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PUBLICIDAD Y SECRETO EN LA ADMINISTRACIÓNPÚBLICA

Omar Guerrero OrozcoUniversidad Nacional Autónoma de México

Publicado en:México, Patricia Galeana (coordinadora), Derecho a la Informacióny Archivos Públicos, Editorial Libertad de Información-México,

2005, pp. 17-45.

1 El autor de estas líneas ha tratado la nueva gerenciapública a lo largo de un lustro. Derivado de su trabajo,recientemente se publicó su obra: La nueva gerencia pública,México, Editorial Fontamara, 2004.

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INTRODUCCIÓN

La idea acerca de que la administración pública debe sertransparente, es decir, susceptible de ser mirada en sus entrañas,e incluso en sus más recónditos lugares, es un tema que se trata depresentar como actual y de máxima importancia. Es de máximaimportancia, pero no es actual.

La tesis de la actualidad de la transparencia ha sidoimpulsada por organismos internacionales de la talla del FondoMonetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y laOrganización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE);los cuales, al mismo tiempo, han abanderado la implantación de lanueva gerencia pública (new public management) en el mundo entero.1

La pugna por la traslucidez administrativa pública se remontaa finales de la década de 1980, cuando la OCDE publicó una obraemblemática de los nuevos tiempos, donde a través del concepto deresponsibidad propuso la reorientación de la administración pública“hacia el ciudadano como cliente”. La idea allí planteada es lasiguiente:

“Una de las causas de los problemas de la administraciónpública radica en la opacidad del proceso administrativo, demodo que la responsividad es una respuesta a la forma como laadministración cumple sus deberes con base en la comprensiónde ese proceso. El aumento del número de tareasadministrativas que realizan las instituciones públicas y laproliferación de los códigos jurídicos han producido unabultamiento de la complejidad de la administración pública.Este problema puede ser remediado a través de lasimplificación de sus organizaciones, el acrecentamiento de lainformación y la agilización de sus procedimientos.Igualmente, la administración debe responder a las necesidadesde los clientes, serle accesible y fomentar una participaciónactiva. Sin embargo, el concepto de administración responsivaes un reto para las prácticas administrativas y políticasactuales, debido principalmente a que las actitudes ycomportamientos de los administradores públicos están en granmedida orientados hacia el interior: el objetivo de

2 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico,Administration as Service the Public as Client, 1987. pp. 32-33. Elénfasis en nuestro.

3 Hay que hacer notar que el temario de las relaciones entrela administración y el público -también estudiada bajo el rubro“relaciones públicas”-, efectivamente es materia tratada con muchaprofundidad por los estudiosos de la administración pública. Perono con la extensión que ese tópico amerita. El tema es abordadopor: Bernard Gournay (L'Administration, Paris, PressesUniversitaires de France, 1972, cap. III). Organización de lasNaciones Unidas (Manual de la administración pública, Nueva York,1962, cap. 12). Wilburg Jiménez Castro (Introducción al estudio dela teoría administrativa, México, Fondo de Cultura Económica, 1963,cap. III). José Galván Escobedo, Tratado de administración general,México, Instituto Nacional de Administración Pública, 1963, cap.VI).

4 Dimock, Marshall and Gladys Dimock, Public administration,New York, Holt, Rinehart and Winston. 1964. 3r. ed. p. 329.

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transparencia para los clientes está supeditado a la exigenciade confidencialidad del sistema interno de gestión y policy”.2

Hay que ratificar que juicios como los vertidos, siendoimportantes, no son nuevos. A lo largo de la literaturaadministrativa es patente la ocupación de los especialistas en eltema, toda vez que la relevancia puesta es patente.3 No está demáshacer notar que, desde mediados de la década de 1960, en esaliteratura habían sido desarrolladas versiones muy nítidas acercade lo que hoy, muy en boga, se llama “orientación al cliente”.Baste como botón de muestra lo siguiente: “el propósito de lasrelaciones públicas, por lo tanto, es compensar esta inclinaciónestimulando tendencias hacia afuera de modo que la burocracia seoriente hacia los clientes (...)”.4

En las páginas siguientes trataremos de los problemas delencierro y la apertura de los procesos administrativos, con unapostrer referencia directa a la Ley Federal de Transparencia yAcceso a la Información Pública Gubernamental.

EL SECRETO DE ESTADO

En la administración pública no sólo es evidente la propensiónhacia su interioridad, sino la tendencia ancestral de trabajar bajola reserva y el secreto. Ello obedece a la esencia política de suser, que la sitúa en un ámbito altamente controversial por motivo

5 La obra emblemática del tema se debe a Friedrich Meinecke:La Idea de la razón de Estado en la edad moderna, Madrid, Centro deEstudios Políticos y Constitucionales, 1997.

6 Arnold Clapmar es autor del libro De arcanis rerunpublicarum(De los misterios de la república), publicada en 1605, un añodespués de su muerte.

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de la contienda política, y en la cual la seguridad del Estadosuele considerarse como el valor supremo. En efecto, laadministración pública funciona en un ambiente polémico regido porla política en la diversidad de sus modalidades.

Una de esas modalidades es la política interior, quehabitualmente está centrada en los problemas de la seguridadinterior. Quizá esta última sea una herencia ancestral de la razónde Estado,5 cuya versión alemana representa la quintaesencia de losmisterios inherentes a la política interior: las arcanas.

