REFORMA DEL ESTADO EN PERU.pdf
23
Transcript of REFORMA DEL ESTADO EN PERU.pdf
Buena parte de la fuerza del candidato Ollanta Humala radicaba en su promesa por
reformas del Estado. El 32% que apoyó el programa de la Gran Transformación en la
primera vuelta de 2011 reclamaba esas reformas. La Hoja de ruta de la segunda vuelta,
por la que votó el 51%, seguía prometiendo importantes reformas, aunque más
moderadas e imprecisas. Al cumplirse un año de la toma de mando muchos como el
politólogo Sinesio López denuncian una traición del programa, mientras otros, como el
periodista Jaime de Althaus, afirman que el programa nacionalista se está cumpliendo
escrupulosamente. En este tercer número de PerúDebate, analizamos los avances y
retrocesos en cuatro aspectos centrales de las reformas prometidas: la lucha contra la
corrupción, el impuesto a las sobreganancias mineras, el proceso de descentralización y
la justicia en espacios rurales, donde el actual presidente tuvo mayor votación.
Raisa Ferrer hace un balance de las reformas anticorrupción desde la caída del
fujimorismo, analizando la evolución de la opinión pública junto con las idas y venidas en
las políticas públicas estatales. Noelia Chávez, se pregunta por cuáles son las ventajas y
desventajas del nuevo gravamen minero e impuesto especial frente al prometido impuesto
a las sobreganancias mineras, evidenciando que las cifras de recaudación, que
exitosamente anunció el gobierno a dos meses de iniciado, probablemente no sean
factibles. Lorena Chávarri evalúa el infructuoso camino que han seguido las políticas de
descentralización desde el gobierno del presidente Toledo para señalar cómo sus
limitaciones e imprecisiones han sido un factor decisivo en el incremento de los conflictos
sociales. Finalmente, Diana Chaman estudia la situación de la justicia comunal y las
rondas campesinas, demostrando la persistente incapacidad del Estado para articularse
con el derecho consuetudinario en aras de su propia legitimación.
Los cuatro artículos señalan tanto avances como retrocesos en las políticas públicas de
los temas que abordan, poniendo énfasis a lo que ha hecho el gobierno nacionalista en su
primer año. Como es usual, en algunos temas han existido más avances que en otros. Sin
embargo, el descontento por la falta de atención o énfasis en cumplir promesas no solo
electorales sino que ya existían desde el 2005, generan una desafección creciente en los
sectores que esperaban bastante más del hoy presidente Humala.
Omar Coronel (Coordinador de PerúDebate)
Dirección: Omar Coronel // Redacción: Diana
Chaman, Lorena Chávarri, Noelia Chávez y Raisa
Ferrer.
Correo: [email protected] Web: www.perudebate.pucp.edu.pe Búscanos en Facebook y Twitter.
Perú es un país con uno de los índices más altos de
corrupción en Latinoamérica. En el
2011Transparency International evaluó la percepción
sobre corrupción1 en una escala del 0 (altamente
corrupto) al 10 (limpio de corrupción). El Perú, con 3.4
de puntaje, es elpuesto80 en una lista de 183 países
evaluados (donde el primer puesto es el menos
corrupto y el último, el más corrupto), empatado con
Colombia y superado por otros países
latinoamericanos como Chile, Brasil y Uruguay.
Cuadro 1: Percepción sobre corrupción en latinoamérica
País Puntaje Puesto
Chile 7,2 22
Uruguay 7 25
Brasil 3,8 73
Colombia 3,4 80
Perú 3,4 80
Argentina 3 100
Bolivia 2,8 118
Ecuador 2,7 120
Paraguay 2,2 154
Venezuela 1,9 172
Fuente: Transparency International
En el 2010, el IOP de la PUCP elaboró un sondeo en
que el 85% calificó como poco o nada eficiente el
desempeño del ejecutivo en sus esfuerzos por
combatir la corrupción. Por su parte, la encuesta
nacional sobre la percepción de la corrupción en el
Perú2 de este año arroja que la idea de que el Perú
es un país “muy corrupto” sigue posicionada entre la
*Estudiante de 10º ciclo de comunicación para el desarrollo 1http://cpi.transparency.org/cpi2011/results/
2http://www.proetica.org.pe/proetica-presenta-resultados-de-vii-
encuesta-nacional-sobre-corrupcion-2012
población: aun cuando tuvo ligeras disminuciones
entre el 2004 y 2010, notamos que para este año el
porcentaje se ha incrementado a los niveles del 2006.
Fuente: Ipsos Apoyo para Proética
Hoy las distintas investigaciones dan cuenta de que la
corrupción representa un obstáculo no solo para el
desarrollo económico (se estima que las pérdidas por
corrupción equivalen a cerca del 4% del PBI anual3),
sino para el fortalecimiento de la democracia y el
desarrollo humano. Y aunque está claro que se trata
3Información de: http://www.trahtemberg.com/articulos/1543-icuanto-
nos-cuesta-la-corrupcion.html. En términos numéricos, según el
informe del 2010 de la Contraloría General de la República, en ese
año se perdieron S/.12 000 millones de soles por prácticas corruptas
en contrataciones públicas. Fuente: http://www.larepublica.pe/24-02-
2011/se-perdieron-s-12-mil-mills
de un abuso de poder público para el beneficio
personal, podemos apreciar también que las prácticas
corruptas son de utilidad social también, en tanto no
solo benefician al funcionario público, sino también a
aquellos ciudadanos que, por distintos motivos,
aceptan participar en este sistema de relación
informal para torear la burocracia y obtener
resultados más rápidos en sus distintos trámites.
Prueba de ello es que aproximadamente uno de
cuatro peruanos considera que “como están las
cosas, a veces se justifica pagar un soborno o coima”
(Proética 2012).
Aproximadamente uno de cuatro peruanos considera que “como están las cosas, a veces se justifica pagar un soborno o coima”
Existe también poco interés por denunciar. El
porcentaje de las personas que denuncian actos
corruptos oscila entre 7 y 9%. Aquellos que no
denunciaron el caso aducen que no lo hicieron debido
a que “no querían hacerse más problemas” o porque
piensan que la denuncia “no sirve para nada”.
Asimismo, del total de encuestados, más de la mitad
no sabe a qué entidad estatal denunciar un caso de
corrupción (Proética 2012). Se puede decir que existe
una alta desconfianza respecto a la efectividad del
Estado para dar solución a problemas de la
ciudadanía, así como desconocimiento por parte de la
ciudadanía del funcionamiento de la estructura estatal
que en teoría existe por y para ella.
Una vez esbozado el contexto desde la perspectiva
internacional y nacional, nos concentraremos en un
breve balance de las políticas anticorrupción de la
última década, así como de aquellas desarrolladas
durante el primer gobierno de Ollanta Humala.
Perú: Lucha anticorrupción en la última década
En el Perú, más allá de la promulgación de leyes
como la que prohíbe la facultad de nombramiento y
contratación de personal en el sector público en caso
de parentesco en 1997, la lucha contra la corrupción
no siempre estuvo en agenda. Pese a que hasta hoy
los lineamientos de acción contra la corrupción no
tienen indicadores claros de éxito ni resultados
visibles desde la percepción ciudadana, antes de la
salida de Alberto Fujimori en el 2000 podría decirse
que el interés por luchar contra la corrupción era
incluso menor. Es claro que lo anterior no debería
servir de consuelo; sin embargo, tal vez sí sirva como
punto de partida para un análisis sobre la corrupción
en el Perú: Pocos serán los que digan que no
sintieron indignación ante los sonados ‘Vladi-videos’,
pocos habrán olvidado la denominada “salita del SIN”.
Se podría considerar que el periodo de transición
(cuando generales y empresarios corruptos fueron
encarcelados) representó un momento en el que los
ciudadanos sintieron que los mecanismos de justicia
funcionaban realmente. Otro segundo hito en materia
de lucha contra la corrupción fue en abril del 2008
con la condena a Fujimori por crímenes de Estado,
cuando los peruanos escuchamos las conclusiones
de la corte suprema de justicia que por primera vez
condenaba a un expresidente por crímenes de lesa
humanidad.
Durante el Gobierno de transición y parte del
gobierno de Toledo, se habló mucho de la
Procuraduría Anticorrupción y de sus esfuerzos por
capturar y procesar a aquellos considerados
corruptos. Hoy dos gobiernos después, aun cuando
los casos de corrupción continúan igual de
escandalosos, encontramos a una entidad debilitada
y así ha pasado más de una década desde la fecha
en la que Alberto Fujimori huyó del Perú y todos
parecían suficientemente consternados como para
emprender una lucha contra la corrupción
comprometida y articulada.
La inconsistencia es la principal característica de la
lucha contra la corrupción impulsada por los
gobiernos de Toledo y García, pues ambos son
percibidos como corruptos. Por un lado, Alejandro
Toledo y sus dudosas contrataciones de jefes en el
Consejo Nacional de Inteligencia (CNI), otrora SIN y
hoy Dirección Nacional de Inteligencia (DINI). En 5
años, 7 personas distintas ocuparon el puesto de jefe,
entre ellos César Almeyda, quien estuvo en prisión
por sostener conversaciones con Oscar Villanueva,
conocido como el “Cajero de Montesinos”, en las que
ofrece sus contactos en el Instituto Nacional de
Penales y negocia dinero a cambio de ayudarlo con
sus trámites judiciales (Agencia Perú 2004). La
historia con Alan García no fue muy diferente, es bien
recordado elcaso BTR y la sustracción de audios por
autoridades de turno debido a que entre los
“chuponeos” realizados por la empresa Business
Track se encontraban los afamados ‘petroaudios’ que
evidenciaban los flamantes ‘faenones’ del Estado4.
Asimismo, hoy una Megacomisión del congreso
investiga la presunta sobrevaloración en obras de los
colegios emblemáticos durante el gobierno aprista; y
la lista continúa.
