¿Protección o desprotección social?

¿Protección o desprotección social?

César Giraldo


César Giraldo

E d i c i o n e s

¿Protección o desprotección social?César Giraldo

Profesor de la Universidad Nacional de Colombia. Tesis doctoral dirigida por Pierre Salama.Los textos tomados del francés fueron traducidos por el autor

Ediciones desde abajoFundación Cesde. Centro de Estudios Escuela para el Desarrollo – Universidad Nacional de Colombia

Bogotá, D.C. - Colombia, septiembre de 2007

ISBN: 978-958-8093-75-8

Diseño, diagramación, impresión y preprensa digital: Difundir Ltda.

El conocimiento es un bien de la humanidad. Todos los seres humanos deben acceder al saber.Cultivarlo es responsabilidad de todos.

Se permite la copia, de uno o más capítulos completos de esta obra o del conjunto de la edición, en cualquier formato, mecánico o digital, siempre y cuando no se modifique el contenido de los textos, se respete su autoría y esta nota se mantenga.

Índice generalPresentación ................................................................................................ �17Prefacio, Pierre Salama ...............................................................................�25I. Una perspectiva a partir de conceptos «olvidados» ............................... 26 - El quid de la intervención del Estado .................................................. �26 - El aporte de un enfoque «derivacionista» desde el Centro .................. �27 - El aporte de otro enfoque «derivacionista» desde la Periferia............ 28 -Elquiddeldéficitdelegitimidad� ..........................................................31II.Lareproduccióndelafuerzadetrabajo�enlaactualidad ......................�33 -UnaintervencióndelEstadoreducida� ................................................. 34 -Lasreformasdelaprotecciónsocial� .................................................... 36 -Algunasconsideracionesfinalessobrelarelaciónsalarial directa/salarialindirecta,paraconcluiresteprefacio� ............................37

Capítulo1Elorigendelaprotecciónsocial� ..................................................................411Introducción� ..............................................................................................41 1.1Primeraparte:Estadoypolíticasocial� ...............................................41 1.1.1.1DimensiónpolíticadelEstado� ..................................................... 46 1.1.1.1.1Monedaexpresapoderpolítico� ................................................. 48 1.1.1.1.2CiudadaníayEstado� ...................................................................521.2Segundaparte:Evolucióndelaprotecciónsocial�59 1.2.1Asistencialismo� ............................................................................... 64 1.2.2Aseguramiento ................................................................................�67 1.2.3Universalismo ................................................................................. �711.3AlgunasconsideracionessobreEstadodeBienestar ............................73 1.3.1Findelfordismo� ...............................................................................75 1.3.2Desalaramiento� ...............................................................................77 1.3.3Factoresdemográficosysociales .................................................... �81 1.3.4Cadavezmásexcluídos ................................................................... �81 1.3.5EstadodeBienestarenAméricaLatina� ......................................... 84 1.3.5.1Precaridadlaboraleinformalidad�................................................87 1.3.5.2¿Esposible?� .................................................................................89

Capítulo2�Financiarización:�Unnuevoordensocialypolítico� ................................... 932.1Introducción� .......................................................................................... 932.2FinanciarizaciónenAméricaLatina ................................................... �1102.3Capitalfinancieroespoderpolítico ................................................................ 1182.3.1CambioenlaRegulaciónPúblicoEstatal� ..................................................... 1232.4Otrosfactoresqueincidenenlasreformas�.....................................................1302.5DeterioroSocialdeAméricaLatina� ................................................................ 133

Capítulo 3Paradigmasdelaprotecciónsocial� ...........................................................1393.2NeoliberalismoversusConsensodeWashington ............................... �140 I.Disciplinafiscal� ...................................................................................143 II.Focalizacióndelgastoysubsidioalademanda� ...............................144 III. Impuestos neutrales ........................................................................ �145 IV. Privatización ..................................................................................... �145 V.Descentralizaciónfiscal� .....................................................................1463.3ConsensoII� ..........................................................................................1473.4ContradiccionesdelConsenso� ............................................................ 1513.5Ofensivaideológica� .............................................................................1533.6Paradigmasdelaprotecciónsocial .................................................... �1593.6.1Luchacontralapobreza� ...................................................................1693.6.1.1Políticas ......................................................................................... �1733.6.1.2Consecuencias ............................................................................... �1773.6.2Aseguramiento ................................................................................ �1813.7Conclusiones ....................................................................................... �186

Capítulo 4Sistemadeprotecciónsocialcolombiano� ................................................ 1914.2.Dinámicadelasreformas� ..................................................................1954.2.1Primeraetapa:períododeajuste� .....................................................1964.2.2Segundaetapa:reformasestructurales� ..........................................1994.3Principiosdelareformaysusresultados� .......................................... 2114.3.1Principiosdelareformaensaludvs.resultados� .............................2144.3.1.1Coberturaensalud� .......................................................................2204.3.1.2Primalalógicafinanciera ............................................................ �2284.3.2Principiosdelareformaenpensiones�vsresultados ..................... �2344.3.3 Principios asistencia vs resultados ..................................................�2474.3.3.1Identificacióndelospobres� .........................................................2514.4Conclusiones� .......................................................................................2554.4.1Primalógicafinancieraenseguridadsocial� ....................................2554.4.2dederechossocialesaderechosdemercado ................................ �2584.4.3Deteriorodelascondicionessociales ............................................ �2604.4.4Debilitamientodelestadonacional�267

Conclusiones ............................................................................................. �2711Sociedadpatrimonia ............................................................................. l�2712ElementosparaunapropuestaenAméricaLatina............................... �273

Bibliografía� ...............................................................................................277

Índice de cuadros

1.1 Poblacióndemásde65añosquerecibepensiónen1939 ................ 712.1. Mercadodedivisasdiariodelosprincipalespaíses ......................... 962.2 Financiamientointernacional ............................................................972.3 Transferenciasfinancierasnetasdelconjuntodepaíses endesarrolloenel2001 .................................................................. 1002.4 Deudaexternadelospaísesendesarrollo2001 ............................. 1152.5 AméricaLatina:pobrezaeindigencia1980-2003 ..........................1324.1 Coberturaensalud2004 .................................................................2214.2 Evolucióndelasconsultasylashospitalizaciones,1993-1997,2003,

segúnEncuestasdeCalidaddeVida .............................................. 2234.3 Distribucióndelapoblacióneconómicamenteactivaocupada segúninserciónlaboralzonasurbanas ............................................2254.4 Salud:Afiliadosalosregímenessubsidiadoycontributivo ............2274.5 Coberturadelsistemadepensiones ............................................... 2384.6 GastoSocialporfinalidad%PIB .................................................... 2564.7 Colombia.Pobrezaeindigenciaporingresos(%)1991-2003........ 2604.8 ÍndiceGini,porzona.Hogaresypersonas, Colombia1991-2000 ........................................................................2614.9 Colombia,Participacióndecadadecilenelingreso.Personas. Totalnacional1991-2000 ............................................................... 2624.10 Princiupalesindicadoresdelmercadolaboral1991-2003. Totalsieteáreasmetropolitanas1991-2003(junio) ...................... 2634.11 Ingresosmediosdelapoblacióneconómicamente activa ocupada zonas urbanas ........................................................ 264

Índice de recuadros

2.1 AméricaLatina,regulaciónpúblico-estatal ..........................1262.2 Losnuevosfactoresdeliquedez .............................................1273.1 PresentaciónformaldelConsensodeWashington ................ 1414.1 Reformadelasalud ...............................................................2084.2 IndicadoresutilizadosenColombiaparaidentificación de los pobres o vulnurables ................................................... 252

Índice de tablas

3.1 ConsensodeWashigton(presentaciónorgánica) ..................1423.2 PresentaciónOrgánicadelConsensodeWashington ............1874.1 FlexibilizacióndelmercadodecapitalresenColombia .........2014.2 Reformalaboral .....................................................................2034.3 ResumendelaevolucióndelalegalizacióndelaSeguridad

Social en Colombia ..................................................................2134.4 Esquema institucional del Sistema de Salud..........................2154.5 Ley100de1993yReforma(Ley797del2003) .................... 235

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Índice de gráficas

2.1 Composicióndeladeudaexternapúblicay/ocongarantía públicaaacreedoresprivadas:1970-2000 ............................982.2 Saldosdedeudapúblicaeneconomías emergentes:1996-2001 ..........................................................992.3 Flujosnetosdeinversiónalaspaísesendesarrollo ..............1102.4 AméricaLatinayCaribe.Transferencianetaderecursos externosycrecimientodelPIB ................................................1112.5a AméricaLatinayCaribeM2/PIB% ........................................ 1122.5b LatinaméricaM3/PIB% ......................................................... 1132.6 DeudaexternaenAméricaLatina comoporcentajedelPIB ......................................................... 1162.7 TasadedesempleourbanoycrecimientodelPIBenAmérica

Latina ......................................................................................1332.8 AméricaLatinayCaribe:indicadoresdeevolucióndela estructuradelempleoylaprotecciónsocial1990-2002 .....1342.9 Ingresomediopoblacióneconómicamenteactiva zonas urbanas .........................................................................1352.10CoeficienteGini1980-2000 ...................................................1364.1 LaprotecciónsocialenColombia ...........................................1924.2 GastoensaludcomoporcentajedelPIB principales componentes ........................................................1924.3 Comportammientodeldéficitoperativo ............................... 222

anualdeloshospitalespúblicos ............................................2294.4 Cobertura:AfiliadosActivos/PEA ........................................ 2344.5 SistemadepensionesenColombia ....................................... 2364.6 DeudapúblicaFPO-DeudaprivadaFPO .............................2404.7 Ahorronacionalbrutocomoporcentaje delPIB1994-2002 ...............................................................2434.8 Gastopúblicosocial.Administraciones públicas1975-2001 ...............................................................2574.9 Deudadelgobiernonacionalcentralcomoporcentaje delPIB1990-2004 ................................................................ 267

AMarcelaporsusolidaridad.Amishijosporsucompañía.

AMarisolporsuayuda.A Isaura por su colaboración.

AloscompañerosdeCESDEporeldebate.A Pierre por su orientación.AAlexisporsutraducción.AYvesyMaryporsuapoyo.

AGilberteporsuhospitalidad.

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Presentación

ElpresentetrabajopresentaunareflexiónsobrelosSistemasdeProtec-ciónSocial(SPS).Laideacentralesquelaevoluciónrecientedetalessistemasesafectadaporlosprocesosdefinanciarización,enlamedidaenquelalógicafinancieraentraadeterminarsudesarrollo.Deunlado,porquelosintermedia-riosfinancierosprivadosjueganunrolcadavezmáscrecienteenlaseguridadsocial, a travésdelmanejode laspensionesyde los segurosobligatoriosdesalud.Ydelotro,porquelafocalizacióndelgastopúblicoenlospobresbuscahacerdisminucionesenelgastosocial,enarasdepermitirlosajustesmacro-financieros.Sinembargoestesegundoobjetivonoselogra,yporelcontrario,elgastosocialaumentaprincipalmenteproductodelcostofiscaldelaprivatizacióndelaseguridadsocial,delanegociaciónpolíticadelareformayelaumentoenla demanda de asistencia social como resultado del deterioro de las condiciones socialesdelapoblación.Enelcapítulo4sehaceunavalidaciónempíricadeestasafirmacionesparaelcasocolombiano.

Paraeldesarrollodel tema sehacenecesarioanalizar elprocesode lacreacióndelosSistemasdeProtecciónSocial,queeseltemadelcapítulo1.Laprotecciónsocial,comounapolíticaestatal,surgeconeldesarrollodelmodode producción capitalista, en la medida en que la mercantilización del trabajo humanoconducealadisolucióndelosvínculossocialesexistentesenlassocie-dadesfeudales(enespeciallafamiliaextensa)queeranlosquesuministrabandichaprotección.ConelcapitalismotambiénsurgeelEstadonacional,dema-neraquelaProtecciónSocialnoestádesligadadelaevolucióndedichoEstado.InicialmentesurgeladimensiónpolíticadelEstadoqueescuandoconsolidalosmonopoliosdelafuerza,delamoneda,latributaciónylasnormas.EnestaetapaelEstadoproveeprincipalmentebienespolíticosylaprotecciónsocialsereducealaasistenciapública(modeloasistencial),enlamedidaenqueelpodercivilvasustituyendoalaiglesiaendichafunción.Conelasistencialismoelaccesoaunbiensocialsedacomounfavorbajolacondicióndepobreza.Noexistelanocióndederechosocial.

PosteriormentesurgeladimensiónproductivadelEstado,apartirdelsigloXIX.Surgeporelhechoqueelmercadonoessuficienteparalaautorregulacióndelaacumulacióndecapital.Deunlado,porqueexistencostosenlareproducciónde la fuerza de trabajo que no entran en el precio que el productor individual pagaaltrabajador(salariodirecto)yportantodebenserprovistosporelEstado,como es el caso, entre otros, de las pensiones, la salud, la atención materno in-fantil,losserviciospúblicosdomiciliariosylavivienda;delotro,(2)porqueexisteunainfraestructuracolectiva(infraestructurabásica)quenoesprovistaporlos

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agentesprivadosyportantodebeserprovistaporelEstado.EnestecontextoBismarckcreóenAlemania,afinalesdelsigloXIX,losSegurosSociales.Talessegurossuponenqueelaccesoalbiensocial(queadquierelaconnotacióndederechosocial)estácondicionadoporlaobligacióndecotizaraunsistemadeSeguridadSocial,cotizaciónquesurgefundamentalmentedelarelaciónsalarial.Enestecasoelderechosocialnaceligadoalarelaciónlaboral.Estemodelodeprotecciónsociallohemosllamadoaseguramientoobismarckiano.

Despuésdelasegundaguerramundiallanocióndeaseguramientoalostrabajadoresseextiendeaunanocióndeseguridadsocialparatodalapoblación.ElpuntoquemarcóelsurgimientodeluniversalismofueelinformeBeveridgede1942,titulado«Social Insurance and Allied Services».Dichoplanintrodujoel sistema previsional basado en el «flat rate»(basemínima)quegarantizabaatodoslosciudadanosunmontouniformedebeneficiosprestacionales,ase-gurandolauniversalidadenlacobertura.Estemodelolohemosdenominadouniversalistaobeveredgiano,enelcualderechosocialseoriginaenlaciudadanía,yeselfundamentodelEstadodeBienestar,quetuvosuaugehastamediadosdelosaños70sdelsigloXX.

SinembargoelEstadodeBienestarestáentrandoencrisisporquelospi-laressobrelosqueseconstruyóseestándebilitando:disolucióndelasociedadsalarial,crisisdelaspolíticasactivasenlosocialyenloeconómico,yfactoresdemográficos.EnelcasodeAméricaLatinasurgelapreguntasihaexistidounEstadodeBienestar.Loqueaquíseafirmaesquenoexistióparalamayoríadelapoblacióndebidoaquenohubounageneralizacióndelarelaciónsalarial,ynopodráexistirporquenosevislumbraquedichageneralizaciónsevayaapresentar.Estoabreuninterroganteacercadelapropuestasocialypolíticaparadicharegión.

Sehahabladodetresmodelosdeprotecciónsocial:asistencialismo,asegu-ramientoyuniversalista.Elcuartoeselneoasistencialismo,quesevieneimple-mentandoenlasdosúltimasdécadasenAméricaLatina,caracterizadoporunacombinaciónentreaseguramientoprivadoyasistenciapúblicafocalizada.Sinembargo,antesdepasaraello,sedesarrollaráenelcapítulo2elconceptodelafinanciarización,paraseñalarmásadelantequeelneoasistencialismoreflejalafinanciarizacióndentrodelaprotecciónsocial.Lafinanciarizaciónsignificaqueenelprocesoeconómicolalógicafinancierasesobreponealalógicaproducti-va. Es un fenómeno que se puede apreciar desde el punto de vista cuantitativo porelaumentosinprecedentesdelastransaccionesdecarácterfinanciero,ydelcualitativoporquedeunlado,enelcomportamientodelasempresasylosinversionistassedirigenmásabuscarrentasfinancierasquegananciasenelprocesoproductivo,ydelotro,porquelapolíticaeconómicaprivilegialaobten-cióndeequilibriosmacrofinancierosatravésdeprogramasdeajustebasadosenladisciplinafiscal.

