R-DCA-0292-2018

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa.

San José, a las nueve horas cuarenta y cuatro minutos del veintidós de marzo del dos mil

dieciocho. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Recurso de apelación interpuesto por la empresa EULEN DE COSTA RICA S.A., en contra

del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2017LN-000021-01, promovida por el

BANCO DE COSTA RICA, para la contratación de “servicios de aseo y limpieza por horas en

edificaciones del Banco de Costa Rica”, acto recaído a favor de la empresa SERVICIO DE

LIMPIEZA A SU MEDIDA SELIME S.A. --------------------------------------------------------------------------

RESULTANDO

I. Que Eulen de Costa Rica S.A. presentó recurso de apelación ante esta Contraloría General el

día once de enero de dos mil dieciocho. --------------------------------------------------------------------------

II. Que mediante auto de las catorce horas catorce minutos del quince de enero de dos mil

dieciocho se solicitó el expediente administrativo del concurso, atendido por medio del oficio de

fecha dieciséis de enero de dos mil dieciocho. ------------------------------------------------------------------

III. Que mediante oficio de fecha veinticuatro de enero de dos mil dieciocho, el Banco de Costa

Rica remitió a esta Contraloría copia de las respuestas de ampliación de vigencia de la oferta y

garantía de participación recibidas por parte de los oferentes. ---------------------------------------------

IV. Que mediante auto de las nueve horas quince minutos del veinticinco de enero del dos mil

dieciocho, esta División otorgó audiencia inicial al Banco licitante y a la empresa adjudicataria

para que se refiriera a los alegatos de la apelante, audiencia que fue contestada por las partes

según escritos agregados al expediente de apelación. -------------------------------------------------------

V. Que mediante auto de las once horas cuarenta minutos del diecinueve de febrero del dos mil

dieciocho, esta División otorgó audiencia especial a la empresa apelante para que se refiriera a

los argumentos que en su contra fueron formulados por la empresa adjudicataria, audiencia que

fue atendida según escrito agregado al expediente de apelación.------------------------------------------

VI. Que mediante auto de las once horas cincuenta y siete minutos del diecinueve de febrero

del dos mil dieciocho, esta División otorgó audiencia especial al Banco de Costa Rica, para que

ampliara los términos de su respuesta inicial, de manera que se refiriera: a) al alegato de la

cuadrilla expuesto por la apelante en contra de la empresa adjudicataria y, b) a las

manifestaciones y elementos de prueba aportados por la empresa adjudicataria en su respuesta

inicial; audiencia que fue atendida según escrito agregado al expediente de apelación. ------------

2

VII. Que mediante auto de las catorce horas seis minutos del veintidós de febrero de dos mil

dieciocho, esta División confirió audiencia especial a las empresas Eulen de Costa Rica S.A. y

Servicio de Limpieza a su Medida Selime S.A., para que se refirieran a las manifestaciones

realizadas por el Banco en el oficio de fecha veintiuno de febrero de dos mil dieciocho aportado

en respuesta a la audiencia conferida según el resultando VI anterior; audiencia que fue

atendida por las partes según escritos agregados al expediente de apelación. ------------------------

VIII. Que mediante auto de las once horas veintisiete minutos del veintiséis de febrero de dos

mil dieciocho, esta División solicitó prueba para mejor resolver al Banco licitante de forma que

se refiriera a la evaluación de cada una de las contrataciones contenidas en la constancia de

experiencia expedida por el Banco Nacional de Costa Rica número L-401-2018 y que fue

aportada por la empresa adjudicataria, audiencia que fue atendida según escrito agregado al

expediente de apelación. ----------------------------------------------------------------------------------------------

IX. Que mediante auto de las ocho horas cuarenta y un minutos del primero de marzo de dos

mil dieciocho, esta División confirió audiencia especial a las empresas Eulen de Costa Rica S.A.

y Servicio de Limpieza a su Medida Selime S.A., para que se refirieran a las manifestaciones

realizadas por el Banco en el oficio de fecha veintiocho de febrero de dos mil dieciocho

aportado en respuesta a la audiencia conferida según el resultando VIII anterior; audiencia que

fue atendida por las partes según escritos agregados al expediente de apelación. -------------------

X. Que mediante auto de las diez horas cuarenta y seis minutos del trece de marzo de dos mil

dieciocho, esta División confirió audiencia final de conclusiones, audiencia que fue contestada

por todas las partes según escritos agregados al expediente de apelación. ----------------------------

XI. Que en el procedimiento se han observado las prescripciones constitucionales, legales y

reglamentarias respectivas. -----------------------------------------------------------------------------------------

CONSIDERANDO

I. Hechos Probados: Con vista en el expediente administrativo del concurso, aportado

mediante oficio de fecha dieciséis de enero de dos mil dieciocho, se tienen por demostrados los

siguientes hechos de interés: 1) Que el Banco de Costa Rica promovió la licitación pública

2017LN-000021-01 con el objeto de contratar servicios de aseo y limpieza por horas en puntos

de venta del Banco (según consta de la invitación publicada en el Diario Oficial la Gaceta No.

149 del ocho de agosto de dos mil diecisiete así como del pliego cartelario, visibles a folios 98 a

152 del expediente administrativo de la licitación). 2) Que participaron en el concurso solamente

dos empresas, Eulen de Costa Rica S.A. y Servicio de Limpieza a su Medida Selime S.A.

3

(según consta del Acta de Apertura de fecha veintidós de setiembre de dos mil diecisiete, visible

a folio 233 del expediente administrativo de la licitación). 3) Que la empresa Eulen de Costa

Rica S.A. cotizó un precio idéntico de ¢2.921,74 por la hora de servicio, en las seis zonas que

integran el objeto, cuya estructura y costos de mano de obra se desglosan de la siguiente

manera:

ESTRUCTURA DE COSTOS

RUBRO % MONTO

Mano de obra con cargas sociales 72,89% ¢2.129,71

Insumos 6,08% ¢177,68

Gastos Administrativos 10,00% ¢292,11

Utilidad 11,03% ¢322,23

Total 100,00% ¢2.921,74

DESGLOSE COSTO DE MANO DE OBRA

RUBRO (con cargas sociales) % MONTO

Costo por hora por misceláneo 94,79% ¢2.018,67

Costo reposición vacaciones por misceláneo 3,69% ¢78,50

Costo reserva feriados y asuetos por misceláneo (ver Gast. Adm)

0,00% -

Costo por supervisión 1,53% ¢32,54

Total mano de obra 100,00% ¢2.129,71

(según consta de la oferta económica visible a folios 238 a 241 del expediente administrativo de

la licitación) 4) Que mediante oficio del cuatro de octubre de dos mil diecisiete, el señor Rodrigo

Aguilar en calidad de Supervisor de la Oficina de Contratación Administrativa solicita a la

empresa Eulen de Costa Rica S.A.: “(…) subsane lo dispuesto en el punto 1 del anexo #6

“Formulario para presentar la oferta correspondiente al precio por hora para cada una de las

zonas geográficas” del cartel, en lo referente al detalle. Por lo tanto debe presentar el

presupuesto detallado de cada componente de la estructura de costos” (según consta del oficio

de cita visible a folio 517 del expediente administrativo de la licitación) 5) Que mediante nota de

fecha siete de octubre de dos mil diecisiete, la empresa Eulen de Costa Rica S.A. adjunta el

siguiente detalle de costos de mano de obra, el cual aplica para cada una de las seis zonas

geográficas ofertadas:

DETALLE % COSTO

MENSUAL

TNC 293.132,67 ¢1.409,29

TSC 315.364,86 ¢21,87

4

Días Feriados -

Vacaciones 3,89% ¢55,66

Subtotal Salarios + Pagos Extra + Vacaciones ¢1.486,82

DETALLE CARGAS SOCIALES APLICADAS

C.C.S.S. (Enfermedad y Maternidad 9,35% + I.V.M 5,08%) 14,33% ¢213,06

Cuota Patronal Banco Popular 0,50% ¢7,43

INA 1,50% ¢22,30

IMAS 0,50% ¢7,43

Asignaciones Familiares 5,00% ¢74,34

Fondo de Capitalización Laboral 3,00% ¢44,60

Aguinaldo 8,33% ¢123,85

Fondo de Pensiones Complementarias 1,50% ¢22,30

Cesantía 5,33% ¢79,25

Póliza del INS 3,25% ¢48,32

Subtotal cargas sociales 43,24% ¢642,90

TOTAL ¢2.129,71

(según consta de la nota de cita visible a folios 519 a 521 del expediente administrativo de la

licitación) 6) Que mediante oficio del veintiséis de octubre de dos mil diecisiete, el señor Francis

Hernández por parte del Área de Licitaciones del Banco se le solicitó a la empresa Eulen de

Costa Rica S.A. aclarar entre otras cosas lo siguiente: “De acuerdo a la estructura de costos

presentada, sírvase aclarar porque no fue incluido dentro del costo de mano de obra el rubro de

días feriados, esto de acuerdo a lo solicitado en el punto 2 anexo #6 del cartel” (según consta

del oficio de cita visible a folio 551 del expediente administrativo de la licitación) 7) Que

mediante nota de fecha veintisiete de octubre de dos mil diecisiete, la empresa Eulen de Costa

Rica S.A. manifiesta: “La razón por el cual no fue incluido en el costo de mano de obra la

reserva por feriados y asuetos, es debido a que este rubro es una provisión contable que se

revierte al costo en diferentes montos, de acuerdo al mes o incluso, al año, y en el caso de los

asuetos en particular, estos no afectan de forma general el total del contrato o incluso de una

zona, pues está sujeto a la cantidad de feriados o asuetos que hallan en el mes y el área

geográfica en cuestión. Incluso los asuetos son probabilísticos, pues no se tiene certeza de si

alguna eventualidad puede producirlos (festividades, emergencias nacionales, etc.) Es decir, los

feriados y asuetos no es un costo directo, tal como si lo son el salario y sus cargas sociales. Al

ser entonces una provisión o reserva contable que se carga al costo según el mes, año u

ocasión, esta se considera un gasto administrativo y no puede ser parte del costo directo de

5

mano de obra” (según consta de la nota de cita visible a folios 555 y 556 del expediente

administrativo de la licitación) 8) Que mediante oficio de fecha dieciséis de noviembre de dos

mil diecisiete, suscrito por la señora Fany Aráuz Valle por parte de la Oficina de Mantenimiento

del Banco emite el análisis técnico de las ofertas, y señala para el caso de la oferta de Eulen de

Costa Rica S.A. lo siguiente: “se procedió a valorar la información y se determina que existe un

incumplimiento no trascendente de la empresa, al no incluir el rubro de feriados dentro del costo

de mano de obra, tal y como se solicitaba en el cartel, sin embargo dicho rubro si está

considerado en el monto ofertado como una reserva contable en gastos administrativos.

Considerando lo anterior y amparado al principio de eficiencia y conservación de las ofertas

más convenientes, al ser un incumplimiento no trascendente, puesto que se incluye una reserva

contable en gastos administrativos para el rubro de feriados, se determina que la oferta de la

empresa Eulen de Costa Rica S.A. es elegible para continuar en este proceso licitatorio” (según

consta del criterio técnico de cita visible a folios 575 a 591 del expediente administrativo de la

licitación) 9) Que la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. aportó con su

oferta, once referencias en cuanto a experiencia en servicios de aseo y limpieza, de las cuales

destacan las siguientes:

REFERENCIA FECHA DESCRIPCIÓN DEL SERVICIO

Patronato Nacional de la Infancia 20 de setiembre de 2017 servicio de limpieza en oficina y albergues, Licitación Pública 2015LN-000001-000610001.

