para la fauna. Esto se debe a que el filtro de las colillas está diseñado para acumular los componentes del
27
Por tal razón, se reconoce la necesidad, a nivel mundial, de controlar el
problema del tabaquismo, desde diferentes perspectivas y disciplinas, a fin de
contar con un panorama más integral a la hora de desarrollar e implementar
medidas de control de tabaco. En efecto, la magnitud del problema requiere de
la acción conjunta de los gobiernos y las sociedades en contra de esta
epidemia: se requiere de una intervención de naturaleza política (como la
creación e implementación de legislaciones), para adoptar medidas efectivas
que busquen controlar y disminuir el tabaquismo.
Siendo un reto el adoptar tales medidas, y más aun teniendo en cuenta el
poder de la industria del tabaco para evitar la adopción de dichas estrategias
(que van en contravía de sus intereses económicos14), la Organización Mundial
de la Salud, en uso de su autoridad para adoptar un convenio o acuerdo
internacional, lideró el proceso de negociación del primer tratado internacional
de salud pública para el control del tabaco, con el objeto de impulsar el
desarrollo de legislaciones y políticas para la protección de toda la población,
del consumo de tabaco y exposición al humo de tabaco.
La negociación terminó con la aprobación del Convenio Marco para el Control
del Tabaco, un instrumento jurídico vinculante, que tiene como objetivo
“proteger a las generaciones presentes y futuras contra las devastadoras
consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de
tabaco y de la exposición al humo de tabaco proporcionando un marco para las
medidas de control del tabaco que habrán de aplicar las Partes a nivel
nacional, regional e internacional a fin de reducir de manera continua y
sustancial la prevalencia del consumo de tabaco y la exposición al humo de
tabaco” (artículo 3 del CMCT). Este hecho es considerado un hito en la historia
de la salud pública.
tabaco, incluidos los químicos más nocivos, que son liberados en contacto con el agua. Por tanto, cuando llegan a los ríos, sueltan estas sustancias, poniendo en grave riesgo la biodiversidad. 14
Claramente el objetivo de la industria es incrementar las ventas de productos de tabaco, para incrementar sus utilidades.
28
B. CONVENIO MARCO PARA EL CONTROL DEL TABACO15
La idea de adoptar un instrumento internacional para el control del tabaco ha
estado presente desde el año 1995. Sin embargo, sólo hasta mayo de 1999
comienza la discusión mundial sobre el CMCT. Después de cuatro años de
procesos de negociación, y luego de cuatro intentos, el 1° de marzo de 2003,
en Ginebra (Suiza), durante la sexta y última reunión del Órgano de
Negociación Intergubernamental, los delegados de la mayoría de los Estados
Miembros de la OMS se mostraron en favor del proyecto del texto del CMCT. El
texto, finalmente, fue adoptado el 21 de mayo de 2003 por la 56ª Asamblea de
la Salud, y entró en vigor el 27 de febrero de 2005.
El CMCT, a pesar de ser adoptado por la OMS, se sustenta en una visión
integral del problema del tabaquismo: tiene en cuenta la mayoría de factores
que inciden en este problema y no centra exclusivamente su atención en el
tema de la salud. Abarca temas relacionados tanto con la producción del
tabaco, como con el consumo del tabaco y los daños ocasionados. Esto se
puede evidenciar en sus principales disposiciones:
REDUCCIÓN DE LA DEMANDA(en los artículos 6 - 14): contiene las medidas
relacionadas con los precios e impuestos; la protección contra la
exposición al humo de tabaco; la reglamentación del contenido de los
productos de tabaco y de la información divulgada sobre estos; el
empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco; la educación,
comunicación, formación y sensibilización de lo público; la publicidad,
promoción y patrocinio del tabaco; y las medidas de reducción de la
demanda relativas a la dependencia y al abandono del tabaco.
REDUCCIÓN DE OFERTA DE TABACO(en los artículos 15 - 17): incluye las
medidas sobre el comercio ilícito de productos de tabaco; la prohibición a
las ventas a menores y por menores; y la prestación de apoyo para
actividades alternativas económicamente viables.
15
La mayoría de datos y cifras de esta sección fueron tomados del Convenio Marco de la OMS para el control del tabaco, y de los Informes de la OMS sobre la epidemia mundial del tabaquismo (2009 y 2011).
29
También, comprende OTRAS ÁREAS IMPORTANTES(en los artículos 5 y 18 – 26)
tales como: responsabilidad; protección del medio ambiente; protección
de las políticas de salud pública relativas al control del tabaco contra los
intereses de la industria tabacalera; cooperación internacional técnica y
científica y comunicación de información; y arreglos institucionales y
recursos financieros.
A partir de estas disposiciones, se definen los principios y el contexto de
formulación de políticas, la planificación de intervenciones, y la movilización de
recursos políticos y financieros para el control del tabaco. Así mismo, se
desarrollan una serie de DIRECTRICES16, con el objetivo de permitir que los
países puedan ejecutar y gestionar sus propias políticas de control de tabaco,
para establecer un alto nivel de responsabilidad en cuanto al cumplimiento del
Convenio Marco.
Por ejemplo, en las Directrices para el artículo 8 (Protección contra la
exposición al humo de tabaco), se precisan los principios que orientan la
aplicación eficaz de esta medida. Éstos son: a) abstención total del acto de
fumar y la eliminación total del humo de tabaco en espacios o ambientes
determinados, para lograr un entorno absolutamente libre de humo de tabaco
(aquí no hay cabida para soluciones técnicas como: la ventilación, la filtración
del aire y el uso de zonas para fumadores); b) todos los lugares de trabajo
interiores, lugares públicos cerrados y transporte público deben estar libres de
humo de tabaco; c) creación de una legislación simple, clara y de obligado
cumplimiento que proteja a las personas contra la exposición del humo de
tabaco; d) planificación y recursos adecuados para la aplicación y observancia
satisfactoria de dicha legislación; e) apoyo de la sociedad civil para asegurar el
cumplimiento de las medidas encaminadas a lograr ambientes libres de humo
16
Hasta el momento se han adoptado siete directrices relativas a las disposiciones de ocho artículos del CMCT de la OMS, que facilitan a los países su aplicación. -Directrices para la aplicación del artículo 5.3 -Directrices para la aplicación del artículo 8 -Directrices para la aplicación del artículo 9 y 10 -Directrices para la aplicación del artículo 11 -Directrices para la aplicación del artículo 12 -Directrices para la aplicación del artículo 13 -Directrices para la aplicación del artículo 14
30
de tabaco; f) vigilancia y evaluación de la aplicación, observancia y
repercusiones de la legislación que propicie entornos sin tabaco; y g)
fortalecimiento y ampliación de la protección de las personas contra la
exposición al humo de tabaco, mediante nuevas leyes o modificación de las
vigentes
Ahora bien, para que los países puedan aplicar eficazmente las disposiciones
previstas en el CMCT, la OMS diseñó un plan de medidas e intervenciones,
denominado MPOWER (por sus siglas en inglés) Este Plan sintetiza las
siguientes estrategias:
Monitor: vigilar el consumo de tabaco y las políticas de prevención
Protect: proteger a la población del consumo de tabaco
Offer: ofrecer ayuda para el abandono de tabaco
Warn: advertir de los peligros del tabaco
Enforce: hacer cumplir las prohibiciones sobre publicidad, promoción
y patrocinio de productos de tabaco.
Raise: aumentar los impuestos a los productos de tabaco
Actualmente, el CMCT cuenta con 174 Estados Parte, quienes están
legalmente obligados a implementar las políticas y estrategias, a fin de dar
cumplimiento a las disposiciones mencionadas anteriormente. A nivel mundial,
el último país que ha ratificado el Convenio es Saint Kitts y Nevis (aprobó su
adhesión el 21 de junio de 2011).
En América Latina, los países que han firmado o ratificado el CMCT17 son:
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, Perú y Venezuela18.
De los que han ratificado el Convenio, el último país ha sido Colombia, lo cual
se ha constituido en un gran logro en procura de la lucha por controlar la
epidemia del tabaquismo, y así mejorar el bienestar de los colombianos.
17
La firma no obliga legalmente a un país a implementar las provisiones del CMCT; ésta es sólo muestra de la intención por ratificar el CMCT y cierto compromiso político para fortalecerlo. Para que realmente un país haga Parte del CMCT, se necesita de la ratificación, aceptación, aprobación y confirmación. 18
No en todos se ha ratificado y puesto vigor, como el caso de Argentina y Cuba.
31
Tabla n°2. Partes de América Latina en el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco
Países participantes
Fecha de la firma
Día/ mes/ año
Ratificación, adhesión
Día/ mes/ año
Entrada en vigor
Día/ mes/ año
Argentina 25/09/2003
Bolivia 27/02/2004 15/09/2005 14/12/2005
Brasil 16/06/2003 03/11/2005 01/02/2006
Chile 25/09/2003 13/06/2005 11/09/2005
Colombia 10/04/2008 09/07/2008
Cuba 29/06/2004
Ecuador 22/03/2004 25/07/2006 23/10/2006
Perú 21/04/2004 30/11/2004 28/02/2005
Venezuela 22/09/2003 27/06/2006 25/09/2006
Fuente: Elaboración propia, con base en el CMCT de la OMS (2012).
A manera de síntesis, la adopción del Convenio Marco por los Estados
miembros de la OMS ha supuesto: la creación de un instrumento mundial para
una acción concertada en la lucha contra la epidemia de tabaquismo; la
reafirmación del derecho de todo ser humano al goce del grado máximo de
salud; y el fortalecimiento de la función del derecho internacional para la
prevención y promoción de la salud (OMS, 2009, p.10).
Este Tratado, entonces, al buscar ofrecer protecciones para la salud pública a
nivel mundial, se ha convertido en uno de los más importantes y aceptados en
el mundo entero. En efecto, gracias a la existencia de medidas políticas para el
control integral del tabaco (como impuestos más altos sobre el tabaco,
eliminación de la promoción del tabaco, información sanitaria convincente en
los paquetes de tabaco y entornos libres de humo de tabaco), el porcentaje de
la población mundial que se encuentra protegida por estas medidas ha
aumentado considerablemente. Según el Informe de la OMS sobre la epidemia
mundial de tabaquismo (2011), hoy en día existen 3.8 millones de personas en
el mundo (55% de la población mundial) protegidas por una o mas medidas
para el control del tabaco, mientras que en el año 2008 eran menos del 10%.
Los datos que se muestran a continuación vislumbran el impacto de las
disposiciones del CMCT (OMS, 2009).
32
Más de 1.000 millones de personas se encuentran en países en los que los
paquetes de cigarrillos están provistos de advertencias gráficas impactantes
(en el año 2009 sólo era 8% de la población).
En la actualidad, hay 26 países en el mundo que han aumentado los
impuestos del tabaco. Esto constituye más del 75% del precio de venta (en
el año 2008 sólo habían 15 países).
Hay 425 millones de personas que ahora están totalmente protegidas de las
tácticas de publicidad de la industria tabacalera (80 millones de personas
más que en 2008).
Cerca del 11% de la población mundial está protegida por las leyes de
ambientes 100% libres de humo (en 2008 tan sólo era el 2% de la
población).
Lo anterior revela algunos de los avances en la implementación del CMCT
alrededor del mundo, así como la importancia de contar con medidas integrales
de control de tabaco que propendan por la protección de la salud y el bienestar
de toda la población.
C. LEY 1335 DE 2009 PARA EL CONTROL DEL TABACO EN
COLOMBIA
El tabaco desde la perspectiva agrícola
Colombia ha sido un país productor de tabaco desde la colonia. Actualmente,
el cultivo hace parte de una de las 35 cadenas productivas existentes en el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR). La cadena productiva de
tabaco19, que comprende desde el cultivo de la hoja hasta la fabricación de
cigarrillos y otros productos como los aromas y esencias de tabaco, se ha
caracterizado: a) por un alto nivel de concentración y un nivel de integración; y
b) por una diferenciación de producto, que se basa en variaciones del proceso
19
La cadena productiva en Colombia está conformada por los eslabones industrial (productores de cigarrillo y cigarros puros), exportadores de cigarrillos y hoja de tabaco, y el primario (productores de hoja de tabaco). Actualmente, la cadena cuenta con un Acuerdo de Competitividad firmado en el 2001 y actualizado en el 2010, que representa uno de los instrumentos de promoción de sectores productivos adoptados por el gobierno con diversas cadenas (MADR, 2012)
33
productivo para obtener diferentes tipos de cigarrillos, calidades y sabores en
función de la duración del proceso y los aditivos utilizados (MADR- Cadena
productiva del tabaco, p.38). (Ver anexo nº 1).
De acuerdo con el Ministerio de Agricultura, este cultivo representa para el país
aportes económicos representados en empleos, ingresos, recursos fiscales y
divisas20.
