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161 Euro-Mediterranean Services Congress. 9-11 abril de 2014 Fac. CC. Económicas, Empresariales y Turismo. Universidad de Alcalá. Madrid. España. ISBN: 978-84-695-9987-7

RECESIÓN ECONÓMICA Y ESTADO DE BIENESTAR EN LA UE.

EL CASO DE LOS PAÍSES MEDITERRÁNEOS

International Economic Services Congress

Alcalá de Henares, Abril de 2014

Antonio González Temprano

Catedrático de Economía Aplicada. Universidad Complutense de Madrid



“Una nación no puede sobrevivir con instituciones políticas que

no se enfrentan al hecho esencial de la escasez” (J. Buchanan, 1983)

La relevancia económica, social y política del Estado de Bienestar (EB, a partir de ahora)

ha hecho de este fenómeno histórico un tema que ha concitado especial interés en diversas

ramas de las ciencias sociales, entre ellas la Economía, desde que se implantara en los países

ricos y democráticos de Europa Occidental tras la Segunda Guerra Mundial (SGM, a partir de

ahora). Este interés se ha visto reforzado desde la crisis del petróleo de 1973, al arrojar las

cuentas públicas de la mayor parte de las economías avanzadas un déficit público crónico y una

deuda en permanente progreso, y al no ser ajeno a este hecho el gasto del EB; desde las décadas

posbélicas hasta el momento actual los recursos destinados a prestaciones sociales ha sido la

partida que ha acumulado más de la mitad del presupuesto público y la máxima responsable de

la expansión del gasto público total.

La recesión de 2008 ha renovado el interés por el EB y la evolución de su gasto, por

cuanto los desajustes fiscales emergidos han agudizado los desequilibrios económicos y

financieros, y obstaculizado y ralentizado la recuperación económica. Ello ha motivado que se

realicen consolidaciones fiscales con el fin de combatir tales desajustes, consolidaciones en las

que el control del gasto ha sido uno de los instrumentos principales empleado. En consecuencia,

analizar lo acontecido en el gasto del EB durante la fase recesiva, que se sitúa para la mayor

parte de los socios europeos entre 2008 y 2012, es una labor, a nuestro entender,

suficientemente justificada.

Haber elegido el gasto para examinar la incidencia de la crisis económica en el EB

responde a la consideración de que tal gasto es el indicador que más nos aproxima al desarrollo

alcanzado por dicha experiencia histórica. Mas no por ello interpretamos que exista una relación

lineal entre desarrollo del EB y su gasto. En primer término, porque el EB trasciende el gasto. En

segundo lugar, porque éste no representa por sí solo el grado de bienestar alcanzado por una

sociedad si no se tiene presente su eficiencia; ésta adquiere tal relieve en algunas oportunidades

que altera sensiblemente las conclusiones a las que invita el examen de los recursos destinados.

Por ejemplo, el gasto en educación por alumno en España supera la media comunitaria, pero los



resultados obtenidos son más pobres que en algunos socios con gasto sensiblemente inferior,

como vienen mostrando los informes PISA.

Por otra parte, si el gasto del EB ocupa un lugar destacado en todas las economías

avanzadas, en Europa Occidental es aún mayor por ser donde nace y se desarrolla con particular

intensidad tras la SGM. Con independencia del posicionamiento que se tenga sobre el EB, una

cosa es obvia: no se puede entender el devenir económico, social y político de Europa durante

las últimas seis décadas si no se considera esta experiencia histórica, pues no ha dejado de

desempeñar una función más que notable en su estructuración.

Centrarnos en lo sucedido en los cinco países de la Europa del sur (Chipre, España,

Grecia, Italia y Portugal) obedece a que éstos han sufrido con especial virulencia los efectos de

la crisis económica y financiera, así como profundos desequilibrios presupuestarios. Ello ha

contribuido a ampliar las diferencias entre la Europa rica del norte y la menos próspera del sur;

así lo demuestra que de las cuatro economías rescatadas por la Unión, tres pertenezcan a dicho

espacio geográfico (Chipre, Grecia y Portugal). Además, dentro de la tipología que suele hacerse

del EB, el sistema imperante en estos cinco socios es el denominado modelo mediterráneo.

Con el fin de cuantificar el impacto que ha tenido la recesión de 2008 sobre los recursos

destinados al EB en estas economías, hemos seleccionado, en primer término, el gasto en

sanidad, pensiones y prestaciones por desempleo. Estas partidas constituyen la inmensa

mayoría del gasto en protección social, que en las cuentas europeas recibe el nombre de

ESSPROS. De este instrumento contable hemos excluido el gasto correspondiente a servicios

sociales; el motivo ha sido que estas partidas no siempre se las considera constitutivas del núcleo

histórico del EB. Al gasto en sanidad, pensiones y prestaciones por desempleo le hemos añadido

la partida de gasto en educación o promoción social, con lo que queda completado el

denominado núcleo histórico o estructura básica, permanente y común de las diversas

plasmaciones del EB. La suma de estas cuatro partidas la hemos denominado gasto del EB o

gasto social público, que supone, reiteramos, la inmensa mayoría de los recursos destinados a

prestaciones sociales.

Recesión económica y desequilibrios fiscales en Europa

Desde una perspectiva de política fiscal, la crisis de deuda soberana que estalla a raíz de

la recesión de 2008 puede ser considerada como la culminación de un proceso iniciado en 1974

con la crisis del petróleo. Entre esta fecha y 2008, las cuentas públicas de la mayor parte de las



economías avanzadas, incluyendo las pertenecientes a la UE, se caracterizaron por haber

incurrido en déficit crónico. Las políticas presupuestarias de esta etapa no sólo vulneraron el

respeto al principio de equilibrio fiscal defendido por lo clásicos, sino también los preceptos de

la Teoría de los fallos del mercado, particularmente, los de Kalecki y Keynes sobre cómo habían

de ser los saldos presupuestarios en fases expansivas, situación que dominó buena parte de esas

cuatro décadas.

La crisis fiscal que emergió en 2008 agudizó los graves desequilibrios económicos y

financieros existentes, generándose un proceso de retroalimentación entre estos tres

fenómenos. He aquí una de las causas principales de que la recesión alcanzase proporciones

superiores a las de 1974, se extendiera más en el tiempo y la recuperación esté siendo más lenta.

Frente a aquellos que vinculan los desajustes fiscales el origen de la crisis, como es el caso de

Reinhart y Rogoff (2011), nosotros estimamos que dichos desajustes no fueron tanto la causa

como la consecuencia de la recesión económica-financiera. Pese al inquietante escenario fiscal

presentado por la mayor parte de las economías avanzadas antes del estallido de la crisis

(notable déficit y creciente deuda pública), no es fácil mostrar la relación entre tal escenario y

el inicio de la recesión. Prueba de ello es que la evolución económica y fiscal de los diferentes

miembros de la UE a partir de 2008 no se ha correspondido con el nivel de desajuste fiscal

anterior a esa fecha; España era de las cinco grandes economías europeas la que mostraba unas

cuentas públicas más saneadas en los ejercicios previos a la recesión ( 1 ), sin embargo, a partir

de 2008 sus desajustes económicos, financieros y de deuda soberana se agudizaron con mayor

intensidad que en el resto de esas economías.

En 2008 volvió a quedar patente lo arriesgado que es enfrentarse a una crisis económica

con un legado de desajustes fiscales notables. De no haber sido por éste, los desequilibrios

presupuestarios posteriores a esa fecha hubieran alcanzado cotas muy inferiores y menor

hubiera sido su efecto distorsionador sobre la recesión económica y financiera; es más que

probable que la crisis hubiera sido bastante menos profunda y de duración inferior, pues la

política presupuestaria habría dispuesto de mayor capacidad para combatir la fluctuación

económica. Además, no hubiera sido necesario focalizar la lucha contra la recesión en la

reducción del déficit público mediante el control del gasto, dificultando, en el corto plazo, la

recuperación económica y la creación de empleo; la política presupuestaria hubiera podido

1 Los saldos de las cuentas públicas de España arrojaron superávit entre 2005 y 2007. El resto de las cuatro grandes economías europeas, particularmente, Francia, Italia y Reino Unido, presentó un déficit superior al 2 por ciento del PIB durante esos mismos años. La media de la UE27 arrojó asimismo déficit, aunque menos acentuado que el de las grandes economías.



contribuir a ampliar la demanda global para reactivar la economía, tal como propugna la Teoría

de los fallos del mercado, en vez de desplazar la inversión privada y dificultar la creación de

empleo al absorber una parte creciente del ahorro privado.