Banco Nacional de Costa Rica 11 de setiembre de 2017 servicio de limpieza general de las oficinas, según el detalle de oficinas, metraje y contrataciones allí consignadas.

Universidad de Costa Rica 12 de julio de 2017 servicio de limpieza en un área aproximada de 170.000m2, Licitación Pública 2015LN-000004-0000900001.

Instituto Costarricense de Electricidad 19 de setiembre de 2017 servicio de limpieza en un área aproximada de 257.880,36 m2, Licitación Pública 2015LA-0043-Merlink.

(según consta de las constancias de cita visibles a folios 443 a 458 del expediente

administrativo de la licitación) 10) Que Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. aportó la

carta expedida por el Patronato Nacional de la Infancia en fecha veinte de setiembre de dos mil

diecisiete, en la que consta que la empresa brindó servicios de limpieza los cuales fueron

recibidos parcialmente a satisfacción, según fueron contratados mediante Licitación 2015LN-

000001-000610001, conforme al siguiente detalle:

OFICINA ÁREA DE

COBERTURA (m2) INICIO FINALIZACIÓN

Dirección Regional de Cartago 550 26/4/2016 25/4/2018

Oficina Local de Cartago 3300,26 26/4/2016 25/4/2018

Albergue Transitorio de Cartago 9000 20/4/2016 19/4/2018

6

Oficina Local de Turrialba 250 26/4/2016 25/4/2018

Albergue de Turrialba 449,86 20/4/2016 19/4/2018

Oficina Local de los Santos 600 26/4/2016 25/4/2018

Oficina Local de la Unión 650 26/4/2016 25/4/2018

Dirección Región Caribe y Aldea de Moín 20000 2/5/2016 1/5/2018

Oficina Local de Limón 275,83 20/4/2016 19/4/2018

Oficina Local de Talamanca 250 20/4/2016 19/4/2018

Oficina Local de Siquirres 250 20/4/2016 19/4/2018

Oficina Local de Pococí 915 20/4/2016 19/4/2018

Albergue la Roxana de Guápiles 10000 26/4/2016 25/4/2018

Dirección Regional Chorotega 294 1/6/2016 31/5/2018

Oficina Local de Liberia 900 1/6/2016 31/5/2018

Albergue Lucecitas Valientes 909 15/4/2017 14/4/2018

Oficina Local de Cañas 312 26/4/2016 25/4/2018

Oficina Local de Santa Cruz 900 20/4/2016 19/4/2018

Albergue Osito Pequitas 643,71 15/4/2017 14/4/2018

Oficina Local de Nicoya 190,46 20/4/2017 19/4/2018

(según consta de la constancia de cita visible a folios 456 a 458 del expediente administrativo

de la licitación) 11) Que la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. aportó con

su oferta, la carta L-3891-2017 expedida por el Banco Nacional de Costa Rica en fecha once de

setiembre de dos mil diecisiete, en la que consta que la empresa brindó servicios de limpieza en

las agencias de Limón, Cariari, Guápiles, Bri Bri, Centro Comercial Puerto Limón, Puerto Viejo e

Limón, Cartago, San Juan de la Unión, Concepción de la Unión, Paseo Metrópoli, Zona

Comercial Tres Occidente Cartago, La Virgen de Sarapiquí, San Miguel de Sarapiquí, Puerto

Viejo de Sarapiquí, Río Frío, Santa Rita de Río Cuarto, Centro Corporativo San José, Zapote,

Zapote No. 1, Barrio México, Coronado, Plaza Cristal, Guadalupe, el Alto de Guadalupe, Calle

Blancos, Poás, Orotina, Florencia de San Carlos, San Ramón, San Ramón No. 1, Naranjo,

Naranjo No. 1, Grecia, Bijagua de Upala, Santa Elena de Monteverde, Aguas Claras, Bagaces,

Golfito, Tres Ríos, Curridabat, Siquirres, Puerto Viejo Limón Sarapiquí, Limón, Basílica de los

Ángeles, Desamparados, Buenos Aires de Puntarenas, Quepos y Santa Cruz, según el detalle

de contrataciones referidas en la constancia (según consta de la constancia de cita visible a

folios 448 a 455 del expediente administrativo de la licitación) 12) Que mediante oficio del

cuatro de octubre de dos mil diecisiete, el señor Rodrigo Aguilar Solórzano, en calidad de

Supervisor de la Oficina de Contratación Administrativa del Banco le solicita a la empresa

Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. entre otras cosas lo siguiente: “(…) Subsanar

7

cartas de las entidades: Patronato Nacional de la Infancia Banco Nacional, ya que de acuerdo a

la revisión preliminar de las ofertas, existen contratos que no cumplen con el punto 28.1 del

cartel (…)” (según consta del oficio de cita visible a folio 515 del expediente administrativo de la

licitación) 13) Que mediante nota SEL-068-ML-2017 de fecha trece de octubre de dos mil

diecisiete, la empresa la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. aportó una

segunda carta emitida por el Patronato Nacional de la Infancia en fecha doce de octubre de dos

mil diecisiete, en la que adiciona a los servicios referidos inicialmente, las actividades de

limpieza ejecutadas mediante contratación directa de escasa cuantía 2010CD-000249-01

ejecutados entre el ocho de junio de dos mil diez al siete de junio de dos mil once:

OFICINA AREA DE COBERTURA (m2)

Oficina local de Coto Brus 1970,00

Oficina local de Buenos Aires 2300,00

Oficina local de Corredores 1118,96

(según consta de la constancia de cita visible a folios 526 a 529 del expediente administrativo

de la licitación) 14) Que mediante nota SEL-068-ML-2017 de fecha trece de octubre de dos mil

diecisiete, la empresa la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. manifiesta:

“En referencia a la carta del Banco Nacional, nos queda un poco la duda en referencia a la

solicitud del cumplimiento del punto 28.1 del cartel, con lo que de primera mano solicitamos nos

brinde un poco más de información detallada acerca del cumplimiento de la carta puesto que

desde nuestro análisis la misma cumple con lo indicado en el cartel. Ahora bien, puede ser que

exista un poco de duda en la manera de interpretar la misma, para lo cual si podemos aclarar

bien el tema. El Banco Nacional a la hora de redactar la carta, considero (sic) fechas de

ampliaciones de servicios como como (sic) las fechas de trabajo, pero siempre determinaron el

contrato de origen del cual venían esas contrataciones, las cuales poseen las fechas correctas

de servicio (…)” (según consta de la nota de cita visible a folios 530 a 546 del expediente

administrativo de la licitación) 15) Que mediante oficio de fecha dieciséis de noviembre de dos

mil diecisiete, suscrito por la señora Fany Aráuz Valle por parte de la Oficina de Mantenimiento

del Banco emite el análisis técnico de las ofertas, y señala para el caso de la oferta de Servicio

de Limpieza a su Medida SELIME S.A. lo siguiente: “Para constatar la experiencia en los

servicios de limpieza, la empresa presentó 11 cartas de referencias, de las cuales se analizaron

3 para efectos de lo solicitado en los criterios de admisibilidad. Asimismo se procedió a verificar

con las respectivas instituciones. (…) Se adjunta cuadro que detalla el cumplimiento según lo

solicitado en el cartel:

8

Oferta #2 Empresa que emite la carta

Metros cuadrados

Duración del Servicio

Duración del servicio de al

menos un año

Presenta referencia extendida por una

Institución Pública

Presenta dos cartas de

referencias cada una con 50.000m2 en edificaciones

Servicio satisfactorio

Servicios de Limpieza a su Medida SELIME

S.A.

Patronato Nacional de la

Infancia

54476, 37 m2

Abril 2016 a la fecha

Sí sí sí sí

Universidad de Costa Rica

170.000,00 m2

26 de Julio 2016 a la

fecha Sí sí sí sí

ICE (Instituto Costarricense de

Electricidad)

257.880,36 m2

Mayo 2016 a la fecha

Sí sí sí sí

(…) Con el objeto de verificar la experiencia adicional en los servicios de limpieza, la empresa

presentó 11 cartas de referencia, de las cuales 3 fueron analizadas para el aspecto de

admisibilidad, por tal razón, se evaluaron las 8 cartas restantes. (…) en relación a la carta de

referencia del Banco Nacional, se realizó la consulta sobre los plazos de varias contrataciones,

las cuales tuvieron una duración de 6 meses de acuerdo a lo confirmado por la Institución, por

tal razón, se reconocieron solamente 34.873,75m2, siendo ésta insuficiente con lo solicitado.

Aunado a lo anterior, se verificaron el resto de cartas, a pesar de ello no cumplen con la

cantidad de metros cuadrados solicitados en el cartel, el cual es de un mínimo de 50.000m2. En

virtud de lo anterior, la empresa no obtiene puntaje adicional” (según consta del criterio técnico

de cita visible a folios 575 a 591 del expediente administrativo de la licitación) 16) Que mediante

oficio de fecha veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete, emitido por parte de la Licda.

Gaudy Cordero S. en condición de Jefe de la Oficina de Contratación Administrativa, se

recomienda adjudicar el objeto contractual a la empresa Servicio de Limpieza a su Medida

SELIME S.A., considerando los siguientes resultados de evaluación:

FACTOR DE EVALUACIÓN EULEN DE COSTA

RICA S.A. SERVICIO DE LIMPIEZA

A SU MEDIDA S.A.

