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Recomendaciones paRa la paRticipación de poblaciones indígenas en la Reducción del Riesgo de desastResEnfoques y estrategias para reducir el riesgo de desastres y superar los retos para su aplicación

All photographs © PAHO/WHO

Los días 11 y 12 de setiembre del 2014, veinte delegados de diez países del continente americano— Bolivia, Perú, Ecuador,

Honduras, Guatemala, México, Dominica, Estados Unidos, Canadá y Guyana—se reunieron en Vancouver, Columbia Británica,

Canadá para una consulta acerca de la reducción del riesgo de desastres en el sector de la salud en las comunidades

indígenas.

La reunión de dos días fue convocada por el Departamento de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Socorro en

Casos de Desastre, en colaboración con la Unidad de Género y Diversidad Cultural y la Oficina del Director Adjunto de la Orga-

nización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud. La conferencia fue coauspiciada por la Alianza de Salud

de la Frontera Pacífico-Noroeste (Pacific NorthWest Border Health Alliance), el Consejo de Salud Indígena del Área del Norte de

Portland (North Portland Area Indian Health Board), la Autoridad Sanitaria de las Naciones Originarias (First Nations Health

Authority), la Oficina de Salud y Preparativos y Respuesta a las Emergencias del Estado de Washington, y el Consejo de los

indios musqueam de la reserva musqueam en Vancouver, Columbia Británica.

La Consulta fue la primera de esta clase, en la que los delegados indígenas pudieron reunirse, compartir experiencias y discutir,

con su propia voz, estrategias dirigidas a reducir el riesgo en sus comunidades. Los objetivos de las discusiones fueron aumen-

tar el conocimiento y la comprensión sobre el riesgo de desastres y las necesidades de las poblaciones indígenas, y también la

experiencia acumulada en el fortalecimiento de la resiliencia ante los desastres, con el fin de elaborar conjuntamente instru-

mentos culturalmente sensibles para reducir el riesgo de desastres y proteger mejor la salud durante los desastres y después. A

través de presentaciones, grupos de trabajo y reuniones plenarias, los delegados analizaron:

• El intercambio de experiencias y mejores prácticas para reducir las consecuencias para la salud de los desastres.

• La sensibilización de los expertos en salud y reducción del riesgo y los pueblos indígenas acerca de la importancia y la

naturaleza de reforzamiento mutuo de la colaboración y la participación en estas cuestiones.

• La identificación de oportunidades para la colaboración futura y el establecimiento de mecanismos para el compromi-

so a largo plazo, para avanzar en la reducción del riesgo de desastres sanitarios en las comunidades indígenas.

• La identificación de recomendaciones para mejorar la reducción del riesgo de desastres en las poblaciones indígenas

de las Américas.

CONtENIDO

Introducción – 1n Sobre estas recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1n Metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1n Asociaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Vulnerabilidad y riesgo de las poblaciones indígenas – 7n Riesgos para la salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8n Cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10n Factores ambientales y geográficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11n Medios de vida vulnerables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12n Migración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Panorama general de los marcos mundial y regional relacionados con reducción del riesgo de desastres y las poblaciones indígenas – 15n Marco mundial de reducción del riesgo de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15n Marcos regionales de reducción de riesgos de desastres en las Américas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16n Marcos mundiales en defensa de los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Estrategias para fomentar la participación de poblaciones indígenas en la reducción del riesgo de desastres – 21n Participación y asociaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22n Educación y toma de conciencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24n Legislación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25n Planes de reducción de riesgos de desastres y de preparativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27n Conocimiento tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29n Manteniendo el diálogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Recommendaciones para la acción – 33n A nivel nacional y subnacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33n Entre poblaciones indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34n La comunidad mundial y regional de reducción del riesgo de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Anexos – 37

1RECOMENDACIONES PARA LA PARTICIPACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

INtRODUCCIóN

sobre estas recomendaciones

Los desastres afectan a las poblaciones y los ecosistemas de diferentes maneras, y estas afectaciones dependen de muchos fac-tores, tales como la situación socioeconómica, prácticas de desarrollo, la condición de los ecosistemas, el nivel de organización de la comunidad y sus recursos humanos, y las variaciones—normales y extremas—del clima. El deterioro de las condiciones ambientales en muchas partes del mundo, ya sea por el cambio climático, desarrollo no planificado, o la reducción de la inversión en la protección de los ecosistemas, está intensificando el riesgo de desastres, lo que significa una amenaza creciente a las vidas y los esfuerzos de desarrollo. La reducción del riesgo de desastres incluye el proceso de identificar, evaluar y reducir el riesgo de este y otros factores causales de los desastres. Este riesgo se magnifica en poblaciones vulnerables, las que incluyen, entre otras, a aquellas que están marginalizadas debido a causas económicas o sociales, las que viven en localidades peligrosas, o las que no cuentan con información para reducir el riesgo.

La información formal sobre la reducción del riesgo de desastres, que incluye planes, mapas de vulnerabilidad, o incluso legisla-ción y leyes, normalmente es preparada por organismos nacionales o subnacionales, muchos de los cuales están bajo el control de tomadores de decisiones que no son indígenas. Por lo general, las poblaciones indígenas no tienen la oportunidad de participar en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de esta información. Sin embargo, las consecuencias de los desastres pueden, fácil-mente, ser más serias si no se toma en cuenta a las poblaciones en riesgo y no se encuentran los medios para compartir, en formas culturalmente apropiadas, las estrategias y mejores prácticas que respetan el conocimiento que existe en las comunidades indígenas.

La iniciativa de la OPS sobre poblaciones indígenas y la reducción del riesgo de desastres tiene como objetivo incrementar los conocimientos y el entendimiento del riesgo de los desastres y las necesidades de las poblaciones indígenas, y desarrollar herramien-tas culturalmente sensibles para proteger y mejorar su salud durante y después de los desastres. Es un primer paso, y está basada en recomendaciones hechas por representantes de estas poblaciones de América Latina, el Caribe, Canadá y los Estados Unidos de América. Fueron desarrolladas con la participación de diferentes profesionales de la reducción del riesgo de desastres y representan-tes de poblaciones indígenas del Hemisferio Occidental, y pueden ser usadas por los líderes de comunidades indígenas; legisladores nacionales de los ministerios de salud, asuntos indígenas, planificación y desarrollo, etc.; y organismos internacionales que en la actualidad están tomando medidas (o planean hacerlo) para explorar temas o desarrollar programas que tienen como objetivo la reducción del riesgo de desastres en comunidades indígenas.

metodología

En la siguiente sección se presenta un resumen de las actividades llevadas a cabo en septiembre del 2014, que han contribuido a aumentar la conciencia sobre la necesidad de involucrar a los pueblos indígenas en la reducción del riesgo de desastres. El trabajo

2 RECOMENDACIONES PARA LA PARTICIPACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

conjunto en estas actividades, que incluyeron consultas e interrelación entre diferentes expertos en la reducción de riesgos de desastres y representantes de las poblaciones indí-genas del continente americano, ha culminado en estas recomendaciones. Las activida-des consistieron en reuniones y conferencias relacionadas con las poblaciones indígenas y la reducción del riesgo de desastres, visitas, una encuesta en forma de cuestionario y entrevistas exhaustivas con interesados directos indígenas. Las observaciones y las reco-mendaciones formuladas por los interesados directos en el curso de estas actividades se han incorporado en distintas secciones de este documento.

n Reuniones y conferencias

• Décimo taller Anual transfronterizo de Preparativos de Salud convocado por la Alianza de Salud de la Frontera Pacífico-Noroeste (Pacific NorthWest Border Health Alliance) (funcionarios de salud canadien-ses de las provincias de Columbia Británica y Saskatchewan y el territorio del Yukón y organismos de salud pública de Estados Unidos en Alaska, Idaho, Oregon, Montana y Washington).

• Duodécima Sesión del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas “Valuing traditional Knowledge: Sharing Intercul-tural Perspectives from the MDG Experience”(Valoración de los conocimientos tradicionales: Intercambio de perspectivas interculturales de acuerdo con la experiencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio).

• Reunión de la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres de las Naciones Unidas de mayo de 2013, en la que con el patrocinio de la OPS el Centro para las Comuni-caciones de Servicio Público (CPSC) organizó un evento paralelo sobre la participación de los pueblos indígenas en la reducción del riesgo de desastres (la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres de la Estrategia In-ternacional de Reducción de Desastres de las Naciones Unidas se reunió por primera vez en el 2007 como un foro bienal de intercambio de información, discusión de los últimos adelantos y conocimientos y establecimiento de asociaciones intersectoriales). Más de 60 personas asistieron a este evento paralelo y reconocieron la necesidad y la oportunidad de reunir a los dirigentes de los pueblos indígenas y a sus contrapartes no indígenas en un diálogo encaminado a conocer y reducir el riesgo de desastres. Esto incluye los riesgos que son exclusivos para los pueblos indígenas y también los que comparten con otras comunidades de todo el mundo. En el anexo I se adjuntan los antecedentes.

• Participación del CPSC y la OPS en la Conferencia Conjunta sobre Preparativos para Emergencias de Salud Pública del 2012, patrocinada conjuntamente con el Consejo tribal del Noroeste de Manejo de Emergencias (Northwest tribal Emergency Management Council), la Comisión de Salud Indígena Estadounidense (American Indian Health Commission), el Consejo de Salud Indígena del Área del Norte de Portland (North Portland Area Indian Health Board), el Centro del Noroeste para la Práctica de Salud Pública (Northwest Center for Public Health Practice) y el Departamento de Salud del Estado de Washington.

• Consulta Hemisférica sobre la Participación de las Poblaciones Indígenas en la Reducción del Riesgo de Desastres coauspiciada por la OPS y la Alianza de Salud de la Frontera Pacífico-Noroeste de septiembre del 2014. Esta Consulta se realizó para aumentar el conocimiento y la comprensión del riesgo de desastres y las necesidades a las que se enfrentan las poblaciones indígenas, así como la experiencia que han acumulado en materia de capacidad de recuperación des-pués de los desastres, con el fin de crear colaborativamente herramientas culturalmente sensibles para reducir el riesgo


de desastres y proteger mejor la salud durante los desastres y después. Los antecedentes y los documentos de estas reunión se adjuntan en el anexo 2. Las recomendaciones surgidas de esta reunión se han incorporado en las secciones apropiadas de este informe.

n Encuestas, visitas y entrevistas

• Misión de octubre de 2011 a Seattle, Washington y Portland, Oregon, del CPSC, en nombre de la Organización Paname-ricana de la Salud, para explorar programas de gestión del riesgo de desastres y oportunidades en las comunidades de indios estadounidenses.

• En 2013, consulta con el personal del Departamento de Salud y Servicios Sociales de los Estados Unidos (HHS), Subsecre-taría de Preparación y Respuesta, para tener un panorama general y recabar aportes de la oficina acerca del estado del plan de preparación y respuesta en las comunidades indígenas y la función del HHS en las relaciones entre las tribus y el Estado.

• Encuesta en forma de cuestionario spara obtener un panorama general de los efectos sanitarios de los desastres en las comunidades indígenas en América Latina y el Caribe, y las medidas que tomaron para responder a los desastres y redu-cir su riesgo. El cuestionario, que constaba de 30 preguntas, se adjunta en el anexo 3.

