Recorrido de la Planificación en América Latina

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RESUMEN Se utilizan el diagrama de Venn y el nudo borromeo como ejemplos de com-

plejización aplicable al desarrollo de la planificación, comenzando por la crítica a ésta

en sus dos vertientes: técnica y política.

Los tres registros: real, imaginario y simbólico, según Lacan, se comparan con los "mun-

dos" uno, dos y tres de Popper, describiendo sus modificaciones e interacciones que los

transforman y complejizan.

Con esas bases, se examina el recorrido de la planificación en América Latina, a lo largo

de las últimas cuatro décadas y en los tres registros.

Se concluye en la necesidad de un diálogo en profundidad, que destaque el componente

simbólico y su imprescindible integración con los otros dos componentes del problema.

PALABRAS CLAVE Planificación en Salud; Historia; Dinámicas no Lineales;

Psicoanálisis; Conocimiento.

ABSTRACT Venn's diagram and borromean knot are used as examples of growing com-

plexity than can be applied to the development of planning, beginning with its critic in

both the technical and political sides.

The three registers: real, imaginary and symbolic, after Lacan, are compared with the

"worlds" one, two and three, after Popper, describing its modifications and interactions

and its transformation and complication.

With that background, the course of planning is examined in Latin America, long four last

decades and through the three registers.

The need of deepen the dialog is concluded, emphasizing the symbolic component and

its imperative integration with the others components of the problem.

KEY WORDS Health Planning; History; Nonlinear Dynamics; Psychoanalysis;

Knowledge.

Del Diagrama de Venn al Nudo BorromeoRecorrido de la Planificación

en América Latina

From Venn's Diagram to Borromean Knot Course of Planning in Latin America

Hugo Spinelli1Mario Testa2

1Director de la Maestría enEpidemiología, Gestión yPolíticas de Salud de laUniversidad Nacional deLanús, [email protected]

2Doctor Honoris CausaUniversidad Federal deBahía, Brasil.Profesor Titular de laMaestría en Epidemiología,Gestión y Políticas de Salud.Universidad Nacional deLanús, [email protected]

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324 HUGO SPINELLI, MARIO TESTA

INTRODUCCIÓN

El título de este trabajo trata de tomar ladinámica del conocimiento de la matemática,como un ejemplo de lo sucedido en las últimasdécadas en la ciencia, y que muchas veces seresume como crisis de la modernidad. En 1880,el lógico inglés John Venn publicó el artículo"Sobre representación diagramática y mecánicade proposiciones y raciocinios" a partir de lanueva visión de la Teoría de Conjuntos desarro-llada por G. Cantor. Venn proponía la idea derepresentar las relaciones entre conjuntos a travésde figuras en el plano. Dicho procedimientoresultó muy exitoso y alcanzó gran difusión encasi todas las disciplinas como forma de grafica-ción de diferentes ideas (Figura 1)

En su lógica de desarrollo, la matemáti-ca se enfrentó a la idea de representar una confi-guración de tres conjuntos por medio de tres cír-culos. Ese nuevo desafío para la ciencia tenía demucho antes su representación real. Era el símbo-lo de unión de la familia italiana Borromeo de laregión de Piamonte, de gran fama e influencia enel período renacentista (Figura 2).

Su simbología es bastante clara: remo-viendo uno de los círculos los demás dejan deestar unidos; además la imposibilidad de cons-truir el modelo usando los círculos sin distorsio-narlos le da un rasgo místico.

La historia revela algunas ideas impor-tantes sobre la matemática. Por ejemplo:

→que por más original que una idea pueda ser,en el fondo ella apenas reorganiza el materialya existente;

→que un error bien puede permanecer durantelargos años en la vida de los matemáticos (¡yqué decir de los no matemáticos!), y se debepor lo tanto acreditar en el dictado que "lamatemática es lo que los matemáticos andanhaciendo", de manera que un error puedehacer parte de la matemática, tenida por legoscomo refugio sacrosanto, libre de errores eimperfecciones;

→que un hecho u objeto puede existir durantelargo período antes de revelar su lado útil enuna manera inesperada.

Lo que acaba de mencionarse constitu-ye una especie de "avance hacia atrás", ya que laexistencia del nudo borromeo es muy anterior ala del diagrama de Venn.

Si se acepta la interpretación de lo suce-dido en el campo de las matemáticas –cienciaque, por otra parte, no se lleva muy bien con laparadoja–, trataremos de ejemplificarlo en elcampo de la planificación en salud como unomás de los tantos ejemplos que se pueden men-cionar en lo que se ha dado en llamar el campode la salud pública o campo sanitario, y que anuestro entender se relaciona con una concep-ción de la ciencia que se resiste a aceptar las evi-dencias de la complejidad y persiste en simplifi-caciones, tan absurdas, como mágicas.

ORIGEN DE LA CRÍTICA A LA PLANIFICACIÓN

Durante la sexta década del siglo pasadose desplegó con fuerza la planificación en saluden América Latina, mediante la aplicación delmétodo conocido como CENDES/OPS, diseñado

Figura 1. ESQUEMA DEL DIAGRAMA DE VENN

Fuente: Elaboración propia.