“En la parte primaria de la cadena se generan 15.800 empleos. En la parte industrial, en 2001 se generaron 995 empleos y estimaciones realizadas para 2003 indican que el empleo aumentó hasta 1.157 personas. Este valor representa 0,25% del empleo total de la industria manufacturera. En cuanto a la producción, la participación en el total industrial pasó de 0,52% en 1993 a 0,72% en 2003” (MADR- Cadena productiva del tabaco, p. 38).
La siguiente gráfica ilustra la participación de la industria del tabaco con
relación al empleo y la producción:
Gráfica n°1. Empleo y producción. Participación de la producción de tabaco en la industria 1993-2003
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Encuesta anual manufacturera (MADR - Cadena Productiva del Tabaco).
Por su parte, el gráfico que se muestra a continuación, dilucida el número
aproximado de empleos generados por el cultivo de tabaco en Colombia:
20
Durante 1994 y 2004, el área cultivada con tabaco cada año, en promedio, fue de 14.835 hectáreas, con las cuales se generaron más de 2,5 millones de jornales por año, lo que en términos de empleo generado equivale a poco menos de 15.000 empleos anuales (Universidad Nacional, 2006, p. 8). Para el año 2008, se encuentra que el número de empleados promedio oscila alrededor de los 16.000 empleados anuales (Llorente y Maldonado, 2010, p.7), lo cual refleja un aumento en la producción.
34
Gráfica n°2. Empleo generado por el cultivo de tabaco en Colombia
Fuente: Elaboración Propia con base a: Llorente, B. Maldonado, N. (2010)
Ahora bien, en lo que se refiere a la producción, en la década de los 90 se
evidenció una disminución. Sin embargo, desde 2003 la situación mejoró
considerablemente gracias a los incrementos en la productividad y a la
existencia de algunos subsidios o incentivos. Actualmente, según el MADR
(2011, p.22), se destaca el crecimiento de la producción de los cultivos en un
0.3%.
Gráfica n°3. Producción nacional de cigarrillos, en miles de unidades. 1992-2007 (DANE, Anuario de Industria Manufacturera)
Fuente: Elaboración propia con base a: Llorente, B. Maldonado, N. (2010), Estudio de demanda de
cigarrillos en Colombia.
EMPLEO TOTAL GENERADO POR EL CULTIVO DE TABACO
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
0
5
10
15
20
25
30
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
20
04
20
06
Mill
on
es
cigarrillo sin filtro
cigariillo con filtro
35
En lo que respecta al comercio internacional de este producto, entre 2001 y
2003, el promedio anual de exportaciones e importaciones, respectivamente,
estaban cerca de 51 y 43 millones de dólares (MADR - Cadena productiva del
tabaco, p. 86). Por su parte, con relación a los recaudos de impuestos al
consumo de tabaco, en Colombia ha habido una disminución sustancial del
nivel de recaudo. Esto se atribuye, en parte, a los efectos de la apertura
económica en 1990.
Gráfica n°4. Recaudo por impuestos al cigarrillo
Fuente: Elaboración Propia con base a: Llorente, B. Maldonado, N. (2010)
Los anteriores datos y cifras, son algunas de las razones que sustentan el
argumento referente a la importancia del cultivo de tabaco y de su
comercialización como fuente de empleo, desarrollo rural y crecimiento
económico (este argumento fue defendido por el ex-ministro de agricultura,
Andrés Felipe Arias (2007)). De hecho, son estos motivos los que fundamentan
el impulso del MADR al cultivo de tabaco, como potencial exportador21: el
tabaco/cigarrillo hizo parte de la negociación del Tratado de Libre Comercio
21
Esto significa que el empleo promedio generado por este cultivo es superior al empleo generado por cultivos tradicionales.
Recaudo por impuesto al cigarrillo
recaudo a precios constante del 2008
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
36
(TLC) con los Estados Unidos, el principal destino de las exportaciones de
tabaco22.
En este punto, es importante mencionar que sólo dos empresas, Coltabaco y
Protabaco, dominaron hasta hace muy poco el mercado de tabaco en el país
(controlaban la actividad desde la extracción primaria de la hoja tabaco hasta la
fabricación de los cigarrillos). Éstas fueron compradas, respectivamente, por
Phillips Morris (2005) y British American Tobacco (2011), dos de las más
grandes tabacaleras del mundo.
Retomando, para el MADR (Cadena productiva del tabaco, p.38) el
cuestionamiento sobre los efectos del tabaco en la salud pública y el
desestimulo a la producción y comercialización de productos derivados de
tabaco, conllevan una disminución de la demanda del tabaco lo que afecta la
producción del mismo. En el marco de la promoción del tabaco a partir de la
cadena productiva, esta situación es considerada como un crítico factor político
que entorpece su desempeño23. Por este motivo, el MADR, gracias a un
estudio de la Universidad Nacional (2006), estableció una serie de estrategias
para promover el desarrollo de la cadena productiva de tabaco24, mejorando
así su desempeño. En la tabla nº 3 se pueden observar dichas estrategias:
22
Con la reciente firma del TLC con EE.UU, el tabaco se convierte en uno de los cultivos del sector agropecuario que se encuentra beneficiado, pues se prevé el aumento en las cifras de exportación hasta en un 10%. 23
En la cadena productiva de tabaco hay otros factores críticos (ver anexo nº 2). Algunos de ellos son considerados más preocupantes que otros. Por ejemplo: la ausencia de adecuados sistemas de información que permitan conocer el estado verdadero de la cadena productiva; la pérdida de rentabilidad de los productores de tabaco derivada de los altos costos de producción; la baja tecnificación y calidad de los procesos de curado de la hoja de tabaco; y las asimetrías en el compromiso social de los actores de la cadena para el mejoramiento de las condiciones de producción (Universidad Nacional, 2006, p.22). 24
Algunos ejemplos de esto han sido: el plan para fortalecer el cultivo de tabaco en el año 2009, que se realizó junto con Coltabaco, y la creación de unos mecanismos de apoyo financieros para mejorar la competitividad del sector agropecuario frente al TLC con Estados Unidos.
37
Tabla n°3. Estrategias para el desarrollo de la cadena productiva de
tabaco en Colombia
Fuente: Elaboración propia, con base a los datos investigados por la Universidad Nacional
Estrategias Acciones Resultados esperados
Exploración de tabacos menos nocivos y otras
aplicaciones
Realizar Investigación exploratoria del mercado en cuanto a nuevos desarrollos de productos y aplicaciones alternativas para el tabaco.
Un estudio de mercado que incluye las posibilidades de producción e industrialización de productos del tabaco diferentes al cigarrillo.
Generación de redes sociales en la cadena
productiva
Análisis y diseño de Sistemas de Información para la cadena en pro de la articulación entre los actores.
Construcción de valores compartidos, donde se vinculen a los integrantes de la Cadena.
Estudio de redes sociales al interior de la cadena productiva que visualice las inequidades que se originan entre los diferentes actores de las cadenas productivas para así lograr corregirlas.
Participación activa y equitativa de todos los eslabones de la cadena.
Un sistema de información en marcha.
Mejoramiento y transferencia de buenas prácticas productivas en
procesos de producción y comercialización
Evolución de costos de absorción y transacción.
Análisis de rendimientos, eficiencia y productividad. Diseño de procesos de transferencia de tecnología a eslabones de cultivo y poscosecha, que permitirá disminuir los costos de producción del cultivo, previo conocimiento acertado de los mismos y mejorar la rentabilidad de los agricultores.
Matriz de costos del cultivo del tabaco analizada y aprobados por la cadena.
Identificación de rubros de mayor peso.
Mejoramiento en la calidad del producto final. Agricultores mejorando condiciones de vida.
Desarrollo de capacidades científicas y tecnológicas
nacionales
Consolidar un grupo de investigación especializado en el cultivo del tabaco, diferente a los existentes en las industrias, de énfasis académico.
Fortalecer los centros de investigación existentes en las industrias.
Concertar un plan de acción que consolide los lineamientos de grupos de investigación y desarrollo de programas de formación y especialización sobre la base del estado del arte de la investigación en tabaco a nivel mundial y nacional para definir un plan de investigación.
En 5 años, la Cadena contará por lo menos con 2 grupos de investigación especializados en el cultivo del tabaco.
Grupos de investigación generando respuestas científicas a los problemas de la cadena.
Grupos de investigación dando respuestas tecnológicas a los agricultores.
Identificación de capacitadores especializados en el manejo agronómico y de poscosecha del cultivo.
Incentivo a la percepción racional del consumo
Campañas de estimulo al consumo racional del tabaco.
Conciliación entre entidades de fomento y prohibición del tabaco.
Aumento de la capacidad de negociación política de la cadena productiva frente a las amenazas externas producto de la regulación frente a los productos para fumar.
Seguimiento a la ejecución del direccionamiento
estratégico.
Evaluación periódica del grado de ejecución del plan de investigación y transferencia propuesto (impactos, retos futuros y factores críticos)
Ejecución eficiente del plan de investigación generado con base en estrategias planadas.
38
La otra cara del tabaco
De acuerdo con el Estudio Nacional de Sustancias Psicoactivas (Dirección
Nacional de Estupefacientes – Ministerio de la Protección Social (2008).
Estudio Nacional de Sustancias Psicoactivas), la prevalencia de consumo
actual25 en adultos es del 17% (de este porcentaje, el 24% corresponde a
hombres y el 11% a mujeres). Esta cifra equivale a 3,3 millones de fumadores
en el país. Datos del mismo Estudio revelan que cerca del 45% de las
personas declaran haber consumido tabaco alguna vez en la vida, y que el
83% consideran como riesgoso el hábito de fumar frecuentemente (DNE-MPS,
2008, p.17).
En lo que respecta a la prevalencia de consumo en jóvenes, de acuerdo con la
Encuesta Nacional sobre Consumo de Sustancias Psicoactivas en Población
Escolar, la prevalencia actual en jóvenes de 11 a 18 años es de 9.78%, donde
el consumo de hombres es mayor que el consumo de mujeres (11.86% frente a
7.85%). Desagregando por grupos de edad, los jóvenes de 16 a 18 años son
los que más consumen cigarrillo (17,36%) (Dirección Nacional de
Estupefacientes – Ministerio de la Protección Social (2011). Estudio Nacional
sobre consumo de Sustancias Psicoactivas en Población Escolar).
Otros datos relacionados con la dinámica de consumo en jóvenes, tomados de
la Encuesta Mundial de Tabaquismo en Jóvenes (EMTAJ) Colombia (2007)26,
revelan una prevalencia mucho más alta. De acuerdo con los resultados de la
EMTAJ, la prevalencia actual de consumo en jóvenes de 13 a 15 años, osciló
entre el 34,1% y el 7,4%, con la tasa más alta en Manizales y la más baja en
Valledupar. Bogotá y Cali tuvieron una prevalencia actual de 26,2%, mientras
que Bucaramanga tuvo una prevalencia de 15,5%2728.
25
La definición de consumo actual o consumo en el último mes usada para el Estudio es: consumo de la sustancia una o más veces durante los últimos 30 días (DNE – MPS, 2008, p.40). La definición de prevalencia de último mes (consumo actual) para el Estudio es: proporción de personas que consumieron la sustancia alguna vez en el último mes (30 días) (DNE-MPS, 2008, p.41). 26
Ésta es una encuesta a población escolar de 13 a 15 años Se realizó, en 2007, en cinco ciudades: Bogotá, Manizales, Valledupar, Bucaramanga y Cali. 27
Es válido aclarar que tanto la EMTAJ como la Encuesta de Sustancias Psicoactivas en Escolares desarrollan metodologías de comparabilidad internacional. Dado que son metodologías distintas, no es posible establecer una comparación entre ellas. Sin embargo, los datos obtenidos en ambos instrumentos permiten dimensionar la problemática del consumo en una de las poblaciones más vulnerables, los jóvenes.
39
Paralelamente, a partir del análisis del consumo de tabaco per cápita en el país
que realizaron Blanca Llorente y Norman Maldonado (2010), se denota un
incremento de la demanda de cigarrillos: para el periodo 1991-1998, el
consumo per cápita fue de 120 cigarrillos; en 1999 fue de 170; en la actualidad
el consumo per cápita es de 41229.No obstante, a pesar del incremento del
consumo, la prevalencia del consumo, en comparación con otros países, es
baja.
“El uso actual de tabaco/cigarrillo muestra a Colombia con una de las tasas más
bajas entre los países, junto a Ecuador y Perú. Entre las personas de 15 a 34 años
de edad, Colombia presenta una tasa de consumo del último mes inferior a las del
resto de países, y en el grupo de 35 a 64 años la tasa supera a la Perú y es menor
a las de los restantes cinco países”(DNE-MPS, 2008, p. 22).