Losacreedoresdeladeudapúblicaimponendichadisciplina,nosóloparagarantizarelcobrodeladeuda,sinoqueademáselajustefiscalseinscribeenuna

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políticaquebuscadebilitarlademandainternayaumentardeestaformaelexce-denteexportableyconellogenerarlasdivisasparapagarlasrentasfinancieras,loqueimplicaeliminartodoslossubsidiosquesedirigenhaciaelsectorprivadoyaumentarlascargasquerecaensobreelconsumo,comoeselcasodelaumentodelIVA(aloquesesumaflexibilizacióndelrégimensalarialparadebilitarlosingresosdeltrabajo).Seexigeelcambiodelalegislaciónfisco-financiera,detalformaquelosgobiernosseanforzadosaendeudarseenlosmercadosdecapitalesenvezdeacudiralosrecursosdelBancoCentral.Losgobiernosseendeudanatravésdelaemisióndebonosdedeudapública,queseconviertenenelprincipalpapeldelosmercadosdecapital.Tambiénseexigepasaralaintermediaciónfinancieralaprovisióndelosbienessociales,loscualestradicionalmentehabíansido provistos por el Estado. La principal reforma es la privatización de la Se-guridadSocialatravésderegímenespensionalesbasadosenlacapitalizaciónindividualylossegurosprivadosdesalud.LosFondosdePensionesprivadosseconviertenenelprincipalinversionistaentítulosfinancieros,yenparticular,elprincipalcompradorprivadodelosbonosdedeudapública.

Elcapitalfinancieroseconvierteenunpoderpolíticooculto.Losposee-doresdedichocapitalhanvenidoacumulandopodereconómico,yatravésdelprocesopolíticohangeneradoreformasquebuscanadecuarlaregulacióneco-nómicaysocialenbeneficiodesupropiointerés.EstoconfirmalaafirmacióndeGramsci(1982)enlosañostreintaquienseñalóquelaorganizacióndelEstadoesmodificadaporsuvinculaciónconlasociedadcivilyelsistemaeconómico.Uncambioenel sistemaeconómicogeneraprocesossocialesypolíticosqueestimulanunajusteenlaestructuradelEstado,paraadecuarlaadichocambio,peroasuvezal interiordelEstadotambiénestánrepresentadosagentesdelviejo orden económico quienes se oponen a las reformas. El Estado no puede ser concebidocomounaparatohomogéneoquedefiendeelbiencomún.ComoloseñalanSalamayMathias(1983)elEstadonosepuedeconcebirporencimadelasclasessociales,ycriticanlavisióndelEstado,entreellasladelaCepal,quevenalEstadocomounregulador,ungarante,porencimadelasrelacionesdeclase,yenparticulardelcapital,queasuvezesunarelaciónsocial.AfirmanlosautoresquelaCepalvealEstadocomo«unamáquinaadministrativasocialmenteneutraytécnicamenteracional»(133).

Laspresionesqueejerceelcapitalfinancieroparacambiarlaregulaciónestatalsedanporcanalesformalesynoformales.Estosúltimosconsistenenlasanciónquelosmercadosinternacionalesdecapitaleshacen(sobrelasrefor-masypolíticasqueacometenpaísesquedemandanfinanciamiento)atravésdediferentesmecanismostalescomoelíndicede«riesgopaís»ylaopinióndelasfirmascalificadorasderiesgo.LoscanalesformalesprincipalmentesedanenelmarcodelasnegociacionesconelBancoMundial,elFMI,elBIDylasauto-ridadeseconómicasdelosEstadosUnidos,cuyoscentrosdedecisiónresidenenWashingtonD.C.Estoesloquehallevadoabautizarlasreformasquehanvenidopromoviendocomoel«ConsensodeWashington».

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Lasreformasabarcantrescampos,talcomosepresentaenlatablasiguiente,temaqueesdesarrolladoenelcapítulo3:

Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Liberación de mercados Políticas públicas Límites al mercado

1.1 Mercado de Bienes: 2. 1 Disciplina Fiscal 3.1 Banco Central Independiente- Apertura Comercial 2.2 Focalización del Gasto 3.2 Sistema Presupuestal 1.2 Mercado de Capitales - Subsidio a la Demanda Jerarquizado - Mercado Libre de Divisas 2.3 Impuestos Neutrales (Presupuesto Público determinado- Apertura de Capitales (reducción de los impuestos por autoridad fiscal - Desregulación Financiera directos y aumento sin ingerencia de 1.3 Mercado Laboral de los impuestos sobre órganos de representación - Flexibilización Laboral consumo interno -IVA) popular u otro órgano político) 2.4 Privatización 3.3 Sistema Judicial 2.5 Descentralización fiscal Independiente y Fuerte.

Comojustificacióndeestasreformassehainvocadoelprivilegiarlaasig-naciónquehaceelmercado, lo cual, expresadopor lavíanegativa, significaquitarlealEstadosupapelredistributivo.Deallíqueselaspresentecomounretornoalliberalismo(omásbien,neoliberalismo).Sinembargoel«Consenso»propendeporpolíticasyreformasmuyconcretas,quenosederivandirectamentelosprincipiosneoliberalesexpresados,porejemplo,porFriedrichvonHayekyMiltonFriedman.Esmás,talespolíticas,nosiempresonconsistentescontalesprincipios.DetalesprincipioshacialaspolíticasimplícitasenelConsensohayunsaltodemasiadolargo,porquetalespolíticashacenrecomendacionesmuyconcretasyprecisasquesefueronaplicandoprogresivamenteenAméricaLati-naenlasdosúltimasdécadas.EstollevaalaconclusiónqueenlaformulacióndelConsensoexistieronconsideracionescoyunturalesyunprocesoeconómico,políticoysocialconcreto.ParailustrarestoeltrabajohaceunrepasodealgunasreformasysurelaciónconelConsensoparaafirmarqueelConsensoseexplicamejordesdelalógicadelcapitalfinancieroqueinvocandoundiscursoneoli-beral.Setratadeunaregulaciónyunaspolíticasquesonútilesextraerrentasfinancierasdelaseconomías.

Sinembargo,presentarlasreformascomoresultadodelinterésdelcapitalfinancierolasdeslegitimaría.Debenserpresentadascomoresultadodelinterésgeneraldelasociedadparalegitimarlas,yparaesoesnecesarioconstruirtodoun andamiaje teórico que permita crear una nueva dominación simbólica. Como loseñalaBourdieu(2001)lossímbolossirvencomoinstrumentodeintegraciónsocial,enlamedidaquesoninstrumentosdeconocimientoycomunicación,yhacenposibleunconsensosobreelsentidodelmundosocialquecontribuyefundamentalmente a la reproducción del orden social. En lo que tiene que ver con laprotecciónsociallosconceptosalosqueserecurresonel(1)aseguramientoy

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la(2)luchacontralapobreza.Paraloprimerosepromuevenlosintermediariosfinancierosprivadosenpensionesylossegurosdesalud,dondelosderechossocialesterminanreducidosaderechosreguladosporuncontratoconunpro-veedorprivado (derechos contractuales),donde lasgarantías son lasque sesuscribenenloscontratos,generalmenteelaboradosporlosproveedores.Paralosegundo,sepromuevenlaspolíticasasistencialistas,enlacuallosderechossocialessonreemplazadospornecesidadesbásicas.Losbeneficiossocialesqueenlospaísesdesarrolladossellamanderechossociales,enlaAméricaLatinasonpresentadoscomoprivilegios,argumentandoquelamayoríadelapoblaciónestáexcluida.Fuerotoeldiscurso,utilizadoenlaconstruccióndelosEstadosdeBienestar,deunpactosocialentrecapitalytrabajoparalareparticióndelosincrementos de productividad que permitía la ampliación del mercado interno, favorecidoporpolíticaskeynesianas.Losbeneficiossocialesahorasonvistoscomo costos que atentan contra la inserción internacional de las economías en unmundoglobalizado.

Inicialmente la pobreza se la consideraba como la privación material inclu-yendofaltadeaccesoaeducaciónysalud.EstaeralavisióndelBancoMundialacomienzosdelosnoventa,yquefueimpuestaenAméricaLatina.ParaelInforme del2000/2001dichoorganismoamplíaelconceptodetalformaquedebeincluir«lavulnerabilidadylaexposiciónalriesgo,ylafaltaderepresentaciónylaim-potencia»,esdecirllevarelconceptoaloqueAmartyaSenllamalasformasdeprivaciónquelimitangravementelascapacidadesconquecuentaunapersona.Todoestoconstituyefaltadeoportunidades,ylabajageneracióndeingresosesunaconsecuenciadeesafaltadeoportunidades.Sinembargoelproblemadeestavisiónesquelapobrezaselaexplicaporlaausenciadecondicionesenlospobresparaaccesoaltrabajo,peronoenfatizaenelhechoquelapobrezanaceenlainserciónmismaaltrabajo.Cadavezqueenladefinicióndelapobrezaseintroducenelementoscualitativos,dichadefiniciónsealejadelnúcleode lasnecesidadesmaterialesydelosrecursosmonetariosparasatisfacerlas,locualllevaaqueloselementosdelaexplicacióndelascausasdelapobreza,ylaspro-puestaspararemediarlas,sealejendetambiéndedichonúcleo.

Por oportunidades se entiende multiplicar los activos de los pobres, enten-diendoporestosnosólosusactivosfísicos,naturalesyfinancieros,sino,sobretodo,elcapitalhumano,porquedichocapitaleselquedeterminalaproductividaddeltrabajodelospobres,queeselúnicoactivoqueposeen.Elcapitalhumanosevuelveunconceptoclaveenlapolíticasocialporquedefinelascapacidadesproductivasdelapersonaenfuncióndesudotacióneneducaciónysalud,prin-cipalmente.Desdeestepuntodevistalospobressonpocoproductivosporquetienenunabajadotaciónencapitalhumano,yelgastosocialdebedirigirseaproveerles una dotación mínima.

Definirlapobrezaconelcriteriodeoportunidadesonecesidadesllevaaqueelgastosocialsedebefocalizarenaquellosquecarecendetalesoportunidadesotienennecesidadesbásicasinsatisfechas(NBI).Lafocalizacióncasinuncapresta

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atenciónalostrabajadoresasalariados,ysedefineconuncriteriodiferentealdelingreso,bienseaporcriteriosdemográficosotopográficos.Lasaccionesfocaliza-dasagruposespecíficossetraducenenunaseriedeprogramascadaunodeloscuales se analiza de acuerdo a su «población objetivo». Lapolíticadeluchacontralapobrezaterminaporconvertirseenlasumatoriadeunaseriedeprogramaspuntuales,quenoestánarticuladosdeformaintegral.Lapobrezaesdefinidaentérminosindividualistasylassolucionestienenuncarácterindividual.Lospro-gramasdeluchacontralapobrezaestigmatizanalospobresylosconducenalatrampadelapobreza:Hayqueserpobreycontinuarsiéndoloparatenerderechoalosbeneficiossociales.Talesprogramascreanunlenguajequeconduceaunasociedadfragmentada.Lospobresdeunlado,ylosquenolosondelotro.

Ademásdelapobreza,unsegundoelementoeneldiseñodelanuevapolíticasocial,eselaseguramientocontralosriesgos.Lapolíticasocialdebepermitiralasfamiliasla«capacidadparaasumirriesgosyparticiparenactividadesdemayorrendimientoyriesgo».Lospobresylosnopobresestánsujetosalriesgo,sóloqueenelcasodelosprimerosellosetraduceenvulnerabilidadyportantodebenserobjetodepolíticasasistencialistas,mientrasquelossegundostienenlaopcióndecomprarunseguroparamitigardichoriesgo.Demaneraqueaquíclaramentelapolíticahacialospobressediferenciadelos«nopobres».Paralosúltimoslapropuestasebasaenelaseguramiento.

Elaseguramiento(públicooprivado)permitetratarlosproblemassocialescomoconsecuenciasdelosriesgosynodelasinjusticiassociales.DeacuerdoconCastellassociedadesmodernasestánconstruidassobreelterrenodelainsegu-ridad porque son sociedades de individuos que no encuentran, ni en ellos ni en suentorno,lacapacidaddeasegurarsuprotección.Sonsociedadesquesibienestánbasadasenlapromocióndelindividuo,almismotiempopromuevenyva-lorizansuvulnerabilidad.Elmanejodelosriesgoshadejadodeserunaempresacolectivaysevuelveunaestrategiaindividual,demaneraqueelporvenirdelossegurosestáasegurado(valgalaredundancia)atravésdelamultiplicaciónderiesgos.Suproliferaciónabreunmercadocasiinfinitoalcomerciodelosseguros.

Enlaprovisiónprivadaelseguroesunamercancíadecarácterfinanciero.LafuncióndelSistemaFinancieroesladedispersarelriesgo,ysobreestees-quemadichosistemacrealaSeguridadSocialdecarácterprivado.Setratadeunesquemadiferentealdelmodelobismarkiano,enelcualelaseguramientosebasabaenlasolidaridadyerapúblico,nacional,colectivoyobligatorio.Paraefectos de promover el traslado los servicios sociales a la provisión privada vía mercadoresultacríticointroducirelconceptoderiesgocomounanecesidad,porqueesteconceptopermiteintroducirunamercancíaparadichanecesidadquesellamaseguroyelaseguramientoesprovistoporintermediariosfinancierosprivados.Esteesquemafuncionaespecialmenteenlasaludyenlaspensiones,quesonloscomponentesprincipalesdelaSeguridadSocial.

Sobre losparadigmasqueseacabandemencionaresquesehavenidoreformando el Sistema de Protección Social colombiano, lo cual se presenta en

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capítulo4.Porunapartesehavenidoimpulsandounprocesodeprivatizacióndelosmecanismosdeseguridadsocial(saludypensiones,principalmente);porotraparteexisteunaproliferacióndeprogramasasistencialesdefinidossobrepoblaciones pobres o vulnerables. El Sistema de Protección Social colombiano tienedoscomponentesprincipales.Elprimero,serefierealaseguramiento,yestáconformadoporunacombinaciónde institucionesgubernamentales(endescenso)coninstitucionesprivadas(enaumento)ensalud,pensionesyriesgosprofesionales.Estecomponentevadirigidoprincipalmentehacialostrabajado-resformalesylasclasesaltas.Elsegundo,losprogramasasistenciales,quesecaracterizanporestardefinidossobreayudasfocalizadasdirigidasapoblacionesespecíficas,determinadasporproblemáticasprecisasyubicacióngeográfica.

Para dar una idea del alcance de los sistemas de protección social es preciso darunaindicacióngeneraldesucobertura.Paraelcomponentedeseguridadsocial(aseguramientoensaludypensiones)lacoberturasobrelapoblacióneconómica-menteactivafuedel23.6%enpensiones(2003),ydel27.2%ensalud(régimencontributivo,basadoencotizaciones).Enelcasodelasalud,siseincorporaelcomponenteasistencialista(régimensubsidiado)lacoberturasobrelapoblacióntotalasciendeal62%.Losotrosprogramasasistencialessonunasumatoriadeprogramaspuntualesdecoberturasreducidas.Losdosmásimportantes,apartedelrégimensubsidiadoensalud,son:(1)LosprogramasdelInstitutoColombianodeBienestarInfantil(ICBF),endondesedestacaelprogramade«HogaresCo-munitarios»,queproveecuidadoyalimentacióndeniñosde0a7paraquesuspadrespuedaniraltrabajo,dichoprogramallegóa957milniñosenel2004,quecorrespondeaunacoberturadel12.5%delapoblaciónobjetivo;(2)elprogramaFamiliasenAcción(transferenciasendinerocondicionadaanutriciónyeducacióndelosniños),queempezóaoperarenel2002yllegóa814milniños(de0a17años)enel2004,loquesignificaunacoberturadel4.8%delapoblaciónobjetivo.Deacuerdoconlascifrasacabadasdepresentarlacoberturadelsistemadepro-tecciónesbaja,conexcepcióndesalud,aunqueenesteúltimocasoun38%delapoblación queda por fuera de la atención en salud.