Figura 2. ESQUEMA DEL NUDO BORROMEO


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bre,2005 325DEL DIAGRAMA DE VENN AL NUDO BORROMEO

sobre la base del procedimiento que desde ladécada anterior se venía utilizando en el terrenoeconómico. En paralelo con ese desarrollo, perosin puntos de contacto con el mismo, crecen losmovimientos populares, impulsados por el avan-ce de los logros de la Revolución Cubana, queinicia sus primeros pasos en ese momento.

En ambos terrenos, la praxis de la plani-ficación y la praxis política, no tardarán en apare-cer los fracasos, cuyo natural desenlace no seráotro que la crítica. Pero es necesario distinguir susfundamentos –los de la crítica– pues no es indife-rente que se trate del fracaso de la planificación–los planes no llegan a concretar las transforma-ciones buscadas, lo que es de plena evidencia enla primera mitad de la séptima década– o del fra-caso de la política –los avances del movimientopopular, sin desconocer sus errores y su falta deautocrítica, son reprimidos por una coalición entremilitares internos e imperialismo norteamericano(Allende 1971, Cámpora 1973 y su "coletazo"hasta 1976)– ya que ese origen tendrá consecuen-cias diferentes para el futuro desarrollo conceptualde la planificación (económica y en salud).

Lo que ocurre a partir del desencadena-miento de la crítica va a depender, por una parte,del origen de la misma, pero también de otrascuestiones que forman parte de la determinacióngeneral de los procesos sociales.

Si el origen de la crítica es el fracaso delplan, lo más probable será que se atribuya el fra-caso al método y la consecuencia final sea unapropuesta de perfeccionamiento del método quemejore sus posibilidades de alcanzar resultadosdeseables.

Si, por el contrario, la crítica tiene comoplataforma la represión del movimiento popular,la búsqueda andará por los caminos de explorarmás a fondo los comportamientos sociales paraintentar dilucidar en ellos la fuente del fracaso delas propuestas transformadoras.

La pregunta de ¿por qué la represiónpolítica da origen a una crítica de la planifica-ción?, encuentra su respuesta en que el avancedel movimiento popular genera propuestas trans-formadoras, en general contenidas en algunaenvoltura de planificación.

Este doble origen no es necesariamenteindependiente uno del otro; es decir, pueden coe-xistir. Y de hecho coexisten en las dos propuestas

más relevantes –desde nuestro particular puntode vista– que surgen en los últimos años de ladécada del setenta, y primeros de la del ochenta.

Se trata de la reflexión que realizaCarlos Matus después de la caída de SalvadorAllende y ya desde la cárcel donde paga sus cul-pas de haber sido presidente del Banco Central yministro de economía del presidente asesinado,reflexión que se concreta con otro libro pionerode este prolífico autor: Planificación deSituaciones (1), publicado en su edición originalen 1977 y desarrollado con amplitud en otrostextos posteriores: Política y Plan (2) y Adiósseñor Presidente (3). En el caso de Testa la críticaaparece como autocrítica en el libro Pensar enSalud (4), de 1989, junto con la propuesta que sepublica el mismo año con el título PensamientoEstratégico y Lógica de Programación (5), aunqueambos habían sido publicados parcialmente enartículos en varias revistas (6,7).

Lo que ocurra después de la crítica va adepender de cómo los sujetos interesados en eltema reciban, perciban y elaboren –a partir de supropia historia personal y política– los contenidosy hasta las mismas formas del desarrollo crítico.

Varias son las formas que asumirá esenuevo desarrollo. Por un lado la lateralizacióndel pensamiento, es decir la profundización enuna sola dirección sin tomar en cuenta el territo-rio de origen en todas sus dimensiones y sinreconsiderar la necesidad de la reconstrucción delas dimensiones criticadas, en un movimientoantidialéctico en el que ya no hay síntesis de laanulación-conservación mediante su superación,sino dominación de uno de los polos de la con-tradicción técnico-política.

De modo que habrá tres posibilidades:la unilateralidad metodológica, la unilateralidadpolítica –en ambos casos con ausencia del suje-to– y la verdadera síntesis dialéctica de ambospolos, mediada por la incorporación del sujeto.Ese sujeto al cual se adjetiva de manera diferentesegún la época. Es en los orígenes de la planifica-ción un sujeto cartesiano propio de la moderni-dad, y del período correspondiente al iluminismocon sus notables avances en el terreno de lasciencias duras; su traducción a nuestro campo sehace mediante las propuestas de planificación nor-mativa. El sujeto crítico se gesta dentro de esemismo período a partir de preguntas que la ciencia

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tradicional no consigue responder satisfactoria-mente y da origen a la planificación estratégica.El sujeto implicado es el que se identifica a partirde la aceleración que supone el desarrollo de lascontradicciones, paradojas y críticas y que –si losdesarrollos continúan de la manera que se anali-za en este trabajo– será el responsable de lastransformaciones conceptuales y en el terreno dela praxis que pudieran ocurrir a partir de ahora(Figura 3).

EL TRIPLE REGISTRO: LO REAL, LO IMAGINARIO Y LO SIMBÓLICO

Estos tres registros –conjuntos en térmi-nos matemáticos– permiten una interpretaciónacerca del desarrollo de la planificación (enAmérica Latina) con puntos de contacto con –cre-emos– las formulaciones lacanianas (Figura 4).

