REFORMAS INSTITUCIONALES Y ACCIÓN SOCIAL: La Experiencia de la Descentralización Educativa en...

8/10/2019 REFORMAS INSTITUCIONALES Y ACCIN SOCIAL: La Experiencia de la Descentralizacin Educativa en Arequipa

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CTEDRAAREQUIPAPENSARPARACRECER

rededor de la descentralizacin y, al parecer, la existencia de mecanismos

y espacios de participacin (creados tambin con un sesgo institucional ydeductivo) parece insuciente para lograr que los sujetos hallen ese senti-do que se requerira para que la descentralizacin se asiente en la estruc-tura y la dinmica social; pues como concluye Fanni Muoz a raz deuna investigacin sobre Consejos Educativos Institucionales (CONEI)existen []evidencias de la complejidad de los procesos de participacinen educacin, en una sociedad donde la ciudadana an est en construc-cin. (Muoz, 2009: 56).

Considero que analizar el inasible sentido que los sujetos le handado a descentralizacin es fundamental porque justamente es este sig-nificado aquello que est directamente vinculado con la promesa libera-dora que acompa al proyecto de descentralizacin desde sus iniciosen el ao 2002. Esta descentralizacin traera democracia y desarrollo,igualdad y justicia, pero tambin reconocimiento. Este proyecto iba apermitir la visibilidad de aquellos que se consideraban al margen de lasdecisiones del Estado.

Para trabajar estas hiptesis me ocupar del anlisis de los proce-sos de cambio emprendidos en Arequipa en el campo educativo; espec-camente de la reforma institucional, del proyecto educativo regional y de

la propuesta de currculo regional para la educacin bsica. Selecciono elcaso educativo porque es uno de los sectores que vivi con ms intensidadla experiencia de la descentralizacin. Si bien este nfasis se debi a quelas normas elaboradas para implementar el proceso de descentralizacinen el pas promovieron que los sectores sociales (educacin y salud) seanlos primeros en experimentar la descentralizacin, el entusiasmo por des-centralizar la educacin tuvo como contexto el intereses de un conjunto deespecialistas y activistas educativos que vean en este momento una opor-tunidad para implementar un conjunto de ideas estudiadas y discutidas

desde las dcadas anteriores. Fueron pues una oportunidad para poneren prctica un conjunto de propuestas muy potentes, pues la promesa dela descentralizacin del sistema educativo era la mejora de la calidad yla pertinencia educativa1. A pesar de haberle exigido ms de aquello quela propia descentralizacin educativa podra realmente ofrecer, el balancenal de estos 10 aos parece ser positivo. Aun cuando falta que se denan

1 Puede revisarse Iguiiz, Cuba y Paiba, (2000); Iguiiz, Rotondo y Aguirre (1997);Iguiiz y Del Castillo (1995); Palacios y Gallardo (1993); entre otros.


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las nuevas funciones rectoras del Ministerio de Educacin, los gobiernos

regionales se consolidaron y emprendieron procesos de planeamiento depolticas (Chirinos 2012) y se han presentado avances en la asignacin delpresupuesto educativo destinado a gastos corrientes a nivel regional (Mu-oz y Valdivia 2012).

As pues, el caso de la descentralizacin de la educacin permite ilus-trar de manera clara como a pesar de ser un sector eminentemente centradoen los sujetos, las decisiones tomadas en las propias regiones correspondena esta idea de lo normativo-institucional y lo deductivo. Estos nfasishan ocasionado, en diferentes medidas, la invisibilizacin de los sujetos enla experiencia de descentralizacin educativa, aun cuando en muchos an-lisis sobre el tema, la agencia de los sujetos ha sido entendida en la medidade su participacin en los mltiples mecanismos y espacios creados paraello o en las estrategias de desarrollo de capacidades diseadas durante losltimos aos para implementar las polticas regionales.

El objetivo de este documento es compartir algunas reexiones sobrecmo han vivido la experiencia de la descentralizacin las regiones. En talsentido, no se trata de un balance de la descentralizacin y menos de unaevaluacin de la misma. Lo que busco es colocar algunas ideas en la agendade discusin para contribuir al balance de estos 10 aos de descentralizacin

que especialistas e investigadores en el tema vienen haciendo.

Sigo pensando que la descentralizacin requiere que aprendamos aser descentralistas y debiera ser, por sobre todo, una oportunidad para soldarlas fracturas que existen en nuestra sociedad (Cuenca 2005). Sin duda, el Perrequiere de un camino para construir una imagen comn y para compartirproyectos colectivos (Flores Galindo 1986).