En el caso de la salud, los reformadores prometieron que alcanzarían en el2001lacoberturauniversalcombinandoelaseguramiento(régimencontri-butivo)conlaasistenciapública(régimensubsidiado),peroestapromesaestálejosderealizarse.Loquehapasadoesqueelsistemahasidoprisionerodelalógicafinanciera,enelsentidoque losaseguradoresde lasalud,queson losintermediariosfinancierosdel sistema, en suafándeaumentar sugananciaretienenlospagosalsistemaloquesehatraducidoenunaquiebradelsistemahospitalarioyenundeteriorodelacalidadyelaccesoalservicio.Encuantoalaspensiones,conlareformalacoberturahadisminuidoyelcostofiscalhaau-mentado,resultadosquesoncontrariosalosprometidos.Finalmenterespectoalaasistenciapública,loqueseconstataesqueestasereduceaunasumatoriadeprogramaspuntualesparapoblacionesproblemas,loquelaconvierteenunsistemafraccionadoydesarticulado.

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Laidentificacióndelospobresovulnerablesobjetodelaasistenciapúblicahageneradomuchosproblemas:fallasgravesenlaidentificacióndelospobres,penetracióndelasprácticasclientelistasenlaseleccióndelospobres,ylaapa-ricióndeuna«poblaciónsándwich»(quepuedealcanzarel38%delapoblacióntotal)quenotieneposibilidaddeaccesoa laProtecciónSocialporquenoesasalariadaparaaccederalosprogramasdeseguridadsocialniesclasificablecomopobreparaaccederalosprogramasdeasistenciapública.

Finalmente,enlasconclusionesdeltrabajo,seseñalaquereformasdelapolítica social llevan a la constitución de una ciudadanía patrimonial, en el sentido quelosderechossocialesdelaspersonasdependendelpatrimonioquehayanacumulado.Estoseexpresa,paraelcasode laSeguridadSocial,enelhechoquelaspensionesylasaludvalendeacuerdoalahorroquecadapersonahayarealizadoalolargodesuvidayalvalordelseguroquehayacomprado.Eltalónde Aquiles de la sociedad patrimonial consiste en que depende de la posibilidad quelosasalariadospuedanconstruirsupatrimonioatravésdelahorrofinancieromediantecotizacionesenlasinstitucionesfinancierasdeseguridadsocial,peroalmismotiempoesasociedadpromueveeldesalaramientoparapoderextraermásgananciafinanciera,demaneraquecadavezsonmenosquienespuedencotizar.

El trabajo no desaparece porque desaparezca la relación salarial. La relación salarialhasidosubstituidaporrelacionesdecaráctercomercialoporeltrabajoporcuentapropia.Sinembargoellomásqueladesaparicióndeltrabajoloquesignificaesunretrocesoenlosderechossocialesyenlasgarantíasligadasaltra-bajo.Lasformasdetrabajosoncadavezmásindividualizadas,ylacompetenciaenelmercadodetrabajo,hacequedelimaginariosocialdesaparezcalanociónde clase social. La ausencia de clases sociales en el discurso es lo que permite que laspolíticaspúblicasseconcentrenenprogramasfocalizadosenaquellosquetienennecesidades,ycadavezmenosenlareparticióndebeneficiosyesfuerzosentrelosdiferentesgrupossociales.Sehacenecesarioreivindicarlacondicióndetrabajador,oparadecirlodeunaformamásconvencional,ladeconcienciadeclase.Elhechoquenoseseauntrabajadorasalariadonoquieredecirquenoseseauntrabajador.Setratadedespertarladefensadelosderechosligadosaltrabajo,ynocaerenelmiserabilismodelapolíticasocial,queesloquerepre-sentanlaspolíticasfocalizadasdeluchacontralapobreza.

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Prefacio

Pierre Salama*

EllibrodeCésarGiraldoserefierealaprotecciónsocialdesdeunpuntodevistateóricoyempíricoalavez.Noselimitaaunadescripcióndelossistemasde protección social en América Latina, sino que trata de comprenderlos en un contextoparticularyenciertamedidanuevo:ladominacióndelafinanzasobrelasactividadeseconómicasymásaúnsobreelEstado.LaparticularidaddelasfinanzasenAméricaLatinaesqueestánconcentradasentítulosdedeudapública1. Adiferenciadeloqueseobservaenlaseconomíasemergentesasiáticas,elcréditodestinadoalasempresasyaloshogaresesmásbajo,losbancosfinancianpocolainversiónproductivayorientansusrecursos,principalmente,hacialasnecesida-desdefinanciamientodeEstadosfuertementeendeudados2.Enestecontextolasreformasdelossistemasdepensionestendríanporobjetivo,ademásdeampliarlosmercadosfinancieros,volverlosmáscompetitivosensurelaciónconlasempresas,yfinanciar,apartirdelasgananciasesperadas,laspensiones.Mipropósitoesdis-cutirloslímitesdelsistemadecapitalizaciónindividualysusventajas/desventajasfrentealsistemadereparto,señalandosinembargoqueesteúltimo,quesebasafundamentalmentesobrelasolidaridad,beneficiaenrealidadaunafracciónmuyreducidadelapoblación.EstohasidoseñaladopornumerososautoresyretomadodemaneraexcelenteporCésarGiraldoalanalizarlasrelacionesorgánicasexis-tentesentrelasreformasdelaprotecciónsocialyelprocesodefinanciarización,locualhaceoriginalelanálisisquerealizasobrelosdiferentessistemasdesaludypensiones.Laargumentaciónestábiendesarrollada,losconocimientosdelautor

* Profesor Titular de economía, Universidad París XIII. Última obra publicada: Le défi des inégalités, une comparaison économique Amérique latine/Asie. La Découverte (2006).

1 La profundidad del sistema financiero latinoamericano (Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia , Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Perú, Uruguay, Venezuela) es del 133% del PIB. En Estados Unidos es del 405% y en las economías emergentes asiáticas (Corea del Sur, Filipinas, Indonesia, Malasia, Tai-landia) del 208%. Lo que hace particular los mercados financieros latinoamericanos es su composición: los títulos de deuda pública representan el 42% del PIB (la tercera parte del conjunto de productos financieros), las acciones el 46%, los títulos de deuda privada el 13%, y el resto representa los depósitos bancarios. En las economías emergentes asiá-ticas los títulos de la deuda pública representan el 30% del PIB (15% del conjunto), las acciones el 78%, los títulos de deuda privada el 46%, y los depósitos bancarios el 75%. Fuente: The McKinsey Quartely (julio 2007) Desarrollo del potencial de los sistemas financieros de América Latina.

2 En Argentina, Brasil y México más de la mitad del conjunto de los préstamos bancarios fue destinada al sector público entre el 2001 y el 2003 (10% en China, Malasia y Tailandia, 1.5% en Chile, pero 26% en Colombia). Fuente: ibib.

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sonconsistentes.Por tantonoretomaréaquísuargumentación,másbienmelimitaréenesteprefacioaagregarasuargumentaciónalgunasconsideracionesteóricascomplementarias,lascualespodránparecerquesealejandesupropósito,sinembargo,son,enmiopinión,necesariasparacomprenderlaimportanciadeldesarrolloyconclusionesdeltrabajoqueaquísepresenta.

I. Una perspectiva a partir de conceptos «olvidados»

- El quid de la intervención del Estado

HaceunatreintenadeañoslacaracterísticaprincipaldelaintervencióndelEstadoenAméricaLatinaera,deunaparte,supresenciamasivaydirectaenlaeconomía,yporotrasudébilparticipaciónenlagestióndelafuerzadetrabajo.Hoydíaesexactamentelocontrario:elEstadocasinointervienesobreloeconómico,almenosdirectamente,yporelcontrariolosgastossociales(enunsentidoamplio,asaber:salud,educación,pensiones,programasespecialescomola«bolsafamilia»-Brasil-,o«familiasenacción»-Colombia-»)crecensensiblementetantoenelPIBcomoenelPresupuesto,comoeselcasodeBrasil.Anivelpolítico,lademocracia(ensustitucióndelasdictaduraspasadas)predo-minaenlamayoríadelospaíses,aunquesusformassonmásomenosalejadasdelosestándaresexistentesenlospaísesdesarrollados.

Recordemos:anteslasinversionespúblicaseranmuyimportantes,princi-palmenteorientadashacialossectorespesadososemipesados,peroalmismotiempolossistemasdepensiones,saludydesempleoeranmuypocosocializados,a la inversa de lo que se observaba en la misma época en los países desarrollados. PortantoelroldelEstadoenlaformacióndelsalariadoeraimportante,yconti-núasiéndolo:participaactivamenteenladifusióndelasrelacionesmercantilesy/ocapitalistas,frecuentementeconlaayudadelaviolencia.

En los países en vías de desarrollo, la intervención del Estado en el sector productivo,enlainfraestructurayenelsectorenergéticoera«explicada»porlacasiausenciadeunaburguesíaindustrial,porladificultaddeencontrarlosrecursosnecesariosporlafaltadeunsistemafinancieroprivadodesarrollado,ypor un gaptecnológicocreciente3. La intervención directa o indirecta del Estado

3 Cuando la clase empresarial no existe de manera significativa, para comprender su aparición es necesario el estudio de las alianzas de clases. La dinámica propia de esas alianzas permite, sin que necesariamente sea indispensable, el surgimiento de la clase empresarial. Así se ha podido ver en América Latina en los principales países después de la gran crisis de los años treinta. De manera frecuente el Estado participó en el surgi-miento de esta clase social, y de forma paralela, creó las reglas que permitieron que los mercados comenzaran a funcionar.

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sejustificabaporlaexistenciadeeconomíasexternasdeescalanopercibidasporlosempresarios,quieneseranincapacesdeinteriorizarlasensuscálculosdecostos.Sumiopíanolosincitabaainvertirsuficientementeyfrenabaportantolas posibilidades de salir de la trampa del subdesarrollo. La intervención del Estado,alreducirlasincertidumbresdelosinversores,lesrevelabagananciasposiblesylosincitabaainvertirmás.Ladiscusióneraentonces,unavezadmi-tidadichainversión,siestaseapoyabasobreun«big push»(ayudamasiva),oenundesarrolloequilibrado(onoequibrado)quemaximizaselosefectosdeencadenamiento.

Estasaproximaciones,porlasrazonesarribamencionadas,pecandeundefecto:soninsuficientes.Parahacerlo, noesnecesarioqueelEstadointervenga4. Ennumerosospaísesestaintervenciónnotuvolugarynieltejidoindustrialsedensificónilaformaciónsocialsediversificósignificativamente.Faltaentonesuneslabónesencialenelanálisis:másalládelascausasaparentes,lascualesen sino son falsas, surge lapregunta, ¿cuáles son los fundamentosde talestransformaciones?NosetratadelasolavoluntadpolíticadetalocualhombredeEstado,sibienestonodejadetenerunefecto.Hayunaspectoestructural.Laexplicaciónnosepuedecontentarcondescripciones,aúnsiellastienenunbarnizteórico.Esnecesarioentonces,despuésdeunaveintenadeaños,invocarconceptosparaexplicarlastransformacionesdelroldelEstadoenlaseconomíaslatinoamericanas.

- El aporte de un enfoque «derivacionista» desde el Centro:

EnunainvestigaciónllevadaacaboconG.Mathias(1983)5,buscábamoscomprender la paradoja de un Estado que parecía representar una clase que era muydébil,inclusocasiausente,peroquelaproducíaatravésdelosaparatosdelEstadoydelasempresaspúblicas.

Para comprender las particularidades del Estado en América Latina, pa-receimportantereferirseaunanálisisdelEstadoenlospaísesdesarrolladosafínde ilustrar las similitudes y lasdiferencias.Dosnivelesdeabstracción,

4 El «sólo hay que ...» no es en efecto una razón suficiente para conducir al Estado a hacer lo que no puede, o no quiere hacer una joven burguesía naciente, la cual prefirie con frecuencia el comercio a la industria, la renta a la inversión. Es necesario que haya una conjunción de factores que conduzcan a alianzas de clases, las cuales ponen en marcha políticas por la defensa de sus intereses, que pueden producir los efectos no deseados al origen, como el de la consolidación de una clase empresarial. Este ha sido el caso durante la gran crisis de los años treinta en algunos países de América Latina cuando la primera fase de sustitución de importaciones fue adoptada, sin proponérselo, con el objetivo de defender el poder de compra de los exportadores.

5 G. Mathias y P. Salama: L»Etat surdéveloppé. Éditions Maspéro (1983). Aparecida en espagnol en edición ERA (México).

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entonces,sonnecesariosparaanalizaralEstadoyalgobierno.Elprimero,elmáselevado,sesitúaalniveldelascategoríasdefinidasporMarx:Mercancía-Valor-Dinero-Capital-Estado.Cadaunadeesascatogoríassededucedelaotra,omásexactamentese«deriva».Cadaunaescomprendidaconlaayudadelaprecedente,peronopuedeexistirsinquelasiguienteestédefinida.Setratadeunadeducciónlógicaynohistórica.Elaportedeesteenfoque(llamadoenlaliteratura como escuela «derivacionista»6)eshacerseguirlacategoríaCapitalpor la de Estado. Esta visión del Estado como «una abstracción real» deduce al EstadoysunaturalezadeclasedelacategoríaCapital.Segúnesteenfoque,eldesarrollo de la acumulación del capital no puede entonces comprenderse si no seincluyealEstadodentrodelrazonamiento.ElcapitalyelEstadoestánligadosdemaneraorgánica.LaexpansióndelasrelacionesdeproduccióncapitalistaserealizadirectaeindirectamentegraciasalEstado.ElmercadonopreexistealEstado,suintervenciónnoselimitaasupliralgunasfallasdemercado.DelamismaformaelEstadocapitalistanopreexistealmercado.

Elfundamentomaterialdelalegitimidadsesitúaaesteniveldeabstracción.Elsegundonivel,menoselevado,eseldeRégimenpolíticoysurepresentaciónenungobierno.LaformadeexistenciadelEstadoeselRégimenpolíticoquelobeneficiadeunalegitimidaddependiendodeunaseriedefactores(coyuntura,organización,formasdeelección...).

- El aporte de otro enfoque «derivacionista» desde la Periferia:

Nosepuede tomar totalmente este enfoquepara el casode lospaísessubdesarrollados:lahipótesisdepartidaeslageneralizacióndelamercancía.Ahorabien,lacaracterísticaprincipaldel«subdesarrollo»consisteprecisamenteenlarapidez,labrutalidad,conlacualseefectuólaexpansióndelasrelacionesmercantiles en las economías llamadas de la Periferia. La naturaleza de clase delEstadoysusformasdedominaciónnopuedeentoncesserdeducidadelasucesióndecategoríasantesreferidas.Esnecesario introducir laHistoriaenrazóndesuconcreciónporqueelmododeapariciónparticulardelcapitalydelsalariado,suscondicionesdeextensiónespecíficas,hacenmenospertinentey

6 Este enfoque es distinto del seguido por las corrientes weberianas para las cuales el Estado es un conjunto de instituciones y de relaciones sociales sobre un territorio determinado. Esas instituciones tienen como recurso último el control de los medios coerción para ejecutar sus decisiones, dado que se considera que el Estado tiene el monopolio de la violencia legal. Muchos autores, de los cuales O»Donnel, consideran sin embargo que en los países llamados subdesarrollados, el Estado no tiene el monopolio de tal violencia. Esta particularidad significa igualmente que la violencia del Estado pierde su legitimidad para ciertos estratos de la población, notablemente y sobre todo para aquellos que son excluidos y que no se reconocen dentro del discurso universalista del Estado.

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justificadalahipótesisdelageneralizacióndelamercancía,lacualestáenlabasedelasucesióndecategoríasmencionadasantes.