Pero antes de seguir, veamos un diseñoque presenta alguna similitud con lo anterior.Dice Popper (8):

…considero que los problemas que nos ocupanse pueden clarificar considerablemente si intro-ducimos una división tripartita. Primero, está elmundo físico –el universo de las entidades físi-cas– al... que denominaré "Mundo 1". En segun-do lugar, está el mundo de los estados mentales,incluyendo entre ellos los estados de concien-cia, las disposiciones psicológicas y los estadosinconscientes, es lo que denominaré "Mundo 2".Pero hay también un tercer mundo, el mundo delos contenidos del pensamiento y, ciertamente,de los productos de la mente humana: a esto lodenominaré "Mundo 3".

Eccles, en el mismo libro, lo especificade la siguiente manera (Cuadro 1).

La caracterización de estos autores, queellos califican de inicio como interaccionismo

MEJORAR EL MÉTODO

TECNOBUROCRACIA

INCORPORARAL SUJETO

INCORPORARLO POLÍTICO

AUTOMATIZACIÓN YPROFESIONALIZACIÓN

DE LA POLÍTICA

CRÍTICA DE LAPLANIFICACIÓN

PLANIFICACIÓNNORMATIVA

FRACASO DE LOS PLANES ECONÓMICOS

Y DE SALUD

TRABAJOGESTIÓN

GOBIERNOPOLÍTICA

SITUACIÓN CONTEXTUAL: REPRESIÓN DE LOSAVANCES DEL MOVIMIENTO POPULAR (CÁMPORA, ARBENZ, TORRIJOS, ETC.)

SÍNTESISDIALÉCTICA

DESPLIEGUEEN LO REAL

Figura 3. RECORRIDO DE LA PLANIFICACIÓN EN AMÉRICA LATINA: ASPECTOS HISTÓRICOSY EPISTEMOLÓGICOS


sujeto cartesiano sujeto crítico sujeto implicado

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dualista, tiene puntos de contacto con los "regis-tros" que estamos examinando –aunque las equi-valencias entre mundos y registros no sean absolu-tas– generando un sustento epistemológico firmepara los desarrollos que se hacen a continuación.

Retomamos, a partir de aquí, la descrip-ción de los tres registros y las transformacionesque van a sufrir en el período que analizamos enreferencia a los procesos de planificación en salud.

Lo real es infaltable en cualquier formu-lación que intente superar la etapa del delirio.Este registro domina el primer momento de laplanificación en América Latina.

El sustento de lo real es el mundo consu objetividad "dura", y la sociedad con su obje-tividad "blanda" y su subjetividad, expresada enlos comportamientos sociales. De estos compo-nentes la planificación normativa privilegia elprimero, es decir la objetividad "dura" (material)

del mundo. El reconocimiento de los otros compo-nentes, correspondientes a la sociedad, se traduci-rá de inicio en los intentos de integración de la pla-nificación económica con los aspectos sociales, afines de los cincuenta y comienzos de los sesenta.

Nos enfrentamos con un problemametodológico, porque no sólo hay un problemateórico y práctico en mantener los tres registrosseparados, sino que también se presentan cues-tiones internas a cada uno de ellos, como es elmantener separados aspectos que en la vida reales difícil que no se encuentren mutuamenteimplicados (¿cómo separar, en serio, lo económi-co de lo social?)

Sin embargo, esa integración no se rea-liza en forma plena sino como un "solapamiento"parcial –un diagrama de Venn– entre los dosregistros. El simbólico no entra para nada en estemomento.

Figura 4. LOS TRES REGISTROS: REAL, IMAGINARIO Y SIMBÓLICO


real imaginario simbólico

MUNDO 1 MUNDO 2 MUNDO 3

OBJETOS Y ESTADOS FÍSICOS ESTADOS DE CONCIENCIA CONOCIMIENTO EN SENTIDO OBJETIVO

1. INORGÁNICOSMateria y energía del cosmos2. BIOLOGÍAEstructura y acciones de todos losseres vivoscerebros humanos3. ARTEFACTOSsubstratos materiales

de la creatividad humanade las herramientasde las máquinasde los librosde las obras de artede la música

Conocimiento subjetivoExperiencia de

percepciónpensamientoemocionesintenciones disposicionalesrecuerdossueños

imaginación creadora

Herencia cultural codificada en substratos materiales

filosofíateologíacientíficahistóricaliterariaartísticatecnológica

Sistemas teóricosproblemas científicos

argumentos críticos

Cuadro 1. LOS TRES MUNDOS DE LOS PROBLEMAS SEGÚN ECCLES.

Fuente: Elaborado en base a Eccles (8).

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¿No entra?, sin embargo eso simbólicotiene una expresión muy clara a través del lengua-je, de manera que tenemos que revisar nuestraafirmación para reconocer que la separación delos tres registros es más imaginaria que real, paraproseguir con el juego simbólico y demostrar laimposibilidad de la fragmentación analítica.

Quiere decir que las afirmaciones quese realizan están formuladas en dos planos, o quelos términos utilizados tienen por lo menos dossignificados distintos; en el primer caso asumiríanlas características –¡otra vez!– de una paradoja, yen el segundo el reconocimiento pleno de laambigüedad del lenguaje. Aceptemos por ahoraeste segundo significado y prosigamos con elanálisis (Figura 5).

