Reforma política y electoral en América Latina, 1978-2007 - Zovatto et al 1108pp. OK

REFORMA POLTICA Y ELECTORAL EN AMRICA LATINA 1978-2007

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 418Coordinador editorial: Ral Mrquez Romero Edicin y formacin en computadora: Wendy Vanesa Rocha Cacho

REFORMA POLTICA Y ELECTORAL EN AMRICA LATINA 1978-2007DANIEL ZOVATTO J. JESS OROZCO HENRQUEZ Coordinadores

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO IDEA INTERNACIONAL MXICO, 2008

IDEA Internacional www.idea.int

Primera edicin: 2008 DR 2008. IDEA Internacional. DR 2008. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Circuito Mtro. Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F. Impreso y hecho en Mxico ISBN 978-970-32-5029-5

CONTENIDO Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hctor FIX-FIERRO Vidar HELGESEN Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dieter NOHLEN XI

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Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX J. Jess OROZCO HENRQUEZ Daniel ZOVATTO PRIMERA PARTE LECTURA REGIONAL COMPARADA Reforma poltica y electoral en Amrica Latina 1978-2007: lectura regional comparada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Daniel ZOVATTO J. Jess OROZCO HENRQUEZ SEGUNDA PARTE ANLISIS NACIONALES Reforma electoral en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alberto Ricardo DALLA VA Reforma electoral en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jorge LAZARTE R.VII

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Reformas polticas y democracia en Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . Leonardo BARRETO David FLEISCHER Reforma electoral en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carlos HUNEEUS Reforma electoral en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Humberto de la CALLE Reforma poltica en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rubn HERNNDEZ VALLE Reforma electoral en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Simn PACHANO Reforma poltica en El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lvaro ARTIGA-GONZLEZ Anlisis de las reformas polticas en Guatemala . . . . . . . . . . . . . Mario FUENTES DESTARAC La reforma poltica electoral en Honduras . . . . . . . . . . . . . . . . . Ernesto PAZ AGUILAR La reforma electoral y el cambio poltico en Mxico . . . . . . . . . Lorenzo CRDOVA VIANELLO Reforma electoral en Amrica Latina: el caso de Nicaragua . . . . Sergio J. CUAREZMA TERN Francisco ENRQUEZ CABISTN Reforma electoral en Amrica Latina: el caso de Panam . . . . . . Eduardo VALDS ESCOFFERY

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Reforma poltica en Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jorge SILVERO SALGUEIRO Reforma poltica en Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fernando TUESTA SOLDEVILLA Reformas polticas en Amrica Latina: Repblica Dominicana . . Isis DUARTE Rosario ESPINAL Uruguay: reformas polticas en la nueva etapa democrtica . . . . . Jorge LANZARO Reforma electoral en el sistema poltico en Venezuela . . . . . . . . Allan R. BREWER-CARAS TERCERA PARTE APNDICES

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Apndice 1. Bibliografa general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1023 Apndice 2. Bibliografa por pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1055 Apndice 3. Notas curriculares de los autores . . . . . . . . . . . . . . . 1093

Reforma poltica y electoral en Amrica Latina 1978-2007, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir el 4 de febrero de 2008 en Formacin Grfica, S. A. de C. V., Matamoros 112, colonia Ral Romero, 57630 Ciudad Nezahualcyotl, Estado de Mxico. En su edicin se emple papel cultural 70 x 95 de 50 kilos para los interiores y cartulina couch de 162 kilos para los forros. Consta de 1,000 ejemplares.

PRESENTACIN

A partir de 1978, ao en que se inicia la tercera ola democratizadora en Amrica Latina, se ha venido desarrollando un intenso y rico proceso de reforma poltica y electoral que ha contribuido radicalmente a reconfigurar la regin. En efecto, mientras que a mediados de los setenta slo en Costa Rica, Colombia y Venezuela se elegan con regularidad las autoridades pblicas mediante procesos electorales abiertos y competitivos, hoy, a pesar de los diferentes avances y retrocesos experimentados, en todos los pases de la regin se celebran elecciones libres para nombrar a los jefes de gobierno, y se ha avanzado en el mejoramiento de los marcos legales que han permitido el fortalecimiento de las instituciones democrticas. Ciertamente, ms all de los mnimos electorales de elecciones libres y secretas, los pases latinoamericanos han mostrado un progreso importante en la consolidacin de sus instituciones polticas, entre las que destacan el fortalecimiento de los poderes Ejecutivos y Legislativos, reformas de los sistemas de partidos polticos y de los sistemas electorales, la inclusin de nuevas formas de participacin poltica, y los procesos de transparencia y rendicin de cuentas. La relevancia y actualidad de estas transformaciones tienen especial importancia en un momento donde nuevas formas de hacer poltica y de entender la poltica parecen trascender la regin. Este contexto poltico proporciona el escenario para evaluar lo que se ha logrado en las ltimas tres dcadas en materia de desarrollo democrtico y, con base en ello, plantear los principales desafos que los pases latinoamericanos continan enfrentando en lo que concierne al fortalecimiento democrtico y la reforma institucional. El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral y el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM decidieron sumar esfuerzos con el fin de exponer las principales tendencias de reformasXI

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PRESENTACIN

que las democracias de la regin han tenido durante los ltimos 30 aos. Dicho esfuerzo culmin con la presente publicacin, titulada Reforma poltica electoral en Amrica Latina 1978-2007. La investigacin se concentra en el anlisis de tres grandes reas temticas: a) Regmenes de gobierno. b) Sistemas electorales. c) Sistemas de partidos polticos. El trabajo incluye 18 estudios nacionales escritos por un experto de cada pas, a partir de los cuales se realiz un anlisis comparado a nivel regional. Sinceramente esperamos que el invaluable material en esta publicacin retroalimente discusiones y debates as como la investigacin sobre los nuevos procesos de reforma. La realizacin de esta obra no habra sido posible sin el compromiso y la participacin de un calificado y amplio grupo de expertos latinoamericanos, quienes aportaron sus conocimientos en cada uno de los aspectos de este complejo tema, tanto en su dimensin normativa como en las prcticas cotidianas de los diferentes pases de la regin. Sus valiosas contribuciones, la recopilacin y sistematizacin de informacin, as como su compromiso e inters, resultaron fundamentales para la consecucin de los objetivos propuestos. En reconocimiento de sus aportes expresamos nuestro agradecimiento a Alberto Dalla Va (Argentina), Jorge Lazarte (Bolivia), David Fleischer y Leonardo Barreto (Brasil), Carlos Huneeus (Chile), Humberto de la Calle (Colombia), Rubn Hernndez (Costa Rica), Simn Pachano (Ecuador), lvaro Artiga (El Salvador), Mario Fuentes (Guatemala), Ernesto Paz (Honduras), Lorenzo Crdova (Mxico), Sergio Cuaresma y Francisco Enrquez (Nicaragua), Eduardo Valds (Panam), Jorge Silvero (Paraguay), Fernando Tuesta (Per), Isis Duarte y Rosario Espinal (Repblica Dominicana), Jorge Lanzaro (Uruguay) y Allan Brewer-Caras (Venezuela). Finalmente, deseamos expresar nuestro especial reconocimiento y agradecimiento para Daniel Zovatto (IDEA Internacional) y Jess Orozco Henrquez (UNAM) por la coordinacin de este proyecto. Asimismo, un especial reconocimiento para Ileana Aguilar y Steffan Gmez por su intensa labor de coordinacin y seguimiento en las diferentes etapas de la

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investigacin. Nuestro agradecimiento se extiende a Jos Mara Bringas Valdivia por su auxilio en la recopilacin y sistematizacin de una parte de la informacin utilizada y a Ral Mrquez por su apoyo para la edicin de la obra. Hctor FIX-FIERRO Director del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM Vidar HELGESEN Secretario General, IDEA Internacional

PRLOGO

La reforma poltica sigue ocupando un lugar relevante en la agenda poltica de Amrica Latina. Esta observacin se refleja, no slo en las reformas polticas que se programan y llevan a cabo en la regin, lo ms ostentoso en el caso de las nuevas constituciones que en algunos pases se encuentran en fase de legislacin; sino que se desprende tambin de las encuestas entre politlogos, que en su mayora manifiestan la idea de que lo que ms apremia en Amrica Latina son reformas institucionales. En el tratamiento de esta temtica, en la poltica y en las ciencias llamadas a su estudio, urge tambin una necesidad especfica: el saber diferenciar. Acorde con lo que apuntaba George Spencer-Brown en su estudio Laws of Form (Londres, 1969), en la diferenciacin estriba todo nuestro conocimiento. Esta sentencia resulta vlida tambin en relacin con el campo poltico-institucional. En el estudio de los factores que intervienen en el desarrollo de la democracia en Amrica Latina conviene diferenciar entre los factores institucionales y los no-institucionales y, dentro del primer grupo, entre factores individuales como el sistema de gobierno, el sistema electoral y el sistema de partidos polticos. El estudio de la famosa triloga de factores, por lo dems, no debe restringirse a cada uno de ellos, sino que debe enfocar su interrelacin. Qu se puede saber realmente sobre el funcionamiento de un sistema presidencial sin considerar la estructura y el grado de institucionalizacin del sistema de partidos polticos como factores intervenientes? En el fondo muy poco, como lo demuestra precisamente el funcionamiento diferente de los sistemas presidenciales en Amrica Latina. Por otra parte, hay que diferenciar entre el sistema poltico y las condiciones econmicas y sociales que lo rodean, diferenciacin que nos recomienda la teora sistmica. De no diferenciar correctamente entre sistema y contexto, se corre el peligro de incluir en el objeto observado, el sistema poltico, los fenmenos de su entorno, el estado del desarrolloXV