En otras palabras, la política presupuestaria, en lugar de centrarse en el saneamiento de

las cuentas públicas, hubiera podido contribuir a adelantar la recuperación. El estallido de la

deuda pública que acompañó al aumento del déficit desde 2008 provocó que una parte

creciente del gasto público no se destinase a la inversión ni al bienestar social, sino a hacer frente

al pago de intereses (2). La partida presupuestaria destinada a las obligaciones de la deuda

pública alcanzó un protagonismo difícilmente imaginable pocos años antes y, desde luego, nada

favorecedor para la recuperación económica.

Así pues, las cuentas públicas se erigieron a partir de 2008 en uno de los obstáculos de

la reactivación económica, y lo hicieron con intensidad superior a 1974. Esta diferencia tiene su

explicación en el déficit crónico sufrido entre 1974 y 2007 y en el correspondiente aumento de

la deuda pública entre las mismas fechas. Éste ha sido un precio a pagar por políticas públicas

habituadas durante cuatro décadas a gastar por encima de los ingresos, dando la espalda tanto

al principio de responsabilidad fiscal clásico como a la Teoría de los fallos del Estado.

Los desajustes fiscales aparecidos en 2008 están bastante más próximos a las

previsiones elaboradas por la Teoría de los fallos del Estado que a las realizadas por su oponente,

la Teoría de los fallos del mercado. Desde la perspectiva del análisis económico, ésta es una de

las lecturas que puede hacerse de la primera recesión del Siglo XXI. Así las cosas, no puede

parecer extraño que esta recesión, igual que la de 1929 y 1973, haya provocado una crisis de

paradigmas. Lo peculiar en este caso, del mismo modo que en 1973, es que la crisis de

paradigmas no ha alcanzado la profundidad que en 1929, como tampoco se ha asistido a una

indiscutible hegemonía por parte de ningún cuerpo teórico. A pesar de ello, consideramos que

hay indicios razonables de que los efectos sociales, políticos y económicos de la recesión de 2008

han sido tan graves que han forzado, cuando menos, a un cuestionamiento de las políticas

presupuestarias imperantes desde 1974 y que se vislumbra un apoyo creciente a recuperar el

principio de responsabilidad fiscal.

Prueba de ello es el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión

Económica y Monetaria, conocido como Pacto fiscal europeo, firmado el 2 de marzo de 2012 por

2 La deuda pública media en la UE27 pasó de representar el 58,9 por ciento del PIB en 2007 a ser el 85,2 por ciento del PIB en 2012



todos los miembros de la UE, salvo Reino Unido y República Checa. Con este Tratado

intergubernamental los firmantes se han comprometido a garantizar el equilibrio de sus cuentas

públicas a partir de 2020, para lo que han otorgado rango constitucional a dicho compromiso.

En el caso de la UE, nos hallamos ante la institucionalización del equilibrio fiscal, lo que implica

de facto la renuncia a la política presupuestaria practicada desde 1974. El citado Tratado

clausura en Europa una etapa de la hacienda pública marcada por el déficit y sienta las bases

para iniciar otra en la que el equilibrio estructural sea la nota dominante.

Los graves efectos económicos, sociales y políticos de la recesión de 2008, como son el

descenso de la renta real para la inmensa mayoría de la población europea, aumento del

desempleo, endurecimiento de las políticas de bienestar social y cambios de gobiernos, han

favorecido que una parte creciente de la sociedad civil, políticos, instituciones y ámbito

académico, tomen conciencia del elevado precio a pagar por políticas tendentes a gastar por

encima de los ingresos, de la necesidad de adecuar ingresos y gasto, y de clausurar una etapa

caracterizada por una prodigalidad del gasto público por parte de gobernantes con la anuencia

de la sociedad civil. Pero no es prudente echar las campanas al vuelo. Como enfatizan los citados

Reinhart y Rogoff, hay una larga experiencia de amnesia de los gobernantes sobre este tema.

Quizás ello se ha debido a que el incremento del gasto público ha gozado, y sigue todavía

haciéndolo en no escasa medida, de amplio apoyo electoral, lo que ha sido uno de los factores

explicativos de esa expansión, tal como han subrayado los componentes de la Public Choice,

especialmente su figura señera, J. Buchanan, para quien no es comprensible explicar la eclosión

del gasto público tras la SGM en los países democráticos sin considerar el componente

institucional del apoyo electoral.

De cualquier modo, es necesario subrayar que el estallido del déficit y la deuda pública

en 2008 y 2009 no fue tanto resultado de un incremento de gasto derivado de la activación de

los estabilizadores automáticos, como puede ser el gasto en desempleo, sino de la caída de los

ingresos por la contracción de la actividad económica. En la UE27, el aumento del gasto público

entre 2008 y 2012 fue bastante inferior al que tuvo lugar en los ejercicios anteriores al estallido

de la recesión (2004-2007). Aún en los momentos más álgidos de la crisis (2008 y 2009), la

expansión del gasto fue significativamente inferior a la de aquellos años. Pero la caída de los

ingresos, mucho más acusada que la del gasto, condujo a esos desequilibrios fiscales (3).

3 Mientras en 2006 y 2007 los ingresos de la UE27 a precios corrientes aumentaron un 6,8 y 5,9 por ciento, respectivamente, en 2008 lo hicieron un 0,5 por ciento y en 2009 decrecieron un 6,8 por ciento.



Hay que matizar que entre 2010 y 2012 las cuentas públicas iniciaron una nueva fase.

En primer término, se recuperaron los ingresos (4), aunque con tasas bastante inferiores a las

alcanzadas en los ejercicios anteriores a la recesión. Al coincidir esta recuperación con una

contracción del gasto, especialmente a partir de 2010 y 2011 por la puesta en marcha de

políticas de consolidación fiscal (5) focalizadas en el control de gasto, el resultado fue una

disminución permanente del déficit público a partir de 2010. Este hecho es particularmente

relevante por cuanto es la primera vez desde 1974 que se reduce el déficit público en ejercicios

no significativamente expansivos y ello se consigue tanto por el aumento de los ingresos como

por la contracción del gasto. Aún con todo, el déficit medio de la UE27 en 2012 era el 4,0 por

ciento, porcentaje mucho más elevado que el existente en la etapa anterior a la recesión (6), lo

que ha seguido siendo un lastre para la recuperación, máxime teniendo presente el volumen

alcanzado por la deuda pública en ese año: 85,2 por ciento del PIB.

Los desajustes fiscales estallaron también en España en 2008 y asimismo fueron

provocados, en buena medida, por la disminución de los ingresos. No obstante, merece hacer

dos puntualizaciones. La primera es que sus ingresos disminuyeron de forma mucho más

acusada en 2008 y 2009 que la media europea (7). La otra es que, frente a la notable contracción

del ritmo de crecimiento del gasto en la UE 27, el gasto de España en esos dos ejercicios no dejó

de crecer, además, con una intensidad superior a la fase previa a la recesión, de suerte que en

los momentos álgidos de ésta el crecimiento del gasto público de España triplicó la media

europea. Teniendo presente lo ocurrido en ingresos y gasto, puede entenderse que la crisis fiscal

de España sea más profunda que la media comunitaria y, consecuentemente, esté teniendo

efectos superiores sobre los desequilibrios económicos y financieros.