El solapamiento descripto no es másque un encuentro en el espacio común, sin queninguno de los componentes implicados pierdasu identidad ni ninguna de sus características. Setrata de coincidir sin mezclarse.

La modificación introducida se mani-fiesta de una doble manera. Por un lado comosustento de una crítica interna a la planificacióneconómica normativa que era parte del pensa-miento hegemónico de la época, y por otro, porun intento de incorporar a la práctica las conse-cuencias de esta reflexión.

Lo que se critica es la ausencia de losaspectos sociales en la planificación, no los pro-cedimientos utilizados para su formulación, ni elcarácter económico "fuerte" de la misma.

El problema se limita a la incorporaciónde lo social, muy ambigua y taxativamente defi-nido (de una manera –podríamos afirmar– sola-pada): se trata de la educación, la salud, la vivien-da, el empleo, etcétera (a).

Lo que todo esto significa, desde unpunto de vista estructural, –para utilizar un tér-mino caro para la época– es que comienza areconocerse que la planificación no sólo debe

ocuparse de los aspectos productivos sino tam-bién reproductivos de la vida social.

Otro aspecto de la crítica se refiere a losprocedimientos utilizados por la planificacióneconómica normativa. El principal representantede esa crítica, pero no el único, fue Carlos Matusa través de su texto Estrategia y Plan de 1972 (9).

Por otro lado, los esfuerzos para incorpo-rar en la práctica los aspectos ya incorporados con-ceptualmente a la reflexión, tienen como uno desus resultados el método CENDES/OPS (10) para la"programación" de la salud (b).

Se producen algunas modificaciones eimbricaciones interesantes en los debates y lasreformulaciones que siguen a partir de las formu-laciones mencionadas, que se van a difundirampliamente a través de publicaciones y cursosde diversa índole y grado de profundización.

Por una parte se abre una vertiente aca-démica que va a producir varios trabajos y análi-sis que se concretarán –a veces– en propuestascon matices diferentes. Por otra se realizannumerosos cursos de capacitación para funciona-rios de gobierno (en especial a cargo de CarlosMatus, quien realiza una intensa labor en esesentido). La obra de Matus y sus permanentesactualizaciones conceptuales y operativas setransforma así en el pensamiento hegemónico dela planificación latinoamericana.

Veamos una posible interpretación deestos desarrollos, a partir de lo que hemos llama-do la formulación "lacaniana".

En primer lugar, los componentes aisla-dos del diagrama de Venn comienzan a adquirirotro carácter, mucho menos lineal que en el ini-cio. Esa no linealidad comienza por el reconoci-miento de varios ámbitos diferentes dentro deuna misma área. Así se diferencian, por ejemplo,los espacios de la política, la administración y laplanificación, asignándoles a cada uno de ellosuna racionalidad particular, lo que aparece en los

Figura 5. ARTICULACIÓN DE LOS TRES REGISTROS EN EL CAMPO DE LA PLANIFICACIÓN


real simbólicoimaginario

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debates de la CEPAL y el ILPES en seminarios ypublicaciones diversas (11,12).

Pero pronto las cosas se van a compli-car, porque lo que se percibe es que dentro decada área se produce una continuidad entre lointerno y lo externo, de manera que la políticatiene problemas internos –de, digamos, "técnica"política: cómo se eligen los candidatos para loscargos electivos, cómo se vota, y muchos etcéte-ras– y problemas externos –que establecen unarelación con la sociedad: qué responsabilidadfrente a los electores, qué control de estos sobrelos elegidos, y muchísimos otros etcéteras. O enla administración, los problemas específicamen-te administrativos –toda la literatura sobre admi-nistración– y, de nuevo, la relación de la admi-nistración con la sociedad, el pueblo, la gente"pata en el suelo", nosotros, lo que genera unaterminología que comienza a incorporarse enese momento: la "gestión".

Para la planificación el dilema es mayoraún, sintetizados como la cuestión metodológica–de tanto debate en los últimos cuarenta años– yla significación de esa cuestión para la sociedad.El adentro de esta cuestión es precisamente elmétodo de la planificación, en tanto que el afue-ra son los resultados que se obtienen, lo que yahemos visto aparecer en el texto previo.

Si el adentro se continúa inevitablemen-te con el afuera, el círculo del diagrama de Venn,se transforma en una cinta de Möbius, con unaetapa intermedia que es la transformación del cír-culo en un anillo.

Si bien el componente simbólico de lostres registros mencionados al inicio aún no haaparecido en la escena, las consideraciones queacabamos de incorporar lo aproximan a los otrosdos –el registro real y el imaginario– que son losque han de sufrir el principal impacto, sobre todoel segundo de ellos más sensible a este tipo detransformaciones (lo que equivale a afirmar quelo real es más resistente al cambio que lo imagi-nario, casi una tautología).

Lo real aparece como una "lectura" ointerpretación del mundo sensible y social, unahermenéutica que escapa de la linealidad positivis-ta. Por su vez, lo imaginario debe entenderse comouna construcción, en la que ya se manifiesta enplenitud la imposibilidad de distinguir el adentrodel afuera, la aparente paradoja de un plano de

una sola cara, de una cinta con un solo borde, deuna continuidad sin límites. Y el solapamiento deestos dos registros va en camino de establecer esamisma continuidad entre ambos, lo que hará decira Matus que la historia y el plan se continúan.