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econmico y social. Esta confusin es frecuente en Amrica Latina, incluso entre los especialistas en ciencias sociales. La democracia en Amrica Latina se define al atribuir a su concepto mismo algunas caractersticas de su entorno, lo que se expresa en el uso ya habitual de nuevos adjetivos de la democracia, por ejemplo democracia electoral, o sea restringida a lo electoral, o democracia de baja calidad, porque no pasa la prueba en comparacin con las democracias de los Estados sociales, en cuya definicin se incluye tambin su respectivo entorno socioeconmico. Estas ideas conceptuales justifican holgadamente que el estudio de las democracias latinoamericanas con miras a sus reformas se circunscriben al mbito de lo poltico-institucional, como proponen los organizadores de este estudio colectivo: rgimen de gobierno, rgimen electoral, rgimen de partidos y, finalmente, tomando en cuenta relevantes inquietudes actuales, las formas de participacin directa del soberano en la toma de decisiones. El postulado de diferenciacin requiere tambin considerar las evoluciones nacionales, por cierto dismiles. El balance regional se establece, de acuerdo con el mtodo inductivo, sobre la base de los informes nacionales. Esta metodologa se contrapone a otra tendencia en las ciencias sociales en Amrica Latina, la de evaluar el desarrollo de la democracia en la forma de un proceso de benchmarking, de marcar las distancias entre el estado actual y el estado deseado, para el que las democracias consolidadas de los pases industriales constituyen su parmetro. Sin embargo, la simple medicin entre pases de diferentes niveles de desarrollo no contribuye a aclarar los factores condicionantes del desfase; se detiene ms bien en indagar los factores que de esta u otra manera influyen en el proceso de consolidacin o desconsolidacin de la democracia constitucional. Sin embargo, no es posible eclipsarse del anlisis causal cuando se trata de remediar la situacin que se define como deficiente. An ms, sin anlisis histrico del caso concreto no es posible precisar las reformas que son apremiantes. En este sentido, se observa en Amrica Latina una tendencia a favorecer reformas que amplan los canales de participacin. Sin lugar a dudas, la participacin constituye un objetivo relevante, incluso un valor en s mismo. Sin embargo, resulta imperioso para la salud de la democracia balancear adecuadamente la participacin con la efectividad del sistema poltico. Y parece innegable que existe un cierto trade off entre ambas

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metas. Ahora bien, la participacin tiene un fuerte representante en la sociedad misma, en la sociedad civil que en Amrica Latina en general menosprecia lo institucional cuando se presenta en forma de estructuras de participacin representativas, y pide constantemente la ampliacin de los canales de participacin directa. Casualmente, a veces los protagonistas de la corriente participacionista perciben el trade off, y priorizan sin tardar mucho el objetivo de participacin, como demuestra la siguiente cita que tom de un cuaderno publicado para ensear la democracia: La primaca de la bsqueda de gobernabilidad y de estabilidad del gobierno son variables que influyen, negativamente, en el diseo de una democracia que posibilite una mayor participacin de la ciudadana en la gestin de lo pblico. Habrse ledo semejante frase? Por supuesto, la gobernabilidad, vinculada con el desempeo de los gobiernos en el campo de las polticas pblicas, es un objetivo crucial para el futuro de la democracia en Amrica Latina. Se trata de un valor altamente positivo que el debate poltico sobre reformas institucionales empieza a tomar en serio; mucho antes, las encuestas ya han llamado la atencin sobre el fenmeno. Me refiero a la pregunta acerca de la preferencia entre una democracia y un rgimen autoritario con desarrollo social, cuyo resultado en Amrica Latina, un poco decepcionante para la democracia, sealaba la importancia que la gente atribua al desempeo gubernamental en la lucha contra la pobreza y contra la desigualdad social. En trminos ms abstractos, referidos a la legitimidad, se impone otra diferenciacin. La diferencia entre input legitimacy y output legitimacy. En Amrica Latina, en el discurso poltico y en numerosas reformas se ha dado prioridad a la legitimidad de entrada; se impone, sin embargo, aumentar la legitimidad de salida. Ya es hora de pensar en la gobernabilidad, en su aumento a travs de reformas institucionales, sin perder de vista que su incidencia en el funcionamiento del sistema poltico depende de factores no institucionales. De entre ellos destaca la cultura poltica, factor que tiene mayor incidencia en el desempeo de las instituciones que en sentido inverso, las instituciones en el desarrollo de la cultura poltica. Frente a estos horizontes de problemas en el quehacer de las ciencias sociales referidas a Amrica Latina, el estudio colectivo que tengo el privilegio de prologar ser recibido muy favorablemente. Cumple plenamente con los requisitos de diferenciacin sobre los que he llamado la

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atencin, y atiende los criterios necesarios para resultar muy til para el debate y para el campo de reformas a los que se refiere. Espero que reciba la acogida pertinente en el mundo acadmico y poltico que gracias a sus virtudes merece. Dieter NOHLEN Universidad de Heidelberg

INTRODUCCIN Amrica Latina vive desde hace tres dcadas el proceso de redemocratizacin ms prolongado, extenso y profundo de su historia, consecuencia de una doble transicin que en algunos pases es, incluso, triple: la primera, del autoritarismo a la democracia; la segunda, de economas fuertemente intervenidas por el Estado y relativamente cerradas, a economas ms abiertas y orientadas al mercado; la tercera, que aplica slo a ciertos pases, de la guerra a la paz. Una de las principales caractersticas de este proceso que se inici en 1978 en Ecuador y en Repblica Dominicana, en el marco de la tercera ola, consiste en los desajustes que se han producido entre la poltica y la sociedad. Para algunos existe no slo un retraso en las formas de hacer poltica, sino tambin en las formas de pensarla. Como bien apunta B. Nanin,1 el patrn de la democracia de partidos ha declinado con el auge de nuevos modos de hacer poltica debido a los cambios operados en las sociedades mismas y en su cultura, debido a la fuerte presencia de los medios de comunicacin. De esta forma, la llegada de la tercera ola en Amrica Latina vino acompaada de una intensa agenda de reformas que se caracteriz por un fortalecimiento de la institucionalidad democrtica para la eleccin de representantes, transformaciones en el sistema de partidos polticos y, en algunos pases, la inclusin de reformas de segunda generacin que buscaron ampliar los mrgenes de participacin poltica de nuevos sectores de la ciudadana en general. El objetivo de ese proceso de reconfiguracin fue avanzar en la institucionalidad del sistema democrtico, y como resultado de esta evolucin hoy todos los pases latinoamericanos celebran elecciones libres y transparentes, en un ambiente de paz social y seguridad poltica. Ciertamente en algunos pases este desarrollo es mucho1 Nanin, B., La metamorfosis de la representacin, en Dos Santos, M. R. (comp.), Qu queda de la representacin poltica?, Caracas, CLACSO-Nueva Sociedad, 1994.

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mayor que en otros, pero en general la regin ha mostrado un progreso considerable. Las caractersticas e intensidad de las reformas han sido influidas por la realidad y cultura poltica de cada pas, as como por su tradicin democrtica. Ello ha generado una gran variedad y riqueza en cuanto a las normas y variaciones del sistema poltico existente en la regin. Por otra parte, y a diferencia de las reformas econmicas sobre las que existe un intenso debate y un profuso anlisis, el estudio comparado de las reformas polticas-electorales en Amrica Latina, sin perjuicio de algunos trabajos pioneros en este campo, resulta todava anmico, sobre todo en relacin con el impacto que las mismas han tenido para la estabilidad y gobernabilidad del sistema, para mejorar los niveles de representacin, rendicin de cuentas y transparencia de los actores polticos, as como para el desarrollo econmico y social de la regin. No existe en Amrica Latina una obra de carcter comparado sobre todos los aspectos principales de la reforma poltica electoral. Con seguridad, podemos hallar estudios sobre uno o varios de los temas que afectan el sistema poltico o a alguno de sus componentes, como el rgimen de gobierno presidencialista, las variaciones en los sistemas de eleccin legislativa, o bien sobre la vida interna de los partidos polticos, entre otros; pero stos, si bien importantes, al analizar slo uno de los mltiples aspectos del funcionamiento de los sistemas polticos, no permiten tener una comprensin holstica de las normas que rigen la totalidad de su accionar. Fue precisamente la carencia de estudios latinoamericanos comparados sobre esta temtica lo que motiv al Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, IDEA, y al Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM a aunar esfuerzos para presentar un trabajo que muestre la situacin actual de las diferentes reas de reforma poltica electoral en los 18 pases de Amrica Latina,2 y poder realizar, a partir de las experiencias nacionales, un mapeo de la situacin regional. A lo largo de la obra se explora la experiencia resultante de las reformas emprendidas durante los ltimos treinta aos en cada uno de esos pases y2 Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.

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en la regin en su conjunto. Sus objetivos y contenidos los detallamos a continuacin. I. OBJETIVO Y NATURALEZA DE LA OBRA El objetivo general de esta obra es reunir, sistematizar, analizar y divulgar las caractersticas principales de los procesos de reforma poltica electoral en los 18 pases de Amrica Latina. Se busca, asimismo, identificar las principales tendencias de reforma, los temas abordados en el proceso reformador y los que an se encuentran pendientes de regulacin o claramente subregulados. Los temas cubiertos por el estudio se dividen en tres variables que han sido denominadas por Dieter Nohlen como la triloga:3 sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos polticos. La investigacin presenta un examen de cada uno de esos temas a partir de la experiencia de reforma en la regin. En ese sentido, cabe advertir que cada pas, de acuerdo con su tradicin, idiosincrasia, costumbres y prcticas, ha inducido la legislacin requerida para regular en funcin de sus necesidades y de su desarrollo poltico. Es posible, sin embargo, que la experiencia comparada sirva de gua para que otros pases avancen en la regulacin de temas pendientes, tratando de adaptar a sus realidades las experiencias jurdicas y efectos prcticos que en otras naciones han rendido beneficios. Asimismo, debemos sealar que cuando se estudian asuntos relacionados con reformas poltico-electorales siempre surgen nuevos escenarios y procesos por documentar, pues casi a diario se generan nuevas regulaciones en los espacios de deliberacin legislativa. De hecho, durante el proceso de elaboracin de este estudio hemos tenido que incluir reformas que se han presentado en el lmite del perodo de la investigacin con la certeza, incluso, que en el momento de salida de este libro habr nuevos procesos de reforma en trmite. Queda claro, as, que este trabajo no pretende agotar el tema, sino contribuir al debate y la reflexin sobre los progresos registrados a la fecha en Amrica Latina.3 Nohlen, Dieter, La triloga: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos, Justicia Electoral, vol. V, nm. 8, 1997.

