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REGIONALISMO, INTEGRACIÓN YRELACIONES INTERAMERICANAS]

Dr. Carlos Alzugaray Treto, ISRi

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Desdeel Grupo de Río hasta Ia Asociación de Estados dei Caribey desde el MERCOSUR hasta el Tratado de Libre Comercio deAméricadei Norte (TLCAN), el continente americano ha sido elescenario en Ia última década de una explosión de acuerdos yarreglos regionales y subregionales de Ias formas y tipos másdiversos. Coexisten esquemas de liberación comercial amplioscomoIa ALADI (AsociaciónLatinoamericanade Integración)con pequenas agrupaciones como el G-3 (México, Venezuela yColombia),por no hablar dei tupido entramado de arreglos bila-terales. Sobresalen cuatro acuerdos subregionales con fines deintegracióneconómica y comercial: MERCOSUR, Ia ComunidadAndina,CARICOM y el Sistema de Integración Centroamerica-no (SICA). AIgunos grupos regionales están fundamentalmentedisenados para alcanzar Ia concertación política, como 10 es elGrupode Río. Otros, como Ia Asociación de Estados dei Caribe,intentanpromover y fomentar Ia cooperación en todas Ias esfe-ras, incluyendo el media ambiente y el desarrollo científico-tecnológico.

Por otra parte, países de Ia región participan en procesoscimerosde deliberación y consulta con países de otras regioneshastael númerode 4: IasCumbresIberoamericanas,IasCumbresdeCooperación Asia-Pacífico, Ias Cumbres de Ias Américas y IaCumbrede Río con Ia Unión Europea. Cada uno de los esquemasde cooperación e integración incluye asimismo una Cumbreanual o bianua1.3--I

S~mio ~el Concurso de Ensayo de Ia Asociación para Ia Unidad de Nuestra América, 1999.2eràpUbhcada en Ia revista América Nlleslra, La Habana, Cuba, en el ano 2000.

In;Ub~o. Profesor-investigador Vice-rector de estudios dei Instituto Superior de RelacionesJ ~~aclonales(ISRI)dei Ministeriode RelacionesExterioresde Cuba.emcase paz MilIet y Francisco Rojas Aravena, "Diplomacia de Cumbres: EI multilateralismo

ergente dei siglo XXI', en Francisco Rojas Aravena (compilador), Globalización. América

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EI 'nuevo regionalismo' en Ias relaciones internacionales

Estos procesos de regionalización no son exclusivos dei sistemade relaciones interamericanas. ElIos se inscriben dentro de unfenómeno más amplio que varios autores definen como el 'nuevoregionalismo' a escala planetaria.4 Por otra parte, el actual flore-cimiento de '10 regional' se vincula estrechamente con el recienteapogeo de los proyectos de integración de aspiraciones suprana-cionales que de una forma u otra, qesde Europa hasta ÁfricaMeridional y desde Asia Sudoriental hasta el Caribe, se proponenadaptar los Estados Nacionales a Ias contradictorias consecuen-cias multifacéticas que sobre ellos tienen Ia globalización y Iainterdependencia

La teoría clásica sobre Ia integración regional ha puestoénfasis en sus componentes económicos y, sobre todo, comercia-leso A tono con elIo, en Ia América Latina y el Caribe actual,existe una marcada tendencia a otorgarle Ia categoría de integra-ción regional prácticamente a todo acuerdo que se proponga Iaeliminación de aranceles y Ia constitución de tratados de librecomercio. Esta tendencia se ha fortalecido a Ia vera de Ias políti-cas económicas neoliberales, con su énfasis en el mercado, Iadesregulación, Ia privatización, Ia competitividad y Ia liberaliza-ción comercial. No son pocos los que califican aI proceso nego-ciador para Ia creación de un Área de Libre Comercio de IasAméricas (ALCA) de proyecto de integración.5

Latina y Ia Diplomacia de Cumbres, Santiago de Chile: Facultad Latinoamericana de Ciencias

Sociales (FLACSO - Chile), 1998, págs. 201-232, y Jaime Preciado Coronado y Jorge Abel

Rosales Saldafta, 'De Guadalajara a Miami: La contribución de Ias Cumbres Iberoamericanas y

de Ias Américas ai proceso de integración continental', en Jaime Preciado Coronado y Alberto

Rocha Valencia (compiladores), América Latina: relalidad, virturalidad y utopia de Ia integra-

ción, Guadalajara: Universidad de Guadalajara 1997, págs. 49-78.

" Véanse Bjúm Hettne y András Inotai, The Neli' Regionalism: Implicationsfor Global Devel-

opment and International Securily, Helsinki: UNU World Institute for Development EconomlCS

Research (UNU/WIDER), 1994; Jarnes Mittleman, 'Rethinking lhe "New Regionalism" in the

Context of Globalization', en Global Governance 2, 1996; Y Bjúm Hettne y Frederik soder-

baum, T71eorizing the Rise of Regionness, ponencia presentada en Ia 3ra. Conferencia Anr~U~dei Centro de Estudios sobre Globalización y Regionalismo de Ia Universidad de War\Vlc .!Zeino Unido, 16-18de septiembrede 1999. is-'. Dos traba.!os que comparten este enfoque son: Gary Clyde Hufbauer y JeflTey 1. Schott (asn31tidos por D.ana Clark), Western HemlSphere Integration, Washmgton: Instltute for IntematlO

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Sin embargo, todo ello debe ser analizado con Ia mayorcautelaposible. Ni siquiera el proceso de integración regional deiViejo Continente, que ha desembocado en Ia creación de IaOniónEuropea, con su moneda única, el euro, ha pasado por unprocesocomo el descrito por los teóricos: de Ia unión aduanera omercadocomún a Ia unión económica o monetaria y de ahí a Iauniónpolítica. Ese proceso comenzó en 1950 por un acuerdo decooperación, integración funcional supranacional y mercadocomúnsectorial, Ia Comunidad Europea dei Carbón y deI Acero(CECA),y solo después de que habían pasado 7 afios, en 1957,secreó el Mercado Común Europeo. Aún hoy, a casi 50 afios deaquelprimer paso, Ia Unión Europea sigue siendo ante todo unprocesode cooperación intergubernamental con fuertes elemen-tosde integración supranacional.6