El tema de los misterios de Estado fue tratado ampliamente porArnold Clapmar, un personaje alemán que vivió a finales del sigloXVI. Él distinguió dos modalidades del derecho: Ius Imperii -Derecho de Imperio- y Ius Dominationis -Derecho de Dominación-. ElDerecho de Imperio constituye la fuente de todo derecho, pues de élemana el poder y es vigente en las épocas cuando reina la paz y latranquilidad. En contraste, el Derecho de Dominación es vigente enépocas anormales y en condiciones sociales indómitas; es un derechode excepción, un Jus Ex Orbitante, caracterizado por restricciones,dispensas, limitaciones del derecho común y derogación de la ley.El Derecho de Dominación es una facultad jurídica extraordinariainherente a la soberanía, que sirve para hacer frente a situacionesexcepcionales caracterizadas por el imperativo de preservar alEstado. En palabras de Clapmar, "es un supremo derecho o privilegiointroducido por causa del bien común, contra el derecho común yordinario".6

El Derecho de Dominación fue antaño una asignatura del artedel gobierno, de manera que Clapmar predica: quien domina el estadode excepción domina al Estado. El conocimiento de ese arte seadquiere a través del estudio de las Arcanis Rerunpublicarum oMisterios de la República. Las arcanas son planes y prácticaspolíticas conservadas en absoluta reserva. Como su dominio tiene uncarácter secreto porque aseguran la existencia del régimen y de suportador, deben ser distinguidas de aquellas otras medidas degobierno que operan la luz del día. Su conocimiento devela lasrazones más íntimas y ocultas que aseguran la dominación, ponen asalvo al Estado y salvaguardan a su titular. Son, en el entender deClapmar, "las fuerzas propulsoras internas del Estado". También

7 Bobbio, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. México, Fondode Cultura Económica. 1999 (1985). pp. 35.

8 El caso más representativo del uso del secreto dentro de ladoctrina de las arcanas, como ingrediente de efectividad, lorepresenta el golpe de Estado, que en el siglo XVII tenía unsignificado diverso al de hoy en día. Gabriel Naudé lo entiendecomo las “acciones audaces y extraordinarias que los príncipes seven obligados a ejecutar en el acometimiento de las empresasdifíciles y rayanas en la desesperación, contra el derecho común,y sin guardar ningún orden ni forma de justicia, arriesgando elinterés de los particulares por el bien general. Los golpes deEstado encierran, sin embargo, la misma justicia y equidad queatribuíamos a las máximas y a la razón de Estado, aunque en éstassí esté permitida su publicación antes de ponerlas en práctica,mientras que la regla principal de los golpes es mantenerlos ensecreto hasta su término. Cuando se trata de golpes de Estado, seve caer el rayo antes de oír el trueno entre las nubes”. GabrielNaudé, Consideraciones políticas sobre los golpes de Estado,Madrid, Editorial Tecnós, 1998 (1639). pp. 82-83.

9 Naudé también trata a las máximas de Estado, a las quedefine como las “causas, razones, manifiestos, declaraciones y

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consisten en un logos que adiestra a los gobernantes para evitaruna mutación súbita de una forma de gobierno a otra, toda vez queson el conjunto de fuerzas propulsoras internas del Estado queoperan soterradas, en contraste con otras fuerzas políticas que seexplayan en la superficie.

La teoría de las arcanas profesa que el poder funciona máseficientemente en la medida en que esté más escondido de la miradaindiscreta del vulgo, esto es, cuando es más invisible.7 Ladoctrina se basa en dos argumentos: el primero refiere el resultadodel ejercicio del poder, es decir, su efectividad, por cuanto quesus acciones tendrán más éxito cuanto más rápidas e imprevisiblessean.8 De existir algún control público, aun sea mínimo, ello frenala hechura de decisiones y aborta la sorpresa. El segundo argumentoderiva de un añejo desprecio por el pueblo definido como vulgo, alque se le considera, más bien, como un objeto pasivo que estáregido por pasiones irresistibles que le impiden formar una opiniónracional sobre el bien común y lo hacen presa fácil de losdemagogos. La efectividad del poder está asegurada por laexistencia de un locus vedado al público: un gabinete secreto o unacámara que trabaja en la penumbra, donde se toman las decisiones.También contribuye a su efectividad la no-publicación de lasdecisiones, así como la permisibilidad para la simulación y ladisimulación como máximas de Estado.9 Su corolario es la

todas las formas que sirven para legitimar una acción, [que]preceden a los efectos y a la ejecución”. Ibid.

10 Bobbio, obra citada, p. 36.

11 Schmitt, Karl, El concepto de lo político, Buenos Aires,Folios Ediciones, 1963 (1932). pp. 5-6.

12 Bobbio, obra citada, p. 37.6

autorización de que goza el soberano para reservarse las decisionesque tomará, y hacerlas conocer sólo hasta que se implementaron; yla autorización de que disfruta para esconder las decisionestomadas, disimulando, o bien, simulando: presentándolas de maneradiversa a como son.10

Es de esperarse, cuando el poder es invisible, que laoposición también se cubra; de modo que al secreto de cámara lecorresponde la conjura cortesana que se trama clandestinamente enel mismo lugar donde se oculta el poder soberano. Bobbio afirmaque, junto a las arcanas dominationis, se configuran las arcanasseditionis. En régimen tal sólo puede haber policía, no política,pues por ésta se entendía las intrigas de palacio y losantagonismos, así como las conspiraciones y los amagos de rebeliónde los descontentos; es decir: todo lo que significaba"perturbaciones".11

La victoria del poder visible sobre el poder invisible jamásconcluye, porque este último se resiste al avance del poder visiblee inventa nuevas formas de ocultarse y esconderse. Las arcanasdominationis se tranfiguraron en secreto de Estado, es decir, enlas actas y documentos reservados que el Estado moderno define comosu derecho de cubrir, e incluso castigar su publicación. Estamoderna arcana es considerada como un instrumento esencial delpoder, un secreto de Estado que incluso se legitima en casosexcepcionales previstos por la ley.12

En efecto, a pesar del paso del tiempo y de la vigencia de lademocracia, del fortalecimiento de la ciudadanía y de la opiniónpública, en la idea de Estado persiste, por necesidad de suconservación, el uso (y el abuso) del secreto.