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II. ESTRUCTURA, METODOLOGA Y CONTENIDO DEL ESTUDIO A la luz de los objetivos planteados, esta obra ha sido diseada en su lenguaje y estructura para facilitar su lectura y la comprensin del tema. No se trata de un estudio estrictamente acadmico, si bien est basado en investigaciones rigurosas realizadas por especialistas en la materia y en un cuidadoso examen de la legislacin vigente. La obra se compone de tres partes: a) la primera comprende una lectura regional comparada sobre la reforma poltica electoral en Amrica Latina; b) la segunda presenta 18 anlisis nacionales sobre esta materia, y c) la tercera contiene los apndices. Los 18 anlisis nacionales fueron realizados y escritos por un experto de cada pas de la regin. Cada uno de ellos estructur su estudio de acuerdo con una gua que le fue suministrada por el equipo coordinador de la investigacin. Esta gua fue previamente validada a fin de que abarcase los principales temas de reforma que afectan la vida del sistema poltico en su conjunto. A partir de la informacin presentada en cada uno de los estudios nacionales se estructur un anlisis comparado con las principales reformas y tendencias en el mbito regional, que se presenta en la primera parte de la obra. Esta lectura comparada sistematiza, en el plano latinoamericano, los diversos temas contemplados en la gua de investigacin, mostrando los avances y retrocesos y, sobre todo, las diferencias que an existen en el desarrollo democrtico institucional. Por ltimo, y con el propsito de complementar el anlisis presentado en los estudios nacionales y en el balance regional, en la tercera parte se incluye un apndice con la compilacin de la bibliografa ms relevante sobre las diversas reas de la reforma poltica electoral. Asimismo, se presentan las notas curriculares de los autores que participaron en este proyecto. III. PBLICO META Los principales destinatarios de la obra si bien no los nicos son: a) los polticos o tomadores de decisiones de alto nivel jerrquico en la vida poltica de los pases de la regin, y b) los legisladores involucrados

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en la evaluacin del sistema poltico y el desarrollo de la legislacin en esta materia. Esta obra se dirige tambin a: c) miembros de la sociedad civil interesados en participar de los diversos procesos de reforma a lo interno de sus pases; d) funcionarios de los rganos electorales, gerentes y otros actores con responsabilidades funcionales en aspectos particulares de la gestin electoral; e) institutos polticos, fundaciones, internacionales partidarias y centros de investigacin que realizan estudios y llevan a cabo actividades sobre el funcionamiento del sistema poltico y la consolidacin democrtica; f) organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales que prestan asistencia y ejecutan labores en torno a los temas aqu desarrollados, y f) a los expertos y acadmicos interesados en la temtica del fortalecimiento y desarrollo de la democracia. IV. NOTAS METODOLGICAS El primer paso que se dio en este proyecto de investigacin fue la elaboracin de los trminos de referencia para el desarrollo de los estudios nacionales. Intentamos disear una gua de anlisis que abarcase los temas medulares para entender el comportamiento de los sistemas polticos de la regin, y que a su vez permitiese al investigador presentar un panorama exhaustivo del desarrollo de las reformas en cada uno de los componentes del sistema a lo largo del perodo de estudio. Luego se eligi y contrat a los 18 expertos que desarrollaran el anlisis en cada pas, quienes elaboraron sus estudios nacionales siguiendo las pautas fijadas en las guas de investigacin diseadas para ese propsito. Posteriormente se realiz una sistematizacin de la informacin y, con ella, se elabor una lectura regional comparada. Este repaso, contenido en la primera parte de la obra, recoge las principales caractersticas de la reforma en el mbito regional. De esta forma, el lector cuenta, por un lado, con la perspectiva nacional y, por otro, con el anlisis regional. V. CONTENIDO TEMTICO DEL ESTUDIO La investigacin se concentra en el anlisis de tres grandes reas: reformas al sistema de gobierno, reformas al sistema electoral y reformas

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al sistema de partidos polticos. stas se subdividen a su vez en temas clave en el accionar de los sistemas polticos de Amrica Latina que, como ya se seal, fueron desarrollados en el plano nacional y luego en el comparado regional. En el mbito de los anlisis nacionales, el detalle de los contenidos de la investigacin es el siguiente: en el primero se presenta una breve introduccin que describe el contexto poltico de las reformas y los principales hechos histricos que configuraron el sistema poltico y electoral de cada pas; con ello se busca determinar el estado inicial de las democracias de la regin al entrar a este periodo de reformas. En el segundo se analizan las reformas al rgimen de gobierno. En esta seccin se dio nfasis a las que se han desarrollado para fortalecer o debilitar el presidencialismo y a las reformas para modificar el rgimen en aras de uno semipresidencial o parlamentario. Asimismo, en esta parte se desarrollan las reformas que se establecieron para reequilibrar las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. El ltimo apartado de esta seccin se adentra en el papel de las instituciones de rendicin de cuentas y las modificaciones que se han dado sobre este tema. Luego, en el tercer desarrollo temtico, se analizan las reformas al rgimen electoral, entre ellas el sistema de eleccin presidencial, la duracin del mandato, la simultaneidad de las elecciones, las reformas en materia de reeleccin presidencial y los componentes del sistema de eleccin legislativa, donde se destacan el tamao de las circunscripciones, el tipo de frmula de asignacin de escaos y las caractersticas de las listas electorales. Tambin se evalan en este captulo las reformas al organismo electoral, tanto en el mbito jurisdiccional como administrativo, y se examinan los mecanismos de democracia directa que han sido incluidos en la legislacin de la regin, junto con las experiencias prcticas y su impacto. En suma, este recuento por el sistema electoral permite manejar un panorama mucho ms claro de los niveles de representacin, gobernabilidad y participacin en cada uno de los pases. En la cuarta seccin se desarrolla todo lo referido al sistema de partidos polticos y a las reformas hechas a las leyes de partidos. Entre ellas destaca lo referido a la democracia interna, tanto para la eleccin de autoridades como para la eleccin de candidaturas. Asimismo, se analiza la evolucin de los sistemas de financiamiento poltico, en su componente pblico y privado, y las mltiples variaciones entre pases. Por otro lado,

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se aborda lo referido a la participacin poltica de la mujer por medio de la inclusin de cuotas, y las reformas sobre candidaturas independientes que eliminan el monopolio de la representacin a los partidos polticos. Por ltimo, se examinan las regulaciones sobre el transfuguismo, tema de reciente inclusin en la legislacin regional. Por su parte, el ltimo apartado recupera una evaluacin de las reformas efectuadas a nivel nacional, su impacto y una valoracin en el sentido de si cumplieron o no con los objetivos iniciales. Con los insumos desarrollados a nivel nacional se elabor una lectura regional comparada, en la cual los temas referidos se cotejaron para presentar al lector las diferencias y similitudes del enfoque regulador en cada uno de los 18 pases que abarca el estudio. Este balance comparado se inicia con una aproximacin terica a cada uno de los temas, seguido de un diagnstico de las principales tendencias de reforma observadas en la regin y de su impacto. Por ltimo, se describe el estado del arte actual de los pases latinoamericanos con respecto a cada uno de los temas desarrollados. VI. LIMITACIONES ENFRENTADAS Es necesario reconocer que existen numerosas limitaciones metodolgicas y prcticas a la hora de llevar a cabo un proyecto de investigacin como el que aqu se desarrolla, sobre todo si se considera que en Amrica Latina los sistemas electorales, y en general los sistemas polticos, estn en constante transformacin. Uno de los principales problemas con el que se enfrent el equipo coordinador de este estudio fue la constante modificacin, durante el periodo de anlisis, de algunos aspectos de los sistemas polticos de la regin, lo que nos oblig a modificar los documentos en varias oportunidades. Esta situacin motiv que estableciramos el mes de diciembre de 2007 como fecha de cierre del anlisis, aclaracin pertinente en caso de que durante los primeros meses de 2008 se hayan dado reformas que afecten los temas tratados. Cabe advertir, tambin, que en algunos pases latinoamericanos an se presentan muchas imprecisiones y vacos legales en varias de las reas estudiadas. Fue difcil incluso documentar los procesos internos de reforma de los pases debido a la especificidad de los contenidos y las cons-

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tantes modificaciones legales en algunos de ellos. De igual forma, la poca claridad de la legislacin o de los efectos de las reformas en ciertas materias da pie a que el anlisis sea objeto de diversas interpretaciones, aun por parte de los mismos expertos en el tema. En ese sentido, debemos sealar que durante el proceso de investigacin se realizaron todas las consultas necesarias para ofrecer al lector el panorama ms claro y riguroso de lo que sucede en la regin. Sin embargo, y pese a estas limitaciones, la obra supone el producto de un serio esfuerzo por ofrecer al lector, desde una perspectiva comparada, los principales procesos de reforma poltica electoral que se han desarrollado en las ltimas tres dcadas en Amrica Latina. Aspiramos que este estudio aliente el debate, la reflexin y el intercambio de experiencias sobre estos temas, y que se convierta en un instrumento importante en la interminable tarea por fortalecer los sistemas polticos y la democracia en Amrica Latina. J. Jess OROZCO HENRQUEZ Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM Daniel ZOVATTO Director Regional para Amrica Latina, International IDEA

REFORMA POLTICA Y ELECTORAL EN AMRICA LATINA 1978-2007: LECTURA REGIONAL COMPARADA Daniel ZOVATTO J. Jess OROZCO HENRQUEZSUMARIO: I. Introduccin. II. Reformas al rgimen de gobierno. III. Reformas al rgimen electoral. IV. Reformas al sistema de partidos polticos. V. Conclusiones y reflexiones finales. VI. Bibliografa.

I. INTRODUCCIN Para iniciar el anlisis del proceso de reforma poltica y electoral ocurrido en Latinoamrica a partir del inicio de la tercera ola democrtica,1 es pertinente tener presente lo sostenido por Giovanni Sartori, quien ha sealado: ..es claro que las instituciones y Constituciones no pueden hacer milagros. Pero difcil ser que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno.2 Para Sartori, la estructura legal de un pas ordena y disciplina los procesos de toma de decisiones en el Estado, aspecto fundamental para el buen funcionamiento de la democracia moderna. En efecto, la produccin de buenos gobiernos est marcada por el diseo y la construccin de las estructuras normativas e institucionales capaces de generar gobernabilidad en el marco de la democracia representativa; por ende, los procesos de reformas legales y constitucionales significan1 Vase Huntington, Samuel, The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century, Londres, Norman, 1991. 2 Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, p. 8.