Lo acontecido en España a partir de 2010 presenta también algunas diferencias con la

media comunitaria. Por el lado de los ingresos, no existe recuperación, de forma que en 2012

ésos fueron un 0,4 por ciento inferiores a los de 2010, lo que refleja la gravedad de su crisis

económica. Por el del gasto, su caída respecto 2008 y 2009 fue muy superior. Por lo tanto, la

reducción del déficit español a partir de 2010 devino en mayor medida de la contracción del

gasto que de los ingresos; la causa hay que buscarla en la puesta en funcionamiento de políticas

4 Entre 2010 y 2012 los ingresos medios de la UE27 aumentaron un 4 por ciento anual. 5 Sobre las consolidaciones fiscales y efectos multiplicadores de éstas, cfr. Eyraud, l. y Weber, A. (2013) y

Fondo Monetario Internacional (2013). 6 El déficit medio de la UE27 en 2006 representó el 1,5 por ciento del PIB y en 2007 el 0,9 por ciento del PIB. 7 De aumentar sus ingresos un 11,7 y 7,9 por ciento en 2006 y 2007, respectivamente, en 2008 ésos decrecieron un 7,3 por ciento y un 8,5 por ciento en 2009.



de control de gasto para combatir unos desequilibrios fiscales más acusados que los de sus

homónimos europeos y que han contribuido a agravar más la fluctuación económica (8).

Gráfico 1

Renta per cápita en PPS en 2007 y 2012

UE27=100

Fuente: Eurostat

Si al rescate de Chipre, Grecia y Portugal añadimos los graves desequilibrios soportados

por Italia, se ha de concluir que la recesión ha tenido, entre otros efectos, acrecentar las

disparidades de renta entre esas cinco economías y las del norte de Europa. Como puede

observarse en el Grafico 1, entre 2007 y 2012 se ha producido una significativa ampliación de la

dispersión de la renta per cápita en PPS entre esos dos espacios económicos: mientras los países

mediterráneos han visto descender su renta durante estos años, especialmente España y Grecia,

la mayoría de los ricos han seguido el proceso inverso, y en los que se han reducido sus ingresos,

han tendido a hacerlo en menor proporción que los mediterráneos, de forma que también en

este caso se ha ampliado la brecha de la riqueza, aunque no haya sido tanto como en el primero.

Tomando como referencia las dos economías que han perdido más renta y la que ha fortalecida

su hegemonía durante estos años, Alemania, tenemos que la distancia de la renta de ésta con

España se ha incrementado en 16 puntos y 22 con Grecia.

8 Mientras el déficit de la UE 27 se elevó al 6,9 por ciento del PIB en 2009, el de España fue el 11,2 por ciento. En 2010, el déficit comunitario representaba el 6,5 por ciento del PIB y el de España el 9,7.

0

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2007

2012



EL Estado de Bienestar, mecanismo impulsor del gasto público

A pesar de seguir vigentes las palabras de J. S. Mill (1996) cuando afirmó en 1848 que

“una de las cuestiones más discutidas en el periodo actual, tanto en la ciencia política como en

el arte práctico de gobernar, es la de los límites que deben fijarse a las funciones y a la acción de

los gobiernos”, es mayoritariamente aceptado, como ha expresado el matrimonio Musgrave

(1991), que son tres las funciones del Estado en las economías modernas: asignación,

estabilización y distribución de rentas. Para el pensamiento marxista se resumen en dos:

acumulación y legitimación, según lo enunciado por J. O’Connor (1981).

La realización de esas tres funciones por el Estado parte del supuesto de que el mercado

es incapaz de garantizar la estabilidad económica en el largo plazo y una distribución de la renta

más equitativa. Aunque esas tres funciones son ambivalentes, el EB se sitúa básicamente en el

ámbito social, por cuanto uno de sus objetivos prioritarios es conseguir una sociedad más

equitativa que la alcanzada con el modelo liberal. Este anhelo aparece en un momento histórico

en el que la equidad impera como valor universal, como era el vivido por Europa Occidental tras

la SGM. Pero el EB no persigue la redistribución como un fin en sí mismo, sino más bien en los

términos que la plantea J. Rawls (1979): medio para incrementar el bienestar social al objeto de

que la autoestabilización de la sociedad descanse no en la coerción, como había sido tradicional,

sino en la existencia de instituciones justas. Por este motivo, el autor defiende que la

redistribución de la renta y la promoción de igualdad de oportunidades son funciones que ha

de ejercer el Estado moderno.

La redistribución de la renta con el fin de alcanzar una sociedad más estructurada que

favorezca el bienestar social y la eficiencia económica se configura de esta suerte en el

fundamento del EB. Una redistribución que el Estado va a impulsar tanto por la vía de la

imposición como del gasto, especialmente en prestaciones sociales; conviene señalar que los

logros alcanzados en la redistribución son mayores por la vía del gasto que de los impuestos, y

más de tipo horizontal que vertical (9). El EB es un intento de constructivismo social a cargo del

Estado, para lo que la sociedad transfiere a éste un conjunto de competencias, convencida de

su capacidad para alcanzar tal meta. En este sentido, el EB equivale a un contrato entre Estado

y sociedad civil, contrato que tiene una larga historia en el pensamiento occidental.

9 Sobre la redistribución de la renta, cfr. Bandrés (1993) y Estruch Manjón (1996).



La realización de las citadas funciones confiere al Estado una legitimidad que no había

gozado antes y, a través suya, al propio sistema capitalista, cuyo nivel de legitimidad tampoco

tenía precedentes. Legitimidad del Estado y del propio sistema se hayan estrechamente

vinculadas a la capacidad de integración de lo que Habermas (1973 y 2001) ha calificado como

capitalismo tardío. A diferencia del capitalismo liberal, en esta etapa los dos grandes

mecanismos de integración social son el Estado y el mercado. Ello otorga al Estado una

relevancia socioeconómica más que relevante, pero también hace de él un crisol de

contradicciones, pues ha de conciliar eficiencia económica y equidad social, así como intereses

encontrados, sin vulnerar el interés sistémico, y todo ello en un marco de libertades políticas y

sindicales que expresa la democratización de la sociedad y del propio Estado. Así pues, “el hecho

de que el Estado tenga que ocuparse de armonizar esa compleja red de intereses y que sus

instituciones alberguen representantes políticos de diverso signo elegidos democráticamente,

le confiere tanto poder como fragilidad” (González Temprano, 2003).

El EB no se agota en la redistribución de la renta, amplía su acción a otras áreas.

Partiendo del principio de solidaridad que lo anima, garantiza a todos los ciudadanos cierto nivel

de protección ante ciertas contingencias, como la enfermedad, vejez y desempleo. Además,

asume la responsabilidad de impulsar la promoción social de todos los individuos con el fin de

aminorar los efectos de pertenencia a los grupos sociales menos favorecidos, es decir, desarrolla

una política de igualdad de oportunidades mediante el acceso a la educación. En consecuencia,

convierte estas prestaciones en un derecho social que deviene de la pertenencia a un Estado.

A tenor de lo expuesto, puede entenderse que pensiones, sanidad, prestaciones por

desempleo y educación constituyan el núcleo central e histórico del EB. Aún así, conviene dejar

constancia que la plasmación de este núcleo histórico no ha sido uniforme ni en el espacio ni en

el tiempo, como también que, más allá de este núcleo, encontramos un conjunto de servicios

sociales que varían significativamente de unos países a otros.

Esta diversidad en la plasmación del EB ha dado pie a que se pueda elaborar una

tipología del EB, que se asienta, fundamentalmente, en la generosidad de las prestaciones.

Grosso modo podría decirse que cabe hablar de dos grandes modelos: uno vigente en el norte

de Europa y el otro en el sur. Renta significativamente más elevada, menor peso de la familia

como mecanismo de solidaridad y valores culturales y estructura social correspondientes a

economías tradicionalmente avanzadas, son la clave para entender que en el primero de estos

modelos las prestaciones sociales sean más amplias que en el modelo mediterráneo,



especialmente en el ámbito de los servicios sociales (10) . Menor renta, lazos familiares muy

intensos y estructura social y valores culturales de economías menos avanzadas y que se han

incorporado tardíamente al desarrollo económico, conforman las variables que explican la

menor amplitud del EB en el modelo mediterráneo. Como expresa L. Moreno (2012), las

“supermujeres y el familismo mediterráneo” constituyen elementos a considerar para entender

la especificidad de este modelo.