Por otra parte, conviene alertar de antemano contra una

percepciónidílica de Ia integración regional. Tanto los avances yretrocesos deI exitoso experimento europeo como los falIidosintentoslatinoamericanos y caribefios demuestran tal aserto. Loprimeroque hay que considerar es que, aún en los casos en quehasido exitoso, se trata de un proceso de compleja y prolongadapuestaen práctica que requiere a Ia vez de una clara visión acer-ca de sus oportunidades y riesgos, de una férrea y persistentevoluntadpolítica y de una ponderación acertada acerca de loscaminospor los cuales debe encauzarse. En segundo lugar, Iadefiniciónmisma sobre qué se entiende por 'integración' y Iaconceptualización teórica acerca de definiciones, variables eindicadoreshan sido siempre polémicas, como 10han sefialado

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-~conomics,1994 y Ana Julia Jatar y Sidney Weintraub (editores), Integrating the Hemisphere:

l~spec/lVes from Latin America and the Caribbean, Washmgton: Inter-Amencan Dralogue,, 7.

EsDosrecientes obras sobre el proceso de integración europea ponen énfasis en el 'rescate deI

p<!lado Nacional' y el 'poder estatal con propósito social.' Véanse Alan S. Milward, The Euro-

fi Q/1Rescue ofthe Na/ion S/ate, London: ROlltledge, 1992 y Andrew Moravcslk, The Choices°tyr EUrope: Social Pu pose & Sta/e POtVer from Messina /0 Maastricht. Ilhaca: Comel! Univer-I Press. 1998.

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distintos autores.? EI creciente debate académico actual sobre eltema, que incluso cuestiona los propios presupuestos acerca de Iaintegración, confirma que, a pesar de Ia creciente literatura, toda_vía no existe un consenso substancial a ese nivel, 10que contrastaevidentemente con el discurso político integrador internacional.

Varios autores han visto en el 'nuevo regionalismo' unatendencia positiva dentro dei actual sistema de relaciones inter-nacionales, subrayando rasgos que se relacionan con su proyec-ción antihegemónica y transformadora. .Tal es el caso de JamesMittelman, por ejemplo, quien ha afirmado 10siguiente:

'En Ia actualidad, está surgiendo un contragolpea Ia reestructuración neoliberal en 10que puede definirsecomo los prolegómenos de un regionalismo transforma-dor. Aunque embrionario aún, es en parte una reaccióndefensiva de los que han sido marginados en el mosaicode Ia globalización, particularmente en zonas fuera de Iasmacrorregiones. EI programa político y económico no esmuy distinto deI modelo integracionista de desarrollo:fuerte cooperación política aI inicio, no aI final dei pro-yecto; equidad y equilibrio en Ias relaciones entre loses-tados miembros, incluyendo fórmulas de redistribución;y aumento deI comercio sobre Ia base de planes de indus-trialización regional. Aunque un actor debilitado, el Es-tado debe ser un agente activo en Ia integración trans-formadora; sus principales tareas son Ias de racionalizarIa producción, construir infraestructuras y promover 105intercambios. Subrayando Ia organización propia, Iafórmula alternativa apela a un regionalismo que se cons-truye de abajo a arriba y está vinculado a nuevas formasde identidad cultural - el movimiento femenino, ecolo-gistas, fuerzas democráticas, etc. AI final dei camino, Iasposibilidades y limitaciones dei regionalismo transfor-mador se basan en Ia fortaleza de sus vínculos con Ia50-

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7 James Doughertyy James E. y Robert L. Ptàltzgratr .Ir.(1993). feorías en pllg~a e~~relaciones internacionales, Buenos Aires: Grupo Editora Latinoamericano, 1993, pags.480

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ciedad civil. EI potencial creador para producir un creci-miento sostenible y democrático descansa en el apoyopopular y en un sentido de inclusión de Ias distintas ca-pas de Ia población.,8Pero no es ésta Ia única tendencia. También existe un re-

gionalismo que el investigador Amitav Acharya, de Ia Universi-dad de York, Canadá, ha calificado de 'intruso' o 'intrusivo'.Sefialandoque en el pasado el regionalismo, lejos de cuestionarIasoberanía estatal, Ia defendía y fortalecia, en Ia actualidad mu-chos acuerdos regionales incorporan cláusulas o declaracionesfrancamente intervencionistas en los asuntos internos de los Es-tadosparticipantes o asociados:

'Después de más de 50 afios, el regionalismo seha alejado mucho de su inicial predisposición favorable aIa soberanía. Esta transición puede describirse como in-clinada hacia el "regionalismo intrusivo". Para entenderIa naturaleza deI regionalismo intrusivo, resulta útilcompararlo con el regionalismo integrador dei tipo pre-visto por los teóricos de Ia integración regional en elcontexto de Ia Comunidad Económica Europea. Esta úl-tima, aunque compartía Ia soberanía, no Ia desafiaba. EImodelo original de regionalismo integrador estaba basa-do en Ia participación constante y activa de los Estadosmiembros. La integración regional describía como ]osEstados eran persuadidos a hacer concesiones volunta-rias de soberania a fin de realizar objetivos colectivos. EIactual regionalismo intrusivo, por otra parte, no siemprese basa en el consentimiento (aunque puede serlo). Sedistingue también por un elemento coercitivo. Mientrasque el desarrollo temprano dei regionalismo integradoren Europa Occidental se apoyaba en Ia interdependenciaeconómica, Ia asociación política, y transacciones fun-cionales, el regionalismo intrusivo depende, en últimainstancia, en Ia práctica de Ia intervención humanitaria,

---.ciarnes H. Mittelman. "Rethinking the 'New Regionalismí in the Context ofGlobalization", en

obal Governance, 2, 1996, pág. 208.