Como respuesta a la realidad planteada se han
esbozado distintas salidas. En el 2008, el Estado
Peruano elaboró un Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupción5 que establece que cada sector del
Ejecutivo deberá implementar medidas para combatir
la corrupción, así como adecuar su legislación a las
normas internacionales. Entre los primeros
lineamientos encontramos la institucionalización en la
administración pública de las prácticas de buen
gobierno, la ética y transparencia, la elaboración de
una estrategia judicial eficaz e integral contra la
corrupción y la suma de distintos actores
(empresariales y mediáticos principalmente) a la
lucha contra la corrupción. Sin embargo, dicho plan
nunca llegó a ser implementado, ninguno de los
gobiernos hasta la fecha ha desarrollado programas
de educación ciudadana en espacios como colegios y
centros laborales (Panfichi y Alvarado 2011: 17). La
Oficina Anticorrupción tuvo la misma suerte, no dio
frutos debido a que carecía de autonomía del
gobierno, sin funciones claras ni potestades para
asumir la lucha contra la corrupción(PuntoEdu 2011).
Ollanta Humala y su promesa frente a la corrupción La “erradicación” de la corrupción ha sido promesa de
sucesivos gobiernos, incluso del actual. Recordemos
que Humala en campaña utilizó la anticorrupción
4Para mayor referencias sobre los denominados “faenones” ver el libro
de Gustavo Gorriti: “Petroaudios: políticos, espías y periodistas detrás
del escándalo” y el artículo “Cómo se esfuman $100 millones en
pescado” de IDL-Reporteros que da cuenta de funcionarios coludidos
con las empresas (Disponible en: http://idl-
reporteros.pe/2011/09/17/como-se-esfuman-100-millones-en-pescado)
5http://www.pcm.gob.pe/popup_PCM/plan_anticorrupcion.pdf
como una marca personal y señalaba que el dinero
ahorrado por corrupción sería su principal ingreso
para ampliar el presupuesto destinado a los distintos
programas sociales que implementaría.
Algunas de las principales promesas de gobierno de
Ollanta Humala en campaña fueron investigar la
gestión de García, revisar los contratos del Estado
con grandes empresas y lograr que los autores de
casos escandalosos de corrupción de los últimos
años reciban sanciones efectivas. Incluso, en el plan
de gobierno del Partido Nacionalista, se puede
apreciar un subcapítulo titulado “Cruzada nacional
contra la corrupción y para moralizar la política”, en el
cual se habla de “recuperar la autoestima nacional”
mediante la sanción a los “corruptos y funcionarios
que roban”6.
Humala en campaña utilizó la anticorrupción como una marca personal y señaló que el dinero ahorrado por corrupción sería su principal ingreso para ampliar el presupuesto destinado a los programas sociales que implementaría
Para investigar los presuntos actos de corrupción
producidos durante el último gobierno del ex
presidente Alan García se nombró una Megacomisión
en el Congreso. En su informe final, ésta recomienda
investigar al expresidente, al igual que al ex ministro
de Educación José Antonio Chang por el caso de los
colegios emblemáticos, en tanto existe la posibilidad
de concertación de intereses con empresas
constructoras privadas7,y resulta exageradamente
llamativo que una obra que en un inicio fue evaluada
en 20 millones de soles, termine costando cerca de
200 millones de soles. Sin embargo, rápidamente los
esfuerzos de la Megacomisión fueron opacados por la
minúscula pero eficaz bancada aprista que se alió
6Plan de Gobierno Gana Perú, disponible en la página 19 de:
http://e.elcomercio.pe/66/doc/plandegobiernoganaperu.pdf
7Conclusiones y recomendaciones de la Megacomisión:
http://es.scribd.com/doc/99367114/Megacomision-Conclusiones-y-
Recomendaciones
con la bancada fujimorista para criticar la labor del
grupo de trabajo, debilitarla e impedir que Javier Diez
Canseco presida la comisión. Por ello, el impacto de
sus denuncias ha aparecido relativamente aminorado
en la agenda política y mediática. Pese a lo anterior,
la comisión continúa su labor y esta semana iniciará
su investigación sobre el caso Sedapal, en el cual se
dilucidará si hubo irregularidades en el manejo de
recursos. En los próximos meses, se espera un
trabajo articulado entre la Megacomisión y la
Procuradoría Anticorrupción.
En los últimos días se ha anunciado el inicio de una
gran cruzada anti-corrupción, prueba de ello son los
embargos judiciales que han obligado que distintos
procesados por corrupción hayan acudido a pagar las
reparaciones civiles que deben al Estado. Algunos ya
embargados por el poder judicial por encargo de la
Procuradoría anticorrupción son los bienes del
excongresista Alberto Kouri y el exministro de
Economía del régimen de Alberto Fujimori, Carlos
Boloña. La Procuradoría Anticorrupción anunció que
ello ha “permitido mejorar el cobro de reparaciones
entre un 200 y 300 por ciento en relación al año
pasado”.
La cruzada contra la corrupciónliderada por Julio
Arbizu, procurador anticorrupción, promete estudiar la
situación de aquellos con presunta responsabilidad
penal en materia de corrupción.Actualmente, su
despacho está avocado a investigar los bienes
pertenecientes a Alberto Fujimori y aunque el caso
del pago de universidades a sus hijos en el extranjero
se encuentra archivado, de esta nueva investigación
podría encontrarse nuevos indicios. Encabezan la
lista de deudorespor concepto de reparaciones
civiles: Vladimiro Montesinos (debe S/. 400 millones),
José Francisco Crousillat (S/. 79 millones), José
Enrique Crousillat (S/. 79 millones) y, por supuesto,
Alberto Fujimori con una deuda de S/. 27 millones
400 mil8.
En Septiembre del 2011 el Presidente de la República
Ollanta Humala manifestó interés por ser parte de la
“Alianza para el Gobierno Abierto”, iniciativa
8La Primera (11/07/2012),
http://www.diariolaprimeraperu.com/online/politica/seguiran-embargos-
a-corruptos-condenados_115206.html
impulsada por los países de Estados Unidos de
América y Brasil. Actualmente el Grupo de Trabajo
para la incorporación del Perú a la Sociedad de
Gobierno Abierto9 desarrolla un plan de acción de
gobierno abierto. Dicho grupo es coordinado por la
PCM y conformado por distintas instancias estatales y
de la sociedad civil.
Pero pese a las iniciativas del actual gobierno en
materia de lucha contra la corrupción, vale la pena
recordar que éste no se encuentra exento de
escándalos, como el controvertido viaje de Alexis
Humala a Moscú, como parte de una delegación (que
fue recibida como si se tratara de un conjunto de
funcionarios en misión oficial) para reunirse con
empresarios rusos y la denuncia a Omar Chehade
por tráfico de influencias para conseguir una
intervención policial de desalojo de la empresa
azucarera Andahuasi que terminaría favoreciendo a
allegados suyos. Así, vemos que mientras que por un
lado tenemos nuevas estrategias del gobierno para
mitigar la corrupción, por otro la continuidad de
prácticas de dicha naturaleza en innegable.
Recomendaciones: más allá de la transparencia y accountability No hay receta para solucionar el tema de la
corrupción. Por ello, incluso antes de asumirla como
problema, un paso obligado es la comprensión del
fenómeno y los actores implicados. Debemos
entender la corrupción como una dinámica que
funciona en un contexto social, en tanto se trata de
una práctica socio-cultural compleja; su comprensión
exige dejar convencionalismos e incluso omitir juicios
de valor para aproximarnos al sistema que la produce
y sostiene (Huber 2005: 24).
Es urgente también trabajar en el ámbito de derechos y responsabilidades ciudadanas y no solo en el ámbito de la sanción como se viene realizando.
9http://www.opengovpartnership.org/
Es urgente también trabajar en el ámbito de derechos
y responsabilidades ciudadanas y no solo en el
ámbito de la sanción como se viene realizando. La
prevención es absolutamente necesaria en un país en
el que existe una normalización de las prácticas
corruptas y éstas llegan a verse como “necesarias”
según las circunstancias. Desnaturalizar dichas
prácticas nuevamente debería formar parte de una
política que contenga actividades de sensibilización a
la ciudadanía respecto a su rol en el fortalecimiento
de la democracia del país y cómo éste pasa por
comprender que no solo se tiene el derecho a realizar
trámites sin otorgar sobornos, sino el deber de
informarse al respecto y denunciar. Lo anterior pasa
también por un mejor conocimiento ciudadano acerca
de la estructura estatal y su funcionamiento.
En una lucha contra la corrupción articulada, los
aliados se vuelven indispensables y en ese sentido
resulta estratégico impulsar el desarrollo de una
prensa independiente y de investigación, así como de
organizaciones civiles dedicadas a la vigilancia
(Panfichi y Alvarado 2011: 18).
Entre las políticas más sonadas para luchar contra la
corrupción encontramos la instauración de sistemas
de rendición de cuentas (‘accountability’) y portales
de transparencia estatales. Es necesario separar las
políticas de un gobierno abierto de las tecnologías de
datos abiertos. Ello pasa por reconocer que las
tecnologías pueden hacer que la información pública
sea asequible y empodere a terceros para contribuir,
pero a la vez comprender que los desarrollos
tecnológicos no resuelven no pueden substituir los
procesos concretos e institucionales de rendición de
cuentas (Delfín 2012), la calidad y utilidad de la
tecnología dependerá de la voluntad política para
compartir que tenga el gobierno de turno.
Es imprescindible comprender que la información en sí misma no va generar mágicamente menor corrupción y por ello crear una Ley de trasparencia y acceso a la información pública como la del 2003 es un esfuerzo importante, pero insuficiente.
Finalmente, es imprescindible comprender que la
información en sí misma no va generar mágicamente
menor corrupción y por ello crear una Ley de
trasparencia y acceso a la información pública como
la del 2003 es un esfuerzo importante, pero
insuficiente. Muchos gobiernos se llaman a sí mismos
“abiertos” (open government data) solo por tener una
sección de “Transparencia” en su página web.
Habilitar dicha sección no implica una mejor rendición
de cuentas si es que no es fácilmente navegable ni es
constantemente actualizada. En ese sentido, en los
meses próximos será de relevancia hacer
seguimiento al plan de acción de gobierno abierto que
actualmente desarrolla el Grupo de Trabajo para la
incorporación del Perú a la Sociedad de Gobierno
Abierto.