De acuerdo con esta tipología, el EB vigente en los cinco países objeto de análisis

corresponde al modelo mediterráneo. Con una peculiaridad: salvo Italia, los otros cuatro países

se caracterizan por desarrollar el EB después de las décadas doradas. Quiere ello decir con

ritmos de crecimiento económicos muy inferiores a aquel periodo. Esta razón se une a las

anteriores para explicar por qué el EB ha alcanzado en estos países menos amplitud que en la

Europa del norte.

No es fácil determinar si la integración social de las décadas posbélicas se debió en

mayor medida al EB o al incremento de la renta derivado del elevado crecimiento económico,

como tampoco es fácil establecer el vínculo entre éste e intervencionismo estatal (11). Lo que no

ofrece demasiados interrogantes es que el EB desempeñó un papel, cuando menos, relevante

en la consecución de una sociedad más cohesionada y que así fue interpretado por la mayor

parte de la población, como recogieron las encuestas.

Ello no impide afirmar que el EB se enfrentó desde su puesta en funcionamiento con un

conjunto de límites y desafíos. Entre ellos cabe destacar la sobreprotección social ejercida por

el Estado, debilitando la cultura de la responsabilidad individual y del ahorro. A esto hay que

añadir el déficit de eficiencia en la provisión pública de bienes y servicios, dado que en la mayoría

de los casos la acción del Estado no se redujo a financiar el acceso a las prestaciones sociales,

sino que buena parte de éstas las provechó directamente, de forma que a la eclosión de gasto

público ocasionada por la asunción de esas funciones sociales se sumó el generado por el déficit

de eficiencia. La implantación del EB supuso, pues, una explosión de gasto público sin

precedentes. Este gasto se financió con un aumento de la recaudación debido a las altas tasas

de crecimiento económico del momento, pero ello no fue suficiente, hubo que recurrir a un

incremento considerable de la presión fiscal; elevado crecimiento económico y mayor presión

10 Sobre la asistencia social en la Europa del sur, cfr. I. Gough (1997). 11 Según J. Hicks (1976), no existe fundamento para establecer una relación entre políticas de corte keynesiano y crecimiento económico de los años cincuenta y sesenta del siglo pasado.



fiscal evitaron que la expansión de gasto público que acompañó a la puesta en práctica del EB

desembocara en déficit público.

El EB implicó una ingente transferencia de recursos desde el ámbito privado al estatal,

cuyo destino quedó en manos de los representantes políticos, que no siempre los asignaron con

criterios de racionalidad ni concedieron especial atención a su eficiencia. El presupuesto público

adquirió así un elevado protagonismo en el desenvolvimiento económico, de modo que a partir

de entonces éste no es explicable al margen de la política de ingresos y gasto del Estado. En

otras palabras, una porción importante de los recursos económicos generados quedaron

vinculados a objetivos políticos, se produjo de facto una politización de buena parte de la riqueza

creada. Hay que colegir que la necesidad de “un buen gobierno”, como decían los clásicos, será

desde entonces más necesaria que nunca.

Si consideramos que el gasto destinado a sanidad y pensiones muestra una tendencia

estructural a la expansión por el envejecimiento progresivo que acompaña a las economías

avanzadas, resulta obvio que otro de los desafíos del EB es su sostenibilidad financiera y su

presión al alza sobre el gasto público total, con los correspondientes riesgos de desajustes

fiscales.

El reto de sostenibilidad financiera del EB y su contribución a favorecer desajustes

fiscales se materializó a partir de la crisis del petróleo de 1973 y ha permanecido hasta la

actualidad al confluir, básicamente, tres fenómenos: tasa de crecimiento económico mucho

menor, eclosión del paro estructural y progresivo envejecimiento demográfico. Quiere ello decir

que el gasto destinado a sanidad, pensiones y desempleo se dispara; el EB aparece como el

mayor mecanismo de expansión del gasto público. Sin su presencia no se puede entender el

aumento continuo de éste ni los desajustes fiscales constantes desde entonces en la mayoría de

las economías. Los desafíos o “contradicciones del EB”, por emplear una expresión de C. Offe

(1990), se han hecho realidad.

La respuesta a los desequilibrios presupuestarios de los años ochenta y noventa fueron

consolidaciones fiscales que centraron su atención en el control del gasto público, debido a las

limitaciones para aumentar los ingresos. El volumen alcanzado por el gasto del EB y sus

expectativas de crecimiento continuo y superior al resto del gasto público, le condenaban de

antemano a no permanecer ajeno a dichas consolidaciones. Es cierto que la decisión de controlar

su gasto tampoco fue ajena a otras variables, como el cuestionamiento creciente del

intervencionismo (la Teoría de los fallos del mercado dejó espacio a la Teoría de los fallos del

Estado) y la crisis de solidaridad y consenso social que había presidido el periodo posbélico, pero



estimamos que de no ser por los citados desequilibrios fiscales y su impacto sobre el crecimiento

económico, difícilmente se hubieran acometido recortes de gasto social, entre otras razones,

por el apoyo electoral que suscitaba el EB. Que los ajustes de gasto fueran acometidos por

gobiernos de color político muy diferente, entendemos que avalan nuestras afirmaciones.

Las consolidaciones fiscales de aquellos años, desde la realizada por Irlanda hasta las

que tuvieron lugar en países que habían sido referencia de generosidad del EB como Dinamarca

y Suecia, pasando por España, supusieron una remodelación de facto del EB fundamentada en

la dificultad presupuestaria para mantener prestaciones sociales diseñadas para una realidad

económica y social bastante distinta a la surgida. Sin embargo, si salvamos el caso de Suecia, que

procedió a una notable reestructuración del EB, especialmente en el ámbito de las pensiones,

con la intención de sustituir el Estado benefactor posbélico por el Estado posibilitador o sociedad

del bienestar (M. Rojas, 2010), no parece razonable hablar de un desmantelamiento del EB,

como ha ocurrido en ciertas oportunidades, sino más bien de una remodelación muy parcial con

el objeto simplemente de desacelerar el aumento de su gasto (12. Esos cambios no afectaron a

los principios básicos sobre los que se asienta el EB y su núcleo histórico permaneció intacto,

exceptuando cierto endurecimiento en el acceso y permanencia en algunas prestaciones, como

es el desempleo que, junto al sistema de pensiones, fueron las prestaciones más afectadas en la

mayor parte de esas consolidaciones.

Aún así, durante esas décadas el EB fue objeto de un vivo debate y el concepto de “crisis

del Estado de Bienestar” empezó a emplearse con harta frecuencia, hasta el extremo de existir

una larga lista de publicaciones con este enunciado, como fue el caso de R. Misrha (1992).

Examinada desde la distancia, estimamos que la realidad ha sido bastante más indulgente con

el porvenir del EB que algunos textos apocalípticos de la época. El mejor testimonio de que las

consolidaciones fiscales no supusieron un ajuste en profundidad del gasto del EB, no se

aprovecharon los desequilibrios presupuestarios para desmantelarlo, ni el “neoliberalismo

galopante” acabó con esta experiencia histórica, se halla en que las susodichas consolidaciones

atenuaron el crecimiento del gasto del EB, pero no atajaron de raíz las causas de su tendencia

estructural a la expansión; ésta siguió en buena medida intacta. Dicho de otro modo, los ajustes

fiscales no eliminaron los componentes del EB que ponían en riesgo su sostenibilidad financiera

en las sociedades europeas de finales del siglo XX. Teniendo presente el apoyo electoral que

concita el EB, la permanencia de su esencia invita a concluir que los intereses políticos se

12 Sobre la crisis y remodelación del EB en las décadas finales del siglo XX y comienzos del XXI existe una extensa bibliografía. Entres ésta, cfr. González Páramo (2000), Mishra (1992), (Muñoz del Bustillo (2000) y Navarro (2000).



antepusieron, una vez más, a los económicos; he aquí un ejemplo de la politización de buena

parte de la actividad económica, a la que ya nos hemos referido.