Ahora bien, con relación a las muertes ocasionadas por el tabaquismo, de
acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Cancerología (INC)30, al año
mueren cerca de 25.000 personas por enfermedades asociadas31 al
consumo de tabaco, y la tendencia al alza es inevitable si no se toman
medidas eficaces para combatir esta epidemia mundial (teniendo en
cuenta que el tabaquismo es la principal causa de defunción prevenible
en el mundo). En la siguiente tabla se mostrará un porcentaje de muertes
en Colombia atribuibles al consumo de tabaco, lo cual una vez más
sustenta la relación que existe entre algunas enfermedades y el consumo
de tabaco.
28
Los datos de 2007 fueron tomados de los resúmenes informativos, disponibles en: http://www.cancer.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=427&conID=851 29
Estas últimas cifras fueron actualizadas gracias a la cuarta edición del Atlas del tabaco. 30
Ésta es una entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social. 31
Principalmente cáncer de pulmón, tráquea, bronquios y boca, enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC), e infarto agudo del miocardio.
40
Tabla n°4. Número de defunciones atribuibles a tabaco en Colombia, 2008.
Causa básica de defunción No. De
muertes Atribuibles al
tabaco
Tumores malignos de labio, boca y faringe 528 422
Tumor maligno del esófago 690 207
Tumor maligno del páncreas 1.244 373
Tumor maligno de la tráquea, bronquios y pulmón 3.845 3.076
Tumor maligno de la vejiga urinaria 427 171
Enfermedades isquémicas del corazón 28650 8.595
Enfermedades cerebrovasculares 14.455 4.337
Enfermedades crónicas de las vías respiratorias inferiores 11.461 4.584
Subtotal relacionadas con tabaco 61.300 21.765
Total muertes todas las causas país 196.769
Fuente: Instituto Nacional de Cancerología (INC); elaboración propia con base a los datos investigados
Como se mencionó anteriormente, el tabaquismo genera altos costos de tipo
sanitario. Para el año 2011, según la Ministra de Salud y Protección Social,
Beatriz Londoño, el gasto en salud fue de 3.2 billones de pesos, mientras que
el recaudo anual por los impuestos que se perciben de la industria tabacalera
es de 400 mil millones de pesos, es decir ocho veces menos. En la tabla que
se ilustra a continuación, se ejemplifica, a partir de tres enfermedades
relacionadas al tabaco, lo que le cuesta aproximadamente al país, el atender
este tipo de casos:
Tabla n°5. Costos asociados a la atención médica de tres enfermedades relacionadas con el tabaquismo en Colombia (año 2004)
Enfermedad
Costo unitario
ponderado (US$)
Prevalencia estimada
enfermedad
Número estimado de casos
Costo total país
(millones US$)
Costo total atribuible al tabaquismo
(millones US$)
Cáncer de pulmón
8.590,6 0,02% 2.646 22,7 19,8
Enfermedad pulmonar
obstructiva
4.240,5 8,90% 1.080.000 4.579,8 3,984,4
Infarto agudo de miocardio
4.240,5 0,50% 88.200 753,2 226
Total costo atribuible al tabaco 245,8
Fuente: Elaboración propia con base a los datos de: Pérez. N, Murillo. R, Pinzón. C, Hernández. G.(2004).
41
En lo que se refiere a los aportes económicos del tabaco al país y a las
pérdidas de ingreso por las muertes prematuras e incapacidad por
enfermedades asociadas al consumo de tabaco, en un estudio de Nicolás
Pérez y Carolina Wiesner (INC, 2004), se evidenció que en Colombia, para el
año 2000, la pérdida de ingreso por mortalidad prematura resultó ser cuatro
veces mayor que los ingresos dados por la suma del total de los jornales de
trabajo en la producción del tabaco, el pago a los empleados de la industria y el
recaudo nacional de impuestos al tabaco. Es decir, los costos sanitarios de las
enfermedades ocasionadas por el consumo de tabaco, son mayores que la
contribución de la industria tabacalera a la economía del país32.
Los resultados de estos estudios nacionales, en conjunto con los estudios
internacionales, no sólo han develado la gravedad del problema, sino que han
permitido demostrar la importancia de contar con medidas y estrategias para la
disminución del consumo de tabaco y exposición al humo de tabaco. A pesar
de esto, es claro que los diferentes intereses y las diferentes perspectivas
respecto al problema han complejizado el proceso de la adopción de las
disposiciones del Convenio Marco.
En este contexto, las medidas legislativas que tienen como propósito proteger
a las comunidades, se han mostrado como la mejor opción para lograr los
objetivos referentes al control de la epidemia mundial del tabaquismo (en
Colombia y en el mundo entero). Esto se debe a que se constituyen un
escenario estratégico para la articulación y consolidación de las políticas
públicas, que llevadas a cabo eficazmente, pueden mejorar una situación
percibida como problemática33.
32
En Colombia se estimó una pérdida de ingresos asociada al tabaquismo, para 1995, de alrededor de 567.000 millones de pesos. Dicha cifra, llevada al 2000 (a precios constantes de 1995), correspondería aproximadamente a 1,2 billones de pesos; mientras los aportes los aportes económicos que le hace el tabaco al país se encuentra que, para el año 2000, dicha contribución fue de 279.550 millones de pesos. (Pérez. N, Weisner. C, 2004, pp.25-26). 33
Se tomo como referencia “Las iniciativas para el control del tabaco en el Congreso Colombiano”
presentado en el coloquio de profesores de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, U. Javeriana, Bogotá 2007.
42
Realidades contra el tabaquismo en Colombia
El periodo de 1992 a 2007 resulta ser un buen punto de partida para analizar
los inicios del control del tabaco en Colombia, pues fueron radicados en el
Congreso de la República 18 PROYECTOS DE LEY34sobre este tema, sin
embargo, ninguno fue aprobado. Ver tabla 6.
La no aprobación de estos proyectos de ley se atribuye a una serie de factores,
tales como la falta de una legislación adecuada frente al tema, el escaso
interés del Congreso colombiano en aprobar legislación que permitiera el
control del tabaco, la ausencia de una verdadera discusión sobre la
conveniencia o no de aprobar estos proyectos de ley, y el escaso compromiso
de los autores con sus propios proyectos de ley.
Es importante mencionar, que durante este periodo se presento el proyecto de
ley 128S – 297C de 2005, que dio lugar a la LEY 1109 DE 2006, por la cual
Colombia aprobó su adhesión al CMCT de la OMS; declarado exequible por la
corte constitucional mediante la sentencia C-665-07 de 2007 e incorporado
dentro del ordenamiento jurídico nacional. Finalmente, mediante el Decreto
2871 de 2008, publicado en el Diario Oficial No. 47.072 de 5 de agosto de
2008,se promulga el “Convenio Marco de la OMS para el control del Tabaco”
El CMCT junto son sus directrices para su aplicación eran el sustento para que
los países pudieran ejecutar y gestionar sus propias políticas para el control de
tabaco, pues con la ratificación del Convenio, los países partes se
encontraban comprometidos y legalmente obligados a adoptar medidas
legislativas efectivas para disminuir el consumo del tabaco35.
35
La OMS previó la gran dificultad que se iban a presentar en los países para implementar las medidas para el control del tabaco, debido a los enormes intereses de la industria tabacalera que se ponen en riesgo con la reglamentación y disminución del consumo de tabaco.
43
Tabla n°6. Proyectos de Ley para el Control de Tabaco No Aprobados
durante 15 años
Nº Proyecto de ley
Nombre del proyecto Autor Comisión Avance logrado
201 de 1993 C.
“Por el cual se dictan normas sobre el control de la contaminación ambiental por el hábito de fumar”.
Representante Carlos Julián Gaitán
Quinta Primer debate
243 de 1993 C.
“Por el cual se establece el régimen general de prohibiciones, limitaciones y sanciones por el consumo de tabaco, cigarrillos y sus derivados”.
Representante Lucas Léobolo
Quinta Primer debate
74 de 1993 S. “Por el cual se dictan normas relacionadas con la publicidad de los derivados del tabaco”.
Senador Mario Laserna
Séptima Radicación
156 de 1999 S.
301 de 200 C
“Por el cual se establecen normas que regulan la protección de la salud pública”.
Min. de salud Virgilio Galvis Ramírez
Séptima Tercer debate
36 de 1995 C. “Por medio del cual se protege la salud mediante acciones destinadas al control, consumo, venta y publicidad del cigarrillo, tabaco y sus derivados”.
Senador Mauricio Jaramillo Martínez
Séptima
Primer debate
68 de 1998 S. “Por el cual se protege la salud mediante acciones destinadas al control del consumo, venta y publicidad del cigarrillo, tabaco o sus derivados”.
Senador Mauricio Jaramillo Martínez
Séptima
Radicación
55 de 2000 S. “Por el cual se protege la salud mediante acciones destinadas al control, consumo, venta y publicidad del cigarrillo, tabaco o sus derivados”.
Senadora Viviane Morales Jaramillo Hoyos
Séptima
Segundo debate
235 de 2004 C.
“Por medio de la cual se protege a generaciones presentes y futuras contra las graves consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo del tabaco y de la exposición al humo del mismo”.
Representante Jaime Alejandro Amín
Séptima
Segundo debate
137 de 2002 S.
“Por la cual se expide el Código del Menor que sustituye el decreto 2737/89, Código del menor”.
Senadores Darío Martínez Betancourt, José María Villanueva
Séptima
Radicación
119 de 2002 S.
“Por medio del cual se protege la salud de los menores de edad y se dictan otras disposiciones”.
Senadores Carlos García Orjuela, Ricardo Arias Mora.
Séptima
Radicación
44
197 de 2003 S.
“Por medio del cual se prohíbe la venta de los cigarrillos y demás productos de tabaco, de bebidas alcohólicas, y de juegos de suerte y azar a menores de edad y se dictan otras disposiciones”.
Senadora Dilian Francisca Toro
Séptima
Radicación
227 de 2004 S.
“Por medio del cual se prohíbe la venta de cigarrillos y demás productos de tabaco, de bebidas alcohólicas, y de juegos de suerte y azar a menores de edad y se dictan otras disposiciones”.
Senador Flor Géneco Arregocés y Dilian Francisca Toro
Séptima Radicación
05 de 2005 S.
284 de 2006 C.
“Disposiciones por medio de las cuales se previenen daños a la salud de los menores de edad, la población no fumadora y se estipulan políticas públicas para la prevención del consumo del tabaco y sus derivados en la población colombiana”.
Senadora Dilian Francisca Toro
Séptima
Cuarto debate
128 de 2003 S. “Por la cual se prohíbe toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco y se dictan otras disposiciones”.
Senador José Ramiro Luna Conde
Sexta
Primer debate
161 de 2004 S. “Por el cual se reglamenta la publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco y se dictan otras disposiciones”.
Senador José Ramiro Luna Conde
Sexta
Radicación
63 de 2005 S. “Por la cual se prohíbe toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco y se dictan otras disposiciones”.
Senador José Ramiro Luna Conde
Sexta
Radicación
115 de 2005 S. “Por el cual se prohíbe la publicidad en cualquier medio sobre el tabaco y el consumo”.
Senador Gabriel Zapata
Sexta
Radicación
191 de 2005 S. “Por el cual se regula la venta, el suministro y el consumo de los productos del tabaco y se dictan otras disposiciones”.
Senador Gonzalo Gómez Gómez
Séptima
Radicación
Fuente: Elaboración propia con base a datos del INC (2008)
Para el año 2008, en Colombia se crea la RESOLUCIÓN 1956 DEL MINISTERIO DE
LA PROTECCIÓN SOCIAL, “por la cual se adoptan medidas en relación con el
consumo de tabaco”. Aquí se resalta la presencia de el viceministro de salud
45
(Carlos Ignacio Cuervo) y del INC, pues su labores colaboraron para que en
Colombia se empezara a regular los espacios 100% libres de humo de tabaco,
una de las directrices del CMCT, que ofrecen una protección eficaz y universal
contra el humo de tabaco ajeno.
La anterior resolución toma fuerza de ley y pone en desarrollo el CMCT en
Colombia. Esta medida resultó muy importante, pues se comienza a observar
un compromiso ciudadano a favor del bienestar de la población. Sin embargo,
esto solo es un componente de las disposiciones propuestas en el Convenio,
razón por la cual el país necesitaba seguir trabajando para ampliar e
intensificar la lucha contra el tabaquismo.
En una entrevista no oficial36, con una senadora del Congreso de la República
(que ha hecho parte activa en la lucha para la disminución del consumo de
tabaco, a favor de la salud de la población), en la que se indagó sobre los
antecedentes del control de tabaco, ésta sostuvo que en Colombia a pesar de
existir algunas campañas de sensibilización realizadas frente al tema, estas
fueron siempre desarrolladas como parte de medidas de promoción de la salud
y prevención de la enfermedad, tales como la incidencia del cigarrillo frente a
los riesgos de enfermedades cardíacas o cáncer. Sin embargo, en materia de
protección a la salud no existían regulaciones como tal, el tabaco era
totalmente permitido tano social como legalmente. Es decir, para el año 2008
se podía decir que Colombia todavía no contaba con una legislación efectiva
para el control del tabaco.