Nosontantolosmodosdeproducciónquepreceden,que«paren»elcapitaleneldolor,sinoladominaciónylainsercióndeestospaísesenunaeconomíamundialsometidaporlaseconomíasdelospaísesdelCentro.DesdeelsigloXIX,los poderes instaurados por los Estados del Centro buscaron insertar tales países enunadivisióninternacionaldeltrabajocompuestasegúnsuspropiosintereses,yfueronalavezloscanalesdedifusióndelasrelacionesmercantilesycapitalistas,conformasdesumisióndeltrabajoalcapitalmuyparticulares,compuestasporunacombinacióndeformasmodernasylocales(formasdiversasdeesclavitud,aparcería, servidumbre,de trabajoasalariadodenominado libre),yde lugaresdondeseconstituyeron lasproto–burguesías.Estas formas,combinandodife-rentessumisionesdeltrabajoalcapital,explicanengranmedidalapermanenciadenivelesmuyaltosdelosllamadosempleosinformales.MásqueenlospaísesdelCentro,elEstadoseráuna«muleta»aunajovenproto–burguesía,nacidaconfrecuenciaensuseno,enlosaparatosdelEstado,graciasalasconfusionesentreinteresesprivadosypúblicos(Estadopatrimonialista).Senecesitancondiciones particularesparaqueestaproto–burguesíaseconviertaenunaburguesíaquehagainversiónyseamenosunaclaseparasitaria(rentistaenelsentidoenquesuprincipal actividad sería insertarse sobre los circuitos de renta controlados por el Estadoygastarlosrecursosasíobtenidoscomouningresoynocomocapital).

EsestarelacióndedominaciónentreelCentroylaPeriferiayelanálisisdelasrelacionesdeclasesubyacenteloquepermitecomprenderquedurantelasfasesdecrisisdelargaduraciónenelCentro,sisecumplenciertascondi-ciones, nuevas relaciones pueden producirse en ciertos países de la Periferia. LasalteracionesentreelCentroylaPeriferia,víasusconsecuenciasenlasrela-cionesentrelasclasesygrupossocialesenlaseconomíasdominadas,permitencomprenderelrolespecíficojugadoporelEstadodurantelasfasessustitutivasdeimportacionesdesdelosañostreintahastalacrisisdeladeudadelosañosochenta:importanteenloeconómico,débilenlosocial.

Así,enlugarde«deducir»lanaturalezadeclasedelEstadoenAméricaLati-nadelacategoría«capital»,vamosahacerlodelainsercióndesuseconomíasenla«economíamundialconstituida»yportantodelaarticulación de los Estados Nación,talcomohaemergidoalfinaldelsigloXIX.EsdeestamaneraquesepuedealaveztomarencuentalasclasessocialesenlaseconomíasdesarrolladasyenlaPeriferia,analizarlasrelacionesdedominaciónexistentesysusevoluciones,sincaerenelfuncionalismoyenlainstrumentalizacióndeunaclaseporotra,yasí tener en cuenta sus autonomías relativas. Es de esta manera que se puede explicarlaparadojadeunEstado,queporsuintervención,parecesustituirunaclasesocialqueseencuentraenellimboyque,dehecho,laproduce.SinrecurriralaconceptualizacióndecapitalismodeEstado,unpocoenbogaenlaépoca,podemoscomprenderqueelEstadopuedeengendrarlaclasequeélsesuponerepresentar.Ypodemosfinalmentemostrarentoncesloslímitesdelaintervención

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delEstado,másalládeladelaoposiciónvirtualentresufuncióndeacumulaciónydelegitimacióntalcomohabíasidodesarrolladoporJamesO»Connor(1973).

ElcrecimientodelaburocraciadelEstado,deunlado,ylaexistenciaderegímenesmilitaresdelegitimidadrestringidaomilitar,delotro,producendé-ficitsderacionalidadydelegitimidad,dosconceptoscarosparaHabermas7. El término«déficit»deracionalidaddebesinembargoserprecisado.LaracionalidadsemidebajoelraserodelacapacidaddelEstadoparaproducircrecimientoycohesiónsocial,másprecisamenteesacapacidadresideensuformadeexisten-cia:elrégimenpolíticoylosaparatosdelEstado.Estacaracterísticasetraducecomo la capacidad/incapacidadde losgobiernospara intervenirdemaneraeficazsobreeltejidoindustrialysobrelosconflictosexistentes.LaracionalidadbuscadaporelEstadonoeslamismaenlaseconomíasexportadoras,deaquellasenlasqueelrégimendecrecimientoesdesustitucióndeimportaciones,ydelascaracterizadasporunainfluenciacrecientedelafinanzasobreloproductivo.

Enelprimercaso,lasrelacionesdelEstadoconlosrentistasligadosalcre-cimientodelasexportacionesdemateriasprimas,sonmásomenosracionalessegúnlacapacidaddelEstadoparaimpulsarlacorrespondientedivisióninter-nacionaldeltrabajo.Enelsegundocaso,elEstadosustituyealcapitalfaltanteydevienedirectamentecomoempresarioenlossectorespesadosysemipesadosysu racionalidad se mide de acuerdo con el nivel de crecimiento. En el tercer caso, la racionalidad del Estado se mide por su capacidad de permitir un crecimiento delafinanzayalavezlimitarlosefectosnegativosquegeneralmenteladinámicadelafinanciarizacióntienesobreelcomportamientodelosinversores.Estosefectosnegativossecaracterizanporelcrecimientodenuevoscomportamientosrentistasligadosalasgananciasdelafinanzaendetrimentodelainversión,porlas relacionesprivilegiadasde lasentidadesfinancierasparafinanciardeudainternadelEstado,yfinalmenteporlavoracidaddelsectorfinancieroquechupaunapartecrecientedelasgananciasdelsectorproductivodejandopocomar-genparaelaumentodelatasadeinversión,conduciendoabuscarelaumentodelaproductividadatravésdereorganizacionesdeltrabajo(másflexibilidad,precarización)antesqueporlaintroduccióndeequiposnuevos,impidiendodeesta forma que los salarios evolucionen al ritmo de la productividad del trabajo.

Eldéficitderacionalidades,entonces,relativoatravésdeltiempoysegúnlosregímenesdecrecimiento.Desdelosañoscincuenta,lafuerteintervencióndel Estado en lo económico permitió que bloques enteros de la industria nacional surgieranysedesarrollaran.Estaintervencióndiolugaraundespilfarroimpor-tantederecursosprovocadoporelclientelismoylacorrupción8. Contrario a lo

7 Habermas (1978). Raison et légitimité. Ediciones Payot, París.8 Si bien es cierto que con frecuencia los Estados son predadores, en beneficio de intereses

particulares, y que la corrupción pasa por la capacidad de desarrollar reglamentaciones, con frecuencia contradictorias, las conclusiones obtenidas no se deben dar en un sentido único. Salvo en los Estados totalmente predadores y en descomposición total, es falso con-siderar que la reglamentación sólo tenía un objetivo: crear rentas y permitir el desarrollo

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queafirmalacorrienteliberal,estedespilfarronohasidoelrasgodominantedelrégimendecrecimientodesustitucióndeimportaciones.Noobstanteestos«despilfarros»,estaintervenciónmasivadelEstadoenlaeconomía,haimpul-sadoenmuchospaíses,duranteunafasemásomenosprolongada,unfuertecrecimiento.

- El quid del déficit de legitimidad

Eldéficitdelegitimidadfueconsiderable:laascensióndelEstadoenloeco-nómicoserealizaapartirdeestructurasdelegitimaciónquemezclanformasdedominaciónantiguas,dondelaautoridadseacoplaalautoritarismoylouniversalsirveparafavorecerlaexclusión.Elapoyopopularrecibidoportalocualgobiernonoreposanecesariamentesobreimágenesdedesignaciónyrevocatoriadetipodemocráticasclásicas,respondiendoalos«cánones»occidentales.Peroenloscasosdondelasreglasdejuegodemocráticoparecenaplicarse–comosucedeactualmenteenlamayorpartedelaseconomíassemindustrializadasdeAmé-ricaLatina–lasrelacionesdelosindividuosconelEstadosondiferentessegúnalestratoalquepertenezcan,enlamedidaenquelasociedadessegmentadaeconómicamente.Lasdesigualdadessocialessonimportanteshastaelpuntoquepuedan ser caracterizadas por su apartheid social.

Entender la manera como los diferentes estratos de la población, casi ais-ladoslosunosdelosotros,venalEstado,noessencilloyremitealaparticula-ridadderegímenespolíticosprofundamentemarcadosporlahistoriaculturalysocial,locualcomprendelosparticularesprocesoshistóricosdecadaunodelospaíses.LasdemandasespecíficasalEstado,segúnlapertenenciaaequiscapadelapoblación,setraduceenformasdeapoyoparticulararegímenespolíticos.Estas formas pueden consolidar procesos de democratización, pero también puedentambiéndirigirapoyos localesapoderesdehecho,quesustituyenalEstadocentral,cuandoesteúltimonoestáencapacidaddeasegurarelmínimoexigido.ElEstadoes,entonces,porosoporquenocontrolalatotalidaddesu

de la corrupción, se trata de una exageración y además de una afirmación incoherente. La reglamentación es necesaria para el funcionamiento de los mercados porque ella crea las reglas de juego sin las cuales los mercados no podrían funcionar. Se puede de igual manera añadir que cuando tales reglas de juego tienden a volverse vagas, especialmente cuando el Estado se retira de lo económico con privatizaciones masivas, la corrupción conoce un auge fulgurante, como se ha podido observar en Argentina durante los años noventa, en México al final de los años ochentas, y finalmente en Brasil en los años noventa. Pero igual en el caso donde la reglamentación es contradictoria, en el que el derecho decretado no puede tener aplicación universal, es erróneo ver en la corrupción su sólo aspecto predador. La comparación de diferentes casos de corrupción en diferentes países es interesante. Ella permite comprender sus aspectos paradoxales. La corrupción no es solamente predadora, ella puede también ser eficaz desde el punto de vista del crecimiento porque permite superar las reglamentaciones contradicciones que lo frenan.

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territorioycuandoestasituaciónsemantienesepuedendesarrollarguerrillas,comoeselcasodeColombia.Lasorganizacionescriminales–deformanotableligadasalnarcotráfico,actividadparticularmentelucrativa–,enbuscadeunaciertalegitimidadquelepermitaquesusnegociosseanpermanentes,ocupanlasfuncionesdestinadasalEstadoy«aplicansujusticia»atravésdelejerciciode su violencia, en detrimento de la democracia.

Sinpretenderentrardenuevoeneldebate:democraciaformal(ladelasur-nas)ydemocraciareal(ladelasrelacionesdeproducción),anotamosconCaputoC.(2004)9eldivorciomarcadoentreelprogresodelademocracia,deunaparte,ylaampliacióndelasdesigualdadesporelotro.Muchosautoresinsistensobreeldivorcioentrelaciudadaníapolíticaylaciudadaníasocial.O»Donnel(2004)10por ejemplodesarrollalaideasegúnlacualenlospaísesenvíadedesarrollo,ymásparticularmenteenAméricaLatina, elEstadonoes«universal».Segúnesteautor,tresaspectospodríancaracterizaralEstado:eficienciadesuburocracia,efectividaddesusistemalegal,ycredibilidadentendidacomolarealizacióndelbiencomúndelaNación.ElEstadopuedesereficiente,yloesavecesduranteperíodosdedictadura,peroporreglageneral,estastrescaracterísticassecum-plenmal.Laaplicacióndelderechoesdeordenvirtualydiscrecionaly,enestesentidoelsistemalegalespocoaplicado,dudoso,favoreciendootrasformasdeilegalidad.Eltrabajoinformales,porejemplo,contrarioalderechoyexistedeformamasiva.Estapresenciamasiva,negadaporelderechoperoaceptadaenloshechos,manifiestalaposibilidaddedecisionesdiscrecionalessobreciertascategoríasdetrabajadoresinformalescomoeselcasodelosambulantes.Elde-rechoseaplicasegúnlabuenavoluntadysevuelveunapuertaabiertaparaunacorrupciónlocal.Pagaroservíctimadelderecho,taleslaespadadeDemoclessuspendidasobrelascabezasdenumerososindividuosparaquieneselderechono tiene la universalidad que debería tener.

EnelmismosentidoCaputo(2005)11subrayaqueelíndicededemocracia,medidodeceroauno,hamejoradofuertementeenAméricaLatinaenlosúltimosveinticincoaños.TomandoloscálculosefectuadosporelPNUD,Caputorecuerdaqueenlaépocadelasdictadurasestuvopróximoacero(0,28)ysehaelevadodemaneranotableparallegara0,93.Durantelamismaépoca,elingresomedioper cápitahaaumentadosolamente300dólares.Lapobrezaylaindigenciaperma-necenentoncesennivelesextremadamentealtos,lomismoqueladesigualdad.Laciudadaníasocialestálejosdehaberprogresadoalritmodelaciudadaníapolítica.ElindicadordeMorle,construidoparamedirlaevolucióndelasreformasorienta-dasallibremercado(liberacióncomercialyfinanciera–nacionaleinternacional–,reformafiscalydesreglamentacióndelEstado),indicaunaprogresiónrápida(0,529 Caputo D. (sous le direction de, 2004). La democracia en América Latina. PNUD.10 En Caputo (op.cit.): O»Donnel G. Acerca de Estado en América Latina contemporánea:

diez tesis para discusión. www.undp.org. Washington D.C.11 Una agenda para la sustentabilidad de la democracia en Foreign Affairs en español,

octubre-diciembre.

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en1977y0,82enel2000).Elindicadordirigidoamediralavezelderechoalavida,laintegridadfísicaylasamenazasalaspersonasporrazonespolíticas,construidoapartirdelosdatosprovenientesdeAmnistíaInternacionalydelDepartamentodeEstadodelosEstadosUnidos,pasóde3a2,6sobreunaescalade1a5,donde5correspondealestadodeterror(paraEuropaelindicadoresde1,1).Seobservaunmejoramientosensibleparaelindicadorquemidelaliberacióneconómica,ydébil para la «supervivencia» de los individuos.

Vimosquelasmodalidadesdedifusióndelasrelacionesmercantilesyca-pitalistasenlaseconomíassemindustrializadaslesconfiereformasdeexistenciadelacohesiónsocialdistintasdelasqueseencuentranenlosllamadospaísesdesarrollados.Laparte«cultural»esmásimportante.Lo«cultural»noexistesinembargoenestadopuro,salvoenlosimaginariosreconstruidos,másomenosidealizados.Esloqueexplicaquelalegitimidadseatambién,ydeformaimpor-tante,nomercantilyquesehayapodidoconstatarennumerosospaísesformasdedominaciónydelegitimidaddetipo«autoritario–paternalista»,confiriendoaquien domina relaciones personales de sujeción directa sobre quien es dominado.

Deunamanerageneral,larelaciónentrerepresiónylegitimaciónescom-plejaylaunanopuedeserreducidaalainversadelaotra.Silalegitimidadesfuerte, lacoerciónpuedenoejercersesalvosiellahacepartedemecanismoslegitimantes,peroesciertoqueenestecasoellaesun«armadedoblefilo»ypuedeprovocar,cuandoaparece,déficitsdelegitimaciónsinjustificaciónsegúnloscódigosdevalordominantes.Enlaseconomíasemergenteslalegitimidadnose confunde con la democracia. Pero el aumento de la complejidad de su aparato deproducciónyladensificacióndesuformaciónsocialdamáslegitimidadalaaplicacióndereglasdejuegodemocrático.Lalegitimidadpasacadavezmásporlademocracia,peronoseconfundeconella.Laherenciadevaloresculturales(provenientesdelpasadoperotambiéntransformadosendichopasadoporlasmutacioneseconómicasyporlainfluenciadeideasimportadas)pesademaneradiferenteydiferenciadaentalespaíses.