Así puede entenderse que el gasto social siguiera aumentando a un ritmo más que

acelerado, que continuara haciéndolo por encima del gasto público total y que mantuviera la

primacía de elemento dinamizador de éste. Pese a todo, los ajustes de gasto social

contribuyeron a alcanzar una de las metas perseguida por las susodichas consolidaciones: que

el gasto público dejara de crecer por encima de la riqueza generada, como había venido

sucediendo desde 1974.

El gasto social amplía su presencia en el gasto público

Los graves desequilibrios fiscales que emergieron con la recesión de 2008 provocaron la

adopción de nuevas consolidaciones fiscales. Las diferencias entre éstas y las que tuvieron lugar

en la década de los ochenta y noventa del siglo pasado no sólo se encuentran en que por primera

vez en la historia se pretende coordinar una respuesta global a una crisis económica, como

ejemplifican los encuentros del G20 (13), sino también en que son más ambiciosas por ser mucho

más profundos los desajustes fiscales y su impacto en la reactivación económica. La nota común

a todas estas consolidaciones es que los esfuerzos para combatir el déficit y la deuda pública se

han concentrado en el control del gasto, sufriendo éste recortes mucho extensos que en los

años ochenta y noventa.

Que el gasto del EB representara en torno a dos tercios del gasto público en los países

de la UE durante los ejercicios previos a la recesión y que fuera el responsable de alrededor del

60 por ciento del incremento del gasto público total (Cuadro 1), le condenaban de nuevo a verse

afectado por esos ajustes. Lo peculiar en esta oportunidad es que, además de sufrir recortes

bastante más amplios que en los años ochenta y noventa, éstos se aplican a la práctica totalidad

de las prestaciones, adquiriendo particular intensidad en aquellas con tendencia más acusada a

la expansión y que son las mayores responsables del aumento del gasto social y, por lo tanto,

13 El primer encuentro del G20 tuvo lugar en Washington, en noviembre de 2008. A éste le han seguido siete más, celebrándose el último en San Petersburgo, en septiembre de 2013. Se ha acordado que el noveno tenga lugar en la ciudad australiana de Brisbane. De todos ellos, quizás el más sobresaliente haya sido el cuarto, celebrado en Toronto, en junio de 2010, al comprometerse los asistentes a reducir el déficit público a la mitad en 2013 y, cuando menos, a estabilizar la deuda pública a partir de 2016.



del gasto público total: pensiones y sanidad (14). En el caso de las pensiones, los recortes

consistirán en un conjunto de medidas cuyos mayores efectos sobre el gasto se sitúan en el

medio y largo plazo. En el de la sanidad, el recorte del gasto tiene efectos inmediatos, al igual

que en otras prestaciones, como la educación.

Pasemos a examinar todo ello, comenzando por la estructura del gasto social en los

ejercicios previos a la crisis económica.

Cuadro 1

Evolución del gasto público y social en la UE27

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Gasto social total

Crecimiento - 4,4 3,9 3,1 3,7 3,6 -

%/ PIB 32,0 31,6 31,0 31,8 35,0 34,7 -

% /Gasto público 68,6 68,4 68,1 67,6 68,6 68,6 -

Impacto sobre crecimiento gasto público pPPPPPS

-

65,6

60,0 55,2 116,5 68,0 -

Gasto en sanidad

Crecimiento - 5,4 3,8 3,6 3,5 2,7 1,8

%/PIB ¤ 10,0

9,5 9,3 9,6 10,6 10,4 10,3

%/Gasto público 20,5 20,7 20,5 20,5 20,8 20,6 21,0

%/Gasto social 30,0 30,2 30,2 30,4 30,3 30,0 -

Impacto sobre crecimiento gasto público

- 26,5 17,7 19,4 33,4 15,3 78,9

Gasto en pensiones

Crecimiento - 4,2 4,1 3,3 2,2 4,1 2,9

%/PIB 11,8 11,7 11,4 11,7 12,8 12,7 12,7

%/Gasto público 25,3 25,2 25,1 25,0 25,0 25,2 25,9

%/Gasto social 37,0 36,9 37,0 37,1 36,5 36,7 -


- 23,2 22,9 21,5 26,0 28,7 87,8

Gasto en desempleo

Crecimiento - -3,0 -6,9 3,0 27,6 1,5 -4,8

%/PIB 1,5 1,4 1,2 1,3 1,7 1,7 1,6

%l/Gasto público 3,3 3,1 2,7 2,7 3,4 3,3 3,2

%/ Gasto en desempleo 4,8 4,5 4,0 4,0 5,0 4,9 -


- -2,2 -4,5 2,2 34,8 1,4 159,0

Gasto en educación y formación

Crecimiento 0,2 5,1 4,5 2,9 1,3 4,3 -

%/PIB 5,0 5,0 4,9 5,0 5,4 5,4 5,2

%/Gasto Público 10,7 10,8 10,8 10,7 10,6 10,6 -

%/Gasto social 15,6 15,7 15,8 15,8 15,4 15,5 -


0,4 11,9 10,9 8,0 6,4 12,5 -

Fuente: EUROSTAT , OUTLOOK (OCDE) y elaboración propia

Al examinar la estructura del gasto social en la UE27 en la fase anterior a la recesión de

2008, conviene tener presente que este gasto se refiere a sistemas de EB dispares. Si hasta 2004

se podía hablar de dos grandes modelos, las ampliaciones al este de Europa a partir de esa fecha

14 En el caso de España, las expectativas de gasto en pensiones ha quedado recogido, entre otros documentos, en La muestra continua de vidas laborales realizada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y en el Informe del Comité de Expertos sobre el factor de sostenibilidad del sistema público de pensiones



dan pie a hablar de un tercer modelo, que es el vigente en los antiguos países socialistas. La

media de la UE27 cobija diferencias más significativas que la UE15. Es cierto que las anteriores

economías socialistas presentan un conjunto de prestaciones semejantes a los países

occidentales, pero su cobertura suele ser bastante inferior.

Partiendo de esta premisa, lo primero que llama la atención de la UE27 previa a la crisis

económica es que el gasto social representa casi un tercio del PIB y en torno a dos tercios del

gasto público total. Ello significa que las decisiones adoptadas sobre este gasto tendrán una

relevancia presupuestaria de primer orden.

Al dividir el gasto social en los dos grandes apartados tradicionales (protección y

promoción social), tenemos que la inmensa mayoría del gasto social (en torno al 84 por ciento)

se destina a protección social (recordemos que en términos de gasto sus partidas básicas son

sanidad, pensiones y prestaciones por desempleo). Por lo tanto, los recursos dedicados a

promoción social (educación) se mueven en una horquilla del 16 por ciento del gasto social.

La acusada distancia entre los recursos destinados a protección y promoción social invita

a pensar que el EB de principios del Siglo XXI prima, como lo venía haciendo desde sus orígenes

( 15 ), la protección sobre la promoción del individuo. La particular primacía concedida a la

protección se observa también al comparar el gasto de las tres partidas del núcleo del EB no

afectadas por el ciclo económico: sanidad, pensiones y educación. Los recursos para educación

representan, aproximadamente, la mitad de cada una de las otras dos prestaciones. En

consecuencia, sanidad y pensiones continúan siendo los elementos más dinamizadores del gasto

del EB, representando en torno a dos tercios de éste.

Debido a que el gasto en educación obedece al propósito de impulsar la igualdad de

oportunidades, por lo tanto, la movilidad social, hay que colegir de la estructura del gasto social

que tal propósito ha merecido históricamente bastante menos atención que proteger al

individuo ante las contingencias de la enfermedad y vejez. Que los cambios sociales hayan

impactado en mayor medida a sanidad y pensiones que a educación, no cuestiona, a nuestro

entender, tal afirmación. Este hecho entra en conflicto con uno de los objetivos prioritarios del

EB: la equidad social. Ésta, en una sociedad dividida en clases, pasa por intensificar la política de

igualdad de oportunidades a través, entre otros medios, de garantizar el acceso de todos los

individuos a una educación de calidad.