Veintiséis países de América Latina y el Caribe figuran en la lista del Banco Mundial de los 96 principales países (sobre la base de su población) con riesgo relativamente alto de mortalidad por dos o más peligros.1 De los 26, se determinó que 16 tenían poblaciones indígenas2 (de acuerdo con la referencia en la nota 1 al pie de página). Estos 163 fueron los países a los que se dirigió el cuestionario. Los individuos seleccionados para completarlo eran dirigentes de comunidades indíge-nas o miembros designados que trabajaban en la preparación para hacer frente a los desastres y la reducción del riesgo.

n Consulta Virtual que se realizó con personas seleccionadas que habían respondido al cuestionario, para examinar a fondo el es-tado de la reducción del riesgo de desastres en las comunidades indígenas y realizar algunas puntualizaciones.

asociaciones

organización panamericana de la salud

Dos departamentos en la Organización Panamericana de la Salud están encabezando estas actividades: el Departamento de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Socorro en Casos de Desastre, que

1. Banco Mundial. Natural Disaster Hotspots: a global analysis. Disponible en línea en: http://bit.ly/1qsMMGG.2. OPS 2006, La salud de los pueblos indígenas de las Américas, Resolución del Consejo Directivo CD47.R133. El Salvador, Costa Rica, Dominica, Guatemala, Jamaica, Nicaragua, Honduras, Colombia, Ecuador, Perú, Chile, Mexico, Venezuela, Panamá,

Belice, Bolivia.

origen étnico

En las Américas, se está prestando mucha atención a los conceptos en evolución de origen étnico y grupos étnicos. De acuerdo con la Resolución de la Organización Panamericana de la Salud (CD47/13), esto incluye a los pueblos indígenas, en los que se pueden observar las mayores desigualdades en la Región entre los indígenas y otros grupos étnicos en términos de salud y mortalidad. Aun así, poco se sabe acerca de la magnitud del riesgo de desastres al que se enfrentan.

Dirigirse a estas poblaciones vulnerables es fundamental para alcanzar las metas de salud. La Organización Panamericana de la Salud seguirá trabajando para aumentar el conocimiento y la comprensión del riesgo de desastres al que se enfrentan las poblaciones indígenas y sus necesidades, y para crear herramientas culturalmente sensibles para proteger mejor su salud durante los desastres y después. Organización Panamericana de la Salud. Plan Estratégico 2013-2018: Reducción del riesgo y respuesta a los desastres. Disponible en línea en: http://bit.ly/1OlqxUm.


supervisa las actividades de reducción del riesgo de desastres sanitarios (www.paho.org/disasters) y el Departamento de Familia, Gé-nero y Curso de Vida, a través de su Unidad de Género y Diversidad Cultural, responsable de las cuestiones relacionadas con la salud de las poblaciones indígenas (http://bit.ly/1YuBms6).

centro para las comunicaciones de servicio público

El Centro para las Comunicaciones de Servicio Público es una organización no gubernamental con base en los Estados Unidos que se ocupa de apoyar la reducción del riesgo de desastres y disminuir las desigualdades en salud en comunidades desatendidas de todo el mundo. Ha colaborado con la OPS durante más de 25 años y tiene amplia experiencia en el trabajo con poblaciones indíge-nas para mejorar los servicios de salud y reducir el riesgo de desastres. El presidente del CPSC pertenece a la tribu tlingit y es miembro inscrito de las tribus indígenas tlingit y haida de Alaska.

alianza de salud de la Frontera pacífico-noroeste

La Alianza de Salud de la Frontera Pacífico-Noroeste nació de la colaboración transfronteriza entre el Estado de Washington y la Provincia de la Columbia Británica en el 2003, momento en el que su principal actividad fue un taller anual transfronterizo sobre las amenazas emergentes de salud pública, incluida la preparación para una pandemia de gripe y el seguimiento de enfermedades infecciosas a ambos lados de la frontera. Desde entonces, ha ido creciendo hasta incluir otros cuatro estados de los Estados Unidos (Alaska, Idaho, Oregon y Montana) y las provincias y territorios canadienses de Saskatchewan, Alberta, Manitoba y el Yukón. A medida que aumentaban sus miembros, sus objetivos se fueron ampliando para incluir la prevención o mitigación de las posibles repercusio-nes de un evento de salud pública catastrófico, y la respuesta al aumento de la demanda sobre la capacidad de los sistemas de salud y los recursos sanitarios.

terminología

Cuando se analiza la reducción del riesgo de desastres con los pueblos indígenas, la terminología es muy importante. Por ejem-plo, los volcanes son considerados una parte integrante de la Madre Naturaleza y, por lo tanto, referirse a un volcán como un riesgo o una amenaza puede ser visto como irrespetuoso. Si bien es importante tener en cuenta la espiritualidad y la cosmovisión de los diferentes grupos indígenas, a los fines de este documento se usarán las definiciones de conceptos relativos a la reducción de riesgos de desastres acordadas internacionalmente, que aparecen en el anexo 4.4

La Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR) elaboró estas definiciones para promover una comprensión común de los términos a la hora de aplicar estrategias de reducción del riesgo de desastres. El hecho de que no siempre reflejen ambas perspectivas, las de los indígenas y los no indígenas, puede causar confusión o contratiempos en las consul-tas con los pueblos indígenas para el diseño y la ejecución de los proyectos y actividades de reducción del riesgo.

4. UNISDR. Terminología sobre reducción del riesgo de desastres (2009). Disponible en línea en: http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRter-minologySpanish.pdf. Consultado en marzo de 2014.


VULNERABILIDAD Y RIESGO DE LAS POBLACIONES INDÍGENAS

La mayoría de los responsables de la política y estudiosos reconocen que la mala planificación, la pobreza y algunos otros facto-res subyacentes crean vulnerabilidad, que se exacerba cuando la capacidad o las medidas son insuficientes para reducir las posibles consecuencias negativas de los desastres. Esta vulnerabilidad y escasa capacidad de afrontamiento tienen más relación con el efecto desproporcionado de un desastre sobre una comunidad particular, que con la existencia de peligros derivados de fenómenos natu-rales en sí misma. Por lo tanto, las consecuencias de los desastres bien pueden volverse más graves si las necesidades y el carácter distintivo de las poblaciones sumamente vulnerables no se aborda apropiadamente en la planificación y la respuesta a los desastres.

Se calcula que en el mundo unos 370 millones de indígenas de 90 países5 son sistemáticamente discriminados y excluidos del poder económico y político y continúan siendo predominantes en el segmento más pobre y más vulnerable de la sociedad. Con fre-cuencia, los pueblos indígenas son privados de sus tierras y territorios tradicionales y de sus recursos para sobrevivir, tanto físicamen-te como culturalmente; esto debilita aun más su capacidad para hacer frente a los desastres, naturales y provocados por el hombre.6 Aun cuando los pueblos indígenas a menudo provienen de comunidades pequeñas y muy unidas que viven en estrecho contacto con la tierra, conocen su entorno y aplican estrategias y métodos de reducción de riesgos que se han originado en sus comunidades y se han mantenido y transmitido por generaciones, los factores mencionados los colocan en una situación particular de riesgo ante los efectos de los desastres naturales.

Si bien es evidente que los fenómenos naturales entrañan un riesgo significativo para los pueblos indígenas, los desastres provo-cados por el hombre también arrojan luz sobre su vulnerabilidad. Como estos eventos a menudo son el resultado de fuerzas externas (por ejemplo, decisiones políticas, económicas y ambientales toma-das por las comunidades mayoritarias), con frecuencia los pueblos indígenas son incapaces de predecir cómo se verán afectados y to-mar medidas paliativas. Prácticas como la deforestación contribuyen a un sinnúmero de desastres secundarios, como las inundaciones en los períodos de lluvias intensas o huracanes, y tienen un impacto ambiental que muchas comunidades hasta ahora no han abordado.

En las respuestas a la encuesta mencionada en la sección Me-todología, hubo un consenso generalizado respecto de que el agua

5. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas. State of the World’s Indigenous Peoples (2009). Disponible en línea en: http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/SOWIP_web.pdf. Consultado en marzo del 2014.

6. Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas, Informe de la reunión del Grupo de Apoyo Interinstitucional sobre Cuestiones Indígenas (E/C.19/2013/4, párrafo 2).

desigualdad de ingresos: una causa de la vulnerabilidad a los desastres en las américas

El plan Estratégico de Reducción de Riesgos de la Organización Panamericana de la Salud señala un estudio reciente que revela que la brecha entre los ingresos en América Latina y el Caribe, medida por el coeficiente de Gini, es 65% más alta que en los países de altos ingresos, 36% más alta que la observada en los países de Asia Oriental y 18% más alta que la registrada en África subsahariana

La consecuencia de esta marcada desigualdad socioeconómica en relación con la salud es un aumento de la vulnerabilidad de algunos segmentos de la población. La personas que viven en la pobreza y sin acceso a la atención de salud están considerablemente más expuestas a los efectos de los desastres y es más probable que vean su salud deteriorada como resultado de estos desastres. Organización Panamericana de la Salud. Plan Estratégico 2013-2018: Reducción del riesgo y respuesta a los desastres. Disponible en línea en: http://bit.ly/1OlqxUm.


había sido un problema fundamental después de los desastres (porque escaseaba o se había vuelto no potable). Se mencionaron otros problemas importantes después de los desastres, incluidos los brotes de enfermedades y la escasez de alimentos. Además, se señalaron los siguientes retos que las comunidades deben superar:

n Mantener la solidaridad y continuar realizando reuniones comunitarias después del desastre, de modo que la comunidad siga siendo consciente de su vulnerabilidad y pueda prepararse para responder a acontecimientos futuros.

n Aumentar los conocimientos sobre reducción del riesgo y medidas preventivas y recibir informes periódicos y más informa-ción de los organismos nacionales de salud y otros organismos sectoriales.

n Identificar a los grupos vulnerables dentro de la comunidad y sus necesidades especiales (como un lugar seguro de refugio para las personas mayores).

n Elaborar planes de contingencia para cuando se cortan los accesos a la comunidad y las rutas de salida; despejar los caminos más rápidamente.

Aunque hay una tendencia a centrarse en la vulnerabilidad de los pueblos indígenas ante los desastres y las emergencias, no debemos perder de vista que es igualmente importante centrarse en los puntos fuertes y las posibles contribuciones de estas pobla-ciones, incluido el respeto hacia su patrimonio cultural, sus conocimientos tradicionales y el manejo de sus tierras y su entorno.