Las reformas educativas en Arequipa

En los ltimos 10 aos, Arequipa exhibi indicadores favorables dedesarrollo inclusivo; es decir, logr crecer econmicamente a la vez que con-sigui reducir la desigualdad y la pobreza. Esta situacin fue posible por-que, bajo el liderazgo del gobierno regional, se impulsaron un conjunto detransformaciones productivas, educativas y, en menor medida, polticas. Ental sentido, el desarrollo arequipeo se dinamiz en la misma lnea que la di-nmica econmica nacional (con un impulso a lo privado), creci en coberturade servicios pblicos y distribuy de manera ms amplia el gasto pblico.


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Del mismo modo, mantuvo un liderazgo abocado a la integracin territorial,

promovi una participacin ciudadana ordenada y estratgica, establecidiversos tipos de coaliciones polticas y alent la diversicacin de carrerasprofesionales (Barrantes, Cuenca y Morel 2012).

No obstante, existen opiniones sobre las enormes dicultades quetiene la regin en la implementacin del proceso de descentralizacin, debi-do fundamentalmente al papel omnipresente de la capital de la regin y desus principales autoridades regionales; en otras palabras, al comportamien-to centralista de la ciudad de Arequipa con el resto de la regin. Ms an,Jorge Bedregal, Jos Lombardi y Jos Luis Vargas, reconocidos intelectualesarequipeos, consideran que an el poder est en la capital nacional y que ladescentralizacin avanza debido a la existencia de capitales privados antesque estatales2.

En este contexto, cmo resolvieron descentralizar la educacin enArequipa?

Fueron tres los procesos principales que caracterizan la descentraliza-cin educativa en Arequipa: la formulacin del Proyecto Educativo Regional,la reforma sectorial del Gobierno Regional y la propuesta del Diseo Curri-cular Regional.

Grfco 1:

Lnea de tiempo del procesode descentralizacin educativa en Arequipa

Inicio de los procesosde cambio en educacin

ReformaInstitucional

ProyectoEducativoRegional

ReformaInstitucionalEducacin

DiseoCurricularRegional

2012200920072004

2 http://www.larepublica.pe/13-11-2012/la-descentralizacion-diez-aos-avanza-en-forma-lenta


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En el ao 2004, Arequipa inici el proceso de construccin de los

lineamientos de polticas educativas regionales, en un contexto en el quemuchas regiones del pas organizaban procesos similares. Dos fueron lascaractersticas principales que identicaron estos procesos. De un lado, estaconstruccin de polticas regionales estuvo vinculada a procesos participa-tivos; sean estos solo a nivel consultivo o, como en el caso arequipeo, conmayores niveles de decisin. La segunda caracterstica es que tanto el pro-ceso como el producto resultante de ese proceso fueron concebidos bajo unenfoque propio de planeamiento estratgico, crendose los proyectos edu-cativos regionales (PER).

Esta combinacin de caractersticas permiti que muchas regioneshayan experimentado procesos de movilizacin en torno a la educacin.En Arequipa, el Consejo Participativo Regional (COPARE) fue quien li-der el proceso de construccin del PER, particularmente en sus inicioscuando se buscaba definir la visin educativa de la regin. Esta movili-zacin en Arequipa se tradujo en una gran cantidad de eventos pblicosde debate y discusin. Segn el propio COPARE se realizaron procesosde consulta en todas las provincias del pas (COPARE Arequipa 2008).Como era de esperarse, esta movilizacin se concret en un documentotcnico de carcter normativo que fue aprobado por el gobierno regional,

en el ao 2007, constituyndose as el Proyecto Educativo Regional deArequipa (PER).

El PER de Arequipa, como la gran mayora de los otros proyectoseducativos regionales es un instrumento de gestin educativa que contie-ne, bajo un formato de planeamiento estratgico, los propsitos educativosconstruidos en la regin. El PER de Arequipa cuenta con siete objetivos es-tratgicos y, tal como se aprecia en la tabla siguiente, contiene un alto gradode coincidencia con el Proyecto Educativo Nacional (PEN).

Estos niveles de coincidencia son por dems importantes para

comprender las formas de interpretar las relaciones posibles entre lo na-cional y lo regional, en donde parece que existen menos tensiones que lasque suelen enunciarse y las luchas por la uniformidad, que suele traer eldiscurso descentralista, pierden peso argumental.