15 Sobre la evolución del gasto social hasta la crisis de 1973, cfr. González Temprano y Torres Villanueva (1992).



Entendemos que está fuera de debate que el gasto en educación ha conseguido que las

capas sociales económicamente menos favorecidas accedan a los diversos niveles de enseñanza,

lo que ha contribuido a que la movilidad social haya sido en el último medio siglo muy superior

a etapas anteriores. Este es uno de los grandes logros del EB. Pero entendemos también que el

EB no ha conseguido en todo momento que este acceso sea a centros donde prime siempre la

calidad, sobre todo si tal acceso implica cursar estudios en centros públicos, donde se ha asistido

en los últimos lustros a un deterioro de la calidad, razón por la que se observa un abandono

progresivo de estos centros por parte del alumnado perteneciente a segmentos sociales con

mayor nivel de renta.

Añadiendo a sanidad y pensiones el gasto en educación, obtenemos alrededor del 83

por ciento del gasto del EB. Fuera de estas tres partidas se halla el gasto cuya evolución está

vinculada al ciclo económico: prestaciones por desempleo. En relación con las otras tres

partidas, su peso era irrelevante por cuanto oscilaba alrededor del 4 por ciento del gasto del EB.

Sobre esta partida conviene destacar dos cuestiones. Una es que la multiplicación del

paro estructural a partir de 1974 había ampliado sensiblemente este gasto, a pesar del

endurecimiento en el acceso y permanencia en esta prestación realizado en los años ochenta y

noventa. La segunda es que, si bien es cierto que tal partida arrojaba un porcentaje testimonial,

su elevado volumen mostraba que el desempleo estructural había alcanzado en las economías

europeas mayor dimensión que en otras avanzadas, aún en etapas de intenso crecimiento

económico, como era la disfrutada en los ejercicios anteriores al estallido de la crisis.

La entrada en recesión de las economías europeas en 2008 y las consolidaciones fiscales

aplicadas provocan cambios significativos en la presencia del gasto social, entre los que

sobresale la reducción de su crecimiento respecto de los años anteriores a la crisis (Cuadro 1).

Sin embargo, la caída más acentuada del resto del presupuesto público causa que el gasto social

amplíe su presencia en éste y la incidencia en su expansión. Lo relevante es que este fenómeno

obedece a en mucha mayor medida a la amortiguación del gasto público total que al incremento

del gasto social. Ello significa que las partidas de gasto social no fueron las más afectadas por las

consolidaciones fiscales.

Algo similar sucede cuando examinamos la evolución del gasto del EB en porcentaje del

PIB. Su mayor presencia en éste no responde tanto al aumento del gasto social como al

debilitamiento de la actividad económica. Hay que enfatizar también que la mayor presencia del

gasto social en el PIB se explica, fundamentalmente, por el debilitamiento de la actividad

económica.



El devenir de las cuatro prestaciones constitutivas del núcleo histórico del EB ofrece los

rasgos siguientes.

El ritmo de crecimiento del gasto en sanidad disminuyó desde el inicio de la recesión,

más aún desde 2010 al verse sensiblemente afectado por los ajustes fiscales. Aún así, su

presencia en el PIB y en el gasto público no experimenta cambios significativos por la evolución

de estos indicadores. Cabe subrayar dos hechos. Uno es que el debilitamiento de su crecimiento

no evitó que en 2009 su impacto sobre el aumento del gasto público total se elevara al 33,4 por

ciento. El otro, que las políticas de consolidación fiscal redujeron este impacto al 15,3 por ciento

en 2010, cuantía sensiblemente inferior a la que tenía en los ejercicios anteriores a la crisis. Esto

implica que haya sido la partida del gasto social que ha coadyuvado en mayor proporción al

control del gasto público durante la fase recesiva. Durante estos años se adoptaron decisiones

para controlar el gasto en el corto plazo, pero también se acometieron reformas tendentes a

contraer su tendencia expansiva en el largo plazo, de modo que se asistió a un recorte de

prestaciones mucho más intenso y de más largo alcance que los ajustes de gasto practicados en

los años ochenta y noventa del siglo pasado.

Como se ha expresado, las reformas introducidas en el sistema de pensiones son

diseñadas, principalmente, para contener el crecimiento de gasto en el largo plazo. Por este

motivo, la expansión de éste es menos afectada por los ajustes fiscales. Así puede entenderse

que a partir de 2009 esta partida incremente notablemente su presencia en el gasto social y su

incidencia en el crecimiento del gasto público.

La eclosión del desempleo provoca que su gasto evolucione de forma inversa a como lo

había hecho antes de 2008. Si en esos años el gasto no hizo más que disminuir, entre 2008 y

2010 siguió la senda opuesta, particularmente en 2009, en que el aumento se elevó al 27,6 por

ciento. Por lo tanto, no puede sorprender que este gasto refuerce su peso en porcentaje del PIB

y del gasto público total, lo inverso a lo ocurrido antes de estallar la crisis, ni que multiplique su

impacto en el crecimiento del gasto público total, hasta el punto de significar en 2009 el 34,8

por ciento.

En educación sucede algo similar a lo ocurrido en sanidad: las consolidaciones fiscales

tuvieron un efecto inmediato en el gasto, pero no evitaron que siguiera incrementándose. Lo

peculiar de este caso es que tales ajustes redujeron notablemente su ritmo de crecimiento, de

ahí que el peso de esta partida en porcentaje del PIB y del gasto público total no experimente

cambios relevantes respecto de los años anteriores a la crisis y que su incidencia sobre la

expansión del gasto público sufra una merma notable.



De acuerdo con lo expresado sobre las partidas que componen el núcleo del EB,

podemos concluir que el gasto en sanidad y educación ha sido el más afectado por las

consolidaciones fiscales. Cabe concluir también que los ajustes de los que fue víctima no

impidieron que siguiera aumentando, sí que disminuyera su ritmo. El hecho de que este gasto

sufriera una caída menor que el resto del presupuesto explica que la incidencia sobre el

incremento del gasto público no se contrajera, sino que aumentara.

Se colige asimismo que los ajustes fiscales han contribuido a que el gasto en pensiones

se consolide como la partida de gasto social que impulsa en mayor medida el crecimiento del

gasto público. Hay que esperar a que surtan efecto las reformas introducidas en el sistema de

pensiones para que se reduzca la distancia surgida con el gasto en sanidad. No obstante, casi la

mitad del aumento del gasto público durante la crisis económica es atribuible a estas dos

prestaciones.

Merece también subrayarse que en 2009 el gasto en desempleo fue el responsable del

34,8 por ciento de la expansión del gasto público total. No es fácil justificar que la activación de

los estabilizadores automáticos fuera la causa principal del crecimiento del gasto público total,

ni siquiera en el ejercicio en que eclosiona el gasto en desempleo, 2009. Por lo tanto, la

activación de los estabilizadores automáticos tampoco ha sido el motivo principal de que el

déficit público se desbordara en 2008 y 2009, su contribución a éste fue reducida.

Sintetizando, la expansión del gasto público durante la crisis económica continuó siendo

causada, básicamente, por el incremento del gasto en pensiones, sanidad y, en menor medida,

educación, como venía ocurriendo en el periodo anterior al estallido de ésa. Desde esta

perspectiva, no faltan razones para afirmar que durante la etapa recesiva no se produjeron

cambios relevantes en la dinamización del gasto público.

La equiparación del gasto social del modelo mediterráneo

Como hemos expresado en páginas anteriores, Chipre, España, Grecia, Italia y Portugal

comparten un conjunto de rasgos que los diferencian de la Europa del norte, de suerte que

conforman un espacio socioeconómico propio, más allá de su ubicación en el sur de la UE.

Pasamos a completar esas afinidades ocupándonos de sus cuentas públicas.



Antes del estallido de la crisis económica, el gasto público en porcentaje del PIB de estas

economías era similar a la media comunitaria, salvando España, cuyo gasto en 2007

representaba el 39,2 por ciento del PIB, cuando la media de la UE27 se elevaba al 45,5 por ciento.