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Icomo quedó ilustrado en el caso de Ia acción de IaOTAN contra Serbia.,9

Para Acharya, el Compromiso de Santiago en favor de IaDemocracia y Ia Renovación de Ias Relaciones Interamericanasadoptadopor IaOrganizaciónde EstadosAmericanosen 1991e~

un ejemplo de este nuevo 'regionalismo intrusivo', que puedeincrementar Ias tensiones Norte-SuL

'EI Tercer Mundo reconoce el potencial deI re-gionalismo para fomentar may.or descentralización ydemocratización de Ias instituciones y regímenes globa-les en su conjunto. Pero sigue siendo renuente o incapazde seguir los modelos y prácticas deI regionalismo intru-sivo. En Ia esfera económica, el regionalismo intrusivopuede convertirse en una herramienta indispensable paraque los países deI Tercer Mundo se enfrenten más efecti-vamente a Ia globalización. En Ia esfera política, sin em-bargo, el regionalismo favorable a Ia soberania seguirásiendo popular en el Tercer Mundo, como un contrapesoai globalismoy regionalismointrusivode Occidente(re-conociendo, sin embargo, que los países dei TercerMundo pueden no estar siempre en condiciones de sepa-rar el regionalismo en Ia esfera económica y política).'IO

La 'integración' neoliberal neopanamericana

La concepción neoliberal de Ia integración regional se ha fortale-cido recientemente con Ias nuevas tendencias de Ia política nor-teamericana hacia Ia región. Desde principios de Ia década de1990, Washington comenzó a dar muestras de una evolucióngradual de sus posiciones en torno ai tema de Ia integración re-gional. En Junio de 1990 el Presidente George Bush propuso SU'Iniciativa para Ias Américas', mediante Ia cual sugirió Ia crea-

9 Amitav Acharya, Regionalism and the Emerging (Intrusive World Order: Sovereignty. Allto-

nomy. Identify. Ponencia preparada para Ia 3ra Conferencia Annual dei Centro para eI EstUd~Ode Ia Globalización y el Regionalismo de Ia Universidad de Wruwick"Reino Unido. 16-18 e

septiembre de 1999, págs. 6-17.

lUIbídem., pág. 22.

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ción de una zona de libre comercio desde Alaska hasta Ia Argen-tina.IJ Este compromiso político estimuló entre los gobiernos deIa región Ia idea de que se podrían abrir mejores perspectivaspara que los productos de sus países accedieran ai protegidomercado de Estados Unidos, a pesar de Ia advertencia dei Presi-dente Fidel Castro de que se trataba de 'Ia última de Ias fantasí-as,.12La negociación y firma deI Tratado de Libre Comercio deAmérica deI Norte (TLCAN) con Canadá y México vigorizó aúnmás esta falsa ilusión. Finalmente, cuando el Presidente BiIIClintonconvocó en 1994 a una Cumbre en Miami con el objetivode lanzar Ias negociaciones con vista a Ia firma de un Área deLibre Comercio de Ias Américas (ALCA), Ia mayor parte de losjefes de estado y de gobierno aplaudieron Ia idea y Ia aceptaroncomo un importante paso hacia Ia integración deI HemisferioOccidental. 13

11Robert A. Pastor, Whirpool: u.s Foreign Policy tOlVardLatin America and the Caribbean,Princeton,NJ.: Prineeton University Press, 1992,97.

12'Siempre hay un canto nuevo de sirenas para los eternos navegantes en que nos hemosconvertido. No hablo ya de bloqueos, guerras sucias, invasiones mercenarias o con el empleode Ias fuerzas armadas de Ia potencia militar más poderosa de este mundo, que se han repetidoescandalosamente a nuestra vista en este hemisferio durante Ias últimas décadas; me refiero ailusiones como Ia Alianza para el Progreso, el Plan Baker, el Plan Brady, y Ia última de Iasfantasias: una Iniciativa para Ias Américas.' Fidel Castro, 'Discurso en Ia Primera Cumbrelberoamericana, Guadalajara, México, 18 de julio de 1991', en Fidel Castro, Por un mundo depaz.justicia y dignidad: discursos en coriferencias cumbre 1991- 1996, La Habana: Oficina de~ublicaciones dei Cons,<iode Estado, 1996, pág. 13.

L>He abundado en este tema en cinco trabajos previos: 'EI desafio social de Ia globalización yIa integración regional en América Latina y el Caribe', en Francisco Rojas Aravena (compila-dor),op. cit. el1nota 2, Santiago: FLACSO-Chile, 1998; 'GlobaJización e integración regionalen América Latina y el Caribe: un estado dei debate', en Temas: Cultura, Ideologia, Sociedad,No. 14, Abril-Junio de 1998, La Habana: Fondo para el Desarrollo de Ia Cultura y Ia Educa-ción;La Asociación de Estados deI Caribey Ia Unión Europea:Los desafiosmutuos de unarelación asimétrica, Documento de Trabajo N° 40, Madrid: Instituto de Relaciones EuropeoLatinoamericanas, 1999; Estrategias variables, conjlictos y escenarios en los procesos demlegración regional, ponencia presentada en el Congreso de Ia Asociación de Estudios dei

Canbecelebrado en Ciudad de Panamá dei 24 ai 29 de mayo de 1999, basada en trabajosrealizados dentro dei Proyecto Académico de 1nvestigación sobre 1ntegración Latinoamericana

YCaribeila, auspiciado por Ia Asociación por Ia Unidad de Nuestra América; Regionalism inLalinAmerica and the Caribbean at the Crossroads: lhe conh'asting strategies of regional~Iegr~tion, ponencia presentada en Ia 3" Conferencia Anual dei Centro para el Esnldio de Ia

'6:ahzación y Ia Regionalización de Ia Universidad de Wruwick, Reino Unido (bajo el temapués de Ia crisis global, lqué pasará COl1el regionalismo?), Septiembre 16-18 de 1999.

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EI cambio en Ia política estadounidense hacia Ia integra_ción latinoamericana, ha introducido a Ia región en un laberintoaún mucho más complejo que el que ya existía, ai cuestionar enIa práctica el principal presupuesto integrador latinoamericano ycaribeno.14Esta transformación ha lIevado a muchos estudiososapreguntarse si América Latina y el Caribe se encamina hacia unproceso neopanamericano, que tendría su norte en el estableci-miento dei ALCA, o neobolivariano,15que tendría sus coordena-das en los actuales intentos subreg~onales representados por elMERCOSUR, Ia Comunidad Andina, el G-3, el Mercado ComúnCentroamericano, el CARICOM y Ia Asociación de Estados deiCaribe.16 .