“Sin embargo, el interés nacional para disminuir el consumo de tabaco ha existido, pero antes de la aprobación del convenio las iniciativas fueron escasas y no se contaba con la suficiente evidencia para lograr medidas tan fuertes en pro de la salud de la población, lo cual no permitía la movilización masiva frente a un tema de tanta relevancia. Es igual con lo que pasa actualmente frente al tema de bebidas alcohólicas, donde las iniciativas no logran ser tan fuertes y de tanto impacto por no contarse con suficiente evidencia que las respalde”
Algunas de las normas que existían en Colombia en ese momento
relacionadas al tabaco/cigarrillo se muestran en la siguiente tabla.
36
Entrevista realizada el 6 de mayo de 2012 a la Senadora Dilian Fransisca Toro.
46
Tabla n° 7. Algunas normas existentes en Colombia relacionadas con el tabaco, año 2007
Ley 30 de 1986
Estatuto Nacional
de Estupefacientes
Art. 14. Las bebidas alcohólicas y los cigarrillos o tabacos sólo podrán expenderse a personas mayores de catorce (14) años.
Art. 17. Todo empaque de cigarrillo o de tabaco, nacional o extranjero deberá llevar en el extremo inferior de la etiqueta y ocupando una décima parte de ella, la leyenda: "El tabaco es nocivo para la salud".
Art. 18. No se autorizará la venta de licores, cigarrillo y tabaco que no contengan las leyendas prescritas en los artículos 16 y 17 de este Estatuto.
Art. 19. Las estaciones de radiodifusión sonora, las programadoras de televisión y los cinematógrafos sólo podrán transmitir propaganda de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco en los horarios y con la intensidad que determine el Consejo Nacional de Estupefacientes, previo concepto de su Comité Técnico Asesor. El Ministerio de Comunicaciones velará por el cumplimiento de esta disposición (derogado por la ley antitrámites 692 de 2005 – Art. 82)
Art. 54. El fabricante o importador de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabacos, que omita en sus productos las leyendas a que se refieren los artículos 16 y 17 de la presente Ley, incurrirá en multa en cuantía de diez a cincuenta salarios mínimos mensuales.
Código de Policía
de Bogotá Acuerdo
29 de 2003
Art. 26 Comportamientos en relación con el tabaco y sus derivados
Los siguientes comportamientos favorecen la salud propia y la ajena:
No vender u ofrecer a menores de edad tabaco o sus derivados.
No suministrar a menores de edad muestras gratis de tabaco en los establecimientos de comercio.
No vender tabaco en máquinas a las que puedan tener acceso menores de edad.
No promocionar tabaco y sus derivados en vehículos rodantes.
No fumar o consumir tabaco o sus derivados, en cualquiera de sus formas, en los siguientes sitios:
5.1 Los destinados a actividades culturales, recreativas, deportivas o religiosas que funcionen como recintos cerrados.
5.2 Vehículos de servicio público individual o colectivo, aviones, trenes y del sistema de transporte masivo.
5.3 Vehículos destinados a transporte de gas o materiales inflamables.
5.4 Escuelas, colegios, universidades, salones de conferencias, bibliotecas, museos, laboratorios, institutos, y demás centros de enseñanza.
5.5 En restaurantes y salas de cine.
5.6 Hospitales, clínicas, centros de salud, instituciones prestadoras de salud y puestos de socorro.
5.7 Oficinas estatales o públicas.
5.8 Recintos cerrados públicos y abiertos al público.
5.9 Lugares donde se fabriquen, almacenen o vendan combustibles, explosivos, pólvora o materiales peligrosos, en los cuales se debe siempre fijar aviso en lugar visible que advierta sobre la prohibición.
Parágrafo primero. En todo caso, en los sitios enunciados en los numerales
5.1, 5.4 y 5.5 los propietarios, administradores y dependientes deben habilitar zonas al aire libre para los fumadores y señalar con un símbolo o mensaje los lugares donde se prohíbe fumar.
Parágrafo segundo. La inobservancia de los anteriores comportamientos dará
lugar a las medidas correctivas contenidas en el Libro Tercero, Título III de este Código.
Resolución 11073 de 1991
Prohibición de fumar en los aviones.
47
Fuente: elaboración propia con base a documentos investigados
Después de ser presentados por la Senadora Dilian Francisca Toro en diversas
ocasiones proyectos de ley para el control del tabaco en Colombia, sólo hasta
el año 2009 en compañía del representante Pedro Jiménez, se logró la
aprobación del proyecto de ley 177S - 117C de 2008 que dio lugar a la LEY
1335 DE 2009, “Disposiciones por medio de las cuales se previene daños a la salud
de los menores de edad, la población no fumadora y se estipulan políticas públicas
para la prevención del consumo del tabaco y rehabilitación del enfermo a causa del
tabaquismo y sus derivados en la población colombiana”, la cual hace parte del
desarrollo el CMCT y determina su aplicación. (ver anexo nº 4).
En el estudio del último proyecto que paso a ser ley, se contó con el apoyo de
congresistas, médicos, el INC, asociaciones de pacientes, Liga contra el
Cáncer, la sociedad civil organizada que generaron un gran movimiento que
llevo medios de comunicación, quienes también se convirtieron en aliados de
este proceso. Dentro de estos, se resalta el papel que jugó la academia, quien
aportó estudios, investigaciones y experiencia, los cuales son necesarios para
soportar las medidas que se adoptan y respaldar el CMCT.
Entre quienes se opusieron se puede mencionar a parte de la industria
tabacalera, algunos congresistas, en gran parte por desinformación; y en su
Aeronáutica civil
Acuerdo 001 de
2006
–Comisión Nacional
de Televisión-
“Por el cual se reglamenta la emisión de publicidad de bebidas con contenido alcohólico, cigarrillo y tabaco en los canales de televisión abierta, cerrada, satelital y se dictan otras disposiciones”.
Art. 2 No se considera publicidad lo siguiente:
“Las vallas logotipos y/o diseños representativos de marcas o empresas productoras de cigarrillos, tabaco y/o bebidas con contenido alcohólico, de conformidad con el marco legal vigente, cuando formen parte natural de un escenario en que se emita un evento deportivo o cultural, siempre y cuando no se haga énfasis en ellos, no sean objeto de primeros planos, y no ocupen preponderantemente la pantalla”
“Aquellas referencias del nombre de una marca o empresa productora de cigarrillos, tabaco y/o bebidas con contenido alcohólico relacionadas con el patrocinio de un evento deportivo o cultural, o cuando las referencias sean realizadas en los programas informativos, noticieros de opinión, siempre que la índole de la noticia o el tema del programa forzosamente la involucre”.
Art. 6 “La publicidad directa, indirecta y promocional de cigarrillos y tabaco en el servicio de televisión no podrá emitirse en ningún horario”.
Resolución 7036 de 1991- Min. Salud
Se prohíbe el consumo de tabaco en todas las entidades de salud.
48
momento algunos dirigentes deportivos, quienes preocupados por el tema de
patrocinio deportivo consideraban inapropiado y muy drástica la medida.
Es importante saber que el MADR, como involucrado dentro del tema de
tabaco, sólo pidió que no se prohibiera el cultivo de la planta de tabaco en
parte o todo el territorio nacional.
Luego de aprobada esta ley, comienzan los procesos de reglamentación y con
ello aparece la RESOLUCIÓN 3961 DE 2009 DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN
SOCIAL, por la cual se establecen los requisitos de empaquetado y etiquetado
del tabaco y sus derivados ( en concordancia con el artículo 13 de la Ley 1335
de 2009, que define las disposiciones relacionadas con el empaquetado y
etiquetado de los productos de tabaco).
En el año 2010, se presentaron dos demandas de constitucionalidad a la ley
1335 de 2009. La primera, por los artículos 14, 15, 16 y 17, en los cuales
establecen la regulación de publicidad, promoción y patrocinio del tabaco y sus
derivados; sosteniendo que estos artículos no permiten la libre iniciativa
privada y libertad de empresa. Y la segunda, por el parágrafo del artículo 3º en
donde se prohíbe la venta por unidad de productos de tabaco o sus derivados.
Sin embargo, la Corte constitucional declara exequible tanto los artículos 14,
15, 16 y 17 como el parágrafo del artículo 3 de la ley 1335 de 2009, mediante
la sentencia C 830 -10 y sentencia C 639 – 10, respectivamente. En ambos
casos aludiendo en términos generales al ordenamiento jurídico incorporado
mediante la ley 1109 de 2006 y a la prevalencia del interés general sobre el
particular.
Otros de los desarrollos posteriores a la ley 1335 de 2009, es el artículo
Articulo 5º y 6º fijado en la LEY 1393 DE 2010, el cual modifica el art. 211 -ley
223 de 1995- “Tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco
elaborado” y establece que estas tarifas serán: para cigarrillos, tabacos,
cigarros y cigarritos de $570/cajetilla de 20 unidades; y por cada gramo de
picadura, rapé o chinú será de treinta y seis pesos ($36.00). Además, la
sobretasa al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado será equivalente al
10% de la base gravable.
49
Por último, se encuentra la discusión de una Resolución en el Ministerio de la
Protección Social, “Por la cual se regula el suministro de información al
Gobierno Nacional por los fabricantes e importadores de cigarrillo, en
cumplimiento del artículo 22 de la ley 1335 de 2009. (ver anexo nº5).
Actualmente, se está en la espera de la reglamentación de gran parte de la ley,
donde las más difíciles de tomar han sido las referidas al incremento en los
impuestos nacionales debido a los intereses que están en juego37. Esto no sólo
sucede en Colombia, sino también en el resto del mundo, pues las tabacaleras
son un fuerte grupo económico a nivel mundial y frente a estas medidas toman
una actitud defensiva porque se le están afectando sus intereses económicos.
Todo este recorrido refleja la forma como se ha llevado a cabo la política para
el control de tabaco en Colombia y como se ha desarrollo la ley 1335 de 2009,
un sustento de esta política, que hace parte de un amplio grupo de políticas
públicas en salud del Gobierno Nacional, que promueven los modos y estilos
de vida saludable.
Aunque algunos no consideren la existencia de una política para el control del
consumo del tabaco en Colombia, debido que no hay un acuerdo o consenso
que lo establezca como tal. Se puede decir que ésta existe de facto, que se
encuentra de forma embrionaria, que aún se está desarrollando y que ha sido
liderada por fuerzas externas. Por tal motivo, todavía se requiere de la ayuda
de numerosos organismos gubernamentales, instituciones académicas,
asociaciones de profesionales y organizaciones de la sociedad civil en el plano
nacional; así como el apoyo coordinado de los organismos de cooperación
internacional y desarrollo.
37
El proyecto de "fortalecimiento de la Ley de control de tabaco en Colombia", liderado por la Universidad Sergio Arboleda y la Liga Colombiana contra el Cáncer se encuentran promoviendo una campaña de recolección de firma; donde se ha convocado a representantes de la sociedad civil que se preocupen por promover políticas públicas de salud preventiva con el motivo de respaldar un aumento de los impuestos al cigarrillo, teniendo en cuenta que la próxima reforma tributaria entrará en discusión en estos días y ofrece la posibilidad de discutir este tema. Aquí la sociedad civil es determinante, pues se ha mostrado que las estrategias más eficientes para el control del tabaco son aquellas implementadas ampliamente a nivel de la población, como por ejemplo, el incremento de los impuestos.
50
IV. ANÁLISIS DE ACTORES EN LA POLÍTICA PARA EL CONTROL
DEL TABACO EN COLOMBIA
A. ACTORES Y POSICIONES
En el marco de la formulación de la política para el control del tabaco en
Colombia, se encontraron una serie de actores involucrados o jugadores en
posición, quienes a través de sus intereses y acciones incidieron sobre las
decisiones del gobierno en este tema. Estos se van a establecer en las
siguientes categorías, teniendo en cuenta los conceptos organizadores
planteados por Graham Allison (1988).
LOS JEFES: el Presidente Álvaro Uribe Vélez y sus ministros de Protección
Social y del MADR, pues el consumo de tabaco es un problema de salud
pública y las medidas para controlarlo afectan directamente los intereses del
sector agropecuario, por lo tanto, ambos hicieron parte del juego político que se
presentó en la formulación de la política para el control del tabaco.
El Artículo 208 de la Constitución política de 1991, establece que los ministros
y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la
administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente
de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su
despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. De esta forma se
puede evidenciar la importancia que representó el Presidente y sus Ministros
en la formulación de la política para el control de tabaco.