Tanto Matus como Testa incursionanen las modificaciones que son introducidas enlos dos primeros registros, tal vez con un matizdiferencial, en cuanto Testa va a prestar unamayor atención al primero –la introducción dela categoría "poder" (un componente del"Mundo 3", lo que en consecuencia acerca elregistro simbólico a la consideración del proble-ma) para una lectura adecuada de la realidad–en tanto Matus lo hará con el segundo, desarro-llando una frondosa conceptualización –lanoción de "situación"– y propuesta a ese res-pecto –la planificación estratégico situacional–,lo que explica –y justifica– la difusión alcanza-da por sus ideas, referidas a los procedimientosoperativos de la planificación.

Le faltó a Matus la intervención en eltercer registro; tal vez se estaba preparando paraello cuando falleció. Sabemos, nos lo dijo conclaridad Jesús Ibáñez (13), que la matriz de losimbólico es el juego. No debe ser casual, enton-ces, que el libro póstumo de Carlos Matus sellame Teoría del Juego Social (14).

En los desarrollos realizados por Testalo simbólico aparece de manera explícita en unode sus libros: Saber en Salud. La Construccióndel Conocimiento (15), en el que se hace unareflexión que teoriza acerca del aparato psíquico,su evolución y, de alguna manera, la construc-ción de sentido a partir de esa constitución y susavatares. Reaparece entonces la continuidad entreadentro y afuera, referida ahora específicamenteal sujeto, a su constitución y enseguida a la cons-trucción de la realidad ¿exterior? al sujeto, produ-ciéndose así el triple solapamiento. Pero ya vimosque solapamiento no es integración, para la quese requiere una articulación mayor, un entrelaza-miento y no sólo una superposición, de maneraque los registros sean en verdad inseparables,aunque sin perder sus características identificato-rias. El símbolo que muestra esas características esel nudo borromeo, en el que los tres anillos quelo componen se disponen de una manera queimpide que alguno de ellos esté ausente, porqueello significa la separación de los otros dos.

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Lo que se ha ganado con esta represen-tación es la mayor integración del entrelazamien-to, en tanto que se ha perdido la indiferenciaciónentre el adentro y el afuera lograda con la cinta deMöbius. Para recuperarla proponemos un nudoborromeo construido con tres cintas de Möbius.

El panorama está ahora dispuesto, cadauno de los registros se comporta de manera simi-lar, habiendo desdiferenciado el adentro y elafuera; sólo falta la integración final, en la quecada cinta no sólo se superponga con cada unade las otras, sino que haya una verdadera conti-nuidad entre las tres; es decir, que lo imaginariosea parte de lo real y de lo simbólico, que la rea-lidad sea al mismo tiempo imaginación y repre-sentación, que los símbolos adquieran realidad eimaginación (c).

LAS CONTRIBUCIONES CONCEPTUALESY LAS PRÁCTICAS POLÍTICAS

Todos quienes hemos realizado algúnaporte al desarrollo conceptual de la planifica-ción tenemos una deuda intelectual con Matus.Algunos también con Testa.

Esto es reconocido por varios de losautores que exploran el tema, como FranciscoJavier Uribe Rivera (16), y más cerca RosanaOnocko Campos en su tesis de doctorado (17).

Esta autora introduce además un criteriohistórico político en el análisis de los procedi-mientos de planificación, al señalar que en Brasil,

la planificación normativa se corresponde con elEstado administrador del período desarrollista. Ladenominación de Estado "arena" corresponde alauge de la planificación estratégico-situacional,en tanto que al Estado "omiso" de los últimosaños del siglo XX y los primeros del XXI corres-ponde la fragmentación del campo asociada a laalienación de los fines por los medios, bajo el rei-nado de la eficiencia.

En esta parte intentaremos avanzar unareflexión acerca de a cuál de los diversos ámbitosposibles –los que han quedado dibujados, enforma aproximada, en el texto precedente– corres-ponden algunas de las propuestas realizadas.

Para hacerlo vamos a utilizar un doblemarco conceptual: por una parte una elementaldivisión en períodos y por otra mantendremos losregistros utilizados hasta aquí (Cuadro 2).

La lógica crítica de la segunda mitaddel siglo XX tuvo una fuerte influencia estructu-ralista, a partir de la cual se incluyó como cate-goría central de análisis el tema del poder. Esinnegable los aportes realizados por tal movi-miento pero ello no puede cegar la crítica nece-saria de que en dicho análisis se perdió al suje-to. Las críticas al estructuralismo y los desarro-llos posteriores centraron la mirada en el sujeto,donde la influencia de los desarrollos teóricos deFreud fueron centrales. Nosotros entendemosque un análisis centrado en el poder como cate-goría excluyente paraliza la acción de aquellosque no lo tienen y que son en realidad los desti-natarios de nuestro trabajo. De allí que pensamosque incorporar la categoría potencia como una

PERÍODOS

década del ‘60

Cuadro 2. RELACIÓN ENTRE MOMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN Y LOS TRES REGISTROS


REGISTROS

real imaginario simbólico

década del ‘70

década del ‘80

década del ‘90

diagnóstico normativo

análisis estratégico

análisis situacional

la utopía

la imagen objetivo

planificación estratégicasituacional

pensamiento estratégicoplanificación comunicacional

nada

nada

comunicación

poder - potencia

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contraparte de la categoría poder es útil paraconstruir entre ambas una relación dialéctica a lamanera del par instituyente-instituido. La idea depotencia interpela al sujeto a implicarse, desar-mando cualquier discurso de lo posible como eluno, para ponerlo en situación de praxis.Potencia es todo aquello que no es poder, peropuede serlo en tanto se lo coloque en acto.

