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Dirección GeneralHernando José Gómez Restrepo

Subdirección GeneralJuan Mauricio Ramírez Cortés

Secretaría GeneralTatiana Milena Mendoza Lara

Dirección de Desarrollo Rural SostenibleNicolás Pérez Marulanda

Dirección de Desarrollo Empresarial Álvaro Édgar Balcázar Acero

Dirección de Desarrollo SocialJosé Fernando Arias Duarte

Dirección de Desarrollo Territorial SostenibleOswaldo Aharón Porras Vallejo

Dirección de Desarrollo UrbanoJosé Alejandro Bayona Chaparro

Dirección de Estudios EconómicosGabriel Armando Piraquive Galeano

Dirección de Evaluación de Políticas PúblicasDiego Rafael Dorado Hernández

Dirección de Infraestructura y Energía SostenibleJean Philippe Pening Gaviria

Dirección de Inversiones y Finanzas PúblicasDiana Margarita Quintero Cuello

Dirección de Justicia, Seguridad y GobiernoSonia Juliana García Vargas

Dirección de RegalíasAmparo García Montaña

Oficina Asesora JurídicaLeonardo Arturo Pazos Galindo

Oficina de InformáticaMarcela Ramírez Vélez

Oficina de Control InternoDiego Gustavo Falla Falla

Planeación y DesarrolloISSN 034-8686

Permiso de tarifa postal reducida Núm. 621

Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas

Giovanni Celis SarmientoCoordinación

Carmen Elisa Villamizar CamargoCorrección de Estilo

Javier Romero CárdenasDiseño y Diagramación

Impresión Imprenta Nacional de Colombia

© Departamento Nacional de Planeación, 2010www.dnp.gov.co

Calle 26 Núm. 13 - 19

Teléfono: 3815000Bogotá D.C., Colombia

Impreso y hecho en Colombia

Printed in Colombia

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Revista Planeación & DesarrolloDepartamento Nacional de Planeación

República de ColombiaVolumen XLI | Número Único | enero - diciembre 2010

Las evaluaciones a la Política de Desplazamiento Forzado:una aproximación al Programa de Mejoramiento deCondiciones de Habitabilidad 4

Sandra Jeanette Perdomo MedinaGustavo Alberto Quintero ArdilaCarolina Isaza EspinosaAndrea Nathalia Romero Figueroa

Superación de la situación de vulnerabilidad generada porel desplazamiento forzado: hacia un Estado más justo 34

Claudia Juliana Melo RomeroCarlos Alberto Aparicio PatiñoFrancisco Luis Boada Rodríguez

Conceptos y evidencia del proceso de restablecimientoeconómico y social de la población desplazada en Colombia:progresividad en el goce efectivo del derecho a la vivienda 66

Esteban Ortiz OspinaClaudia Andrea Ramírez Montilla

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Claudia Juliana Melo Romero

Abogada especialista en indicadores de gestión, con estudios en derechos humanos, refugio y desplazamiento interno, y derechos humanos con enfoque de género. Se ha desempeñado como asesora en temas de desplazamiento forzado por más de cuatro años y ha trabajado directamente con comunidades víctimas del desplazamiento. Igualmente se ha encargado de hacer seguimiento y evaluación a políticas territoriales implementadas para la prevención y atención de violaciones de derechos humanos (DD. HH.) e infrac-ciones al derecho internacional humanitario (DIH) y ha ejercido como docente en temas relacionados con el derecho. Actualmente trabaja como asesora del Grupo de Proyectos Especiales del Departamento Nacional de Planeación, apoyando a la entidad en materia de diseño, seguimiento y evaluación la política de atención a población desplazada.

Carlos Alberto Aparicio Patiño

Politólogo de la Universidad Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario y especialista en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad de los Andes. Se ha desempeñado como asesor en análisis y evaluación de políticas públicas y ha trabajado en responsabi-lidad social y la articulación de la Nación con las entidades territoriales. Actualmente trabaja como asesor del Grupo de Proyectos especiales del Departamento Nacional de Planeación, en donde apoya el diseño, seguimiento y evaluación de la política de atención a población desplazada.

Francisco Luis Boada Rodríguez

Abogado de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. L.L.M. (Latin for Legum Magister) en Derecho Francés, Europeo e Internacional de los negocios y Master en Derecho Comunitario Europeo de la Universidad Panthéon-Assas Pars II. Se desempeñó como abogado de la Corte Constitucional Colombiana por espacio de 4 años.

Planeación & Desarrollo

Volumen XLI, Número Único (2010) 34-64

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En la actualidad detenta la calidad de miembro del Consejo Directivo de la Academia Colombiana de Derecho Internacional y del Colegio de Abogados Rosaristas. Se des-empeña como docente en la cátedra de Derecho Internacional Público y Derecho de la Integración en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Es asesor del Grupo de Proyectos Especiales de la Dirección General del Departamento Nacio-nal de Planeación. También es socio y abogado asesor de la firma ABCM Abogados Asesores Ltda.

Resumen

El presente artículo propone un enfoque de la Política Pública dirigida a atender a la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia (PVDFV) en Colombia, mediante la cual, sin dejar de atender aquellos derechos que garantizan su subsistencia mínima y reparación integral, se logre garantizar igualmente los derechos económicos y sociales necesarios para que alcancen condiciones dignas de vida.

Con lo anterior, la PVDFV puede llegar a superar la situación que se generó en el momento del desplazamiento y con ello, el país lograría avances significativos en las metas de desarrollo ideadas. Esto último se sustenta en la idea de Justicia, entendida como equidad social, la cual es un fin del Estado social de derecho y un requisito en la búsqueda del progreso social y económico.

Se establece, igualmente, cómo la búsqueda de una sociedad equitativa debe partir de establecer cuál población se encuentra en condiciones de mayor inequidad en el disfrute real de sus derechos frente a los demás, pues en estos casos el Estado debe intervenir con acciones positivas que permitan acelerar los procesos de acceso a los servicios sociales y bienes necesarios para remediar esa situación, como es el caso de la PVDFV.

Superación de la situación de vulnerabilidad generada por el desplazamiento forzado:hacia un Estado más justo

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Las evaluaciones a la Política de Desplazamiento Forzado | (4-32)

Palabras claves: Justicia, justicia social, desarrollo social, desplazamiento forzado, po-blación desplazada, víctimas, vulnerabilidad, vulnerables, goce de derechos, derechos económicos y sociales, política pública, indicadores de goce efectivo, resultados, política de vivienda, política de generación de ingresos, desarrollo económico, articulación, integralidad.Clasificación JEL: H5, I3, K3, O2

Abstract

This paper proposes the way public policy approaches assisting Internally Displaced People in Colombia (IDP), in order to guarantee them economic and social rights needed to reach decent life conditions, without neglecting the IDP’s rights which guarantee the minimum subsistence and full redress.

Only through this rights achievement, IDP are able to overcome the situation faced at the moment of their displacement. In doing so, the country would achieve significant progress in the development goals planned. The latter issupported by the idea of justice, understood as Social Equity, which is a goal of the rule of law and a condition to persut social and economic progress.

Besides, this paper shows how the search for an equitable society must begin by identifying which people are the most disavantaged, and how the state should interfere with positive actions to prioritize their access to social goods and services needed to remedy their situation.

Key words: Justice, Social Justice, Social Development, displacement, displaced population, victims, vulnerability, vulnerable, rights possession, economic and social rights, Public Policy, Indicators of enjoyment, Results, Housing Policy, Income Generation Policy, Development Economic Coordination, integrity.Classification JEL: H5, I3, K3, O2.

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Planeación & Desarrollo XLI | enero - diciembre 2010

I. | Introducción

El objetivo de la Política dirigida a la Población Desplazada se centra en buscar que esa población goce efectivamente de unos derechos mínimos. El soporte de esta afirmación se origina en la concepción misma de la Justicia que como axioma, dirige a los Estados modernos en la búsqueda de mecanismos que permitan a todos los ciudadanos disfrutar equitativamente de unos derechos, los cuales son reconocidos por las instituciones que enmarcan las políticas de esos Estados1.