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3Tabla 1:

Cuadro comparativo de objetivos estratgicos entre PER AQP y PEN

Objetivosestratgicos

Proyecto Educativo Regional Proyecto Educativo Nacional3

1. Educacin de calidad y equidadque responden a demandas y po-tencialidades regionales

1. Oportunidades y resultados educativos deigual calidad para todos

2. Educacin para la realizacin in-dividual y social

2. Estudiantes e instituciones educativas quelogran aprendizajes pertinentes y de calidad

3. Sociedad educadora participando ygarantizando el proceso educativo

6. Una sociedad que educa a sus ciudadanosy los compromete con su comunidad

4. Gestin educativa autnoma, des-centralizada, eciente y transpa-rente

4. Una gestin descentralizada, democrtica,que logra resultados y es nanciada conequidad

5. Docentes calicados, autnomos einnovadores, que se forman conti-nuamente y son reconocidos porla sociedad

3. Maestros bien preparados ejercen profe-sionalmente la docencia

6. Reconocimiento de nias y niosmenores de aos de edad, garan-tizando la promocin de su desa-rrollo integral

(Pueden relacionarse los objetivos estratgicos1 y 2)

7. Innovacin y gestin del conoci-miento para el cambio

5. Educacin superior de calidad se convierteen factor favorable para el desarrollo y la

competitividad nacional

En ese mismo ao, el 2007, el Gobierno Regional de Arequipa decidetransformar sus direcciones regionales sectoriales en gerencias regionales. Conesta accin, Arequipa se convirti en la primera regin que implement un au-daz proceso de reforma (Molina 2010). Dos aos ms tarde, en el 2009, el Go-bierno Regional de Arequipa declar en reestructuracin el sector educacin.Esta reforma sectorial se caracteriz por incluir los lineamientos de poltica edu-cativa regional (consignados en el PER) y por considerar procesos de consultacomo parte de una estrategia de legitimacin de la reforma sectorial (Manrique2011, Molina 2010). Este proceso que le dio prioridad a la reforma institucionalglobal, para despus implementar reformas sectoriales (como educacin), res-ponde a un modelo de racionalidad deductiva y normativa que consiste en que:primero hay que reformar el aparato administrativo y luego emprender lasreformas sectoriales. (Chirinos 2012: 29). Con esto, Arequipa atenda el proble-ma central: la problemtica administrativo-institucional (Manrique 2011).

3 El orden de presentacin de los objetivos del PEN est adecuado al orden de losobjetivos del PER para identicar con mayor facilidad su comparacin.


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El tercer proceso regional de cambio educativo fue el Diseo Curricular

Regional (DCR). Este cuestionado proceso liderado por el Sindicato Unitariode Trabajadores en la Educacin Peruana (SUTEP) correspondiente a la reginArequipa y avalado por el Gobierno Regional coloc a Arequipa entre las pri-meras regiones en trabajar este tema. Tambin de forma consultiva, el DCRincluye un conjunto de propsitos educativos que Arequipa identic comoaquellos necesarios para el desarrollo de la regin.

Este potente instrumento educativo se constituye en un ejemplo de lgicadeductiva muy claro. Pensar la educacin para la regin se estructur de formatal, que se requera tener claramente identicado el gran paraguas de las apues-tas educativas globales para luego organizar la educacin a nivel micro. En elDCR se enuncia una relacin de propsitos educativos que se origina en los prin-cipios educativos mundiales y termina en la planicacin curricular en el aula.

Sin embargo, este largo recorrido deductivo de propsitos educativosno permite identicar claramente la conexin entre las declaraciones mundialesy el trabajo curricular del docente en el aula4. Por ello, esta planicacin curri-cular fundamentalmente deductiva parece ser ms un ejercicio formal que unamanera de entender cmo se organizan los contenidos educativos.

Grfco 2:

Secuencialidad de los propsitos educativos del DCRPlanicacin curricular a nivel mundial

Planicacin curricular a nivel regional (Latinoamrica)

Planicacin curricular a nivel nacional

Planicacin curricular a nivel regional

Planicacin curricular a nivel local

Planicacin curricular a nivel escolar (redes escolares)

Planicacin curricular a nivel de aula

Fuente: Diseo Curricular Regional (2012)

4 Si bien la evaluacin de la calidad de la propuesta no forma parte de este anlisises posible identicar que esta dicultad en conectar las dimensiones macro conlos espacios escolar origina la sensacin de estar ante un discurso retrico antesque frente a una estructura efectivamente hipottico-deductiva.