EI problema básico con un proyecto integrador neopa-namericano, como ha senalado Socorro Ramírez, es que implica-ría una 'regionalización vertical' en Ia cual 'economías compara-tivamente pequenas se asocian a alguna(s) de Ias grandes poten-cias globales con el fin de beneficiarse de sus capitales, sus em-presas, tecnologías y mercados.' Como se trata de un proyectoque en definitiva busca Ia inserción mundial a través dei 'engan-che' con una economía altamente globalizada, como es Ia nor-teamericana, 'Ias economías subalternas se ven obligadas a pagarun alto costo'. Para Estados Unidos, sin embargo, este tipo deproyecto le asegura un mercado y 'constituye un mecanismodepresión ante un eventual proteccionismo excesivo de Ia UniónEuropea y Japón.' 17

I' Alberto Rocha Valencia, 'América Latina en su laberinto: integración subregional, regional Y

continental', en Jaime Preciado Coronado y Alberto Rocha Valencia, América Latina: Reab.

dado J.7rlualidad y Ulopia de Ia inlegración, Guadalajara: Universidad de Guadalajara, 1997,

págs.175-176. .I; La noción de proyecto 'neobolivariano' propuesta, entre otros, por 105Dres. Socorro RanllItZde Ia Universidad Nacional de Colombia y Alberto Rocha de Ia Universidad de GuadalaJa;a-puede ser problemática porque Ia propuesta original de Simón Solívar no incluía más q~ea :repúblicas hispano parlantes. Resulta evidente que un proyecto de ese tipo en Ias condlC1on

actualesdebe incluira Brasily a lospaísesdeiCaribeno hispanoparlantes IaJ(. Alberto Rocha Valencia, 'América Latina: Ia gestación dei Estado-región supranacional enos

dinámica política de Ia integración regi\'nal y subrcgional', en ESllldios LalinOa1l1erica~d.Nueva Época, Ano IV, Núm. 7, Enero-Junio, México: Facultad de Cicncias Políticas YSOCIUniversidadNacionalAutónomade México,1997,págs. 73-74. . ia/lO?"17Socorro Ramírez, 'EI grupo de los tres (G-3) i.Proyecto neopanamericano o neobohvar

en Jaimc Preciado Coronado y Alberto Rocha Valencia. Op. Cit., 1997, págs. 130-131

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Los beneficios que puedan derivarse para América Lati-na y el Caribe de un proyecto como el ALCA son ai menos cues-tionables por tres grupos de razones. En primer lugar, debe tener-se en cuenta que es Estados Unidos el que sienta Ia pauta deIproceso negociador, como demuestra el debate alrededor de Ia'vía rápida'. Habría que anadir, además, que es altamente impro-bable que Ia.Administración Clinton logre obtener Ia autoriza-ción necesaria dei Congreso antes deI fin de su mandato en el2000y, si Ia obtiene, estará fuertementecondicionada,10quehará que traslade los costos aios demás países envueltos en elproceso. Habría que ver qué sucedería con Ia próxima adminis-tracióny que correlación se establecería en el Congreso, dondehaydos sectores que se mueven en función de un 'endurecimien-to' de Ia postura negociadora norteamericana, Ia 'derecha con-servadoraunilateralista', ai estilo dei republicano lesse Helms, yla 'izquierda liberal multilateralista' ai estilo dei demócrata Ri-chard Gephardt.18

En segundo lugar, el modelo que probablemente sirva debasepara el ALCA es el TLCAN, en el cual México tuvo quepagaraltos costos para lograr 10que en definitiva perseguía, unclimamás favorable para Ias inversiones y un mayor acceso aImercado norteamericano. Una de Ias conclusiones a sacar deiTLCANes que a los países en desarrollo que se vinculan a eco-nomíasdesarrolladas por medio de acuerdos de libre comercio selesimponen obligaciones mucho mayores en todos los terrenos,Comoinclusoha reconocidoleffrey Schott.19Pero debe tenerseenCUentaademás que en México existían y existen fuertes inte-resespolíticosy de seguridadnorteamericanosque aumentabansucapacidad de negociación, 10que no es el caso con el resto de-18 ,

Veanse Ires aprecíacioncs que parten de criterios tan disímiles pero que arriban a similaresCOnclusiones a éstas en: Pedro Montreal, "EI libre comercio hemísféríco: multilateralismo

~Odular, b~ias prioridades y pobres expectativas", en Cuademos de Nues/ra América, XII:24,

G~lo-Diciembre 1995, págs. 37-45; Stephan Haggard Developing Nalions and lhe Po/ilics ofe ~bal /nlegralion, Washington, D.C.: 111e Brookings Institution págs. 95-99; Y The Econ0111islI,n R.ediscovering the Americas", 17 de Mayo de 1997, pág. 15.

p NAFTA: An /nleri111 Report, Washington: Institute for Intemational Economics. (Paper~e~aredfor the Third Annual World Bank Conference on Development in Latin America and

e anbbean, held in Montevídeo, Uruguay, June 29-July I, 1997.