Bibliografía
AGENCIA PERÚ 2004 Audio incrimina a César Almeyda. Publicado: 30 de enero
del 2004. Disponible en
<http://agenciaperu.com/reportes/2004/ene/almeyda_audio1.htm>
HUBER, Ludwig 2005 Una interpretación antropológicade la corrupción.
Disponible en: <http://cies.org.pe/investigaciones/otros-
sectores/interpretacion-antropologica-corrupccion> DELFÍN, Mauricio
2012 La promesa del Open Data y la ambigüedad actual del concepto de gobierno abierto. Disponible en: <http://lafactura.com/es/novedades/2012/03/05/la-
promesa-del-open-data> PANFICHI, Aldo y Mariana ALVARADO
2011 Corrupción y Gobernabilidad. En: Economía y Sociedad 77, CIES, marzo 2011. Disponible en: <http://cies.org.pe/investigaciones/descentralizacion/corru
pcion-y-gobernabilidad> PROÉTICA 2012 VII Encuesta Nacional sobre percepciones de la
corrupción en el Perú. Disponible en: <http://www.proetica.org.pe/wp-content/uploads/2012/07/Pro%C3%A9tica-VII-Encuesta-
Nacional-sobre-percepciones-de-la-corrupci%C3%B3n-en-el-Per%C3%BA-2012.pdf>
PUNTOEDU 2011 Entrevista a Yván Montoya Vivanco, coordinador del
Proyecto Anticorrupción del IDEHPUCP. Publicada: 11 de
julio del 2011. Disponible en: <http://puntoedu.pucp.edu.pe/entrevistas/la-corrupcion-no-solamente-proviene-de-las-mas-altas-esferas-del-
sector-estatal/>
A nadie le queda duda que el Perú mantiene un
crecimiento económico continuo y de largo aliento
desde hace aproximadamente una década (ver
gráfico 1). En consecuencia, los reclamos por
mejorar los mecanismos de redistribución han
aumentado. Durante la campaña presidencial 2011
Ollanta Humala transmitió a la población la posibilidad
de mejorar estas herramientas incluyendo a todos en
los beneficios del crecimiento Una de sus propuestas
centrales fue impulsar el impuesto a las
sobreganancias mineras debido al veloz incremento
de los precios de los minerales en el mercado
internacional. De esta manera sería posible financiar,
desde el Estado, numerosos programas sociales en
beneficio de la población en situación de pobreza.
Dos meses después de que Humala asumiera la
presidencia se aprobó un nuevo régimen tributario a
la actividad minera que no contemplaba el impuesto a
las sobreganancias pero sí un nuevo gravamen con
una serie de modificaciones adicionales. Ellas
anunciaban una recaudación de 3 mil millones de
soles anuales (15 mil millones a lo largo del
gobierno), un gran avance en comparación con los
2500 millones recaudados a través de “óbolos”
durante todo el gobierno de García. Esa ventaja
asumida como victoria hizo que no se discutiera
mucho las consecuencias de no tener un impuesto a
las sobreganancias, como se había prometido. En el
presente artículo, se busca comparar ambas
modalidades viendo sus ventajas y desventajas, así
___________________
*Estudiante de 9º ciclo de Sociología
como las consecuencias de las reformas realizadas
durante el primer año del gobierno de Humala.
Gráfico 1
Fuente: La República (2012)
¿Cómo se encontraba la relación Minería –
Estado?
Se dice que el Perú es un país minero porque la
minería contribuye con el 50% de sus divisas10
(15
mil millones USD), un crecimiento económico anual
promedio de 5%, y porque se trata de un sector con
una inversión estimada de 35 mil millones de USD
para los próximos 10 años11
. Sin embargo, no hay
que olvidar que además de los cuantiosos ingresos al
Estado, entre el 2011 y 2012 el total de territorio
peruano concesionado a mineras ha pasado del
10
Por divisas entendemos todas las monedas extranjeras, extendiéndose también a cualquier otro instrumento de pago nominado en una moneda extranjera (Diccionario Financiero) 11
Ver Plan de gobierno La Gran Transformación. Pp. 135
18.91% al 20.3% (Portal Aidesep12
), y porque es el
segundo sector más productivo del país, a pesar de
sólo emplear a menos del 2% de la PEA nacional
(Encinas y Flor, 2012: 8).
¿Mediante qué figuras aportaban las mineras al
Estado? Antes de que Humala asumiera la
presidencia, las empresas mineras compartían sus
ganancias con los peruanos a través del Impuesto a
la Renta13
(30%), la mitad se dirigían al gobierno
central, y el otro 50% a los gobiernos regionales y
locales como canon minero. Además, estaba el óbolo
minero impulsado por García en el 2006, en el que
las empresas ofrecían un aporte voluntario (500
millones de soles anuales) al Programa Minero de
Solidaridad con el Pueblo, subdividido en más de 100
fondos regionales y locales con sus propias
Comisiones Técnicas de Coordinación integradas por
representantes de las empresas, sociedad civil y
autoridades locales para elegir proyectos de
inversión. Por último, se encontraban las
contribuciones por concepto de Regalías que
oscilaban entre el 1 y 3% del valor bruto de la venta
(Krehoff, 2011). Las regalías mineras son una
contraprestación económica mediante la cual los
titulares y cesionarios de concesiones mineras están
obligados a pagar mensualmente al Estado por la
explotación de los recursos minerales metálicos y no
metálicos (Portal SUNAT).
El impuesto a las sobreganancias y el cambio en
el sistema
Los tres mecanismos de recaudación del Estado no
parecen poca cosa. Sin embargo, éstos no
contemplaban las ganancias extraordinarias que las
empresas mineras han percibido desde el 2004,
cuando los precios de los minerales se dispararon a
raíz del mayor desarrollo de países como China e
India. Esto quiere decir que las empresas mineras
comenzaron a ganar más sin incrementar su
producción, productividad, o a haber aumentado la
inversión en el país, sino debido a la subida de los
12
AIDESEP es la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana. La fuente de AIDESEP son los datos estatales de INGEMMET. 13 El Impuesto a la Renta grava las rentas que provengan del capital, del trabajo y de la aplicación conjunta de ambos factores, entendiéndose como tales a aquéllas que provengan de una fuente durable y susceptible de generar ingresos periódicos.
precios de los metales en el mercado financiero
internacional (Windfall Profit). Félix Jiménez14
,
economista, profesor de la PUCP y jefe del plan de
gobierno de Ollanta Humala, define sobreganancia
como aquella ganancia que proviene de un precio de
los metales que no es normal (RPP, 2011). El gráfico
2 refleja el gran aumento en el precio de la bolsa de
Oro desde el 2003 al 2011.
Grafico 2
Fuente: Entrevista de RPP a Félix Jiménez
Debido a la variación de los precios, desde el año
2004 numerosos países han revisado los viejos
contratos con empresas extractivas para adaptarlos a
la oferta del mercado. Así, el gobierno de Israel
aprobó elevar del 20% al 50% los impuestos a la
explotación de petróleo y gas natural de acuerdo a la
evolución de la ganancia de la empresa; en Australia
ha recomenzado el debate por el super tax; y en Chile
se aprobó que al finalizar los contratos de estabilidad
tributaria con las mineras las regalías se elevarían del
5 al 14% de la utilidad operativa (Campodónico,
2011).
En el Perú, desde el año 2006 las izquierdas han
demandado una reforma tributaria integral que
contemple un nuevo impuesto a las mineras cuyas
utilidades fueron calculadas en base a los costos
14 Félix Jiménez es profesor ordinario del Departamento de Economía de la PUCP, con amplia experiencia en investigación y docencia en pre-grado y post-grado. Brinda asesorías y consultorías en política económica, finanzas públicas, modelos macroeconométricos, proyectos de inversión y estudios de mercado.
363.51
634.59
1432
0
500
1000
1500
2000
2003 2006 2011
Precio Bolsa de Oro ($)
normales de los metales15
). El impuesto a las
sobreganancias, no era un aporte voluntario, sino una
carga tributaria adicional de acuerdo a los análisis
que el Estado realizara con respecto a los precios de
los minerales. En el 2011, Gana Perú incluyó en su
Plan de Gobierno el Impuesto a las Sobreganancias
Mineras calculado desde dos frentes: 1) a partir de
los precios promedios normales, y 2) a partir de un
indicador de rentabilidad-patrimonio de las empresas.
Con esta medida, Jiménez sostuvo que ingresarían al
Estado 1300 millones de dólares adicionales (no
indicó periodicidad). Asimismo, se señaló que el
impuesto superaría el 31.6% que pagaban la mineras
por impuesto a la renta, mientras que el economista
Epifanio Baca refirió que de aplicarse entre el 5% y
8% de la utilidad operativa, el Estado podría recaudar
entre 600 y 1800 millones de soles más (La Mula,
2011)
Luego de ganar las elecciones, Ollanta se propuso
trabajar el impuesto a las sobreganancias en los
primeros 100 días de gestión. Sin embargo, los
contratos de estabilidad firmados por las empresas
mineras más grandes del país, resultaban una gran
traba para el Estado. Además, Ollanta se había
comprometido a respetarlos en su Hoja de Ruta. La
única salida era negociar con los gremios mineros los
posibles cambios y llegar a acuerdos. Ellos
consideraban que un impuesto ahuyentaría la
inversión privada y disminuiría la competitividad con
países como Chile, Australia y Canadá. (Andina,
2011). Además, no estaban de acuerdo con que los
impuestos estén en función a las ventas totales sino a
las utilidades. Según Jorge Manco, investigador de la
UNMSM, a las utilidades se le descuenta no solo
gastos de personas, servicio a terceros y tributos,
sino también depreciación y amortización que son
montos de ganancias escondidas. La legislación
internacional de contabilidad indica que la distribución
de utilidades a los trabajadores se carga al costo de
venta. De esa manera, en los egresos de costo de
venta hay partidas que el Estado no puede fiscalizar
(amortización y depreciación), y las empresas
podrían incrementar artificialmente sus egresos
con partidas (La República, 2011a). Finalmente, las
15 El Partido Socialista, en su plan de gobierno 2006-2011 propone, con respecto al sector minero, la aplicación plena de la Ley de Regalías y la aplicación del Windfall Tax a las sobreganancias. Pp. 19
mineras veían inexactas las medidas que se tomarían
ante una drástica reducción de los precios de los
minerales (Ophelimos, s/f ).