Riesgos para la salud

En todas las regiones del mundo coexisten las prácticas curativas tradicionales y la medicina occidental. Sin embargo, para los pueblos indígenas, las prácticas tradicionales desempeñan una función particularmente vital en sus estrategias curativas. Según los cálculos de la Organización Mundial de la Salud, al menos 80% de la población en los países en desarrollo depende de los sistemas tradicionales como fuente primaria de atención.7 Las mayores desigualdades en términos de salud y mortalidad en Améri-ca Latina y el Caribe se observan entre los grupos indígenas y otros grupos étnicos. Sin embargo, poco se sabe acerca de la magnitud del riesgo de desastres al que se enfrentan. Dirigirse a estas poblaciones en situación de vulnerabilidad es urgente para alcanzar las metas de salud.8

La salud es un derecho humano y actualmente todos los países son parte de al menos un tratado de derechos humanos que aborda los derechos relacionados con la salud. Esto incluye el derecho a la salud así como otros derechos que se relacionan con las condiciones necesarias para la salud. No obstante, los niños de las familias indígenas a menudo viven en zonas remotas en las que muchos gobiernos no

7. La Salud de las Poblaciones Indígenas - WHO/SDE/HSD/99.1.8. Organización Panamericana de la Salud. Plan Estratégico 2013-2018: Reducción del riesgo y respuesta a los desastres. Disponible en línea en:

http://bit.ly/1OlqxUm. Consultado en marzo de 2014.


invierten en servicios sociales básicos. En consecuencia, los jóvenes y los niños indígenas tienen acceso limitado o nulo a la atención de salud, la educación de calidad, la justicia y la participación. Incluso corren mayor riesgo de no ser registrados al nacer o de que se les nieguen los docu-mentos de identidad.9

Si el derecho a la salud de los pueblos indígenas está en riesgo en tiempos“normales”, su vulnerabilidad se agrava en las situaciones de desastre, cuando no se han abordado los riesgos subyacentes. El acceso a los servicios de salud, que para muchas comunidades indígenas es ya difícil, puede ser aun más difícil en un desastre, cuando el aumento de la demanda y el daño a menudo prevenible a la infraestructura de transpor-te y las instalaciones sanitarias puede sumarse a las anteriores dificultades. Otros riesgos para la salud relacionados con los desastres que pueden afectar desproporcionadamente a los pueblos indígenas incluyen los bro-tes de enfermedades infecciosas, y la falta de agua potable y de acceso al saneamiento adecuado. Por ejemplo, el Grupo de Apoyo Interinstitucional sobre Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas afirma que “en el 2011 hubo 8,7 millones de casos notificados de tuberculosis en el mundo; ese mismo año, a causa de la enfermedad mu-rieron 1,1 millones de personas. Debido a la pobreza y los problemas asociados, la tuberculosis sigue afectando desproporcionada-mente a los pueblos indígenas en todo el mundo”. Por ejemplo, entre los guaraníes, que son el tercer grupo indígena más numeroso en Bolivia, “las tasas de tuberculosis son de cinco a ocho veces más altas que el promedio nacional”; la población aborigen de Canadá constituye aproximadamente el 4,3% del total de la población canadiense, pero la carga de morbilidad en relación con la tuberculosis es 19% de la carga de morbilidad total estimada. A pesar de que se han establecido programas para combatir la enfermedad, a me-

nudo no llegan a las poblaciones indígenas por cuestiones relacionadas con la pobreza, las malas condiciones de vivienda, la falta de acceso a la atención médica y a los medicamentos, las barreras culturales, las diferen-cias de idioma y la lejanía geográfica”.10

La Asamblea General de las Naciones Unidas también reconoce explícitamente que el derecho al agua potable y el saneamiento es un derecho humano esencial, en el reconocimiento de que el agua potable y el saneamiento son esenciales para la realización de todos los derechos humanos. La Resolución 64/29211 exhorta a los Estados y las organizacio-nes internacionales a que proporcionen recursos financieros y propicien el aumento de la capacidad y la transferencia de tecnología por medio de la asistencia y la cooperación internacionales, en particular a los países

9. Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas. Cuarta sesión, Documento E/C.19/2005/2, Anexo III, punto 13.10. Grupo de Apoyo Interinstitucional sobre Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas. The Health of Indigenous Peoples. Junio de 2014.

Disponible en línea en: http://bit.ly/1rQjEh. 11. Resolución 64/292 de la Asamblea General de las Naciones Unidas .

una perspectiva sobre los riesgos para la salud

La percepción de los riesgos para la salud puede ser diferente en las comunidad indígenas y en las comunidades no indígenas. Se les pidió a dos grupos de dis-cusión de indios urbanos en Seattle, Washington, Estados Unidos, que realizaran comentarios sobre las prácticas de salud pública en relación con la crisis del H1N1. Quienes respondieron expresaron su confusión con respecto a los diferentes men-sajes de salud pública sobre la gravedad del problema y la inocuidad de la vacuna que se ofrecía. La falta de mensajes claros y autorizados reforzó una desconfianza ya histórica hacia los funcionarios públicos, e hizo que los interesados se pregun-taran si el asesoramiento que recibían era válido. La gran cantidad de mensajes de diferentes fuentes, que afirmaban que sus criterios eran los correctos, agravó la confusión y paralizó a algunos, que no fueron a vacunarse.

Esta evaluación limitada plantea dudas sobre la importancia de los mensajes de alerta temprana y su valor en las poblaciones y comunidades indígenas, que no se deben pasar por alto en tiempos de crisis reales, como desastres o emergencias de salud pública.

las desigualdades en materia de salud importan

Las desigualdades en materia de salud son un problema grave desde una perspec-tiva de salud pública, pero también desde una perspectiva de derechos humanos. Todos los pueblos tienen derecho al grado más alto posible de salud física y mental, y los estados tienen la obligación de promover, proteger y respetar los derechos humanos. La OPS/OMS promueve los derechos de los pueblos indígenas, de acuerdo con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Es necesario aumentar la participación de los indígenas en la planificación y prestación de servicios de salud porque “existe una gran correlación entre la salud de los individuos y las comunidades y el ejercicio o la denegación del derecho a la autodeterminación”. Ver la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Disponible en línea en http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_es.pdf.


en desarrollo, a fin de intensificar los esfuerzos por proporcionar a toda la población un acceso económico al agua potable y el saneamiento.

cambio climático

El Cuarto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)12 declara que el sistema mundial del clima se está calen-tando y lo está haciendo principalmente debido a las emisiones de gases de efecto invernadero producidas por el hombre. El IPCC informa, y otros estudios documen-tan, cómo el cambio climático afectará, y ya está afectando, los elementos básicos de la vida de millones de personas en todo el mundo, lo que incluye una creciente frecuencia de fenómenos meteorológicos extremos, el ascenso del nivel del mar, las sequías, la creciente escasez de agua y la propagación de enfermedades tropicales y transmitidas por vectores.

En su informe más reciente, el IPCC observó que los “medios y modos de vida de los pueblos indígenas, pastores nó-madas y pescadores, que a menudo dependen de los recursos naturales, son sumamente sensibles a políticas de cambio climático, especialmente a aquellas que marginan sus conocimientos, valores y actividades”.13 tomando esto en cuenta, es evidente que los efectos previstos del cambio climático amenazan el goce efectivo de algunos derechos humanos, incluidos el derecho a la vida, a la salud y a la alimentación, y los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos naturales.

Las Naciones Unidas confirman esto, y la Resolución 7/23 del Consejo de Derechos Humanos14 expresa preocupación “porque el cambio climático crea una amenaza inmediata y de gran alcance para la población y las comunidades de todo el mundo”,15 y una amenaza para el derecho al agua y los alimentos inocuos y adecuados, el derecho a la salud y el derecho a la vivienda. El cambio climático golpea con especial dureza a los países y las comunidades más pobres, incluidos los pueblos indígenas.

Los pueblos indígenas están entre los primeros en enfrentar las consecuencias directas del cambio climático por su dependen-cia de los recursos naturales y su estrecha relación con el medio ambiente. El cambio climático agrava las dificultades a las que ya tienen que hacer frente las comunidades indígenas vulnerables. Algunos ejemplos son:16

n En la Amazonia, los efectos del cambio climático incluyen deforestación y fragmentación forestal y, en consecuencia, más liberación de carbono a la atmósfera, lo que agrava los cambios y produce cambios adicionales. Las sequías del 2005 dieron

12. Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. Cuarto Informe de Evaluación (2007). Disponible en línea en: http://www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/syr/es/contents.html. Consultado en marzo de 2014.

13. Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, Cambio climático 2014: Impactos, adaptación y vulnerabilidad, resu-men técnico, página 8.

14. Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Resolución 7/23. Los derechos humanos y el cambio climático (2007). Disponible en línea en: http://ap.ohchr.org/documents/S/HRC/resolutions/A_HRC_RES_7_23.pdf. Consultado en marzo de 2014.

15. http://ap.ohchr.org/documents/S/HRC/resolutions/A_HRC_RES_7_23.pdf.16. Documento de antecedentes de las Naciones Unidas: El cambio climático y los pueblos indígenas (2008). Disponible en línea en: http://

www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/backgrounder%20climate_ESP_FORMAttED.pdf. Consultado en marzo de 2014.


lugar a incendios en la región amazónica occidental y esto probablemente vuelva a ocurrir a medida que la selva pluvial sea reemplazada por sabanas; por lo tanto afectará enormemente a los medios de vida de los pueblos indígenas de la región.

n Los pueblos indígenas de la región del Ártico dependen de la caza del oso polar, la morsa, la focas y el caribú, el pastoreo de renos, la pesca y la recolección, no solo para obtener alimentos para apoyar la economía local, sino también como base de su identidad cultural y social. Algunos de los problemas a los que se enfrentan los pueblos indígenas incluyen cambios en las especies y la disponibilidad de fuentes tradicionales de alimentos, la reducción percibida de las predicciones del tiempo y la cuestión de la seguridad para trasladarse con condiciones cambiantes en el hielo y las condiciones meteorológicas, lo que plantea retos graves en relación con el derecho a la salud y el suministro de alimentos.

n En las regiones altas del Himalaya, el deshielo de los glaciares que afecta a cientos de millones de habitantes de las zonas rurales que dependen del flujo estacional de agua está provocando que haya más agua en el corto plazo pero menos en el largo plazo a medida los glaciares y la cubierta de nieve retroceden.

n En el Pacífico, la subida del nivel del mar, la acidificación del océano y el aumento de fenómenos meteorológicos extremos como las sequías y los tifones aumentan el riesgo para los pueblos indígenas. Muchos países de América del Sur con costa sobre el Pacífico podrían sufrir efectos similares.

Factores ambientales y geográficos

La protección del medio ambiente y el fortalecimiento de los ecosistemas son ingredientes esenciales para reforzar la capacidad de recuperación de los desastres.18 La estrecha relación de los pueblos indígenas con sus tierras y territorios los vuelve extremada-mente vulnerables a los cambios y al daño ambiental. Los pueblos indígenas a menudo habitan tierras expuestas al riesgo (zonas cos-teras bajas; laderas de montaña escarpadas, etc.). El hecho de que con frecuencia el desarrollo de infraestructuras y la extracción de recursos tienen lugar en sus tierras y territorios o cerca de ellos aumenta aun más su vulnerabilidad, a pesar de que la propia comuni-dad a menudo no participa en la creación del riesgo adicional.

El deterioro de los ecosistemas es consecuencia de actividades humanas como la construcción de caminos, la contaminación, la recuperación de humedales y la extracción de recursos insostenible, cuyos efectos a menudo pueden aumentar el riesgo de desas-tres. Las actividades como la tala ilegal, la deforestación para ganar tierras para la agricultura, la destrucción de los manglares y la mi-nería contribuyen al cambio de los patrones climáticos, que pueden amenazar la salud y los medios de vida de los pueblos indígenas y aumentar la exposición a los desastres. Por ejemplo, en el Perú (un país con 52 pueblos indígenas que constituyen una proporción significativa de la población del país),19 la apertura de nuevas carreteras en las laderas orientales de los Andes hacia la selva central

17. Alegato de la Fundación Internacional para los Pueblos del Pacífico Meridional.18. UNISDR. Cómo desarrollar ciudades más resilientes. Un manual para líderes de los gobiernos locales (2012). Disponible en línea en: http://

www.unisdr.org/files/26462_manualparalideresdelosgobiernosloca.pdf. 19. Peru, Ministerio de Cultura, Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios. http://bdpi.cultura.gob.pe/alcance-de-la-base-de-datos.