Hoy en día es la era de la democracia y la discusión pública,las cuales, apoyándose mutuamente, determinan que todas lasdecisiones se tomen después de un debate desarrollado bajo lamirada de la opinión pública. De este modo se intenta evitar quesean motivos inconfesables los que sirvan de fundamento a lasdecisiones que emanan de los gobiernos. Sin embargo, siendo el

13 Debbasch, Charles, Ciencia administrativa, Madrid, InstitutoNacional de Administración Pública, 1981. pp. 535-536.

14 Bobbio, obra citada, pp. 37-38.7

principio de publicidad vigente ilimitadamente en el campo de lapolítica y la esgrima parlamentaria, no lo es todavía para unaadministración pública que aún vive bajo la regla del secreto.13 Elpúblico sólo conoce el resultado de la acción administrativa, asícomo de la información que los administradores les entregan pordecisión propia, pero ignora su marcha y sus móviles. El secretoimperante en la administración imposibilita que los administradostengan contacto con los expedientes administrativos, haciendoinaccesible su consulta.

La subsistencia del secreto en la administración pública es unnítido testimonio de la supervivencia de tendencias monocráticas enel seno de la administración pública, tal como fueron heredadasdesde tiempos remotos. Se esgrime una justificación para elsecreto, a pesar de la paradoja de mantener un principio tanincompatible con la filosofía de la democracia. En efecto, losadministradores públicos invocan la necesidad de tomar decisionescon base solamente en imperativos técnicos, es decir: poner a laadministración pública al abrigo de las presiones que la publicidaddesencadenaría. Esta perspectiva parece aceptable como propia dealgunos campos particulares de la acción administrativa, como laseguridad interior, la defensa nacional, las relaciones exterioresy algún campo de la actividad económica del Estado, pero esinsostenible en otros muchos más.

En realidad jamás ha mermado la práctica del ocultamiento pormedio de la influencia que se puede ejercer sobre la prensa, cuandoel gobierno monopoliza los medios de comunicación. Peroprincipalmente lo hace a través del ejercicio del poder ideológico,pues las ideologías cubren con velos las motivaciones reales quemueven el poder. Como lo hace saber Bobbio, la ideología es laforma pública y lícita de la "mentira piadosa" o del "engañolícito" de los teóricos de la razón de Estado.14

Hasta ahora había sido vigente la regla del secreto, dejandocomo excepción a la regla de la publicidad. Sin embargo, con elensanchamiento de la democracia y la transparencia del gobierno, laregla deberá tender a la publicidad y el secreto a la excepción. Yaún admitiéndose excepciones escasas a la regla de la publicidad,el principio del secreto parece, cada vez más, no tener razónalguna que lo justifique. Quizá sea menos riesgoso abrir laadministración pública a la publicidad, sometiéndola a la

15 Debbasch, obra citada, p. 536.

16 Dimock and Dimock, obra citada, pp. 346-348.8

influencia de los grupos de presión, que perpetuar un régimen desecreto.

El principio de publicidad es igualmente un antídoto a latecnocratización de la administración pública, porque puede evitarlos errores resultantes de consideraciones puramente técnicas,porque las decisiones se aplican a los hombres, no a las cosas, yse deben conocer sus reacciones en el curso del hechura de policy.Asimismo, hay que resaltar que la publicidad es una forma deconocer la realidad administrativa, pues gracias a ella, las faltasy extravíos en los procesos administrativos botan claramente y sepueden corregir con la intervención oportuna de los órganos decontrol. Según lo aprecia Charles Debbasch, “la publicidad permitea la administración purificarse, guardar contacto con losadministrados y reformarse”.15

La relación de opuestos entre el secreto y la publicidad esuno de los problemas centrales de la democracia moderna, cuandoobserva a la administración pública desde su punto de vista, porquehasta en las repúblicas clásicas los administradores tienensecretos que guardar. El control provisto por las democracias esposible cuando los informes del gobierno son completos y veraces,para que ilustren al público, toda vez que es cierto que elgobierno no debe retener informaciones que el público tiene elderecho a conocer.16

Sin embargo, la franja fronteriza entre el secreto y lapublicidad tiende a moverse oscilantemente al influjo de laapertura de nuevos campos de acción administrativa, que losgobiernos definen bajo el concepto de reserva. Este es un problemaque crece con el paso del tiempo. Un ejemplo típico es la energíaatómica donde, desde mediados del siglo XX, en Estados Unidos esuna ámbito de extrema reserva. La Guerra Fría abonó al respectocuando se expidió (1951) un decreto que prohibió la publicación deinformes que pudieran ser útiles a posibles enemigos del país. Eldecreto definió cuatro grados de material considerado como secretoo clasificado: restringido, confidencial, secreto y ultrasecreto,toda vez que se estableció una oficina encargada de administrar elprograma. Luego del ataque a las Torres Gemelas en Nueva York yotros edificios, el gobierno estadounidense desarrolló un conjunto

17 Ese ataque terrorista fue la causa en 2001 delestablecimiento de una nueva dependencia de la administraciónpública en Estados Unidos de América: la Oficina de SeguridadInterior (Office of Homeland Security). Entre sus muchas funcionesdestaca la recabación de datos de inteligencia, así como de lainformación referente a potenciales actos terroristas. ExecutiveOrderer Establishing Office of Homeland Security, october 8, 2001.Htt://www.whitewhouse.gov/news/releases/2001/10/print/20022008-2.htlm.