El acuerdo fue aprobar un paquete de leyes
tributarias el 28 de setiembre del 2011 que no incluía
el impuesto prometido, pero si un nuevo gravamen,
impuestos especial y modificación de la ley de
regalías.
Características de la Reforma Tributaria
Los tres proyectos de ley enviados al Congresos son
los siguientes (La Primera, 2011a):
1) El Proyecto 191-2011: Impuesto especial a la
minería, aplicable a las empresas sin
contratos de estabilidad jurídica, aplicado
sobre la utilidad operativa con tasas
marginales que van del 2% al 8.4% en función
a la rentabilidad de las empresas (impuesto).
2) El Proyecto 192-2011: ley que establece el
marco legal del Gravamen Especial a la
Minería (GEM), aplicable sobre la utilidad
operativa de las empresas con contratos de
estabilidad jurídica, con tasas que van de 4%
al 13.12% en función a la rentabilidad de las
empresa (pago negociado entre las empresas
y el Estado).
3) El Proyecto 193-2011: ley que modifica la Ley
de la Regalía Minera, cambiando su base de
cálculo. En adelante ésta se aplicará sobre la
utilidad operativa y no sobre las ventas, con
tasas marginales en función de la rentabilidad
de las empresas, y se aplicará a las empresas
sin contratos de estabilidad jurídica.
El GEM es entendido como un impuesto. Sin
embargo, el monto anual a gravar no fue definido por
una fórmula sino que respondió a una negociación
entre el Estado, que propuso una cifra entre 5000 y
6000 millones de soles anuales, y las mineras que
propusieron 1000 millones. La cifra final, como la
conocemos, fue 3000 millones. Asimismo, el gobierno
aceptó que la carga imponible se aplicara sobre las
utilidades operativas. Otras características comunes
que el Grupo Propuesta Ciudadana encontró entre los
proyectos de ley son: a) que la periodicidad del pago
es trimestral, b) el monto pagado es deducible como
gasto para efectos del impuesto a la renta, y c) la
SUNAT es la encargada de la recaudación.
Mitos y verdades sobre el Gravamen Minero
¿Qué significan estas nuevas características para el
país? En primer lugar, se ha logrado un mejor
esquema tributario en el que pagan más aquellas
empresas con mayor rentabilidad y por lo tanto
mayores utilidades, corrigiendo el sesgo regresivo de
la Ley de Regalías vigente sobre las ventas en la que
pagaban más las empresas menos rentables.
Además, las tasas de gravamen aplicables a las
empresas con contrato de estabilidad jurídica son
más altas porque éstas no pagan regalías mineras.
Quiere decir que ahora la mayor parte de ingresos
adicionales provendrán de las grandes empresas.
Finalmente, el pago trimestral permitirá un flujo
continuo en el tesoro público. Como señala el Cuadro
1, la recaudación en general aumentaría en 14.5%.
Cuadro 1
PROYECCIÓN DE LA RECAUDACIÓN POR LAS MEDIDAS TRIBUTARIAS
Comparación de esquemas de recaudación con cifras del año 2011 en
millones de soles Esquema
anterior Esquema
nuevo Variación Variación %
Regalía minera*
690 640 -40 -5.90%
Impuesto Especial a la minería
277.5 278
Gravamen 2700 2700
Impuesto a la
Renta*
9900 8500 -1400 -14.10%
Total 10580 12118 1538 14.50%
*Estimado en base a la información del 1er trimestre 2011 Fuente: CONASEV
Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
No obstante, es necesario aclarar que el gravamen
minero no es un impuesto a las sobreganancias, sino
un nuevo acuerdo de pago entre el Estado y las
empresas con un mejor resultado que el que obtuvo
García (3000 millones de soles anuales, versus 2500
millones en 5 años) y que no aparece como bono sino
como impuesto. En segundo lugar, que al ser la carga
impositiva sobre las utilidades (diferencia entre los
ingresos menos los gastos de la empresa) la
recaudación del Estado por regalías disminuye en
6%, según los cálculos de Epifanio Baca y Gustavo
Ávila, especialistas de la ONG Propuesta Ciudadana
(Ver Cuadro 1). En tercer lugar, si Los pagos por
gravamen, impuesto especial y regalía modificada
son deducidos como gasto de la renta imponible, el
efecto será la disminución del impuesto a la renta y
por lo tanto del canon minero que reciben los
gobiernos regionales y municipales, afectando a las
regiones donde se localizan las principales empresas
mineras. Con el esquema anterior de regalías el
impuesto a la renta sería de S/. 9 900 millones y el
canon S/. 4 950 millones anuales. Con las nuevas
medidas, el impuesto a la renta disminuye a S/. 8 500
millones y el canon baja a S/. 4 250 millones. A pesar
de ello, Baca y Ávila sostienen que las diferencias en
recaudación se compensan con el nuevo gravamen y
el impuesto especial, cuya recaudación aumenta en
35%, favoreciendo al gobierno central con un mayor
margen de acción (La Primera, 2011a)
Lo realmente preocupante es que la recaudación del
Estado depende de la variación de las utilidades de
las empresas, que, como señalamos anteriormente,
podrían ser alteradas por las mismas empresas. El
Ministro de Energía y Minas, Herrera Descalzi advirtió
que el Estado recaudaría en el periodo de gobierno
15 mil millones de soles con el referido tributo (El
Comercio, 2011b), pero según la ONG Propuesta
Ciudadana, en el último trimestre del año pasado se
recaudaron S/. 411 millones con el nuevo sistema
impositivo, multiplicado por los 4 trimestres del año,
resulta un total de S/. 1 644 millones, el 50% de los
ofrecido por el Gobierno (La Primera, 2011b). Por lo
tanto, la recaudación no está totalmente asegurada
con las modificaciones propuestas.
El Balance
¿Qué conclusiones podemos rescatar a partir de lo
expuesto? Primero: es probable que el Estado no
logre recaudar los 3000 millones de soles anuales,
modificando de manera rotunda las cifras calculadas
previamente con el nuevo sistema tributario. Si el
gravamen y el impuesto especial no aportan una cifra
considerable, las modificaciones tendrían un efecto
contrario a lo esperado, disminuyendo los ingresos al
sector público. Es necesario hacer un análisis sobre
el motivo de la disminución del aporte, fiscalizando
adecuadamente el monto que las empresas indican
como utilidades.
Segundo: el principal miedo de gravar sobre las
ventas es perjudicar la competitividad del país,
cuando países como Chile ya han aprobado
aumentar las regalías apenas venzan los contratos de
estabilidad jurídica sin aspavientos16
. Habría que
evaluar si es cierto que perderíamos competitividad
(fuga de capitales y disminución del crecimiento
económico) o es solo temor de las empresas mineras
de reducir su margen de ganancias. Tercero: como el
gobierno central es el principal beneficiario
percibiendo la mayor parte de las reformas (no así los
gobiernos regionales y locales), es necesario precisar
la gestión y destino de los ingresos adicionales, para
que su redistribución sea transparente. Cuarto: lograr
la implementación del GEM y el impuesto especial,
implica que las mineras reconocen que tienen
ganancias extraordinarias que deben ser
paulatinamente repartidas. Por lo tanto el nuevo
esquema tributario es una alternativa interesante que
permite una nueva forma de relación Estado-
empresas.
Sin embargo, la reforma está lejos del impuesto a las
sobreganancias que propuso Gana Perú en la su plan
de gobierno. Ésta última parece tener un perfil más
autónomo, estable y con menos vacíos que las
nuevas leyes aprobadas, pero poco cómoda para las
mineras. La ventaja de pensar en la implementación
real del impuesto a las sobreganancias radica en que
se reduce el riesgo de que se deje de aportar, y logra
que su variación dependa de la fluctuación de los
precios de los metales o de las diferencias entre las
ganancias reales y extraordinarias. Además,
disminuiría el costo de negociación entre el gobierno
y las empresas en futuros escenarios similares,
permitiéndole al Estado mayor posibilidad de
maniobra y toma de decisiones de acuerdo a la
necesidad de los ciudadanos.
El gravamen debería derivarse de una fórmula, y no
ser un pacto con posibilidad de re-negociación
continua. Si el gobierno de Ollanta Humala no logra
recaudar los 3000 millones de soles anuales
anunciados, la reforma resultará un fracaso para la
16 En el Perú, estos contratos se firman por 10 años.
gestión, y la posibilidad de construir poco a poco un
Estado más fuerte y legítimo habrá retrocedido.
Bibliografía
Aidesep (2012) Presentan X Informe del Observatorio de Conflictos Mineros en el Perú. <http://www.aidesep.org.pe/presentan-x-informe-del-
observatorio-de-conflictos-mineros-en-el-peru/>
Andina (2011) Confiep considera que propuesta de impuesto a sobreganancia debe ser mejor explicada.
<http://www.andina.com.pe/Espanol/Noticia.aspx?id=J1aW8t1hO7s=>
Campodónico, Humberto (2011) Impuesto mundiales a las
sobreganancias. Portal La República.
<http://www.larepublica.pe/columnistas/cristal-de-mira/impuestos-mundiales-las-sobreganancias-mineras-26-03-2011>
Daniel Encinas y José Flor (2012) La tenue transformación. En: Los retos de la “La gran Transformación” Política económica, ley de consulta previa y relación con los medios de comunicación.
PeruDebate. Lima: Departamento de CCSSS PUCP
El Comercio (2011) Acuerdo sobre impuesto a sobreganancias mineras estaría listo este mes.