La PVDFV sufre vulneraciones directas y menoscabos en sus derechos individuales, económicos y sociales, tal situación la ubica en situación desigual frente a los demás miembros de la sociedad; por lo tanto, las acciones del Estado deberán dirigirse a estable-cer estrategias que aceleren su acceso a los bienes y servicios que generen oportunidades claras para que puedan disfrutar de sus derechos en igual medida.

Mecanismos como la justicia transicional, la atención humanitaria de emergencia y otros, se quedan cortos frente a la necesidad de generar herramientas concretas que no solo propendan por la protección de los derechos fundamentales de primera gene-ración2 (Karel Vasak, 1979), sino también por la estabilización económica y social de esta población.

El presente artículo se enfoca en establecer la siguiente teoría: únicamente generando igualdad de oportunidades en la población y condiciones justas se logra avanzar, pues el desarrollo social retroalimenta el crecimiento económico que se traduce en mayor productividad, por lo cual, la intervención del Estado deberá estar dirigida a los esce-narios de más desigualdad, caso particular de la población desplazada, enfatizando en la realidad de dicha población en cuanto al goce efectivo de sus derechos.

1 Constitución Políticas, leyes, acuerdos, presupuesto, políticas generales, etc.2 Instituto Internacional de Derechos Humanos en Estrasburgo, Francia: (1) Primera generación: son los civiles y

políticos, los derechos fundamentales de aplicación inmediata como la vida, libertad, seguridad, integridad, propiedad; (2) Segunda generación: son de cumplimiento progresivo y se refieren a los derechos económicos, sociales y culturales en donde se incluyen el derecho a ser empleados, los derechos a vivienda y a la salud, así como la seguridad social y las prestaciones por desempleo; (3) Tercera generación: son derechos llamados de solidaridad o los derechos a un medio ambiente sano, como los relacionados con el uso de los avances de las ciencias y la tecnología, solución de los problemas alimenticios, demográficos, educativos y ecológicos, el ambiente, los derechos del consumidor, el desarrollo que permita una vida digna, el libre desarrollo de la personalidad, y otros.

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Superación de la situación de vulnerabilidad generada por el desplazamiento forzado: hacia un Estado más justo | (34-64)

II. | Justicia: igualdad de oportunidades para el disfrute efectivo de los derechos

El concepto de justicia ha sido el principio y el fin mismo en la búsqueda del desarrollo de los Estados, y se constituye en el marco objetivo dentro del cual se validan las políticas y las leyes que lo desarrollan.

Dicho concepto se ha analizado desde la perspectiva de las ciencias que se ocupan de examinar las relaciones sociales y el Estado desde un enfoque económico, filosófico, de derecho, moral, ético y, finalmente, político.

Este artículo, se ocupa de algunas de las perspectivas mencionadas, para contextualizar conceptualmente como la justicia siempre ha estado ligada a la materialización de los derechos.

Originalmente, la justicia fue concebida desde los ideales que rigen la vida moral de un individuo que se reflejaban en las leyes y costumbres, por lo cual, la idea de Justicia permanecía subordinada a la concepción principalista del derecho positivo: en la medida que una acción obedecía a la normativa se consideraba justa, pues la norma finalmente era el reflejo de la moral colectiva3. Ya desde ese momento, la justicia estaba relacionada con la concepción de derechos y con su disfrute puesto que correspondía con el hecho de que estos se reconocían en las reglas positivas.

En otro nivel de análisis, la justicia se entiende como valor y fin del derecho positivo y existe a pesar de este y no por él; así, entonces, todo derecho es justo y si no es justo no es derecho (Bobbio, 1958)4; desde una óptica iuspositivista el derecho es condición sine qua non de la justicia y, a la vez, esta es una medida de valoración del derecho, por lo que puede decirse que un derecho positivo determinado es “justo o injusto” de acuerdo con el criterio subjetivo de justicia (Kelsen, 1935).

En su dimensión política, la justicia hace referencia al derecho privado y público, tam-bién abarca las relaciones de las personas entre sí y las existentes entre las personas y el Estado, las cuales deben buscar como fin mismo ser justas (Godwin, 1999). Desde la

3 La justicia como igualdad proporcional: “Dar a cada uno lo que es suyo, o lo que le corresponde”. Dice que lo que le corresponde a cada ciudadano tiene que estar en proporción con su contribución a la sociedad, sus necesidades y sus méritos personales. (Aristóteles, 1252a). El término justicia viene del latín Iustitia, y el jurista Ulpiano la definió así: Iustitia est constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuendi: “La justicia es la constante perpetua voluntad de dar a cada uno su derecho”.

4 Perspectiva absoluta iusnaturalista.

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ética, la justicia es una cualidad de la acción humana en general, que abarca incluso las relaciones políticas, pero que las juzga desde criterios que no sólo trascienden el ámbito de lo político, sino que pretenden tener un carácter normativo absoluto. Es desde la idea de justicia que se deben dictar normas sobre la relación de cualquier individuo con otro individuo (justicia conmutativa), del gobernante con los individuos (justicia distributiva) y de los individuos con la colectividad (justicia legal).

En este orden de ideas, la justicia desde todos sus enfoques tienen un común denomi-nador que no es otro que el buscar garantizar que cada individuo disfrute en todos los niveles de relaciones sociales y políticas de los derechos que le corresponden, en donde las normas (derecho positivo) juegan un papel protagónico que va desde determinar los derechos, hasta ser el instrumento mediante el cual se puede acceder a ellos. Para el presente análisis, el papel más importante de las normas o leyes ha sido el de regular las relaciones sociales en sus distintos niveles, para lograr que sean “justas”.

Pero, entonces, la pregunta sería: sin ocuparnos de la justicia en el nivel de las relaciones individuales o privadas, sino aquella que debería regir las relaciones políticas del indivi-duo y entendiéndola como el fin último, ¿de qué forma debe operar la idea de justicia en las decisiones de un Estado para que sus habitantes logren su disfrute efectivo, es decir, que estos sean realmente beneficiarios de las libertades, derechos y obligaciones que les corresponden?

Para contestar ese interrogante deben retomarse y analizarse los conceptos relacionados con la justicia social y distributiva, los cuales se han ocupado de la justicia desde lo político tomando como base para ello, los distintos planteamientos clásicos mencionados en los párrafos anteriores.

El origen de la justicia social es relativamente nuevo, en comparación con la justicia conmutativa y la distributiva5; ella aparece a partir de la Revolución Industrial, como una corriente que buscaba establecer limitantes al capitalismo y el liberalismo frente a los intereses de los trabajadores.

La justicia social plantea la búsqueda del bien común de la sociedad por encima de cualquier interés particular o individual; busca el equilibrio entre partes desiguales por medio de la creación de protecciones o desigualdades de signo contrario a favor de los

5 La justicia distributiva, para Aristóteles, se relaciona con lo que es justo o correcto con respecto a la asignación de bienes en una sociedad. Los principios de la justicia distributiva son principios normativos diseñados para guiar la asignación de los beneficios y las cargas de la actividad económica. La justicia conmutativa es la igualdad o equilibrio en el intercambio de bienes entre compañeros que se intervienen para todo; es justa la igualdad de trato en las relaciones comerciales, si alguien vende una casa, no sería justo que se le pagase con un par de sandalias.

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más débiles; enmarca distintos tipos de justicia –general, legal y social–, y establece la creación de condiciones necesarias para que se desarrolle una sociedad relativamente igualitaria en términos económicos (Palacio, 2003)

La justicia social determina la necesidad de igualar el acceso a los derechos por parte de todos, especialmente los que conllevan a alcanzar condiciones de vida digna, por lo que no solo es pertinente referirse a los fundamentales exclusivamente, sino también a los que garantizan calidad de vida al individuo.