Entre 2008 y 2012, la evolución del gasto público de España en términos porcentuales del PIB

siguió diferenciándose de las otras cuatro economías: mientras en éstas se produjo un

incremento similar a la media comunitaria (5,1 por ciento), el de España se elevó al 15,4 por

ciento, de forma que en 2012 su gasto porcentual estaba próximo a la media europea (49,4 por

ciento). Este aumento relativo, al igual que sucede en las otras cuatro economías, respondió más

al debilitamiento de la actividad económica que a la expansión del volumen de gasto. Debe

considerarse que de las tres economías rescatadas, Grecia y Portugal han reducido su gasto

(Grecia a partir de 2010 y Portugal desde 2011), mientras que Chipre mantiene su crecimiento

hasta 2012, en que quedó estabilizado.

Las cuentas públicas de estas cinco economías ofrecen un panorama fiscal dispar antes

y durante la recesión. Hasta 2008, España presentaba un escenario fiscal mucho más alentador

que la media europea y sus vecinos mediterráneos (16). Las cuentas públicas de Grecia y Portugal

en el mismo año eran aún más preocupantes que la media comunitaria, tanto en déficit como

en deuda (17). Los datos de Chipre e Italia no variaban sustancialmente de la media europea,

excepto la deuda pública de Italia que se elevaba al 103,3 por ciento del PIB.

Iniciada la crisis económica, los desajustes fiscales de estas cinco economías se

agravaron en relación con la UE27, salvo en Italia, cuyo déficit se movió en el entorno de la UE27

y su deuda pública entre 2008 y 2012 sólo aumentó un 19,7 por ciento, frente al 37,0 por ciento

de la media europea. Las otras cuatro economías sufrieron una alarmante expansión de déficit

y deuda pública.

Lo que más llama la atención es el viraje de España, que pasa de un saldo presupuestario

positivo antes de la crisis a soportar en 2012 el mayor déficit de la UE27 (10,6 por ciento del

PIB), y un incremento de deuda pública del 113,9 por ciento. El déficit y la deuda pública de

Chipre experimentaron también un importante deterioro, pero menos acusado que el de

España, Grecia y Portugal, si bien en 2012 su déficit representaba el 6,4 por ciento del PIB y su

deuda el 86,0 por ciento de este indicador. Lo que es más grave: mientras los desajustes fiscales

16 Superávit desde 2005 y una deuda que significaba en 2007 el 36,3 por ciento del PIB, frente al 0,9 por ciento de déficit y 58,9 por ciento de deuda pública de la UE27 en el mismo año. 17 En 2007, el déficit de Grecia ascendía al 6,5 por ciento del PIB y su deuda pública al 107,4 por ciento. En el mismo año, el déficit de Portugal era el 3,1 por ciento del PIB y la deuda pública representaba el 68,4 por ciento del PIB.



de esas tres economías empezaron a aliviarse a causa de las consolidaciones fiscales, los de

Chipre continuaron su ascenso. El final difícilmente podía ser otro que ser rescatada por la

Unión, como había sucedido en Grecia y Portugal.

Lo expuesto sobre estas cinco economías invita a extraer varias conclusiones. La primera

es que el no rescate de España por parte del la UE, a excepción de los 41.300 millones de euros

empleados de los 100.000 millones ofrecidos por la UE en 2012 para el saneamiento (se puede

denominar también rescate) de su sector financiero, no estuvo motivado, como se ha podido

comprobar, por tener unas cuentas públicas menos inquietantes que las economías rescatadas,

sino que obedeció, a nuestro entender, al volumen de recursos que había de aportar la UE para

dicha operación y a la resistencia del Gobierno español al mismo.

Una segunda conclusión es que, con la excepción de Grecia y Portugal, el estado de las

cuentas públicas antes de 2008 de los tres países restantes no explica que la crisis económica y

financiera haya sido más profunda en ellos que en la mayoría de los países europeos, ni que los

desequilibrios fiscales aparecidos con la recesión hayan alcanzado niveles tan elevados.

Interpretamos que los desequilibrios económicos y financieros fueron causados, en buena

medida, por las debilidades estructurales de su modelo de crecimiento económico y que esos

desequilibrios son los que explican que su crisis fiscal fuera más profunda, de modo que aliviarla

se convirtiera en necesidad para una reactivación sólida, aunque ello la haya demorado y

amortiguado su ritmo.

Dadas las limitaciones de estas economías para combatir el déficit y la deuda pública

mediante el incremento de ingresos, otra conclusión es que no parecía haber en ellas más salidas

que controlar el gasto público. Entendemos que el debate no debe ceñirse a la necesidad o no

de controlar un gasto que venía mostrando serios problemas de financiación, sino a los rasgos y

ritmos que había de tener tal control.

La última conclusión tiene que ver con el EB. Su gasto no ha permanecido inmune a las

políticas de consolidación fiscal, entre otros motivos, porque también en estas economías

componía la mayor parte del gasto público y porque sus partidas eran asimismo las que ejercían

mayor presión sobre el incremento de ése. En este sentido, las economías de la Europa del sur

no ofrecen disparidades con las ricas del norte.

Donde sí se observan diferencias es en los ingresos. Los acusados desequilibrios

económicos y financieros soportados por estas economías a partir de 2008 han provocado que

la recesión económica haya golpeado con especial virulencia sus ingresos públicos. Esos



desequilibrios económicos y financieros son la causa también de que hayan sufrido con más

intensidad un fenómeno que expande el gasto público: el desempleo. El modelo productivo y la

caída de la renta, unidos a los desajustes fiscales, hicieron de Chipre, España y Grecia las

principales víctimas del desempleo; en 2012, triplicaban el que tenían antes de iniciarse la crisis

económica, liderando España y Grecia el ranking europeo.

Con independencia del grado de cobertura de las prestaciones por desempleo en estas

cinco economías, presentan una nota común: este estabilizador automático amplió

notablemente su presencia en el gasto público, favoreciendo su crecimiento, al tiempo que

contribuyó a reducir los ingresos públicos. Ello supuso que el impacto dinamizador de esta

partida en la expansión del gasto público total haya sido más acentuado que en las economías

del norte de Europa, fenómeno que nos adentra en la incidencia de la recesión en el gasto del

EB de esos países.

Hasta el estallido de la recesión económica, hemos dicho que el gasto social en la UE27

representaba en torno al 32 por ciento del PIB. En el caso de Chipre, España y Grecia este

porcentaje era inferior, particularmente en España y Chipre donde oscilaba alrededor del 25 por

ciento (Cuadro 2); Italia y Portugal se aproximaban a la media europea. En términos

porcentuales del gasto público total, el panorama era diferente: excepto Chipre y Grecia, el

gasto social presentaba datos cercanos a la media comunitaria, que recordemos se movía en

torno a dos tercios del gasto público total. Por consiguiente, en los países mediterráneos

tampoco resulta posible explicar la evolución del gasto público total sin considerar los recursos

destinados al EB.

La crisis económica introdujo no pocos cambios en la presencia del gasto social en los

países de la Europa del sur. Lo primero que hay que apuntar es que, al igual que en la media de

la UE27, el peso del gasto social en el PIB de estas economías ha experimentado un significativo

crecimiento; han de destinar parte mayor de la renta al EB.

El volumen de gasto social ha evolucionado de un modo muy diferente a como lo ha

hecho en porcentaje del PIB. Entre 2005 y 2007 el crecimiento de Chipre, España y Grecia duplicó

la media europea (8,5 por ciento). Sólo Portugal se situó por debajo de ésta (5,1 por ciento). El

aumento de Italia fue similar.