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América Latina y el Caribe. Por ello, no resultará sorprendente siel TLCAN 'se convirtiera en una anomalía más que en un pre-cursor de tendencias fut!:!!asen Ia integración profunda entre elNorte y el Sur.'20

En tercer lugar, porque a pesar de Ia aparente vocaciónsocial de ciertos acuerdos de Ia Cumbre de Miami y de Ias inicia-tivas posteriores, no hay ninguna prueba empírica que demuestreque una zona de libre comercio de este tipo promueva 10 queconstituyeel elementocentralde todapolíticade desarrolloeco-nómico y que en aquel momento se definió como 'erradicar Iapobreza y Ia discriminación en nuestro Hemisferio'. Vale Ia penarecordar que en este terreno, los Presidentes reunidos en Ia ciu-dad floridana afirmaron solemnemente:

'Resulta políticamente intolerable y moralmenteinaceptable que algunos sectores de l1Uestraspoblacionesse encuentren marginados y no participen plenamente delos beneficios dei desarrollo. Con el objetivo de lograruna mayor justicia social para todos nuestros pueblos,nos comprometemos individual y colectivamente a mejo-rar el acceso a Ia educación de calidad y a Ia atenciónprimaria en materia de salud, así como a erradicar Ia po-breza extrema y el analfabetismo. Todos deben tener ac-ceso a los frutos de Ia estabilidad democrática y dei cre-cimiento económico, sin discriminación por motivos deraza,sexo,nacionalidadde origeno religión.'21(Cumbre,1994, 83).Pero el problema de Ia desigualdad generado por Ia po-

breza extrema no sólo tiene un carácter de principios, sino quetiene una dimensión práctica que se vincula con el tema dei desa-rrollo. Como ha demostrado un reciente estudio dei Banco Mun-dial, realizado por Klaus Deininger y Lyn Squire, existe '~~afuerte vinculación entre el crecimiento en general y Ia reduCClon

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211Haggard.Op. Cit.,en nota 17,pág.99. .' \t)1.21 Cumbre de Ias Américas, Declaración de Principios, en Cuadernos de NlIeslra AlIlerlCl1,XlI. No. 24. Julio-Diciembre de 1995, pág. 83.

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de Ia pobreza.,22Por ello, una estrategia disefiada a disminuir Iapobreza es condición sine qua non para Ia consecución de losobjetivos dei desarrollo.

En 1998, cuatro afios después de Ia I Cumbre en Miami,los presidentes y primeros ministros, reunidos nuevamente enSantiago para lanzar Ias negociaciones hacia el ALCA, los go-biemos dei Hemisferio reconocieron Ia falta de progreso en estaesfera:

'La superación de Ia pobreza sigue siendo el retomás grande ai que se enfrenta nuestro Hemisferio. Esta-mos conscientes de que el crecimiento positivo observa-do en Ias Américas en los últimos afios no ha soluciona-do todavía los problemas de inequidad y exc1usión so-cial.' 23La creación de un Área de Libre Comercio de Ias Améri-

cas no significará necesariamente que estos problemas sean en-focados con Ia importancia que ellos tienen debido a Ias asime-trías presentes entre Estados Unidos, cuyos intereses económicosy políticos no son los dei resto de Ia región, y América Latina yel Caribe.

Lo anterior no significa necesariamente el abandono uni-lateral dei proceso de negociación dei ALCA. Si América Latinay el Caribe pudieran obtener de Estados Unidos sus demandashistóricas relacionadas con una relación más equitativa y con elacceso aios capitales inversionistas y ai mercado norteamerica-no, uno de los más protegidos dei mundo a pesar dei discursolibrecambista de sus dirigentes, el ALCA pudiera resultar favo-rable para Ia región. Pero ello no será nada fácil si América Lati-na y el Caribe no enfrentan esta negociación desde posicionesrobustas, 10 que solo podría lograrse manteniendo todas Ias op-ciones abiertas y reforzando sus vínculos con otras regiones,

22

Klaus Deininger y Lyn Squire, 'New Data Set Measuring Income Inequality', ell The Wor/d

~ank Eco/1omic Revie1l'. Vol. 10, No. 3, September 1996, pág. 588.Documentos de Ias clImbres de Ias Américas, Declaracióll de Principios de Santiago, en

ROjasAravena (compilador). Op. Cit., en nota 2, pág. 535.

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como Ia Unión Europea y Asia Pacífico, para 10 cual existenactualmente significativas 'ventanas de oportunidad' .24

La aceptación pasiva de un proyecto como el ALCAtambién podría tener enormes perjuicios para los escenarios al-ternativos de un futuro orden mundial, como ha seõalado HelioJaguaribe, Decano deI Instituto de Estudios Políticos y Socialesde Río de Janeiro, Brasil. Para el venerable maestro de Ias masrecientes generaciones de científicos sociales latinoamericanos,el ALCA está irremediablemente ligado aI proyecto de una PaxAmericana que estaría caracterizada por 'una combinación deintimidación coercitiva y de abusivas exclusiones dei mercadoamericano. ,25

EI ALCA sufre de dos posibles elementos negativosmás: no puede ser considerado un proceso de integración cabal,ya que se concentra en alcanzar Ia liberación comercial, 10quefavorece objetivamente a Ias empresas transnacionales de origennorteamericano; y, por su naturaleza misma, contribuye a minarIa identidad cultural de América Latina y el Caribe, facilitando elcamino a Ia hegemonía norteamericana en esa esfera.

A Ia luz de estos análisis, sería altamente recomendableque los procesos de integración subregionales continúen avan-zando, como ha sucedido hasta ahora. Adicionalmente, seríaconveniente fomentar Ia participación de los más diversos aeto-res sociales en los procesos de integración sobre Ia base de unaagenda que no limite los proyectos a meros acuerdos de librecomercio y que los convierta en instrumentos adecuados para Ialucha contra Ia pobreza y Ia desigualdad.

Hacia una agenda de integración regional alternativa

La adopción de una estrategia de integración alternativa a Ia neo-liberal, representada esta última claramente por el TLCAN Y elproyecto dei ALCA, debe partir de una reconceptualización de Ia

H Mark Rosenberg, 'Integración regional y globalización: dei NAFrA ai ALCA', en Rojas

Aravena (compilador), op. cit. en nota 2, 1998, pág. 178. a25 Helio Jaguaribe, 'MERCOSUR y Ias altemativas de orden mundial', en Rojas Araven(compilador), op. cit. ennota 2. 1998, pág. 136.