Jhon Rawls es el teórico contemporáneo más representativo de la justicia distributiva, la cual se ocupa de lo que es justo y correcto en la asignación de bienes en una sociedad; pero, a diferencia de las teorías distributivas existentes, Rawls establece un principio distributivo alternativo que llama principio de la diferencia.

Este principio determina que la desigualdad tiene el efecto de que los menos aventajados en la sociedad, deben ser intervenidos para corregir las causas estructurales de la diferencia y así, logren materialmente acceder a una mejor situación de lo que estarían. Es decir, coincide con el enfoque de la justicia social en donde las diferencias en la capacidad de acceder a derechos, servicios, bienes deben derivar en estrategias del Estado para que los menos aventajados puedan finalmente acceder de manera igualitaria.

Una teoría de justicia como la de Rawls se ocupa pues, de la adecuada distribución de derechos y deberes a los ciudadanos por parte del Estado: “La igual dignidad de las personas humanas exige el esfuerzo para reducir las excesivas desigualdades sociales y econó-micas. Impulsa a la desaparición de las desigualdades inicuas (…)”, y es en este esfuerzo en el que el Estado debe ser creativo y capaz.

Así entonces, la justicia está directamente relacionada con el acceso y disfrute de dere-chos, entendiéndose que una sociedad es más justa en la medida en que los individuos acceden a los servicios y bienes que les permiten alcanzar la capacidad de gozar efecti-vamente de dichos derechos.

Ahora bien, ¿a qué derechos se hace referencia? La respuesta debe ser simple: a aquellos que universalmente deben tener acceso los seres humanos por el solo hecho de existir, sin distinciones de raza, sexo, religión, etc., es decir, a los llamados derechos humanos (DD. HH.).

Ello implica que un Estado es justo en la medida que respeta y garantiza las condicio-nes mínimas que merece un ser humano: dignidad, igualdad, libertad, justicia –ética,

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legal y social– y paz6; es decir, cuando el Estado establece mecanismos que permitan dar cumplimiento inmediato como mínimo a los derechos civiles y políticos –primera generación–, acciones que determinen el disfrute progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales –o de segunda generación–, y políticas que permitan el disfrute a sus ciudadanos de un medio ambiente propicio de desarrollo en todos los ámbitos –de tercera generación– (Karel Vasak, 1979).

Ahora, en relación con los derechos de segunda generación, la justicia social hace una remisión directa al goce efectivo de los derechos humanos sociales y económicos, al determinar que un Estado debe abarcar decisiones, normas y principios considerados razonables, para garantizar condiciones de trabajo y de vida digna a toda la población. Según lo expuesto, lo pertinente sería que el Estado busque mecanismos que logren compensar las desigualdades, removiendo los obstáculos que impiden el disfrute de dichos derechos para que, de manera progresiva, se logre el desarrollo en igualdad de condiciones; solo así se podrían alcanzar situaciones justas.

En Colombia específicamente se parte del reconocimiento expreso de dichos derechos en la Constitución Política de 19917, en donde se establece que somos un Estado social de derecho, lo cual se define como:

…un sistema que se propone fortalecer servicios y garantizar derechos considerados esenciales para mantener el nivel de vida necesario para participar como miembro pleno en la sociedad (Schmid, 2000)8.

6 Comité de Derechos Humanos, Observación General Núm. 29, parágrafo 11 (en inglés): Los derechos humanos tienen una creciente fuerza jurídica, en tanto que se integran en las constituciones y, en general, en el ordenamiento jurídico de los Estados. También, en el ámbito de la comunidad internacional, por su reconocimiento en numerosos tratados internacionales –tanto de carácter general como sectorial, universal y regional–, y por la creación de órganos jurisdiccionales, cuasijurisdiccionales o de otro tipo para su defensa, promoción y garantía.

7 Artículo primero: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

Artículo segundo: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. (Constitución Política de Colombia, 1991. Subrayados fuera del texto original).

8 A diferencia con el Estado del bienestar, el Estado social de derecho no busca avanzar hacia el socialismo; no intenta transformar al Estado en propietario de los medios de producción ni se ve como promotor de igualdad social en un sentido amplio.

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Esto implica, que específicamente el Estado colombiano tenga entre sus objetivos…Que los beneficios de la actividad económica se extiendan a la sociedad entera en relación a los esfuerzos personales pero evitando extremos de privación o injusticias., y se concibe a los mismos como el referente mínimo de garantía que se debe buscar para lograr condi-ciones de justicia en el Estado como tal (Schmid, 2000).

Así el Estado social de derecho parte del reconocimiento de derechos sociales y econó-micos, a diferencia del Estado de derecho que se ocupa principalmente de las garantías individuales, por lo que la protección de los más desfavorecidos es una labor implícita en este sistema y obligan al Estado a actuar.

Las decisiones políticas en un Estado como el colombiano igualmente deben basarse en la premisa de justicia y como ejemplo claro de ello en el país, el Plan Nacional de Desarrollo propuesto para el 2010-2014 plantea una ruta que busca la Prosperidad basada en pilares como:

…una estrategia de igualdad de oportunidades que nivele el terreno de juego, que garantice que cada colombiano tenga acceso a las herramientas fundamentales que le permitirán labrar su propio destino, independientemente de su género, etnia, posición social o lugar de origen (PND, 2010-2014)9.

Lo anterior coincide con el planteamiento hecho hasta ahora: lograr una sociedad en donde la justicia opere como medio y fin mismo, en donde se propicien estrategias políticas –por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo– y se busque crear acciones afir-mativas para impulsar la igualdad en el disfrute de los derechos ya descritos, partiendo siempre de la realidad que algunas personas enfrentan y de los obstáculos que no les permiten acceder de manera igualitaria a los derechos ya reconocidos.

III. | Desplazamiento forzado: fenómeno generador de situaciones de desigualdad e injusticia

El tema que ocupa este artículo, se refiere específicamente al análisis de la situación de aquellas personas que se encuentran en desigualdad social por circunstancias ajenas a su voluntad como atentados contra su integridad física, a su seguridad o libertad personal, despojo de sus propiedades muebles e inmuebles, etc., y han tenido que migrar al interior del territorio nacional –o incluso a otros Estados–. Esas personas han sido obligadas a dejar atrás su lugar de residencia, sus actividades económicas que les

9 Subrayado fuera del texto original.

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permitían proveerse su sustento y el de su familia y, por todo su contexto, se encuen-tran en evidente situación de desventaja frente al resto del conglomerado social para acceder a los servicios y bienes del Estado; en particular, no tienen la oportunidad de gozar efectivamente de los derechos que les corresponden, es decir, viven condiciones “injustas” causadas o agravadas por el desplazamiento forzado.

El planteamiento se dirige a establecer que el Estado, en busca del desarrollo social y económico –solo posible en un ambiente de justicia social–, debe intervenir en los escenarios de mayor desigualdad y rezago y actuar frente a las causas que generan situaciones injustas y, especialmente, las personas desplazadas se encontrarían en el peor de los escenarios de desigualdad. Los Estados modernos que sufren este flagelo han de asumir como reto la búsqueda de alternativas efectivas para que la población en situación de desplazamiento forzado por la violencia logre superar las consecuencias particulares que la hacen vulnerable.

A. ¿Qué es el desplazamiento forzado y cuáles son las consecuencias particulares que conllevan a la situación de desigualdad descrita?

El desplazamiento forzado por la violencia10, ha sido identificado por el derecho internacional como una acción lesiva contra la humanidad en general, tanto para su existencia como para la dignidad colectiva, por lo cual se entiende como una conducta aberrante que atenta contra la esencia misma del hombre y destruye la cultura humana (Comisión de Derecho Internacional instituida de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 1947), razón por la cual, se le ha denominado como uno de los “crímenes de lesa humanidad” (Estatuto de Roma)11 junto con el genocidio, la guerra, la agresión y otros del mismo tipo12.