Consultado en abril de 2014.


para extender la frontera agrícola ha provocado un aumento notable del número de deslizamientos de tierra documentados en esa región desde la década de 1980.20

medios de vida vulnerables

Los medios de vida de muchos pueblos indígenas todavía dependen en gran medida de la agricultura y los recursos naturales, en lugares donde existen limitaciones considerables en relación con una variedad de necesidades de subsistencia, incluida la tierra, la diversidad biológica, las infraestructuras y los servicios financieros. Por consiguiente, las pérdidas causadas por los desastres pueden ser significativamente mayores en las comunidades indígenas, donde los modelos de distribución y posesión de tierras a menudo limitan el acceso a tierras marginales e improductivas, propensas a las inundaciones o con un régimen pluviométrico imprevisible o lluvias mínimas.21 Si sus medios de vida dependen de la agricultura y la diversidad biológica de recursos naturales que son particular-mente sensibles al cambio climático, el resultado puede ser una disminución de la productividad agrícola y del acceso a alimentos y otros materiales que recogen del medio natural.

La repercusión en las poblaciones indígenas rurales puede ser más grave. Las poblaciones rurales deben hacer frente a las malas comunicaciones, la falta de acceso a las instituciones gubernamentales y financieras y las menores oportunidades para ganarse la vida. La experiencia de la comunidad tarahumara durante la sequía que afectó a México en el 2012 es un buen ejemplo. Esta comu-nidad indígena, cuya única fuente de ingresos es la agricultura, soportó una gran reducción de los rendimientos de sus cosechas de maíz y frijol por la falta de agua de riego, que tuvo consecuencias considerables en relación con sus medios de vida.22

migración

En todo el mundo, los seres humanos están migrando hacia las zonas urbanas a un ritmo sin precedentes. Se calcula que para el 2030, seis de cada 10 personas vivirán en una ciudad, y que para el 2050 esta proporción aumentará a siete de cada 10 personas.23 Esto también es así para los pueblos indígenas de todo el mundo. En los Estados Unidos, por ejemplo, casi el 67% de las personas que se consideran a sí mismas indios estadounidenses o de Alaska, exclusivamente o en combinación con otra raza, estaban viviendo en ciudades en el 2000.24 Esta tendencia hacia la urbanización se reconoció por primera vez en esta población en 1970 y el porcentaje de indios estadounidenses que viven en las ciudades ha crecido en forma sostenida desde entonces.

La migración también tiene consecuencias negativas para la comunidad que queda atrás. Por ejemplo, se reconoce que la capacitación de recursos humanos es un elemento importante del arsenal de la comunidad en materia de preparación. Sin embar-

20. UNISDR. Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres (2009). Disponible en línea en: http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/report/documents/spanish/GAR_Prelim_2009_sp.pdf.

21. E/C.19/2013/14, párrafo 21.22. UNISDR. Los pueblos indígenas de México amenazados por la peor sequía en 70 años. Disponible en línea en: http://eird.org/americas/

noticias/pueblos-indigenas-amenazados-por-la-peor-sequia-en-mexico.html. Consultado en abril de 2014.23. Organización Mundial de la Salud. Urban Population Growth. Online at: http://bit.ly/1f4rCwn. Consultado en marzo de 2014.24. Oficina del Censo de los Estados Unidos. The American Indian and Alaska Native Population: 2010. Disponible en línea en: https://www.

census.gov/prod/cen2010/briefs/c2010br-10.pdf. Consultado en marzo de 2014.


go, el problema de la pérdida de recursos humanos y la capacitación de sus reemplazantes es un reto común para las comunidades indígenas de los países desarrollados y en desarrollo. En este sentido, las soluciones culturalmente apropiadas y asequibles son una prioridad.

Muchos de los retos de salud más urgentes a los que se enfrentan los pueblos indígenas, como las enfermedades provocadas por los plaguicidas y las industrias extractivas, la desnutrición, la diabetes y la infección por el VIH/sida, se originan por la contami-nación y el agotamiento de sus tierras y recursos naturales, y el desplazamiento forzado a otros territorios. El derecho a la tierra, los territorios y los recursos naturales colectivos son, por lo tanto, un componente esencial que sienta las bases para la mejora de la salud de los pueblos indígenas. Además, el derecho a preservar, aplicar y transmitir el conocimiento tradicional y a mantener las creencias culturales, espirituales y sociales y las instituciones es un elemento fundamental para garantizar la salud de las comunidades indígenas.25

las medidas de reducción del riesgo pueden reducir las reubicaciones forzadas

Las medidas para reducir el riesgo de desastres, que involucren tanto a las comunidades indígenas como al Estado, pueden reducir las penurias que soportan las comunidades que se ven forzadas a reubicarse como consecuencia del cambio climático, como está sucediendo con creciente frecuencia en regiones particularmente vulnerables, e impedir la pérdida de vidas y de medios de vida. Los ejemplos incluyen las aldeas Shishmaref, Kivalina y Newtok en Alaska. En respuesta a una solicitud del Congreso de los Estados Unidos, el Cuerpo de Ingenieros del Ejército publicó un informe que detallaba las necesidades de reubicación de siete comunidades costeras de Alaska que están siendo seriamente amenazadas por el calentamiento global a causa del descongelamiento del permafrost; las intensas tormentas; la reducción de la capacidad de protección del hielo marino y la subida del nivel del mar.

El informe del Cuerpo de Ingenieros calculaba que las aldeas de Shishmaref, Kivalina y Newtok de Alaska podrían permanecer solo de 10 a 15 años en su ubicación actual, y preveía que el costo de trasladarlas alcanzaría los $355 millones (otros creen que queda mucho menos tiempo, alrededor de 3 o 4 años).

Entre las muchas y complejas cuestiones asociadas con esta situación, la salud es solo una. Muchas veces hemos oído discusiones respecto del traslado de los indios americanos de sus tierras originarias a las reservas y del paso de la alimentación tradicional a los alimentos procesados. Toda reubicación de las aldeas de Alaska proba-blemente provocará cambios en el modo de vida, que tendrá efectos adversos en la salud física y mental de las personas forzadas a trasladarse.Véase: Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos, Alaska Native Villages: Limited Progress Has Been Made on Relocating Villages Threatened by Flooding and Erosion. 2009. Disponible en línea en: http://www.gao.gov/new.items/d09551.pdf.

25. Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas. La situación de los pueblos indígenas del mundo. Nueva York: (2009). p. 94.


PANORAMA GENERAL DE LOS MARCOS MUNDIAL Y REGIONAL RELACIONADOS CON REDUCCIóN DEL

RIESGO DE DESAStRES Y LAS POBLACIONES INDÍGENAS

marco mundial para la reducción del riesgo de desastres

En el plano internacional, después de la proclamación del primer Decenio Internacional de los Pueblos Indígenas del Mundo (1995-2004), la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción de Riesgos de Desas-tres (UNISDR, anteriormente Estrategia Internacional para Reducción de Riesgos de Desastres) comenzaron a centrar su atención en las necesidades específicas de los pueblos indígenas. En la OMS, por ejemplo, diversas iniciativas a cargo de su Equipo de Salud y Derechos Humanos se ocupan específicamente de la mejora de la salud de los pueblos indígenas. La Asamblea Mundial de la Salud ha adoptado varias resoluciones que reafirman su voluntad de abordar las disparidades en materia de salud entre las poblaciones indígenas y no indígenas.26 Además, la OMS ha instado a los Estados Miembros “a que, en estrecha cooperación con las poblaciones indígenas, formulen y ejecuten planes de acción o programas nacionales sobre la salud de esas poblaciones concentrándose en garantizar el acceso de las poblaciones indígenas a la atención de salud”.27

En el terreno de la reducción del riesgo de desastres, el Marco de Acción de Hyogo28 refrendado por las Naciones Unidas es un plan decenal (2005-2015) que establece un enfoque integral para reducir el riesgo de desastres. La Asamblea General de las Nacio-nes Unidas, a través de la Resolución A/RES/60/195, adoptó este marco.29 Si bien reconoce la función del conocimiento tradicional y el patrimonio cultural, el Marco no menciona específicamente a los pueblos indígenas. Sin embargo, algunas de las estrategias y principios de reducción del riesgo son pertinentes para los pueblos indígenas. Esto incluye “la creación y el fortalecimiento de insti-tuciones, mecanismos y medios a todo nivel, en particular a nivel de la comunidad, que puedan contribuir de manera sistemática a aumentar la resiliencia ante las amenazas”;30 la importancia de tomar en cuenta “la diversidad cultural, los diferentes grupos de edad y los grupos vulnerables en la reducción del riesgo de desastres”;31 y el empoderamiento de las comunidades y las autoridades locales

26. Asamblea Mundial de la Salud (1994-2001). Resoluciones 54.16, 53.10, 51.24, 50.31, 49.26, 48.24 y 47.27.27. Resolución de la Asamblea Mundial de la Salud 51.24, Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo, (1998).28. Naciones Unidas. Marco de Acción de Hyogo 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres. Dis-

ponible en línea en: http://www.unisdr.org/files/1037_finalreportwcdrspanish1.pdf. Consultado en marzo de 2014.29. Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución A/RES/60/195, párrafo 2. Disponible en línea en: http://bit.ly/1QOyeCP. Consulta-

do en marzo de 2014.30. Marco de Acción de Hyogo 2005-2015. Op. cit., pág. 6; sección 1. (i), b.31. Ibid. pág. 4, sección III, A., 13 (e).


para “controlar y reducir los riesgos de desastre, asegurándoles el acceso a la información, los recursos y la autoridad necesarios para emprender actividades de reducción de los riesgos de desastre”.32

El mandato de la UNISDR es servir como punto focal en el sistema de las Naciones Unidas para la coordinación de la reducción del riesgo de desastres y para asegurar las sinergias de las actividades de reducción del riesgo de desastres. A través de un mecanis-mo de alianzas mundiales, el sistema de la UNISDR proporciona un medio para la cooperación entre los gobiernos, las organizaciones y los actores de sociedad civil, así como los pueblos indígenas y sus organizaciones, para la aplicación del Marco de Acción de Hyogo.

Actualmente, la UNISDR está coordinando el mecanismo que sucederá al Marco de Acción de Hyogo (MAH) después del 2015: el MAH 2.33 El MAH 2 toma como insumo las recomendaciones formuladas en las reuniones Regionales de la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres y en particular de la 4.ta Plataforma Mundial (2013). El informe de la 4.ta Plataforma Mundial men-ciona varias áreas que deben ser debidamente tomadas en cuenta tanto por los estados como por los pueblos indígenas: “El MAH 2 debe permitir y animar a la máxima participación de las personas que se hayan visto afectadas de manera desproporcionada por los desastres y debe personificar también los principios de inclusión social y los derechos humanos. La perspectiva de los más vulnera-bles debería incluirse tanto en la planificación como en la aplicación de la reducción del riesgo de desastres; sus contribuciones de-ben sumarse a la integración de estos programas en las comunidades. Sus representantes deben tener también un papel importante, incluso ocupar roles de liderazgo, en los acuerdos nacionales de reducción del riesgo de desastres. Además, hay que profundizar en la relación existente entre la reducción del riesgo de desastres y los derechos humanos, y también hay que tomar medidas prácti-cas para reforzar este vínculo”.34 Además de garantizar la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas, es particularmente importante obtener e incluir las perspectivas de las mujeres, los niños y las personas discapacitadas indígenas.

marcos regionales para la reducción del riesgo de desastres en las américas

En el plano regional, la Organización Panamericana de la Salud trabaja para fortalecer los sistemas de salud nacionales y locales y mejorar los resultados de salud de todos los pueblos de las Américas. La OPS es la oficina regional de la Organización Mundial de la Salud, y el organismo especializado en salud del Sistema Interamericano.