<http://elcomercio.pe/economia/1044205/noticia-acuerdo-sobre-
impuesto-sobreganancias-mineras-estaria-listo-este-mes>
Krehoff, Bernd (2011) El impuesto a las sobreganancias mineras.
Portal Perú Político. <http://www.perupolitico.com/?p=2384>
La Mula (2011) Impuesto a la sobreganancia toma forma.
<http://lamula.pe/2011/08/15/impuesto-a-las-sobreganancias-toma-
forma/lamula>
La Primera (2011a) Nuevo Gravamen Minero.
<http://www.diariolaprimeraperu.com/online/economia/nuevo-
gravamen-minero_95385.html>
La República (2011a) Empresas mineras ganaron 20 mil millones de soles el 2010. Portal La Mula. <
http://lamula.pe/barra/larepublica.pe/1802>
La República (2012) El Perú entre las economías de más rápido crecimiento a nivel mundial. Onfografía.
<http://www.larepublica.pe/infografias/el-peru-entre-las-economias-de-mas-rapido-crecimiento-nivel-mundial-26-02-2012>
Ophelimos (s/f) La sobreganancia minera y los aportes voluntarios.
Blog PUCP. <http://blog.pucp.edu.pe/item/4110/las-sobreganancias-de-la-mineria-y-los-aportes-voluntarios>
RPP Noticias (2011) ¿Qué es el impuesto a las Sobreganancias
Mineras? – Gana Perú con Ollanta. Entrevista del 25 de mayo a Félix
Jiménez. <http://www.youtube.com/watch?v=aDWTzIKGZcg>
SUNAT (s/f) Definición de Regalía Minera.
<http://www2.sunat.gob.pe/pdt/pdtModulos/independientes/regaliaMinera/index.html>
El regionalismo no es en el Perú un movimiento, una corriente, un programa. No es sino la expresión vaga de un malestar y de un
descontento.
José Carlos Mariátegui
7 Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana
De acuerdo al Informe Defensorial N°156, elaborado este año por la Defensoría del Pueblo, sobre la “Violencia en los conflictos sociales”, entre enero del 2006 y setiembre del 2011, los conflictos sociales en nuestro país trajeron como trágico resultado 195 muertos y 2312 personas heridas, entre civiles y policías(Defensoría del Pueblo, 2012). Tal como se advierte en el siguiente cuadro, la violencia alcanza un pico entre los años 2008 y 2009, coincidiendo con un momento en el que se incrementa en gran medida la cantidad de conflictos sociales registrados por la Defensoría.
Cabe resaltar que dentro del total de conflictos contemplados y registrados por la Defensoría, hasta setiembre del 2011, los conflictos de carácter socioambiental constituían nada menos que el 41.7% de los mismos. Evidentemente, frente a los conflictos sociales que se han desencadenado a lo largo del presente gobierno, estas cifras han ascendido, habiendo causado 15 muertes más, de acuerdo con la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH) (2012). Y es que las medidas aplicadas por el Estado hasta el momento parecen dar cuenta de un aprendizaje a medias. Por ejemplo, la implementación de la Ley de Consulta Previa, más allá de que pueda existir buena voluntad y deseo de involucrar a las poblaciones indígenas en lo que ciertamente les afectará de manera directa, no constituye sino solo una forma de apagar incendios. De igual manera, en el caso de Conga, un primer remedio fue la implantación del estado de emergencia y, solo posteriormente, un llamado a quienes, a diferencia del Estado en general y de representantes del Ejecutivo en particular, cuentan con legitimidad social dentro de las poblaciones implicadas: los líderes eclesiásticos. Si ya es sabido que todo conflicto inicia con una fase de latencia para luego pasar a un estado de actividad, cabe preguntarse ¿qué medidas preventivas se están llevando a cabo para evitar el paso de un estado a otro, o incluso, para prevenir la latencia de nuevos conflictos? ____________ *Estudiante de 9º ciclo de comunicación para el desarrollo
Pero, sobre todo, ¿cuál es el papel que los gobiernos regionales y locales cumplen en la prevención o gestión de estos conflictos? En este artículo se presentará un breve diagnóstico acerca de los avances del actual proceso de descentralización en materia de gestión de conflictos sociales. Asimismo, se plantearán recomendaciones en cuanto a política públicas para una efectiva descentralización de la toma de decisiones. Los límites de la descentralización
Según el Índice de Competitividad Regional del Perú (ICRP) 2011 elaborado por el Centro de Negocios de la Pontificia Universidad Católica (Centrum Católica), persisten brechas entre crecimiento económico y desarrollo que se hacen más evidentes frente al lento avance percibido en algunas regiones. Por ejemplo, dentro de uno de los pilares de análisis, “Empresas”, la cual mide la productividad de la región, así como sus capacidades gerenciales y de gestión, la percepción empresarial ubicó como regiones líderes a Lima, La Libertad, Loreto, Tacna y Arequipa, mientras que, por el contrario, San Martín, Cajamarca, Apurímac, Amazonas, Ayacucho y Huancavelica (regiones que han reportado un número elevado de conflictividad social) son las regiones con menor puntaje.
La descentralización ha sido un proceso intermitente que data de hace tan solo once años. El gobierno de transición, y posteriormente Alejandro Toledo, apostaron por esta propuesta, implementando nuevos mecanismos de participación para los gobiernos regionales y locales. Un ejemplo son las Mesas de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP), cuyo objetivo es lograr la concertación entre el Estado y la sociedad civil sobre el diseño y ejecución de políticas contra la pobreza. Sin embargo, su quehacer se ha ido redefiniendo con los años y en la práctica suele abarcar también temas como el Presupuesto Participativo, los programas sociales y la planificación concertada (Monge 2006) materias en las que ha ejercido gran influencia hasta la actualidad
17.
Pese a haber gozado de un alto grado de legitimidad en un inicio y constituir ciertamente, un referente
17
En Huánuco, los centros poblados de Pampamarca y Chinchavito han instalaron sus respectivas Mesas de Concertación para la Lucha contra la Pobreza este mes de julio.
importante en cuanto a espacios de coordinación y diálogo, la MCLCP parece haber perdido cierto campo de acción y presencia debido a que, desde el 2003, con la puesta en marcha de la descentralización, se otorgaron nuevos grados de autonomía a los nuevas autoridades electas en las regiones, y además, se crearon nuevas instancias institucionales de coordinación y consulta como son los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y local (CCL)(Panfichi 2007, Crabtree 2006), por lo cual existe ahora gran heterogeneidad en su situación, sobre todo a nivel distrital. EstosConsejos fueron entonces nuevos espacios donde los gobiernos regionales y locales, autoridades electas y sociedad civil pudieran concertar sobre los planes de desarrollo y presupuestos anuales de inversión. Sin embargo, presentan hasta la actualidad ciertas deficiencias, como es el hecho de que las reuniones se realicen solo dos veces al año, ciertas restricciones a la participación de la sociedad civil
18 y el carácter no
vinculante de sus acuerdos (Crabtree 2006:64).
Pese a haber gozado de un alto grado de legitimidad en un inicio y constituir un referente importante en cuanto a espacios de coordinación y diálogo, la MCLCP parece haber perdido cierto campo de acción y presencia debido a que se otorgaron nuevos grados de autonomía a los nuevas autoridades electas en las regiones y se crearon nuevas instancias institucionales de coordinación y consulta
Asimismo, a través de la Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783), se creó el Consejo Nacional de Descentralización (CND), cuya función, entre otras, era la de conducir la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales. En la actualidad, diversas personalidades se han pronunciado para su restitución luego de que Alan García desactivara dicha instancia en su segundo gobierno, al considerarla innecesaria frente a su intención de querer trabajar directamente con los alcaldes y presidentes regionales luego de habérseles transferido los recursos y atribuciones a través de la mencionada institución (La República 2007).Sin embargo, pese a su deseo de eliminar
18
La sociedad civil puede representar hasta un 40% del total de miembros, y para participar se le exige a la organización interesada inscribirse en Registros Públicos.
instancias burocráticas, esto es percibido como un factor que limita la coordinación entre los tres niveles del gobierno (Ballón 2008), re-centralizando además las decisiones en la PCM a través de la Secretaría de Descentralización, actualmente reemplazando al CND. Finalmente la descentralización económica o presupuestal, iniciada también en aquellos años, continua presentando dificultades, en tanto que, en primer lugar, y tal como sostiene Efraín Gonzales de Olarte (2012), “el principal inversionista público sigue siendo el gobierno central” y, en segundo lugar, muchos gobiernos regionales no logran invertir los recursos que tienen a su disposición, debido a la normatividad restrictiva y a una incapacidad de gestión. Un dato que da cuenta de esto último, es que en nuestro país, las regiones que reciben mayor canon minero son las que evidencian un ritmo de ejecución menor en relación con sus proyectos de inversión (La República 2011), tal es el caso de Pasco y Ancash, en donde este tipo de ingreso representa el 3.8% y el 5.1% de sus PBI regionales, respectivamente, mientras que la ejecución de gasto solo llega al 65.8% y 65.2% del total de recursos, aproximadamente. Sin embargo, en este punto es importante considerar también las ineficiencias que caracterizaban al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP),que retrasaba, si no impedía, la ágil aprobación y ejecución de los proyectos regionales y locales.
La descentralización en el Perú, a pesar de contar con una normativa vigente y mecanismos de participación ya instaurados, aún se encuentra en proceso y queda mucho por corregir y reorientar.