*El Ministerio de Salud y Protección Social (Decreto 4107 de 2011) tiene la
función de formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar, la política en materia
de salud, salud pública, y promoción social en salud y participar en la
formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos
periódicos y riesgos profesionales, lo cual se desarrolla a través de la
institucionalidad que comprende el sector administrativo.
Siguiendo lo anterior, en poder de este Ministerio se ha encontrado el
desarrollo de programas creados por las leyes para la protección y
51
conservación de la Salud y el bienestar de las personas, es decir, esta
encargado de dirigir y liderar la coordinación de política públicas en salud. Por
lo tanto, se puede considerar como un actor importante dentro de este estudio.
*El MADR, encargado de formular, coordinar y evaluar las políticas que
promuevan el desarrollo competitivo, equitativo y sostenible de los procesos
agropecuarios forestales, pesqueros y de desarrollo rural, con criterios de
descentralización, concertación y participación, que contribuyan a mejorar el
nivel y la calidad de vida de la población colombiana (MADR, 2011). Entre sus
propósitos, como se mencionó anteriormente, se encuentra el aumento de la
productividad y competitividad de este cultivo; situación paradójica, si se tiene
en cuenta que desde hace unos años lo que se esta buscando en el país es la
disminución del consumo de este producto debido a sus daños en la salud de
la población.
Es necesario aclarar, que el sector agropecuario es de gran importancia para el
desarrollo rural del país, teniendo en cuenta que gran parte de la población
colombiana se encuentra en estas zonas donde la pobreza ha sido una
característica innegable. Esta es una de las razones por la que ha sustentado
que la regulación del tabaco no es conveniente.
Tanto el Ministerio de la Protección Social como el MADR hacen parte del
Gobierno Nacional, y aunque se podría pensar que sus objetivos están clara y
conjuntamente definidos frente a las problemáticas del país, en el desarrollo de
esta investigación se ha evidenciado algunas contradicciones o incoherencias
en las decisiones y acciones de ambos actores gubernamentales.
AUXILIARES INMEDIATOS DE CADA JEFE: son los directores de las oficinas de
los Ministerios responsables del tema del tabaco.
*La dirección de promoción y prevención de la enfermedad del MPS (Decreto
4107 de 2011), que entre sus funciones están: proponer normas, políticas,
planes, programas y proyectos tendientes a la promoción de la salud, a la
prevención de enfermedades, y a la prevención, control y comunicación de los
52
riesgos de enfermedades transmisibles y de las enfermedades crónicas no
transmisibles, y dirigir su seguimiento y evaluación.
Teniendo en cuenta que uno de los factores de riesgo del las enfermedades no
transmisibles, es el tabaquismo, éste se convirtió en una de los ejes centrales
de la promoción de la salud a partir de los estilos y modos de vida saludable,
política diseñada por el MPS que interviene los niveles individuales y factores
externos que inciden en la decisión del individuo. Es por ello, que esta
dirección se muestra como actor trascendental en el proceso de formulación de
la política para el control del tabaco.
*La Dirección de la cadena productiva del tabaco impulsada por MADR, y
enfocada en la obtención de mejores condiciones de producción, el desarrollo
tecnológico, el aumento de la competitividad, y por ende el aumento del cultivo.
Como se puede observar, las anteriores direcciones, se muestran como el
mejor ejemplo para observar las contradicciones del Gobierno Nacional en el
tema analizado.
*El INC es otro de los actores que se puede incluir en el grupo de los auxiliares
inmediatos, pues ha sido el apoyo técnico del Ministerio de la Protección Social
para diseñar e implementar medidas para el control de tabaco. El INC es una
institución del Estado, que trabaja por el control integral del cáncer a través del
cuidado de pacientes oncológicos, la investigación, la formación de talento
humano y el desarrollo de acciones en salud pública; con esta labor busca
transformar el actuar de la población y las instituciones colombianas hacia la
reducción de la morbilidad y la mortalidad por cáncer (2012). El tema de tabaco
ha estado liderado por Diana Rivera, Coordinadora del grupo políticas,
legislación y movilización.
*Congreso de la República, para este juego en particular, es útil designarlo en
este grupo de actores, pues esta encargado de hacer las leyes, ejercer el
poder político sobre el gobierno y reformar la constitución en el país; que
constituye un eje fundamental en cualquier posible solución del problema
analizado, debido a que se necesita muchas veces de su aval para darle forma
y efectividad a una política pública.
53
FUNCIONARIOS Y TÉCNICOS MEDIOS: funcionarios de gobierno permanentes
dentro de cada uno de los departamentos y agencias, y quienes ocupan cargos
políticos; estos son especialmente los funcionarios de apoyo y asesores del
Ministerio de la Protección Social. Estos no reflejan relevancia en la discusión
del tema de tabaco aunque tengan participación en el asunto.
JUGADORES AD HOC: el gremio de las tabacaleras (Fedetabaco y Coltabaco,
compradas respectivamente por American British Tobacco y Phillip Morris) la
OMS y la Liga Colombiana Contra el Cáncer, las empresas promotoras de
salud, la Academia, la sociedad civil, los medios de comunicación y Fenalco.
*La OMS (2005): autoridad directiva y coordinadora de la acción sanitaria en el
sistema de las Naciones Unidas; responsable de desempeñar una función de
liderazgo en los asuntos sanitarios mundiales, configurar la agenda de las
investigaciones en salud, establecer normas, articular opciones de política
basadas en la evidencia, prestar apoyo técnico a los países y vigilar las
tendencias sanitarias mundiales. Teniendo en cuenta que hoy en día, la salud
es una responsabilidad compartida, que exige el acceso equitativo a la
atención sanitaria y la defensa colectiva frente a amenazas transnacionales;
ésta organización lo que busca es diseñar planes y programas tendientes a
prevenir y reducir los riegos ambientales y sociales que afectan a la población,
incorporando enfoques intersectoriales que contribuyan al desarrollo
sostenible.
*Liga Colombiana Contra el Cáncer (2012), es una asociación de derecho
privado sin ánimo de lucro, con el propósito de realizar acciones de educación,
prevención y diagnóstico temprano de cáncer por participación del
voluntariado. Ha estado involucrada activamente en la lucha antitabáquica, y al
igual que el INC ha hecho parte importante en este juego.
*Entidades Promotoras de Salud-EPS: son esenciales para la implantación de
estrategias tanto en sector educativo como en el trabajo para el control del
tabaco, teniendo en cuenta su función de prevención y promoción en temas de
salud. Esta entidad es importante tenerla en cuenta debido a que el consumo y
54
exposición al humo de tabaco afecta a el bienestar de las personas y estas son
las encargadas de prevenir cualquier riesgo en la salud de la población.
*La Academia: representada por algunas universidades tales como,
Universidad de Ibagué, la Universidad Nacional de Colombia –Facultad de
Derecho, Ciencia Política y Sociales, Universidad del Rosario –Facultad de
Jurisprudencia-, Universidad Externado de Colombia –Departamento de
derecho económico de la Facultad de derecho y el Centro de estudios de
derecho, Justicia y Sociedad, entre otros38.
*La sociedad civil: entre la que hace parte activa la asociación de enfermos de
cáncer, quienes apoyaron, durante todo el proceso, la aprobación de la ley
1335 de 2009, y representa al porcentaje de población afectada por el
consumo y exposición al humo de tabaco.
*Los medios de comunicación encargados de difundir la información y
presentarle a la sociedad los problemas que atraviesa el país, al igual que la
sociedad civil fue un apoyo importante en la aprobación de la ley 1335 del
2009.
*Fenalco, cuyo objetivo es defender y representar los intereses de la industria
tabacalera, pues este gremio hace parte de sus afiliados y por lo tanto se
pueden ver o no afectados, de acuerdo a las decisiones tomadas en cuento a
las medidas de regulación del consumo de tabaco.
Teniendo en cuenta los jugadores que se establecieron, a continuación se
presenta el Modelo de Identificación de stakeholders propuesto por Mitchell,
Agle & Wood (Falcao y Rubens, 1999), que permite resumir la posición de cada
unos de los jugadores e identificar cuáles han sido los involucrados definitivos
en el proceso de toma de decisión para el control del tabaco en Colombia.
Este modelo permitió realizar un análisis cualitativo a través de una forma
cuantitativa; por medio del cual se hace una aproximación que facilitó la
comprensión del fenómeno de política pública investigado en este trabajo.
38
Estos se escogieron teniendo en cuenta las intervenciones en las sentencias C-830 de 2010, donde se declararon exequibles los artículos sobre publicidad, promoción y patrocinio de la ley 1335 de 2009, tras una demanda de constitucionalidad que se impuso por parte de un ciudadano.
55
B. EL PODER DE LOS ACTORES
Para este apartado, resulta útil emplear la técnica propuesta por Mitchell, Agle
& Wood (1999), que posibilita la operacionalización de los actores involucrados
en el proceso de toma de decisión de la política para el control del tabaco en
Colombia; pues está basado en el énfasis o preponderancia de cada uno de
ellos, permitiendo así la identificación de los actores definitivos, a través de tres
variables: (1). Poder: existencia o posibilidad de obtención por un actor social
de recursos coercitivos, utilitarios y simbólico para imponer su voluntad sobre
otros en el juego político. (2). Legitimidad: presunción o percepción
generalizada de que las acciones de una actor son deseables o apropiadas,
tanto para la política pública como para la sociedad, teniendo en cuenta sus
normas, valores, creencias y definiciones. (3). Urgencia: evaluación del clamor
por la atención inmediata de cada actor identificado en relación con sus
expectativas y demandas.
De acuerdo a estos tributos, se podrá definir el tipo de actor, como lo muestra
la siguiente tabla.
Tabla nº 8. Tipos de stakeholders
Definitivos Poder, legitimidad y urgencia Tres atributos
Expectantes Peligrosos Urgencia y poder
Dos atributos Dominantes Poder y legitimidad
Dependientes Urgencia y legitimidad
Latentes Adormecidos Poder
Un atributo Exigentes Urgencia
Discrecionales Legitimidad
Fuente: Elaboración propia con base a Falcao y Rubens (1999)
Lista de actores involucrados
1. La academia 2. La sociedad civil – asociaciones de pacientes- 3. Medios de comunicación 4. La liga Contra el cáncer 5. El Instituto Nacional de Cancerología –INC- 6. Empresa promotora de Salud –EPS- 7. La Organización Mundial de la salud 8. El Ministerio de salud y de la protección Social 9. Ministerio de Educación nacional 10. El congreso de la república 11. El Ministerio de Industria y Comercio 12. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural –MADR- 13. Industria tabacalera -COLTABACO Y PROTABACO- 14. FENALCO
56
Tabla nº 9. Matriz de preponderancia 39
Actores
Poder Legitimidad Urgencia Preponderancia Tipo de stakeholders
1 1,59 1,25 1,45 2,64 Definitivo
2 0,003 0,83 1,45 0,002 Latente exigente
3 2,39 1,25 0,32 0,88 Expectante dominante
4 1,06 1,25 1,45 1,76 Definitivo
5 1,59 1,25 1,45 2,64 Definitivo
6 0,31 1 0,64 0,14 Latente discrecional
7 2,39 1,25 1 2,62 Definitivo
8 1,06 1,25 1,45 1,76 Definivo
9 0,71 1,25 0,32 0,25 Latente discrecional
10 0,71 1 0,64 0,33 Latente discrecional
11 0,35 1 0,48 0,11 Latente discrecional
12 0,35 0,83 1 0,24 Latente exigente
13 1,06 0,27 1,45 0,37 Expectante peligroso
14 0,35 0,83 1 0,24 Latente exigente
Fuente: Elaboración propia con base a Falcao y Rubens (1999)
A partir de los resultados obtenidos por la operacionalización de los
Stakeholders, se puede decir que los actores definitivos en el proceso de toma
de decisión de la formulación de la política para el control del tabaco en
Colombia fueron: la academia, la Liga Contra el Cáncer, el INC, la OMS y el
Ministerio de la Protección social.
Todo este grupo de actores tuvo un grado de poder considerable en cuanto a la
decisión e injerencia en la política pública para el control de tabaco en
Colombia. Teniendo en cuenta que, finalmente, a pesar de toda la historia que
antecedía el tema de regulación del tabaco en el país y las características del
contexto en el cual se encontraban, estos jugadores o actores lograron incidir
de manera definitiva en el proceso de toma de decisión en la política del control
de tabaco, en la medida que pudieron incluir y posicionar sus intereses dentro
39
Los datos obtenidos en esta operacionalización de actores se da gracias las entrevistas realizadas a distintos actores involucrados en el tema, y además por información documentada. El análisis de estos datos se hicieron a partir de la matriz de poder, legitimidad y urgencia de elaboración propia. (ver anexo nº 3)
57
de este juego político, tal como lo ratifican los datos obtenidos. (ver anexo nº 3,
tabla 1.).