En 1993, en el marco del Año Internacional de las Poblaciones Indígenas en el Mundo de las Naciones Unidas, la OPS organizó una reunión sobre Pueblos Indígenas y Salud, en Winnipeg, Manitoba, Canadá. Las recomendaciones de esta reunión fueron poste-riormente adoptadas por el Consejo Directivo de la OPS en la Resolución V, (CD37-R5) Iniciativa “Salud de los Pueblos Indígenas de las Américas” por la que los Estados Miembros se comprometieron, al menos en el nivel de la política, a dar prioridad a la mejora de la salud de los pueblos indígenas respetando su conocimiento y culturas ancestrales.35

32. Ibid. pág. 4, sección III, A. 13 (f ).33. UNISDR. Elementos propuestos para su consideración en el Marco después del 2015 para la reducción del riesgo de desastres. Disponible en

línea en: http://www.preventionweb.net/files/35888_elementses.pdf. Consultado en marzo de 2014.34. UNISDR. Marco de reducción del riesgo de desastres después de 2015 (HFA2): Informe de las consultas en la Plataforma Global de 2013, pág. 3.

Disponible en línea en: http://www.unisdr.org/files/35070_gordysp.pdf. 35. Organización Panamericana de la Salud. Consejo Directivo, Resolución V (incluida la adopción del Documento CD37/20, que crea la

Iniciativa Salud de los Pueblos Indígenas de las Américas), 1993.


Los elementos centrales de la Resolución V de la OPS fueron:

n la promoción de la participación de los líderes y representantes de los pueblos indígenas y sus comunidades en la formula-ción de políticas y estrategias, y el desarrollo de actividades en materia de salud y medio ambiente dirigidas hacia poblacio-nes indígenas específicas;

n el fortalecimiento de la capacidad técnica, administrativa y gerencial de las instituciones nacionales y locales responsables de la salud de las poblaciones indígenas, a fin de superar progresivamente la falta de información en este campo;

n la ampliación del acceso a servicios de salud de calidad;

n la puesta en marcha de acciones intersectoriales (gobierno, organizaciones no gubernamentales, universidad, centros de investigación y organizaciones indígenas);

n la promoción de la transformación de los sistemas de salud y apoyo al desarrollo de modelos alternativos de atención, inclui-da la investigación y certificación de la medicina tradicional;

n la promoción de programas de prevención de enfermedades y promoción de la salud para atender los problemas de mayor importancia en cada país, y

n la creación de redes de información y colaboración recíproca entre organizaciones e instituciones..

La Organización de los Estados Americanos (OEA) es la organización regional más antigua del mundo, y adopta un enfoque basado en cuatro elementos para lograr sus más importantes propósitos basados en sus principales pilares: democracia, derechos humanos, seguridad y desarrollo. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) es un órgano autónomo de la OEA que tiene la misión de promover y proteger los derechos humanos en el continente americano. La CIDH ha declarado que “los Estados tienen el deber de adoptar medidas positivas, concretas y orientadas a la satisfacción del derecho a una vida digna, en especial cuando se trata de personas en situación de vulnerabilidad y riesgo, cuya atención se vuelve prioritaria”.36 La OEA es responsable del seguimiento de los mandatos de la Cumbre, también en materia de gestión de desastres y poblaciones indígenas. 37

marcos mundiales en defensa de los pueblos indígenas

El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas es uno de los tres órganos de las Naciones Unidas cuyo mandato es ocuparse específicamente de las cuestiones de los pueblos indígenas (los otros dos son el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas). El Foro Permanente actúa como órgano consultivo del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) para cuestiones relacionadas con el desarrollo económico y social, la cultura, el medioambiente, la educación, la salud y los derechos humanos de los indígenas. Sus 16 miembros expertos desempeñan su cargo a título personal y se ocupan de la sensibilización, la promoción de la integración y

36. Organización de Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos Naturales: Normas y jursiprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. 2009. Disponible en línea en: http://cidh.org/countryrep/tierrasIndigenas2009/tierras-Ancestrales.ESP.pdf. Consultado en marzo de 2014.

37. Cumbre de las Américas. 2012. Disponible en: http://www.summit-americas.org/defaults.htm.


coordinación de las actividades relativas a las cuestiones indígenas en el sistema de Naciones Unidas y la preparación y difusión de información sobre estos temas. Desde la adopción en el 2007, el Foro Permanente se ha centrado en la aplicación de la Declaración y lleva a cabo su mandato en consonancia.

El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas creó el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en el 2007 (Resolución 6/36) como un órgano subsidiario del Consejo. El Mecanismo de Expertos presta asesoramiento temático al Consejo de Derechos Humanos, en forma de estudios e investigación sobre los derechos de los pueblos indígenas, a pedido del Consejo. Uno de estos estudios examinó la promoción y protección de los derechos de los pueblos indígenas.


EStRAtEGIAS PARA FOMENtAR LA PARtICIPACIóN DE POBLACIONES INDÍGENAS EN LA REDUCCIóN

DEL RIESGO DE DESAStRES

A través del diálogo con diversos líderes de comunidades indígenas y expertos en las áreas de salud y de reducción de riesgos, es evidente el interés (al tiempo que la necesidad) de que se involucre tanto a los líderes de comunidades indígenas, como a sus contrapartes no indígenas, en el proceso para comprender y reducir el riesgo de desastres. La participación de los pueblos indígenas en la reducción del riesgo de desastres puede comenzar con una conversación acerca de la manera en que los conceptos de reduc-ción de riesgos (por ejemplo: riesgo, vulnerabilidad, amenazas, etc.) son definidos y entendidos. Estas definiciones pueden o no ser compatibles con las utilizadas de manera frecuente entre los profesionales que se dedican al estudio de los desastres, pero a menos de que exista un consenso respecto a los conceptos esenciales, será difícil implementar programas, además de que los intentos para medir su éxito se verán frustrados. Esto incluye tanto a los riesgos que son únicos entre los pueblos indígenas, como aquellos que se comparten con las comunidades no indígenas a nivel mundial.

Algunos de los puntos clave derivados de la discusión:

n Los conocimientos tradicionales indígenas, los valores y la cultura son en sí mismos herramientas importantes para la re-ducción de riesgos y deberían ser incorporados en estrategias de reducción de desastres a nivel nacional e internacional. El conocimiento indígena debe ser valorado y diseminado ampliamente.

n A pesar del conocimiento y respeto profundo de su entorno natural, las comunidades indíge-nas afrontan los efectos adversos derivados de las prácticas de desarrollo realizadas sobre su entorno por agentes externos, lo que causa desastres secundarios y, con frecuencia, hace que los conocimientos tradicionales sean irrelevantes. Las poblaciones indígenas necesitan contar con información adicional sobre el impacto de estas situaciones, causadas por el hombre, de manera que puedan adaptar sus conocimientos tradicionales y patrones de preparativos y respuesta para minimizar el riesgo de los desastres.

n Los pueblos indígenas deben tener voz para poder reducir el riesgo y la vulnerabilidad a los desastres. La práctica de imponer soluciones centralizadas a problemas locales (muchos de los cuales ya tienen soluciones locales exitosas) pueden disminuir la capacidad de la comu-nidad para reducir riesgos y salvar vidas. Ellos deben tener la oportunidad de desarrollar sus propias estrategias y de participar en el desarrollo de políticas nacionales e internacionales.

Crear resiliencia comunita-ria al reducir la vulnerabili-dad ante los desastres.Tratar las causas de los desastres en lugar de los síntomas.


n Definiciones, conceptos y estándares relacionados a la reducción del riesgo y la respuesta a los desastres deben reflejar am-bas perspectivas: indígenas y no indígenas.

A pesar de lo anterior, debemos recordar que los derechos vienen acompañados de responsabilidades. Los pueblos indígenas deben convertirse en defensores que promuevan la diseminación y uso de sus propios conocimientos culturales, los cuales han contribuido, por siglos, con soluciones sustentables para lidiar con el riesgo de desastres.

Los pueblos indígenas deben mandatar a sus líderes que establezcan como una prioridad la reducción del riesgo de desastres, mediante el desarrollo de planes de preparativos, estrategias de reducción del riesgos, así como mandatos y políticas. Se puede hacer mucho, incluso teniendo recursos limitados. Las siguientes líneas estratégicas de acción proveen ejemplos de cómo los pueblos indígenas, de manera conjunta con los “socios” pueden tomar un rol proactivo para reducir sus riesgos ante los desastres.

participación y asociaciones

Existe un reconocimiento de la importancia del diálogo continuo entre los gobiernos y los pueblos indígenas. Un estudio del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre los pueblos indí-genas y su derecho a participar en la toma de decisiones38 enumera una serie de buenas prácticas y señala hasta qué punto el involucramiento de los pueblos indí-genas en el diseño de dichas prácticas fue determinante para su éxito. Este tipo de prácticas pueden y deberían ser aplicadas a la reducción de desastres. Por ejemplo, al participar en evaluaciones (tanto de capacidades como de vulnerabilidades) y procesos de construcción de políticas con el propósito de combinar conocimien-tos locales y métodos científicos, las comunidades pueden ser empoderadas al aplicar sus conocimientos tradicionales para el desarrollo de estrategias que se institucionalizan o que tal vez incluso puedan ser transferidas a contextos similares en alguna otra parte.

En algunos países, los gobiernos requieren que los estados, las provincias o municipios involucren a los pueblos indígenas, de manera participativa, en el dise-ño e implementación de políticas, incluidas aquellas relacionadas con la reducción del riesgo de desastres. En el caso de los Estados Unidos de Norteamérica, en el estado de Washington, existe un requerimiento legislativo donde se mandata que las acciones referentes al área de salud reflejen la retroalimentación de los pueblos indígenas; el estado financia enlaces tribales para trabajar en las comunidades. Sin embargo, en otros países, a pesar de las buenas relaciones entre los gobiernos y las comunidades indígenas, no existen mandatos formales que promuevan la discusión entre ambas partes.

el “acuerdo centenario”

El Estado de Washington, ubicado en el noroeste de los Estados Unidos de Norteamérica, tiene un modelo único de reducción y respuesta al riesgo de desastres, donde se reconoce por un lado, la existencia de las veintiséis tribus Indias del Estado, a su vez reconocidas a nivel federal; y por otro, que cada una de las tribus soberanas pueden relacionarse de manera independiente entre ellas y con el Estado.

El “Acuerdo Centenario” (Centennial Accord) fue ejecutado en 1989 entre las Naciones Tribales y el Estado de Washington para mejorar el alcance de metas mutuas a través de mejorar el ámbito que enmarca las relaciones de gobierno a gobierno.

La Comisión del Estado de Washington de Respuesta a Emergencias (SERC por sus siglas en inglés), establecida en el marco del “Acuerdo Centenario”, también reconoce la importancia de desarrollar alianzas con las Naciones Tribales y sus Comisiones Tribales de Respuesta a Emergencias. Las Naciones Tribales tienen las mismas responsabili-dades que los estados bajo la Ley de Planificación para Emergencias y el Derecho de la Comunidad a la Información.

Algunas tribus han establecido sus propias Comisiones Tribales de Respuesta, mientras que otras han optado por pactar acuerdos con sus Comités Locales de Planificación para Emergencias.Puede leer más en: http://www.goia.wa.gov/government-to-government/data/centennialaccord.htm.