18 Dimock and Dimock, obra citada, p. 348.

19 Bobbio, obra citada, pp. 33-34.9

de medidas tendentes a restringir la información de seguridadnacional, e incluso, a desinformar.17

Pero no se necesitan causales tan dramáticas para hacer un usorestringido de la información, sino el puro hecho de que hayinformación que se debe mantener al margen del público, por saludde la organización, según lo crea el administrador. Maeshall yGladys Dimock cuentan el hecho de que, en las audiencias celebradasante el Congreso a mediados de la década de 1950, la Comisión delServicio Civil manifestó su derecho inherente a retenerinformación. Preocupados por esta razón, los Dimock dejaron unconsejo que vale la pena tener muy en cuenta:

“El problema de la secrecía en gobierno sin duda seguirápreocupando a los administradores, los líderes de lospartidos, los ciudadanos y los medios de comunicación. Quizálo más que se puede sugerir es que todos los partidosdesarrollen normas de imparcialidad e integridad, y traten deobservar el principio que manda ilustrar a los votantes tancompleta, real e imparcialmente como sea posible. En un mediocultural del que forman parte la administración y los mediosde comunicación, las normas que rigen a una, y deben ser tanelevadas como las que rigen a los otros”.18

EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD

En las ciencias sociales es sabida la existencia de ladicotomía entre lo público y lo privado, en el sentido de que porpúblico se entiende lo manifiesto y abierto a la ciudadanía, esdecir, algo que se realiza ante espectadores. En tanto que privadoes lo que se dice o se hace en el seno de un círculo restringido depersonas, es decir, en secreto.19 Tal como lo observamos, elproblema de la publicidad del poder siempre ha servido para mostrar

20 Simon, Emile, “Relaciones publicas y administración”. EnLangrod, Georges (compilador), Tratado de ciencia administrativa,Madrid, Escuela Nacional de Administración Pública. 1977. p. 613.Simon cita un trabajo suyo publicado en 1964, donde desarrollóoriginalmente esa idea, la cual es ampliada en el capítulo III delartículo aquí citado, que se llama: “por una administracióntransparente”.

21 Ibid, pp. 618-619.

22 Ibid , p. 625.10

la diferencia entre una república, cuyo carácter es el controlpúblico del poder, -y hoy en día la formación libre de una opiniónpública-, y la monarquía, cuyo gobierno se reserva el recurso delas arcanas: el secreto de Estado.

De aquí resulta lo inconveniente de seguir contrastando alsector privado -que informa al cliente acerca del valor de susactividades- y al sector público, por el hecho de que disfruta delsecreto, pero que desconoce el poder que la opinión pública podríamovilizar en provecho de sus tareas.20 Consiguientemente, hacer dela administración pública una “casa transparente” es consideradamás una necesidad funcional, que una cuestión de estética. Eso sedesprende del informe preparado por J. Rueff y L. Armand, donde seaconsejó la mejoría de las relaciones internas y externas de laadministración pública francesa, así como la celebración de ciclosde información y la edición de publicaciones sobre lareorganización de los servicios públicos. Incluso las reformas deorganización y métodos, que disfrutaron de un enorme prestigio porel peso de su interioridad, deberían comenzar no tanto desdedentro, sino a partir las sugerencias de la ciudadanía.21

Desde entonces se estaba tomando consciencia de que se hapasado de la idea del servicio público concebida en siglo XIX, a laera de la Administración al servicio del público, pues la necesidadque tiene el ciudadano de estar informado abrió la brecha en elsecreto de los asuntos de Estado. Es más, Émile Simon propuso quepalabras como súbdito y administrado quedaran confinadas en laterminología de la obra de Émile Balzac, debido a que, desdeentonces, con más frecuencia la administración pública atendíainterlocutores que más bien son usuarios y clientes.22

LAS RELACIONES PÚBLICAS

Desde tiempo atrás la exteriorización de la administraciónpública se ha hecho por medio de las relaciones públicas, no tanto

23 Ibid, p. 620.

24 Charles-Jean Bonnin, Principios de administración pública,México, Fondo de Cultura Económica, 2004 (1808).

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en el sentido que han tenido y tienen a partir de la experiencia dela empresa privada, sino como un producto de su propia tradición.Naturalmente no se debe restar créditos a esta última influencia,pues por medio de su emulación, la administración pública se hizoalgo más transparente. Pero tampoco hay que soslayar que lasnaturalezas diversas, y aún encontradas, de la administraciónpública y la gerencia privada, produjo problemas de adaptaciónporque las relaciones públicas de la segunda son un instrumentoscomercial.23

Cuando la administración trata con las personas dentro de susrelaciones públicas, es decir, concibiendo al hombre como miembrodel Estado, esas relaciones incluyen no sólo su persona, sino susacciones y sus bienes. Las relaciones públicas son las que dansentido a la existencia del Estado, pues los miembros que lointegran están unidos por afinidades de interés general. Sin esasrelaciones es inconcebible el orden público, que es el objeto de laexistencia del Estado.24 Ellas que vinculan al individuo con elEstado y al Estado con el individuo, y dan sentido al concepto deciudadano.

De hecho, la actividad de la administración pública estádeterminada en mayor medida que la gerencia privada por lasrelaciones con el exterior. Es más, como lo han hecho saberFrederick Mosher y Salvatore Cimmino, aquí reside “una de lasrazones en que se funda el uso del término público”. Este es elmotivo por el cual, en administración pública, la noción relacionespúblicas significa estrictamente sus nexos con el público, y no unaactividad comercial.

Lo Público

La voz público suele usarse de dos modos: en el primero, quese emplea como adjetivo, lo público sirve para identificar elcarácter de la actividad desempeñada por las institucionesadministrativas, la naturaleza de los fines que buscan y lafisonomía de su trabajo. El segundo, usado como sustantivo, sirvepara examinar la relación existente entre los ciudadanos y losadministradores de la cosa pública. Esta segunda perspectiva, queprescinde de los principios y las garantías que el adjetivo públicoconfiere al sistema administrativo, facilita entrar en la esenciade la relación entre la administración y la ciudadanía, considerada

25 Mosher, Frederick y Salvatore Cimmino, Ciencia de laadministración, Madrid, Ediciones Rialp, 1961 (1960). pp. 421-422.