Este breve diagnóstico refleja que la descentralización en el Perú, a pesar de contar con una normativa vigente y mecanismos de participación ya instaurados, aún se encuentra en proceso y queda mucho por corregir y reorientar. Por su lado, la gestión de los conflictos sociales no se ve exenta de deficiencias. Cuando llega el conflicto y no la descentralización Actualmente, los problemas que se evidencian en mayor medida respecto a la actuación de los
gobiernos regionales y locales en materia de conflictos sociales son dos. Por un lado, el hecho de que estos tienen facultades restringidas para intervenir en los conflictos y en los procesos técnico-administrativos que los generan (Huamaní y Macassi 2011), resultando así que los gobiernos regionales no tienen mayor decisión en el otorgamiento de concesiones, licencias para el uso del agua, aprobación de EIAs, entre otros (Ibíd.), ya que todo ello se encuentra centralizado, fuera de su poder. Ligado a ello, y tal como –no- se evidencia en la normativa legal, las funciones y competencias de cada entidad del gobierno respecto a estos temas no han sido definidas. Tanto en la Ley de Bases de Descentralización, como en las Leyes Orgánicas de los gobiernos regionales y las municipalidades, y además en la Resolución Ministerial que aprueba los Lineamientos y Estrategias para la Gestión de Conflictos Sociales (Nº 161-2011-PCM), se prescinde de una necesaria especificidad en cuanto a las funciones que deben desempeñar las instancias subnacionales en este tema. En estos casos, se podría pensar que el “criterio de subsidiaridad”, que supone que el gobierno (nacional/regional/local) más cercano a la población sería el más idóneo para ejercer funciones con mayor eficiencia
19, parece haber sido dejado de lado, en
tanto que quien detenta mayores funciones delimitadas es el Gobierno Central. Es claro que la eficiencia de la gestión de los gobiernos regionales puede ser sometida a debate, tal como se mencionó anteriormente; sin embargo, el proceso de descentralización debería, precisamente, no solo asegurar una mera transferencia de recursos sino también implicar una mejora en la calidad de los servicios, garantizando capacitaciones al personal. Además, es cierto que quien podría tener mayor conocimiento sobre una población determinada (visiones compartidas, demandas, ejercicio de derechos, etc.) es su gobierno regional o local. En ese sentido, se debería debatir públicamente cuáles serían los límites respecto a las competencias que les corresponderían a los gobiernos regionales. Por otro lado, existe una gran desconfianza de las comunidades acerca de la imparcialidad de los funcionarios públicos tanto nacionales como subnacionales (Rojas 2011). Por ejemplo, tal como señala un diagnóstico realizado en Cajamarca en enero del 2011 por el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), muchos de los líderes y dirigentes comunales consideran una “mecida” el diálogo sostenido entre ciertos alcaldes (Hualgayoc,
19 Artículo 14 º
Bambamarca y Chugur)y funcionarios del Gobierno Central, como el MEM y MINAG. Además, afirmaron que no sentían que sus alcaldes y la presidencia regional, conozcan las normas que existen actualmente para la resolución de conflictos en la minería. En otras palabras, la población no considera que sus autoridades se encuentren capacitadas para asumir la resolución de los conflictos. Pese a este escenario, algunos gobiernos regionales han decidido adoptar medidas que permitan afrontar y prevenir los conflictos sociales, tal es el caso de Cajamarca, que desde antes del 2008 cuenta con una Comisión de Prevención y Resolución de Conflictos; la región de Junín, que cuenta con una Unidad de Gestión de Conflictos Sociales (USAID 2012), o el Gobierno Regional de Puno, que se encuentra preparando la creación de La Unidad de Diálogo y Concertación para la Cultura de Paz y Manejo Constructivo de Conflictos Sociales como órgano consultivo regional sobre el tema (Los Andes 2012). Sin embargo, es evidente, que dichas iniciativas se han desarrollado fuera del marco de la descentralización, constituyen iniciativas regionales impulsadas de manera aislada por las autoridades locales para contrarrestar la problemática en vista del ineficiente accionar del Gobierno Central. Al parecer, la actual labor de éste último depende únicamente, de la gestión del Consejo Multisectorial de Prevención de Conflictos Sociales, junto ala Oficina de Diálogo Nacional
20 (ambas adscritas a la
PCM), cuyas funciones, una vez más, se limitan a mencionar la importancia de que las propuestas y lineamientos alcancen “todos los niveles de Gobierno”, sin detallar responsabilidades definidas de cada uno (PCM S/A). Es decir, actualmente, la resolución y prevención de conflictos sigue en manos de un sistema centralista; se cuenta con un accionar a nivel intersectorial, pero no a nivel nacional y subnacional. Las tareas descentralistas Es frente a este panorama que Giselle Huamaní y Sandro Macassi (2011) sostienen la necesidad de contar con un sistema de gestión de conflictos sociales, para lo cual, proponen como política pública la descentralización y fortalecimiento de la actuación de los gobiernos regionales en los conflictos. Para ello, se hace precisa una correcta transferencia de recursos, funciones y competencias, de forma que en cada gobierno regional y local, se conformen
20 Antes “Oficina de Gestión de Conflictos”.
unidades preventivas en torno al tema, cuyos lineamientos y planes deberán ser aprobados en primera instancia por un consejo multisectorial, papel que en este caso podría ser desempeñado por la actual Comisión Multisectorial de Prevención de Conflictos Sociales. Asimismo, se requeriría del desarrollo de capacidades y procesos de diagnóstico, análisis y comunicación que puedan ser emprendidos de manera local y regional, bajo una mirada intercultural, de participación e inclusión. Con la intención de promover una tendencia descentralista, sería relevante considerar como otra posibilidad el crear una instancia ejecutiva conformada no solo por la PCM, sino también por representantes regionales, provinciales y municipales, en donde la primera fungiera de secretaria ejecutiva en la toma de decisiones (Azpur 2011); es decir, una instancia más inclusiva y en donde se promueva el diálogo y el intercambio de experiencias. En este punto sería interesante que las unidades de prevención a crear pudieran trabajar conjuntamente con las oficinas descentralizadas de la defensoría del pueblo, al ser esta un organismo autónomo, que contribuye a velar por los derechos ciudadanos de manera más neutral e independientemente del gobierno de turno. Además de ello, se precisa una mejora en los procedimientos y mecanismos de participación y consulta en torno a los proyectos extractivos que se lleven a cabo en cada región o localidad. En ese sentido, las unidades a crearse en cada región podrían propiciar espacios con este fin, de forma que se mantenga permanentemente informada tanto a las autoridades subnacionales como a la sociedad civil y puedan tener mayor injerencia en las actividades que se desarrollen en su entorno, como es la aprobación de EIAs, licencias para el uso de diferentes recursos, entre otros. Este avance no se puede desligar, naturalmente, de un cambio en la normativa legal vigente; es necesario que se establezca de manera clara la delimitación de las competencias y funciones en cuestiones de desarrollo socioeconómico regional y local, así como de conflictos sociales. Finalmente, la apertura de espacios de consulta y participación tendría que ir de la mano también con una mayor transferencia de capacidades técnicas y administrativas, de forma que la eficiencia que se demuestre, lleve a reducir la desconfianza en las autoridades y, por el contrario, ganen legitimidad social frente a la población. Un caso similar es el de las modificaciones que ha anunciado Ollanta Humala sobre el SNIP tradicional (Gestión 2012), en su
reciente discurso presidencial. Así, a partir de la inclusión de nuevas tecnologías, asesoramiento y capacitaciones, se esperaría que el tiempo que tome la aprobación de un proyecto por parte de gobiernos subnacionales se reduzca y así, contribuya a la eficiencia de cada gestión, aportando a renovar la confianza en las autoridades y a solucionar conflictos sociales que pudieran revertirse con obras y proyectos que involucren a las comunidades. Bibliografía
BALLÓN, Eduardo 2008 Balance del proceso peruano de descentralización desde los gobiernos regionales. Lima: Escuela para
el desarrollo (EED –PERÚ).
CENTRUM Católica- Centro de Negocios de la Pontificia Universidad Católica del Perú 2011 Índice de Competitividad Regional 2011. Lima:
CENTRUM Católica. Consulta: 26 de julio del 2012. <http://www.centrum.pucp.edu.pe/adjunto/upload/publicacion/archivo/r
esumenejecutivocompetitividad.pdf> CONGRESO DE LA REPÚBLICA 2002 Ley 27783. Ley de Bases de la descentralización.
20 de julio <http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/27783.pdf>
COORDINADORA NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS (CNDDHH) 2012 Informe Anual. Un año del gobierno de Ollanta Humala. Lima: CNDDHH.
DEFENSORÍA DEL PUEBLO 2012 Violencia en los conflictos sociales. Informe Defensorial N°156. Lima: Defensoría del Pueblo.
Consulta: 25 de julio del 2012.
<http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/defensoriales/informe-156.pdf>
GESTIÓN 2012 “Q.E.P.D. el SNIP tradicional: hemos reducido a la mitad el tiempo de aprobación de los proyectos”.
Gestión. Lima 28 de julio. Consulta: 29 de julio del 2012. <http://gestion.pe/2012/07/28/economia/ollanta-humala-que-paz-descanse-snip-tradicional-hemos-reducido-mitad-tiempo-aprobacion-
proyectos-2008638> GONZALES DE OLARTE, Efraín
2012 “Diez años después del reinicio de la descentralización en el Perú”. Economía Peruana – Efraín Gonzales de Olarte. 26 de
marzo. Consulta: 26 de julio del 2012. <http://blog.pucp.edu.pe/item/155521/diez-anos-despues-del-reinicio-de-la-descentralizacion-en-el-peru>
HUAMANÍ, Giselle y Sandro MACASSI 2011 Gestión de conflictos socio-ambientales. Lima:
CIES. <http://cies.org.pe/files/documents/EyS/77/09-HUAMANI.pdf>
INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL (IDL) 2011 “Azpur: Se requiere una instancia ejecutiva de descentralización y no la burocracia del CND”. Blog del
Instituto de Defensa Legal (IDL). 27 de junio. Consulta: 23 de
julio del 2012. <http://idl.lamula.pe/2011/06/27/azpur-se-requiere-una-instancia-
ejecutiva-de-descentralizacion-y-no-la-burocracia-del-cnd/idl>
LA REPÚBLICA 2007 “García quiere desactivar el Consejo Nacional de Descentralización, Foncodes y Pronamachcs”. La República. Lima, 24
de enero. Consulta: 26 de julio del 2012 <http://www.larepublica.pe/24-01-2007/garcia-quiere-desactivar-el-
consejo-nacional-de-descentralizacion-foncodes-y-pronamachcs> 2011 “Regiones que más canon minero reciben tienen menor ejecución presupuestal”. La República. Lima,
27 de noviembre. Consulta: 27 de julio del 2012. <http://www.larepublica.pe/27-11-2011/regiones-que-mas-canon-
minero-reciben-tienen-menor-ejecucion-presupuestal> LOS ANDES
2012 “Gobierno Regional prepara instalación de mesa para manejo de Conflictos sociales”. Puno, 20 de junio. Consulta: 26
de julio del 2012. <http://www.losandes.com.pe/Regional/20120620/63626.html>
MONGE, Carlos 2006 “La descentralización del Estado como una oportunidad para la gobernabilidad democrática”. En CRABTREE, John (editor). Construir Instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980. Lima: Fondo editorial de la PUCP;
Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico; IEP, pp. 53-72.