10 Existen otras manifestaciones de desplazamiento forzado, como el provocado por desastres naturales, en todo caso el derecho internacional asimila la situación en todos los casos determinando que las personas desplazadas independientemente de la causa, se encuentran en situación de vulnerabilidad y de emergencia humanitaria.

11 Estatuto de Roma dentro del artículo 7 relativo a los crímenes de lesa humanidad, en su literal (d) manifiesta que constituye crimen de lesa humanidad la “deportación o traslado forzoso de población”. Por crímenes de lesa humanidad relativos al desplazamiento forzado y otros adicionales se adelanta el juicio contra Omar Hassan Ahmad Al Bashir, expresidente de la República de Sudán desde el 16 de octubre de 1993, y frente a quien la Corte Penal Internacional libró orden de captura el 4 de marzo de 2009, ratificada mediante una segunda orden de arresto el 12 de julio de 2010.

12 Colombia aprobó el Estatuto de Roma mediante la Ley 742 del 2002 y depositó el instrumento de ratificación el 5 de agosto del mismo año.

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Tanto en los instrumentos creados en defensa de los derechos humanos como los esta-blecidos en materia de derecho internacional humanitario, se clasifica el desplazamiento forzado por la violencia como una violación a sus disposiciones, se lo prohíbe de manera expresa por las implicaciones humanitarias que conlleva (Protocolo II Adicional al Convenio de Ginebra, 1977)13. El desplazamiento forzado por hechos relacionados con la violencia constituye, entonces…

...una fuente directa tanto de violaciones masivas de derechos humanos como de infrac-ciones del derecho internacional humanitario (Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, 1998).

El desplazamiento forzado de personas constituye una violación compleja, en cuanto supone, inter alia, la vulneración masiva, prolongada y reiterada de múltiples derechos fundamentales (Corte Constitucional Colombiana, 2004)14.

Así entonces, la consecuencia que sufre una persona desplazada es la vulneración de sus derechos esenciales de los que debe gozar por el solo hecho de existir y los que le permiten disfrutar de una vida en condiciones de dignidad15.

B. ¿Cuáles derechos específicamente se verían lesionados con esta situación en particular?

Esta definición es importante, en la media en que permite reconocer cuál es la dirección que debería tomar un Estado para restablecer las condiciones de justicia e igualdad entre sus ciudadanos y para ello, debe hacerse uso de los principios rectores del despla-zamiento interno16, los cuales han sido acogidos por el ordenamiento colombiano por vía jurisprudencial y elevados al rango constitucional17.

Principio 1: “Los desplazados internos disfrutarán de condiciones de igualdad de los mismos derechos y libertades que el derecho internacional y el derecho interno reconocen a los demás habitantes del país. No serán objeto de discriminación alguna en el disfrute de sus derechos y libertades por el mero hecho de ser desplazados internos”.

13 Protocolo del que Colombia es Estado parte desde 1977.14 Sentencia T-025 de 2004.15 Los cuales constituyen los derechos fundamentales.16 Constituye un documento del soft law internacional, presentado y aceptado en el 54.° periodo de sesiones de la

Comisión de Derechos Humanos, Consejo Económico y Social (ECOSOC) de las Naciones Unidas.17 Corte Constitucional: Sentencia T- 327 del 26 de marzo de 2003; Fallo SU-1150 del 30 de agosto de 2000; Sentencia

T-268 del 27 de marzo de 2003, Sentencia T-025 del 22 de enero de 2004.

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En términos de justicia definida como equidad, al conglomerado social debe otorgársele una serie de obligaciones y derechos que en condiciones ideales de desarrollo y segu-ridad, todos tendrían que disfrutar; cuando un particular sufre detrimento de alguno de estos derechos por causas ajenas a su voluntad, como el desplazamiento forzado de manera inmediata se encuentra en una situación desigual frente a los demás, lo que genera inequidad social. Esta es la principal razón por la cual los Estados deben buscar herramientas para que todos disfruten de nuevo los derechos otorgados en condiciones de igualdad.

En los principios rectores del desplazamiento interno se ha precisado el alcance de los derechos de las personas desplazadas, al clasificarlos de la siguiente manera: los relacionados con la prevención del desplazamiento, con la protección durante el des-plazamiento, con el momento de emergencia humanitaria y los referidos al regreso, reasentamiento y la reintegración.

Para efectos del este artículo, clasificaremos los derechos solo en dos momentos: (1) los que deben garantizarse de manera inmediata porque han sido lesionados o inte-rrumpidos con el hecho mismo desplazamiento, necesarios para la supervivencia de las personas; su ausencia o violación genera la situación de emergencia humanitaria a la que se enfrenta la persona desplazada; (2) los derechos que deben ser garantizados para que la persona desplazada acceda a condiciones de vida digna y que fueron interrumpidos o disminuidos con el hecho del desplazamiento; son los que permiten la estabilización económica y social de quien ha sido desplazado.

a. Existen… “Ciertos derechos mínimos de la población desplazada que deben ser satis-fechos en cualquier circunstancia por las autoridades, (…) puesto que en ello se juega la subsistencia digna” (Corte Constitucional Colombiana, 2004)18. Lo anterior está relacionado con los derechos que han sido lesionados o interrumpidos en su disfrute por el desplazamiento, que los Estados deben garantizar de manera inme-diata a cualquier persona, pues son inherentes al ser humano19 y comprometen la subsistencia mínima; estos son: la seguridad, la vida, la integridad, la libertad, la unidad familiar, la salud, la igualdad, la educación, la circulación, la protección de su propiedad y las posesiones, la identificación, la alimentación, el alojamiento, el vestido adecuado y con ellos, los derechos políticos que implican la libertad de asociación, de expresión, el derecho a votar y a ser elegido.

b. Por otro lado, el desplazamiento forzado conlleva consecuencias particulares para las personas que lo sufren derivadas específicamente de la situación que se presenta

18 Sentencia T-025 de 2004.19 Derechos fundamentales, o civiles y políticos –de primera generación–.

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cuando una persona es obligada a dejar su lugar de residencia, como pérdidas y reducción de activos –viviendas, tierras, cultivos, enseres, etc.–, lo que las hace proclives a la pobreza (Ibáñez, 2007) y a la reproducción de los ciclos de violencia, disminución de los ingresos, dificultades de inserción laboral, destrucción de redes sociales, afectación directa en las capacidades para generar ingresos y acceder a servicios sociales, pérdida de proyectos económicos y emocionales.

Lo anterior indica cómo con el desplazamiento forzado se puede generar desigualdad e inequidad no solo frente al disfrute de los derechos inherentes y comunes a todos –que se perturban de forma inmediata–, sino también frente a las oportunidades de acceso a los servicios sociales y bienes –interrumpidas o disminuidas por el desplazamiento forzado–,) que permiten a la población el goce progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales y en general, de una subsistencia digna, entre estos el derecho a ser empleados, los derechos a vivienda, a seguridad social, etc.

En relación con la provisión de apoyo para la estabilización socioeconómica de las per-sonas en condiciones de desplazamiento, el deber mínimo del Estado es el de identificar, en forma precisa y con la plena participación del interesado, las circunstancias específicas de su situación individual y familiar, su proveniencia inmediata, y las alternativas de subsistencia digna a las que puede acceder, con miras a definir sus posibilidades concretas de emprender un proyecto razonable de estabilización económica individual, o de parti-cipar en forma productiva en un proyecto colectivo, con miras a generar ingresos que les permitan subsistir autónomamente a él y sus familiares desplazados dependientes (Corte Constitucional Colombiana, 2004)20.

Así entonces, en estos casos el nivel de desigualdad e injusticia social se acentúa por la complejidad de las implicaciones señaladas, pues además de brindar garantías jurídicas21 para que una persona disfrute de los derechos inherentes a su ser, también se trata de que el Estado22 busque la “provisión de apoyo para la estabilización socioeconómica” (Corte Constitucional Colombiana, 2004)23, entendiendo que su intervención también ha de enfocarse a determinar mecanismos ágiles de acceso a bienes y servicios que permitan superar la situación de desigualdad económica y social a la que se ven expuestas las personas desplazadas, ya que únicamente de ese modo se puede llegar a mejores niveles de desarrollo social y económico.