26 Ibid, p. 424.

27 Ibid, p. 345.12

como la representación de intereses y necesidades colectivas. Esaquí de donde emana la razón de ser de la acción pública y a quiénel administrador público debe, en último término, rendir cuentaspor los medios establecidos por el régimen constitucional.25

A través de las relaciones públicas, la administraciónrealiza actividades orientadas a detectar las necesidades delpúblico, conocer la intensidad que tienen e informar sobre losmedios previstos para darles satisfacción. Son las relacionespúblicas las que facilitan a la administración pública desempeñareficazmente su trabajo, principalmente porque puede conocer losresultados de sus actividades. En efecto, la administración públicadebe estar consciente del semblante de la opinión pública paracorregir sus errores, a través de la revisión continua de la marchade los programas de trabajo. El administrador requiere de lacolaboración del público, pero no en el sentido mercantil deinducirlo a comprar un producto u optar por alguna marca, sinoporque es mediante el público como conoce la resonancia de sutrabajo, el grado de implementabilidad de las leyes que aplica y elapoyo necesario para perpetuar la existencia de la organización.26

Relaciones con el Público

No debemos olvidar que en la administración pública existe unarelación tensa entre el principio del secreto y el principio de lapublicidad, motivo por el cual, las relaciones públicas propendena tener un alcance limitado. Tal como lo advertimos, en esaadministración también impera la tendencia del funcionario poratraer la atención, incluso programas en pequeña escala, dedicarsea sí mismo y apartarse del público. Consiguientemente, lasrelaciones públicas pueden compensar esa inclinación y, en sentidoopuesto, estimular una tendencias hacia fuera para hacer que losadministradores se orienten hacia un público del cual depende lasupervivencia de la organización.27

Pero las relaciones públicas no deben ser solamente la funciónde un órgano o de un organismo de la administración, sino unaresponsabilidad de todos los componentes de la organización. LosDimock explican que esto obedece a que las relaciones públicas noson mesurables en unidades de publicidad o por el número de hojas

28 La voz innovación refiere el proceso por el cual, en primerlugar, una sociedad tiene la capacidad de descubrir o inventar, demanera que incorpora nuevos patrones de conducta como parte de lasprácticas establecidas. Si la innovación ideada en una sociedad estransferida a otra sociedad, entonces se realiza una adaptación alas instituciones establecidas. Riggs, Fred, Administration in thedeveloping countries, Boston, Houghton Mifflin, 1964. pp. 38-40.

29 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública Gubernamental. Diario Oficial de la Federación, martes 11de junio del 2002.

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distribuidas, ni tampoco por el tamaño del álbum de recortes deldepartamento de publicidad. Más trascendentemente concebidas, lasrelaciones públicas sólo se pueden medir a través de la monedarepresentada en la supervivencia de un programa merced al apoyo delpúblico.

En fin: las relaciones públicas tienen cuatro propósitos:hacer que la administración pública se oriente hacia fuera;mantener el vigor y la viveza de los empleados, haciendo que mirenhacia los fines, los sistemas y la planeación, así como hacia elusuario, y hacia el cliente o consumidor cuando produce bienesmateriales; fomentar la educación democrática y el acceso a lainformación; y lograr influir positivamente sobre la opiniónpública.

LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓNPÚBLICA GUBERNAMENTAL

México, como ocurre con frecuencia, llega tarde al alcance delos logros universales. Lo hace por adaptación, no por innovación;28y muestra una amnesia duradera. A mediados del 2002 fue expedida laLey Federal de Transparencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental,29 poniéndonos al día en ese importante aspecto de lasrelaciones entre el gobierno y la ciudadanía.

Algunos Comentarios

Ya los especialistas en el tema han hecho los comentariosapropiados sobre la Ley. Nosotros sólo haremos algunosapuntamientos desde el ángulo de la administración pública.

El artículo 1 de la Ley propiamente la define como de ordenpúblico. Ella “tiene como finalidad proveer lo necesario paragarantizar el acceso de toda persona a la información en posesión

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de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomoso con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal”. En elartículo siguiente, sin embargo, señala que toda la informacióngubernamental a que se refiere esta Ley es pública y losparticulares tendrán acceso a la misma en los términos que éstaseñala”. Es decir, que la información gubernamental es pública,pero sus usuarios son personas particulares. No existe, pues, unarelación gobierno-público que es el requisito del principio depublicidad, a pesar de que el artículo 6 señala lo siguiente: “enla interpretación de esta Ley se deberá favorecer el principio depublicidad de la información en posesión de los sujetos obligados”.

La Ley no trata con ciudadanos, sino con particulares, paralos cuales el gobierno es algo ajeno al que sólo podrá observar através de su propia iniciativa, más que por la iniciativa delgobierno. Es el gobierno quien le fija y enumera las ventanas porlas cuales podrá observarlo. Según su artículo 4, son objetivos deesta Ley:

“I. Proveer lo necesario para que toda persona pueda teneracceso a la información mediante procedimientos sencillos yexpeditos;

II. Transparentar la gestión pública mediante la difusión dela información que generan los sujetos obligados;

III. Garantizar la protección de los datos personales enposesión de los sujetos obligados;

IV. Favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, demanera que puedan valorar el desempeño de los sujetosobligados;

V. Mejorar la organización, clasificación y manejo de losdocumentos, y

VI. Contribuir a la democratización de la sociedad mexicana yla plena vigencia del Estado de derecho”.

Llama la atención la cláusula II, que habla de transparentarla gestión pública mediante la difusión de la información quegeneran los sujetos obligados, es decir, evocando tenuemente laidea de las relaciones públicas. Así como la cláusula IV, quemenciona el favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, demanera que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados.Hay que hacer notar que la cláusula V, que se orienta a mejorar laorganización, clasificación y manejo de los documentos, es de suyoinimplementable. Esta labor sólo es posible a través de una LeyGeneral de Archivos, que no existe, y es muy necesaria.

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El principio de publicidad tiene, evidentemente, excepcionesque tolerar. El capítulo III trata de la información reservada yconfidencial. En el artículo 13 se establece lo siguiente: comoinformación reservada podrá clasificarse aquélla cuya difusiónpueda:

“I. Comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública ola defensa nacional;

II. Menoscabar la conducción de las negociaciones o bien, delas relaciones internacionales, incluida aquella informaciónque otros estados u organismos internacionales entreguen concarácter de confidencial al Estado Mexicano;

III. Dañar la estabilidad financiera, económica o monetariadel país;

IV. Poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud decualquier persona, o

V. Causar un serio perjuicio a las actividades de verificacióndel cumplimiento de las leyes, prevención o persecución de losdelitos, la impartición de la justicia, la recaudación de lascontribuciones, las operaciones de control migratorio, lasestrategias procesales en procesos judiciales oadministrativos mientras las resoluciones no causen estado”.