PRECIO (94%) 84,20% 94,00%

EXPERIENCIA ADICIONAL (6%) 4,00% 0,00%

TOTAL 88,2 94

(según consta de la recomendación de adjudicación de cita visible a folios 614 a 618 del

expediente administrativo de la licitación). 17) Que conforme a la recomendación supra citada,

resultó adjudicataria del concurso la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A.,

según consta en el Acta de Reunión Ordinaria No. 46-17 CCE, celebrada por el Comité

9

Corporativo Ejecutivo en fecha seis de diciembre de dos mil diecisiete (según consta del

acuerdo visible a folios 629 a 634, publicado en el Diario Oficial la Gaceta No. 237 del jueves

catorce de diciembre de dos mil diecisiete visible a folio 636 del expediente administrativo de la

licitación). 18) Que la empresa Eulen de Costa Rica S.A. aportó con su recurso la carta

expedida por el Patronato Nacional de la Infancia en fecha diez de enero de dos mil dieciocho,

en la que consta: a) que el Albergue Transitorio de Cartago posee un terreno inscrito con un

área de 583,08m2 con un área de cobertura de 70% igual a 408,15m2 y un área verde de de

174,92m2; b) que la Dirección Regional Caribe y Aldea Moín posee un terreno con un área de

1947,16m2 de cobertura y un área verde de 18.223,46m2; c) que el inmueble de Punta Riel

Roxana de Guápiles posee un terreno de 37800m2, con una cobertura de 2188m2 y un área

verde de 8247m2, el resto del lote verde virgen (según consta de la carta de cita visible a folio

015 del expediente del recurso de apelación) 19) Que la empresa Servicio de Limpieza a su

Medida SELIME S.A. aportó al trámite, la carta L-3891-2017 expedida por el Banco Nacional de

Costa Rica en fecha once de setiembre de dos mil diecisiete, en la que consta que la empresa

brindó servicios de limpieza contratados, según el siguiente detalle de oficinas:

Oficina Metros Contratación Inicio Finalización

Acosta 319,20 2013CD-000895-01 10/12/2013 24/4/2015

Aguas Claras 146,60 2008LN-000002-01 9/2/2009 9/2/2013

Alajuela 1502,00 2015LN-000039-01 20/2/2017 Actualmente

Avenida 10 1522,00 2009LN-000012-01 13/3/2013 5/11/2015

Barrio México 287,00 2015CD-000010-0000100001 1/12/2015 Actualmente

Basílica los Ángeles 462,73 2009LN-000012-01 29/9/2010 6/11/2015

Bijagua de Upala 154,32 9/9/2009 9/9/2013

BriBri 293,00 2013CD-000879-01 11/10/2013 11/10/2017

Buenos Aires 2206,00 2015CD-000025-0000100001 20/11/2015 Actualmente

Calle Blancos 4333,00 2009LN-000012-01 22/1/2013 1/3/2015

Cariari 402,00 2015CD-000024-0000100001 1/12/2015 Actualmente

Cartago 2832,80 2015LN-000039-01 2/3/2017 Actualmente

Cartago Sur 2093,14 2009LN-000012-01 13/3/2013 29/10/2015

Centro Comercial Puerto Limón 437,00 2013CD-000879-01 31/10/2013 31/10/2016

Concepción de la Unión 688,00 2013CD-001193-01 5/8/2013 5/8/2017

Coronado 2005,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 16/10/2015

Curridabat 1772,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 30/5/2014

Desamparados 2061,00 2015CD-000037-0000100001 7/7/2016 Actualmente

El Alto de Guadalupe 1200,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 30/9/2014

10

Florencia de San Carlos 533,00 2013CD-002525-01 13/12/2013 13/12/2017

Golfito 676,00 2009LN-000012-01 9/2/2009 9/2/2013

Grecia 1184,00 2013CD-000749-01 21/11/2013 10/12/2014

Guadalupe 818,11 2009LN-000012-01 15/6/2013 21/1/2016

Guápiles 1240,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 6/3/2015

La Casona de Tibás 2172,00 2015LN-000039-01 20/2/2017 Actualmente

La Suiza de Turrialba 264,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 8/1/2016

La Virgen de Sarapiquí 266,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 16/4/2016

Limón 3651,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 29/4/2015

Moravia 1641,24 2009LN-000012-01 29/9/2010 29/9/2012

Naranjo 2251,75 2013CD-000823-01 6/1/2013 6/7/2014

Naranjo #1 387,00 2013CD-000888-01 20/1/2014 1/1/2015

Orosi 152,91 2009LN-000012-01 19/3/2012 16/6/2015

Orotina 680,59 2013CD-000749-01 21/11/2013 8/4/2015

Paseo Metrópoli 242,00 2013CD-000845-01 15/2/2014 Actualmente

Plaza Cristal 251,81 2013CD-002670-01 24/5/2014 Actualmente

Poás 833,00 2013CD-000749-01 8/10/2013 21/5/2015

Puerto Viejo de Sarapiquí 2765,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 12/2/2016

Puerto Viejo Limón 583,00 2015CD-000035-0000100001 13/1/2016 Actualmente

Quepos 1072,50 2015CD-000033-0000100001 19/1/2016 Actualmente

Regional San José 622,00 2009LN-000012-01 22/11/2012 22/11/2014

Río Frío 749,00 2015CD-000028-0000100001 1/12/2015 Actualmente

Rivera de Belén 411,56 2013CD-000990-01 28/2/2014 Actualmente

Sabanilla 1224,44 2009LN-000012-01 15/7/2013 10/6/2015

San Juan de la Unión 287,00 2009LN-000012-01 22/1/2013 29/8/2015

San Miguel de Sarapiquí 271,00 2009LN-000012-01 3/4/2013 29/10/2015

San Pedro 9334,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 17/4/2015

San Ramón 1190,76 2013CD-000823-01 6/1/2013 23/1/2015

San Ramón N# 1 225,49 2013CD-000823-01 6/1/2013 1/1/2015

Santa Cruz 2077,00 2015LA-000019-01 14/12/2015 Actualmente

Santa Elena de Monteverde 1183,00 2009LN-000012-01 9/2/2013 Actualmente

Santa Rita de Río Cuarto 321,00 2013CD-000888-01 20/1/2014 Actualmente

Siquirres 2477,00 2015CD-000030-0000100001 23/11/2015 Actualmente

Tres Ríos 733,00 2009LN-000012-01 4/5/2012 Actualmente

Turrialba 834,00 2009LN-000012-01 1/11/2014 31/1/2016

NA 2024,00 2009LN-000012-01 2/3/2013 2/3/2015

Zapote 548,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 29/10/2015

Zapote #1 450,00 2009LN-000012-01 28/11/2012 28/10/2015

Zona Comercial tres Occidente 307,32 2013CD-002707-01 14/4/2014 29/1/2016

11

Cartago

(según consta de la carta de cita, incorporada mediante disco compacto visible a folio 199 del

expediente del recurso de apelación) ------------------------------------------------------------------------------

II. Sobre los argumentos de la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. y

el Banco de Costa Rica al momento de atender audiencias especiales y audiencia final:

Mediante auto de las once horas cincuenta y siete minutos del diecinueve de febrero de dos mil

dieciocho, esta División otorgó audiencia especial al Banco licitante para que se refiriera a las

manifestaciones y elementos de prueba que fueron aportados por la empresa adjudicataria en

su escrito inicial, entre estos la carta L-3891-2017 expedida por el Banco Nacional de Costa

Rica en fecha once de setiembre de dos mil diecisiete. Al atender dicha audiencia, se brindó a

su vez audiencia especial a las partes mediante los autos de las catorce horas seis minutos del

veintidós de febrero de dos mil dieciocho y el auto de las ocho horas cuarenta y un minutos del

primero de marzo de los corrientes, entre estas la empresa adjudicataria, para que se refiriera a

las valoraciones aportadas por el Banco en relación a dicha carta, sobre lo cual la empresa

Selime aporta una nueva carta número L-401-2018 expedida por el Banco Nacional que en

apariencia corrige lo consignado desde la prueba aportada con su respuesta inicial, sobre lo

cual solicitó el criterio al respecto por parte del Banco en reiteradas ocasiones, inclusive en su

escrito de contestación de audiencia final. En relación con este mismo tema, el Banco de oficio

emitió criterio respecto de la última carta aportada por el oferente, mediante su escrito de

contestación de audiencia de conclusiones. Criterio de la División: En primer término, se debe

indicar que las pretensiones de la empresa adjudicataria para incorporar nuevos elementos al

momento de contestar audiencias especiales y/o final no resultan procedentes, toda vez que el

momento procesal oportuno para alegar todos aquellos argumentos y elementos de prueba

pertinentes para sustentar su recurso deben hacerse dentro del plazo de diez días hábiles

(licitación pública) con que cuenta para responder al recurso de apelación interpuesto. De esa

forma, en el caso de la audiencia conferida está prevista para referirse exclusivamente a las

valoraciones que con ocasión de su prueba inicial fueron requeridas al Banco, lo cual no admite

que para refutar tales premisas el oferente resuelva modificar la prueba continuamente a través

de las audiencias especiales conferidas, cuando este ejercicio valorativo debió realizarlo desde

el momento en que se dispone a presentar los descargos correspondientes en su respuesta

inicial. Es por ello que, en general procede rechazar de plano todos estos argumentos

12

presentados en forma extraprocesal y con posterioridad al plazo legal habilitado para ello. Por

otra parte, en el caso de la audiencia final, en donde el Banco procede a incorporar de oficio el

análisis respecto de la prueba ajustada por este mismo oferente, conviene indicar que no

resulta viable emitir conclusiones sobre aspectos no debatidos en el concurso sea este

elemento de prueba en específico, por lo que de aceptarse la posibilidad de agregar nuevos

argumentos o prueba, se generaría una indefensión, en tanto no existe posibilidad de conferir

audiencia a las partes restantes siendo esta audiencia de naturaleza conclusiva. Es por ello

que, en general procede rechazar de plano los argumentos del Banco presentados en el

escrito de audiencia final.---------------------------------------------------------------------------------------

III. Sobre la legitimación del apelante Eulen de Costa Rica S.A. El artículo 184 del

Reglamento a la Ley Contratación Administrativa entre otras cosas dispone que: “Podrá

interponer el recurso de apelación cualquier persona que ostente un interés legítimo, actual,

propio y directo.” De lo anterior se extrae que como presupuesto necesario para entrar a

conocer el fondo de un recurso de apelación, que el recurrente ostente un interés legítimo,

actual, propio y directo en el negocio que se discute, esto es, que cuente con legitimación

suficiente para apelar. Al respecto, debe analizarse en primer orden los incumplimientos

alegado por parte de la empresa adjudicataria en contra del apelante, que incidirían en su

eventual elegibilidad, por lo que en caso de que su elegibilidad sea desvirtuada, no tendría

posibilidad de resultar readjudicataria. A) Sobre precios ruinosos y excesivos: Manifiesta el

adjudicatario, que Eulen ofertó el mismo costo para todas las líneas del cartel de licitación,

situación que a su criterio no es viable, ya que no todas las líneas presentan los mismos

requisitos de servicio y no pueden presentar los mismos costos. Explica que las cantidades de

insumos para cada línea son diferentes, por ende, la estimación de costos no puede ser la

misma ya que las cantidades varían entre las zonas, de ahí que los costos de Eulen podrían

sobre exceder en algunas zonas y quedar ruinoso en otras. Reitera el mismo argumento para el

caso de las visitas de supervisión y la cantidad de uniformes a suministrar al personal, que no

podría representar el mismo costo. El apelante responde que no existe disposición cartelaria

alguna que prohibiera a los participantes a cotizar el mismo precio para las diferentes líneas.

Mientras se cumpla con el precio mínimo de ley, si se cotiza por encima de él quiere decir que

la oferta no es ruinosa. Alega que sus precios en todo caso son superiores a los de SELIME. El

Banco expone que el Banco en su pliego no determinó una cantidad de equipos, sino que esto

depende de la estructura organizativa del oferente. En ese sentido, estima que la empresa

13

adjudicataria aporta meras especulaciones sin fundamentar sus alegatos. Concluye que este

tema del precio en todo caso es un aspecto administrativo del oferente y el Banco no tiene

competencia para verificar si es un proceder incorrecto. Al respecto verificó la razonabilidad de

costos y que la oferta en efecto cumpliera con los costos de mano de obra, no tratándose de

una oferta ruinosa. Criterio de la División: En el caso de análisis, consta que el Banco de

Costa Rica promovió la licitación pública 2017LN-000021-01 con el objeto de contratar servicios

de aseo y limpieza por horas en sus diferentes puntos de venta (hecho probado 1),

procedimiento en el cual participaron solamente dos oferentes, la empresa apelante Eulen de

Costa Rica S.A. y la adjudicataria Servicio de Limpieza a su Medida Selime S.A. (hechos

probados 2, 16 y 17). Ahora bien, se desprende de la cláusula primera del Anexo No. 1 del

pliego, denominado Especificaciones del Servicio en General, que el servicio a contratar se

ejecutará en las edificaciones del BCR ubicadas en las siguientes zonas: “1.1. Zonas del GAM-

San José (menos San Isidro del General), Alajuela (menos Orotina), Heredia (menos Puerto

Viejo y Río frio de Sarapiquí) Cartago (menos Turrialba), y Alajuela (menos Orotina). 1.2. Zona

Norte (menos Upala). 1.3. Puntarenas (incluye Orotina) 1.4. Zona Sur (incluye San Isidro) 1.5.