II. La reproducción de la fuerza de trabajoen la actualidad

EstadoblecaracterísticadelEstado (sobre loeconómicoy lo social)hacambiado profundamente como resultado, de una parte, de la crisis de la deuda delosañosochentaqueafectóalamayoríadelaseconomíaslatinoamericanas,ydeotraparte,porelprocesodeglobalizacióncomercialysobretodofinanciera.Los aparatos del Estado salieron casi destruidos de la «década perdida», sobre todoenlospaísesqueconocierondurantemásdeunadécadalahiperinflación,loquesetradujoentoncesenundéficitaltísimoderacionalidad.Elmercadoaparecíaentonces como la soluciónadichodéficit, a lo cual se sumaban lasfuertespresionesqueseejercíanenlasnegociacionesdeladeudaexternapara

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queseaplicaranlos«mandamientos»delConsensodeWashington.Portanto,enlugardeanalizarlasrelacionesorgánicasdelmercadoyelEstado,comolohacePolanyi, loseconomistashancomenzadoapensaralmercadocomounsustituto delEstado.Además,laglobalización,lasprácticasylaideologíaquelaacompañan,vanenelmismosentido.

- Una intervención del Estado reducida

Demanerageneral,laintervencióndelEstadodependedemuchasvaria-blesnacionaleseinternacionales.Concretamente,apartirdelosañosnoventa,anivelnacional,losaparatosindustrialyfinancierodeestospaísesdejarondetenerlacorrespondenciaquelescaracterizódeceniosatrás.Eltejidoindustrialylosmercadosfinancierossecomplejizaron,aunque,engeneral,estosúltimospermanecenestrechos.LosargumentosdesarrolladosenelpasadoparajustificarlaintervencióndelEstado,nacidosdeunaclaseempresarialsinsuficienciaennúmeroypoder,dejarondeserpertinentes.Porotraparte,conelcrecimientode las capas medias de la población, las demandas en el mercado conocieron unprocesodediferenciacióncreciente.Enefecto,seseñalaqueapartirdeundeterminado nivel de poder de compra, alcanzado por las clases medias en estos países,lademandacambiaylosproductosdiferenciadostiendenapredominarsobrelosproductosestandarizados.LasrelacionesentrelademandaylaofertasearticulanmásenlaafinidadqueenlacantidadloquehacemásdifícilparaelEstadoprogramarlaevolucióndelasdemandasyportantodelasofertas.Salvoenalgunosgrandessectores,laintervencióndelEstadosehacemáseficientecuandoesindirecta.Unapolíticaindustrial,utilizandodiferentesherramientasdelapolíticaeconómica,puedefavorecerlacreacióndenichos,estimularunaintegraciónmáscompletaencantidaddesegmentoscanalizandolaslíneasdeproducciónquesedeslocalizanenlospaísesdelCentro.Sinembargo,estonopuedesermássistemáticocomolohapodidoserenelpasado.Sedebetenerporobjetivo no limitar la especialización sobre los productos manufacturados poco sofisticados,yabrirlasposibilidadesdemodificarlaespecializacióninternacionalhacialaproduccióndebienesconpotencialmáselevados.

Lasrestriccionesinternacionalesdejarondeserlasdeayer.Esdifícilcon-travenir la división internacional decidida por las economías desarrolladas de la época. Para abrir «espacios de libertad», de manera que permitan la indus-trialización de ciertas economías de la Periferia, deben ser afectados por crisis yguerraslaintensidaddeloslazosdedominación.Hoyloshechosnosonlosmismosqueantes,lasrelaciones«norte–sur»yanoseadecuanalanteriortipoderelación.LasfirmasmultinacionalesencuentranenlaPeriferialaocasiónparavalorizar su capital no sólo con el aumento de las importaciones de las economías delCentro,sinotambiénconelaumentodeltamañodelosmercadosinternos.

LaintervencióndelEstadosehaceenuncontextomásglobalizadoqueantes.Secaracterizanosolamenteporunaaperturacomercialcreciente,sinotambiény

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sobretodoporunpesomayordelafinanzainternacional.Laglobalizaciónfinan-cieraprecipita–enelsentidoquímicodeltérmino–unmovimientoqueestabayapresente,yconellocomportamientosrentistasdenuevotipo,quenosolamenteacentúanunapolarizacióndelosingresosenbeneficiodeldosporcientodelapoblaciónqueseenriquece(absolutayrelativamente),sinoquetambiénfrenalainversión.Ladominacióndelafinanzasobreloproductivoseexpresa,enefecto,porlapartecrecientedelasrentasfinancierasenlasgananciasdelasempresasnofinancieras(serviciodeladeudapagadosalosprestamistasquefinancianenespecialelcapitalcirculante,pagodedividendos,yotros)endetrimentodelasgananciasqueserviríanalautofinanciamiento.Latasadeinversiónsemantienedébil no porque la valorización del capital industrial sea débil, sino porque no al-canzaloqueproducenlasinversionesenportafolioy,sobretodo,porque«elapetitodelafinanza»sesatisfaceendetrimentodelasposibilidadesdefinanciamiento.

Másprecisamenteyariesgoderepetir,enelvaloragregadodelasempresasnofinancieraslapartedelasgananciasbrutascrece,peroensusenolapartedelasgananciaspagadasalsectorfinancierocrecemásrápidamentequelaquesededicaalainversiónproductiva.Dichodeotraforma,aumentalapartedelasgananciasglobalesdelasempresasnofinancierasdentrodesuvaloragregado,perodeclinanlasgananciasnetasdelosrendimientospagadosalsectorfinan-ciero.Estaúltimaeslaquepermiteelautofinanciamiento.Lavariabledeajusteeselsalario:elaumentodelaproductividadnobeneficiaalostrabajadores,olohacemarginalmente;elaumentoalimentaesencialmentela«voracidad»delafinanza.

Larestricciónparalasempresasnofinancierasresultaserlacuadraturadelcírculo:ellasdebendeshacersedeformacrecientedelosbeneficiosparaalimen-tarelcadavezmásinsaciable«apetito»delafinanza.Estoexplicasureticenciaabeneficiarasusasalariadosdelaumentodelaproductividad,demaneraquelabrechaentrelosaumentosdeproductividadylossalariosseacentúaconsi-derablemente.Sinembargoelaumentode laproductividadtienesus límitesporquelatasadeinversióncrecepocoylapartedestinadaalainvestigaciónyeldesarrolloescadavezmásreducida12. Los límites son en parte superados por la importación de equipo up tu date(actualizado)yporlasmodificacionesenlaorganizacióndeltrabajo,perotaleslímitessemantienenenlofundamentalyminanlasposibilidadesamedianotérminodemantenerunadinámicadecreci-mientoelevado.Enelconjuntodelaeconomía,másalládelsectorindustrial,ladistribucióndelvaloragregadototalevolucionaenfavordelarentafinancierayendetrimentodelasgananciasnetasdelasempresasydelosasalariados.Estaes

12 En conjunto los gastos en investigación y desarrollo, investigación pública incluída, en estos países se sitúan entre el 0,4 y 0,6% del PIB, contra más del 3% en Corea del Sur. Ciertamente no se debe limitar el análisis a cifras tan globales, es necesario igualmente temar en cuenta el «catching up» (avance) parcial que ha sido posible a la vez por las importaciones de máquinas nuevas y por el aumento de la inversión extranjera directa. Incluso considerando este aspecto, el esfuerzo es modesto comparado con los países asiáticos.

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laevoluciónquecaracterizaunaeconomíarentistayexplicafundamentalmentelatendenciahaciaelestancamientoeconómico.

Lainversiónesentoncesdébil,ampliamenteinsuficiente,tantoenelmontoglobalcomoenlocorrespondientealacomprademáquinaseinfraestructuras.Elcrecimiento,entotal,noeselevadoenunperíododemedianoolargoplazo,yserádébilenelfuturopróximosidichainversiónnoaumentadeformacon-siderableysisuestructuranosemodifica.Desdehacealgunosañosaparecenimportantes válvulasde estrangulamiento al puntoque la insuficienciadeinfraestructuras,especialmenteenergéticasydetransportes,constituyeenlaactualidadunfrenoparaunapolíticadereactivacióndelcrecimiento,enmuchospaíseslatinoamericanos.EldéficitderacionalidaddelEstadosetiendeaacen-tuar:lasrelacionesprivilegiadasentreelEstadoylafinanzaenuncontextodeglobalizacióncomercialyfinancieratiendenahacermásdifícillareproduccióndesociedadesenelsenodelosEstadosNaciónyrevelanasíloslímitesde«todoalmercado»;enestesentidosepuedeconsiderarquelamayoríadelaseconomíaslatinoamericanasestánalaesperadeladefinicióndeunanuevaintervencióndelEstadoquelimitelavoracidaddelafinanzayquerelancedemaneraindirectalasinversionespesadasysemipesadas,buscandonichoseneltejidoindustrialafíndeobtenerunainserciónenlaeconomíamundialmásprogresivaqueregre-siva.EsciertoquelaHistorianoestáescritahaciaadelanteynumerosospaísespuedenfaltaralacitaqueellaleshapuesto,peroloselementosdeuncambiodetalnaturalezaexistenytododependedelamaneracomoseránresueltoslosdéficitsdelegitimidadenelfuturo.

- Las reformas de la protección social

Enestecontextoseinscribenlasreformasalaprotecciónsocialyseexplicalaincapacidaddetalesreformasparasatisfacerlosobjetivosqueellassefijan,como bien lo muestra César Giraldo. Sin entrar en los detalles, ciertos sistemas de protecciónsocialsonfuertementeprotectoresperopocoredistributivos(solidari-dadhorizontalentreenfermosysanos,entreactivoseinactivos,etc.),otrosmásredistributivos(solidaridadigualitaria),otrosintroducen,finalmente,unasolida-ridadverticallimitada(delosricoshacialospobres).Lossistemasdeprotecciónsocial son una combinación de un conjunto de estas características, con una de ellaspredominanteencadacaso.Lasreformasdelosúltimosañoshanreducidoengeneralloselementosdelasolidaridadverticalyhorizontal.Aumentaelsenti-mientodequeelEstado«social»sefragmentaysehaceinsuficienteconrelaciónalascrecientesnecesidades.Existencuatrorazonesqueexplicandichainsuficiencia:demográficas(envejecimientodelapoblaciónycrecientesnecesidadesdesalud),económicas(desaleracióneconómica),profundadesigualdadenladistribucióndelosingresosengranparteporelempleoinformalenelconjunto,yfinalmentelatransformaciónprofundadeltrabajo(aumentalaprecarización,cadavezaparecen

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formasdenoempleonoasimilablesaldesempleo).Elfinanciamientocadavezmásdifícildelaprotecciónsocial,elrolasignadoalosmercadoscomoprincipiocentralaunadoalasrestriccionesalacompetitividadqueproducenlascargassociales,latentacióndedisminuirtalescargasyconvertiraltrabajadorenun«empresariodesímismo»(haciendomásénfasisenelriesgoqueenlasolidaridad),tiendenaprivilegiarlasreformasbuscandocompensarunadisminucióndelaasistenciasocialporunaumentodelaseguramientoprivado,yfavorecerlossistemasdeca-pitalizaciónparaelmanejodelaspensiones.Sinembargo,estemovimientoestálejosdeserlineal.Sufuerzavienedelnuevocontextodelafinanciarizaciónydeladisminucióndelassolidaridades.Sudebilidadestá,comolohemosvisto,enloslímitesqueencuentranactualmentelosregímenesdecrecimientocondominanciafinanciera,eneldéficitderacionalidadqueencuentranlosEstadosporelhechodesuapoyomuypronunciadoalafinanza,eneldéficitdelegitimidadproducidoporelmantenimientodegrandesdesigualdadesylaincapacidaddelEstadoparareducirdemanerasignificativalapobrezaylaexclusión.Elprecioquesepagófueelderenunciaraunaprotecciónsocialmásconsecuenteconloshechos.Antelaexistenciadeunasolidaridadnacionalinsuficienteexisteunaaltaprobabilidaddevermañanaeldesarrollodesistemasinformalesdesolidaridadamaneradeprotección social13.

- Algunas consideraciones finales sobre la relación salarial di-recta/salarial indirecta, para concluir este prefacio

Los empleos informales son remunerados por un salario directo o, en el casodelosambulantes,poringresosobtenidosporsusventas.Alosingresosprovenientesde losempleos informales seagrega,para losmáspobres.unaasistenciamásomenosimportanteymásomenosligadaalasprácticascliente-listas.Asistenciaquepuedesermonetaria,obligatoriaono,oenespecie,comoporejemploelaccesoaatencionesgratuitasencasodeenfermedad.SepuedeconsiderarqueunanuevapolíticadeasistenciaestáapuntodeinstalarseenAméricaLatina,orientadaagestionar lapobrezahaciéndolamássoportable,conlaintencióndeobtenerunbeneficioelectoral.Estoseapreciaconeldesa-rrollodel«PlanJefasyJefesdeHogar»enArgentina,«BolsaFamilia»enBrasil,losdiferentesplanessocialesdeMéxicoyelprograma«FamiliasenAcciónenColombia».Estapolítica«social»es,hastaahoratímida:supesoenlosgastospúblicosesmuypequeñocuandosecomparaconelserviciodeladeudainterna,elcualenriquecealosmásricos,comolohemosvisto.

Enrelaciónconlosempleosformales,elingresodeltrabajosecomponedeunsalariodirectoydeunsalarioindirecto.Elsalariodirectofinancia,enparte,

13 Sobre este tema, en relación con países emergentes, ver G. Wood y Gohh (2006). A com-parative Welfare Regime approach to global social policy. En World Developmente, vol. 34, Nº 10.

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lasprestacionessociales,graciasalascontribucioneslaboralesobligatorias.Elsalarioindirectoesfinanciadoporlacontribuciónpatronalquevaríasegúnlossistemasdeseguridadsocialy/odetributación.Esesteconjuntodecontribu-cioneselquedalugaralasprestacionessociales(salud,pensiones,segurodedesempleo).Elsalarioindirectoexpresalasocializacióndelafuerzadetrabajofrentealosriesgos(salud,pérdidadeempleo)ylasolidaridadintergeneracional(pensiones).Enesteúltimocaso,esconvenientematizar:elsistemadecapita-lizaciónindividualpuedeserobligatorioparatrabajadoresypatrones,peronoexpresaniunasocializaciónniunasolidaridadintergeneracional.

Elconjuntodeesasdossolidaridades(salariodirectonetodecotizacioneslaboralesysalarioindirecto)representaelcostodeltrabajo.Esmásútilmiraresteconjuntocuandosehacencomparacionesinternacionales,queconcentrarsesobreloquerecibeeltrabajadordirectamente.Pongamosuncasoextremo.Sisesuponeunsalarioindirectonulo,entonceselfinanciamientodelaspresta-cionessocialesreposarásolamentesobreelsalariodirecto,yportantodeberásermáselevadoqueenelcasodondeexisteunsalarioindirecto,paratenerlasprestaciones equivalentes. Se tiene entonces una relación inversa entre los dos salarios.Estarelaciónesalteradaporelrégimendominantedeseguridadsocialynosignificaunjuegodesumacero15. Esta relación es pertinente en los países dondeexisteunconjuntodeleyessocialesorientadasrealmenteaproteger(ynosóloformalmente)alosmiembrosdelacomunidadnacionaltantoenpensionesysalud,comodelapérdidadelempleo.EstarelaciónnoexisteenpaísesdelaPeriferiacomolaChinadondelaprotecciónesmuydébil,loqueinducealoshogaresaahorrarfuertemente,sitienenlaposibilidadparahacerlo,elrestonisiquierapodrábeneficiarsedelasatencionesmínimasdesalud.Enlasecono-míaslatinoamericanasestoespocopertinente:laexistenciadeunfuertesectorsalarialinformaleslaprueba.Lasleyessocialestienenunaspectouniversalquesólo es formal.