Las materias contenidas en este artículo refieren, de un modogeneral, las funciones básicas del Estado: política interior,relaciones exteriores, justicia, hacienda y defensa. Este es ellocus inherente al principio del secreto, la seguridad interior ylos nervios de la tranquilidad pública, tal como fueron heredadospor las monarquías a los regímenes republicanos.

El artículo 14, por su parte, señala: también se considerarácomo información reservada:

“I. La que por disposición expresa de una Ley sea consideradaconfidencial, reservada, comercial reservada o gubernamentalconfidencial;

II. Los secretos comercial, industrial, fiscal, bancario,fiduciario u otro considerado como tal por una disposiciónlegal;

II. Las averiguaciones previas;

30 Artículo 19. Cuando los particulares entreguen a los sujetosobligados la información a que se refiere la fracción I delartículo anterior, deberán señalar los documentos que contenganinformación confidencial, reservada o comercial reservada, siempreque tengan el derecho de reservarse la información, de conformidadcon las disposiciones aplicables. En el caso de que exista unasolicitud de acceso que incluya información confidencial, lossujetos obligados la comunicarán siempre y cuando medie elconsentimiento expreso del particular titular de la informaciónconfidencial.

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IV. Los expedientes judiciales o de los procedimientosadministrativos seguidos en forma de juicio en tanto no hayancausado estado;

V. Los procedimientos de responsabilidad de los servidorespúblicos, en tanto no se haya dictado la resoluciónadministrativa o la jurisdiccional definitiva, o

VI. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos devista que formen parte del proceso deliberativo de losservidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada ladecisión definitiva, la cual deberá estar documentada”.

Tal como es observable, buena parte de la materia de eseartículo trata con la administración y procuración de justicia.

La cláusula VI es díscola con el ciudadano, porque lo marginadel escenario de la hechura de la política (digamos) “pública”: la“información que contenga las opiniones, recomendaciones o puntosde vista que formen parte del proceso deliberativo de losservidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisióndefinitiva, la cual deberá estar documentada”. Hay una evidentecontradicción con el artículo 4, II, que habla de “transparentarla gestión pública mediante la difusión de la información quegeneran los sujetos obligados”. Y conste, que la gestión espropiamente un proceso interno.

El artículo 18 dice: como información confidencial seconsiderará:

“I. La entregada con tal carácter por los particulares a lossujetos obligados, de conformidad con lo establecido en elArtículo 19,30 y

II. Los datos personales que requieran el consentimiento delos individuos para su difusión, distribución ocomercialización en los términos de esta Ley.

31 "Decreto que reforma la Ley de Secretarías y Departamentosde Estado de 1935, creando el Departamento de Publicidad y

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No se considerará confidencial la información que se halle enlos registros públicos o en fuentes de acceso público”.

Sin comentarios.

Finalmente una nota sobre el artículo 32, en que se señala:“corresponderá al Archivo General de la Nación elaborar, encoordinación con el Instituto, los criterios para la catalogación,clasificación y conservación de los documentos administrativos, asícomo la organización de archivos de las dependencias y entidades.Dichos criterios tomarán en cuenta los estándares y mejoresprácticas internacionales en la materia.

“Los titulares de las dependencias y entidades, de conformidadcon las disposiciones aplicables, deberán asegurar el adecuadofuncionamiento de los archivos. Asimismo, deberán elaborar y ponera disposición del público una guía simple de sus sistemas declasificación y catalogación, así como de la organización delarchivo”.

Resulta insólito señalarle al Archivo General de la Nación laencomienda de elaborar los criterios para la catalogación,clasificación y conservación de los documentos administrativos, yorganizar los archivos de la administración pública sin una LeyGeneral de Archivos que lo faculte en una materia que, porprincipio, es diversa a la transparencia.

EX CURSUSEL DEPARTAMENTO AUTÓNOMO DE PRENSA Y PUBLICIDAD

(1936-1939)

En la sección final de este artículo dijimos que México padeceel síndrome de la amnesia. Esto se puede corroborar cuando evocamosal Departamento Autónomo de Publicidad y Publicidad, hoy en díaolvidado

El Departamento Autónomo de Prensa y Publicidad, que fuecreado en diciembre 31 de 1936, estuvo activo hasta diciembre 30 de1939. Sus tareas estuvieron relacionadas con la publicidad y lapropaganda oficiales, dirigía las publicaciones oficiales delgobierno y emitía la información oficial para la prensa nacional yextranjera, así como a las agencias cablegráficas e informativas,a las autoridades civiles y militares y a los representantesmexicanos en el extranjero.31 Asimismo, brindaba el servicio de

Propaganda". México, Secretaría de la Presidencia, México a travésde los informes presidenciales, un tomo, cinco volúmenes, vol. IV.pp. 235-237.

32 Memoria del Departamento Autónomo de Prensa y Publicidad,de enero a agosto de 1937. México, D.A.P.P., 1937. Signado porAgustín Arrollo, Ch.

33 Memoria Autónomo del Departamento de Prensa y Publicidad,de enero a agosto de 1937, ya citada. Memoria del Departamento

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propaganda a los diarios mexicanos y extranjeros, y de publicidady propaganda, tales como libros, folletos y similares. Susactividades se extendían a la edición de películascinematográficas, de propaganda, informativas y educativas, asícomo administrar las radiodifusoras pertenecientes al Estado.

Con el Departamento, el gobierno contó con la instituciónadministrativa adecuada para fijar, ejecutar y controlar lapolítica gubernamental de comunicación social, y establecerrelaciones permanentes con la ciudadanía. Igualmente, supervisabay reglamentaba la publicidad y la propaganda realizadas por mediode radiodifusoras particulares, así como aquellas que se expresabanen forma escrita o se hacía por medio del teatro. Al Departamentole correspondía la administración del Archivo General de la Nación,el Diario Oficial y los Talleres Gráficos de la Nación.