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propia idea de integración regional. Es necesario, ante todo, defi-niria como una forma cualitativamente superior de relación entreEstadosNacionales, diferente de Ia concertación y de Ia coopera-ción, por ser más amplia, profunda y compleja e involucrar a unnúmero mayor de actores. Juan Tokatlián, Profesor de Ia Univer-sidad Nacional de Colombia, ha hecho un significativo aporte aiproponer que Ia misma se defina como 'un proceso más amplio,eomplejo y profundo entre dos o más naciones que implica unavinculación e interpenetración social, política, económica, cultu-ral, científica, diplomática o incluso militar de enromes propor-ciones, y con un papel dinámico y protagónico de variados agen-tes de Ias sociedades involucradas.,26

La definición de Tokatlián indudablemente contribuye aesclarecer Ia confusión y ambigüedad que prevalecen en el deba-te sobre Ia integración. Sin embargo, debe ser complementadaeon Ia noción de 'atribuciones soberanas compartidas'. Si no seproducen cesiones consensuales de facultadas o atribucionessoberanas a instituciones o entidades supranacionales, no se hatraspasado ellímite de Ia cooperación que es una forma válida deinteracciónentre estados.

Un segundo elemento a considerar es que, aún en los ca-sos en que Ia integración ha sido exitosa, se trata de un procesodedifícil y prolongada puesta en práctica que requiere a Ia vez deuna clara visión acerca de sus oportunidades y riesgos, de unaférreay persistente voluntad política y de una ponderación acer-tadaacerca de los caminospor los cuales debe encauzarse.Sonmuchos los caminos posibles hacia Ia integración, pero tambiénson muchos los aparentes atajos que no lIevan más que a unamayorsubordinación de Ia región a los centros de poder mundial.Deahí que sea de vital importancia Ia adopción de estrategias deintegración en todos los terrenos (comercial, económico, social,Cultural,político, diplomático, militar y de seguridad) que vayanconstruyendo 10 que es realmente posible y viable: un nuevo-2r,J

uan Tokatlián, 'Componentes políticos de Ia integración', en 1. Acosta Puertas (compilador),

~tegraCión. desarrollo económico y competilividad, Bogotá: Centro Regional de Estudios deiercerMundo (CRESET), 1994. Debo a Ia Dra. Socorro Ramírez el conocimiento de este

enfoque.

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nivel de gobernabilidad regional que complemente y no sustituyaaI Estado Nacional.

Esta consideración se hace aún más decisiva en estostiempos en que prevalecen Ia interdependencia y Ia globaliza-ción. Perseguir un camino netamente económico-comercial, consu énfasis en Ia liberalización de mercados, conducirá a procesosque no tienen nada que ver con Ia integración regional, en loscuales deben garantizarse Ia equidad social y protegerse Ia iden-tidad y Ia cultura nacionales para lograr una unidad supranacio-nal dentrode Iadiversidad. .

Propongo pues que Ia integración regional sea vista co-mo un proceso complejo, amplio, profundo y multifacético detransferencia gradual de atribuciones soberanas a un nivel supra-nacional de gobernabilidad con Ia participación de actores gu-bernamentales y no gubernamentales por el cual se maximizanlos beneficios y se minimizan los costos de Ia interdependenciayIa globalización.

Visto en ese contexto, una estrategia de integración re-gional debe tener dos grandes objetivos, uno externo y otro inter-no. Sobre el externo no hay muchas dudas, el propósito centraldebe ser el de fortalecer y consolidar el poder de negociación delos países participantes frente a otras regiones y aI nivel global.

En 10interno, es de capital importancia garantizar un de-sarrollo económico, social y cultural sustentable y con equidad,que impida Ias consecuencias nocivas de Ia globalización y Iainterdependencia, reforzando Ias esencias de 10 nacional en unproyecto regional que no elimine Ia identidad propia de cada unade Ias sociedades participantes. Aquí deben tenerse en cuenta Iaslecciones deI proyecto europeo.

En ocasiones se olvida que un proyecto de integracióninevitablemente tendrá que lograr 10que Alan Milward ha defi-nido en el contexto europeo como Ia doble adhesión (allegiance)de los ciudadanos de los países que se sumen aI mismo a su auto-

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ridad nacional ya Ia autoridad regional naciente.27Asimismo, aIigual que Ia cohesión dei Estado Nación se ha sustentado en Iapuesta en práctica de 'políticas nacionales disefíadas a asegurarbeneficios materiales para amplios grupos sociales,/8 un procesode integración, que siempre implica Ia cesión limitada de algunasfacultades soberanas -10 que algunos especialistas espafíoles handadoen lIamar Ias 'competencias confiadas,29- sólo puede obte-ner Ia adhesión y apoyo de los ciudadanos de sus respectivospaíses miembros si logra esos mismos o similares beneficios enel marco de una nueva forma de cooperación internacional conotrosestados nacionales.

En América Latina y el Caribe, estos propósitos puedenseralcanzados solamente si se enfatizan aquellas variables estra-tégicasque se han calificado de 'neobolivarianas' y que se mani-fiestanen cuatro dimensiones clave:]. En 10político, garantizar Ia continuidad dei Estado nacional

como un nivel de gobernabilidad que, sin embargo, confía otransfiere parte de sus atribuciones soberanas a un ente su-pranacional, regional, que necesita cierto nivel de institucio-nalización, siquiera embrionario.

2. En 10económico, asegurar Ia inserción en el mercado mun-dial en condiciones óptimas de eficiencia, 10que implica lo-grar el acceso a tecnologías de avanzada y convertirse en ac-tores importantes en Ias negociaciones comerciales y finan-cieras internacionales.

3. En 10 social, promover Ia equidad, disminuir Ia pobreza eimpedir Ia marginación y Ia exclusión. En resumen, fortale-cer Ia cohesión social de Ias sociedades nacionales partici-pantes.-17

Véase Alan S. Milward, 'Allegiance: The Past and the Future', en lournal of European

~~tion History, Vol. 1, No. I, Baden-Baden: NOMOS Verlagsgesellschaft para eI Gmpo de,.n ace de Profesores de Historia adjunto a Ia Comisión Europea, 1995.

199AIanS. Milward y olros. The Frontier of National Sovereignty: History and theory 1945-2, 2, London: Routledge, 1993, pág. 182.