Losregímenespolíticosdeayerofrecieronunacombinacióndeautorita-rismo,paternalismoyclientelismo.Lossalariosde lostrabajadoresformalesaumentabanaproximadamentealritmodelaproductividaddeltrabajo,ysibienlasgrandesdesigualdadesnohabíantenidolatendenciaadecrecer,elcrecimientoconunadesigualdadconstantepermitíaqueelniveldepobrezadisminuyera.Actualmentelosregímenespolíticos,máslegitimadosqueayerporquereposansobreelecciones,conservannumerososaspectosdesuautoritarismoycliente-lismopasados,perohanperdidoconmásfrecuenciasuaspectopaternalista.Lossalarios de los empleados formales se desconectan de la evolución de la produc-tividadydadoquesonaumentadosdeformainsuficienteparapermitirpagarcontribuciones sociales necesarias para alimentar las prestaciones, el salario indirectosevuelvedébil,locualhacequeeltemadelasaludylaspensionesseconviertaenunacuestióncentral,queseplanteaensociedadescadavezmásurbanizadasyprobablementemenossolidarias.Elloesmásmarcadoparalascategoríasmásvulnerablesdebajaproductividad,quesonlasqueconfrecuencia

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ocupanlosempleosinformales.Haydosfactoresquevanendireccióncontrariayquefavorecenunasocializacióncreciente:Elprimero,lademocratización;elsegundo,elcrecientefaltantederacionalidaddelEstadoqueprovocauncrecientedéficitdelegitimidad.Estosdosfactoressonaúninsuficientesparacontrarrestarlaincapacidaddelosgobiernosparaaseguraralosmiembrosdelacomunidadnacional,másalládelasleyesylosdiscursos,unaprotecciónuniversal.EstoesloquemuestradeformabrillanteCésarGiraldoenlaspáginasquesiguen.

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Capítulo 1.El origen de la protección social

1 Introducción

Enelpresentecapítulosehaceunapresentaciónhistóricadelorigendelaprotecciónsocial,conelobjetodeidentificarycontextualizarlosdiferentesmodelosgeneralesdeprotección,queaquíhemosclasificadocomo:asistencial,aseguramiento,universalyneasistencial.LaprotecciónsocialacargodelEstadosurgióconelcapitalismo,enlamedidaenquelamercantilizacióndelafuerzadetrabajodestruyólasredesdeprotecciónsocialqueexistíanhastaeseentonces,lascualessebasabanenlaadherenciaaunordensocial,talescomolafamiliaextensaylaproteccióndel‘señor’.SinembargolaevolucióndelaprotecciónsocialnoesindependientedelaevolucióndelEstadonacional,yseñalaremosqueestaevolucióncontempladosetapas.Laprimeralahemosllamadola«dimensiónpolítica»lacualcorrespondealaconsolidaciónenunespaciogeográficodelosmonopoliosdelaley(comonormaconsucorrespondientebrazoarmado),lamonedaylatributación.Eneseentonceslosmecanismosdeprotecciónsocialengeneralsereducíanalosprogramasdeasistenciapública.PosteriormentesurgeladimensiónproductivadelEstado,queescuandoelEstadoproveebienessocialesyconstruyelainfraestructurabásica.Esenestaetapaquesurgeelmodelodeaseguramiento(bismarckiano)yposteriormenteeluniversal(beveredgiano),queesloquedaaorigenaloqueseconocecomoEstadodeBienestar.

Másadelantesepresentanlosmodelosdeprotecciónsocial,yenelsegmentofinaldelcapítuloseabordandostemas.Enelprimerosehacenunasconside-racionesacercadelacrisisdelEstadodelBienestar,yseseñalaqueesacrisisestárelacionadaconelfindelmodelofordistadeacumulaciónyeldeteriorodelarelaciónsalarial.Estoselementosestánligadosalosprocesosdefinanciari-zación,comoseveráenelcapítulo2.EnelsegundotemasediscuteacercadelavalidezdelplanteamientoacercadelaexistenciadeunEstadodeBienestarenAméricaLatina.AllíseafirmaráqueloquehaexistidoenlaregiónesunEstadodeBienestarparceladoquellegaaunaminoríadelapoblación,mientrasquelamayoríadelapoblaciónhadependidomásdeprogramasasistencialesfuerte-menteligadosaprácticasclientelistas.

1.1 Primera parte: Estado y política social

Elpresente trabajo se refierea laprotección social, enparticulara losmecanismos de protección de la población respecto a las enfermedades, las in-

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capacidadesfísicasymentales,elenvejecimiento,laatenciónmaterno-infantil,eldesempleoylapobreza.Laprotecciónsocialestáincluidadentrodelapolíticasocial,queesunacategoríamásampliaporqueademásdelaprotección,abarcatambién educación, capacitación, recreación, cultura, deporte, vivienda, los ser-viciospúblicosdomiciliarios,laatencióndecatástrofes,entreotros.Sepuedeensayarhacerunalistamásextensaacercadeloquecomprendelapolíticasocialariesgodeincluirmásconceptoshastaelpuntodenopoderdistinguirdichapolítica respecto a otras1. Antes de abordar el tema de la protección, es nece-sarioseñalarquéentendemosporpolíticasocialparadelimitarelcamposobreelcualvamosatrabajar.Porpolíticasocialvamosaentender(1)laprovisióndebienesyserviciossocialesindispensablesparalareproduccióndelafuerzadetrabajoyparaelmantenimientodelaarmoníasocial,y(2)laregulacióndelasrelacionessociales(comoporejemploloscódigoslaborales,elderechodefamilia,elpensumeducativo).Losbienessocialesnosonprovistosdeformaplena por el mercado bajo condiciones de la libre competencia debido a que la mayoríadelaspersonasnolospuedenadquirirenelmercadoconsusingresosmonetarios,yporestarazónelEstadodebeintervenirensuprovisión,bienseadirectamenteotravésdeunaregulaciónespecífica.Esteestudiosecentraráendichaprovisiónenloqueserefierealaprotecciónsocial.Encuantoalosbienessocialesquesonnecesariosparamantenerlaarmoníasocial,sehacereferenciaalosgastossocialesquenoconciernenalsalarioindirectodelostrabajadores,sinoalafuncióndelegitimacióndelEstado,comoporejemplolassubvencio-nesalospobres,lascualestienenuncaráctermásorientadoalapacificaciónsocial2.Estosbienes,quenoestánligadosalsalario,tienenunpesomayorenel caso de las economías con un bajo desarrollo de la relación salarial, como las deAméricaLatina.Endicharegiónincluso,sedaelcasoquelarelaciónlaboralnoimplicalaexistenciadelosbienessocialesqueconstituyenunsalarioindi-recto,sinoqueestossonrecibidospormecanismosasistencialesdesligadosdelacondiciónlaboral.EstocreaunadiferenciaenelanálisissobreelEstadodelBienestarylapolíticasocialparaelcasodeAméricaLatina,yengeneralparalos países no desarrollados.

1 Pese a que el concepto de política social es algo que cualquier persona cree entender, de-limitarlo es más complejo de lo que parece. Por ejemplo existen perspectivas encontradas respecto a si las obras de infraestructura corresponden o no a la política social: la cons-trucción de caminos vecinales podría catalogarse dentro de la política social, si se tiene en consideración que ello ayudaría a los campesinos a sus labores agrícolas y con ello mejorar su condición social. Con la misma lógica podríamos decir que el bienestar de los ciudada-nos aumenta con el mejoramiento de las calles de una ciudad. ¿Con qué criterios este tipo de gastos se deben clasificar como gastos de infraestructura o como gastos sociales?. Para hacer más complejas las cosas, un gasto en la construcción de un hospital o una escuela ¿debe considerarse dentro de la política social, o como un gasto de infraestructura?”.

2 Hemos tomado las categorías propuestas por O»Connor, 1978

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Encuantoalosmecanismosdeprotecciónseseñalaquesepuedeniden-tificar tres tiposprincipales: aseguramiento, coberturauniversal yasistenciapública.Elaseguramientosignificaquelaprotecciónseobtieneatravésdelaafiliaciónaunsistemaenelcualexistenobligaciones(generalmentecotizar)yderechos.Encoberturauniversalnoexisterequisitodiferentealdelaciudadaníaparatenerderechoalaprotecciónsocial.Enlaasistencialaprotecciónesdis-crecionalypuntual(noesunderecho,esunfavor)ysedirigehaciaaquellosquesonconsideradoscomonecesitados,locualsuponeunacalificaciónapreciativadepartedequienproveelaasistencia.Lasdefinicionesqueacabamosdedarsonunasimplificaciónconelpropósitodeprecisardequéestamoshablando,peronosepuedeolvidarquelarealidadesmáscompleja.

Laprotecciónsocial,comounapolíticaestatal,surgeconeldesarrollodelmodo de producción capitalista, en la medida en que la mercantilización del trabajohumanoconducealadisolucióndelosvínculossocialesexistentesqueeranlosquesuministrabandichaprotección.Alconvertirseeltrabajohumanoenuna«mercancía»,quesecompraysevende,elmercadoentraajugarunpapelprincipalenladeterminacióndelaubicaciónyelquehacerdelaspersonas.Conelloserompenlosvínculostradicionalescreadosatravésdelafamiliaextensa,lavecindad,lasaccionesdesolidaridad(porejemplolosgremiosdeoficios),laiglesia,ylaproteccióndelseñorfeudal(noblesse obligue).Amedidaqueesasrelacionessedebilitaronperdieroncapacidaddehacersecargodequienessedesafiliaban(enfermos,inválidos,ancianos,huérfanos,incapacesdetrabajar).Sehacíaentoncesnecesariocrearinstitucionesespecializadasparaesatarea,queesloquegradualmentevallevandoalainstitucionalizacióndelaasistencia.Sinembargounacosaeseldebilitamientogradualyprogresivodetalesrelaciones,locualhacequeinstitucionescomolaiglesia,lasautoridadesmunicipales,aso-ciacionesdecaridad,gremiosdeoficios,jueguenunpapelimportanteenllenarelvacíosocial,yotraladisoluciónaceleradaconlageneralizacióndelarelaciónsalarialquehacequeelEstadonacionaldeballenardichovacío.Aquínacelaprotección social.

Duranteel feudalismoyen las sociedadespreindustrialesenEuropaeltrabajorural,queocupabalamayorpartede lapoblación,estaba ligadoa latierraylafamilia.Latierra,unelementofísicamenteinamovible,atabaalaspersonas al territorio a través de las familias. El trabajo urbano también estaba ligadoalterritorioporqueparaejercerloeranecesariolavinculaciónaungre-mio,locualfijabaalapersonairremediablementealavilladedomicilio.Losvínculospersonalescreadosporlaproximidadderesidenciahicieronposiblelacreacióndeunareddeinterdependencia.AlrespectoCastel(1995)señalaquelas sociedades feudales estabilizan sus relaciones en razón de lo que él llama el vectorderelacioneshorizontales(vecindad,familiaextensa)enunmediorural,yunvectorverticalmediantelasujeciónseñorial.

Cada individuo se encontraba inmerso un una red compleja que lo sometía aobligaciones,acambiodelascualesobteníaprotección.Laredimplicabala

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dependenciarespectoaunseñorlaicooeclesiástico,ylaadhesiónaunsistemadesolidaridadesdecompromisosdelinaje(familia)ydevecindario.Lascomu-nidades bien estructuradas podían, bajo ciertas condiciones, paliar las rupturas de sociabilidad primaria movilizando las potencialidades de esa misma socia-bilidad.Podíanvolveraafiliaralosindividuosdesestabilizadosapelandoalosrecursosdelmediofamiliarylocal.Porejemplo,unhuérfanopodíaseracogidoporlafamiliaextensa;oenelcasodelinválidoodelindigenteencontrabanunmínimodesolidaridadnaturalenlacomunidaddelavilla.Otroejemplo,enlaedadmediaenFrancia,paraelcuidadodelosancianos,eracorrientequelospadresvivieranenelmismohogardeloshijoscasados,ydeestaformarecibíanatenciónensuvejez.Existíaunalegislaciónexplícitaqueregulabaestoencuantoaherencias,rentas,responsabilidades.Setratabadelatransmisióndelaherra-mientadetrabajo,ydelaexplotaciónagrícolaoartesanal.Altomarencargoalosancianosseledabaperennidadalacasa(elhogar)yseledabacontinuidadallinaje(Gutton1994,70-73).

Laconjunciónentre la tuteladeunpoder (unseñor)yestar insertoenunared familiaryunvecindarioasegurabaunaproteccióncontra losazaresdelaexistencia.Lafamilia,laiglesiaoelseñorfeudaldecidíanlacapacidaddelaspersonasparasusupervivencia.Lacomunidadylafamiliaextensacreabanprincipiosdedeberesyderechostalescomoelcuidadodelosniños,ancianosyenfermos.Lascomunidadespodíanautorregularseyrecomponersupropioequilibriomovilizandosuspropiosrecursos.Dadoelhechoquetalescomuni-dadeseranvulnerablesalasagresionesexternaselloreforzabalosvínculosdepertenencia.Lasexigenciasmilitaresy económicasdel señorquedominabadichascomunidadesseconstituíanenunprincipioorganizadordelasfamiliasconstituidasdeacuerdoasulinaje(lignagièries)(Castel,35-39).

Loquemarcaelpasodeformasprecapitalistasdeproducciónhaciaformascadavezmáscapitalistaseslamercantilizacióndelafuerzadetrabajo,ynolaextensióndelasrelacionesmercantilesengeneral,comosesuelepensar.ComobienloremarcaEsping-Andersen(1999,55-56)nosetratadeafirmarqueenlossistemasfeudalesnoexistieranlazoscomercialesenelintercambiodeproductos,nideseñalarquelosproductoresprecapitalistasnodependierandesufuerzadetrabajoparasusubsistencia.Loquesucedeesquelamercantilizaciónestáausenteenlamayoríadelaspersonasyaquenodependenenteramenteparasusubsistenciadeuningresoenlaformadesalario.Enelcampoloshogaresfrecuentementeeranautosuficientes,ademásquerecibíanungradodereciprocidadfamiliaryvecina,yayuda«paternal»delseñorfeudal;anivelurbanolapertenenciaaungremio(corporación)significabaprotección.Enelcasodelosindigenteserannormalmenteatendidosporlaiglesia.Sinembargo,todosestosmecanismosdeprotecciónsedesbordaron con la mercantilización de la fuerza de trabajo.

NosdicePolanyi(1992,77-78)queantesdelcapitalismoelsistemaeconómicoporlogeneralquedabaabsorbidoporelsistemasocial,peroconelcapitalismodicharelaciónseinvirtió:elsistemasocialpasóaserreguladoporelmercado.

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Eltrabajohumanoaparecíacomounamercancíaquesetransabaenelmercadoyportantosedebíaneliminartodaslasrestriccionesasumovilidad.Agregaque«Lasupuestamercancía llamada ‘fuerzadetrabajo’nopuedesermanipulada,usada indiscriminadamente, o incluso dejarse ociosa, sin afectar también al indi-viduohumanoqueseaelposeedordeestamercancíapeculiar»(p.82).Elhechoqueeltrabajohumanoquedarareguladoporelmercadoprodujounadislocaciónsocial.Eltrabajohumanoaparecíacomounfactordeproducciónquesetransabaenunmercado,pero,comonoslorecuerdaPolanyi,detrásdichofactorestabanlossereshumanos,demaneraquelasuertedelaspersonasterminabasiendodeterminadaporlaformacomoevolucionabaelmercado.Dichoautorremarcaqueelsurgimientodellibremercado,laissez faire,conlarevoluciónindustrialyelcapitalismoliberal,«transformólaeconomíahumanaenunsistemademercadosautorreguladosyportantolosincentivosentornoaloscualeselhombreorganizasuvidamaterialsevuelvenmateriales».Debidoaqueningúngrupohumanopuedesobrevivir sin un aparato productivo lleva a que lo social dependa de lo económico, de tal forma que las relaciones sociales terminan siendo incorporadas al sistema económico(pp.80-82).Ademásdeltrabajo,tambiénlasnecesidadeshumanasse vuelven mercancías que deben ser adquiridas en el mercado, de manera que el bienestar de las personas pasa a depender de su relación con el mercado. La mer-cantilizacióndelaspersonasydelasnecesidadesfortalecelamáquinacapitalistaperodebilitaaltrabajadorindividual(Esping-Andersen,51-53).