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ZOVATTO / OROZCO HENRQUEZ

un asunto crucial para la democracia, en la medida en que contribuyen a dar viabilidad a la interaccin poltica. A partir de 1978, los pases de Amrica Latina experimentaron la necesidad de impulsar una clara y renovada agenda de reformas dirigidas a tratar de equilibrar, ajustar y sintonizar los sistemas polticos con las nuevas realidades sociales y las crecientes exigencias de la ciudadana en bsqueda de mayor y mejor representacin y gobernabilidad. Estas reformas abarcaron aspectos centrales del rgimen de gobierno, del rgimen electoral y del sistema de partidos, y si bien en numerosos pases ha habido fuertes resistencias al cambio, ya se ha recorrido un largo camino con importantes efectos en la consolidacin de las instituciones democrticas de la regin. En esta lnea de pensamiento, el examen que presentamos pretende reflejar las principales caractersticas y tendencias del proceso latinoamericano de reforma poltica y electoral durante el periodo que va desde 1978 hasta 2007, organizado en torno a los ejes principales: Reformas del rgimen de gobierno. Reformas del rgimen electoral. Reformas del rgimen de partidos polticos (en materia de democratizacin interna y de financiacin). En la primera parte del estudio, referida al rgimen de gobierno, se analizan el sistema de gobierno presidencial vigente en la regin y las iniciativas presentadas para modificarlo, y se hace una caracterizacin de los sistemas latinoamericanos. Tambin se examinan las reformas para equilibrar la relacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y las vinculadas con las instituciones de rendicin de cuentas. En la seccin correspondiente a las reformas al rgimen electoral se abarcan las relacionadas con el sistema de eleccin presidencial, la duracin del mandato y la reeleccin, la simultaneidad de las elecciones, el sistema de eleccin legislativa (para ambas cmaras), las reformas dirigidas al organismo electoral y las producidas en materia de democracia directa. En la parte correspondiente a las reformas relacionadas con el sistema de partidos polticos se analizan las principales transformaciones de su democracia interna, su financiamiento poltico, la discriminacin positi-

LECTURA REGIONAL COMPARADA

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va (gnero y otras poblaciones), las candidaturas independientes y el transfuguismo poltico. Finalmente, a manera de cierre, se destacan las principales caractersticas de los procesos de reforma realizados durante el periodo de estudio, y una valoracin final de los objetivos que deben guiar la nueva agenda de reformas en la regin, con base en la experiencia obtenida a lo largo de estas tres dcadas. Cabe destacar, como se ha sealado en la nota introductoria de esta obra, que los procesos de reforma estn en continua evolucin. Por ello, no es de extraar que al momento de escribir este balance ya en algunos pases se estn dando, si bien en diversos niveles de desarrollo, gestiones para una nueva reforma poltica o electoral. Tales son los casos de Colombia, donde la comisin primera del Senado de la Repblica aprob en diciembre de 2007 la propuesta de reforma constitucional que incluye modificaciones al sistema del financiamiento de partidos, entre otros temas; Costa Rica, en donde una comisin legislativa est tramitando reformas a la ley electoral, tambin con nfasis en los aspectos del financiamiento poltico. Por su parte, en Nicaragua el partido de gobierno est actualmente promoviendo una mocin de reforma constitucional que busca el cambio de un rgimen presidencialista a un rgimen de naturaleza parlamentarista. Dado que estas iniciativas de reforma estn an en proceso de discusin, y que el cierre de este estudio es diciembre de 2007, no han sido incluidas en l. Sin embargo, nos parece relevante sealarlos, para llamar la atencin sobre el continuo movimiento en esta materia. II. REFORMAS AL RGIMEN DE GOBIERNO En este apartado se ofrece un panorama sobre los diversos procesos de reforma a los regmenes de gobierno en Amrica Latina en el marco de la tercera ola democrtica. Dichos procesos (al lado de los relacionados directamente con el sistema electoral y el sistema de partidos polticos) se han caracterizado por su contribucin a la transicin o consolidacin de la democracia en los 18 pases de la regin que integran el estudio, propiciando el hecho histrico indito de que nunca en Amrica Latina la democracia se ha extendido tanto (aun cuando no en todas partes con la profundidad deseada) y por un periodo tan prolongado.

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1. La forma de gobierno presidencial en la regin Aunque el rgimen presidencial se generaliz en el continente durante los siglos XIX y XX, debe recordarse que no ha constituido la nica forma de gobierno ensayada en Amrica Latina. Entre los ejemplos opuestos a la frmula presidencial eminentemente republicana puede citarse el rgimen monrquico o imperial que se adopt en algunas de las colonias recin emancipadas, como en el caso de Mxico en 1821 y, posteriormente, bajo Maximiliano (1865-1867), si bien el rgimen imperial que logr establecerse y alcanz mayor eficacia fue el brasileo, que funcion de 1823 a 1889. Por otra parte, dentro de las formas de gobierno democrticas de carcter republicano adoptadas en la regin, pero distintas a la presidencial, es frecuente identificar como rgimen parlamentario el establecido en Chile entre 1891 y 1924 (aunque autores destacados se resisten a catalogarlo de tal manera).3 En realidad, parecera que dicho sistema podra calificar ms bien como un tipo de sistema presidencial, denominado presidencialismo parlamentarizado segn la clasificacin propuesta por Jorge Carpizo, y que ms adelante se explica y adopta, de la misma manera que el establecido en las Constituciones de Chile de 1833, Per de 1856 y Uruguay de 1934. De manera similar, y dentro del modelo de presidencialismo, cabra mencionar los sistemas que contemplaron matices parlamentarios o, incluso, aquellos que establecieron un presidencialismo atemperado, con cierto predominio del Legislativo, como el de las Constituciones de Uruguay de 1839, Mxico de 1857 y Chile de 1925.4 Por otra parte, y como una forma de gobierno distinta, conviene recordar el ejemplo del rgimen directorial uruguayo, consistente en un Ejecutivo colegiado, vigente de 1918 a 1933 y de 1952 a 1966.53 Si bien el Parlamento tena la facultad de censurar ministros, careca de atribuciones para censurar al jefe de gobierno, caracterstica clave de un sistema parlamentario (cfr. Nohlen, Dieter, Sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos polticos. Opciones institucionales a la luz del enfoque histrico-emprico, Mxico, TEPJFIFE-Friedrich-Nauman Stiftung, 1999, pp. 32 y 33). 4 Vase Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, Mxico, UNAM, 2007, pp. 194-207. 5 Vase Gros Espiell, Hctor, El predominio del Poder Ejecutivo en Amrica Latina, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamrica, Mxico, UNAM, 1977, pp. 9 y ss. Incluso en Mxico, con motivo de la Constitucin de Apatzingn de 1814, durante


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En la actualidad, cabe afirmar que los 18 pases objeto de anlisis adoptan un sistema presidencial. A. El debate presidencialismo vs. parlamentarismo A partir de finales de los aos setenta y de manera acelerada durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta, junto a diversos pases de la regin que haban preservado de antao su sistema presidencial de gobierno, se restauraron paulatinamente regmenes constitucionales del mismo carcter en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Per y Uruguay (despus de cierto periodo bajo regmenes autocrticos, como resultado de distintas causas y el triunfo de la doctrina de la seguridad nacional desde los sesenta y la consecuente intervencin del ejrcito en la poltica). Lo anterior ha permitido, apunta Jorge Carpizo, que todos y cada uno de los 18 pases del rea califiquen como democracias, al menos electorales (en tanto que sus gobiernos se han venido vertebrando a travs de elecciones libres, justas y autnticas; esto es, mediante elecciones competitivas partidarias abiertas, generalmente objetivas y limpias).6 Antes de ahondar en las caractersticas del sistema presidencial y de sus diferencias y/o posibles combinaciones con el sistema parlamentario, es oportuno advertir que ambas formas de gobierno (a las que cabra agregar la del gobierno directorial, ya mencionada) es comn situarlas dentro de la forma de Estado de democracia clsica y distinguirlas no sla lucha de independencia y que rigi parcialmente se adopt tambin un gobierno directorial conformado por un Ejecutivo colegiado de tres individuos designados por el Congreso (vase Orozco Henrquez, J. de Jess, El Poder Legislativo en el Constituyente de Quertaro y su evolucin posterior, Estudios jurdicos en torno a la Constitucin mexicana de 1917 en su septuagsimo quinto aniversario, Mxico, UNAM, 1992, p. 221). 6 Vase Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, cit., nota 4, pp. 111 y 112. Lo anterior de acuerdo con una nocin minimalista de democracia como la postulada por Joseph Schumpeter, que pone nfasis en la libertad electoral y la competencia entre distintas opciones polticas como sus elementos constitutivos (Capitalism, Socialism, and Democracy, 3a. ed., Nueva York, Harper and Brothers Publishers, 1950, pp. 284 y ss). Con independencia de que, desde la perspectiva de un Estado constitucional democrtico de derecho, se considere insuficiente una concepcin minimalista de la democracia y se estime conveniente otra ms robusta, como la democracia constitucional, esencialmente comprometida con la salvaguarda de los derechos fundamentales.

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lo de la forma de Estado autoritario sino de la del Estado socialista, atendiendo a la clasificacin propuesta por Paolo Biscaretti di Ruffia.7 En este sentido, aun cuando todava hace poco tiempo era comn identificar a varios sistemas latinoamericanos dentro de la forma de Estado autoritario, de acuerdo con esa nocin mnima de democracia sera posible ubicar a la totalidad de los 18 pases estudiados entre las formas de gobierno del Estado de democracia clsica, caracterizado por la vigencia o aspiracin de dos valores fundamentales, como la libertad y la igualdad, consagrados en los diversos ordenamientos constitucionales de la regin. En lo que se refiere a los regmenes latinoamericanos bajo la forma de Estado democrtico, resulta tambin claro que la democracia no ha logrado consolidarse en la regin ante los preocupantes dficits de justicia social (la persistencia de altos grados de pobreza y desigualdad, incrementados por las polticas neoliberales) y los dficits poltico-institucionales (la debilidad del Estado de derecho, la insuficiente rendicin de cuentas, los patrones de comportamiento tradicionales de la elite poltica, el clientelismo, la corrupcin, el desprestigio de los partidos polticos y la clase poltica, los bloqueos polticos, la disminucin de la eficiencia del gobierno y, en general, los problemas estructurales que dificultan la gobernabilidad democrtica).87 Vase Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introduccin al derecho constitucional comparado, trad. de Hctor Fix-Zamudio, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996. 8 Cfr. Nohlen, Dieter, El institucionalismo contextualizado. La relevancia del contexto en el anlisis y diseo institucionales, Mxico, Porra-UNAM, 2006, pp. 31-33; ODonnell, Guillermo A., Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America, en Mndez, Juan E. et al. (eds.), The (Un)Rule of Law and the Underprivileged in Latin America, Notre Dame, Indiana, University of Notre Dame Press, Helen Kellogg Institute for International Studies, 1999, p. 326. Segn datos de Latinobarmetro, tanto el apoyo difuso (valoracin positiva de la democracia) como el apoyo especfico (satisfaccin con la democracia) son relativamente bajos y presentan una tendencia regresiva. Si bien la democracia se mantiene en Amrica Latina como el sistema preferido, el porcentaje de aprobacin descendi de 62% en 1997 a 58% en 2006 (respecto de 2005 se aprecia un aumento de 5% en cuanto a valoracin positiva de la democracia, debiendo considerar que se llevaron a cabo varias elecciones y la bonanza econmica, pues el PIB mejor 4%). Si se atiende al grado de apoyo especfico a la democracia, es posible constatar una disminucin que va de 41% en 1997 a 38% en 2006. Mientras que en 1997 los ciudadanos calificaron a la democracia en la regin, en promedio, con 5.8, en una escala de 1 a 10, en 2005 haba bajado a 5.5 y se elev de nuevo en 2006 a 5.8 (probablemente por el elevado nmero de procesos electorales en ese ao).