20 Sentencia T-025 de 2004. Subrayado fuera del texto original.21 Leyes, normas, Constitución Política y mecanismos para hacerlos efectivos en ellos contemplados; por ejemplo:

acciones de tutela, populares, acciones colectivas, etc.22 Entendido para el caso colombiano como social de derecho.23 Ibidem.

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C. ¿Cómo se definen las personas desplazadas?

La respuesta más precisa es que son víctimas, entendiendo que las personas que han sido desplazadas por la violencia han sufrido consecuencias como las ya descritas, es decir, les han sido violados sus derechos a través de una conducta definida como delito de lesa humanidad24.

La siguiente definición de víctima se ajusta de manera concreta a la situación padecida por los desplazados por la violencia:

“Se entenderá por víctima a toda persona que haya sufrido daños, individual o colectiva-mente, incluidas lesiones físicas y mentales, sufrimiento emocional, pérdidas económicas o menoscabo sustancial de sus derechos fundamentales, como consecuencia de acciones u omisiones que constituyan una violación manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos o una violación grave del derechos internacional humanitario (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2005)25.

Como víctimas, las personas que han sido desplazadas por la violencia deben ser reparadas de manera integral en procesos claramente demarcados en las políticas de los Estados (Procuraduría General de la Nación de Colombia, 2008), en término generales, todas las personas que han sufrido violaciones de derechos humanos deben tener acceso a mecanismos de reparación integral que permitan (1) restituir a las víctimas los derechos que les han sido lesionados, (2) compensar aquellos que no puedan ser restituidos mate-rialmente, (3) indemnizar los daños sufridos, (4) que accedan a medidas de satisfacción y reconocimiento de su dolor, (5) que les garanticen que no volverán a ser victimizadas y (6) que les permita rehabilitarse de los daños físicos y sicológicos ocasionados.

Pero en el caso de las personas desplazadas a diferencia de otras víctimas, el goce real de los derechos que les ha reconocido un Estado y el derecho internacional, no se alcanza solo con acciones como las señaladas, pues el daño que ocasiona este delito, además de referirse a la vulneración de derechos fundamentales, trasciende en la existencia misma de la persona desplazada de tal forma, que disminuye también sus capacidades para acceder los servicios y bienes del Estado establecidos para que los ciudadanos alcancen niveles de dignidad y calidad de vida, lo que aparte de víctimas los define como población vulnerable.

Por “vulnerabilidad” se entiende las características de una persona o grupo desde el punto de vista de su capacidad para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural, implicando una combinación de factores que determinan el grado

24 Ver pág. 925 Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas a obtener reparaciones. Subrayado fuera del texto

original.

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hasta el cual la vida y la subsistencia de alguien queda en riesgo por un evento distinto e identificable de la naturaleza o de la sociedad (Blaikie, Cannon, Davis y Wisner, 1995) (Subrayado fuera del texto original).

La vulnerabilidad es producto de la desigualdad que, por diversos factores históricos, económicos, culturales, políticos y biológicos se presenta en grupos de población, y les impide aprovechar tanto los bienes como los servicios del Estado.

En el caso del delito de desplazamiento forzado, el derecho que continúa en riesgo está relacionado con la subsistencia mínima y digna; para las personas desplazadas la vulnerabilidad puede entenderse como:

… carencia, devaluación o incapacidad para manejar activos, tales como ingresos, capital humano (educación, salud) transferencias estatales, lazos comunitarios entre otros. Las condiciones de vulnerabilidad dependerán de los activos disponibles y de la probabilidad de acceder a ellos (Ibáñez, 2007).

Así, entonces, todos los que sufren violaciones a sus derechos son víctimas pero no todas las víctimas son vulnerables; las últimas se encuentran en una situación de evidente desigualdad al haber perdido de manera temporal o definitiva un derecho otorgado a todos por igual. En consecuencia, las víctimas vulnerables se encuentran en un mayor nivel de inequidad e injusticia, porque el disfrute de sus derechos continúa en riesgo como resultado de la dificultad para acceder a ellos.

Si el planteamiento está determinado por la afirmación de que el Estado debe crear estrategias positivas dirigidas a los grupos en mayor grado de desigualdad en el goce real de los derechos –con el fin de conseguir condiciones de justicia propicias para el desarrollo social y económico–, resulta lógico pensar que debe ser la población víctima del desplazamiento forzado que se encuentra en situación de vulnerabilidad por los hechos que ha sufrido, la que se beneficie primero de los mecanismos estatales posibles, pues su situación resulta finalmente la más desigual e injusta de todas frente a los demás miembros de la sociedad.

Una persona desplazada solo puede superar la situación que sufre con el hecho victimi-zante y, por lo tanto, disfrutar de condiciones de vida justas cuando:

1. De nuevo goza efectivamente de manera objetiva de sus derechos fundamentales perdidos o disminuidos con el desplazamiento, y accede a mecanismos establecidos que le permitan superar las pérdidas emocionales, físicas y mentales derivadas de la violación de sus derechos.

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2. Como persona vulnerable, con sus capacidades y oportunidades disminuidas, logra acceder a los bienes y servicios del Estado para gozar efectivamente de los derechos que le permitirán una subsistencia digna y un nuevo proyecto de vida enmarcado en condiciones de justicia real frente a los otros miembros del conglomerado social que no han sufrido de ese tipo de acciones.

Sin embargo, las diferencias entre tales circunstancias en la mayoría de los casos son imperceptibles, ya que la mayoría de las víctimas de desplazamiento forzado son vul-nerables y su situación de vulnerabilidad se confunde con su condición de víctima.

Esa diferencia es importante a la hora de establecer acciones con objetivos claramente delimitados en donde se determine qué se busca alcanzar con las políticas que se ini-cien, no obstante, dichas acciones y por las características particulares de la población desplazada, deben ser articuladas e interrelacionadas, pues solo de la integralidad en el goce de sus derechos –indistintamente de su categoría–, se conseguirían condiciones justas reales frente a los demás y de ese modo se lograría que supere la situación en la que se vio inmersa.

IV. | Desplazamiento forzado en Colombia: Dinámica

En Colombia el desplazamiento forzado por la violencia ha adquirido dimensiones mayores; en la actualidad más de 3,7 millones de personas han sido víctimas de ese delito. Las cifras oficiales indican que en el año 2002 se presentó un mayor número de casos en relación con los otros años (RUPD, marzo de 2011), pero aún persisten eventos de desplazamiento forzado en el país.

Así entonces, el desplazamiento forzado se ha constituido en Colombia en un fenó-meno que ha provocado una catástrofe humanitaria sin precedentes en el marco del conflicto armado interno colombiano, y ha generado una violación masiva de derechos fundamentales que tiene efectos no solo para Colombia, también para la humanidad y su conciencia universal de respeto, protección y satisfacción de los derechos humanos (Procuraduría General de la Nación, 2008).

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Gráfico 1Nivel de recepción o expulsión de población desplazada, por región

Fuente: Acción Social, RUPD, 2010.

A través de la Ley 387 de 1997 se adoptaron en Colombia medidas tendientes a la prevención el desplazamiento forzado, a proteger y atender a las víctimas, y a brindarles estabilización socioeconómica, haciendo especial énfasis en las acciones que implicaban la atención del desplazamiento como emergencia humanitaria (Gobierno nacional, 2009).

En los procesos de construcción y renovación de acciones y políticas para mitigar esta tragedia, la Rama Judicial ha tenido un papel protagónico específicamente a través de la Corte Constitucional que, mediante la Sentencia T-025 de 2004, señaló la existencia del estado de cosas inconstitucional frente a la situación de los desplazados, con ello señaló que esta población se encontraba separada del disfrute de sus derechos fundamentales otorgados a todos los colombianos por la Constitución Política.