Vef~é Antonio Nieto Solís, Fundamentos y políticas de Ia Unión Europe~ Madrid: Siglo

ty,nIJuno Editores, 1995, 83. Los anglo parlantes prefieren lIamarle .the poohng of soverelgn-

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4. En 10 cultural, proteger Ia identidad nacional particular decada país individualmente, dentro de una agrupación másamplia que permita un proceso de transculturación sin pérdi-da de valores propios. A tales efectos, el proyecto debe con-sumar un proceso mediante el cual los ciudadanos de cadanación que 10integra sean capaces de alcanzar una doble ad-hesión, a su país y a su región.

Resulta obvio que una estrategia viable de integraciónregional debe sustentarse en una vol~ntad sostenida. Se trata deun proceso largo y de compleja ejecución, posible únicamentecuando los seres humanos en él involucrados 10interiorizan y 10impulsan a través de generadones.

Otra condición de indudable importancia resulta de Iaadecuada identificación de los sectores más proclives a ser fácil-mente integrados que, ai mismo tiempo, produzcan efectos de'derrame' sobre otros sectores.

Resulta inevitable que todo proceso de integración conlle-ve Ia creación de instituciones supranacionales -gubernamentales

y no gubernamentales - eficientes, vigorosas y robustas, capacesde impulsarlo cuando desfallezca Ia voluntad integradora de losdistintos actores nacionales.

Finalmente, para que un proceso de integración se con-vierta en un proyecto sostenido, no puede ignorarse que el mismodebe ser asumido por Ia sociedad civil regional en su sentido másamplio y no limitado a los grupos empresariales.

En América Latina y el Caribe, una estrategia 'neoboli-variana' de integración regional solamente es posible si Ia mismase dirige desde adentro y desde abajo y no obedece a criterioshegemónicos, como se trasluce en el proyecto de creación deiÁrea de Libre Comercio de Ias Américas (ALCA), cuyos objeti-vos centrales difieren de los disefíados más arriba y van dirigidoSa reforzar Ia estructura unipolar dei sistema interamericano.

América Latina y el Caribe no puede ignorar Ia impor-tancia de que sus relaciones con otros bloques regionales no es-tén sometidas ai tutelaje norteamericano, como ha recorda~oHelio Jaguaribe. Nada puede ser más negativo para el desarrolode un sistema internacional multipolar que Ia percepción de que

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América Latina y el Caribe forma parte de una esfera de influen-cia liderada por Estados Unidos. ElIo debilitaría considerable-mente su poder negociador a escala global.

Conclusiones

Como ha sefíalado Jaime Estay, los actuales procesos de integra-ción latinoamericanos y caribefios sufren tres tipos de dificulta-des que estuvieron presentes en los esquemas fracasados de Iasdécadas anteriores: 'el mayor énfasis sigue estando puesto casiexclusivamente en los aspectos comerciales, en desmedro deotros componentes de Ia vinculación y dei posible desarrollo demedidastendientes a lograr mayores niveles de complementacióntecnológica y productiva y a avanzar en otras áreas que pudieranser incorporadas ai proceso integrador'; 'hay una evidente faltade atención hacia los problemas derivados de Ia heterogeneidad ydiferencias de desarrollo existentes entre los participantes'; elesfuerzo integrador 'está muy lejos de transformarse en el valorcultural compartido en el interior de cada una de Ias sociedadeslatinoamericanas.' En resumen, para el profesor-investigador deIaUniversidad de Puebla, 'hasta Ia fecha Ia integración formali-zada a través de los esquemas apunta casi exclusivamente aiosaspectos económicos y es, a 10más, una integración dei capital,constituyendo todo ello un obstáculo de primera importanciaparaun verdadero avance dei esfuerzo integrador.,30

También debe tenerse en cuenta que los principales acto-res en un proyecto de integración seguirán siendo los gobiernosde Ias países involucrados. Siendo los negociadores principalesde Ias acuerdos que hacen avanzar Ias procesos de integración,los gobiernos son generalmente reacios a ceder su autoridad,basada en el concepto legitimador de Ia 'soberanía nacional'.Quizásesa sea Ia razón de que Ias más recientes investigaciones

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-3OJ'

alme Estay, 'La integración económica americana: encuadre general, balance y situación

~~al', en Jaime Precia~o Coronado, Jaime Estay Reyno y John Sa:'e-Femández, Al11éri~ata, Ina en Ia posguerraji-ta: Tendencias y alternativas, Guadalajara, UllIversldad de GuadalaJa-

1997, págs. 74-75.

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sobre el exitoso experimento integrador que ha llevado a Europadesde Ia Comunidad Europea dei Carbón y dei Acero hasta elMercado Común, Ias Comunidades y, más recientemente, IaUnión Europea ha establecido que los Estados Nacionales deiViejo Continente, lejos de debilitarse, se han fortalecido a travésdei proceso. Esas son Ias conclusiones a Ias que han llegado pordistintos caminos Alan S. Milward y Andrew Moravcsik en loslibros citados a principios de este ensayo.3J

Como ha sefíalado BJõrn Hettne:

'Europa representa el más avanzado acuerdo re-gional que ha conocido el' mundo, y, consecuentementeservirá como nuestro paradigma para el nuevo regiona-lismo en el sentido de que su conceptualización se basafervorosamente en Ias observaciones empíricas dei pro-ceso europeo. Además, Europa es también un modeloconcreto muchas veces tomado como punto de referenciapor otras organizaciones como Ia ASEAN, Ia SAARCyIa OUA. En términos más negativos, el proceso de inte-gración en Europa es visto como una amenaza ai sistemaglobal de comercio, Ia así llamada Fortaleza Europa, ypor tanto un pretexto para Ia organización de sistemasregionales de comercio, como el TLCAN y el EAEG.Así, el énfasis sobre el nuevo regionalismo como un pro-ceso "desde adentro" no quiere decir que es puramenteendógeno a cada región respectiva. Aún si Ias iniciativasson tomadas dentro de una región, los factores que hacennecesarias estas iniciativas son globales.,32Esta consideración se hace aún más decisiva en los mo-

mentos actuales en que Ia interdependencia y Ia globalizacióndevienen en fuerzas que afectan no solo el comercio y Ias finan-zas sino otras esferas también. Seguir un camino exclusivamenteeconómico comercial, con su énfasis en Ia liberalización dei

31 Véase nota 5, /

32 Bjõm Hettne y András Inotai, The New Regionalism: Implications for Global Developll~:.and In/erna/ional SeclIrily. Helsinki: UNU World Institute for Development ECOllonllcs

search (UNU/WIDER). 1994, pág. 12.