El Congreso de la República, a pesar de su alto poder de legitimidad en el país,
y de la importancia que tienen las medidas legislativas que estos desarrollan
con respecto a la solución de problema de salud pública, se muestran como
actores latentes discrecionales40, que no manejan un grado urgencia para
solucionar la epidemia del tabaquismo.
Su intervención en este juego se pudo observar desde la no aprobación de 18
proyectos de ley para en control del tabaco durante 15 años, y con la
aprobación de la ley 1335 de 2009. Lo cual reflejó, que si bien el Congreso es
un actor cuyas acciones y decisiones son deseables para sociedad y la política,
también existen otros momentos en que no lo son.
Al igual que el Congreso se encuentran también, como actores latentes
discrecionales, el Ministerio de Educación, de Industria y Comercio; que se
tomaron sólo en la operacionalización de actores, pues se consideró que eran
importantes, en tanto hacen parte del Gobierno Nacional y sirven para ampliar
el espectro del tema del control del tabaco. Estos, a pesar de no ser actores
definitivos es necesario considerarlos en el desarrollo de la formulación de la
política y su implementación.
Siguiendo lo anterior, el MADR, Fenalco y la Sociedad civil se muestran en este
juego político como actores latentes exigentes41, pues en el contexto aquí
analizado, no cuentan con poder en la toma de decisión ni con mucha
legitimidad en sus acciones. Estos actores sólo tienen un atributo notable y es
la urgencia, esto se entenderá en primera instancia porque los afectados y
vulnerables del problema de salud pública son representados en este estudio
por la sociedad civil, a quienes les urge que se presente atención inmediata a
sus demandas. Y en segunda instancia, Fenalco y el MADR, a pesar de que
tienen una relación directa con la industria tabacalera y muchas veces son
vistos como obstáculos en la formulación efectiva de la política, no se
40
Es un tipo de stakeholders que sólo posee legitimidad dentro la formulación de la política pública. 41
Es un tipos de stakeholders que sólo posee urgencia dentro la formulación de la política pública.
58
consideran actores definitivos. Su urgencia se puede atribuir a la necesidad
que se tome una decisión que les afecte lo menos posible a sus intereses.
Por otra parte, resulta interesante observar el caso de la industria tabacalera,
que de acuerdo a los resultados en la matriz de preponderancia se considera
como un actor expectante peligroso42; es por ello, que las acciones de este
grupo pueden entorpecer la efectividad de la política para el control del tabaco
en el país, teniendo en cuenta el poder tan grande que estos actores manejan,
no sólo en la sociedad colombiana sino en todo el mundo.
En este contexto, los medios de comunicación han jugado un papel muy
importante, pues son jugadores que poseen poder y legitimidad, y pueden
presionar a la opinión pública para generar efectos en las cortes y el Congreso.
Por último es determinante analizar los actores con índice de preponderancia
mas bajos, como son la sociedad civil y la EPS43. En el primero se encuentran
los afectados y vulnerables, y el segundo los intermediadores entre la
enfermedad y la comercialización médica de su intervención, los cuales no
tienen un importante poder dentro de al política y dependen de las acciones de
otros.
42
Es un de tipos de stakeholders que posee urgencia y poder dentro de la política pública, y puede llegar hacer uso de coerción. 43
Que estos hayan obtenido el índice de preponderancia mas bajos, no quiere decir que se descarte su importancia. Significa simplemente que esta por debajo de la media. (Falcao, 1999, p. 14). Adicional a esto, se puede concluir que actores como la sociedad civil, es decir la población afectada por los efectos del consumo de tabaco, deberían ser actores definitivos en la definición de la política pública, porque es desde esta condición de enfermedad sobre la cual se podría establecer medidas más efectivas para la prevención y regulación de este fenómeno.
59
V. CONCLUSIONES.
A lo largo de esta investigación se revisaron los principales componentes del
proceso de toma de decisiones en la política para el control del tabaco en
Colombia: los actores, las posiciones y el poder; variables fundamentales para
indagar acerca de la influencia del proceso de toma de decisiones en la
formulación de una política de salud pública con una serie de características
específicas.
Es necesario recordar que el análisis de políticas públicas puede realizarse
desde diversas perspectivas de acuerdo a los intereses que se tengan. En este
caso la investigación giro entorno al proceso de toma de decisiones para
observar cómo la dinámica de los actores incidió en la formulación y
direccionamiento de la regulación en control de tabaco en Colombia. Por lo
tanto, se escogieron algunos actores considerados pertinentes, dada su
estrecha relación con el tema investigado; entre estos se encuentran: el
Congreso de la República, la industria tabacalera, el Ministerio de Agricultura,
el Ministerio de Salud y Protección Social (en su momento Ministerio de la
Protección Social), el Instituto Nacional de Cancerología, la Liga contra el
Cáncer, la Organización Mundial de la Salud y la Academia.
Una vez realizada la identificación de actores y sus posiciones, se encontró
que dentro de este grupo existían algunos con mayor importancia. Estos,
denominados como actores definitivos y ayudados por el contexto en el que se
encontraban, lograron imponer sus posiciones y preferencias, incidiendo
significativamente en la formulación y direccionamiento de la regulación del
control de tabaco en Colombia.
En primera instancia, en el mundo entero ya se había comenzado a desarrollar
medidas para la regulación del tabaco, y aunque en Colombia se habían
realizado varios intentos, estos no se concretaron, sin embargo, la crítica
situación que atravesaba el país y el mundo entero en cuanto a las
enfermedades relacionadas al consumo de tabaco y exposición al humo de
tabaco, antecedente que contribuyó a evidenciar la magnitud del problema, fue
sólo hasta la adopción del CMCT, que empieza a verse viable una regulación
60
del consumo de tabaco en Colombia. En este sentido se puede establecer,
como plantea Falcao y Rubens (1999), que las organizaciones, es decir, las
políticas públicas son variables dependientes del medio en que se desarrollan.
Otros de los elementos claves en la toma de decisión para el control del tabaco
en Colombia fue el trabajo realizado por algunos gestores de la salud, quienes
llevados por los mismos intereses lograron insertar sus iniciativas y posiciones
en el Gobierno Nacional, a pesar de la constante interferencia que éste tenia
por parte de la industria tabacalera, lo cual limitaba su actuación.
Adicionalmente, la intervención de la academia fue esencial debido a que
alimentó la discusión, aportó información en el desarrollo y fortaleció la
formulación de la política para el control del consumo de tabaco.
De acuerdo con lo anterior, la política que se formuló se caracterizó por la
dinámica de los actores en el que prevalecieron los intereses en la salud y
bienestar de la población.
En este punto es conveniente hacer alusión a la hipótesis que se formuló al
inicio de esta investigación, en el sentido de que, a pesar de la oposición de la
industria tabacalera y de otros actores como el ministerio de Agricultura, en
Colombia se implementó una política para el control del tabaco, a través de la
Ley 1335 de 2009, en la que se viene desarrollando las directrices del CMCT.
Este proceso se constituye a partir del apoyo y el posicionamiento de actores
como el INC, la Liga Contra el Cáncer, la OMS, el Ministerio de la Protección
Social y la academia, actores definidos, desde la metodología de stakeholders,
como definitivos.
En este orden de ideas, se confirma el anterior enunciado, pues la formulación
de la política para el control del tabaco estuvo determinada por la posición de
estos agentes. Lo cual permite evidenciar que una política no es la simple
decisión deliberada del actor gubernamental, sino que hay muchas y diversas
decisiones de los actores participantes, gubernamentales y
extragubernamentales, que en sus diversas interacciones han preparado y
condicionado la decisión central, tal como lo establece Luis Aguilar (1993. p.
23).
61
VI. BIBLIOGRAFÍA
Adopción del Convenio Marco por la 56.a Asamblea Mundial de la
Salud, [en línea], disponible en:
http://www.paho.org/Spanish/DD/PUB/sa56r1.pdf , recuperado: 2 de abril
de 2012.
Aguilar, Luis F. (1993), “La hechura de las políticas”, México, Miguel
Ángel Porrúa Librero- Editor.
American Cancer Society. (2012), “The Tobacco Atlas”, Fourth Edition.
Allison, G. (1988), “La esencia de la decisión: Análisis explicativo de la
crisis de los misiles en Cuba”, Buenos Aires, Grupo Editorial
Latinoamericano.
Arias, Andrés F. (2007), “La política agropecuaria en la
internacionalización de la economía colombiana”, [en línea], disponible
en: http://www.minagricultura.gov.co/06docypresent/06_presenta.aspx ,
recuperado: 16 de marzo de 2012.
Colombia, Ley 1109 de 2006.
Colombia, Ley 1335 de 2009.
Colombia, Ministerio de la Salud y Protección Social, Decreto 4107 de
2011.
Colombia, Corte Constitucional (2010) Sentencia C-639 de 2010
Colombia Corte Constitucional (2010), Sentencia C-830 de 2010
Colombia Corte constitucional (2007), Sentencia C- 665 de 2007
Colombia, Presidencia de la República, Decreto 2871 de 2008
Colombia, Resolución 1956 de 2008 del Ministerio de la Protección
Social.
62
Directrices del Convenio Marco de la OMS para el control del tabaco, [en
línea], disponible en:
http://www.who.int/fctc/protocol/guidelines/adopted/es/ , recuperado: 10
de marzo de 2012.
Estudio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoativas Colombia -
2008. Gobierno Nacional de la República, [en línea], disponibles en:
http://www.who.int/fctc/reporting/party_reports/Colombia_annex1_Nation
al_Study_2008.pdf , recuperado 16 de abril de 2012.
García Ruiz, M.A., Rivera, D.E., Marín, Y., Murillo, R., González, J.C.
(2007), “Las iniciativas para el control del tabaco en el Congreso
colombiano”. En Memorias III Coloquio de Profesores de la Facultad de
Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. (pp. 267-293). Bogotá:
Pontificia Universidad Javeriana.
González, J.C., Rivera, D.E., Marín, Y., García Ruiz, M.A., Murillo, R.
(Junio 2007), “Naturaleza de un debate: la regulación del tabaquismo en
Colombia” Preliminares para un cambio social, pp. 123-144. Revista
Vniversitas, No. 114 (ene - jun. 2007),.
Informe OMS sobre la epidemia mundial del tabaquismo, 2009:
Consecución de ambientes libres de humo de tabaco.
Informe para el control del tabaco para la región de las Américas, 2010.
OPS.
Instituto Nacional de cancerología (2004), “Evaluación económica del
tabaquismo en Colombia”, Boletín Hechos y Acciones, Bogotá. D.C.,
octubre de 2004, [en línea], disponible en:
http://www.cancer.gov.co/documentos/HechosyAcciones/Eevaluacion.pd
f , recuperado 1 de mayo de 2012.
Llorente, Blanca y Maldonado, Norman (2010). “Estudio de demanda de
cigarrillos en Colombia. Recomendaciones para el sistema impositivo de
los cigarrillos”. Bogotá: Universidad Sergio Arboleda.
Meny, Yves y Thoening, Jean-Claude. (1992) “La políticas Públicas”
Editorial Ariel. Barcelona.
63
Michael, Barzelay (2003), “La nueva gestión Pública. Un acercamiento a
la investigación y al debate de las políticas”, México, Fondo de cultura
económico.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2012), La cadena productiva
del tabaco, [en línea], disponible en:
http://www.minagricultura.gov.co/08cifras/08_Misi_Cadenas.aspx ,
recuperado 1 de marzo de 2012.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Observatorio Agrocadenas
Colombia, “La cadena del tabaco en Colombia: una mirada global de su
estructura y dinámica 1991- 2005”, Bogota, marzo de 2005, [en línea],
disponible en:
http://www.agronet.gov.co/www/docs_agronet/2005112164853_caracteri
zacion_tabaco.pdf, recuperado: 16 de mayo de 2012.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Perspectivas agropecuarias
primer semestre de 2011, [en línea], disponible en:
http://www.minagricultura.gov.co/archivos/perspectivas_primer_semestre
2011.pdf , recuperado: 1 de mayo de 2012.
Organización mundial de la salud (2008), “Mpower, un plan de medidas
para hacer retroceder la epidemia de tabaquismo”, Washington D.C.,
OMS.
Organización Panamericana de la Salud (2003), “Desarrollo de
legislación para el control del tabaco”, Washington D.C., OPS.
Página oficial del Convenio Marco para el Control del tabaco, [en línea],
disponible en : http://www.who.int/fctc/es/index.html , recuperado: 21 de
abril de 2012.
Partes en el Convenio Marco de la OMS para el control del tabaco, [en
línea], disponible en: http://www.who.int/fctc/signatories_parties/es/ ,
recuperado: 1 de mayo de 2012.