En principio podríamos decir que existeuna diferencia neta entre las dos primeras décadasy las dos últimas del período examinado. Primafacie se percibe una coherencia interna entre losregistros de cada agrupación de períodos, y aun-que las transformaciones no son estrictamenteparalelas –ya lo dijimos– el cuadro anterior (si esverdadero) muestra una secuencia creíble.

En ambos casos –60/70 y 80/90– sur-gen temas importantes, algunos de los cuales aunno totalmente dilucidados. En el primer grupo lacuestión de la imagen objetivo –aunque volvien-do sobre la reciente afirmación, podría decirseque si bien se trata de un tema importante, no eraconsiderado así por la mayoría de los interesadosen el asunto– y en el segundo la planificaciónestratégico situacional (PES), aunque, de nuevo,creemos que en el horizonte que marca la pre-sencia del nuevo siglo, los temas pertenecientesal registro simbólico adquieren una dimensiónrelevante.

Para una síntesis de lo que introdujo enel debate la planificación estratégico-situacional,presentamos las siguientes ideas contenidas enun texto previo de uno de nosotros (4, p.85-125):

“…Para caracterizar mejor lo que hemos deno-minado herramientas de gobierno, digamos quela planificación normativa es un procedimientoque tiende a fijar normas de contenido racionaly consistentes entre sí que se refieren a unmomento futuro, que las metas cuantificadas yubicadas temporal y espacialmente no son con-frontadas con ninguna opinión (de peso) en sucontra, que el plan en su conjunto no tiene opo-nentes y que el planificador es un técnico al ser-vicio del político, que trabaja en una oficina deplanificación que forma parte del gobierno, parala cual el objeto de la planificación es el sistemaeconómico-social.

El procedimiento estratégico difiere con-siderablemente del anterior en todos los aspec-tos mencionados: no intenta establecer normas

sino desencadenar un proceso permanente dediscusión y análisis de los problemas socialesque lleva a proponer metas necesariamente con-flictivas, puesto que se refieren a intereses degrupos en pugna, cada uno con planes propios,de modo que el planificador es parte de algunafuerza social, para la cual el objetivo de la plani-ficación se inscribe en el marco de la lucha porel poder.

En suma, el malentendido del que hablá-bamos consiste en intentar utilizar la herramien-ta de la planificación normativa, que se ha reve-lado como sumamente útil y eficaz en situacio-nes de poder concentrado con consenso en labase de población, para decidir problemas eco-nómicos de apropiación y asignación de recur-sos y de distribución de productos a casos enque el poder es compartido como reflejo de con-flictos sociales cuyos principales problemas (talvez no aparentes pero sí de fondo, o, para decir-lo de otro modo, cuya solución es necesaria pararesolver el problema económico administrativode asignación y distribución) son organizativosen los distintos niveles señalados...”

A partir de las diferencias señaladas encuanto a la importancia asignada a distintostemas, resulta bastante claro que la preguntaacerca de lo que es importante debe ser especifi-cada con su complementaria ¿para quién? Y estaes, diríamos, la pregunta fundamental de la polí-tica que, en algunos casos tiene una respuestaobvia: el hambre es un problema, ¿para quién?,para quienes tienen (o han tenido alguna vez)hambre biológica por carencia absoluta de ali-mento. Sin embargo, la obviedad de esta respues-ta deja algún margen para aceptar que tambiénpuedan estar interesados en el hambrealgunos(as) que no tienen ni nunca han tenidohambre biológica. Diría Popper: un objeto delMundo 1 (carencia de alimento) se ha transforma-do en un objeto del Mundo 3 (la reflexión sobrela importancia de la carencia de alimento).

Volvamos al mundo de la concreción,para examinar cómo se manifiestan los debatesen torno a los puntos señalados. Es pertinenteentonces pasar a examinar las "escuelas" que hanintervenido en ellos, hasta donde llega la memo-ria o los registros escritos. Los debates se realizanen un espacio virtual de diálogo que no necesitacoincidir ni en el tiempo ni en el espacio pero síen seguir las reglas de juego de la "verdacidad" (d).

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No cabe duda que el país que ha reali-zado más aportes a la reflexión sobre la planifica-ción de salud en las tres últimas décadas ha sidoBrasil, o por lo menos es el que más textos haproducido y publicado, a partir de los varios cen-tros académicos que se ocupan de estos temas,en especial el Instituto de Salud Colectiva de laUniversidad Federal de Bahía, la EscuelaNacional de Salud Pública de la FundaciónOswaldo Cruz en Rio de Janeiro, elDepartamento de Medicina Preventiva de laFacultad de Medicina de la Universidad de SanPablo y el Departamento de Medicina Preventivay Social de la Facultad de Ciencias Médicas de laUniversidad Estadual de Campinas. La enumera-ción está lejos de ser exhaustiva, pero debe con-siderarse como una muestra representativa de losaportes realizados en otros centros y otros países.