La misión del Departamento fue la de exponer verídicamente loshechos y las doctrinas que inspiran sus actos, para lograr la mejordivulgación de lo que el gobierno daba a conocer.32 Y observaba lospreceptos constitucionales relativos a la libre emisión de ideas ydoctrinas, aún cuando se juzgaran contrarias al régimen cardenista.

El Departamento Autónomo de Prensa y Publicidad fue elconducto por el cual, otros dependencias del Poder Ejecutivoproporcionaban a las agencias periodísticas nacionales yextranjeras las noticias de sus actividades. Igualmente, atendíapor escrito y oralmente, según la importancia de las consultas, lassolicitudes de informes sobre una diversidad de materias hechas porlos funcionarios de gobiernos amigos de México que residían en elpaís, lo mismo que instituciones científicas nacionales yextranjeras, sociedades mercantiles, sindicatos obreros y ligas decampesinos, así como organizaciones integradas por particulares.

El Departamento estaba integrado por la Oficina Técnica,Oficina de Información General, Oficina de Divulgación, OficinaEditorial, Oficina de Publicaciones Legales, Archivo General de laNación, Oficina del Plan Sexenal y Oficina Administrativa.33

Autónomo de Prensa y Publicidad, septiembre de 1937-agosto de 1938,México, D.A.P.P., 1938. Signado por Agustín Arrollo, Ch.

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El modus operandi del Departamento se realizaba a través deboletines de noticias que eran proporcionados diariamente a lasagencias periodísticas de la capital, de modo diverso: portelégrafo a las foráneas y a los funcionarios de los estados; porradio a las corporaciones militares, y por conducto de laSecretaría de Guerra y Marina; a los funcionarios de la Federacióny a los señores representantes y cónsules de países amigos deMéxico, mediante una hoja impresa que se entregaba al serviciopostal; por radio directamente a los representantes de México enpaíses americanos, y también por radio, vía Nueva York-París, a losrepresentantes de México en Europa.

Igualmente, en el ejercicio de sus funciones, el Departamentoatendía las solicitudes de publicidad formuladas por los organismosadministrativos, procurando coordinarlos adecuadamente, paraofrecerlos al público.

Una muestra del trabajo producido por el Departamento, amediados de 1937, fue la edición de 1.005,000 libros, 50 folletoscon tiro de 652,950 ejemplares; 602,750 ejemplares correspondientesa las revistas de divulgación y 61,900 ejemplares referentes a 12revistas técnicas. Se encontraban en proceso de elaboración 93libros con tiro de 1.668,000 ejemplares, 19 folletos con tiro de3.080,400 ejemplares y varias revistas técnicas con un número de15,000 ejemplares.

Por su parte, las estaciones de radio dependientes delDepartamento de Prensa y Publicidad habían efectuado transmisionespor 1,980 horas y se radiaron 36 conciertos especiales de laSecretaría de Relaciones Exteriores, además de que se efectuaron123 transmisiones a control remoto. Es de destacarse singularmenteel establecimiento de la Hora Nacional, cuyo inició fue en julio 25de 1937, mediante la cual se encadenaban a las estaciones delDepartamento todas las radiodifusoras de la República mexicana.

Las labores de la nueva institución se extendían al cuidado deuna industria reciente: el cinematógrafo, que se deseaba quesirviera como un medio de expansión de conocimientos útiles y comoun estímulo de la divulgación de nobles ideas. Al respecto, elDepartamento estableció contacto con los productores ydistribuidores de películas buscando una colaboración fructífera.

Una vez que hemos expuesto las faenas generales delDepartamento Autónomo de Prensa y Publicidad -DAPP, como también se

34 Memoria del Departamento Autónomo de Prensa y Publicidad,de enero a agosto de 1937, p. 13.

35 Ibid, p.14.20

le conocía-, pasaremos a hacer una revisión más puntual de suorganización, funciones y resultados.

Oficina Técnica

La Oficina Técnica coordinaba "ideológica y sistemáticamentecuanto es objeto de propaganda, de publicidad, de exhibición y deedición. Toda función de comentario, de explicación, defundamentación teórica de las noticias o datos proporcionados porotras Oficinas del DAPP, está a su cargo de la Oficina Técnica".34

Ella recibía de las dependencias del Ejecutivo federal diversassugestiones sobre temas, aspectos o recursos de la administraciónpública que se deseara dar a conocer al público, de modo distintoal que propiamente corresponde una mera información. Pero, ademásde considerar y resolver estas sugestiones, la Oficina recomendabadeterminadas formas de publicidad obedeciendo los lineamientosgenerales de tendencia doctrinaria y de construcción oreorganización económica señalados para la administración pública,por el Presidente de la República.

Asimismo, animaba, a través de la publicidad, los lineamientosgubernamentales mediante investigaciones realizadas sobre diversosaspectos de las condiciones políticas, sociológicas, económicas,históricas y culturales del país. Precisaba los medios de acciónimplementados para resolver los problemas que se oponían alcumplimiento del programa de gobierno, y planteaban y determinabanconcretamente los motivos que originaban los obstáculos o problemasexistentes para la implementación del programa. La exploración deestos obstáculos y problemas se buscaban en el público, no en elgobierno, con el fin de desarrollar las relaciones más adecuadascon la ciudadanía.