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De ah que haya sido recurrente la bsqueda, en los distintos pases del rea, de reformas institucionales idneas que contribuyan al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica (entendida, en palabras de Dieter Nohlen, como la estructura poltica que facilita la adopcin de la legislacin y la implementacin de polticas pblicas que satisfagan las necesidades bsicas de la poblacin, promuevan el bienestar comn y, a su vez, retroalimenten la legitimidad del sistema).9 Al respecto, durante los aos ochenta emergi el debate sobre las causas de la inestabilidad poltica de que haba adolecido la regin, los remedios y las alternativas posibles y deseables. Se trataba, entre otras cuestiones, de preguntarse si el diseo presidencial tradicional era el adecuado para lograr la gobernabilidad democrtica. Una de las alternativas propuestas fue la de adoptar el sistema parlamentario como rgimen poltico de gobierno, porque se lo pensaba como ms apto que el presidencial para contribuir a la estabilidad poltica democrtica. Antes de hacer referencia a la polmica que se deriv, principalmente acadmica, conviene puntualizar la distincin esencial entre sistema presidencial y sistema parlamentario.9 Cfr. Nohlen, Dieter, El institucionalismo contextualizado..., cit., nota anterior, p. 54. Al diferenciar entre la legitimidad de entrada y la legitimidad de salida, Nohlen muestra que una justicia electoral (en tanto garanta de la celebracin de elecciones libres, justas y autnticas), aunque necesaria para el orden democrtico, no es suficiente para garantizar el mantenimiento y consolidacin de la democracia. En su opinin, la justicia electoral ha cumplido en varios pases una actividad ejemplar, pero los valores que representa todava no han sido integrados a la cultura poltica de las elites, de los grupos de representacin poltica y de la ciudadana. Mientras no se resuelvan los problemas de gobernabilidad y de rendimiento de los gobiernos democrticos, la consolidacin de la democracia ser siempre un tema pendiente. Cuando los resultados de la poltica en el campo econmico y social quedan para una gran mayora de la poblacin por debajo de cierta barrera, de cierto nivel tolerable, parece difcil poder mantener o generar el afecto de la gente por la democracia, sus instituciones y procedimientos. La legitimidad de las estructuras proviene en gran parte del cumplimiento de las expectativas vinculadas con sus funciones. Para romper con el carcter actualmente problemtico de esta interdependencia, resulta imperioso incrementar el resultado de las polticas pblicas, o sea, aumentar su efectividad. La consolidacin de la democracia depende, por tanto, del esfuerzo en el mbito de salida de la legitimidad, como lo demuestran las encuestas; sin embargo, el discurso poltico sigue centrado en el mbito de entrada. Las funciones prioritarias en el momento histrico que atraviesa la regin son, por tanto, fortalecer las instituciones polticas para aumentar su efectividad y eficiencia, y con ello aumentar su legitimidad. De ah la necesidad de una sociedad civil comprometida con la democracia que no menosprecie los mecanismos institucionales de representacin.

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Para los efectos de este trabajo,10 se caracteriza al sistema presidencial como aquel que rene en un solo individuo, denominado presidente de la Repblica, las funciones de jefe de Estado y jefe de gobierno. El presidente es elegido popularmente, y no puede ser destituido por el Legislativo; a la vez, el presidente queda inhabilitado para disolver al Parlamento, por lo que los mandatos de ambos son fijos. Por su parte, el sistema parlamentario se caracteriza por un Ejecutivo dual, en tanto que las funciones de jefe de Estado y jefe de gobierno se encomiendan a personas distintas, donde el jefe de gobierno es prcticamente elegido por la mayora parlamentaria, que tambin puede exigir responsabilidad poltica al gobierno (a uno de sus miembros o al gabinete como unidad) y propiciar la conclusin anticipada de su encargo, en tanto que en contrapartida el jefe de gobierno puede solicitar al jefe de Estado la disolucin anticipada del Parlamento. Como se mencion, desde finales de la dcada de los ochenta hasta la mitad de los noventa la discusin en torno a la forma de gobierno presidencialismo vs. parlamentarismo se convirti en una intensa disputa acadmica. En esa discusin se enfrentaron, sobre todo, dos posiciones contrapuestas que representaban dos formas diferentes de valorar el peso de las variables institucionales. Por un lado, el enfoque normativo-deductivo de Juan Linz y sus seguidores,11 que favoreca normativamente al parlamentarismo como forma de gobierno ideal y, por otro, el enfoque histrico-emprico representado por Dieter Nohlen y sus adeptos,1210 Es posible identificar otras diferencias relevantes entre sistema presidencial y sistema parlamentario, para lo cual puede consultarse a Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, cit., nota 4, pp. 40-42 y 46-50, as como Duverger, Maurice, Instituciones polticas y derecho constitucional, Barcelona, Ariel, 1962, pp. 319 y ss. En todo caso, las caractersticas que se sealan a continuacin hay que tomarlas ciertamente en el sentido de tipos puros con valor heurstico para el anlisis emprico, pero no como si fuesen la realidad misma. 11 Vase Linz, Juan, The Perils of Presidentialism, Journal of Democracy, vol. I, nm. 1, 1990, pp. 51-69; del mismo autor: The Virtues of Parlamentarism, Journal of Democracy, vol. I, nm. 4, 1990, pp. 85-91; Presidential or Parlamentary Democracy: Does it Make a Difference?, en Linz, J. y Valenzuela, A. (eds.), The Failure of Presidential Democracy, Baltimore-Londres, Johns Hopkins University Press, 1994, pp. 3-87. 12 Nohlen, Dieter, Presidencialismo vs. parlamentarismo en Amrica Latina (notas sobre el debate actual desde una perspectiva comparada), Revista de Estudios Polticos, nm. 74, 1991, pp. 43-54; del mismo autor, Presidencialismo vs. parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos, en Nohlen, D. y Fernndez, M. (eds.), Presidencialismo reno-


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que no prefera a priori un sistema de gobierno concreto, criticaba los supuestos tericos y metodolgicos de aqulla y abogaba por una perspectiva de investigacin que tratase comparativamente la cuestin de la idoneidad democrtica de sistemas de gobierno en situaciones histricas concretas. Juan Linz, desde su libro sobre La quiebra de las democracias (publicado originalmente en ingls en 1978),13 ya se haba empeado en demostrar la inferioridad estructural del presidencialismo, resaltando la relacin entre los derrumbes democrticos y los problemas de transicin y consolidacin de la democracia, por un lado, y la presencia del presidencialismo en Amrica Latina, por otro. Linz recomendaba por tanto, sin restricciones, la introduccin del parlamentarismo como la mejor opcin para todos los pases de la regin sin importar su grado de desarrollo o sus especificidades histricas. Segn Linz, las debilidades del presidencialismo son: a) la dualidad democrtica del Legislativo y el Ejecutivo; b) la rigidez sistmica, poco apta para la poltica democrtica de la negociacin e incapaz de enfrentar situaciones de crisis entre Ejecutivo y Legislativo, y c) el carcter conflictivo y de suma cero de las elecciones presidenciales y de la competencia partidaria. Esas caractersticas del presidencialismo estableceran incentivos para estrategias no cooperativas entre los actores polticos y de ello derivaran situaciones de bloqueo institucional que podran degenerar en intervenciones militares y propiciar el derrumbe de la democracia.14 Las tesis de Linz generaron diversas reacciones:15 su asuncin incondicional (Valenzuela);16 su relativizacin mediante la introduccin de otrasvado, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, pp. 15-25, ambos trabajos reimpresos en Nohlen, Dieter, Sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos polticos..., cit., nota 3, pp. 25-41 y 43-67. 13 Vase Linz, Juan, The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdowns and Reequilibrations, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1978; La quiebra de las democracias, Madrid, Alianza Editorial, 1987. 14 Vase Linz, The Perils of Presidentialism, op. cit., nota 11, pp. 51-69; Presidential or Parlamentary Democracy: Does it Make a Difference?, op. cit., nota 11, pp. 3-87. 15 Vase Ortiz Ortiz, Richard, Introduccin. Contextos, instituciones y actores polticos: Dieter Nohlen y el estudio de las instituciones polticas en Amrica Latina, en Nohlen, Dieter, El institucionalismo contextualizado..., cit., nota 8, pp. 6-13. 16 Vase Valenzuela, Arturo, The Crisis of Presidentialism, en Mainwaring, Scott y Valenzuela, Arturo, Politics, Society, and Democracy, Latin America, Boulder, Westview Press, 1998.