La política dirigida a población desplazada, a lo largo de 15 años ha estado caracterizada por la construcción y reformulación dinámica de su estructura. Actualmente se imple-menta en Colombia un enfoque nuevo de la Política Pública de Prevención, Protección y Atención a la Población en Situación de Desplazamiento, que gira en torno a lograr satisfacer el Goce Efectivo de los Derechos de la Población Desplazada, partiendo de sus realidades, particularidades y diferencias (Gobierno nacional, 2009).

Desde el planteamiento hecho en la política, los derechos por garantizar atienden tanto la situación de vulnerabilidad manifiesta de la persona desplazada como también su

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condición de víctima, entendiendo que en conjunto el Estado debe buscar prevenir el desplazamiento forzado y proteger, atender y reparar de manera integral a la población desplazada.

En el gráfico 2 se observa la estructura de dicha política, la cual contempla componentes –prevención y protección, atención integral y verdad, justicia, reparación–, con base en los cuales se deberían generar procesos de articulación en torno de soluciones duraderas como el retorno y la reubicación. Igualmente, se considera que deben reflejarse de manera transversal cuatro aspectos fundamentales: (1) enfoque diferencial, (2) capacidad institucional y sistemas de información, (3) participación y (4) articulación territorial.

Gráfico 2Goce Efectivo de Derechos

Fuente: Acción Social, 2010.

Sin entrar en análisis sobre las causas del desplazamiento en Colombia o las razones que han llevado al Estado a intervenir, se observa que las acciones del Estado colombiano corresponden a su deber como un Estado social de derecho y a que ha avanzado en un proceso de concientización ante a la necesidad de ocuparse del tema, lo que implica la búsqueda de condiciones justas que propendan por el desarrollo social y económico:

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Que los beneficios de la actividad económica se extiendan a la sociedad entera en rela-ción a los esfuerzos personales pero evitando extremos de privación o injusticias, y se concibe a los mismos como el referente mínimo de garantía que se debe buscar para lograr condiciones de justicia en el Estado como tal (Schmid, 2000. Subrayado fuera del texto original).

En esta medida, y teniendo en cuenta que en el caso de la población desplazada el acceso a los beneficios, bienes y servicios se ve disminuido por el desplazamiento mismo y la vulneración de sus derechos, más que por la actitud o esfuerzo personal de quien se desplaza, el Estado colombiano acierta al establecer acciones tendientes a lograr que la persona goce de los derechos que le corresponden y vuelva a acceder a los servicios y bienes para que, posteriormente, sumado a su esfuerzo personal, alcance niveles de calidad de vida óptimos.

La Constitución Política colombiana, acorde con los objetivos de un Estado social de derecho, establece en su artículo 2 como fines del Estado colombiano:

… servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Es por ello que al analizar las líneas de acción de la política pública diseñada para atender las necesidades de la población desplazada se evidencian que las metas y los objetivos por conseguir concuerdan con la idea de justicia planteada y con los fines de un Estado social de derecho.

Dentro de ese marco conceptual, la política establece un catálogo mínimo de dere-chos para la población desplazada que en teoría recogen los derechos fundamentales, entendiendo que se contemplan los de naturaleza civil y política de garantía inme-diata junto con los de corte económico, social y cultural mediante los cuales se logra no solo el restablecimiento social, sino también el económico de la población. Así, entonces, se plantea que son 14 los derechos mínimos que deben garantizarse, los cuales le asegurarían la subsistencia mínima y las condiciones de vida digna a la per-sona desplazada. El gráfico 3 presenta el esquema de estos derechos y sus relaciones (Gobierno nacional, 2009).

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Gráfico 3Esquema de los derechos mínimos que deben garantizarse

Fuente: Gobierno nacional, 2009.

Igualmente, hace parte de la política un sistema de medición que contempla indicadores con los cuales se puede establecer el nivel de goce efectivo de los derechos por parte de la población desplazada. Es importante destacar que este sistema de medición ha sido aplicado por el Gobierno nacional en dos oportunidades, la primera, en el año 2008 en la cual, se obtuvo una línea base frente a cada uno de los derechos que fueron medidos con los hogares desplazados directamente, y la segunda realizada en junio de 2010 mediante la cual se hizo un primer seguimiento de dicha línea base.

En la última medición, es decir el primer seguimiento de los indicadores que se ha hecho se, obtuvieron resultados como los siguientes:

Derecho* Porcentaje de GED

Derecho a la vida 98,80

Integridad 92,00

Libertad 98,00

Seguridad 88,800

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Derecho* Porcentaje de GED

Subsistencia mínima

Ayuda inmediata 74,00

Atención humanitaria de emergencia 34,00

Identificación 98,00

Reunificación familiar 95,50

Salud

Afiliación al SGSSS 88,00

Apoyo psicosocial 53,36

Vacunación

Educación 74,50

Vivienda 16,00

Generación de ingresos*

Fuente: Gobierno nacional, 2010.* No se cuenta con indicadores para los derechos a la Participación, Verdad, Justicia y Reparación

debido a que las políticas definidas para estos derechos están en proceso de construcción y hace falta su materialización.

Este ejercicio permite observar que las estrategias establecidas en las políticas tendientes a garantizar derechos de connotación civil y políticos, es decir, los de garantía inmediata, han tenido avances importantes que claramente contribuyen a restablecer los niveles de justicia y equidad necesarios para generar desarrollo social en el país. No obstante, en lo que concierne a los derechos económicos y sociales, que en últimas impulsan la superación de vulnerabilidad de la población desplazada y aceleran los proceso de de-sarrollo social y económico deseados, no se observan buenos resultados.

Sin entrar en mayores análisis, el conflicto armado colombiano ha estado relacionado entre otras cosas, con la propiedad y posesión de la tierra y con las situaciones de in-equidad extrema en algunas regiones, por lo que las estrategias que se establezcan y se desarrollen en el futuro, deben contemplar esos tipos de realidades, lo que conduce a pensar en la necesidad de dirigir los esfuerzos e intervención del Estado para lograr que las personas desplazadas accedan a los bienes disponibles y los servicios ofrecidos que están directamente relacionados con la garantía del goce de sus derechos económicos y sociales, que a diferencia de los derechos civiles y políticos son considerados de cum-plimiento progresivo para los Estados (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1976), pero, en el caso de la población desplazada, deben priori-zarse y considerarse como parte fundamental de la superación de su situación, requisito necesario para alcanzar los niveles de desarrollo social y económico deseados.

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V. | Solución a la situación de las personas víctimas del desplazamiento forzado en Colombia: Restablecimiento de derechos con énfasis en los derechos económicos, sociales y culturales

Al retomar lo argumentado hasta ahora, la población desplazada como víctima de un delito ha sufrido violaciones directas en los derechos fundamentales de los que debe gozar; igualmente, en la mayoría de los casos, sufre detrimento en sus capacidades y oportunidades de acceso a los bienes y servicios que le permiten el disfrute de condiciones económicas y sociales necesarias para garantizarle una vida digna, lo que constituye, por sí mismo, un derecho fundamental.

La apuesta en materia de política pública que se plantea, entonces, está relacionada con la búsqueda de mecanismos y estrategias que aceleren el restablecimiento de los derechos fundamentales de la población desplazada para que de nuevo puedan gozar plenamente de los derechos que le corresponden, partiendo de la situación de vulnerabilidad que sufre, es necesario establecer estrategias que incluyan la búsqueda de garantías de los derechos civiles, políticos, económicos y sociales por igual.

A. ¿Qué implica entonces el restablecimiento de derechos para la Población desplazada?

Existen varias acepciones sobre el concepto de restablecimiento pues solo se puede de-terminar lo que abarca entendiendo este concepto desde el enfoque que da el diálogo entre diferentes disciplinas.