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Recapitulando, es posible identicar al menos tres elementos que iden-

ticaron la manera como Arequipa emprendi la descentralizacin educativa.En primer lugar, es claramente apreciable el liderazgo y aval del gobiernoregional. En los tres procesos educativos regionales descritos la presencia delgobierno regional fue activa. En segundo lugar, el enfoque asumido en el de-sarrollo de procesos educativos regionales fue democratizador y un ejercicioimportante de vinculacin de entre el Estado y la sociedad civil. Finalmente,result un ejercicio interesante la bsqueda de articulacin entre la gestin ylos propsitos educativos.

No obstante, es posible tambin identicar como estos esfuerzosy hasta cierto punto logros alcanzados se constituyeron nalmenteen insumos especcos para operar la descentralizacin desde lo norma-tivo y lo institucional. Ral Molina (2010) sostiene que el diseo institu-cional normado para el funcionamiento de los gobiernos regionales no esapropiado para emprender una reforma descentralista debido a la pocaclaridad de los roles, la poca autonoma que se le asigna a los gobiernosregionales y sus unidades administrativas, y a los pocos recursos y capa-cidades con que se cuentan en las regiones. Al respecto, cabe preguntarsecules son las consecuencias los activos y los pasivos para la descen-tralizacin educativa planteada para el Per que acarrea haber colocado el

nfasis en el tema institucional y normativo?De otro lado, el enfoque deductivo (ir de lo universal a lo particular)

que se imprimi a la descentralizacin educativa se maniesta en dos factoresque podran jugarle en contra al propio proceso de descentralizacin. Mereero al localismo identitario y a la trivializacin de los contenidos educativolocales. En el primer caso, el enfoque deductivo en planicacin curricular setraduce en la utilizacin del tercio curricular; es decir, el uso de libre disponi-bilidad que corresponde aproximadamente al 30% de espacio curricular. Esto,adems, de tener problemas concretos de implementacin por parte de los

docentes5

, provoca actitudes relacionadas a no compararse con el otro paracomprender la heterogeneidad del pas, puesto que podra estar utilizndosela diversicacin para mirarse a s mismo. Junto con ello, la trivializacinde los contenidos educativos se pone en evidencia cuando se observa que losdocentes utilizan los dichos contenidos locales como una estrategia motiva-

5 Para mayor informacin sobre el tema puede revisarse De Belaunde (2006) yRuiz-Bravo, Rosales y Neyra (2006).


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cional que, al inicio de las sesiones de aprendizaje, capture la atencin o que

facilite la ejemplicacin de temas6

.Finalmente, estos nfasis en lo normativo-institucional y en lo deduc-

tivo se tradujeron en un marco de oportunidades para mejorar las copias aescala, antes que en formas nuevas de crear institucionalidades regionalesque al mismo tiempo de ser alternativas al modelo nacional, sean los sucien-temente slidas como para articularse con los niveles nacionales y articular alos niveles locales. Y es que el esquema de la descentralizacin educativa fuebastante ms conservador que innovador. Ejemplos de ellos son los esquemasque existen para la planicacin de polticas educativas: Proyecto EducativoNacional, Proyecto Educativo Regional, Proyecto Educativo Local y ProyectoEducativo Institucional; para los diseos curriculares: Diseo Curricular Na-cional, Currculo Regional, (Currculos locales) y Plan Curricular Institucional(escolar) e incluso para los espacios de participacin como es el caso del es-quema: Consejo Nacional de Educacin, Consejos Participativos Regionales,Consejos Participativos Locales y Consejos Educativos Institucionales.

La atencin que debe ponerse a lo normativo-institucional y a lo de-ductivo es fundamental. En ningn caso sostengo que no debiera hacerse. Miintencin es reexionar sobre las consecuencias que el nfasis puesto en estosenfoques ha trado consigo, particularmente en contexto como el peruano, en

donde se pretende que la descentralizacin aporte a objetivos sociales supe-riores como la justicia social.

Estos nfasis me permiten por otro lado, concluir esta seccin con nuevaspreguntas: cul es el nivel de autonoma que tiene lo particular frente a lo gene-ral?, cunto de reforma educativa es un cambio en el modelo de gestin?

Reexiones fnales

Este artculo busc reexionar sobre cmo fue vivido el proceso de

descentralizacin en las regiones, a partir del anlisis de los procesos de cam-bio de polticas pblicas emprendidas en Arequipa en el sector de educacin.Al menos en este sector, la descentralizacin fue una experiencia fundamen-talmente desarrollada desde un enfoque deductivo y en el mbito normativo-institucional. En tal sentido, la experiencia de la descentralizacin fue enten-

6 Esto es aquello que han notado las investigaciones que vienen realizando Maria-na Eguren, Carolina de Belaunde y Natalia Gonzlez en el marco del ProgramaLeer es Estar Adelante.