Dicha Oficina ejercía también la función revisora de laspublicaciones, como folletos, libros, revistas y álbumes, tanto decarácter oficial, como los que se editaban con la cooperación oapoyo del gobierno o de alguna institución oficial. "Uno de losmotivos de la creación del DAPP, ha sido el de lograr que cuanto sediga, exhiba o comente sobre México, en el propio país o en elextranjero, corresponda exactamente a la realidad, evitando lasformas dolosas de exhibición o presentación de los hechos".35

Oficina de Información General

36 Ibid, p. 20.21

La Oficina de Información General tenía a su cargo compilar enlas dependencias de la administración pública, todos aquellos datosnecesarios para suministrar una información completa a la prensadel país, los representantes diplomáticos y consulares de México enel exterior, los representantes de todos los países ante elgobierno de México, los corresponsales de los periódicosextranjeros, las agencias informativas, los gobernadores de losEstados, los Jefes de Zonas Militares en toda la República y ainstituciones de crédito, los sindicatos y las asociacionesculturales del país. Este servicio se prestaba por medio deboletines que eran entregados a los periódicos, los corresponsalesnacionales y extranjeros, y las agencias informativas. También eranenviados por correo a los representantes consulares y diplomáticosen el extranjero, los periódicos mexicanos que se editaban en elexterior, y a más de 500 particulares situados en distintos lugaresdel mundo que así lo solicitaron.

Debido a la índole organizativa de la Oficina, se planteó lanecesidad de establecer una sección especial para que atendiera lasinformaciones verbales y por escrito que eran solicitadas. A travésde su actividad, se respondió positivamente a cuestiones formuladassobre múltiples aspectos de la vida del país, fueran estos decarácter doctrinario, histórico, económico, arqueológico oeducativo. Esta sección estaba también encargada de brindarmaterial informativo y estadístico para diversos escritoresnacionales y extranjeros, que estaban dedicados a escribir librossobre México.

"Fundamentalmente, en síntesis, esta Oficina ha llenado lasfunciones para las cuales fue creado este Departamento, o seainfluir decididamente en la unificación del pensamiento nacional,dando informaciones oficiales impersonales y exactas que infundan,por la esencia de ellas mismas, un claro concepto de la vida delpaís, de la calidad de su régimen y de sus funciones específicas".36

Oficina de Divulgación

La labor de la Oficina de Divulgación fue propiamenteejecutiva, pues implementaba los planes y proyectos formulados porlos organismos técnicos del Departamento. Informaba a la sociedadmexicana sobre la labor del gobierno, así como los asuntos de mayortrascendencia para el país, los actos culturales que influían en lavida de México, y las medidas ejecutivas que adoptaba el Estado yque se debían divulgar. De este modo, se buscaba establecer unamayor armonía en la sociedad y las labores que realizaban las

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dependencias del Ejecutivo, tanto para informar al país, como parainteresar a la iniciativa privada en el desenvolviendo económicodel país.

La Oficina contribuía con iniciativas propias, realizandoaquellos actos inherentes a su labor divulgadora y usando al efectolos vehículos de publicidad de que disponía el Departamento. Paradesempeñar esa labor empleaba los medios de difusión con mayorfuerza: radiodifusión, cinematografía, teatro, propaganda impresa-carteles, cartulinas, volantes, folletos y mantas-, conferencias,festivales, ferias y exposiciones, así como la distribución de laspublicaciones que editaba el Departamento.

Oficina Editorial

Correspondía a la Oficina Editorial la impresión de los librosa cargo de las dependencias del Poder Ejecutivo, teniendopreferencia los textos escolares; los libros de autoresparticulares cuya publicación fuera de interés para al Gobiernofederal; revistas de carácter técnico y secuencia periódica sobrelas especialidades que determinara la actuación de las dependenciasdel Ejecutivo; revistas de divulgación y secuencia periodísticadestinadas a la difusión de conocimientos técnicos o de contenidosocial; y folletos sin periodicidad que sirvieran a la divulgaciónde conocimientos, tales como monografías, manuales y carpetas.

Se trató de una organización meramente técnica, de unamanufacturera editorial que ejercitaba faenas de imprenta. Por talmotivo, los Talleres Gráficos de la Nación eran los principalescolaboradores en la impresión de las obras. Este era motivo por elcual la Oficina Editorial mantenía personal permanente en losTalleres encargado de ejercitar la vigilancia técnica del procesoeditorial.

Oficina de Publicaciones Legales

Esta Oficina tenía a su cargo una labor sumamente relevante:la publicación y administración del Diario Oficial.

Archivo General de la Nación

"El Archivo General de la Nación es el más importante deAmérica por la cantidad de manuscritos coloniales que contiene,sólo comparable a los acervos existentes en Madrid y Sevilla donde

37 Ibid, p. 105.23

se conservan los documentos relativos a la dominación española,para el estudio y formación de nuestra historia independiente".37

El Archivo General de la Nación proporcionaba los testimoniosde la documentación que acreditaba los derechos de los pueblossobre sus tierras y aguas, para el trámite de dotaciones yrestituciones, además de que continuó los trabajos de catalogación,revisión e investigación de carácter histórico en su valiosísimoacervo.

Oficina del Plan Sexenal

La Oficina del Plan Sexenal integró un sistema de gráficas -cuadros sinópticos gráficos y estadísticos- correspondiente a loscuatro primeros años del sexenio cardenista, así como de los mapas-mundos destinados a resumir los distintos servicios y lasdiferentes obras ejecutadas por las Secretarías de Estado y losDepartamentos. Su objeto fue difundir las actividades de lasSecretarías de Estado y Departamentos Autónomos, con base en sucumplimiento a los lineamientos del Plan Sexenal.

Igualmente, tuvo a su cargo la organización y dirección de laprimera Exposición Objetiva del Plan Sexenal, efectuada en elPalacio de las Bellas Artes entre el 15 de mayo y el 5 de junio de1937. Dicha Exposición dio a conocer los trabajos realizadosdurante los años de 1935 y 1936, a modo de un informe objetivo delas actividades del Gobierno de la República durante el bieniomencionado. Se exhibieron las obras y trabajos de las dependenciasdel Poder Ejecutivo federal por medio de gráficas y maquetas. LaExposición fue visitada por más de 350,000 personas.

A pesar de sus beneficiosas actividades, poco sobrevivió deesta curiosa entidad de la administración pública, perdiéndose enel olvido.

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