38. Naciones Unidas, Consejo de Derechos Humanos, Estudio sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones (A/HRC/EMRIP/2011/1). Julio, 2011.


Otro ejemplo con un potencial aún sin explorar para fomentar la participación y colaboración es el que considera la seguridad de la infraestructura de salud. Algunos países han comenzado a tomar los pasos necesarios para seguir en esta dirección. Sin embar-go, en los países y comunidades donde esto aún no ha ocurrido, sería conveniente ligar la iniciativa de la OPS sobre establecimien-tos de salud seguros (e Inteligentes), u otros enfoques/herramientas similares (con el objetivo de incrementar la seguridad en los establecimientos con un grado de riesgo crítico), con un elemento de reducción de riesgos en las comunidades indígenas como un indicador tangible de progreso. Este enfoque podría tener como beneficio adicional el servir como catalizador para el desarrollo de alianzas entre comunidades indígenas con vulnerabilidades similares del Caribe, América Latina y América del Norte.

La participación de pueblos indígenas en el desarrollo e implementación de sistemas de alerta tempranos, ofrece otra oportu-nidad para mejorar las colaboraciones. El objetivo principal de un sistema de alerta temprana es proveer información para que los individuos puedan tomar decisiones informadas y actuar para evitar, o al menos reducir, el riesgo sobre sus vidas, salud o propiedad. El proceso para un alerta efectiva frente a los desastres incluye: identificar el riesgo o el evento (por ejemplo: huracán, erupción vol-cánica, incendio forestal, etc.); identificar a las personas vulnerables ante el riesgo señalado, y comunicar la alerta a esas personas para que puedan comprenderla, estén lo suficientemente impresionados por ella, y como resultado, lleven a cabo acciones efectivas para minimizar el riesgo antes y durante el evento anticipado. Gracias a los conocimientos tradicionales que poseen muchas comunidades indígenas, su participación puede ayudar a asegurar que estos sistemas sean relevantes, en materia de cultura y lenguaje, y que estén adaptados para los riesgos específicos y circunstancias a las que se enfrentan.

Otras recomendaciones provenientes de la Consulta Hemisférica sobre Poblaciones Indígenas y la Reducción del Riesgo de Desastres incluyen:

n Establecer o fortalecer alianzas inter-institucionales para la reducción del riesgo de desastres, incluido el desarrollo de planes de inversión. Las alianzas ayudarán a consolidar el tejido social y crearán una visión a más largo plazo.

n En muchos países (aunque no en todos) el diálogo en curso en torno al cambio climático ha ayudado a conjuntar esfuerzos de autoridades nacionales y líderes de pueblos indígenas en temas relacionados con la salud, desastres y reducción de riesgos. Las agencias internacionales –quienes frecuentemente han mos-trado un interés en asuntos relacionados al cambio climático- pueden mediar estos encuentros.

n Crear intercambios transfronterizos de ideas, estrategias, etc., entre los pueblos indígenas de Norteamérica, Latinoamérica y el Caribe.

n Buscar el desarrollo de acuerdos pre-desastre y contratos con personas dentro de las comunidades para apoyar acciones de respuesta específicas durante y después de los desastres. Del mismo modo, la industria, gobiernos municipales (o estatales) y las comunidades indígenas pueden desarrollar acuerdos para mitigar el riesgo de desastres.

n Capitalizar los aspectos humanos presentes en las comunidades indígenas al diseñar e implementar la reducción del riesgo de desastres y los planes y estra-

sabiduría de los ancianos

Entre las comunidades indígenas, se concede a los ancianos un papel central como fuente primaria de conocimiento cultural. Como una de las fuentes principales de conocimiento cultural, los ancianos Nativos tienen la responsabilidad de compartir y trasmitir el conocimiento a través de medios que sean compatibles con las enseñanzas y prácticas tradicionales. Una de las grandes fortalezas de las comunidades indígenas es la confianza depositada en la sabiduría de los ancianos Nativos.

Los ancianos continuamente nos recuerdan que no podemos separar la comprensión de los fenómenos naturales de un conocimiento más profundo que señala la manera en que todos estamos espiritualmente conectados a la tierra y a las criaturas que en ella habitan. Los ancianos proveen consejos respecto a temas relacionados con la salud, medicina y otros estilos de vida. Los programas de salud pública cada vez utilizan más las enseñanzas de los ancianos para mejorar la salud de los pueblos autóctonos.Asociación Americana de Salud Pública, 132ava. reunión anual. Sabiduría de los ancianos. 2004.


tegias de respuesta, tales como: un compromiso de que la tribu va a sobrevivir, cuidado y respeto mutuo y por el ambiente, etc. Estas características humanas son las que usualmente faltan en las estrategias.

n Involucrar a los pueblos indígenas en la reducción nacional de riesgos en todos los niveles. Ejemplos de este tipo de involu-cramiento puede incluir:

• Promover el acceso a recursos financieros para desarrollar servicios básicos en territorios indígenas.

• Desarrollar materiales educacionales e informativos en los medios apropiados acerca de las causas de desastres y riesgos del cambio climático, así como las medidas para reducir sus efectos en la salud.

• Fomentar la creación de foros al interior y entre las comunidades indígenas para identificar y compartir mecanismos tra-dicionales para afrontar los efectos en la salud provocados por la variabilidad climática y las amenazas naturales, y analizar su potencial de efectividad en posibles escenarios futuros de cambio climático.

• Promover el acceso a la tecnología y conocimiento científico generado por gente no indígena.

• Integrar la participación de todos los pueblos indígenas en los sistemas regionales de alerta temprana.39

educación y toma de conciencia

Una estrategia clave para fortalecer la participación de los pueblos indígenas en la reducción de riesgo de desastres es a través de la educación y de la sensibilización. La importancia de la educación como una herramienta para la reducción del riesgo de desastres está reconocida en el Marco de Acción de Hyogo, donde se identificó el uso del conocimiento, las innovaciones y la educación para construir una cultura de seguridad y resiliencia en todos los niveles como una de sus prioridades clave para el 2005-2015. Como se señala en el Marco de Acción de Hyogo, “los desastres pueden reducirse considerablemente si la población está bien informada y motivada para asumir una cultura de prevención y de resiliencia ante los desastres”.40 En el caso de los pueblos indígenas, la educación referente a la reducción del riesgo de desastres, además de ser incluida en los programas de estudio escolares, podría también estar dirigida a través de sus propios sistemas e instituciones escolares.

Se debe tomar ventaja también de las iniciativas y plataformas regionales e internacionales que reconozcan, resalten y promuevan los problemas de los pueblos indígenas para ayudar a asegurar que

las mejores prácticas y lecciones aprendidas, así como la experiencia y conocimiento de los pueblos indígenas, sean recono-cidos por la comunidad internacional como una contribución valiosa para reducir el riesgo de desastres. Por ejemplo, el Manual del UNISDR para líderes de los gobiernos locales, sobre la reducción del riesgo de desastres, es una excelente herramienta para sensibi-lizar y proveer un formato de plantilla para desarrollar una lista comunitario de preparativos para desastres y reducción de riesgos. El manual del UNISDR ha sido utilizado y revisado por diversas ciudades alrededor del mundo y este modelo podría ser adaptado para las comunidades indígenas en la Región.

39. turnbull, Marlise, Sterrett, Charlotte L., Hilleboe, Amy, Toward Resilience: A Guide to Disaster Risk Reduction and Climate Change Adaptation, publicado por la Conferencia de Obispos Católicos, página 27.

40. Marco de Acción de Hyogo, párrafo 18.


A continuación se presenta un resumen de las estrategias recomendadas por los participantes de la Consulta Hemisférica sobre Poblaciones Indígenas y la Reducción del Riesgo de Desastres 2014:

n Reconocer que la capacitación debe ser un intercambio equitativo, donde todos los participantes pueden aprender los unos de los otros. La capacita-ción y la educación debes ser incluyentes, respetuosas de los conocimien-tos tradicionales, y empezar antes que ocurra un desastre.

n Identificar cursos existentes relacionados con la reducción del riesgo de desastres (ya sea en línea, o disponibles en DVD, o en cualquier otro formato electrónico). En Estados Unidos, la Biblioteca Nacional de Medicina tiene un listado de cursos en línea (que van desde cursos de capa-citación sobre preparativos dirigidos a líderes tribales, hasta cursos para construir sistemas de preparativos ante la pandemia de influenza en poblaciones vulnerables de comunidades tribales. Estos materiales educativos se pueden encontrar en: http://americanindianhealth.nlm.nih.gov/tribal-prep.html.

n Establecer lazos con universidades que atienden a poblaciones vulnerables, tales como la Universidad de las Regiones Autó-nomas de Nicaragua (RAAS/RAAN) o la Universidad Haskell para Naciones Indias (Haskell Indian Nations University), la cual a través del programa de Investigaciones Ambientales (Haskell Environmental Research Studies), provee una plataforma para programas de interés para comunidades nativas Indio-Americanas y de Alaska, recientemente más enfocados a los efectos del cambio climático en comunidades indígenas (ver: http://www.haskell.edu/sponsored-programs/hers.php).

n Establecer nexos con organizaciones tales como la Cruz Roja Canadiense (la cual ha desarrollado información específica para pueblos indígenas).

n Reconocer la importancia de otorgar certificados o diplomas, respaldados por alguna agencia reconocida, al término de los cursos, seminarios y otros eventos de capacitación. La legitimización de este reconocimiento formal confiere empodera-miento a las comunidades; sin embargo también puede contribuir a la deserción de sus miembros.

n Desarrollar/compartir información de abogacía para obtener el apoyo de los jefes tribales, consejo de ancianos, etc., para su participación en la reducción del riesgo de desastres.

n Involucrar a los jóvenes de las comunidades en las capacitaciones ante los desastres. (Durante un estado de emergencia en Dominica, los jóvenes ayudaron a trasladar a personas con discapacidades a los refugios).

n Considerar las diferentes categorías de información que pueden o deben ser compartidas y establecer un portal de “educa-ción” para almacenar los materiales pertinentes, historias exitosas, las mejores prácticas, etc.; y designar a una agencia que tome el liderazgo (los participantes recomendaron a la Organización Panamericana de Salud y/o el Centro de Comunicacio-nes para el Servicio Público).

n Explorar maneras de utilización de las redes sociales y educación a distancia para las actividades de capacitación, al tiempo que se le otorgue la debida importancia a los encuentros cara a cara en las comunidades indígenas/de Primeras Naciones.

41. Unión Interparlamentaria, Towards Risk-Resilient Development: Taking Into Consideration Demographic Trends And Natural Constraints, http://www.ipu.org/conf-e/130/Res-2.htm, 2014.


legislación

La importancia de fortalecer la participación de los pueblos indígenas fue señalada por la Unión Interparlamentaria , la cual instó a sus 164 miembros parlamentarios “… a tomar acción inmediata para revisar legislación existente relativa a la reducción del riesgo de desastres”. La asamblea adoptó una resolución que insiste en que “la reducción del riesgo de desastres y la protección de vidas son la responsabilidad legal de todos los representantes públicos”. En un evento previo de la Unión Interparlamentaria, enfocado en par-lamentos, minorías y la participación de los pueblos indígenas en el ámbito político, la asamblea declaró, “No podemos aceptar que las minorías y los pueblos indígenas sean los miembros más vulnerables en nuestras sociedades y que permanezcan excluidos en la toma de decisiones que afectan sus vidas y el futuro de nuestros países.”42 Ambas resoluciones, las cuales declaran que los líderes gubernamentales a nivel nacional son responsables de la reducción de riesgos y que no pueden excluir a los pueblos indígenas en la toma de decisiones, son declaraciones importantes que deberían ser un llamado para la acción. Es a través de discusiones de este tipo, que influencian leyes y políticas nacionales, que se podrá alcanzar una reducción de riesgos duradera y sostenible.