Zona de Guanacaste (incluye Upala y Mal País) 1.6. Zona de Limón (incluye Puerto Viejo de

Sarapiqui y Turrialba) (folio 132 del expediente administrativo del concurso). Este mismo anexo

del cartel regula todo lo referente a las áreas de limpieza, el horario y el personal requerido para

prestar el servicio en cada cajero convencional o satelital, ubicado en las diferentes zonas

(folios 122 a 132 del expediente administrativo del concurso), de lo cual se deriva que

ciertamente la cantidad de personal e insumos no podría ser equivalente por cuanto la cantidad

de oficinas a atender así como el espacio físico varía según la cantidad de oficinas habidas en

cada zona. Véase por ejemplo el caso de la Zona 3 Puntarenas, en donde el servicio deberá

prestarse en un total de diez oficinas y diecisiete cajeros:

14

(folio125 del expediente administrativo). A diferencia de lo que sucede en la Zona Sur, en donde

el servicio debe considerarse para un total de doce oficinas y cinco cajeros satelitales:

(folio 124 del expediente administrativo). Así entonces, lleva razón el adjudicatario al señalar

que cada zona requiere condiciones particulares del servicio que no resultan idénticas en todos

15

los casos. En esa línea, se tiene por acreditado que el apelante cotizó un precio idéntico de

¢2.921,74 por la hora de servicio, en las seis zonas que integran el objeto, cuya estructura y

costos de mano de obra es el mismo en todos los casos (hecho probado 3). Lo anterior lleva al

adjudicatario a presumir, que esta forma de cotización unívoca en cada una de las zonas puede

llevar a un precio excesivo o ruinoso según sea el caso. Sin embargo, de su argumento no es

posible identificar cuáles son aquellas zonas en donde el precio cotizado resulta ser ruinoso o

bien excesivo tal cual lo ha manifestado, ni tampoco consta la demostración de cuáles son los

rubros considerados en los precios de la oferta de la apelante que no resultarían suficientes

para atender el objeto o bien, ante el argumento de precio excesivo, el ejercicio demostrativo

mediante el cual determine que los precios del apelante se apartan de los rangos normales del

mercado o bien, que supere con ellos una razonable utilidad, conforme se establece en el

artículo 30 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Este ejercicio es

fundamental, en la medida que la carga de la prueba recae sobre quien alega el incumplimiento,

en este caso la empresa adjudicataria que como parte de su giro comercial precisamente

conoce el comportamiento de este tipo de actividades, por lo que le corresponde desarrollar en

su argumentación las razones por las cuales determina que el precio ofrecido impacta de forma

negativa los términos del contrato de frente a las considerando las particularidades de cada

zona, circunstancia que se echa de menos en el recurso. Así las cosas, el adjudicatario no ha

logrado acreditar que la empresa apelante cotizara un precio inaceptable en los términos que

regula la normativa, y que amerite la exclusión de la oferta, por lo que procede declarar sin

lugar este extremo del recurso. B) Sobre el costo por reserva de feriados: Manifiesta el

adjudicatario, que el recurrente realizó una cotización indebida en cuanto a su precio y/o

estructura de costo o precio, debido a que no cotizó debidamente la rubro de mano de obra,

particularmente lo atinente a los feriados, lo cotizó como parte de sus costos o gastos

administrativos, lo cual no es permitido. A su criterio, Eulen realiza una mala interpretación de la

legislación laboral y evidencia el hecho de que este costo no fue contemplado dentro de sus

estimaciones salariales (mano de obra). Argumenta que los feriados se encuentran

contemplados en el Código de Trabajo mediante el título tercero de las jornadas, de los

descansos y de los salarios, capítulo que especifica primeramente todo los concerniente a las

jornadas laborales aplicables en el país, esto desde el artículo 135 hasta el 146. Todos estos

artículos son la base utilizada para el costo de la mano de obra, puesto que la misma se

compone de los horarios del personal, vacaciones a disfrutar y de los días feriados por lo que la

16

apreciación de Eulen no tiene ninguna lógica jurídica para ser considerada como gasto

administrativo si legalmente se encuentra contemplada como un rubro de salarios a nivel legal.

Explica que en materia de reajustes de precios, los índices de cálculo entre la mano de obra y

los gastos administrativos son totalmente diferentes, por lo que los márgenes de aumento en

cada línea van ser también diferentes. Al aplicar la fórmula del reajuste al precio actual de

Eulen, los resultados muestran que lo salarios para el mes de enero del presente año s

incrementaron en un 2,43%, sin embargo un aumento de 1.85% en los gastos administrativos,

por ende no les alcanzaría para compensar esta sección. El apelante responde que sí incluyó la

reserva de feriados y asuetos en los costos indirectos del precio cotizado. Explica que dicha

reserva es una provisión contable, ya que los feriados varían año con año y los asuetos no son

los mismos para todas las regiones, ya que también cambian de cantón en cantón, y a veces

los asuetos se incrementan en razón de eventos de la naturaleza, como sucedió el año pasado.

Continúa afirmando que sí tiene una reserva para hacer frente a los feriados, lo único es que

ubicó dicha reserva en los gastos administrativos o costos indirectos, pero ello en nada invalida

la oferta económica ni sugiere un precio ruinoso. En cuanto al reajuste, señala que la tesis de

SELIME no considera los efectos inflacionarios ciertos que varían en cada caso. El Banco

manifiesta que los argumentos de la empresa adjudicataria son meras especulaciones, y sobre

este aspecto se refirió en el análisis de ofertas, en donde concluyó que su reserva fue incluida

en el concepto de gastos administrativos y al ser este un aspecto de organización de la

empresa, no posee competencia para determinar cómo se deben de manejar los costos.

Criterio de la División: Sobre este aspecto en concreto, conviene contextualizar la discusión

con los aspectos relacionados del cartel. De esta forma, la cláusula cuarta del apartado de

Horario de Servicio, regulado en el Anexo No. 4 denominado Especificaciones técnicas mínimas

para la limpieza de cajeros convencionales y satelitales del BCR, que “Para los cajeros

satelitales: El horario de servicio comprende de lunes a domingo, e incluye días feriados y de

asueto. (…)” (folio 113 del expediente administrativo del concurso) Ahora bien, para efectos de

estimar estos costos en la oferta, el Banco determinó mediante Anexo No. 6 denominado

Formulario para presentar la oferta correspondiente al precio por hora para cada una de las

zonas geográficas, que los costos de mano de obra debían presentarse conforme al siguiente

desglose:

17

(folio 107 del expediente administrativo del concurso). Realizadas las precisiones anteriores en

cuanto al horario de servicio y el formato de presentación de la oferta, se verificó que la

empresa apelante cotizó un precio ya mencionado de ¢2.921,74 por la hora de servicio, en

todas las zonas geográficas, para lo cual detalló la estructura y costos de mano de obra se

desglosan de la siguiente manera:

ESTRUCTURA DE COSTOS

RUBRO % MONTO

Mano de obra con cargas sociales 72,89% ¢2.129,71

Insumos 6,08% ¢177,68

Gastos Administrativos 10,00% ¢292,11

Utilidad 11,03% ¢322,23

Total 100,00% ¢2.921,74

DESGLOSE COSTO DE MANO DE OBRA

RUBRO (con cargas sociales) % MONTO

Costo por hora por misceláneo 94,79% ¢2.018,67

Costo reposición vacaciones por misceláneo 3,69% ¢78,50

Costo reserva feriados y asuetos por misceláneo (ver Gast. Adm)

0,00% -

Costo por supervisión 1,53% ¢32,54

Total mano de obra 100,00% ¢2.129,71

(hecho probado 3). Del esquema anterior es posible desprender que, la empresa estableció la

reserva por concepto de feriados y asuetos en la suma de 0%, sobre lo cual incluso advierte

que para este rubro debe remitirse a lo indicado para el caso de gastos administrativos. A partir

de lo anterior, el señor Rodrigo Aguilar en calidad de Supervisor de la Oficina de Contratación

Administrativa solicitó a la empresa Eulen de Costa Rica S.A.: “(…) subsane lo dispuesto en el

punto 1 del anexo #6 “Formulario para presentar la oferta correspondiente al precio por hora

para cada una de las zonas geográficas” del cartel, en lo referente al detalle. Por lo tanto debe

presentar el presupuesto detallado de cada componente de la estructura de costos” (hecho

18

probado 4); solicitud que consta atendida mediante nota de fecha siete de octubre de dos mil

diecisiete, en donde la empresa apelante adjunta el siguiente detalle de costos de mano de

obra, el cual aplica para cada una de las seis zonas geográficas ofertadas:

DETALLE % COSTO

MENSUAL

TNC 293.132,67 ¢1.409,29

TSC 315.364,86 ¢21,87

Días Feriados -

Vacaciones 3,89% ¢55,66

Subtotal Salarios + Pagos Extra + Vacaciones ¢1.486,82

DETALLE CARGAS SOCIALES APLICADAS

C.C.S.S. (Enfermedad y Maternidad 9,35% + I.V.M 5,08%) 14,33% ¢213,06

Cuota Patronal Banco Popular 0,50% ¢7,43

INA 1,50% ¢22,30

IMAS 0,50% ¢7,43

Asignaciones Familiares 5,00% ¢74,34

Fondo de Capitalización Laboral 3,00% ¢44,60

Aguinaldo 8,33% ¢123,85

Fondo de Pensiones Complementarias 1,50% ¢22,30

Cesantía 5,33% ¢79,25

Póliza del INS 3,25% ¢48,32

Subtotal cargas sociales 43,24% ¢642,90

TOTAL ¢2.129,71

(hecho probado 5). Se aprecia del citado desglose, que el oferente no contempló el costo

relacionado a la reserva de feriados, en los términos que lo exige el cartel, razón por la cual el

señor Francis Hernández por parte del Área de Licitaciones del Banco, mediante oficio del

veintiséis de octubre de dos mil diecisiete, le solicita a la empresa Eulen de Costa Rica S.A.

aclarar entre otras cosas lo siguiente: “De acuerdo a la estructura de costos presentada, sírvase

aclarar porque no fue incluido dentro del costo de mano de obra el rubro de días feriados, esto

de acuerdo a lo solicitado en el punto 2 anexo #6 del cartel” (hecho probado 6), sobre lo cual la

empresa Eulen de Costa Rica S.A. respondió: “La razón por el cual no fue incluido en el costo

de mano de obra la reserva por feriados y asuetos, es debido a que este rubro es una provisión

contable que se revierte al costo en diferentes montos, de acuerdo al mes o incluso, al año, y

en el caso de los asuetos en particular, estos no afectan de forma general el total del contrato o