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variables en el anlisis (Mainwaring);17 su aceptacin sin admitir la solucin parlamentaria (Sartori);18 la defensa del presidencialismo (Mettenheim)19 y, por ltimo, la crtica abierta (Nohlen).20 Dieter Nohlen se distancia explcitamente de los supuestos y las argumentaciones de Juan Linz, criticando la construccin artificial de modelos institucionales ideales y de las especulaciones deductivas orientadas en tipos puros. En cambio, desarrolla su propio programa para la evaluacin del modo de funcionamiento de los sistemas de gobierno a travs del enfoque histrico-emprico, proponiendo ms bien investigar de manera comparativa y cualitativa las variantes institucionales existentes en las democracias modernas mediante la descripcin sistemtica de arreglos institucionales concretos en conexin estrecha con su contexto histrico, social, poltico y cultural. Slo el examen de todos los factores pertinentes puede explicar adecuadamente la complejidad del funcionamiento institucional y de la estabilidad poltica. Por tanto, no se puede establecer, a priori, la superioridad universal de cierto arreglo institucional, toda vez que en la estabilidad, eficacia y rendimiento de las instituciones polticas, muchas veces, como insiste el profesor Nohlen, el contexto hace la diferencia.21 Giovanni Sartori se incorpor al debate y resumi su posicin en la frmula: ni presidencialismo ni parlamentarismo. Aunque comparte las tesis sobre las deficiencias sistmicas del presidencialismo, afirma que de las crticas al presidencialismo no se deduce automticamente que la buena alternativa sea el parlamentarismo, y sentencia: El parlamenta17 Mainwaring, Scott, Presidentialism, Multipartidism, and Democracy: The Difficult Combination, Comparative Political Studies, vol. 24, nm. 1, octubre de 1993, pp. 198-228; Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S., Presidencialismo y democracia en Amrica Latina: revisin de los trminos del debate, en el libro compilado por ellos, Presidencialismo y democracia en Amrica Latina, Buenos Aires, Paids, 2002, pp. 19-64. 18 Vase Sartori, Giovanni, Neither Presidentialism nor Parlamentarism, op. cit., nota 11, pp. 107 y ss. 19 Vase Mettenheim, Kurt von (ed.), Presidential Institutions and Democratic Politics, Baltimore, 1997. 20 Vase Nohlen, Dieter, Presidencialismo vs. parlamentarismo en Amrica Latina (notas sobre el debate actual desde una perspectiva comparada), op. cit., nota 12, pp. 4354; Presidencialismo vs. parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos, op. cit., nota 12, pp. 15-25; El institucionalismo contextualizado..., cit., nota 8, pp. 53-80. 21 Idem.


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rismo puede resultar un fracaso tanto y tan fcilmente como el presidencialismo si no se dan las condiciones indispensables para su funcionamiento, sobre todo partidos parlamentariamente adecuados. Sartori afirma con acierto que la mejor forma poltica es la que sea ms aplicable en cada caso. Esto equivale a decir que el contexto es esencial.22 Ciertamente, los sistemas presidenciales no fueron reformados en Amrica Latina segn las recomendaciones normativo-deductivas en favor del parlamentarismo y, no obstante los pronsticos pesimistas sobre la estabilidad de esas democracias presidenciales, la mayora de los regmenes polticos en la regin no han colapsado desde la ltima ola democratizadora. Al contrario, el presidencialismo se ha fortalecido como el sistema de gobierno preferido en la regin y ha mostrado un mejor desempeo relativo, as como capacidad de adaptacin a los nuevos desafos.23 Adems del propio Nohlen, la investigacin de los efectos institucionales en situaciones histricas concretas y la reforma del sistema presidencial hacia un presidencialismo renovado ha sido bien acogida por destacados autores en la investigacin comparada en Amrica Latina.24 Con respecto al margen de la reforma poltica, y en vista de la profunda tradicin presidencialista en Amrica Latina y de las dificultades de introduccin del parlamentarismo, Nohlen aboga por una reforma controlada del presidencialismo que contribuya a su renovacin y por un funcionamiento parlamentarista del sistema presidencial mediante el fortaSartori, Giovanni, op. cit., nota 18, p. 110. Vase Nohlen, Dieter, op. cit., nota 20. De ah que en la discusin sobre presidencialismo vs. parlamentarismo, Nohlen ya no representa la posicin minoritaria. Finalmente, se impuso la tesis de que sobre las ventajas y desventajas de los sistemas de gobierno no se puede discutir en abstracto, sino que se deben incluir en el anlisis las condiciones histricas concretas de la poltica y de la sociedad. El institucionalismo contextualizado ha logrado, por ende, acreditarse como una perspectiva productiva para abordar la discusin politolgica sobre las formas de gobierno en democracias no consolidadas y sus efectos sobre la estabilidad democrtica (vase Ortiz Ortiz, Richard, op. cit., nota 15, pp. 6-13). 24 Pinsese, por ejemplo, en Carpizo, Jorge, Mxico, sistema presidencial o parlamentario?, Cuestiones Constitucionales, Mxico, nm. 1, 1999, pp. 49-84; Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, cit., nota 4; Garca Belande, Domingo, Reconstruccin del sistema poltico y la ingeniera constitucional, Per 2000: un triunfo sin democracia, Lima, Comisin Andina de Juristas, 2000; Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas, Buenos Aires, FLACSO, 2001; Valads, Diego, El gobierno de gabinete, Mxico, UNAM, 2003.23 22

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lecimiento del Legislativo y el mejoramiento y flexibilizacin de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, con el fin de fortalecer la gobernabilidad, aumentar el rendimiento de las polticas pblicas y acrecentar la legitimidad en el marco de cada uno de los sistemas presidenciales. Las sugerencias de reforma se dirigen particularmente hacia la creacin de incentivos institucionales (rompiendo con la lgica de the winner takes all del presidencialismo clsico) para conformar coaliciones estables en el Legislativo que apoyen el trabajo del gobierno; en su caso, la creacin de un primer ministro (como tambin de un jefe de gabinete) cuya legitimidad descanse en una mayora legislativa y que atienda e incentive las relaciones entre el gobierno y el Legislativo, en el entendido de que las propuestas de reforma deben ser de carcter especfico y, por ende, no referidas a Amrica Latina en general sino a pases concretos.25 Debe tenerse presente, incluso, la importancia de factores no estrictamente constitucionales en el logro de una mayor flexibilidad y efectividad en las relaciones Legislativo-Ejecutivo. En este sentido, la permanente discusin sobre la necesidad de cambios institucionales puede conducir a modificaciones en las actitudes y los comportamientos informales de la clase poltica, que finalmente sustituyen y vuelven prescindibles los cambios formales. De manera similar, en aquellos sistemas que a fin de profundizar y consolidar la democracia han pretendido equilibrar mejor la distribucin de poder del Estado a travs del aumento del poder del Legislativo (y tambin del Poder Judicial) en detrimento del poder del presidente, slo se traducirn en una autntica mejora de la gobernabilidad democrtica si el Legislativo logra desarrollar una comprensin cabal de su funcin en el marco del nuevo diseo, que reclama capacidad de cooperacin entre los rganos del Estado.2625 Asimismo, a propsito de la discusin sobre posibles reformas institucionales en vista de alguna crisis poltica, conviene recomendar prudencia y mesura, pues en Amrica Latina es frecuente el reflejo condicionado de responder a una crisis con una nueva reforma o una nueva Constitucin. Debe realizarse una evaluacin apropiada de las verdaderas causas que desataron la crisis, pues es difcil que sta se pueda resolver nicamente con manipulaciones institucionales. Los actores polticos y los grupos de la sociedad civil deben, en primer lugar, rescatar la centralidad de las instituciones representativas y los resultados de reformas polticas previas (vase Nohlen, Dieter, El institucionalismo contextualizado..., cit., nota 8, pp. 53-80). 26 Cfr. ibidem, pp. 59 y 60.


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B. Iniciativas para modificar el rgimen de gobierno a uno parlamentario o hacia la parlamentarizacin del sistema presidencial Durante el periodo que se analiza, las propuestas en favor de la adopcin de un sistema parlamentario en determinado pas slo se han formulado en mbitos acadmicos y, ocasionalmente, a travs de alguna iniciativa promovida por fuerzas polticas minoritarias que no han alcanzado consenso. La excepcin ha sido Brasil, en donde de manera formal la comisin encargada de elaborar el anteproyecto de nueva Constitucin incluy en su informe final, publicado en 1987, la propuesta de un sistema parlamentario. Finalmente, la Asamblea Nacional Constituyente de 1988 opt por la continuacin del rgimen presidencial, pero previ la celebracin de un plebiscito en 1993 para que el propio electorado decidiera entre monarqua y repblica, as como entre presidencialismo y parlamentarismo, cuyo resultado fue el triunfo de la Repblica presidencial. Otros dos casos donde, de manera explcita, sendas comisiones de reforma constitucional pusieron sobre la mesa la parlamentarizacin del sistema presidencial han sido los de Argentina y Bolivia en 1994 (en el entendido de que, adems, cuando esta obra fue enviada a prensa se haba presentado una iniciativa, como parte de la llamada Reforma del Estado en Mxico, con el propsito explcito de establecer un sistema semipresidencial, adems de que tambin ha sido tema en los procesos constituyentes iniciados en Bolivia y Ecuador). En lo que se refiere a Argentina y como resultado del llamado Pacto de Olivos entre el entonces presidente Carlos Menem y el ex presidente Ral Alfonsn, a cambio de la pretensin de aqul de obtener la reeleccin inmediata del presidente y el vicepresidente de la Repblica, Alfonsn insisti en el proyecto elaborado por el Consejo para la Consolidacin de la Democracia durante su administracin, de acuerdo con el cual, para mitigar el denominado hiperpresidencialismo hegemnico, se propona la adopcin de un modelo semipresidencial como el francs o, al menos, como el portugus, si bien las negociaciones posteriores fueron desdibujando ese objetivo y, finalmente como se analiza ms adelante, se dispuso la creacin de un jefe de gabinete de ministros, que tiene a su cargo la administracin general del pas.