Una visión a vuelo de pájaro nos per-mite afirmar que en los centros mencionados sepueden encontrar versiones que corresponden aun mayor énfasis de cada uno de los aspectosque se señalan en nuestro cuadro básico de refe-rencia aunque, por cierto, sin dejar de lado nin-guno de los componentes que permiten identifi-car a la planificación en su especificidad. Conesto queremos decir que no puede estar ausenteel diagnóstico (o el análisis) –que se correspon-de con el registro real– ni la propuesta –quecoincide con el registro imaginario– en casitodos los casos, con alguna suerte de cuantifica-ción. Lo que sí puede estar ausente –y de hechoasí se lo reconoce en nuestro cuadro– es el regis-tro simbólico.

A pesar de estas dificultades y ausen-cias, es menester reconocer la "continuidad pro-gresiva" de los sucesivos niveles en cada colum-na: los análisis superan al diagnóstico y el situa-cional al estratégico; la imagen objetivo trata deponer con los pies sobre la tierra a la utopía, laplanificación estratégico-situacional acerca laimagen objetivo a su posible realización, el diá-logo siempre es mejor que su ausencia y el poderes la herramienta de la transformación.

En la columna del registro real se dife-rencia la categoría "diagnóstico" –con su corres-pondiente sujeto cartesiano– de la categoría "aná-lisis" –donde el sujeto asume su carácter crítico–lo que para nosotros significa lo siguiente: eldiagnóstico es un procedimiento de recolección

de datos que se van a transformar –mediante suagrupación, ordenamiento, disposición– en losparámetros de comportamiento de un modelopreexistente (10), en tanto que el análisis implicauna intervención activa del analista quien, ade-más, no está condicionado por un modelo sinodeterminado por su compromiso y responsabili-dad, lo que es un importante paso de avancehacia el sujeto implicado.

Por su parte, la columna del registroimaginario siempre ha sido el núcleo duro decualquier concepto de planificación ya que setrata –imaginación mediante– de formular laspropuestas que van a transformar la sociedad.

Por fin, la columna del registro simbóli-co es la que siempre está en duda, la que generamás incógnitas, la que hace mirar con extrañeza aquienes hablan del tema, la que está más allá dela racionalidad dura que ha formado, histórica-mente, el sustento más sólido de la planificación.

Pero antes de seguir con esta descrip-ción de los contenidos, veamos brevemente lassimilitudes y diferencias de las distintas celdasdel cuadro, en secuencia primero vertical y luegohorizontal:

en el registro real→el diagnóstico normativo se realiza sobre la

objetividad "dura" y está centrado en la des-cripción epidemiológica clásica y el uso de losrecursos

→el análisis estratégico incorpora como núcleocentral la cuestión del poder, por lo que sebasa en la conformación de los actores socialesque participan en lo que se refiere a la salud

→el análisis situacional hace hincapié en lavisión que cada grupo de actores construyeacerca de los aspectos que considera relevan-tes de la conformación social

en el registro imaginario→la utopía es –siempre lo ha sido– una expre-

sión del deseo acerca de la conformación dela sociedad

→la imagen objetivo es una utopía a la que seintenta introducir algún viso de realidad;podría caracterizarse como un deseo con algu-na probabilidad de que se cumpla

→la planificación estratégico situacional es elcálculo (precede y preside la acción, en boca

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de Matus) político de las sucesivas situacionesque hay que atravesar para alcanzar la imagenobjetivo

en el registro simbólico→nada, es la ausencia significativa de este regis-

tro en las concepciones que corresponden alas primeras etapas de la planificación. Estotiene un aspecto contradictorio con la simultá-nea presencia de la utopía o la imagen objeti-vo, que son una construcción de la conciencia(Mundo 3 de Popper) y es otro de los argu-mentos por lo que uno de nosotros ha comba-tido con fuerza la presencia de esa idea

→comunicación implica el uso de la planifica-ción como vehículo de contacto con la pobla-ción. En su origen esta idea proviene deHabermas, quien sin embargo no le prestademasiada atención en sus trabajos; es reto-mada no sólo por los planificadores latinoa-mericanos, quienes abrirán con esto un espa-cio múltiple, con diversas y hasta contrapues-tas versiones acerca del uso comunicativo dela planificación. Como en el caso anterior,también aquí se presenta una situación contra-dictoria, que detallaremos más adelante

→poder surge como tema central de una de lasversiones de la planificación estratégica, quecomienza a perder el diseño nítido de origenpara desdibujarse como planificación, tantoque en una de sus versiones pasa a llamarse"pensamiento estratégico". Se encuentra estre-chamente relacionado con la constitución delsujeto, pues de lo que se trata es de que noestán plenamente conformados los sujetos dela transformación, sino que éste es un procesoque debe tomarse como el inicio de la posibi-lidad de la misma; es decir, los sujetos trans-formadores son el primer problema de estaplanificación que ya comienza a no ser tal