PANFICHI, Aldo y Luis DAMMERT 2007 “Participación, concertación y confrontación en
Puno. La mesa de Concertación para la lucha contra la Pobreza”. En PANFICHI, Aldo (Editor). Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones. Lima: Fondo editorial de
la PUCP, pp. 95-145 PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS
S/A “Oficina de gestión de conflictos sociales”. Página web de la PCM. Consulta: 24 de julio del 2012. <http://www.pcm.gob.pe/informaciongral/ogcs/conflictos.html>
ROJAS, Telmo 2011 Diagnóstico Regional y Propuestas de mejora del
sistema regional de gestión de conflictos ocioambientales – Región
Cajamarca. Cajamarca: CIES-ACDI <http://cies.org.pe/files/documents/files/anexo5-c.pdf>
USAID PERÚ 2012 Descentralización y gestión de conflictos sociales.
Alcances, estado actual y conclusiones. Consulta: 24 de julio del 2012.
<http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/11_Descentralizacion_y_Conflictos_Sociales.pdf>
http://www.centrum.pucp.edu.pe/adjunto/upload/publicacion/archivo/resumenejecutivocompetitividad.pdf
Cuando marcadores étnicos como las costumbres, la religión,
la ocupación, las formas de organización política, la lengua o
las supuestas diferencias "raciales" se emplean para
transformar las diferencias culturales, económicas y políticas
en conflictos interétnicos creamos una fuente insondable de
desgracia y encono. De ahí que resulte fundamental imaginar
y articular políticas sensibles y sensatas frente a la diversidad,
reforzando la autonomía de las comunidades culturales en
contacto y planteando "formas más sofisticadas de
coexistencia política entre las culturas, formas que respeten el
pluralismo y la identidad de los universos en conflicto"
(GUEVARA: 2009)
En el Perú, coexisten unas 4,500 comunidades
campesinas, en el área rural de la sierra, que cuentan
con más de 3 millones de comuneros y que controlan
el 15% de todo el territorio nacional
(GUEVARA:2004). Del mismo modo, la Amazonía
cubre el 60% del territorio y se estima que la
población “indígena” supera las 250,000 personas
(aproximadamente el 1% de la población del país).
_____________
* Estudiante de 9no ciclo de ciencias políticas
“Allí viven unos 65 grupos étnicos que pertenecen a
14 familias lingüísticas y que hasta ahora han
constituido unas 1,300 comunidades nativas”
(GUEVARA:2004). Es por esto que el Perú constituye
un Estado pluricultural; pero llevar a la práctica una
política pluricultural supondría el reconocimiento y
respeto de estos pueblos y comunidades indígenas y
campesinas como sujetos políticos; No obstante, los
niveles de representatividad del Estado peruano han
sido históricamente mínimos en el área rural.
En este sentido, las instituciones de la justicia
comunal han pasado a ser aliados importantes para
la seguridad, justicia y la paz en zonas donde el
Estado no está presente, pese a algunos casos de
denuncias a las autoridades locales por abuso de
autoridad.
No es sorprendente, por tanto, que en aquellas zonas
con escasa presencia estatal haya organizaciones
comunales que ejercen el derecho consuetudinario en
sus localidades; tal como ocurre en Cajamarca a
través de las Rondas Campesinas. El presente
artículo buscará analizar los beneficios de la
vinculación del derecho comunal a la jurisdicción
*
Estatal a través de instituciones como las Rondas
Campesinas, centrándonos en las reformas de
jurisdicción truncas o aún inclusas.
Repasando el marco legal
Una de las primeras leyes en incidir en la
redistribución de la tierra y rebautizar a las
comunidades indígenas en comunidades campesinas
fue la ley de la Reforma Agraria (Decreto Ley N
17716) promulgada por el Gral Juan Velazco
Alvarado en 1969, aunque no se ocupó de las
poblaciones selváticas. Recién en 1974 se promulgó
el Decreto Ley Nº 20653, conocida como la Ley de
Comunidades Nativas de Promoción Agropecuaria de
las regiones de Selva y Ceja de Selva. A partir del
reconocimiento de las ʺtribus selvícolasʺ en
comunidades nativas, la ley avaló su existencia legal
y personería jurídica; No obstante, este mismo
decreto ley sería modificado 4 años más tarde,
estableciendo que parte del territorio comunal,
cuando se tratase de tierras con aptitud forestal, sería
cedido en uso al Estado.
Ya con la Constitución del 79, recogiendo los
principios de la Ley de Reforma Agraria, se les otorga
personería jurídica y existencia legal a las
Comunidades Campesinas y a las Nativas, afirmando
que “las comunidades eran inalienables,
inembargables e imprescriptibles”(AYLWIN:2004). Sin
embargo, Se deja la opción de la “enajenabilidad”
con mayoría de los dos tercios de los miembros de la
comunidad. Así mismo pueden ser expropiadas por
razones de “utilidad pública.
Con la constitución Política de 1993, se introducen
dos nuevos preceptos; a) el reconocimiento de la
identidad étnica como derecho fundamental de toda
persona. B) el reconocimiento de la jurisdicción
indígena y del derecho consuetudinario dentro del
territorio comunal. (YRIGOYEN:2004)
Paradójicamente, esta misma constitución les retiró la
calidad de inembargabilidad e inajenabilidad. De otro
lado, un logro importante previo a este periodo, es la
ratificación del Convenio 169 de la Organización
internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en países independientes, de 1989. Este
convenio reconoce los derechos de los pueblos
indígenas y establece obligaciones no sólo a los
Estados, sino que en la perspectiva de interpretación
de los derechos humanos, estas obligaciones se
hacen extensivas a toda la sociedad en su conjunto.
Dos artículos son especialmente relevantes en torno
a la ley comunal:
A. El Articulo 2, inciso 19, de la constitución
política del Perú de 1993, indica que: “Toda
persona tiene derecho a su identidad étnica y
cultural. El estado reconoce y protege la
pluralidad étnica y cultural de la nación”.
B. Del mismo modo, El Art. 149º de la
Constitución afirma “... Las autoridades de las
Comunidades Campesinas y Nativas, con el
apoyo de las Rondas Campesinas, pueden
ejercer las funciones jurisdiccionales dentro
de su ámbito territorial de conformidad con el
derecho consuetudinario, siempre que no
violen los derechos fundamentales de la
persona. La Ley establece las formas de
coordinación de dicha jurisdicción especial
con los Juzgados de Paz y con las demás
instancias del Poder Judicial”. Esta norma
abre la posibilidad de que el derecho
consuetudinario del país tenga valor jurídico.
Cuando la ley comunal es considerada delito
Sin embargo, en lo concreto, ¿Estuvo alguna vez
vigente la jurisdicción especial indígena desde 1993?
Si bien la jurisdicción especial indígena, se encuentra
explicitada en la nueva Constitución, resulta
importante señalar que el tratamiento y la forma cómo
el Estado ha venido relacionándose con las
poblaciones campesinas ha sufrido tantos retrocesos
como avances; para reconocerlos, primero es
necesario entender qué es la justicia comunal y qué
instituciones la representan:
Justicia Comunal
Es un “Conjunto de sistemas conformados por
autoridades, normas (orales y/o escritas) y
procedimientos propios, a través de los cuales los
pueblos indígenas21
regulan la vida al interior de sus
21
pueblos originarios, pueblos en aislamiento voluntario, comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas
comunidades para resolver sus conflictos”
(CHUQUIRUNA:2009). Tales normas, responden a
las prácticas culturales así como a la realidad social
de los pueblos rurales, sus opiniones, creencias
religiosas, valores y la forma como cada pueblo ve la
vida. Una de las instituciones más representativas y
organizadas de la justicia Comunal son, sin duda, las
Rondas Campesinas.
Las Rondas campesinas
“Instituciones comunales andinas que tienen como
función proteger los bienes personales y
comunitarios, y también ejercer la administración de
justicia de acuerdo a normas sociales que
consideran vigentes, teniendo como principio la
reciprocidad andina y la búsqueda de la armonía
comunal.”(IPEDEHP:2006) Surgen en la sierra norte
del país, en el departamento de Cajamarca, cuando,
a mediados de los años setenta, se organizaron
grupos de protección y vigilancia para evitar robos
que efectuaban bandas organizadas de abigeos. Con
el tiempo, la ronda se ha trasladado cada vez más
desde lo que hoy llamamos “seguridad ciudadana”
hacia la “justicia ciudadana”. Afirma Raquel Yrigoyen:
“Cabe aclarar que las Rondas Campesinas
autónomas (RC) surgieron afines de 1976 en la sierra
norte del país, y constituyen un fenómeno totalmente
distinto a los Comités de Autodefensa (CAD) creados
a partir de los ochenta en la sierra centro-sur
subordinados y controlados por los comandos
militares, en el marco de la estrategia
contrainsurgente, a los que se también se denomina
“rondas”[18], generando
confusiones”(YRIGOYEN:1993).
¿Plantea la Ronda una afrenta a las autoridades?