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En cuanto a Bolivia, hacia julio de 1992 y como resultado de un debate previo, el grupo de trabajo encabezado por Juan Linz formul dos propuestas, una de las cuales fue la adopcin de un sistema parlamentario y otra la parlamentarizacin del rgimen presidencial a travs de la redefinicin de las relaciones entre Legislativo y Ejecutivo. Despus de los llamados Acuerdos del 9 de julio y la conformacin de una comisin de alto nivel, que se convirti en cumbres polticas entre jefes de partidos y especialistas dedicados a definir el sentido de la reforma, se arrib en 1994 a la modificacin de 34 artculos constitucionales, parlamentarizando el sistema presidencial en los trminos que ms adelante se explican. En general, como se podr advertir en las prximas pginas, los procesos de reforma poltica sobre los regmenes de gobierno de la regin durante el periodo en anlisis han estado orientados, aunque no siempre con la extensin y profundidad deseada o requerida, hacia la renovacin o racionalizacin de los sistemas presidenciales, centrndose en las relaciones Legislativo-Ejecutivo (aun cuando algunos tambin abarcaron al Poder Judicial), a menudo con el objetivo de fortalecer al Legislativo (a diferencia de las reformas previas que tendieron a fortalecer al Ejecutivo) y consolidar un sistema de controles, pesos y contrapesos en aras del equilibrio. La excepcin sera en este caso la reforma constitucional de 1998 en Ecuador, que busc mejorar las condiciones de gobernabilidad y elimin algunas atribuciones que haba mantenido el rgano legislativo, como la censura y destitucin de ministros, aunque de nuevo se pondera su restablecimiento en el marco del proceso constituyente en curso. Lo anterior se confirma no slo con el hecho de que la mayora de los 18 pases analizados estableci una nueva Constitucin en los ltimos treinta aos (Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Venezuela) sino porque el resto (Argentina, Bolivia, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay) aprob en el mismo periodo, salvo Costa Rica, al menos alguna reforma constitucional relevante con el propsito de fortalecer los controles interorgnicos entre el Legislativo y el Ejecutivo. Cabe indicar que en el caso de Chile, la Constitucin de 1980 fue aprobada por la dictadura.


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CUADRO 1. CONSTITUCIONES VIGENTES Y REFORMAS REFERIDAS A LAS RELACIONES LEGISLATIVO Y EJECUTIVO DURANTE LOS LTIMOS 30 AOSPas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela FUENTE: Elaboracin propia. Constitucin vigente 1853 1967 1988 1980 1991 1949 1979, 1998 1983 1985 1982 1917 1987 1972 1992 1979, 1993 1966 1967 1999 Reformas 1994 1994 1989, 2005 2003, 2007 1991 1994 1977, 1986 1995, 2000, 2005 1983, 1994, 2004 1994, 2002 1996

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C. Clasificacin de los sistemas presidenciales en Amrica Latina Con el objeto de comprender mejor las respectivas caractersticas, diferencias y semejanzas entre los diversos sistemas presidenciales latinoamericanos, se estima conveniente clasificarlos a partir de una tipologa especfica, a pesar de los riesgos de imprecisiones derivadas de la naturaleza propia del derecho constitucional y su interaccin dinmica con la realidad poltica, as como de la complejidad de algunos casos frontera que dificultan su ubicacin en un tipo determinado (en el entendido de que la referida forma de gobierno slo puede ubicarse entre los sistemas democrticos, toda vez que si se tratara de un rgimen autocrtico, aun cuando formalmente se denomine sistema presidencial, se estara estrictamente ante una dictadura o un gobierno totalitario). Una de las primeras clasificaciones de los diversos sistemas presidenciales en Amrica Latina fue la de Karl Loewenstein hacia mediados del siglo XX, quien diferenci entre presidencialismo puro, presidencialismo atenuado y parlamentarismo aproximado.27 Ciertamente, ha pasado mucho tiempo y mltiples cambios han tenido lugar en los sistemas presidenciales de la regin, sobre todo a partir de la tercera ola democratizadora, propiciando diversas clasificaciones doctrinales. Una de las ms recientes y slidas es la de Jorge Carpizo, quien, en atencin a lo establecido en la respectiva norma constitucional, distingue entre presidencialismo puro, presidencialismo predominante, presidencialismo atemperado, presidencialismo con matices parlamentarios y presidencialismo parlamentarizado.28 Asimismo, Carpizo distingue, desde la perspectiva de la realidad poltico-constitucional (al considerar el sistema de partidos y el sistema electoral, as como la presencia o no de gobierno de coalicin o compartido, el gobierno dividido y el poder de la calle), entre presidencialismo hegemnico, presidencialismo equilibrado y presidencialismo dbil. Adems, atendiendo a la interaccin de la norma con la realidad constitucional, advierte que tanto el presidencialismo puro como el predominante, el atem27 Vase Loewenstein, Karl, La presidencia fuera de los Estados Unidos (estudio comparativo de instituciones polticas), Boletn del Instituto de Derecho Comparado de Mxico, Mxico, ao II, nm. 5, 1949, pp. 21-28. 28 Vase Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, cit., nota 4, pp. 193-218.


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perado y el que posee matices parlamentarios pueden configurar alguno de los tipos que se presentan en la realidad, como el hegemnico, el equilibrado o el dbil, en tanto que el presidencialismo parlamentarizado slo puede ser hegemnico o dbil.29 A continuacin se exponen las caractersticas bsicas de la referida tipologa propuesta por Carpizo, de acuerdo con lo que se prev en las respectivas Constituciones de los regmenes latinoamericanos (en particular, en lo que se refiere al cmulo de atribuciones del presidente de la Repblica y, sobre todo, a la responsabilidad ministerial), conforme a la cual se pretendern clasificar las diversas especies de sistemas presidenciales establecidos actualmente en la regin (si bien algunos casos frontera pueden diferir, en cuanto a su ubicacin en determinado tipo o categora, de lo considerado por el eminente constitucionalista mexicano). En todo caso, debe insistirse en que la siguiente clasificacin tiene exclusivamente propsitos didcticos-comparativos y se basa en un estudio formal de los textos constitucionales latinoamericanos de acuerdo con el criterio apuntado (cmulo de atribuciones del presidente y regulacin de la responsabilidad poltica ministerial), el cual se explica ms adelante. Por esta razn, la clasificacin presentada tambin podra diferir con otros autores que utilicen un criterio distinto, incluso con lo sostenido por al29 Vase idem. El estudio del grado de eficacia de las disposiciones constitucionales es particularmente importante en Amrica Latina tomando en cuenta que, segn la clasificacin ontolgica de las Constituciones elaborada por Loewenstein, varios pases cuentan con una Constitucin nominal, en tanto que se aprecia una falta de concordancia entre la realidad del proceso poltico y las normas constitucionales a causa de una serie de factores sociales y econmicos. Si bien la funcin de la Constitucin nominal es educar a la poblacin sobre un gobierno democrtico constitucional que establezca lmites a los detentadores del poder, la aspiracin es que la misma se convierta en una autntica Constitucin normativa que rija y determine el proceso poltico y todos se ajusten a sus respectivos lmites. Cabe sealar que en los pases de la regin tambin se encuentra el tercer tipo de Constituciones a que alude Loewenstein y que denomina semnticas, en tanto que en ocasiones las respectivas Constituciones logran plena eficacia, pero no constituyen sino la formalizacin de la situacin existente del poder poltico en beneficio exclusivo de los detentadores fcticos del poder, quienes las utilizan para estabilizar y perpetuar su poder en lugar de que sirvan para limitar al propio poder, pervirtiendo la nocin de Constitucin y desvalorizando su funcin en la democracia constitucional (vase Loewenstein, Karl, Teora de la Constitucin, 2a. ed., trad. de Alfredo Gallego, Barcelona, Ariel, 1976, pp. 216-231). Sobre la relacin entre validez y eficacia de las normas constitucionales vase Orozco Henrquez, J. de Jess, El derecho constitucional consuetudinario, Mxico, UNAM, 1983, pp. 89 y ss.

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gunos de los colaboradores de esta misma obra, quienes toman en cuenta tambin la realidad poltica-constitucional. Por ejemplo, en sistemas que formalmente confieren un significativo conjunto de atribuciones de control en el Congreso sobre el presidente, stas raramente se ejercen en la prctica, o siguen predominando las facultades presidenciales, como en el caso de Colombia. Asimismo, en sistemas que contemplan slo algunas de esas atribuciones, stas se ejercen en forma vigorosa, lo cual propicia una mayor relevancia del Congreso sobre el funcionamiento del sistema presidencial, como podra ser el caso de Chile. Por todo lo anterior, una cabal comprensin del sistema presidencial de cada pas requerir acudir al estudio correspondiente incluido en esta obra. a. Presidencialismo puro Aun cuando cabra afirmar que ya no existen sistemas presidenciales puros, salvo el de Estados Unidos de Amrica, si por pureza se entiende aquel que ha mantenido sin alteraciones sus caractersticas originales,30 es posible identificar an al presidencialismo puro como el que se aproxima al modelo estadounidense en sus aspectos esenciales: un Poder Ejecutivo unitario y de eleccin popular (directa o indirecta) por un periodo fijo o determinado; existencia de equilibrios, frenos y contrapesos entre los rganos del poder; el presidente designa y remueve libremente a los ministros, quienes son responsables ante l; el presidente posee la facultad de veto legislativo; ni el presidente ni los ministros son responsables polticamente ante el Congreso, aunque estos ltimos pueden ser sujetos de juicio poltico, o bien de juicio de responsabilidad o impeachment en el caso del presidente (que si bien pueden acarrear la destitucin, a diferencia de los sistemas parlamentarios, ello no deriva propiamente de una prdida de confianza o mocin de censura por una gestin administrativa inadecuada, sino de haber incurrido en alguna causa de responsabilidad prevista en la Constitucin o la ley). En realidad, en la historia latinoamericana slo dos presidentes han sido removidos a travs del procedimiento de impeachment, ambos en el periodo que se informa: Fernando Collor de Melo en Brasil, en 1992, y Carlos Andrs Prez en Venezuela, en 1993.Cfr. Valads, Diego, La parlamentarizacin de los sistemas presidenciales, Mxico, UNAM, 2007, p. 4.30


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En general, estos sistemas no contemplan matices parlamentarios aun cuando conserven, por la influencia espaola de la Constitucin de Cdiz de 1812, algunas figuras como el refrendo ministerial de los actos del presidente. Asimismo, con frecuencia ste, a diferencia de lo establecido por la Constitucin de Estados Unidos de 1787, cuenta con la facultad de iniciativa de leyes y no requiere la ratificacin del Senado para la designacin de los ministros o secretarios de Estado. Gran nmero de pases latinoamericanos adoptaron en el siglo XIX un presidencialismo puro; entre los que actualmente lo establecen, en sus aspectos esenciales, se encuentran Brasil, Chile (aun cuando debe destacarse la importancia que el Congreso ha venido teniendo en el funcionamiento del sistema presidencial de este pas), Ecuador, Honduras y Mxico. Mencin especial merece Ecuador, toda vez que el artculo 130.9 de la Constitucin de 1998 sanciona que los ministros podrn ser enjuiciados polticamente por infracciones constitucionales o legales cometidas en el desempeo del cargo, y que la mayora de los integrantes del Congreso podr censurarlos en caso de declaratoria de culpabilidad, cuyo efecto ser la destitucin slo con el acuerdo del presidente de la Repblica, a diferencia de ordenamientos constitucionales anteriores que s prevean la censura y destitucin de ministros directamente por el Legislativo. Como se aprecia, en el texto vigente existe una confusin entre la institucin del juicio poltico (comn incluso en los llamados sistemas presidenciales puros) y la censura (propia de los que tienen matices parlamentarios y, sobre todo, de los parlamentarizados), pero debido a que los nicos supuestos para que esta ltima proceda es la comisin de infracciones constitucionales o legales, mas no la mera inconformidad con determinada gestin administrativa, se estima que se trata propiamente de un juicio poltico y no de una censura, por lo que en este apartado se incluye el sistema presidencial de Ecuador.31 b. Presidencialismo predominante Coincide con las caractersticas esenciales del presidencialismo puro, salvo la relativa al supuesto equilibrio entre los rganos del poder pbli31 Se estima que se trata de un juicio poltico, con independencia de que el efecto se encuentre sujeto a lo que finalmente decida el presidente, lo cual se considera inadecuado pues se tratara de violaciones constitucionales o legales que ste no debe desconocer.