19

incluso de una zona, pues está sujeto a la cantidad de feriados o asuetos que hallan en el mes

y el área geográfica en cuestión. Incluso los asuetos son probabilísticos, pues no se tiene

certeza de si alguna eventualidad puede producirlos (festividades, emergencias nacionales,

etc.) Es decir, los feriados y asuetos no es un costo directo, tal como si lo son el salario y sus

cargas sociales. Al ser entonces una provisión o reserva contable que se carga al costo según

el mes, año u ocasión, esta se considera un gasto administrativo y no puede ser parte del costo

directo de mano de obra” (hecho probado 7). Según puede verse del análisis técnico de las

ofertas, el Banco encontró satisfactorias las explicaciones brindadas por el apelante, en la

medida que la señora Fany Aráuz Valle por parte de la Oficina de Mantenimiento del Banco

concluyó: “se procedió a valorar la información y se determina que existe un incumplimiento no

trascendente de la empresa, al no incluir el rubro de feriados dentro del costo de mano de obra,

tal y como se solicitaba en el cartel, sin embargo dicho rubro si está considerado en el monto

ofertado como una reserva contable en gastos administrativos. Considerando lo anterior y

amparado al principio de eficiencia y conservación de las ofertas más convenientes, al ser un

incumplimiento no trascendente, puesto que se incluye una reserva contable en gastos

administrativos para el rubro de feriados, se determina que la oferta de la empresa Eulen de

Costa Rica S.A. es elegible para continuar en este proceso licitatorio” (hecho probado 8). Pese

a lo anterior, la adjudicataria cuestiona la elegibilidad de la oferta, vista la forma y el concepto

bajo el cual el apelante contempló la reserva de feriados, por lo que corresponde analizar la

naturaleza de esta reserva para así determinar si el apelante cotizó apegado a la legalidad. En

primer orden, corresponde partir del término “feriado”, el cual ha sido definido por la Sala

Segunda de la Corte Suprema de Justicia: “IV.- El llamado "día feriado", es aquél dispuesto por

Ley. Según la doctrina ha sido contemplado por el legislador, a efecto de que, el trabajador,

pueda participar en las celebraciones propias de alguna fecha cargada de significado; entre

otras, por razones históricas o de carácter cultural; mientras que el día de asueto no tiene su

fundamento en una ley y responde a un hecho de orden excepcional. En el ordenamiento

jurídico, específicamente no se le han ligado consecuencias al hecho de trabajar en un día de

declarado de asueto. Más, tomando en cuenta la finalidad del asueto, así como la del feriado;

fechas ambas en las que los trabajadores están dispensados de prestar sus servicios, entiende

la Sala que, si por algún motivo el servidor debe laborar, la solución para ambos supuestos ha

de ser la misma. Es decir, por paridad de razón, debemos recurrir a la regulación contenida en

la legislación laboral, para el caso del trabajo en día feriado, a fin de establecer el salario que

20

debe percibir el servidor, por el trabajo en un día declarado de asueto (artículos 149 y 152 del

Código de Trabajo) (…)”. (Ver resolución Nº 2001-00319 de las nueve horas cuarenta minutos

del trece de junio de dos mil uno). De lo anterior ciertamente se extrae, que el día feriado es un

concepto legal precisamente regulado en el Código de Trabajo de Costa Rica, según el cual se

dispensa al trabajador de laborar en aquellas fechas de especial raigambre histórico cultural

para el país, y que han sido definidas en el artículo 148 de la norma, que en lo conducente cita:

“Se considerarán días feriados y, por lo tanto, de pago obligatorio los siguientes: el 1 de enero,

el 11 de abril, el Jueves y Viernes Santos, el 1 de mayo, el 25 de julio, el 15 de agosto, el 15 de

setiembre, y el 25 de diciembre. Los días 2 de agosto y 12 de octubre también se considerarán

días feriados pero su pago no será obligatorio. El pago de los días feriados se efectuará de

acuerdo con el salario ordinario, si el trabajador gana por unidad de tiempo, y según el salario

promedio devengado durante la semana inmediata al descanso, si el trabajo se realiza a

destajo o por piezas. (…)” De esta forma, el legislador ha previsto en la norma claramente las

fechas en las cuales el trabajador no debe ejecutar labores, salvo que la naturaleza del servicio

así lo amerite, y en este último caso la consecuencia ineludible la constituye el pago doble de la

jornada diaria para esta fecha. De una lectura del artículo 148 referido, ciertamente puede

extraerse que el pago de los días feriados es un costo que deriva del salario ordinario, base

sobre la cual se calcula el importe para el día inhábil así laborado. Siguiendo esta misma tesis,

la Procuraduría General de la República ha señalado: “De una lectura integral de esa

normativa, es claro que el patrono tiene la obligación de otorgar los días feriados a los

empleados o funcionarios públicos bajo las jornadas comunes de trabajo que existen en la

Administración Pública, que por lo general es la jornada acumulativa de lunes a viernes, a que

hace alusión en su consulta. Sin embargo, si por necesidad imperante del servicio que se

presta, se requiere que trabajen en alguno de esos días, la Administración deberá pagarles con

el doble del salario ordinario, en los términos del segundo párrafo del precitado artículo 152, tal

y como se observará más adelante. De ese modo, ha sido reiterado el criterio de los Altos

Tribunales de Trabajo, cuando han subrayado: “…También en este aspecto, la jurisprudencia

ha sido clara en señalar que cuando el trabajador reclama el pago de días feriados, debe

demostrar la efectiva labor durante esos días. Lo anterior, porque de acuerdo con la ley, los

días feriados son considerados inhábiles para el trabajo, es decir, que el trabajador no está

obligado a prestar sus servicios en las específicas fechas que señala la ley. En aquellos casos

en que se incumpla esa disposición, y sin perjuicio de las sanciones legales que le puedan

21

corresponder, el patrono debe reconocer al trabajador, el doble del salario (artículo 149 del

Código de Trabajo). (Véase: Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 2002-00101

de las 14:35 horas del 13 de marzo de 2002. En el mismo sentido, Sentencias Números, 2005-

541 de las 8:35 horas de 22 de junio del 2005, 2004-00345 de 9:20 horas de 12 de mayo del

2004 y 2001-240 de 10:00 horas del 2 de mayo del 2001.) Asimismo, este Despacho en similar

hipótesis, ha señalado: "(…)" De lo expuesto, puede concluirse que el asueto es un feriado que

debe ser remunerado. Por ello, en lo que corresponde a la retribución de ese o esos días, si por

alguna especial circunstancia se labora, el importe salarial ha de ser doble. Cabe aclarar que

cuando el salario es quincenal o mensual, en cuyos casos, es sabido, se cubren los salarios de

todos los días, feriados y no feriados de dichos períodos, la entidad patronal cumple con la

doble retribución cancelando un pago adicional a la obligación sencilla”. Así las cosas,

tratándose en aquellos casos en que el salario o servicio se facture de forma mensual, cual es

el caso en concreto según se desprende de la cláusula 17 del cartel, que viene a establecer que

“el pago por los servicios recibidos en cada edificación se efectuará una vez al mes” (folio 144

del expediente administrativo), y una vez determinado que el servicio debe ejecutarse en

horario inhábil para el caso de los cajeros satelitales, ciertamente se genera una obligación

adicional para la empresa de asumir un pago adicional por cada trabajador. Corolario de lo

anterior, este pago adicional o “costo de reposición” es aquel importe que se debe remunerar al

trabajador (o trabajadores) que cubrirán un determinado puesto durante un feriado de ley. Bajo

esta misma lectura, el Equipo de Gestión y Asesoría Interdisciplinario (EGAI) de esta División

ha señalado en otras oportunidades: “A mayor abundamiento, respecto del costo de reposición

de feriados, según lo indicado en el supuesto 2.1.1 del criterio técnico contenido en el ya

mencionado oficio DCA-0065, se reitera que el modelo de costos aplicado por esta instancia

técnica toma en consideración que cuando el pago del salario se realiza por quincena o por

mes se entienden cubiertos todos y cada uno de los días feriados. Aunado a ello, se tiene que

los trabajadores serán objeto de un reconocimiento adicional cuando laboren un día feriado de

pago obligatorio, concepto que se incorpora al modelo de costos en los términos indicados en el

segundo párrafo del supuesto 2.1.9, que literalmente señala: “Se considera para el cálculo del

costo de reposición de feriados 9 días, siendo que según el Código de Trabajo en cuanto a los

feriados establece que son 9 los días de pago obligatorio por ley”.” (Oficio DCA-0192 del treinta

de enero de dos mil doce) De esta manera, no puede interpretarse que el costo de reposición

de feriados constituya un costo indirecto, toda vez que se trata de un concepto de naturaleza

22

salarial, y como tal, corre la misma suerte de las prestaciones ordinarias y por ello forma parte

de los costos de mano de obra directa, esto es, y por ende está sujeto a la aplicación de cargas

sociales. Es por esta razón que no lleva razón el apelante al señalar que su costo por reserva

de feriados fue cotizado a manera de costo indirecto, en el rubro de gastos administrativos, por

cuanto el costo por reposición de feriados constituye un importe salarial que no está sujeto a

una probabilidad, sino que su disfrute ya ha sido impuesto por ley y en consecuencia no es un

gasto disponible para el oferente, razón por la cual dicho costo debió reflejarse dentro de los

costos de mano de obra, tal y como lo exigió el Banco en el Anexo No. 6 en cuanto a la

presentación de las ofertas. De esta manera, en la discusión del caso carece de relevancia si el

porcentaje de gastos administrativos es suficiente para cubrir o no el costo de reposición, lo

cual en todo caso no se ha demostrado por parte del aquí apelante. La omisión por parte de

Eulen al no haber cotizado el costo de reposición de feriados dentro del rubro correspondiente

de mano de obra ciertamente constituye un vicio trascendental, en la medida que el Banco no

posee un precio cierto y definitivo que refleje el valor real y así garantice el cumplimiento de las

obligaciones que se requieren para la ejecución del servicio en los términos y horarios que se

han pactado para esta contratación. En consecuencia, la oferta deviene inelegible y no puede

resultar beneficiaria de una readjudicación. Por todos los elementos antes esgrimidos, se

declara con lugar este extremo del recurso.--------------------------------------------------------------------

IV. Sobre el fondo del recurso: Si bien se ha destacado que la apelante no ostenta la

posibilidad de resultar adjudicataria, lo cierto es que la recurrente señala dentro de su recurso

de apelación una serie de incumplimientos a la empresa adjudicataria, por lo que de manera

oficiosa se entrarán a conocer, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 28 y 37 de la

Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que establecen que la Contraloría

General de la República, en el ámbito de su competencia, de oficio o bien a instancia de parte,

podrá declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, que advierta en los actos o contratos

administrativos de los sujetos pasivos. Manifiesta el apelante, que la oferta de SELIME contiene

tres vicios graves, que en conjunto o por separado determinan su inelegibilidad, ya que recaen

sobre aspectos esenciales del concurso, como es el caso de la experiencia mínima para pasar

la etapa de admisibilidad, el doble cobro en cuanto al tema de la cuadrilla, y una violación al

tema de la omisión de reserva para el pago de los trabajadores de dicha empresa. En cuanto a

la experiencia de admisibilidad, menciona que una de las tres cartas admitidas, emitida por el

Patronato Nacional de la Infancia (PANI, en adelante), debió ser excluida en primer orden