Hay ejemplos de prácticas “occidentales” que ponen a comunidades indígenas en riesgo—la construcción de presas y plantas hidroeléctricas, por mencionar un ejemplo—a pesar de que la comunidad en sí misma no ha tenido influencia alguna en la creación de dicho riesgo. Para que las medidas legislativas e iniciativas para reducir riesgos tengan algún impacto en las comunidades indí-genas y contribuyan en la reducción de riesgos, dichas medidas legislativas e iniciativas deben, de manera ideal, ser creadas con una completa participación de los pueblos indígenas.

El Perú ofrece un excelente ejemplo respecto a lo que puede hacerse a nivel nacional; su Ley de Consulta Previa, asegura que legalmente, los pueblos indígenas deban ser consultados respecto a cualquier medida legislativa o administrativa que pudiera afectar directamente sus derechos colectivos, su entorno natural, identidad cultural, calidad de vida, bienestar y desarrollo. Los pueblos indígenas y comunidades participan completamente en estas discusiones.

A continuación se presenta un resumen de las estrategias recomendadas por los participantes de la Consulta Hemisférica sobre Poblaciones Indígenas y la Reducción del Riesgo de Desastres 2014:

n En la mayoría de los países se requiere una legislación más fuerte respecto a la infraestructura crítica. Las iniciativas de Hospitales Seguros y Hospitales Inteligentes tienen herra-mientas y recursos que pueden ser utilizados para informar el desarrollo de estas leyes. Ejemplos de estas herramientas incluyen el Anexo de Hospitales Inteligentes sobre Construc-ciones Sostenibles, y los Mapas del Riesgo de los Vientos.

42. Unión Interparlamentaria, Los parlamentos, las minorías y los pueblos indígenas: participación política efectiva, Chiapas, Mexico, 2010 Dis-ponible en línea en: http://www.ipu.org/splz-e/chiapas10.htm.

mapas del riesgo de los vientos: una fundamentación científica para infraestructura más segura

Los mapas del riesgo de los vientos, basados en registros y métodos meteorológicos y reconocidos por la comunidad científica, son un ejemplo del tipo de información que los países necesitan para apoyar a la creación de legislación que mejore la seguridad de infraestructura crítica. La OPS/OMS, junto con socios del Caribe y de los Estados Unidos de Norteamérica, crearon mapas de riesgo de los vientos para la cuenca del Caribe, las costas Caribeñas de América Central, Sudamérica y la Península de Yucatán.

“Ingenieros del Caribe diseñan, todos los días, proyectos que deben resistir el viento… Clientes quieren especificar los niveles de seguridad de sus instalaciones, proveedores de seguros desean conocer los riesgos que asumen y las instituciones financieras desean incluir criterios referentes a los vientos en sus diseños”. Muchas de estas decisiones dependen de la calidad de información sobre amenazas con que se cuente, dice el Ing. Tony Gibbs, coordinador regional del proyecto. Los mapas simulan 100.000 años de actividad ciclónica.Para leer más al respecto vea: http://bit.ly/1PtsAEW.


n La reducción del riesgo de desastres en todas las poblaciones vulnerables es una obligación del Estado. Sin embargo, se reconoce que el respaldo de organizaciones internacionales y multilaterales es crítico para la aprobación de una legislación apropiada, aun cuando este sea un proceso largo.

n Los requerimientos legislativos para cumplir con los sistemas de acreditación de los establecimientos de salud pueden ser un catalizador para lograr la seguridad/resiliencia de los mismos. Estos también fomentan una cultura de seguridad.

n Instituir requerimientos legislativos y mecanismos operativos apropiados para las acciones de salud, con la intención de obtener retroalimentación/consultar las contrapartes indígenas puede ser un medio para garantizar su participación.

planes de reducción del riesgo de desastres y de preparativos

Una ‘excusa’ común para no contar con un plan de desastre es que no es obligatorio. En circunstancias donde los planes sí existen, parecen ser buenos ‘en papel,’ pero en realidad, son pobres en cuanto a los recursos y ejecución. La pregunta que quedan es cómo será financiado el plan (porque los fondos a menudo se destinan para acontecimientos destacados como terremotos, terroris-mo, en lugar de acontecimientos que ocurren o acumulan menos visibilidad, como las inundaciones). El mayor reto es cuando no ocurre ningún desastre: Los volunta-rios a menudo se vuelven conformistas si no se les entrena de forma rutinaria; los temas de partida de los miembros y orientación a los reemplazos son comunes en todas las comunidades indígenas; y los niveles de financiamiento siguen fluctuan-do y son, por consiguiente, no predecibles. Las comunidades deben tener sus propios planes de desastre, ya que de acuerdo a la sabiduría común: “si repercute en mí, entonces yo debo ser responsable”.

Un plan de desastre de la comunidad es un componente esencial estratégico en la preparación de una comunidad. Está claro que ninguna plantilla única cubrirá las necesidades de las comunidades de diferentes tamaños, ubicación geográfica, y nivel de competencia en este campo. Sin embargo, el desarrollo de una plan-tilla, con información estandarizada sobre categorías amplias de preparativos y respuesta, debe considerarse una prioridad y desarrollarse conjuntamente con las comunidades indígenas, los organismos nacionales e internacionales apropiados que trabajan en la reducción del riesgo de desastres y los temas indígenas según se relacionan con la salud.

A continuación hay algunos ejemplos de cómo las comunidades indígenas de América Latina y el Caribe se han preparado para los desastres, en base a respuestas en una encuesta en línea con los miembros de la comunidad:

n trabajo con los comités locales de emergencia (COE).

n Sistema de alerta temprana mejorado.

n Los miembros de la comunidad fueron informados de la ubicación de los refugios y de cómo llegar hasta ellos.

contar con un plan de operaciones de emergencia es un prerrequisito para obtener acreditación del departamento de salud pública

La Junta de Acreditación de Salud Pública de los Estados Unidos es una organización sin fines de lucro dedicada a impulsar la calidad y el mejoramiento continuo de los departamentos Tribales (indígenas) de salud pública a nivel estatal, local y territorial. El proceso de acreditación utiliza una variedad de normas y medidas, incluidos políticas y planes. Bajo esta autoridad, las normas requieren que se desarrolle un proceso integral de planificación que resulte en un plan de mejoramiento de la salud a nivel Tribal/del Estado/de la Comunidad y manteniendo un Plan de operaciones de emergencia para todo tipo de amenazas.Leer más en: http://www.phaboard.org/wp-content/uploads/PHAB-Stan-dards-Overview-Version-1.0.pdf.


n Incremento de la capacitación sobre cómo purificar agua para uso domiciliario y otras medidas para mantener a los residen-tes sanos (incluidos primeros auxilios).

n Vacunación contra el sarampión.

n Se tomó la iniciativa de mejorar la coordinación y planificación, con medidas preventivas implantadas; conversaciones con los vecinos y organización por sí mismos.

En general, estas medidas de preparativos tuvieron los siguientes resultados:

n Las necesidades personales fueron satisfechas rápidamente y con éxito, generalmente por los miembros de la comunidad.

n La salud quedó protegida y hubo pocas complicaciones.

n La evacuación inmediata se tradujo en una repercusión de desastre menos grave.

n Se salvaron vidas porque las personas estaban preparadas para protegerse ellos mismos y a la comunidad.

n Mejor preparación para mitigar los efectos en la salud del volcán (ceniza), incluido muy pocas personas con infecciones respi-ratorias.

• Se aumentó la capacitación para el personal de salud y el concejo municipal;

• La comunidad mostró buena voluntad y esfuerzos.

Además, los participantes a la Consulta Hemisférica sobre Poblaciones Indígenas y la Reducción del Riesgo de Desastres 2014, proponen las siguientes estrategias:

n A menudo, las autoridades nacionales de alto nivel preparan planes sobre desastres y emergencia, con los aportes de la comunidad científica. No obstante, los planes de desastres son más eficaces cuando se desarrollan con la participación activa de la comunidad indígena y están dirigidos a sus vulnerabilidades específicas. Hacer participar a los pueblos indígenas como socios en el proceso establece un sentido de pertenencia y disminuye las probabilidades de la falta de participación de la comunidad.

pueblos indígenas participan en la planificación para desastres

La población indígena (Bethechilokono) de Santa Lucía constituye aproximadamente un tercio (55.000) de la población total de ese país del Caribe. La reducción del riesgo de desastres en las comunidades de Bethechilokono actualmente se limita a la aplicación del conocimiento local; esto es también el caso para la alerta temprana de los eventos de desastre. Sin embargo, el Organismo Nacional para Emergencias se ha comprometido a considerar las recomendaciones y las enmiendas, para la Ley de Gestión de Desastres de Santa Lucia, hechas por los Bethe-chilokono, durante la revisión de la Ley Nacional para Emergencias, para reflejar sus obligaciones con la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Aunque de forma lenta, pero continua, las comunidades indígenas están unidas en reconocer sus necesidades únicas, así como sus contribuciones potenciales a la reducción del riesgo de desastres. Puesto que la Ley Nacional para Emergencias está siendo revisada, los Bethechilokono han solicitado al Estado recoger (con su participación) datos desagregados sobre la comunidad y sus riesgos, para inclusión en informes de reducción del riesgo de desastres proporcionados a UNISDR y a considerar sus obligaciones internacionales de respetar los derechos de los pueblos indígenas cuando se diseñan y aplican los programas de rehabilitación para mitigar los efectos de los desastres naturales. Con este fin, están abogando por la inclusión de representantes, seleccionados por la comunidad, en todos los comités y órganos consultivos, locales y nacionales, sobre la reducción del riesgo de desastres y gestión de emergencias.Contribución de Albert deTerville, ALNET Center, Santa Lucía.


n En otros casos, los planes de desastre existen pero no se difunden ampliamente o la comunidad está poco familiarizada con ellos. A menudo están desactualizados. Estas deficiencias deben abordarse si se pretende que los planes se usen de forma eficaz.

n Hay que considerar un plan de emergencia como si fuera un plan de negocios. Se deben incluir elementos como: el con-tenido de kits de respuesta para emergencias y cómo mantenerlos al día; quién está a cargo de qué; la continuidad para las necesidades críticas, como la diálisis; las implicaciones de una evacuación (que podría abrumar a una comunidad si es reubicada en un entorno no nativo).

n El Índice de Seguridad Hospitalaria, de la OPS/OMS y la Guía para la Evaluación de Establecimientos de Salud Medianos y Pequeños pueden ser usados como modelo y adaptados para evaluar y asegurar la seguridad de establecimientos de salud en comunidades indígenas.

n Reconocer que la elaboración de un plan de desastre requiere algunos recursos financieros y tenerlo en consideración, de manera que aun cuando el financiamiento es escaso, los fondos han de estar disponibles y no reorientados a otras priorida-des.

n Los planes de emergencia y de desastre deben incluir las condiciones de la seguridad de la infraestructura sanitaria, y esta debe ser una inquietud constante.

n Los conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas deben estar incluidos en el plan.

conocimientos tradicionales

Durante miles de años, los pueblos indígenas han usado sus conocimientos tradicionales para prepararse, hacer frente y recuperarse de los desastres. El cono-cimiento indígena “incluye una comprensión de la relación entre las sociedades y la naturaleza, lo cual ha demostrado durante mucho tiempo ser sostenible y exitoso en limitar los efectos de las amenazas.” 43

Sin embargo, hasta hace poco, las legisladores, en gran parte han pasado por alto este vasto cúmulo de conocimientos. Entre las muchas razones que pueden darse a favor de la utilización del conocimiento tradicional en la reducción del riesgo de desastres, cuatro son especialmente destacables:

n Las prácticas indígenas para la reducción del riesgo de desastres y la mitigación, a menudo, pueden adaptarse para el uso de otras comunidades en situaciones o ambientes similares.

n El uso de prácticas tradicionales de una comunidad puede promover la participación y empoderar a la propia comunidad para que tome el liderazgo en las iniciativas de reducción del riesgo de desastres.