1.1.1 Papel del Estado

SeñalamosquelaProtecciónSocialsurgecuandoelEstadodebehacersecargodelaproteccióndelapoblación.Sinembargo,elpapeldelEstadocambiaatravésdeltiempo,ademásquelosdiferentesEstadostienensusparticulari-dadesnacionales.Todoestosereflejaen laprotecciónsocial. Incluso,en losúltimosdecenioshemosvistocómolaprotecciónsocialseliberagradualmentedelaprovisiónestatal.Estoaparentementesignificaríaunretornoalasformasanteriores, en la medida en que durante la edad media la atención a la pobla-ción provenía de instituciones no estatales3.Peronoesasí.Hoydíaelpapeldelsectorprivadoenlaprotecciónsocialtieneuncaráctermuydiferente,comoseveráposteriormente.

Sibienmásadelantevamosamostrarlaevoluciónhistóricadelaprotecciónsocial,endondeidentificaremoscuatrotiposgenerales(asistencia,aseguramiento,universalyneasistencial),primeroharemosunapresentacióndeloqueaquísehallamadolasdimensionespolíticayproductivadelEstado,porqueconsidera-mosqueellopermiteintroducirunosconceptosnecesariosparaelanálisis.LadimensiónpolíticaserefierealaprimeraetapadelaconsolidacióndelosEsta-dosNacionales,queescuandoelpoderpolíticoconsolidaelmonopoliolegítimo

3 Aunque habría que entrar a discutir lo que se entendería por Estado antes del capitalismo, por ejemplo en el feudalismo.

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delafuerzaenunespaciogeográfico(aloWeber),enelcual,asuvez,sedaunconjuntodeintercambiosyunamonedaúnicaemitidaporeseEstadoymediantela cual recauda los impuestos. En esta etapa la protección social sólo adquiere el carácterdelaasistenciapública(comoloveremos),sinembargolaasistenciaesresponsabilidaddelEstadoyyanodelaiglesia.Loqueinteresadestacaresquelamonedahacepartedeesadimensiónpolítica,yelloesimportanteparapodercomprendermásadelantelaligazónentrelaprotecciónsocialyfinanciarización,yaquecuandolosgobiernoscedenlasoberaníamonetariaaórganosindependien-tes(porejemploelBancoCentral)ycuandolosagentesprivadosjueganunrolmásimportanteenlaemisiónmonetaria,losderechossocialespasanadependerdelospoderesfinancieros.Ladimensiónproductivasurgeconposterioridadalapolítica,ytienequevercuandoelEstadoproveebienessociales,entreelloslaprotecciónsocial,ademásdeasumirlaconstruccióndelainfraestructurabásicadeunpaís.Nobastaba laconsolidaciónde ladimensiónpolíticaparaque losEstadosgarantizaransulegitimidadyparapermitirlareproduccióndelafuerzade trabajo. El Estado debió asumir roles nuevos. Esta etapa es importante para entenderelsurgimientodelEstadodeBienestar,elcualestáligadoalosmodelosdeprotecciónsocialbasadosenelaseguramientoylauniversalización.Todoestoloveremosalolargodelcapítulo.

1.1.1.1 Dimensión política del Estado

Atrásdijimosqueladisolucióndelasformastradicionalesdesolidaridadcrea un vacío social que pasa a ser llenado por el Estado4.Laconfiguracióninicialde los Estados se da sobre la base de la consolidación de un poder político sobre unterritorio,loquedaorigenaloquesellamaelEstadoTerritorial.DichoEstadotieneunpríncipeunificadorquienaseguralaunidaddelterritorio.CuandoesteEstadoadquiereunaescalasuperior,elpríncipedevieneenrey,emperador,granduque,etc.Talesdirigentesintentaninvocarunacomunidadnacionalparasuplan-tarlasidentidadeslocalesyregionales,intentocuyoéxitoenpartedependedelahomogeneidadculturaldelospueblosquehabitanelterritorio.Enuncomienzolatareadelpríncipeselimitabaamantenerlajusticiaylapaz,ysólodisponíadeservidorespersonalessincontarconagentesprofesionalesencargadosdeejecu-tar sus órdenes. Posteriormente, a medida que el Estado crecía, los servidores se profesionalizaronyabsorbieronunaparteimportantedelapoblación.Conello

4 Esping-Andersen (1999, 26) critica este punto de vista porque señala que las políticas sociales que llenan dicho vacío aparecieron mucho después de la desaparición de las formas tradicionales. Sin embargo también recoge como respuesta a esta objeción los argumentos de Wagner (la ley de Wagner de 1883) y a Alfred Marshall (1920) en el sen-tido que se requiere un nivel de excedente económico para soportar la política social del Estado de Bienestar. Al argumento anterior hay que agregar que el Estado no suplanta las funciones de la familia y de otras instituciones como la Iglesia de manera instantánea y masiva, si no que lo hace a través de un proceso gradual.

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surgieroninstitucionespolíticasyeconómicasquedesarrollaronfuncionesespe-cializadas.Porejemplo,lasFuerzasArmadasinicialmenteestabanconformadaspor lanobleza(loscaballeros),sinembargoconelsurgimientode losEstadosnacionales los caballeros debieron ser reemplazados por soldados profesionales que recibían un salario en dinero. El príncipe, que inicialmente vivía de sus pro-piosmedios,graciasalosingresosdesusdominios,debíadisponerdeimpuestosgeneralesantelanecesidaddemovilizarelconjuntodelapoblaciónencasodeguerra(Reinhard1996,1-2).

DeacuerdoconGuéry(1995,398),exponiendoelprocesoenFrancia,losimpuestoseranjustificadoseneldeberdeayudaralacoronafrentealasnece-sidadesdelaguerra,guerraqueasuvezsehacíaanombredelaNación5.SegúnHart(1996,280)ponerenpieunejércitooflotapermanentessirviófrecuen-temente para comenzar a crear el mecanismo de transformar los impuestos de pasajerosapermanentes.ElcobrodelosimpuestosobligóapresentaralEstadocomoeldefensordeinterésnacionalyendefensadetalinterésesqueacometíalaguerra.Deestaformaprogresivamente,losimpuestosfueronaceptadosporqueeranindispensablesparalapazpúblicalocualnoeraindependientedelcontroldelosmediosdeviolenciafísicaporqueasuvezdichocontrolesloquepermitíaaumentarlosimpuestos(Blockmans1988,169).

Elmonopoliosobrelosimpuestosysobrelaviolenciafísicasonlosmono-poliosclaves(Théret,115-116).YThéretcitaaElias(1987)«lafuerzaarmadaconcentradaenlasmanosdelpodercentralgarantizaelrecaudodelascontribu-ciones,ylacentralizacióndelosingresosfiscalesenlacajadelaadministracióncentral consolida el monopolio de la coacción física, de la fuerza militar, estos dos mediosdepoderserefuerzanrecíprocamente»(p.116).AquíesdondesurgeelEstadomodernocaracterizadoporelmonopoliolegítimosobrelaviolenciafísica(Weber)ysobrelosimpuestos,yquetienelasoberaníatotalsobreunterritoriocontinuodefinidoporunafronteraprecisa,enelcualexisteunamasahomogéneadesujetosquegozandelosmismosderechosydeberes(Reinhard,1)(Block-mans,169).LaexigenciadelindividuoeslaproteccióndelEstadoenlamedidaenqueestáporfueradelasproteccionesdeproximidad(familia,vecindad),ysólopuedeencontrardichaprotecciónbajoeldominiodeunEstadoabsoluto.

NaceladimensiónpolíticadelEstado,locualimplicalacreacióndeunaburocraciaestatalpararegularelcumplimientodelasnormas,yunejércitoy

5 Dicho autor hace referencia a la ordenanza real de 1439 en Francia, que instituye al mismo tiempo la armada real y el impuesto real permanente. Al mismo tiempo dicha ordenanza prohíbe los impuestos señoriales porque los señores no pueden hacer la guerra, sino bajo las órdenes del rey. Este punto es remarcado por Guéry (1995, 398) para señalar que «El monopolio de la violencia acompaña al monopolio sobre la tributación». Los Estados Generales de 1484 señalaron que los impuestos no podían ser permanentes sino temporales para circunstancias excepcionales como el caso de una guerra. Autorizaron a la corona cobrar impuestos por dos años, pero Luis XI, después de los años olvidó la temporalidad de los impuestos y continuó con ellos.

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uncuerpodepolicíaparahacerlascumplir.Talesfuncionariosdebíanrecibirunpagosalarial,paralocualelEstadodebíarecaudarimpuestosendinero,yellosuponíalamonetizacióndelaeconomíanacionalylacreacióndeunaadminis-tracióndelofiscal(TesoroPúblico,oficinaderecaudacióndeimpuestos,oficinadelPresupuestoPúblico)separadadelpatrimoniodelmonarca.

Sinembargoesteprocesonosepresentaenformalinealentodosloscasos.DeacuerdoconLautier(1995a,25-26)ladescripciónesválidaenEuropaduranteelperíodoabsolutistaydespuésengeneralenelrestodepaísesdelcontinente.En el caso de América Latina el proceso es diferente. La consolidación del poder político sobre los diferentes territorios se dio a través del proceso de coloniza-ciónespañoloportugués,demaneraqueelpoderpolíticounificadorestabadeterminadoporlametrópoli,yelcobrodelosimpuestosnosólosedestinabaafinanciarelaparatoquesustentabadichopoderanivellocal(elvirreinato),sinotambiénparahacerunatransferenciahacialametrópolieuropea.Paradecirloenotrostérminos,losimpuestosfinanciabanelpoderperiféricoyelpodercentral(lacoronaespañolaoportuguesa).

Volviendo al proceso europeo, para poder cobrar impuestos era necesario queelindividuopudieraobteneruningresomonetariomediantelaventaenelmercadodesusproductos(Ardant1971,Introductiongénéral),demaneraqueel dinero era un eslabón clave en la articulación de todo el proceso. Se pasa así deEstadosdeDominaciónaEstadosFiscales(Hart,277).Yestatransiciónseaceleraporlasexigenciasdelaguerra.EstollevaabuscarunanuevalegitimidaddelEstado,queyanodependíadelareligión.Tuvoqueinvocarselapertenen-ciaaunaNación,losinteresesnacionales,ylapaz.Estoesloquedaorigenala llamada ciudadanía territorial, a la ciudadanía como forma de pertenencia aunconjuntonacional(Lautier,25).ElEstadoconcentrasuactividadenlaórbitadelosgastosdedefensa,elaparatojudicialylaeducación,mientraslasrelacioneseconómicasysocialessonreguladasporelmercado.Aquísurgelaesfera política del Estado.

1.1.1.1.1 Moneda expresa poder político

Ademásdelosdosmonopoliossobrelaviolenciaylosimpuestos,espre-cisoseñalarunterceroqueeseldelaemisiónmonetaria.ElmonopoliodelaemisiónpermiteapropiarsedeseñoreajemonetarioqueseconstituyeenunafuentedefinanciaciónimportantedelosEstadosNacionales.DeacuerdoconElias(pp.261-264)elefectoque laemisiónteníasobreel incrementode losprecios afectabanegativamente elpoderdequienes recibían rentasfijasdeposesiones territoriales quienes a su vez se afectaban de la menor capacidad de loscampesinosparapagartalesrentas(Schulze1996,271),yfavorecíaelpoderelgobiernonacional,queteníaaccesoalseñoreaje,ydelaburguesíaporquelamonetizaciónpermitíaampliarelmercado.Eldineroledabaalgobiernolapo-sibilidaddepagarsoldadosyporestaformaobtenerunpodermilitarsuperior

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sobrecualquierpoderlocal(Pérez:1997,15).Deestaformateníalaposibilidadde«pacificar»unterritorioextenso6.

La afirmación anterior noquieredecir que lamoneda surgió con losEstadosnacionales,oquenopudieranexistirEstadospreviosalcapitalismofinanciadosatravésdeimpuestosrecaudadosenmoneda,porejemploenlosantiguosimperiosgriegoyromano.DeacuerdoconThéret(53-54)elEstadofiscalmodernocreólamonedaparapoderrecaudarimpuestosyexistióantesqueelcapitalismo.FueelEstadomonárquico,ynoelcomercio,queporrazonesfiscales,impulsólamonetizacióneconómica.Sinembargo,dichoEstadoforzólasrelacionesmercantilesparapoderrecaudarimpuestosendineroyasífinanciaruna fuerza que tuviera control sobre un territorio. La moneda constituía un factor quejugabaunpapelclaveenlageneralizacióndelmercadoporquepermitíaelintercambio,yelsostenimientodelEstadoqueregularíadichacolectivizaciónen un espacio territorial. En una economía natural, con ausencia de moneda, predominalaautarquíadelospequeñospodereslocalesylaeconomíaprecaria,locualdificultaelsurgimientodelmercado.

ElmonopoliodelEstadomodernosobrelamonedaylosimpuestosnosllevaaltemadelafiscalidad,quenosindicaqueelEstadotambiénestáenmarcadoenunaregulaciónfinancierapropia.Losimpuestosylosgastos(incluidosloscorrespondientesaejercerelmonopoliodelaviolencia)sehacenenmoneda,ytienenunestatutofiscalpropioquelosregulaendondesedefine,entreotrascosas,quienessonlosresponsablesdelpagodelosimpuestos(yengenerallascargasfiscales),cómodebenpagarlos,yenquésedebengastar.Yaldefinirestoseestádandoexpresiónaunordenpolíticoespecífico,demaneraquelofiscalylomonetarioestánconectadosconlosprocesospolíticos.

Losanálisissobreeltemageneralmentenodestacan(loquenoquierede-cirqueimplícitamentenoreconozcan)dentrodeladimensiónpolíticalapartecorrespondientealaregulaciónmonetariayfinancieraylasintervencionesdela autoridad monetaria7,apesarquedetrásdeellosedefinenderechosydebe-6 Este fenómeno no ha sido estudiado en el surgimiento de los Estados Nacionales latinoa-

mericanos, por lo menos hasta donde el autor tiene información.7 El hecho que la moneda, como institución, se incluya en la dimensión política no quiere

decir que se esté afirmando no pertenezca al campo o el orden económico. Lo que que-remos es resaltar la dimensión política de la moneda, aspecto que a nuestro juicio no se le da importancia que tiene. Tampoco se está afirmando que las transacciones financieras son de carácter político, así como tampoco se puede afirmar que los actos políticos, como por ejemplo, el desarrollo de un ejército es un acto de carácter económico porque deben pasar por un Presupuesto Público, y para ejecutarse deben pasar por la recolección de impuestos y desembolsos de gastos expresados en dinero, además que todo ello tiene un impacto sobre la demanda agregada y la economía en general. Las transacciones finan-cieras pueden ser la expresión de actos económicos reales, por ejemplo la producción, pero también pueden serlo de movimientos de capital que cambian la propiedad de una empresa, o del manejo del portafolio de los fondos de pensiones. Sin embargo la regula-ción monetaria, en cuanto a quién tiene el poder de la emisión monetaria, a la capacidad

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reseconómicosatravésdeloscualesseexpresaunpoderrealdeunasociedad(AgliettayOrléan1998).Laregulaciónfinancieraylapolíticamonetariatienenqueverconlaexpresióninstitucionalyefectivadelosinteresesdelpodereconó-micodominantedeunasociedad,conlaapropiacióndelexcedenteeconómicoydelariqueza,yafectalaconfiguracióndeinstitucionesquetienenqueverconlosderechossociales(delosquehablaremosmásadelante)yelmanejofinancierodelEstado.Estoúltimoafectaladistribucióndelosrecursospúblicos,yentalsentido,determinaquésectores,quégrupos,quéclasessociales,sebeneficiancon(odebenpagarpor)elrepartodelosrecursospúblicos.Laadhesiónaunanormamonetariaesunelementocentralenlaconstruccióndeunordenjerárquicodeunasociedad,yenlaformacomosereparteelproductoyelaccesoalariquezadeesasociedad.Naturalmentetodanormamonetariatienequeestarinscritaenunasociedadconcreta,lacualasuveztieneunanormajurídica,yunaestructuradelpoderpolíticodeterminadas.Lamoneda,aligualqueelderecho,escondetaljerarquización,porquecrealaaparienciadelaigualdadenlasrelaciones8.