Para Ludwig Huber y Juan Carlos Guerrero, muy por
el contrario, las Rondas siempre han tenido una
propuesta clara de fiscalización de las autoridades
públicas (HUBER y GUERRERO: 2006). “En los
últimos años, en el país de ha hecho notoria una
creciente conciencia pública sobre la corrupción y el
discurso está alcanzando a las rondas campesinas:
“ahora el robo está en nuestras autoridades más
grandes en las oficinas” (Dirigente de Cuyumalca)
“En contradicción con la posición anti política
(posición antipartidaria y anti representativa) se ha
notado un discurso fiscalizador en dirigentes que
pretenden pedir “cabildos abiertos para ver que hacen
los que están en el poder y vigilar” (HUBER y
GUERRERO: 2006).
"Las personas son más propensas a confiar en las
cosas que perciben que están funcionado con
eficacia" (HETHERINGTON: 1998). Efectivamente, la
encuesta del Barómetro de las Américas realizada
por LAPOP demostró que Perú es el tercer país en
tener menor confianza en el poder Legislativo, así
como en el Judicial Nacional el 2010. Frente a esto,
las Rondas Campesinas presentan aspectos positivos
para el acceso a justicia por parte de pobladores
rurales; tales como La celeridad, en tanto los casos
sometidos a la justicia campesina son resueltos con
inmediatez, la economía, dado que las Rondas
ofrecen servicios gratuitos mientras que bajo el
sistema judicial, los campesinos deben afrontar
grandes costos por juicios formales. Asimismo, el uso
del mismo idioma así como el uso de la normativa
social local permiten la percepción de una justicia
cercana. Ahora bien, si bien las Rondas campesinas
son útiles para facilitar el acceso a la justicia en las
comunidades rurales, no pueden suplir los roles del
Estado; de aquí la necesidad de articular ambos
actores.
Sin embargo, en condiciones bajo las cuales se
percibe interés privado y carencia de
representatividad por parte de las decisiones
estatales, tal como se ha presentado en el pasado
conflicto en Cajamarca, los clivajes socio
económicos y políticos se hacen salientes y se
percibe no solo una vulneración al derecho indígena
sino al humano mismo. En palabras de un Rondero
Cajamarquino, de Bambamarca:
“Asi como el gobierno no respeta sus acuerdos, no
respeta su palabra, imposible poder exigir que el
pueblo respete una decisión impuesta. El gobierno
vino y nos dijo que el agua era lo más prioritario en la
región pero hoy no lo muestra” (RIOJA:2012)
¿Qué limita el reconocimiento estatal del derecho
comunal?
A menudo, los líderes ronderiles, son denunciados
por funcionarios estatales por secuestro y usurpación
de funciones. Erróneamente se ha relacionado al
linchamiento, la venganza y la justicia por mano
propia como partes de la justicia comunal. Esta, sin
embargo, tiene instituciones muy sólidas, mientras
que actos violentos como el linchamiento representan
actos aislados y lejanos a la ley de Rondas
Campesinas. De hecho, delitos como el linchamiento
son tipificados en el Código Penal. El linchamiento,
por ejemplo, está penado con prisión de 15 a 25
años. (GTZ.2010)
Así, basándonos en la tesis de Raquel Yrigoyen Fajardo, “Las Rondas Campesinas y Desafíos del pluralismo Legal en el Perú”, podemos ubicar las dificultades para la implementación del reconocimiento constitucional de la justicia comunal en dos grandes variables; la militarización del campo y la jurisprudencia monista: “De una parte, la falta de acción propositiva por parte del gobierno para implementar el Convenio 169 y la Constitución, y de otra, la militarización de las comunidades durante el período de la violencia política. En ese marco, muchas autoridades comunales/ronderas han sufrido (y siguen sufriendo persecución penal por aplicar su justicia.” (YRIGOYEN:1993) Se deben considerar además otros elementos
políticos que influyen en el reconocimiento estatal del
derecho comunal, tales como la débil presencia del
Estado e incapacidad de articular decisiones políticas
con líderes locales y la descentralización
descontextualizada con gestión pobre. Asimismo, la
sobrevaloración del modelo primario exportador y la
subvaloración de los sistemas económicos
comunitarios rurales constituye una variable
ideológica. Finalmente, la persistencia de una
percepción discriminatoria del “otro” conlleva a
preguntarnos ¿qué sucede cuando las condiciones
sociales y económicas impiden el ejercicio de los
derechos y obligaciones asignados? Cuando las
disparidades son tan grandes, los “ciudadanos” no
comparten, en la práctica, una plataforma común de
acción política ni mucho menos de reconocimiento de
su ciudadanía.
Qué medidas deberían tomarse para reformar la
actitud del Estado frente a la jurisdicción de las
comunidades Rurales?
Tanto autoridades judiciales como políticas deben
sobreponerse a las barreras culturales para lograr
decisiones vinculantes y representativas que logren
no solo hacer cumplir la justicia y la jurisdicción
especial, sino que además permitan tender un puente
entre lo local y lo nacional.
¿Cómo lograrlo? Unos primeros pasos se han dado
en torno a la capacitación de los jueces de paz, cuya
función local es la de administrar justicia en los
lugares más alejados, resolviendo conflictos
interpersonales y colectivos y aplicando el Derecho
propio, la costumbre y las reglas de convivencia
social de sus comunidades. Este año, en más de 70
jueces de paz fueron capacitados por la Academia de
la Magistratura (Amag) durante el Segundo Encuentro
de Jueces de Paz e Interculturalidad. (EL
PERUANO:2012)
El juez de paz representa, pues, una institución
híbrida entre el derecho consuetudinario y el Estatal.
Sin embargo, no siempre cuenta con suficientes
potestades (en casos limitados pueden emitir
sentencia) y tampoco con el suficiente apoyo logístico
para resolver conflictos mayores a nivel local. En el
Perú existen 5.715 Jueces de Paz, que resuelven el
40% de la demanda de administración de
justicia. (TÁVARA:2012). A pesar de estos esfuerzos,
no basta cierto cambio tanto en la formación de los
jueces como en la cultura jurídica monista que aún
prima en nuestro país, sino que,
complementariamente, se necesita una verdadera
reconciliación del derecho central con el comunal,
para lo cual es necesaria la deliberación entre
comunidades, organizaciones de justicia comunal y
autoridades.
Las Rondas Campesinas, por su parte, ya han
empezado a hacer públicas propuestas para la
adecuación del Convenio 169 y el desarrollo
constitucional del artículo 149. Según Raquel
Yrigoyen casi 300 delegados ronderiles se reunieron
en el 2001, con el fin de presentar un proyecto de
reforma del art.149 de la Constitución. El fin de este
proyecto sería el reconocimiento de personalidad
jurídica y funciones del Gobierno Local a las Rondas
Campesinas en aquellos lugares donde no hay
comunidades campesinas ni nativas así como
corroborar la competencia del organismo de
Jurisdicción Especial para que vea todas las materias
dentro de su ámbito territorial. Bajo esta misma
perspectiva, se presentó la propuesta de restablecer
las relaciones de coordinación con las autoridades de
la Jurisdicción Ordinaria y otras autoridades estatales;
“La Jurisdicción Especial (JE) puede solicitar el auxilio
de la fuerza pública cuando lo vea conveniente. En el
caso de presunta violación de los derechos humanos
por la JE, un tribunal mixto compuesto tanto por
jueces ordinarios como por autoridades comunitarias
debe resolver el conflicto bajo reglas de
equidad.”(YRIGOYEN:1993)
A la fecha, algunos cambio mayores se han dado a
nivel legal; Por ejemplo, el 13 de noviembre del 2009,
el Poder Judicial realizó el V Pleno Jurisdiccional de
las Salas Penales Permanente y Transitorias a fin de
tratar el asunto “Rondas Campesinas y Derecho
Penal”, donde se tomó la decisión de reconocer las
funciones jurisdiccionales que realizan las Rondas
Campesinas siempre que éstas respeten los
derechos fundamentales, en tanto condición de
legitimidad y límite material para el ejercicio de la
función jurisdiccional especial comunal- ronderil
(PEÑA:2009). Del mismo modo, el Congreso de la
República decretó la Ley No 29785, Ley de Consulta
previa a los pueblos indígenas u originarios “respecto
a las medidas legislativas o administrativas que les
afecten directamente”; De acuerdo al Ministro
Peirano, “el reglamento de la ley dispone formar una
comisión multisectorial que verá su aplicación”.
Además, plantea una guía metodológica para
conducir a las autoridades en el cumplimiento del
reglamento (EL COMERCIO:2012).
Como vemos; es necesario superar toda idea de
subordinación política bajo la premisa de que el
Estado produce derecho aisladamente. La
implementación de un derecho pluricultural parte de
la interacción con otras formas de normatividad al
interior del territorio mediante el trabajo conjunto del
Poder judicial central con las autoridades y
organizaciones sociales locales. Hoy más que nunca
se necesita articular actores, tanto estatales como no
estatales, a favor de la gobernabilidad.
Bibliografía ALWYN, José “Derechos Humanos y Pueblos Indígenas”. Chile; 2004.
EL COMERCIO. “Ministro Peirano afirmó que no bastará la Ley de Consulta Previa para solucionar conflictos”. En Linea. Disponible en: http://elcomercio.pe/politica/1395232/noticia-ministro-peirano-afirmo-que-no-bastara-ley-consulta-previa-solucionar-conflictos. IPEDEHP. “Rondas Campesinas y Justicia Comunal”. Lima; 2009. GTZ “JUSTICIA COMUNAL EN EL PERU: Derechos Reservados”, GTZ. Lima; 2010. GUEVARA GIL, Armando. “Multiculturalismo, conflicto étnico e interculturalidad”. Lima; 2009. GUEVARA GIL, Armando. “El Derecho oficial frente a la gestión indígena y campesina del agua en el Perú”. Lima; 2009 Kymlicka, Will. 1995 Multicultural Citizenship. A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford: Clarendon Press. (Ciudadanía multicultural. Barcelona: Paidos, 1996) YRIGOYEN, Raquel “Vislumbrando un Horizonte Pluralista: Rupturas y retos epistemológicos y políticos”. Programa Internacional de Interculturalidad y Vicerrectoría de Investigación y Desarrollo, 2004 YRIGOYEN, Raquel. “Rondas Campesinas y Desafíos del Pluralismo Legal en el Perú”. Lima; 2001.