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...

mercado, lIevará a procesos que pudieran marginalizar.y excluiraún más a los grandes sectores de Ia población latinoamericana ycaribefía,poniendo en peligro Ia cohesión social de Ias socieda-desen ellos involucrados. La justicia social, Ia distribución equi-tativade los ingresos y Ia protección de Ias identidades culturalesno son prioridades de los esquemas de liberalización comercial,por el contrario, son Ias principales víctimas de Ia 'mano invisi-bledei mercado.' Culturalmente, Ia integración debe significar Iacreaciónde una unidad supranacional basada en Ia diversidad de5USpartes integrantes. Solo incorporando estos conceptos en Iasestrategias integradores pueden existir Ias garantías necesariasparaque los viejos conflictos puedan ser resueltos y los nuevosprevenidos.

La integración regional debe ser entendida, por anadidu-ra,como una transferencia gradual, amplia, compleja, profunda ypolifacética de atribuciones soberanas a un nivel supranacionaldegobernabilidad con Ia participación de actores gubernamenta-lesy no gubernamentales con el objetivo de maximizar los bene-ficiosy minimizar los costos de Ia interdependencia y Ia globali-zación.

PoIíticamente, Ia mayor parte de los esquemas de inte-gración,desde el Grupo de Río y MERCOSUR hasta Ia Asocia-ciónde Estados dei Caribe y el SICA han tenido como su objeti-vo,no siempre explícito y transparente, aumentar Ia autonomíade los países de Ia región con respecto a Estados Unidos. Sinembargo,no todos ellos han sido exitosos. La crisis actual deiMERCOSUR,por ejemplo, es tanto el resultado de Ias disputascomercialesentre Argentina y Brasil, como dei malestar produ-cidoen Brasilia debido a dos iniciativas de dudoso carácter to-!nadaspor Buenos Aires: Ia propuesta de adoptar el dólar esta-dounidensecomo moneda común dei grupo regional y el pedidodeadmisión hecho a Ia OTAN por Ia administración dei Presi-dente Menem.

Quizás el mejor ejemplo deI nivel deI desafío a Washing-tonpor parte de países latinoamericanos o caribefíos ha sido dadoPOrIas gobiernos dei CARICOM, que han seguido consecuente-menteuna estrategia de acercamiento a Cuba frente a enormes

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presiones de Estados Unidos. EI resultado ha sido que el gobier-no cubano no sólo ha sido incluido en Ia Asociación de Estadosdei Caribe contra los deseos norteamericanos, sino que ha sidoinvitado como observador a Ias negociaciones de Lomé con IaUnión Europea.

AI mismo tiempo, Ia región ha venido fortaleciendo susrelaciones con otros bloques y países. Ejemplos de ello han sidolos casos de Ias Cumbres Iberoamericanas, cuya novena edicióntendrá lugar en La Habana en noviembre de 1999 y Ias cumbrescon Ia Unión Europea, estrenadas este afio en Río de Janeiro.

Sin embargo, debe reconocerse que América Latina y elCaribe todavía carece de un foro de consulta, conceliación ycooperación que incluya a todos sus países sin Ia presencia deotras potencias, con Ia excepción dei SELA. La Organización deEstados Americanos (OEA) excluye a Cuba, como ha sucedidocon Ia Cumbre de Ias Américas. Las Cumbres Iberoamericanasexcluyen a los países anglo-parlantes, franco-pariantes y flamen-co-parlantes. La única Cumbre a Ia que han asistido absoluta-mente todos los estados de Ia región fue Ia de Río con Ia UE.

Aunque Ia mayor parte de los gobiernos de América La-tina y el Caribe proclaman su ansiedad alrededor de temas socia-les como Ia pobreza y Ia desigualdad, y en algunas instancias hanincluido una dimensión social dentro de sus estrategias de inte-gración, existen muy pocos casos en los cuales estas preocupa-ciones han sido adecuadamente enfocadas. Adicionalmente, noson muchas Ias iniciativas aprobadas que resultan aplicadas exi-tosa y consecuentemente. EI resultado es un ostensible déficitsocial.

Las actuales tendencias hacia Ia integración regional enAmérica Latina y el Caribe se encuentran en una encrucijada. poruna parte, no cabe duda de que Ia región es uno de los escenariosdonde se desarrollo una aguda lucha en torno ai 'nuevo regiona-lismo'. Por Ia otra, debido a Ia naturaleza unipolar dei sistemaestatal interamericano, en el cual Estados Unidos ejerce un po-tencial hegemónico claro, el neoliberalismo ha sido practicadocon más entusiasmo por los gobiernos de Ia región que en ningu-na otra parte dei mundo.

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EI sesgo reciente de Ia política de Estados Unidos haciaAmérica Latina y el Caribe, con su énfasis en Ia Cumbre de IasAméricas y el proceso de negociación dei ALCA, ha tenido unainfluencia negativa sobre esta contradicción, favoreciendo losprocesos de integración que tienen mayores componentes neoli-berales. EI resultado es tal que Ia mayor parte de los procesosregiona]es, aún cuando se originaron en el deseo de ]os gobiernose Ia región de obtener mayor autonomía con respecto a Washing-ton y aumentar su poder negociador en Ia economía mundial,pasan hoy por una crisis. A ello deben afiadirse ]os efectos quetuvieron en el Hemisferio Ias crisis financieras asiática y rusaentre 1997 y 1998.

Resulta por ello importante que, sin abandonar e] proce-so de negociación dei ALCA, los gobiernos de América Latina yel Caribe cIarifiquen sus estrategias de integración regional, adi-cionándole todo un conjunto de dimensiones que deben ir dirigi-das no solamente a Ia creación de espacios económicos más am-plios,sino también a Ia incorporación en el proceso integrador deotrasesferas de acción: política, social y cultural. En este contex-to es extremadamente importante que Ia sociedad civil tome unpapelactivo dentro dei proceso de integración regional.

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