23

siendo que el servicio no se brindó a satisfacción, y en segundo orden por el metraje real de las

áreas de limpieza. Señala que el cartel, al exigir "área física de edificaciones" no permite

margen para área verde. Agrega que hay tres oficinas, la Dirección Región Caribe y Aldea

Moín, Albergue La Roxana de Guápiles y Albergue Transitorio de Cartago en donde un

porcentaje alto corresponde a área verde, siendo un porcentaje mínimo lo que corresponde a

áreas de edificaciones que solicita el cartel de marras, lo cual corrobora que esta carta no debió

tomada en cuenta para el análisis de la admisibilidad del oferente. Por otra parte desarrolla, que

la empresa adjudicataria ha incorporado a su oferta el costo de Cuadrilla que es lo mismo

Requerimientos Adicionales del Anexo #3, sobre lo cual el cartel claramente determina que el

precio de los requerimientos complementarios no es considerado en el sistema de evaluación,

sino que se solicitará una cotización aparte, En ese sentido estima que las laboras

complementarias serán pagadas por partida doble cuando el Banco así lo requiera. Finalmente,

como último aspecto, el apelante manifiesta que en la oferta, la empres adjudicataria no

incorporó la reserva de feriados para la mano de obra de los misceláneos, como si lo hizo para

los cajeros. El adjudicatario considera que la subsanación de experiencia, aun no referenciada

en una oferta, como hecho histórico, procede en todo tiempo del procedimiento de contratación

y hasta en la etapa recursiva, sobre lo cual aporta una nueva carta emitida por el Banco

Nacional de Costa Rica. En referencia a la cuadrilla, explica que su costo va destinado a cumplir

con las tareas determinadas en la sección de la frecuencia del servicio de limpieza,

específicamente en las tareas semanales como conocedores de los servicios del banco, ya que

actualmente son proveedores en varios sectores, y muchas de estas tareas no van a poder ser

realizadas por medio de personal regular. En cuanto a la reserva de feriados, defiende que el

cartel pide labores en días feriados solo en cuanto a los trabajos para los cajeros automáticos,

no así para las labores en cuanto a las oficinas de la institución, las cuales no trabajan los días

feriados. El Banco explica que a la hora de verificar el cumplimiento en el caso de la nota

aportada por parte del Patronato Nacional de la Infancia, la valoración inicial fue positiva,

mientras que al verificar con ocasión del recurso y la nota de prueba aportada por la empresa

apelante, determina que las áreas de edificación en efecto son menores y no cumpliría con la

experiencia mínima solicitada. Para el caso de la nota del Banco Nacional y que fue aportada

por la empresa adjudicataria en la respuesta inicial, el Banco realizó la valoración

correspondiente y determina que la información que allí se consigna demuestra un área que no

supera los 50.000m2 de admisibilidad. En cuanto al costo de la cuadrilla, el Banco lo interpreta

24

como un equipo de soporte para las tareas diarias o semanales sin que necesariamente

implique la duplicación de los costos. Finalmente, en lo que se refiere a la reserva de feriados,

comparte el criterio de la empresa adjudicataria en el sentido que solamente se requiere laborar

en días feriados, en cajeros satelitales, sobre lo que no evidencia incumplimiento alguno.

Criterio de la División: A) Sobre la experiencia de admisibilidad. Visto el planteamiento de la

recurrente con el cual pretende excluir la oferta de la empresa adjudicataria, corresponde

analizar en primer término cuales son la reglas del cartel conforme a las cuales se selecciona a

la oferta ganadora, y de seguido, si la empresa adjudicataria reúne tales condiciones. Se

constata del apartado de Experiencia Mínima del Oferente (Criterios de Admisibilidad),

cláusulas 27 a 29 del pliego, que el oferente debía acreditar experiencia en contratos de

limpieza, bajo las siguientes reglas: “27. Se requiere contar con los servicios de una empresa ya

consolidada en el ramo de servicio de aseo y limpieza de edificaciones. Esta deberá ser una

empresa con amplia experiencia en esta actividad y que cuente con la capacidad técnica,

financiera, logística y de recurso humano para encargarse del servicio. 28. Para ello el oferente

debe contar con experiencia en contratos definidos o por demanda en servicios de limpieza,

presentando como mínimo tres cartas de referencia de empresas a nivel nacional, públicas o

públicas y privadas en los que la ejecución contractual haya sido brindada posterior al 01 de

enero de 2010. Para tales efectos tendrá que demostrar dicha experticia bajo las siguientes

consideraciones: 28.1 Que la duración del servicio en cada empresa no puede ser menor a un

año. 28.2 Que una de las cartas necesariamente sea extendida por una institución pública, esto

debido a que el Banco se rige por el derecho público y no privado. 28.3 Que en al menos una

de las tres cartas demuestre que ha tenido la capacidad de atender un área física de

edificaciones, que en su sumatoria no deberá ser menor a los 87.000m2 con un solo cliente

simultáneamente. 28.4 Por su parte, para las dos cartas restantes, cada una de ellas deberá

demostrar que ha tenido la capacidad de atender un área física de edificaciones donde la

sumatoria no deberá ser menor a los 50.000m2 con un solo cliente simultáneamente. 28.5 Para

consolidar el área total de cada referencia presentada, se efectuará la sumatoria de áreas

concernientes a cada contrato que el oferente tenga con el mismo cliente. Por ejemplo si un

oferente tiene contratos con un mismo cliente en diferentes zonas, se realizará la sumatoria de

todas las áreas para obtener la cantidad total, misma que será considerada en la evaluación

respectiva siempre y cuando el servicio haya sido brindado en forma simultánea durante al

menos un año. No serán consideradas referencias de un mismo cliente cuando los servicios no

25

hayan sido brindados simultáneamente por al menos 1 año. 28.6 Las referencias presentadas,

deberán venir firmadas por un funcionario de la institución o empresa donde se brinde el

servicio, el cual debe estar debidamente autorizado para emitir y firmar estos documentos. El

Banco se reserva el derecho de corroborar la procedencia de la información brindada y en caso

de alguna anomalía esta no será válida. 28.7 Por su parte las referencias deben tener como

máximo 60 días hábiles de expedida. 28.8 Cada referencia debe contener la siguiente

información de la entidad o empresa a la cual se le brinda o brindó el servicio: (...) Grado de

satisfacción por el servicio brindado. Se aceptarán referencias únicamente donde el servicio

haya sido recibido a satisfacción como mínimo. 29. El Banco se reserva el derecho de verificar

la información suministrada, la que en caso de ser falsa o inexacta, provocará la exclusión de la

oferta del concurso y las acciones que de ello se puedan desprender”. (folio 138 del expediente

administrativo del concurso). A partir de las reglas antes transcritas, el Banco determinó como

parámetro de admisibilidad, que los oferentes acreditaran poseer experiencia con al menos tres

clientes, a los cuales se hubiere brindado los servicios de limpieza en áreas no menores a

87.000 metros cuadrados en un caso, y 50.000 metros cuadrados para los dos restantes

clientes. Bajo ese escenario, se tiene que SELIME aportó con su oferta, once referencias en

cuanto a experiencia en servicios de aseo y limpieza, de las cuales destacan las siguientes:

REFERENCIA FECHA DESCRIPCIÓN DEL SERVICIO

Patronato Nacional de la Infancia 20 de setiembre de 2017 servicio de limpieza en oficina y albergues, Licitación Pública 2015LN-000001-000610001.

Banco Nacional de Costa Rica 11 de setiembre de 2017 servicio de limpieza general de las oficinas, según el detalle de oficinas, metraje y contrataciones allí consignadas.

Universidad de Costa Rica 12 de julio de 2017 servicio de limpieza en un área aproximada de 170.000m2, Licitación Pública 2015LN-000004-0000900001.

Instituto Costarricense de Electricidad 19 de setiembre de 2017 servicio de limpieza en un área aproximada de 257.880,36 m2, Licitación Pública 2015LA-0043-Merlink.

(hecho probado 9). De estas once cartas, el Banco consideró tres, para efectos de determinar

que la empresa adjudicataria cumple con la experiencia de admisibilidad, a decir:

Oferta #2 Empresa que emite la carta

Metros cuadrados

Duración del Servicio

Duración del servicio de al

menos un año

Referencia extendida por una

Institución Pública

Dos cartas de referencias

cada una con 50.000m2 en edificaciones

Servicio satisfactorio

Servicios de Limpieza a su Medida

Patronato Nacional de la

Infancia

54476, 37 m2

Abril 2016 a la fecha

Sí Sí sí sí

26

SELIME

S.A. Universidad de Costa Rica

170.000,00 m2

26 de Julio 2016 a la

fecha Sí Sí sí sí

ICE (Instituto Costarricense de

Electricidad)

257.880,36 m2

Mayo 2016 a la fecha

Sí Sí sí sí

(hecho probado 15). No obstante lo anterior, el apelante ha traído a discusión elementos para

desvirtuar el cumplimiento de la nota expedida por parte del Patronato Nacional de la Infancia,

incumplimiento que el adjudicatario pretende rebatir a través de la subsanación de otra carta

expedida por el Banco Nacional, por lo que se analizará cada caso por separado, para una

mejor comprensión. 1) Carta expedida por el Patronato Nacional de la Infancia: Consta de la

oferta de la empresa Selime, la carta expedida por el Patronato Nacional de la Infancia en fecha

veinte de setiembre de dos mil diecisiete, en la que consta que la empresa brindó servicios de

limpieza los cuales fueron recibidos parcialmente a satisfacción, según fueron contratados

mediante Licitación 2015LN-000001-000610001, conforme al siguiente detalle:

OFICINA ÁREA DE

COBERTURA (m2) INICIO FINALIZACIÓN

Dirección Regional de Cartago 550 26/4/2016 25/4/2018

Oficina Local de Cartago 3300,26 26/4/2016 25/4/2018

Albergue Transitorio de Cartago 9000 20/4/2016 19/4/2018

Oficina Local de Turrialba 250 26/4/2016 25/4/2018

Albergue de Turrialba 449,86 20/4/2016 19/4/2018

Oficina Local de los Santos 600 26/4/2016 25/4/2018

Oficina Local de la Unión 650 26/4/2016 25/4/2018

Dirección Región Caribe y Aldea de Moín 20000 2/5/2016 1/5/2018

Oficina Local de Limón 275,83 20/4/2016 19/4/2018

Oficina Local de Talamanca 250 20/4/2016 19/4/2018

Oficina Local de Siquirres 250 20/4/2016 19/4/2018

Oficina Local de Pococí 915 20/4/2016 19/4/2018

Albergue la Roxana de Guápiles 10000 26/4/2016 25/4/2018

Dirección Regional Chorotega 294 1/6/2016 31/5/2018

Oficina Local de Liberia 900 1/6/2016 31/5/2018

Albergue Lucecitas Valientes 909 15/4/2017 14/4/2018

Oficina Local de Cañas 312 26/4/2016 25/4/2018

Oficina Local de Santa Cruz 900 20/4/2016 19/4/2018

Albergue Osito Pequitas 643,71 15/4/2017 14/4/2018

Oficina Local de Nicoya 190,46 20/4/2017 19/4/2018

27

(hecho probado 10) Con respecto a la referencia de análisis, consta que el señor Rodrigo

Aguilar Solórzano, en calidad de Supervisor de la Oficina de Contratación Administrativa del