En la dimensión horizontal de nuestramatriz básica podemos observar:

en las dos primeras décadas→el diagnóstico normativo se encuentra integra-

do con firmeza en la objetividad "dura" de loreal, en tanto que la utopía y su expresión"light" como imagen objetivo entran dentro dela más vacilante y ambigua composición de la

subjetividad alejada de cualquier contactosólido con los comportamientos sociales real-mente existentes. Podría afirmarse que laaceptación de este registro de esa manera, esparte de la mitología de los seudo-transforma-dores ineficaces, que han contribuido a llevaral mundo a la situación en que se encuentraen la actualidad

→en cuanto al registro simbólico, ya se ha seña-lado sus aspectos contradictorios, vigentes encualquiera de las versiones conceptuales quedescartan cualquier participación de esteregistro como innecesario o que simplementelo ignoran. Con estas características, no es deextrañar el fracaso global que se ha menciona-do repetidamente para esta propuesta

en las dos últimas décadas→aquí la compatibilidad entre los tres registros

es mucho mayor, aunque no se ha alcanzadouna formulación definitiva que sea plenamen-te satisfactoria. No existen problemas entre losdiagnósticos estratégico y situacional y la pla-nificación estratégico situacional, pero si loshay entre éstos y el registro simbólico

→los aspectos que abarcan los dos temas quecomponen el registro simbólico hacen interve-nir al sujeto con toda la complejidad de suconstitución, además de la consideración dela puesta en práctica del deseo, pero ya no dela manera estéril con que la utopía o la imagenobjetivo lo hacían, sino con la responsabilidaddel compromiso y la implicación, tema de difí-cil si no imposible incorporación para la men-talidad planificadora.

OTRA VUELTA DE TUERCA

Todo lo anterior apunta a la necesidadde volver a "avanzar hacia atrás", es decir a exami-nar si el registro simbólico puede arrojar luz sobrelos anteriores, aunque ahora podemos percibirque esa anterioridad no es tal, ya que primero fuela palabra (nos lo dijo el Antiguo Testamento),recurso simbólico si los hay. Pero no la palabra deDios, que no se dirige a nadie, sino la de nosotros,los hombres y mujeres que podemos, aunquemuchos no queremos, dialogar.

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Este tema amerita un diálogo profun-do, para lo que se necesita convocar a muchaspersonas.

Pero como puntapié inicial podemosseñalar la manera con que Jesús Ibáñez intentaintroducirnos en la cuestión del lenguaje, dife-renciando el componente simbólico del semióti-co en su composición.

El primero se refiere a lo que hay de sig-nificado en el habla, operando "en superficie"(informáticamente o semánticamente) y apuntandoestructuralmente al lenguaje (a sus relaciones inter-nas) o referencialmente a la realidad traslingüística.

En cuanto al segundo, el componentesemiótico, tiene que ver con lo que hay de fuer-za en el habla, operando "en profundidad" (ener-géticamente o pragmáticamente) apuntando a lasrelaciones entre relaciones o sistema.

El componente simbólico se encuentraen estrecha relación con el registro simbólico y

–siempre en la visión de Ibáñez– forma parte dela perspectiva de la investigación social a travésde la encuesta estadística (en su dimensión refe-rencial), o del grupo de discusión (en su dimen-sión estructural).

Estos aspectos, en especial la encuesta,siempre estuvieron presentes en cualquiera de lasversiones de la planificación, con lo que estamoscontradiciendo lo que afirmábamos en páginasanteriores acerca de la ausencia del registro sim-bólico en varios períodos del desarrollo de la pla-nificación.

Esta conclusión preliminar refuerza lanecesidad de integración de los tres registros, omejor dicho la necesidad de reconocer que esostres registros no pueden permanecer separadosen la vida real, y que tratar de mantenerlos así es,probablemente, la principal causa del fracaso dela planificación.

Queda abierto el debate.

NOTAS FINALES

a. El etcétera tiene aquí un sentido definido yun significado ambiguo; el sentido definido esla prueba de la ambigüedad conceptual, el sig-nificado ambiguo quiere decir que cualquiercosa puede entrar en la definición de lo social–por ejemplo: la cultura, el entretenimiento y/oel ocio–.

b. El énfasis en el término "programación" en elpárrafo precedente expresa otro de los aspectosrelevantes de los problemas presentes en laépoca de publicación del texto, realizada por laOrganización Panamericana de la Salud; refiereal control –la censura interna– que se realizabacon relación a términos como "planificación",considerados como pertenecientes al discursomarxista.

c. En realidad esta figura no justifica el título deeste trabajo pues no es un verdadero nudoborromeo que, como vimos, está compuesto portres anillos entrelazados pero sin la continuidadaquí presente. Sin embargo, creemos más perti-nente esta representación –a la que llamamosnudo borromeo ampliado–, aunque conservandoel título por su significado simbólico.

d. "También cuestionamos la diferenciaciónentre verdad y veracidad (...) Si ese cuestiona-miento fuera aceptable habría que modificar lasrelaciones que se exponen a continuación simpli-ficándolas (¿o complicándolas?) al unir esos dosconceptos en uno solo (¿verdacidad?) que estaríamás acorde con la concepción general de estetrabajo" (15, p.183).

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Recibido el 29 de septiembre de 2005

Versión final presentada el 01 de noviembre de 2005

Aprobado el 11 de noviembre de 2005

Recorrido de la Planificación en América Latina

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