Cuadro 2

Evolución del gasto público y social en las economías mediterráneas

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

UE27

Crecimiento gasto publico 4,3 4,6 4,5 3,9 2,5 3,6 -0,1 2,7

Gasto publico/PIB 46,7 46,2 45,5 47,0 51,0 50,6 49,1 49,4

Crecimiento gasto social - 4,4 3,9 3,1 3,7 3,6 - -

Gasto social/PIB 32,0 31,6 31,0 31,8 35,0 34,7 - -

Gasto social/Gasto público 68,6 68,4 68,1 67,6 68,6 68,6 -

Impacto gasto social sobre crecimiento gasto público P pPPPPPS

-

65,6

60,0 55,2 116,5 68,0 - -

Chipre

Crecimiento gasto público 9,7 6,5 5,2 10,0 7,8 3,1 2,9 0,1


Crecimiento gasto social 9,6 8,8 6,8 15,7 5,6 6,5 - -

Gasto social/PIB 26,2 26,4 26,1 27,9 30,0 31,0 - -

Gasto social/Gasto público 60,8 62,1 63,1 65,9 65,0 67,1 - -

Impacto gasto social sobre crecimiento gasto público

60,0 82,0 81,3 99,1 47,3 137,1 - -

España

Crecimiento gasto público 6,8 8,1 9,3 9,2 7,5 0,1 -1,1 2,8


Crecimiento gasto social 8,6 8,1 8,6 9,9 9,2 1,0 0,5

Gasto social/PIB 24,8 24,8 25,2 26,8 30,4 30,8 30,9 -

Gasto social/Gasto público 64,6 64,6 64,4 64,8 65,9 66,5 67,6


80,2 64,6 61,3 69,4 81,0 536,4 22,8 -

Grecia

Crecimiento gasto público 2,1 10,0 11,9 11,3 5,7 -8,4 -5,1 -4,2


Crecimiento gasto social 9,0 7,5 7,0 10,8 5,4 -1,4 -2,8 -

Gasto social/PIB 28,8 28,6 28,6 30,4 32,3 33,1 34,3 -

Gasto social/Gasto público 64,5 63,1 60,3 60,0 59,8 64,4 65,9 -


260,5 48,6 36,8 57,6 56,5 10,0 35,5 -

Italia

Crecimiento gasto público 3,6 5,1 2,3 3,4 3,0 -0,8 0,6 0,7


Crecimiento gasto social 4,3 4,6 4,3 4,3 3,6 1,8 1,8 -

Gasto social/PIB 30,9 31,1 31,2 32,1 34,5 34,4 33,8 -

Gasto Social/Gasto Público 64,6 64,3 65,5 66,1 66,5 60,3 67,5 -


77,5 58,3 118,1 83,0 81,0 60,1 20,0 -

Portugal

Crecimiento gasto público 5,9 1,3 3,3 2,6 8,8 6,1 -5,1 -7,5


Crecimiento gasto social 5,9 3,5 1,6 3,5 7,8 3,3 -4,0 -

Gasto social/PIB 31,3 31,1 30,0 30,6 33,6 33,9 32,9 -

Gasto social/Gasto Público 67,3 68,8 67,7 68,3 67,6 65,8 66,6 -


66,9 186,4 34,0 91,2 60,0 36,9 51,5 -

Fuente: EUROSTAT , OUTLOOK (OCDE) y elaboración propia

De un modo similar a la UE27, entre 2008 y 2011 (último ejercicio sobre el que se

dispone de información), el gasto social de estas cinco economías amortiguó su crecimiento; en

este caso, el descenso fue más agudo, salvo en Chipre que hasta 2010 (último año del que

Eurostat aporta información sobre esta economía) no dejó de crecer a una velocidad

considerable. A estos rasgos globales se añaden las peculiaridades que muestran los cuatro

países restantes, que se resumen del modo siguiente.

España. Su gasto social aumentó considerablemente, aunque menos que en los tres

años anteriores a la recesión. El resultado fue que si en estos años el gasto se incrementó un

17,5 por ciento, entre 2008 y 2011 lo hizo un 10,9 por ciento, si bien hay que decir que la inmensa

mayoría de esta expansión tuvo lugar en 2008 y 2009. Con los ajustes de gasto de 2010 y 2011

el incremento de gasto social fue imperceptible.



Grecia. Mantuvo un elevado incremento de gasto social hasta 2009, de manera que

entre 2005 y 2009 su gasto se elevó un 34,4 por ciento. Hay que esperar a los ajustes de gasto

que acompañan al rescate europeo para que el gasto social inicie un descenso, algo que ocurrió

en 2010 y 2011, de modo que el gasto de este año es un 4,1 por ciento inferior al de 2009.

Italia. Siguió un proceso semejante a la media europea. Su gasto social no dejó de

aumentar en la fase recesiva. Ahora bien, en una medida mucho menor desde que se aplican los

ajustes fiscales, que al igual que en otros países se acometieron en 2010 y 2011.

Portugal. Su gasto social siguió expandiéndose durante la crisis a ritmo elevado hasta

2011, año en que surtieron efecto las consolidaciones fiscales que acompañaron al rescate

efectuado por la UE. Así tenemos que su gasto social en 2010 fue un 11,4 por ciento superior al

de 2008.

Estos datos nos indican que durante la crisis económica el gasto del EB siguió

aumentando en las economías mediterráneas con tasas significativas hasta la llegada de los

ajustes fiscales. En el caso de Grecia y Portugal, los rescates han supuesto un leve descenso de

su gasto social. En el de Italia y España, un ligerísimo crecimiento. Hay que enfatizar que, a pesar

de esta evolución, el peso del peso del gasto social en porcentaje del PIB aumentó en todas estas

economías, fenómeno que respondió, en gran parte, al debilitamiento de la actividad

económica.

El devenir del gasto social en términos porcentuales del gasto público total fue también

dispar en los cinco países meridionales. Italia, una vez más, se caracterizó por coincidir con la

media europea: la desaceleración del crecimiento de su gasto social fue similar a la

experimentada por el resto de las partidas presupuestarias. Tanto en el caso de la UE27 como

en el de Italia, el gasto del EB no ha sido afectado por la crisis económica en mayor medida que

otras partidas presupuestarias.

Lo sucedido en Chipre entre 2008 y 2010 (último ejercicio del que disponemos de

información) es diferente. La expansión pronunciada de su gasto social causó que éste ampliara

de forma acusada su peso en el gasto público total, hasta el extremo de sobrepasar en 2010 la

media de la UE27. Habrá que esperar a conocer los datos posteriores a la aplicación del rescate

europeo para determinar el impacto de dichas medidas.

Pese a que los dos rescates europeos de Grecia provocaron un descenso de su gasto

social en 2010 y 2011, éste no dejó de ganar posiciones en el gasto público total. Las partidas

destinadas al EB han sufrido, pues, un menor impacto que el resto del presupuesto público.



El gasto del EB de España y Portugal tampoco ha dejado de crecer más deprisa que el

resto de las partidas presupuestarias. En el caso de España, la expansión porcentual del gasto

social permaneció aún en los ajustes de 2010 y 2011, lo que expresa que éstos tuvieron mayor

incidencia en otras partidas presupuestarias. Algo similar aconteció en Portugal: que el gasto

social ganara espacio dentro del gasto público entre 2008 y 2010 es algo que no puede

sorprender por el notable aumento que experimentó en esas fechas, lo que llama la atención es

que tal ampliación no cesó en 2011, cuando los ajustes de gasto que sucedieron al rescate

europeo provocaron una disminución del gasto social. En Portugal aconteció lo mismo que en

España y Grecia: las prestaciones sociales no fueron las partidas que sufrieron las mayores

embestidas de las consolidaciones fiscales.

En síntesis, hay fundamento estadístico para afirmar que durante la fase recesiva el

gasto del EB de las economías mediterráneas ha sido afectado por los ajustes fiscales en menor

medida que el resto del presupuesto público. La única excepción ha sido Italia, donde la recesión

ha afectado de forma similar al gasto social que al resto del gasto público. Salvo en este país, el

gasto del EB no sólo no ha aminorado su presencia en el gasto público total, sino que la ha

acrecentado, a pesar de la amortiguación de su crecimiento, en unos casos, y de su reducción,

en otros; el gasto social ha ganado en ellos posiciones como mecanismo dinamizador del gasto

público total, lo que no deja de ser un reto presupuestario por su tendencia a la expansión. Por

último, lo ocurrido durante la recesión de 2008 ha contribuido a que en términos porcentuales

de gasto el EB de los países mediterráneos se haya equiparado al de la Europa del norte.



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