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dida como un fenmeno procedimental en donde la denicin de reglas que

debieran regir la educacin regional y/o la planicacin organizada en estra-tegias que requeran ajustes institucionales se constituyeron en el leitmotiv dela descentralizacin educativa.

Este nfasis puesto en el fenmeno procedimental permiti, de algunamanera, tener un orden en la implementacin del proceso y alinear las inicia-tivas. Sin embargo, este procedimiento no logr refundar las relaciones en-tre los sujetos y las instituciones. La descentralizacin comprendida como unprocedimiento normativo, institucional y deductivo posterg el surgimientode procesos de accin social.

Desde una perspectiva fenomenolgica, una porcin de la realidadsocial es producto de las interacciones que se dan entre los sujetos y las insti-tuciones. Y es en este espacio intersubjetivo en donde justamente se produceel signicado; es decir, la construccin mental que hace que el sujeto de ciertoscomponentes de la realidad (Schtz 1974). Este signicado cobra un sentidoparticular cuando permite la modicacin de esa realidad; intervenir en esaregin de la realidad que Alfred Schtz (1993 [1932]) denomin mundo devida; es decir esa realidad en la que el hombre puede intervenir y modicarla,al mismo tiempo que acta en ella.

Pero, por qu es necesario intentar comprender fundamentalmentela descentralizacin como un proceso de interaccin entre sujetos e institucio-nes?, por qu no es suciente mejorar los procedimientos institucionales?,por qu resulta relevante entender la descentralizacin, particularmente laeducativa, desde un punto de vista intersubjetivo?

El argumento principal es debido a la naturaleza de la promesa dejusticia social que la propia descentralizacin instal en el imaginario de la so-ciedad. La apuesta por la descentralizacin estuvo, desde sus inicios, asociadaal logro de ms democracia y ms desarrollo (Cuenca y Muoz 2006; Barea

2005; Gonzales de Olarte 2003; Muoz, Motta y Solari 2002; Trivelli 2002; Z-rate 2002). De hecho:

En el Per, estas reformas poltico-institucionalesiniciadas en 2002 se asentaron, entre otros elementos, enreinaugurar un contrato entre las instituciones de la so-ciedad civil y el Estado sobre la base de la participacin,bajo el supuesto de que esta garantizara una sociedad msdemocrtica. Por ello, la descentralizacin estuvo, y has-


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ta cierto punto sigue estando, vinculada con los discursos

participativos e imaginada como la promesa alcanzable dejusticia social. (Barrantes, Cuenca y Morel 2012).

Esta promesa de justicia social no es posible de alcanzar trabajandoparticularmente en el campo normativo-institucional, ni bajo un enfoque de-ductivo. Ms an, resulta insuciente concebir la descentralizacin como unfenmeno procedimental si reconocemos que la justicia social adquiere, cadavez ms, formas complejas de denicin, en donde se yuxtaponen componen-tes econmicos, polticos y culturales. En palabras de Nancy Fraser [] fun-dados en un modo de ordenacin social especcamente poltico, slo puedenser comprendidos por una teora que conceptualice la representacin, juntocon la distribucin y el reconocimiento, como una de las tres dimensionesfundamentales de la justicia. (Fraser, 2008:43).

Estos 10 aos de puesta en marcha del proceso de descentralizacindeberan ser una oportunidad para renovar las preguntas alrededor de aque-llo que buscamos lograr con la descentralizacin; iniciar una discusin teleo-lgica de la descentralizacin. Por lo pronto, queda claro que existe un desen-cuentro entre la forma como se ha venido implementando este proceso en laspropias regiones y la meta que se quiere alcanzar. Por ello, urge preguntarnosen qu nivel colocamos la promesa de la descentralizacin. Si la opcin es

comprender la descentralizacin como un fenmeno procedimental, lo mejorsera colocar la expectativa de cambio en el justo campo de la administraciny del funcionamiento del Estado. Pero si, por el contrario, se insiste en consi-derar que la descentralizacin nos llevar a consolidar la democracia y el de-sarrollo, se tendrn que crearse espacios de encuentro entre las instituciones ylos sujetos para lograr la apropiacin y la signicancia de la descentralizacin.Solo cuando la descentralizacin sea vivida y comprendida como una accinsocial la promesa de una mejor vida estar ms cerca de concretarse.

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