Pérez. N, Murillo. R, Pinzón. C, Hernández. G. (2007), “Costos de la
atención médica del cáncer de pulmón, la EPOC y el IAM atribuibles al
64
consumo de tabaco en Colombia “ (proyecto multicéntrico de la OPS), en
revista colombiana cancerología 2007; 11(4), pp. 241-249.
Roses Periago, M. (2003). “El Convenio Marco para el Control del
Tabaco: un hito en la historia de la salud pública”, en Revista
Panamericana de Salud Pública, pp. 201- 202, Nº 13. [en línea],
disponible en: http://www.scielosp.org/pdf/rpsp/v13n4/a01v13n4.pdf.,
recuperado: 21 abril de 2012.
Roth, Andrè. (2006), “Análisis de políticas públicas. Formulación,
implementación y evaluación”, Bogotá. DC., Ed. Aurora.
Sánchez, Vanessa. (2008). “Lo que contamina esta colilla”, [en línea],
disponible en:
http://www.soitu.es/soitu/2008/03/05/medioambiente/1204743043_61478
7.html , recuperado: 1 de mayo de 2012.
Texto del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco” [en
línea], disponible en: http://www.who.int/tobacco/framework/fctc_es.pdf,
recuperado: 21 de abril de 2012.
Universidad Nacional (2006), “Estudio prospectivo de la cadena
productiva del tabaco”, [en línea], disponible en:
http://www.agronet.gov.co/www/docs_agronet/2008222111255_Resume
n%20Ejecutivo%20Estudio%20Prospectivo%20en%20la%20Cadena%2
0Productiva%20de%20Tabaco.pdf ,recuperado: 2 de abril de 2012.
Organización Mundial de la Salud (2011), “Who report on the global
tobaco epidemic: Warning about the dangers of Tobacco”. Washington
D.C., OMS.
65
VII. ANEXOS
Anexo nº 1 . Cadena productiva del tabaco en Colombia
Fuente: MADR- Generalidades de la Cadena Productiva del Tabaco Colombia
66
Anexo nº3. TABLA 1. MATRIZ DE PODER
Fuente: Elaboración propia en base a datos investigados
RECURSOS DE PODER
Medios
coercitivos Medios utilitarios (recursos)
Medios
Simbólicos
CMCT Ley
1335 Materiales y
físicos Financieros Logísticos Tecnológicos
e intelectuales
Reconocimiento y estima
Grados de poder
Grado de sensibilidad
de los recursos
3
3
2
2
3
3
3
G.D. 1 3 3 3 2 3 3 3
G.D 2 3 3 1 0 1 0 2
G.D 3 3 3 3 3 3 3 3
G.D 4 3 3 3 2 2 3 3
G.D 5 3 3 3 3 2 3 3
G.D 6 3 3 2 2 2 2 2
G.D 7 3 3 3 3 3 3 3
G.D 8 3 3 2 3 2 3 3
G.D 9 3 3 2 3 2 3 2
G.D 10 3 3 2 3 2 2 3
G.D 11 1 3 2 3 2 3 3
G.D 12 1 3 2 3 2 3 3
G.D 13 2 2 3 3 3 3 3
G.D 14 1 2 2 3 3 3 3
G.P 1 9 9 6 4 9 9 9
1417176
G.P 2 9 9 2 0 3 0 6
2916
G.P 3 9 9 6 6 9 9 9
2125764
G.P 4 9 9 6 4 6 9 9
944784
G.P 5 9 9 6 6 6 9 9
1417176
G.P 6 9 9 4 4 6 6 6
279936
G.P 7 9 9 6 6 9 9 9
2125764
G.P 8 9 9 4 6 6 9 9
944784
G.P 9 9 9 4 6 6 9 6
629856
G.P 10 9 9 4 6 6 6 9
629856
G.P 11 3 9 4 6 6 9 9
314928
G.P 12 3 9 4 6 6 9 9
314928
G.P 13 6 6 6 6 9 9 9
944784
G.P 14 3 6 4 6 9 9 9
314928
67
TABLA Nº 2 . MATRIZ DE LEGITIMIDAD
Fuente: Elaboración propia en base a datos
investigados
TABLA Nº
3. MATRIZ
DE
URGEN
CIA
Fuente: Elaboración propia en base a datos investigados.
Grado de deseabilidad de los actores
Niveles de deseabilidad
Para la Organización Para la Sociedad Grado de Legitimidad Total
Actor 1 3 3 9
Actor 2 3 2 6
Actor 3 3 3 9
Actor 4 3 3 9
Actor 5 3 3 9
Actor 6 2 3 6
Actor 7 3 3 9
Actor 8 3 3 9
Actor 9 3 3 9
Actor 10 2 3 6
Actor 11 2 3 6
Actor 12 2 3 6
Actor 13 1 2 2
Actor 14 2 3 6 Grado de urgencia de los actores
Criterios de Urgencia
Sensibilidad Temporal Criticidad Grado de Urgencia Total
Actor 1 3 3 9
Actor 2 3 3 9
Actor 3 2 1 2
Actor 4 3 3 9
Actor 5 3 3 9
Actor 6 2 2 4
Actor 7 2 3 6
Actor 8 3 3 9
Actor 9 2 1 2
Actor 10 2 2 4
Actor 11 1 3 3
Actor 12 2 3 6
Actor 13 3 3 9
Actor 14 2 3 6
68
TABLA Nº 4. MATRIZ DE PREPONDERANCIA
Actores Grado de Poder Grado de Legitimidad Grado de Urgencia
Total Normalizado (A)
Total Normalizado (B)
Total Normalizado (C)
Total (A)x(B)x (C)
Índice de preponderancia
1 1.417.176 1,59 9 1,25 9 1,45 2,88 2,64
2 2.916 0,003 6 0,83 9 1,45 0,003 0,002
3 2.125.764 2,39 9 1,25 2 0,32 0,96 0,88
4 944.784 1,06 9 1,25 9 1,45 1,92 1,76
5 1.417.176 1,59 9 1,25 9 1,45 2,88 2,64
6 279.936 0,31 6 0,83 4 0,64 0,16 0,14
7 2.125.764 2,39 9 1,25 6 0,96 2,86 2,62
8 944.784 1,06 9 1,25 9 1,45 1,92 1,76
9 629.856 0,71 9 1,25 2 0,32 0,28 0,25
10 629.856 0,71 6 0,83 4 0,64 0,37 0,33
11 314.928 0,35 6 0,83 3 0,48 0,13 0,11
12 314.928 0,35 6 0,83 6 0,96 0,27 0,24
13 944.784 1,06 2 0,27 9 1,45 0,41 0,37
14 314.928 0,35 6 0,83 6 0,96 0,27 0,24
Total 12.407.580 14 101 14 87 14 15,313
Nº de actores
14 14 14 14 14 14 14
Promedio 886.256 1 7,2 1 6,2 1 1,09
Fuente: Elaboración propia en base a datos investigados.
69
Anexo nº 4 Tabla . Correspondencia entre las disposiciones del CMCT y la Ley 1335 de
2009
CMCT LEY 1335 DE 2009
Artículo 16°. Prohibir la venta a menores de edad y en pequeñas cantidades.
Artículo 2°. Prohibición de vender productos de tabaco a menores de edad. Se prohíbe a toda persona natural o jurídica la venta, directa e indirecta, de productos de tabaco y sus derivados, en cualquiera de sus presentaciones, a menores de dieciocho (18) años. En caso de duda, soliciten que cada comprador de tabaco demuestre que ha alcanzado la mayoría de edad.
Parágrafo 1°. Es obligación de los vendedores y expendedores de productos de tabaco y sus derivados indicar bajo un anuncio claro y destacado al interior de su local, establecimiento o punto de venta la prohibición de la venta de productos de tabaco a menores de edad.
Parágrafo 2°. Las autoridades competentes realizarán procedimientos de inspección, vigilancia y control a los puntos de venta, local, o establecimientos con el fin de garantizar el cumplimiento de esta disposición.
Parágrafo 3°. Se prohíbe el uso de máquinas expendedoras o dispensadores mecánicos de productos de tabaco, en lugares y puntos de venta en los cuales hay libre acceso de los menores de edad.
Artículo 3°. Con el objetivo de salvaguardar la salud pública y evitar el acceso de menores de edad al tabaco y sus derivados, prohíbase la fabricación e importación de cigarrillos en cajetillas o presentaciones que contengan menos de diez (10) unidades.
Parágrafo. A partir de los dos (2) años siguientes a la vigencia de la presente ley se prohíbe la venta por unidad de productos de tabaco o sus derivados.
Artículo 4°. Se prohíbe la fabricación y comercialización de dulces, refrigerios, juguetes u otros objetos que tengan forma de productos de tabaco y puedan resultar atractivos para los menores.
Artículo 14°. Medidas de reducción de la demanda relativas a la dependencia y al abandono del tabaco
Artículo 5°. Políticas de salud pública antitabaquismo. Los Ministerios de la Protección Social y de Educación Nacional formularán, aplicarán, actualizarán periódicamente y revisarán estrategias, planes y programas nacionales multisectoriales integrales de control del tabaquismo en los menores de edad y a la población en general, fumadora o no fumadora, correspondientes a la política de salud pública que se haya estipulado e implementarán estrategias para propender por el abandono del consumo de tabaco. El Ministerio de la Protección Social diseñará e incorporará dentro del Plan Nacional de Salud Pública, las estrategias y acciones para identificar y promover la atención y demanda de servicios de rehabilitación, cesación y curación de la población fumadora enferma por causas asociadas al tabaquismo.
Artículo 6°. Participación de comunidades indígenas y afrocolombianas. El Ministerio de la Protección Social promoverá la participación de las comunidades indígenas y afrocolombianas en la elaboración, implementación y evaluación de programas de control al consumo de tabaco a la población, en especial a los menores de edad.
Artículo 12°. Educación, comunicación, formación y concientización del público
Artículo 7°. Capacitación a personal formativo. Los Ministerios de la Protección Social y de Educación Nacional, formularán y promulgarán los programas, planes y estrategias encaminados a capacitar sobre las medidas de control de tabaco vigentes a personas tales como: Profesionales de la salud, trabajadores de la comunidad, asistentes sociales, profesionales de la comunicación, educadores, y responsables de la formación de menores de edad así como a los servidores públicos en general sobre las consecuencias adversas del consumo de tabaco e inhalación del humo de tabaco.
70
Artículo 12°. Educación, comunicación, formación y concientización del público Artículo 14°. Medidas de reducción de la demanda relativas a la dependencia y al abandono del tabaco
Artículo 8°. Programas educativos para evitar el consumo de tabaco y procurar el abandono del tabaquismo. Los menores de edad deberán recibir los conocimientos y asistencia institucional educativa bajo los principios de salud pública sobre los efectos nocivos del tabaquismo, las incidencias de enfermedades, la discapacidad prematura y la mortalidad debidas al consumo de tabaco y a la exposición del humo de tabaco, tanto de los fumadores activos como pasivos. Para esto el Ministerio de Educación fijará en los programas de educación preescolar, primaria, secundaria, media vocacional, universitaria, de educación no formal, educación para docentes y demás programas educativos, los planes curriculares y actividades educativas para la prevención y control del tabaquismo.
Artículo 12°. Educación, comunicación, formación y concientización del público
Artículo 9°. Programas de educación preventiva en medios masivos de comunicación a cargo de la Nación. La Comisión Nacional de Televisión destinará en forma gratuita y rotatoria espacios para la utilización por parte de las entidades públicas y Organizaciones No Gubernamentales, orientados a la emisión de mensajes de prevención contra el consumo de cigarrillos, tabaco y sus derivados, en los horarios de alta sintonía en televisión por los medios ordinarios y canales por suscripción. De igual manera se deberá realizar la destinación de espacios que estén a cargo de la Nación para la difusión del mismo tipo de mensajes por emisoras radiales.
Artículo 10°. Obligación de las Entidades Territoriales. Corresponde a los Gobernadores y Alcaldes y a las Secretarías Departamentales, Distritales y Municipales de Salud lo siguiente: a) Difundir, en el ámbito de su jurisdicción, las medidas establecidas en la presente ley; b) Realizar actividades de movilización y concertación social para garantizar el cumplimiento de la presente ley; c) Desarrollar campañas de promoción de entornos ciento por ciento (100%) libres de humo y de desestimulo del consumo de productos de tabaco; d) Desarrollar, dentro de la red de Instituciones Prestadoras de Salud, campañas de educación sobre los efectos nocivos del consumo de tabaco y sobre las estrategias para desestimular o cesar su consumo.
Parágrafo. Todas las entidades públicas deberán difundir esta ley tanto en las páginas electrónicas que tengan habilitadas como en otros medios de difusión con que cuenten.