La definición semántica del restablecimiento, indica que es “la acción de volver a esta-blecer algo o ponerlo en el estado que antes tenía” (Real Academia de la Lengua Española, 2010); por lo tanto, implica la idea de la pérdida, daño, destrucción o desorganización de unas condiciones iniciales. En el caso de desplazamiento forzado las condiciones iniciales hacen referencia al disfrute real de los derechos por parte de la población en un entorno de justicia conforme lo ordena la Constitución Política, ello se traduce específicamente en que una persona pueda gozar plenamente de la redes familiares, sociales, oportunidades para el acceso a los servicios sociales del Estado que construya, tener capacidad para al acceso al mercado, entretenimiento, salud, cultura, recreación, seguridad, propiedad privada, participación, entre otros derechos humanos, todo bajo la protección de las instituciones estatales en un esquema social que propende por lo justo.

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En sentido estricto el restablecimiento en el marco del desplazamiento forzado, hace alusión a las condiciones de vida dentro del goce normal de los derechos humanos.

Ahora, desde un enfoque normativo o del derecho el restablecimiento implica que el Estado asuma y garantice todos y cada uno de los derechos que permiten al ciudadano condiciones de vida digna y que han sido lesionados o interrumpidos por la materiali-zación de ese delito, más allá de los marcos y límites presupuestales.

Desde un enfoque económico, enfoque de bienestar y mercado el restablecimiento apunta a una existencia previa de vulnerabilidad y necesidades básicas insatisfechas que requie-ren de acciones solidarias coordinadas e integrales en procura de garantizar el acceso a recursos productivos –tierra, educación, asistencia técnica, asesoría, acompañamiento, capital de inversión–, que contribuyan con la generación de ingresos, el trabajo, el empleo digno, la integración social, la protección y la reconstrucción del tejido social (Ibáñez: 2008) y la inserción a una nueva vida, para lo cual es fundamental que genere de nuevo una percepción de seguridad.

En este sentido, los expertos en economía consideran que el “restablecimiento se encuen-tra en función del capital humano y social como factores determinantes para el ingreso al mercado y como garantía de la sostenibilidad del hogar” (Ibáñez, 2008).

Para Luis Jorge Garay, la exclusión social que se genera con el desplazamiento bloquea las posibilidades de avanzar hacia la cohesión social, el desarrollo y el crecimiento eco-nómico y la democratización de la sociedad, por cuanto restringe la potenciación y el aprovechamiento de las capacidades y habilidades, impide la contribución efectiva de recursos disponibles –en términos de capital humano, físico y natural–, y limita los espacios de participación en asuntos de interés colectivo de amplios grupos de la pobla-ción y, conforme a lo dicho, el restablecimiento debe pensarse para superar esa situación.

En tales planteamientos, se deduce que el restablecimiento debe estar orientado a supe-rar las causas que generan el desplazamiento forzado, las cuales afectan directamente el bienestar del hogar, por lo que las políticas deben dirigirse no solamente a combatir las trampas de la pobreza sino que también a que reconstruyan la confianza, autoestima y la percepción de seguridad del hogar en situación de desplazamiento.

Desde un enfoque psicosociológico, la sociedad no puede estar pensada en condi-ciones de traumatismos mentales, desconfianza e incertidumbre, donde las interre-laciones nacen de la violencia y se reproducen en el temor sufrido por el hogar. Las consecuencias del desplazamiento son el desarraigo y la pérdida de todas sus dimensio-nes, entonces, el restablecimiento en estos casos está pensado términos de rehabilitación,

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de recuperación de personas con secuelas de la violencia y la vulnerabilidad causada por el desplazamiento forzado, para que así puedan interconectarse y reconstruir el tejido social antes perdido (Osorio: 1993), (Castaño: 1994) (Sánchez y Jaramillo: 1999). Por tanto, la intervención que se realice en materia de restablecimiento debe contar con un componente psicológico que sea transversal durante toda la política y que promueva el bienestar mental de los hogares víctimas del desplazamiento forzado.

Al retomar lo anterior, se considera que el restablecimiento en el caso de las personas desplazadas, implica volver a procurar las condiciones de vida que tenían antes del des-plazamiento forzado; es decir, que vuelvan a gozar de los derechos que les corresponden como ciudadanos colombianos, como la vida, la integridad, la seguridad, la libertad, la propiedad, la forma de generar ingresos, las redes sociales, el acceso a capital, los proyectos económicos, la participación etc. Ello es posible mediante estrategias claras que permitan a la población desplazada superar no solo la situación de expulsión social y económica que conlleva el desplazamiento, sino también las consecuencias emocionales y físicas junto con las garantías de no repetición que le proporcionen a la persona desplazada y a su hogar, generar un nuevo proyecto de vida que asegure su subsistencia mínima.

En esa medida, la política dirigida a población víctima de desplazamiento forzado por la violencia contempla estrategias tendientes a reparar por completo a la población, a atender integralmente su situación y a establecer mecanismos de prevención y protec-ción –como se explica en el acápite anterior–, al determinar una hoja de ruta con 14 derechos mínimos por restablecerle. Sin embargo, lo común en todas las definiciones estudiadas sobre el restablecimiento en el caso de personas desplazadas, es su énfasis en generar estrategias que permitan superar las barreras para que puedan otra vez insertarse en el mercado laboral, tener acceso a capital y a través de ello, retomar su proyecto de vida en condiciones dignas; es decir, enfatizan en el restablecimiento de los derechos de connotación económica y social.

B. ¿Por qué enfatizar en el restablecimiento de los derechos de connotación económica y social en Colombia?

1. Las mediciones realizadas para establecer el nivel de Goce Efectivo de Derechos (GED) de la población desplazada en Colombia, revelan que frente a los derechos por garantizar a través de la Política diseñada para tal fin, son los que obedecen a las garantías económicas y sociales con las cuales todo ser humano debería contar, los que evidencian mayor rezago. Así entonces, los resultados del segundo cál-culo de los indicadores de GED (Gobierno nacional, 2010), arrojan cifras bajas

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específicamente en el derecho a: vivienda (16%) y los que revelan las condiciones del mercado laboral como: la tasa de ocupación (45,76%) y la tasa de desempleo (18,8%). En otras palabras, si el seguimiento hecho a la política dirigida a población desplazada indica que las estrategias frente a la garantía del goce efectivo de estos derechos en particular no tienen los resultados deseados; el Estado debe evaluar sus acciones para lograr una intervención efectiva en los temas de mayor trascendencia dentro de esta problemática.

Gráfico 4Indicador de GED a la vivienda (resultado)

Fuente: DNP, 2010.

2. Ahora bien, como ya se ha establecido junto con el hecho de que sean violentados y disminuidos los derechos humanos de las víctimas del delito de desplazamiento, este fenómeno trae consecuencias adicionales y particulares que hacen difícil para la población desplazada, lograr restablecer todos su derechos y reconstruir en poco tiempo una vida en condiciones de dignidad.

Como se ha señalado entonces, entre las consecuencias más graves para esta Pobla-ción se encuentra la situación de vulnerabilidad prolongada por la imposibilidad de gozar de sus derechos económicos a causa de…

… la carencia, devaluación o incapacidad para manejar activos, tales como ingresos, capital humano (educación, salud), transferencias estatales, lazos comunitarios, entre otros. Así las condiciones de vulnerabilidad dependen de los activos disponibles y de la probabili-dad de acceder a ellos. El problema del desplazamiento representa, entonces, la pérdida o reducción de activos para la población víctima, lo que la hace proclive a la pobreza y a la reproducción de ciclos de violencia (Ibáñez y Moya, 2007).

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Igualmente, con base en la consideración aristotélica de que como seres sociales por naturaleza, a los seres humanos le son innatos ciertos derechos que buscan garantizar esa esencia social (derechos sociales), los cuales evidentemente se in-terrumpen con el desplazamiento forzado por causa de la violencia lo que hace necesario priorizar la inclusión social de la población para superar la situación de vulnerabilidad enmarcada en…

… la destrucción de redes sociales, entendidas como el conjunto de relaciones que se establecen entre personas y grupos, mediante las cuales se producen intercambios de ma-nera continua con el fin de articular intereses, alcanzar metas comunes en forma efectiva y eficiente, y de que exista reciprocidad y solidaridad (Molano, 2007).