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co y los mecanismos de frenos y contrapesos, toda vez que en este tipo de gobierno presidencial la Constitucin confiere al presidente gran cmulo de facultades (incluso en mbitos econmicos) y se le concibe como el pivote, eje o columna del sistema poltico-constitucional. Por tanto, se establece un desequilibrio en favor del rgano ejecutivo, que tiende a ser predominante, y resultan dbiles los controles respecto de ste, porque los rganos de control carecen de autonoma o porque sta es escasa o nula (si bien existen mecanismos razonablemente eficaces de proteccin de los derechos fundamentales, por lo que se aleja de una autocracia). Con independencia de mltiples regmenes presidenciales latinoamericanos que desde el siglo XIX y buena parte del XX se caracterizaron por la preponderancia constitucional del Ejecutivo, pero paulatinamente han revertido la tendencia en bsqueda de un equilibrio entre los respectivos rganos del poder pblico, un ejemplo actual de presidencialismo predominante es el derivado de la Constitucin de la Repblica Dominicana de 1966 (sin que la reforma de 1994 haya logrado el equilibrio entre los rganos pblicos). En efecto, en el rgimen constitucional dominicano se exigen mayoras calificadas difciles de alcanzar en las cmaras, por ejemplo para acusar o adjudicar responsabilidad poltica al presidente; en tal caso, se requieren tres cuartas partes, respectivamente, de los miembros de las cmaras de Diputados y Senadores, cuando por lo general bastan dos terceras partes de los miembros presentes. Para superar el veto legislativo del presidente se necesita la observacin de leyes aprobadas por el Congreso, que se supera slo con las dos terceras partes, otra vez, del nmero total de las cmaras, adems de que no se prevn expresamente facultades para que el Congreso declare vigente una ley si el presidente no la promulga ni la observa; para modificar ciertas medidas legislativas en mbitos relevantes cuya iniciativa no se origine en el presidente (pues en este ltimo caso basta la mayora simple), se exigen dos terceras partes del total de legisladores, en relacin con el rgimen legal de la moneda o de la banca, as como del presupuesto de ingresos y el gasto pblico. Asimismo, ciertas materias escapan de forma total al control del Congreso (por ejemplo, el presidente puede legislar ordinariamente sobre zonas areas, martimas, fluviales y militares, as como en la habilitacin de puertos y costas martimas). Cuando el propio Congreso no se encuentra reunido, el presidente est facultado para ordenar la suspensin de de-


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rechos en situaciones de emergencia, la modificacin al presupuesto de egresos o la designacin interina de las vacantes en la Cmara de Cuentas o la Junta Central Electoral. Tambin si el presidente pretende salir al extranjero por menos de 15 das o si un ministro interpelado se niega a acudir al Congreso. c. Presidencialismo atemperado A diferencia del presidencialismo predominante, bajo este tipo la Constitucin disea al Poder Legislativo como el pivote o eje del sistema poltico-constitucional y le otorga las atribuciones ms importantes; generalmente, las competencias legislativas del presidente se encuentran reducidas e, incluso, carece de la facultad de veto. Si bien podra considerarse que este tipo de presidencialismo slo tiene un valor histrico, es importante identificarlo para comprender adecuadamente las dems clases existentes o que pueden darse en la regin. Un ejemplo es la Constitucin mexicana de 1857 (hasta la reforma de 1874), por la que se estableci un Congreso unicameral con cierto predominio, desapareciendo el Senado, a pesar de preverse un rgimen federal, por estimarlo un rgano aristocratizante y conservador. El presidente careca de la facultad de veto, pues slo poda hacer observaciones a las leyes, que se superaban con la mayora simple de los miembros presentes del Congreso.32 d. Presidencialismo con matices parlamentarios Los mecanismos de control del poder pblico en este tipo de gobierno son bsicamente los del sistema presidencial puro, pero admite o incorpora algunos aspectos que se inspiran en el parlamentario;33 pinsese, por ejemplo, en la existencia de un Consejo de Ministros con facultadesVase Fix-Zamudio, Hctor, Valor actual del principio de la divisin de poderes y su consagracin en las Constituciones de 1857 y 1917, Boletn del Instituto de Derecho Comparado de Mxico, Mxico, ao XX, nms. 58-59, enero-agosto de 1967, pp. 36 y ss.; Orozco Henrquez, Jos de Jess, La divisin de poderes, Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, 3a. ed., Mxico, Cmara de DiputadosPorra, 1985, t. I, pp. 647-651. 33 Recurdense las diferencias entre ambos sistemas, abordadas supra, en el inciso A de este mismo apartado.32

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amplias, cuyos miembros son removidos libremente por el presidente y donde el Congreso puede censurar a un ministro, pero la decisin final sobre la dimisin del ministro censurado es facultad discrecional del presidente.34 Por ello no se considera al sistema respectivo como parlamentarizado sino slo con matices parlamentarios, sin desconocer la repercusin poltica que podra tener la eventual censura ministerial en la opinin pblica y las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo. Es importante insistir en que la posibilidad de emitir la censura a un ministro por parte del respectivo Congreso o Asamblea (ya sea que conduzca automticamente a la dimisin, como ocurre en el presidencialismo parlamentarizado, o sta dependa de la decisin final del presidente, como en el presidencialismo con matices parlamentarios) debe diferenciarse del llamado juicio poltico que se prev en varias Constituciones latinoamericanas. En efecto, aunque la consecuencia de este ltimo puede significar tambin la separacin del cargo, existe una diferencia fundamental, en tanto que en la censura no necesariamente se debe demostrar que el ministro involucrado haya incurrido en la violacin de alguna disposicin constitucional o legal, sino que podra bastar una gestin administrativa inadecuada. En el juicio poltico, por su parte, se requiere probar que s se incurri en alguna causa de responsabilidad prevista en la Constitucin o en la ley. Entre los pases que en la actualidad su Constitucin establece un presidencialismo con matices parlamentarios se encuentran: Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panam y Paraguay.3534 Cabe advertir que, para Jorge Carpizo, si un sistema presidencial prev la censura de algn ministro por el Congreso, pero al efecto exige una mayora calificada o muy calificada (no slo cuando la dimisin del ministro censurado depende finalmente del presidente), se tratara tambin de un caso de presidencialismo con matices parlamentarios (cfr. Carpizo, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, cit., nota 4, pp. 201 y 202) y no de presidencialismo parlamentarizado, como aqu se sostiene. 35 En su excelente y documentado estudio, Diego Valads ilustra cmo, incluso en Estados Unidos, se han hecho intentos de parlamentarizar el presidencialismo a travs de la posible censura de algn secretario de Estado (citando el intento senatorial respecto de William Seward durante la administracin de Abraham Lincoln en 1862) o del procurador general (como ocurri con Alberto Gonzlez en 2007 durante la administracin de George W. Bush, donde 53 senadores votaron a favor de la censura y 38 en contra, pero se requeran cuando menos 60 votos a favor para que el Senado hubiera podido formular una recomendacin no vinculante al presidente de los Estados Unidos). Cfr. Valads, Diego, La parlamentarizacin de los sistemas presidenciales, cit., nota 30, pp. 19-21.


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En este sentido, por ejemplo, la Constitucin de Bolivia, segn reforma de 1994, prev que la mayora absoluta de los legisladores presentes puede aprobar un voto de censura respecto de uno o varios ministros, cuyo efecto es producir la renuncia del ministro censurado ante el presidente, quien se reserva la facultad de aceptarla o rechazarla (artculo 70). Mencin especial merece el caso de Costa Rica por su carcter lmite, ya que el artculo 121, fraccin 24, de la Constitucin prev que la Asamblea Legislativa puede, por dos tercios de votos presentes, censurar a los mismos funcionarios [ministros] cuando a juicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de errores graves que hayan causado o puedan causar perjuicio evidente a los intereses pblicos, toda vez que si bien pareciera referirse a lo que comnmente constituye causa de juicio poltico en otros pases de la regin, el hecho de que no slo proceda la denominada censura por actos inconstitucionales o ilegales, sino tambin por errores graves, nos conduce a considerarlo como un matiz parlamentario, en el entendido de que el presidente decide finalmente sobre la dimisin del ministro censurado.36 De manera similar a Costa Rica, la Constitucin de Panam establece la atribucin de la Asamblea Nacional para emitir votos de censura contra los ministros de Estado cuando, a su juicio, sean responsables de actos atentatorios o ilegales, o de errores graves que hayan causado perjuicio a los intereses del Estado. Debe proponerse por escrito con seis das de anticipacin a su debate por la mitad de los diputados y contar, como mnimo, con la aprobacin de dos tercios de la Asamblea, remitiendo a la ley el establecimiento de la sancin que corresponda, la cual no lo ha reglamentado, por lo que se le atribuye el efecto de una sancin poltica o moral y no supone la destitucin del ministro. En trminos parecidos, el artculo 131, fraccin 37, de la Constitucin de El Salvador prev que corresponde a la Asamblea Legislativa recomendar al presidente la destitucin de los ministros de Estado cuando as lo estime conveniente, como resultado de la investigacin de sus comisiones especiales o de la interpelacin.

36 Incluso, para Carpizo, Costa Rica es ms bien un caso de presidencialismo puro (cfr. Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, cit., no

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