Artículo 12°. Educación, comunicación, formación y concientización del público Artículo 14°. Medidas de reducción de la demanda relativas a la dependencia y al abandono del tabaco
Artículo 11°. Campañas de prevención para la población en riesgo por consumo de tabaco de este. Será responsabilidad del Gobierno Nacional implementar campañas generales de información y educación a la población sobre los efectos nocivos del consumo de tabaco o la exposición al humo de tabaco ambiental y brindar asesoría y desarrollar programas para desestimular el hábito de fumar.
Artículo 14°. Medidas de reducción de la demanda relativas a la dependencia y al abandono del tabaco
Parágrafo 1°. Las Empresas Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y del Régimen Subsidiado, las Entidades Adaptadas, y las Entidades Responsables de los regímenes de excepción que tratan el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 647 de 2001, deberán identificar el factor de riesgo dentro de su población, informar a esa población los riesgos para su salud por el hábito de consumir tabaco o derivados de este y brindarle al usuario los servicios del POS que le ayuden a manejar el factor de riesgo.
Parágrafo 2°. Las IPS y las EPS que detecten este factor de riesgo tendrán la obligación de informarles a sus usuarios de estos servicios.
Artículo 11°. Empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco
Artículo 13°. Empaquetado y etiquetado. El empaquetado y etiquetado de productos de tabaco o sus derivados no podrán a) ser dirigidos a menores de edad o ser especialmente atractivos para estos; b) sugerir que fumar contribuye al éxito atlético o deportivo, la popularidad, al éxito profesional o al éxito sexual; c) contener publicidad falsa o engañosa recurriendo a expresiones tales como cigarrillos “suaves”, “ligeros”, “light”, “Mild”, o “bajo en alquitrán, nicotina y monóxido de
71
carbono”.
Parágrafo 1°. En todos los productos de cigarrillo, tabaco y sus derivados, se deberá expresar clara e inequívocamente, en la imagen o en el texto, según sea el caso y de manera rotativa y concurrente frases de advertencia y pictogramas, cuya rotación se hará como mínimo anualmente, según la reglamentación que expida el Ministerio de la Protección Social. En los empaques de productos de tabaco comercializados en el país, dichas frases de advertencia y pictogramas deberán aparecer en las superficies de cada una de las dos (2) caras principales, ocupando el 30% del área de cada cara; el texto será en castellano en un recuadro de fondo blanco y borde negro con tipo de letra Helvética 14 puntos en Negro, que será ubicado paralelamente en la parte inferior del empaque.
Parágrafo 2°. Todas las cajetillas y empaques de cigarrillos utilizados para la entrega del producto al consumidor final, importados para ser comercializados en Colombia deberán incluir en una de las caras laterales el país de origen y la palabra “importado para Colombia”, escritos en letra capital y en un tamaño no inferior a 4 puntos. El Ministerio de la Protección Social dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, reglamentará lo necesario para el cumplimiento de la presente disposición.
Artículo 25°. Sanciones por no colocar las especificaciones requeridas en el empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco. Cualquier persona que infrinja lo establecido en los artículos 13 y demás relativos a la utilización de advertencias de salud de la presente ley, estará sujeta a la siguiente sanción: una multa de doscientos cincuenta (250) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Esta multa será de trescientos cincuenta (350) a cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales vigentes si es reincidente.
Artículo 13°. Prohibición total de toda publicidad, promoción patrocinio del tabaco
Artículo 14°. Contenido en los medios de comunicación dirigidos al público en general. Ninguna persona natural o jurídica, de hecho o de derecho podrá promocionar productos de tabaco en radio, televisión, cine, medios escritos como boletines, periódicos, revistas o cualquier documento de difusión masiva, producciones teatrales u otras funciones en vivo, funciones musicales en vivo o grabadas, video o filmes comerciales, discos compactos, discos de video digital o medios similares.
Parágrafo. Los operadores de cable, los operadores satelitales y los operadores de televisión comunitaria que estén debidamente autorizados por la Comisión Nacional de Televisión, a través de licencia, no permitirán la emisión en Colombia de comerciales o publicidad de tabaco producida en el exterior. Las sanciones serán las mismas previstas en la presente ley.
Artículo 15°. Publicidad en vallas y similares. Se prohíbe a toda persona natural o jurídica la fijación de vallas, pancartas, murales, afiches, carteles o similares móviles o fijos relacionados con la promoción del tabaco y sus derivados.
Artículo 16°. Promoción. Prohíbase toda forma de promoción de productos de tabaco y sus derivados.
Artículo 17°. Prohibición del patrocinio. Prohíbase el patrocinio de eventos deportivos y culturales por parte de las empresas productoras, importadoras o comercializadoras de productos de tabaco a nombre de sus corporaciones, fundaciones o cualquiera de sus marcas, cuando este patrocinio implique la promoción, directa o indirecta del consumo de productos de tabaco y sus derivados.
Artículo 26°. Sanciones por violar las medidas relacionadas con la publicidad y promoción del tabaco y sus derivados. Cualquier persona que infrinja las disposiciones contempladas en los Capítulos III y IV de la presente ley, estará sujeta a la siguiente sanción: En el caso de los comerciantes al detal y al por mayor, en multa de dos (2) a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Esta multa será de cuatro (4) a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes si es reincidente. En los demás casos en multa de doscientos cincuenta (250) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Esta multa será de trescientos cincuenta (350) a cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales vigentes si es reincidente.
72
Artículo 8°. Protección contra la exposición al humo de tabaco
Artículo 12°. Corresponde a los Administradores de Riesgos Profesionales desarrollar estrategias para brindar, permanentemente, información y educación a sus afiliados para garantizar ambientes laborales ciento por ciento (100%) libres de humo.
Artículo 18°. Derechos de las personas no fumadoras. Constituyen derechos de las personas no fumadoras, entre otros, los siguientes: 1. Respirar aire puro libre de humo de tabaco y sus derivados. 2. Protestar cuando se enciendan cigarrillos, tabaco y sus derivados en sitios en donde su consumo se encuentre prohibido por la presente ley, así como exigir del propietario, representante legal, gerente, administrador o responsable a cualquier título del respectivo negocio o establecimiento, se conmine al o a los autores de tales conductas a suspender de inmediato el consumo de los mismos. 3. Acudir ante la autoridad competente en defensa de sus derechos como no fumadora y a exigir la protección de los mismos. 4. Exigir la publicidad masiva de los efectos nocivos y mortales que produce el tabaco y la exposición al humo del tabaco. 5. Informar a la autoridad competente el incumplimiento de lo previsto en la presente ley.
Artículo 19°. Prohibición al consumo de tabaco y sus derivados. Prohíbase el consumo de Productos de Tabaco, en los lugares señalados en el presente artículo. En las áreas cerradas de los lugares de trabajo y/o de los lugares públicos, tales como: Bares, restaurantes, centros comerciales, tiendas, ferias, festivales, parques, estadios, cafeterías, discotecas, cibercafés, hoteles, ferias, pubs, casinos, zonas comunales y áreas de espera, donde se realicen eventos de manera masiva, entre otras. a) Las entidades de salud. b) Las instituciones de educación formal y no formal, en todos sus niveles. c) Museos y bibliotecas. d) Los establecimientos donde se atienden a menores de edad. e) Los medios de transporte de servicio público, oficial, escolar, mixto y privado. f) Entidades públicas y privadas destinadas para cualquier tipo de actividad industrial, comercial o de servicios, incluidas sus áreas de atención al público y salas de espera. g) Áreas en donde el consumo de productos de tabaco generen un alto riesgo de combustión por la presencia de materiales inflamables, tal como estaciones de gasolina, sitios de almacenamiento de combustibles o materiales explosivos o similares. h) Espacios deportivos y culturales.
Parágrafo. Las autoridades sanitarias vigilarán el cumplimiento de este artículo, en coordinación con las autoridades de policía y demás autoridades de control.
Artículo 20°. Obligaciones. Los propietarios, empleadores y administradores de los lugares a los que hace referencia el artículo 19 tienen las siguientes obligaciones: a) Velar por el cumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente ley con el fin de proteger a las personas de la exposición del humo de tabaco ambiental; b) Fijar en un lugar visible al público avisos que contengan mensajes alusivos a los ambientes libres de humo, conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de la Protección Social; c) Adoptar medidas específicas razonables a fin de disuadir a las personas de que fumen en el lugar, tales como pedir a la persona que no fume, interrumpir el servicio, pedirle que abandone el local o ponerse en contacto con la autoridad competente.
Artículo 24°. Sanciones por fumar en sitios o lugares prohibidos. La infracción a lo dispuesto en el artículo 17 de la presente normatividad, dará lugar a una amonestación verbal y a una sanción pedagógica que le obligará a asistir a un día de capacitación sobre los efectos nocivos del cigarrillo. La Policía Nacional junto con el Ministerio de la Protección Social fijará los elementos y recursos necesarios para la aplicación de las sanciones establecidas en el presente artículo.
Artículo 9°. Reglamentación del contenido de los productos de tabaco
Artículo 10°. Reglamentación de la divulgación de información sobre los productos de tabaco
Artículo 22°. Suministro de Información al Gobierno. Los fabricantes e importadores de cigarrillos deberán presentar anualmente, cuando el Ministerio de la Protección Social lo solicite y en la forma que este reglamente, un informe sobre: a) Los ingredientes agregados al tabaco. b) Niveles de componentes de humo que corresponden a niveles de alquitrán, nicotina y monóxido. Por constituir secreto industrial, toda esta información se tratará con carácter confidencial y de absoluta reserva. Este artículo rige un año después de la fecha de su publicación.
73
Artículo 15. Comercio ilícito de productos de tabaco
Artículo 27°. Destrucción de productos de tabaco decomisados o declarados en situación de abandono. Los productos de tabaco que sean objeto de decomiso o declarados en situación de abandono por la autoridad competente serán reportados y destruidos de acuerdo a las disposiciones legales y administrativas que regulan la materia. La persona natural o jurídica, de hecho o de derecho que ejerza el contrabando de cigarrillos, tabaco o sus derivados, incurrirá en las sanciones previstas en el Código Penal así como las demás señaladas por la ley. El Gobierno Nacional creará un grupo élite anti contrabando de cigarrillos, tabaco o sus derivados; el cual apropiará recursos de la Dirección de Impuestos de Aduanas Nacionales para su funcionamiento y reportará semestralmente los resultados de su gestión de acuerdo a los objetivos trazados previamente.
Fuente: Ministerio de Salud (2011). Documento de trabajo.
74
Anexo nº 5. Resolución en discusión
MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
RESOLUCIÓN NÚMERO DE 2012
( )
Por la cual se regula el suministro de información al Gobierno Nacional por los fabricantes e importadores de cigarrillos, en cumplimiento del artículo 22 de la Ley 1335 de 2009, en concordancia
con la Ley 9 de 1979.
LA MINISTRA DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
En ejercicio de sus atribuciones legales, especialmente de las conferidas por el artículo 22 de la Ley 1335 de 2009, en concordancia con los artículos 41, 428 y 429 de la Ley 9 de 1979 y el artículo 2° del Decreto 4107 de 2001, y
CONSIDERANDO
Que el 21 de mayo de 2003, los Estados miembros de la Organización Mundial de la Salud, reconociendo las graves consecuencias en la salud de la población, debido al consumo del tabaco y a la exposición del humo del tabaco, adoptaron, por unanimidad, el Convenio Marco de la OMS para
el Control del Tabaco, instrumento jurídico que entró en vigor en febrero de 2005 y fue diseñado para reducir las defunciones y enfermedades relacionadas con el consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco en todo el mundo.
Que mediante la Ley 1109 del 27 de diciembre de 2006, el Congreso de la República aprobó el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco y la Corte Constitucional, mediante la
sentencia C-665 de 2007, declaró exequibles tanto el Convenio como la Ley 1109 de 2006.
Que el artículo 4° del mencionado Convenio, establece, dentro de sus principios básicos, que todas las personas deben estar informadas de las consecuencias sanitarias, la naturaleza adictiva y la amenaza mortal del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco y que se deben
contemplar en el nivel gubernamental apropiado, medidas legislativas, ejecutivas, administrativas u otras medidas para proteger a todas las personas del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco.
Que el artículo 10 del CMCT estipula que los Estados deben aplicar medidas eficaces para exigir que los fabricantes e importadores de productos de tabaco revelen a las autoridades
gubernamentales la información relativa al contenido y las emisiones de los productos de tabaco. Que, en concordancia con la normatividad anterior, el artículo 22 de la Ley 1335 de 2009 determina
que los fabricantes e importadores “deben presentar, anualmente, cuando el Ministerio de la Protección Social lo solicite" y en los términos definidos por el mismo, un informe sobre ingredientes agregados al tabaco y los niveles de componentes de humo que corresponden a niveles de
alquitrán, nicotina y monóxido de carbono.