Si el Estado colombiano busca acelerar el proceso que lleve a la población desplazada a gozar de nuevo de sus derechos, debe atacar las barreras y dificultades principales que impiden el acceso a ellos; ya en el caso de la población desplazada, las princi-pales dificultades se presentan en lograr que supere la vulnerabilidad, la cual tiene su principal fuente en la carencia de garantía en los derechos económicos y sociales como causa y razón misma.

3. Evidentemente para lograr avanzar en el desarrollo económico y social en un país, hay que buscar niveles de justicia social adecuados en los términos ya argumentados, lo que implica intervenir en los sectores de la población en los cuales se presenta mayor inequidad.

En países como Colombia en donde los recursos son limitados, en las inversiones en políticas prestacionales, generalmente dirigidas a garantizar los derechos de la población, es necesario priorizar los sectores de la población más vulnerables, con el fin de buscar su protección y evitar retrocesos en los indicadores sociales y de pobreza, para que se reduzca paulatinamente el impacto en el costo de los servicios (inversión prestacional). Enfatizar en la inversión dirigida a garantizar los derechos sociales y económicos, generar capacidades que le permitan a esos hogares el sostenimiento por sí mismos, y así reducir el costo de atender con prácticas asistencialistas a la población afectada.

Cifras exactas revelan la realidad social en Colombia: un 45,5% de población se en-cuentra en condiciones de pobreza y un 16,4% en pobreza extrema por carencia de ingresos (DNP, 2010); la población total es de 45.508.205 de personas (DANE, 2010), lo que significa que 20.478. 692 de colombianos viven en condiciones de pobreza.

Por otra parte, el total de personas desplazadas, a la fecha, es de 3.486.305 (Acción Social, RUPD corte 31 de julio de 2010), de conformidad con los resultados de los indicadores de Goce Efectivo de Derechos un 96% de la población se encuentra

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por debajo de la línea de pobreza, lo que significa que 3.346.852 de las personas desplazadas se encuentra bajo esa condición. Al priorizar a la población víctima y vulnerable en las acciones del Estado diseñadas para lograr condiciones económicas y sociales justas, se estaría apostando al desarrollo económico y social con la estabi-lización del 16,35% de la población pobre en el país.

Por su situación específica, la población desplazada representa en términos presu-puestales una inversión prolongada para la garantía de sus derechos fundamentales vulnerados, especialmente los que permitan su subsistencia mínima, por lo que las estrategias deben dirigirse al restablecimiento de sus derechos económicos y socia-les, en concreto, a otorgar las herramientas para que progresivamente recuperen la capacidad necesaria para proveerse por sí misma condiciones de subsistencia digna.

4. Colombia, como ya se analizó, es un Estado social de derecho (Constitución Política, 1991), lo cual implica que debe partir del reconocimiento de todos los derechos, incluidos los sociales y los económicos, a diferencia del Estado de derecho que se ocupa principalmente de los civiles y políticos. Ahora, en el marco de su deber de asegurar “la vigencia de un orden justo” (Constitución Política, artículo 2, 1991), debe procurar acciones positivas que permitan la garantía el goce de dichos derechos por parte de la población.

Igualmente, el Estado colombiano además de tener que garantizar los derechos de todos los ciudadanos está obligado, en pro de mantener ese orden justo, a buscar condicio-nes de igualdad en su goce efectivo, para lo cual, la Constitución en su artículo 13 lo conmina a priorizar en sus estrategias a la población más vulnerable, es decir, la que se encuentra en mayor grado de inequidad:

Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin nin-guna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

(Subrayado fuera del texto original)

Conforme a lo citado, el Estado colombiano debe garantizar la igualdad de derechos y condiciones justas para la población desplazada en la medida en que ha sido víctima de violación de sus derechos y se halla en situación de vulnerabilidad, por lo cual la

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restitución de esos derechos ha de ser una prioridad en la búsqueda de la justicia social, que en el marco de un Estado Social de derecho se constituyen en fundamentales de aplicación inmediata por la situación particular de la población desplazada.

C. Superación de la situación de “injusticia” generada por el desplazamiento forzado: goce efectivo y equitativo de los derechos

Al entender que una sociedad equilibrada y equitativa, justa, no solo reconoce derechos mínimos a sus asociados, sino que establece mecanismos para que quienes se encuen-tren en una situación desigual frente a los otros, puedan acceder y disfrutar de dichos derechos, puede argumentarse el porqué de la necesidad de establecer políticas que permitan a las víctimas del desplazamiento forzado llegar a alcanzar los servicios y la oferta estatal de manera acelerada.

Ya se analizó que una persona desplazada por la violencia, ha sido vulnerada y despojada de sus derechos individuales y además, ha sufrido menoscabo o pérdida total de sus derechos económicos y sociales; ya se consideró que esta población se encuentra en una situación injusta de inequidad frente a los demás miembros de la sociedad que no han sufrido daño alguno, por lo que el Estado debe propender por estrategias que aceleren los procesos de acceso a tales derechos, pues como los miembros del conglomerado social que se encuentran en la peor situación y merecen que se establezcan mecanismos que permitan el disfrute de derechos, unos de manera inmediata y otros después, con un grado de progresividad constante.

Ese propender por condiciones justas sociales y económicas de quienes se encuentran en mayor grado de vulnerabilidad da sustento al Estado para crear herramientas que busquen que una persona desplazada, supere la situación de desigualdad en la cual se encuentra de manera forzada, mediante el acceso a los servicios y bienes en igualdad de oportunidades, a través del establecimiento de acciones positivas de carácter preferente.

La superación de la situación inequitativa en la que se encuentra una persona por el hecho de haber sido víctima del delito de desplazamiento forzado por la violencia, conlleva acciones de inmediato cumplimiento que abarquen la atención y garantía de sus derechos individuales y y herramientas que garanticen los derechos económicos y sociales de manera progresiva, puesto que es a través de la política que propende por la estabilización económica y social, si no la única, sí la principal apuesta del Estado colombiano frente al tema.

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D. ¿Cuáles son las acciones por desarrollar?

1. A partir de lo expuesto, y a manera de conclusión, se presentan algunas recomenda-ciones que debería tener en cuenta la política, con el fin de procurar el goce efectivo de los derechos de esa población: Partir del reconocimiento de que las acciones de política en vivienda y generación de ingresos hasta ahora implementadas, presentan problemas estructurales que se reflejan en los bajos niveles de goce efectivo por parte de la población desplazada.

2. Solo es posible restituir los derechos integralmente, pues para conseguir una sociedad justa, todos los ciudadanos deben estar en condiciones equitativas de disfrutarlos, y ante la pérdida o disminución de estos derechos, el Estado debe procurar restituirlos todos y a todos. En el caso de la población desplazada las políticas que tiendan a restablecer sus derechos deben ser articuladas e integradas, de tal forma que se enfatice en los económicos y sociales, tan necesarios para alcanzar y permanecer en los niveles de vida digna buscados.

3. Para lograr niveles de efectividad de las políticas dirigidas a los derechos económi-cos y sociales, las políticas de vivienda y generación de ingresos deben llegar a la población de manera articulada, para con ello obtener el impacto deseado, por lo cual se deben integrar los mecanismos presupuestales, los de acceso a esos servicios y los de materialización de entrega.

4. La política de vivienda, la de generación de ingresos y, en general, la de restitución de derechos, debe partir de las diferencias y particularidades de la población des-plazada, atender sus necesidades psicosociales, cultuales, según la región en donde las personas se encuentran, el tiempo de desplazamiento, su intención de retorno o reubicación, las características de la actividad productiva, la situación habitacional y otros aspectos.

5. Como política de Estado, las soluciones deben articularse en todos los niveles territoriales.

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