Banco le solicita a la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. entre otras cosas

lo siguiente: “(…) Subsanar cartas de las entidades: Patronato Nacional de la Infancia Banco

Nacional, ya que de acuerdo a la revisión preliminar de las ofertas, existen contratos que no

cumplen con el punto 28.1 del cartel (…)” (hecho probado 12). Dicho requerimiento fue atendido

por la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A., sobre lo cual aportó una

segunda carta emitida por el Patronato Nacional de la Infancia en fecha doce de octubre de dos

mil diecisiete, en la que adiciona a los servicios referidos inicialmente, las actividades de

limpieza ejecutadas mediante contratación directa de escasa cuantía 2010CD-000249-01

ejecutados entre el ocho de junio de dos mil diez al siete de junio de dos mil once:

OFICINA AREA DE COBERTURA (m2)

Oficina local de Coto Brus 1970,00

Oficina local de Buenos Aires 2300,00

Oficina local de Corredores 1118,96

(hecho probado 13). Al respecto, se desprende de la evaluación técnica de ofertas, que el

Banco consideró que esta referencia por parte del Patronato cumple con cada una de las

condiciones señaladas para acreditar experiencia, por cuanto de la sumatoria de áreas obtiene

un total de 54.476,37 metros cuadrado (hecho probado 15). Cabe mencionar, que del estudio

técnico referido no consta cuáles fueron las áreas y oficinas tomadas en consideración para

concluir este dato, en aplicación de las reglas cartelarias. Con respecto a esta sumatoria, el

apelante ha incorporado con su recurso otra carta expedida por el mismo Patronato Nacional de

la Infancia en fecha diez de enero de dos mil dieciocho, en la que consta: a) que el Albergue

Transitorio de Cartago posee un terreno inscrito con un área de 583,08m2 con un área de

cobertura de 70% igual a 408,15m2 y un área verde de de 174,92m2; b) que la Dirección

Regional Caribe y Aldea Moín posee un terreno con un área de 1947,16m2 de cobertura y un

área verde de 18.223,46m2; c) que el inmueble de Punta Riel Roxana de Guápiles posee un

terreno de 37800m2, con una cobertura de 2188m2 y un área verde de 8247m2, el resto del

lote verde virgen (hecho probado 18). Del contenido de la nota es posible desprender una

variación importante en cuanto al metraje inicialmente contemplado que para estas tres oficinas

que sumaba en total 39.000 metros cuadrados, cuando en la realidad corresponde a una

cobertura de 4543,31 metros cuadrados:

28

OFICINA ÁREA DE

COBERTURA (m2)

COBERTURA SEGÚN ACLARACION APORTADA POR EL APELANTE (m2)

DISMINUCIÓN (m2)

Albergue Transitorio de Cartago 9000 408,15 8591,85

Dirección Región Caribe y Aldea de Moín 20000 1947,16 18052,84

Albergue la Roxana de Guápiles 10000 2188,00 7812,00

TOTAL 39000 4543,31 34456,69

Del análisis anterior, este órgano contralor entiende que habría un área de 34456,69 metros

cuadrados que impactan el área total considerada por el Banco, y esta disminuiría

eventualmente hasta 20.019,68 metros cuadrados, con lo cual no superaría el mínimo de

50.000 metros que requiere el cartel. Sobre el particular, el Banco confirmó en su respuesta

inicial, que “las áreas con edificación son menores a las solicitadas en el cartel, por lo que la

carta no cumpliría con el metraje requerido y por ende no cumpliría con la experiencia mínima

solicitada” (folio 203 del expediente del recurso de apelación). De las manifestaciones del

propio Banco es posible extraer que la información que inicialmente contenía la carta si le

permitía al oferente superar el requisito, no así en el escenario actual en donde se ha precisado

con mayor información el área real de tres de las oficinas del Patronato, cantidad que en todo

caso no resulta ser admisible como experiencia en los términos que regula el cartel, que es en

concreto “demostrar que ha tenido la capacidad de atender un área física de edificaciones

donde la sumatoria no deberá ser menor a los 50.000m2 con un solo cliente simultáneamente”

(cláusula 28.4 del cartel, folio 138 del expediente administrativo) Lo anterior no ha sido rebatido

por la empresa Selime, en la medida que ha omitido en su respuesta desarrollo alguno para

sustentar el cumplimiento de esta carta. De su ejercicio, se desprende la intención acreditar el

cumplimiento del requisito cartelario mediante la subsanación de una carta distinta, la cual será

analizada de seguido para verificar lo acontecido y determinar si en el caso concreto dicha

constancia es de recibo para atender el requisito impugnado. 2) Carta del Banco Nacional de

Costa Rica. Se tiene por demostrado, que la empresa SELIME aportó desde su oferta, la carta

L-3891-2017 expedida por el Banco Nacional de Costa Rica en fecha once de setiembre de dos

mil diecisiete, en la que consta que la empresa brindó servicios de limpieza en las agencias de

Limón, Cariari, Guápiles, Bri Bri, Centro Comercial Puerto Limón, Puerto Viejo e Limón,

Cartago, San Juan de la Unión, Concepción de la Unión, Paseo Metrópoli, Zona Comercial Tres

Occidente Cartago, La Virgen de Sarapiquí, San Miguel de Sarapiquí, Puerto Viejo de

Sarapiquí, Río Frío, Santa Rita de Río Cuarto, Centro Corporativo San José, Zapote, Zapote

No. 1, Barrio México, Coronado, Plaza Cristal, Guadalupe, el Alto de Guadalupe, Calle Blancos,

29

Poás, Orotina, Florencia de San Carlos, San Ramón, San Ramón No. 1, Naranjo, Naranjo No.

1, Grecia, Bijagua de Upala, Santa Elena de Monteverde, Aguas Claras, Bagaces, Golfito, Tres

Ríos, Curridabat, Siquirres, Puerto Viejo Limón Sarapiquí, Limón, Basílica de los Ángeles,

Desamparados, Buenos Aires de Puntarenas, Quepos y Santa Cruz, según el detalle de

contrataciones referidas en la constancia (hechos probados 9 y 11). Sobre dicha información,

se desprende del expediente administrativo, que en el mismo acto en que el señor Rodrigo

Aguilar Solórzano, en calidad de Supervisor de la Oficina de Contratación Administrativa del

Banco solicitó a SELIME subsanar la carta del PANI, en igual forma requirió subsanar esta

referencia (hecho probado 12), sobre lo cual no es posible observar cuál fue el defecto que el

Banco haya observado. En concreto, la empresa adjudicataria respondió: ““En referencia a la

carta del Banco Nacional, nos queda un poco la duda en referencia a la solicitud del

cumplimiento del punto 28.1 del cartel, con lo que de primera mano solicitamos nos brinde un

poco más de información detallada acerca del cumplimiento de la carta puesto que desde

nuestro análisis la misma cumple con lo indicado en el cartel. Ahora bien, puede ser que exista

un poco de duda en la manera de interpretar la misma, para lo cual si podemos aclarar bien el

tema. El Banco Nacional a la hora de redactar la carta, considero fechas de ampliaciones de

servicios como como (sic) las fechas de trabajo, pero siempre determinaron el contrato de

origen del cual venían esas contrataciones, las cuales poseen las fechas correctas de servicio

(…)” (hecho probado 14). A pesar de las inquietudes señaladas por el oferente, en cuanto al

cumplimiento o no de la nota, el Banco destaca en su análisis de ofertas, que la carta emitida

por el “Banco Nacional, se realizó la consulta sobre los plazos de varias contrataciones, las

cuales tuvieron una duración de 6 meses de acuerdo a lo confirmado por la Institución, por tal

razón, se reconocieron solamente 34.873,75m2, siendo ésta insuficiente con lo solicitado”

(hecho probado 15). De frente a las conclusiones del Banco, SELIME ha incorporado al

presente trámite de impugnación, la carta L-3891-2017 expedida por el Banco Nacional de

Costa Rica en fecha once de setiembre de dos mil diecisiete, en la que consta que la empresa

brindó servicios de limpieza contratados, según el siguiente detalle de oficinas:

Oficina Metros Contratación Inicio Finalización

Acosta 319,20 2013CD-000895-01 10/12/2013 24/4/2015

Aguas Claras 146,60 2008LN-000002-01 9/2/2009 9/2/2013

Alajuela 1502,00 2015LN-000039-01 20/2/2017 Actualmente

Avenida 10 1522,00 2009LN-000012-01 13/3/2013 5/11/2015

Barrio México 287,00 2015CD-000010-0000100001 1/12/2015 Actualmente

30

Basílica los Ángeles 462,73 2009LN-000012-01 29/9/2010 6/11/2015

Bijagua de Upala 154,32 9/9/2009 9/9/2013

BriBri 293,00 2013CD-000879-01 11/10/2013 11/10/2017

Buenos Aires 2206,00 2015CD-000025-0000100001 20/11/2015 Actualmente

Calle Blancos 4333,00 2009LN-000012-01 22/1/2013 1/3/2015

Cariari 402,00 2015CD-000024-0000100001 1/12/2015 Actualmente

Cartago 2832,80 2015LN-000039-01 2/3/2017 Actualmente

Cartago Sur 2093,14 2009LN-000012-01 13/3/2013 29/10/2015

Centro Comercial Puerto Limón 437,00 2013CD-000879-01 31/10/2013 31/10/2016

Concepción de la Unión 688,00 2013CD-001193-01 5/8/2013 5/8/2017

Coronado 2005,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 16/10/2015

Curridabat 1772,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 30/5/2014

Desamparados 2061,00 2015CD-000037-0000100001 7/7/2016 Actualmente

El Alto de Guadalupe 1200,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 30/9/2014

Florencia de San Carlos 533,00 2013CD-002525-01 13/12/2013 13/12/2017

Golfito 676,00 2009LN-000012-01 9/2/2009 9/2/2013

Grecia 1184,00 2013CD-000749-01 21/11/2013 10/12/2014

Guadalupe 818,11 2009LN-000012-01 15/6/2013 21/1/2016

Guápiles 1240,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 6/3/2015

La Casona de Tibás 2172,00 2015LN-000039-01 20/2/2017 Actualmente

La Suiza de Turrialba 264,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 8/1/2016

La Virgen de Sarapiquí 266,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 16/4/2016

Limón 3651,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 29/4/2015

Moravia 1641,24 2009LN-000012-01 29/9/2010 29/9/2012

Naranjo 2251,75 2013CD-000823-01 6/1/2013 6/7/2014

Naranjo #1 387,00 2013CD-000888-01 20/1/2014 1/1/2015

Orosi 152,91 2009LN-000012-01 19/3/2012 16/6/2015

Orotina 680,59 2013CD-000749-01 21/11/2013 8/4/2015

Paseo Metrópoli 242,00 2013CD-000845-01 15/2/2014 Actualmente

Plaza Cristal 251,81 2013CD-002670-01 24/5/2014 Actualmente

Poás 833,00 2013CD-000749-01 8/10/2013 21/5/2015

Puerto Viejo de Sarapiquí 2765,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 12/2/2016