43. E/C.19/2013/14, párrafo 39.


n Los conocimientos y las prácticas tradicionales pueden suministrar información valiosa acerca del contexto local a los socios en la ejecución de proyectos, incluidas las agencias gubernamentales que trabajan en la reducción del riesgo de desastres.

n La difusión informal de los conocimientos tradicionales proporciona un modelo para la concientización y la educación sobre la reducción del riesgo de desastres.44

Hoy en día, los conocimientos y las prácticas tradicionales de los pueblos indígenas, que, en el pasado, se habían infravalorado y pasado por alto, se consideran, cada vez más, contribuciones importantes y necesarias para la conservación de la diversidad biológica y a la reducción del riesgo de desastres. Como ha recalcado el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de Naciones Unidas, el mantenimiento de relaciones culturales y espirituales de los pueblos indígenas, basadas en el desarrollo sostenible y el conocimiento milenario, debe ser una prioridad clave al abordar eficazmente el tema de la salud o las catástrofes ambientales y el recalentamiento global.45 El reconocimiento y el respeto de los derechos de los pueblos indígenas a la autodeterminación y la protección de los cono-cimientos tradicionales tendrán una repercusión positiva sobre el medioambiente,46 así como sobre las iniciativas sobre reducción del riesgo de desastres, su prevención y los preparativos (ante los mismos).

manteniendo el diálogo

La Consulta Hemisférica sobre Poblaciones Indígenas y la Reducción del Riesgo de Desastres fue la primera oportunidad para re-unir a líderes de pueblos indígenas de América del Norte, Centroamérica y América del Sur. Los participantes de la Consulta Hemisfé-rica consideraron que era una prioridad mantener un diálogo sobre los temas que se trataron durante la Consulta y ayudar a reforzar la estrecha relación que se inició. A continuación, algunas de las propuestas que se discutieron:

n Apoyar la creación de una red indígena regional para darle voz a los defensores indígenas de la reducción del riesgo de desastres: Identificar un organismo para encabezar este foro/centro de distribución de información y servir como Secretaría informal de la iniciativa; un organismo que puede estimular actividades y moderar un foro interactivo donde puedan plan-tearse las preguntas y la búsqueda de aportes.

n Compartir literatura relevante, estudios de casos y las mejores prácticas en la reducción del riesgo de desastres (información sobre los grupos más vulnerables de la comunidad). Esto incluiría iniciativas y proyectos en marcha; las leyes y la legislación pertinente a nivel nacional que contribuyen a la reducción del riesgo; experiencias de la comunidad (conceptos, tradiciones vinculadas a desastres, etc.); informes sobre el impacto en la salud de desastres recientes y, en particular, la repercusión en los establecimientos de salud (incluyendo vídeos y fotos); y gestión de riesgos.

n Compartir información sobre una variedad de temas como las oportunidades para la participación indígena en los foros regionales e internacionales; legislación; próximos eventos; oportunidades de financiación (subvenciones pequeñas para comunidades indígenas).

44. Adaptado de UNISDR, Indigenous Knowledge for Disaster Risk Reduction: Good practices and lessons learned from experiences in the Asia- Pacific Region. 2008.

45. Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, División de Política Social y Desarrollo, State of the World’s Indige-nous Peoples, 2009: pág. 42-43.

46. ONU-HABItAt, Securing Land Rights for Indigenous Peoples in Cities: Policy Guide to Secure Land Rights for Indigenous Peoples in Cities (Nairo-bi: ONU-HABItAt, 2009), pág. 21.


n Intercambiar información sobre métodos de preparativos para casos de desastre, estrategias y limitaciones.

n Intercambiar estrategias para promover la necesidad de reducir el riesgo de desastres en los consejos tribales, considerando que la estructura existente debe ser revisada para incorporar esta necesidad.

n Usar tecnologías como el correo electrónico; Skype (para audio/videoconferencias); Facebook; software como Blackboard para los programas de aprendizaje; programa para la educación a distancia, y un calendario de eventos de relevancia para la planificación de la reducción del riesgo de desastres y la implementación de programas en el sector de la salud. Considerar el uso de un servidor de listas, el cual requerirá un moderador. Asegurar que los miembros se comprometan a dedicarse activamente.


RECOMENDACIONES PARA LA ACCIóN

a nivel nacional y subnacional

n Los Estados deben aprovechar cada oportunidad para asegurar la aportación de los pueblos indígenas en el desarrollo e implementación de iniciativas de reducción del riesgo de desastres; garantizar la inclusión específica del conocimiento de los pueblos indígenas y sus necesidades o circunstancias únicas; y asociarse con los pueblos indígenas en el desarrollo de estrategias nacionales de reducción del riesgo de desastres.

n Las políticas nacionales deben integrar una perspectiva indígena que refleje cómo el cambio climático está agravando el riesgo de desastres, proporcionando así un marco estratégico de acción que permita a pueblos indígenas a desarrollar resi-liencia, promover su participación en la toma de decisiones y proteger sus conocimientos culturales.

n El diseño y la ejecución de los sistemas de alerta temprana deben llevarse a cabo con la participación de los pueblos indíge-nas, para asegurar su relevancia lingüística y cultural.

n Los Estados deben considerar cómo el desarrollo de infraestructuras repercute en la vulnerabilidad ante los desastres de los pueblos indígenas.

n Los Estados deben adoptar medidas para garantizar la inclusión/el reflejo de las consideracio-nes de la participación de los pueblos indígenas en los foros regionales e internacionales de reducción del riesgo de desastres, incluido el Marco para la reducción del riesgo de desastres después de 2015 (HFA2)—bien mediante participación directa, bien mediante consultas nacionales para preparar aportes.

n Debe mejorarse la recopilación y el desglose de los datos sobre amenazas, riesgos y vulnera-bilidades para desarrollar una imagen más clara de la vulnerabilidad de los pueblos indígena ante los desastres.

n Según se sugiere en el Marco de Acción de Hyogo, los “Estados deben proporcionar informa-ción clara sobre los riesgos de desastre y las distintas formas de protección, en particular a los ciudadanos de las zonas de alto riesgo, para motivar a la población y permitirle tomar medi-das para reducir los riesgos y aumentar su resiliencia”. Esta recomendación es particularmente pertinente para los pueblos indígenas. El Marco de Acción de Hyogo también requiere que la información incorpore el conocimiento indígena y se adapte a sus públicos destinatarios, tomando en cuenta factores culturales y sociales.

Examinar las maneras de reducir el riesgo de desas-tres y desarrollar resiliencia llevará a la autoevaluación y autoconcientización, que es mejor desde el interior de la comunidad que de fuera.

47. Marco de Acción de Hyogo, párrafo 18.


entre poblaciones indígenas

n Los pueblos indígenas deben abogar por una mayor participación en el diseño y la ejecución de los programas y procesos de reducción del riesgo de desastres, teniendo en cuenta las disposiciones de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, incluido el derecho a la autodeterminación y el derecho de participar en la toma de decisiones.

n Los pueblos indígenas deben desarrollar planes y estrategias de preparativos y de reducción de riesgos, con la participación de toda la comunidad, que incluyan planes de contingencia accionables para proteger vidas, medios de vida e infraestructuras críticas.

n Los pueblos indígenas deben divulgar y promover los elementos incluidos en estos planes y estrategias—que representan una pers-pectiva indígena—para aumentar la concientización a nivel nacional y global.

n Los pueblos indígenas deben invertir en la capacitación para la juventud en nuevas tecnologías que forman parte de aplicaciones actuales para la alerta temprana y de mapeo en GIS, e incluir capacitación por parte de los ancianos sobre cómo adaptar el conocimiento tradicional en este contexto contemporáneo.

n El conocimiento tradicional indígena, los valores y las culturas son, en sí mismos, herramientas importantes de reducción de riesgos y deben incorporarse en las estrategias nacionales e internacionales de reducción del riesgo de desastres.

la comunidad mundial y regional de reducción del riesgo de desastres

n Los organismos y agencias internacionales que trabajan en la reducción del riesgo de desastres deben intercambiar buenas prácticas y experiencias que se obtienen mediante la colaboración con los pueblos indígenas en los niveles regional e inter-nacional.

n A medida que los pueblos indígenas toman medidas para controlar y reducir el riesgo de desastres, requerirán información sobre los principios y conceptos comunes en un idioma que puedan comprender fácilmente y que sea culturalmente apro-piado.

n En todas las iniciativas de reducción del riesgo de desastres, se debe tomar medidas para garantizar la participación total y eficaz de los pueblos indígenas y su derecho a la autodeterminación y a participar en la toma de decisiones, reconociendo su participación de forma diferenciada a la de las organizaciones de la sociedad civil.

n El HFA2 debe seguir destacando la inclusión de las perspectivas y los conocimientos indígenas en la reducción de riesgos, en particular en temas relacionados con el cambio climático, y abogando por su integración en las políticas y programas


de reducción del riesgo de desastres, como se recomienda en el informe de la Cuarta sesión de la Plataforma Global para la Reducción del Riesgo de Desastres.

n Los organismos internacionales y regionales deben esforzarse por identificar los espacios y las oportunidades apropiadas para avanzar en un diálogo productivo que refleje y aproveche las sinergias potenciales entre la reducción del riesgo de desastres, la salud y los temas indígenas.

n Los organismos internacionales y regionales, en cooperación con las Poblaciones Indígenas, deben elaborar programas de capacitación sobre la reducción del riesgo de desastres encaminados a fortalecer la participación de los Pueblos Indígenas en la reducción del riesgo de desastres y mejorar su resiliencia al riesgo de desastres.


ANExOS

Anexo 1 Informe del evento paralelo sobre la participación de los pueblos indígenas en la reducción del riesgo de desastres (Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR) - Mayo de 2013) – http://bit.ly/1xAdLBR

Anexo 2 Documentación seleccionada sobre la Consulta Hemisférica sobre Poblaciones Indígenas y la Reducción del Riesgo de Desastres (Setiembre de 2014) – http://bit.ly/1W4QiJY

Anexo 3 Encuesta distribuida a pueblos indígenas sobre la reducción del riesgo de desastres – http://bit.ly/1W4Qqcr

Anexo 4 terminología de desastres – http://bit.ly/20J7BBf

Anexo 5 Bibliografía – http://bit.ly/1p5ckiG

preparativos para situaciones de emergencia y socorro en casos de desastre 525 twenty-third street, n.W. Washington, d.c. 20037 www.paho.org/desastres www.saludydesastres.info Facebook.com/paHodisasters twitter.com/paHodisasters

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