Puerto Viejo Limón 583,00 2015CD-000035-0000100001 13/1/2016 Actualmente

Quepos 1072,50 2015CD-000033-0000100001 19/1/2016 Actualmente

Regional San José 622,00 2009LN-000012-01 22/11/2012 22/11/2014

Río Frío 749,00 2015CD-000028-0000100001 1/12/2015 Actualmente

Rivera de Belén 411,56 2013CD-000990-01 28/2/2014 Actualmente

Sabanilla 1224,44 2009LN-000012-01 15/7/2013 10/6/2015

San Juan de la Unión 287,00 2009LN-000012-01 22/1/2013 29/8/2015

31

San Miguel de Sarapiquí 271,00 2009LN-000012-01 3/4/2013 29/10/2015

San Pedro 9334,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 17/4/2015

San Ramón 1190,76 2013CD-000823-01 6/1/2013 23/1/2015

San Ramón N# 1 225,49 2013CD-000823-01 6/1/2013 1/1/2015

Santa Cruz 2077,00 2015LA-000019-01 14/12/2015 Actualmente

Santa Elena de Monteverde 1183,00 2009LN-000012-01 9/2/2013 Actualmente

Santa Rita de Río Cuarto 321,00 2013CD-000888-01 20/1/2014 Actualmente

Siquirres 2477,00 2015CD-000030-0000100001 23/11/2015 Actualmente

Tres Ríos 733,00 2009LN-000012-01 4/5/2012 Actualmente

Turrialba 834,00 2009LN-000012-01 1/11/2014 31/1/2016

NA 2024,00 2009LN-000012-01 2/3/2013 2/3/2015

Zapote 548,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 29/10/2015

Zapote #1 450,00 2009LN-000012-01 28/11/2012 28/10/2015

Zona Comercial tres Occidente Cartago

307,32 2013CD-002707-01 14/4/2014 29/1/2016

(hecho probado 18). Sobre el particular, este órgano contralor concedió audiencia especial al

Banco licitante para que se refiriera al elemento de prueba aportado, según se observa del auto

de las once horas cincuenta y siete minutos del diecinueve de febrero de dos mil dieciocho, a lo

cual responde el Banco mediante el análisis realizado en oficio de fecha veintiuno de febrero de

dos mil dieciocho y señala: “la carta de referencia del Banco Nacional señala que la sumatoria

simple de metros cuadrados es de 71.651,27 m2, no obstante al revisar las áreas y la duración

de cada contrato para obtener mínimo un año de servicio en forma simultánea, se logra

comprobar que la cantidad de metros cuadrados es insuficiente, debido a que el análisis

evidencia, que simultáneamente se dio el servicio a un máximo de 46.703,4m2, por lo tanto no

cumple con lo requerido en el cartel. Cabe señalar que en la carta aparece una oficina con el

nombre N/A correspondiente a 2.024,00m2 la cual no fue evaluada debido a que no está claro

la oficina que corresponde, sin embargo considerando la misma tampoco cumpliría con el

metraje requerido” (folio 229 del expediente del recurso de apelación). Al verificar los datos que

sustentaron la conclusión antes citada del Banco, este órgano contralor encuentra, que en el

análisis no se contempló la información de las sucursales de Aguas Claras, Alajuela, Barrio

México, Bijagua Upala, Buenos Aires, Cariari, Desamparados, Moravia, Naranjo #1, Plaza

Cristal, Puerto Viejo Limón, Quepos, Río Frío, Rivera de Belén, Santa Cruz, Siquirres y

Turrialba, por lo cual se le solicitó al Banco aportar el análisis íntegro en donde contemplara el

criterio respecto de tales oficinas, lo anterior mediante auto que solicita prueba para mejor

resolver de las once horas veintisiete minutos del veintiséis de febrero de dos mil dieciocho

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(folio 287 del expediente del recurso de apelación). A partir de lo anterior, el Banco aportó el

análisis de fecha dieciocho de febrero de dos mil dieciocho, en el cual explica que “en la

evaluación se evidenció un rango de tiempo, en específico, en el año 2014, donde la mayoría

de los contratos se estaban ejecutando en forma simultánea, por este motivo, no se incluyeron

las oficinas de Aguas Claras, Barrio México, Bijagua Upala, Buenos Aires, Cariari,

Desamparados, Moravia, Naranjo #1, Plaza Cristal, Puerto Viejo Limón, Quepos, Río Frío,

Rivera de Belén, Santa Cruz, Siquirres y Turrialba en el archivo de Excel inicial, ya que los

periodos de servicio de dichos contratos estaban fuera del rango antes indicado, por lo que su

sumatoria no aportaba significativamente. En el caso de la oficina de Alajuela, la contratación

inició en febrero de 2017, por lo que no cumple con el tiempo mínimo requerido, el cual es de

un año, por tal razón tampoco se incluyó en el archivo presentado. (…) Con el fin de aclarar el

tema, se adjunta archivo de Excel en donde se incluyen todas las oficinas mencionadas en la

carta, ya sean representativas o no en el periodo donde se concentra la mayor cantidad de

ejecución, así como también se incluye la correspondiente a NA y aun así, la sumatoria máxima

está reflejada en el mes de mayo 2014 con 49.777,81m2, no cumpliendo ni siquiera durante un

mes con los 50.000,00m2 solicitados”. (folio 326 del expediente del recurso de apelación) De lo

anterior, se desprende una modificación al criterio inicialmente vertido, únicamente en lo que

respecta a la sumatoria de áreas, en cuanto a la posición del Banco en donde reitera que la

carta aportada por la empresa adjudicataria no cumple. Esta División concedió audiencia

especial a la empresa adjudicataria, para que se refiriera a ambos criterios, sobre lo cual fue fiel

en manifestar en ambas oportunidades que la carta expedida por el Banco Nacional y que fue

remitida con su respuesta inicial presentaba errores en cuanto a fechas y contratos sin incluir, lo

que afectaba el resultado señalado, para lo cual adjuntó una nueva nota, sobre la que

corresponde remitir a lo resuelto en el apartado II de la presente resolución, en la medida que

las audiencias conferidas no admiten la introducción de correcciones a la prueba, toda vez que

la prueba de descargo con la que la oferta recurrida pretenda demostrar el cumplimiento debe

de aportarse en forma íntegra desde el momento en que responde a la audiencia inicial, no

admitiendo que a través de las diferentes audiencias la empresa aporte información

complementaria de forma indiscriminada. Si bien es cierto, este órgano contralor ha expuesto

que el requisito de la experiencia es un aspecto subsanable al constituir un hecho histórico

inmodificable considerando que: “Bajo ese panorama, resulta evidente que la referida

experiencia sí se encontraba referenciada dentro de la oferta de la apelante, sea no se ha

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adicionado experiencia por la vía de la subsanación, es decir, los documentos presentados con

posterioridad a la apertura de ofertas, son meramente aclaratorios y desarrollan puntos

referenciados en la oferta. En consecuencia, estamos en presencia de la teoría del hecho

histórico, el cual es inmodificable por su propia naturaleza, y debe tenerse presente que para

considerar la aplicación del hecho histórico la referencia esencial y completa debe quedar

consignada desde la oferta. (ver en ese mismo sentido R-DCA-067-2007, y R-DCA-153-2007

(bis)” (R-DJ-065-2009 del cinco de agosto del dos mil nueve), esta tesis no permite que quien

alega, pueda administrar los diferentes momentos y formas a través de las cuales pueda

acreditar la circunstancia histórica. De esa forma, al igual que el ordenamiento regula plazos

para interponer la acción recursiva, el artículo 190 del Reglamento a la Ley de Contratación

Administrativa, párrafo segundo, regula el momento procesal en el cual la parte adjudicada

puede aportar las pruebas de descargo respectivas, sea con el auto inicial que admite a trámite

el recurso. En ese sentido, este órgano contralor no brindó audiencia en cuanto a la carta con la

que corrigiere la información brindada desde audiencia inicial en la medida que esta posibilidad

se encuentra precluída. Ahora bien, retomando las valoraciones que en efecto analizó el Banco

en cuanto a la carta L-3891-2017 que sí se encuentra en discusión (hecho probado 19),

ciertamente es un hecho no controvertido, que esta no refleja el área suficiente para acreditar el

requisito de admisibilidad en cuanto al servicio brindado a un solo cliente, por 50.000 metros

cuadrados, conforme lo exige la cláusula 28 del cartel ya citada. Sin embargo, el Banco en su

análisis no ha desarrollado cómo resultan trascedentes los incumplimientos de la empresa

adjudicataria en cuanto al requisito íntegro de admisibilidad, tal y como exigen los artículos 80 y

83 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, esto considerando que con su

oferta, la empresa adjudicataria presentó otras dos cartas por parte de la Universidad de Costa

Rica y el Instituto Costarricense de Electricidad, que incluso fueron admitidas por el Banco

licitante (hecho probado 15). Tomando en consideración lo expuesto, es claro que la oferta

presentada por Servicios de Limpieza a Su Medida S.A. no podría resultar adjudicataria del

concurso, en tanto se ha destacado que la empresa presenta un incumplimiento de un requisito

de admisibilidad cuya trascendencia corresponde ser analizada por parte del Banco de Costa

Rica. En consecuencia, se devuelve el expediente al Banco, y se le ordena proceder con un

nuevo estudio en el cual analice y justifique frente a los elementos y valoraciones que en el

trámite se han emitido, si las referencias aportadas por el adjudicatario representan

incumplimientos sustancialmente inconformes o bien intrascendentes, para determinar si la

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empresa es elegible o no de frente a la experiencia mínima requerida para esta contratación. Al

respecto, se tiene que no se ha demostrado la inelegibilidad de la empresa apelante en la

medida que es necesario que se proceda con la respectiva verificación para determinar la

trascendencia del incumplimiento en las condiciones cartelarias por lo que procede anular de

oficio el acto de adjudicación recaído a favor de la empresa SELIME (hechos probados 16 y

17). De conformidad con lo dispuesto en el artículo 183 del RLCA se omite pronunciamiento

sobre otros extremos por carecer de interés práctico.---------------------------------------------------------

POR TANTO

De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184, de la

Constitución Política; 28 y 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 84,

85, 86, 88 de la Ley de la Contratación Administrativa; 168, 177, 178, 179 y 180 del Reglamento

a la Ley de Contratación Administrativa, SE RESUELVE: 1) DECLARAR PARCIALMENTE

CON LUGAR el recurso interpuesto por la empresa EULEN DE COSTA RICA S.A., en contra

del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2017LN-000021-01, promovida por el

BANCO DE COSTA RICA, para la contratación de “servicios de aseo y limpieza por horas en

edificaciones del Banco de Costa Rica”, acto recaído a favor de la empresa SERVICIO DE

LIMPIEZA A SU MEDIDA SELIME S.A. 2) Anular de oficio el acto de adjudicación, con el fin

de que el Banco realice el estudio que se le ordena en la presente resolución. 3) De

conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía

administrativa.-------------------------------------------------------------------------------------------------------------

NOTIFÍQUESE. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Allan Ugalde Rojas

Gerente de División

Edgar Herrera Loaiza Elard Gonzalo Ortega Pérez

Gerente Asociado Gerente Asociado

Estudio y redacción: Marcia Madrigal Quesada, Fiscalizadora Asociada MMQ/chc NI: 545, 922, 1723, 3483, 3495, 3362, 5286, 5346, 5532, 5698, 5705, 5712, 6430, 6444, 6455, 7615, 7637, 7689, 7698, 7834. NN: 04374 (DCA-1158) G: 2017002567-3