Paradesentrañarlajerarquizaciónsocialqueexistedetrásdeunrégimenmonetario concreto es preciso determinar su marco institucional. Y ese marco havenidocambiandoenlaactualidad.DelaformatradicionalenelcapitalismodelasubordinacióndelBancoCentralalgobierno(alTesoroPúblico),seestápasandoalaindependenciadedichoBanco,lacual,confrecuenciainvierteelsentidodelasubordinación.Enlaformatradicional,elgobiernopuedeextraerrecursosdelaeconomíamásalládeloquelepermitenlosimpuestosenlamedidaenquetieneaccesoalosrecursosdelaemisiónmonetaria.Enelsegundocasoelgobierno9notieneaccesofácilatalesrecursos.Yestosedaenuncontextoenquedemaneracrecientelacreacióndelosmediosdepagosehaceporcanalesprivados,comoresultadodelaliberaciónfinanciera:lasinstitucionesfinancierastienen menos requisitos de encaje de manera que pueden aumentar el volumen de los fondos prestables que es una vía de creación de instrumentos monetarios, ylaeliminacióndeloscontrolesdecapitales,cambiariosyadministrativos,per-

del sistema financiero de crear créditos, a los derechos y obligaciones entre acreedores y deudores, a las reglas de financiamiento del déficit fiscal, al mercado de moneda doméstica respecto al mercado de divisas, al papel del Banco Central, en cuanto a todo lo anterior y mucho más, creemos que también hace parte de la esfera política.

8 Pueden existir casos en que los derechos que la moneda crea sobre el producto social no estén validados por el marco jurídico. Ello se da cuando se genera un proceso político para «legalizar» una riqueza que está por fuera de las normas, como es el caso cuando se conceden amnistías tributarias, pero en el fondo se trata de hacer dicha riqueza acorde con las normas vigentes. Tales amnistías significan que el Estado cierra los ojos sobre capitales cuyo origen no está claramente establecido, o que perdona el incumplimiento de las obligaciones con el Estado en el pasado.

9 Aquí hablamos de gobierno y no de Estado, porque con la independencia del Banco Central si bien este pierde la subordinación respecto al gobierno, de todas formas dicho Banco hace parte del Estado. Aunque aquí cabe una discusión teórica que no vamos a adelantar.

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mitenqueloscapitalesfinancierosfluyanproveyendounafinanciaciónprivadadelgasto,yenparticularobligaalosgobiernosarecurriradichafinanciaciónporelnoaccesoalosrecursosdelaemisión(Guttmann1996,65,85).

Lamonedasegeneraatravésdeunprocesodeendeudamiento.Entodoprocesodeendeudamientosiemprehayunacreedoryundeudor.Laemisiónmonetariaprimariatieneunaconnotaciónespecial.CuandoelBancoCentralestácontroladoporelGobiernoNacional,unaemisión(créditodelBancoCentral)quesehaceparafinanciareldéficitfiscal,alresultarelBancoacreedordelGobierno,yelGobiernodueñodelBanco,elGobiernoresultasiendoacreedordesímismo.NoeslomismocuandoelBancoCentralesindependientedelGobiernoyéstedebefinanciarelDéficitatravésdecontratardeudaconelsectorprivadobienseaporlavíadepréstamosolaemisióndebonosdelTesoro.Enestecasolosacreedores son los emisores de las deudas privadas que pasan a ser los posee-doresdeladeudapública.Losagentesprivadosdeformaautomáticafinanciantodogastoexcedentario,opermitenmantenerelmismoniveldegastocuandosepresentaunadisminuciónenlosingresos(Guttmann2002,88-89).Todoestoconduceaquelosmercadosprivadosdecapitalescadavezdeterminenmáselmanejofinancierodelgobierno,ydetrásdeellolapolíticapúblicaengeneral.

Elteneraccesoalamonedasignificateneraccesoalproductoyalariquezasocial,ylaformacomosedadichoaccesomarcaunadiferenciasocial.Mientrasqueeltrabajadorparatenerdichoaccesodebevendersufuerzadetrabajo,losdemás lo tienenpormecanismosdiferentesque lespermitenapropiarsedelproductoexcedentariounavezsedescuentaloconsumidoporlostrabajadores.La institución monetaria invisibiliza todo el proceso lo que permite que la apro-piacióndelaplusvalíasepuedahacersinrecurriramecanismosdecoerciónfísica.Esporestoquelosdefensoresdelordenvigenteintentanhaceraparecerlamonedacomounarelacióntécnicaenelcampoeconómico,másprecisamenteenelfinanciero;intentanhacerlaaparecercomounarelaciónapolítica,detalmaneraquelasasimetríassocialesypolíticasquehaydetrásdelamonedades-aparezcanynoseancuestionadasporlasociedad.

Laposibilidaddeaccesoaingresosmonetariosexpresalapertenenciadelosindividuosaunajerarquíadevalor,aunavaloraciónquelasociedadhacedecadauno.Paraobtenerelingresomonetariosedebevenderalgo(incluyendoeltrabajohumano),eseesunrequisitodelaeconomíademercado.Siemprequehayunacomprahayunaventa,yviceversa,sinembargolaaccióndegastareldineroesmásfácilqueladerecibirelingresomonetario(Guttmann1994,20-21).AgliettayCartelier(2002,98),citandoaGeorgeSimmel,señalanqueenelintercambiosibienintervienendosparteshayunatercerainstanciaquees el conjunto del cuerpo social porque la sociedad en su totalidad es la que asumeelcompromiso.DeacuerdoconAgliettayOrléan(2002,116)lamone-darepresentalatotalidadsocial,lasreglasmonetariasdejanverunproyectosocialglobaldondeelsitiodecadaunoesprecisadoylosobjetivosquedebeatendersonfijados.

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ParaLoVuolo(2001)«Lamonedanacionalesunsímboloquerepresentayalavezhaceefectivoelacuerdoporelcuallosciudadanosdeleganenlaautori-dadpúblicalapotestaddeconstituirunsistemasocialdepagoscuyafunciónessaldarloscréditosydeudasrecíprocos.Enestecaso,recíprocossignificaque,enlasobligacionesmutuasquelosciudadanosestablecenpormediodeesesistemasocialdepagos,nohayexplotaciónodominación(formal)deunossobreotros»(p.87).Continúamásadelante,«Lamoneda,yelsistemasocialdepagosrecí-procosquelasostiene,legitimanlaautoridadpública.Establecerycontrolarelvalordelamonedaesunelementoimprescindibleparaquelaautoridadpúblicacontrolealpodereconómico»(p.88).

Precisamente,loqueaquívamosaafirmar,esqueesaregulaciónhoydíaestásiendocambiadaenfuncióndelospodereseconómicosdominantes,poderesqueenlaactualidademanandelcapitalfinanciero.Esteeselorigendelasrefor-masneoliberalesapartirdelosaños70s,queincidenenlapolíticasocial,comolovamosaverenlosdoscapítulossiguientes.Comoresultadodelasreformasnosólolosgobiernosfavorecenelaugedelosmercadosfinancieros,sinoquesalenendefensadelosinteresesdelcapitalfinancierocuandolaestabilidadestáamenazada(Serfati2000,73).

1.1.1.1.2 Ciudadanía y Estado

Retomandoloselementosdesarrolladoshastaahora,losEstadosnaciona-lesmodernosseconsolidancuando,deunaparte,logranestablecerunordenpolíticoyfinancieroenunespaciogeográficodeterminado,ydelaotra,logranestablecerunordensocialenelcualeltrabajohumanopuedecircularlibrementecomounamercancíamás.Encuantoaloprimero,elEstadodebedesarrollarunafunciónregulatoriayotracoercitiva.Laregulatoriaconsisteenlaexpedicióndenormasquetomanlaformadederechopúblico,lascualesdebengarantizarloscontratos,elintercambioylapropiedadprivada,yelloseextiendetambiénhastaelcampodelomonetarioyfinanciero.Dicharegulaciónestáapoyadaporunbrazoarmadoquehacecumplirlasnormascuandoespreciso,estaeslafun-cióncoercitiva.Dichobrazonosólohacereferenciaalafuncióndepolicía,quesignificalaaccióncoactivadelsometimientoalasnormasdeloshabitantes10, sinoqueimplicalaexistenciadeunejércitoquegaranticelanointromisióndefuerzasexternas (o la invasiónde territoriosexternosquesequierenanexarbajolajurisdiccióndedichoEstado).EnelespaciogeográficosobreelcualtienejurisdiccióndichoEstadosedesarrollauncircuitoeconómico(mercado)regidoporunamonedaúnica,unoscódigosúnicos(comerciales,civiles,administrativos,fiscales,penales,etc.),yunconjuntodeintercambios.

10 El ejército también entra a reemplazar la función de policía cuando las instituciones encar-gadas de esta tarea se tornan incapaces, y viceversa, la policía las funciones del ejército, por ejemplo, en el caso de un conflicto armado, como sucede en Colombia (2007).

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Encuantoalosegundo,elordensocial,elindividuoesreconocidoporélmismo, independientemente de su adscripción a las colectividades, como era el caso de las sociedades precapitalistas. En la medida en que la relación salarial pasaaserlaformadominantedelvínculodeltrabajohumanoéstepasaaserunamercancíaylaubicaciónsocialdelindividuoaserdeterminadaporelmercado,deformatalqueotrotipodefiliacionessibiennonecesariamentedesaparecen,jueganunpapelsecundario.Laurbanizaciónyeldesplazamientodelaspoblacio-nesydelostrabajadoresseacompañadeunaumentodelapobreza(queahoraapareceenlapoblacióntrabajadora),quedemandanuevasformasdeasistenciaparaunapoblaciónquedebetenerlibertaddemovimientoydecontratodetra-bajo. Esto pone de presente el problema de la protección del individuo frente a lasdesventurasporquealnocontarconlasfiliacionestradicionales,debebuscarelapoyofrentealEstado.

LaproteccióndelEstadoinicialmentetomauncarácterasistencialista,enla medida en que asume esta función que en el pasado estaba en manos de otros sectores,principalmentedelaiglesia.Laideologíaliberalinducealdesmontedelasformasdeasistenciabasadaseneldomicilioyenorganizacionesquesurgende un mundo jerarquizado, porque ello entraba la libertad del mercado, inclui-da la movilidad de los trabajadores. En la época premoderna las dimensiones civiles,políticasysocialesestabanamalgamadasyprofundamentepermeadasporlaconcepciónreligiosadelordenmundano.Conposterioridad,elmercadoseinstitucionalizópaulatinamentecomogranreguladordelavidaeconómica,loqueprocuróunarelativaautonomizacióndelasesferaspúblicayprivada.Lassociedadesdesarrollanexigenciasderespetodelalibertadylaautonomíadelosindividuos(Castel2003,23),quellevanaquelarelaciónentreelindividuoyelEstadonosereduzcaalapertenenciaaunterritorio-NaciónenelcualelcarácterdelciudadanoesreducidoalaprotecciónporpartedelEstadoyaunaposibleasistenciasocialenloscasosextremosdedesventura.Laciudadaníaterritorialse va transformando en una ciudadanía civil.

Laexigenciadelibertadcivilesunacondiciónnecesariaparalalibreventadelafuerzadetrabajocomounamercancía(Gough1982,105).Setratadelanecesidaddela libertaddetrabajo,másquelanecesidaddeltrabajopropia-mentedicha.Eneldogmaliberallalibertaddetrabajobuscaliberarlainiciativaprivada, el sentido de la competencia. El deseo de mejorar es el impulso para el desarrollodelaindustria(Castel1995,176-177).Eltrabajadorsupuestamentepuedeescogerentrediferentesempresas, empleos, empleadores, tiemposdetrabajo.Perosetratadeunalibertad«detrásdelosmurosdelaprisión»,yportantodeunalibertadficticia.AlrespectoEsping-Andersen(p.53)traeelejemplodeunamáquinadelavar,cuyaentradaalmercadopuedeserdiferidabuscandounbuenmomento,mientrasqueeltrabajadornopuedehacerlomismosinodispone de medios alternativos de subsistencia.

Elprincipiodelalibertadestáconsagradoenla«DeclaracióndelosDe-rechosdelHombre»delarevoluciónfrancesade1789,«Loshombresnaceny

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permanecenlibresegualesenderechos».Deahíirradiaronlaslibertadescivilesdeconciencia,deexpresión,deopiniónydeasociación,asícomoelderechoalaigualdadyelderechoalapropiedadqueestáenlabasedelamodernaeconomíade mercado. Estas son las libertades civiles que se convierten en el fundamento delaciudadaníacivil.NosdiceRodríguez(2001,58)quelarevoluciónFrance-sa concreta estos principios de libertad «al eliminar las restricciones a la libre movilidaddelasfuerzasdeltrabajoyalotorgarlalibertaddeoficios,(locual)conduciríaaunaampliacióndelademandaportrabajoyporlotantoareducirlaexclusiónsocial».LasrestriccionesyprivilegiosdelAntiguoRégimennoper-mitíaneldesarrollodelaburguesía,ylalibertadjurídicaesunaconquistacontratalesprivilegioshereditarios.Desdeelpuntodevistaeconómicolaslibertadesmásimportanteseranlasdeiniciativaempresarial,deintercambioydecontratodetrabajo(Montagut2000).

EstosprincipiossonlosconstitutivosdelEstadoLiberal.ComodiceRo-dríguez(p.58)«ElEstadoliberal…estábasadoenlaabolicióndelasjerarquíassocialesyeselprincipiodelaigualdaddelosciudadanosvis a vis delosderechoscivilesypolíticos;enestaperspectivalasdiferenciassonjustasentantoellasreflejanelesfuerzo, laadaptababilidad, lamotivacióny la independenciadelindividuo frente al mercado». Los principios políticos liberales de la revolución francesa, de dar poder a los ciudadanos, de donde la concepción de libertad se ladefinecomolaautonomíadelaleyperoalmismotiempolaigualdadfrentealaleyylaresponsabilidaddecadaunaseconviertenenunobstáculoalain-tervencióndelEstadoenlosocial(Join-Lambertet.al.1997,33).Losdeberesdelciudadanoselimitanareparareldañoqueselehayahechoaotro(Edwald1986,53).Elhombreessiempreunsujeto,nounobjeto,elindividuoseríaelúnicoresponsabledesusfracasos,ydeenfrentartalessituaciones.

Aunquesedebeseñalar,comolohaceRossanda(2003),quelalibertadeigualdadproclamadaporlarevoluciónesmásundeberser,unprincipioaxio-lógicodeunpactoencualcadapersonaestáinscritaenundestinobiológicodentro de la comunidad, que se opone al mundo piramidal de los poderes que desciendendeDios.Hayquetenerencuentaqueeneseentonceselmáselementalysimbólicodelosderechos,eldelsufragio,nolesfueotorgadoalasmujeres,yque para ejercerlo suponía un mínimo de rentas.

UtilizandolaclasificacióndeMarshallpodemosdecirquelosderechoscivi-les,definidosporelejerciciodelosderechos-libertades(libertaddelapersona,libertaddeexpresión,depropiedad,garantizadasporunEstadodederecho,enelcuallajusticiatieneunrolpreponderante)esloquedaorigenalaciudadaníacivil,ciudadaníaqueenEuropaseconfiguróalrededordelsigloXVIII.Losdere-chospolíticos(derechoavotaryserelegido,aparticiparenlavidapolíticayestarinformado,garantizadoporelejerciciodelsufragiouniversalyelrolpreponde-rantedelparlamento)seconsolidanenelsigloXIXycomienzosdelsigloXX,esloquedaorigenalaciudadaníapolítica.Tenemosentoncesdosdimensionesdeciudadanía,(1)laciudadaníacivilypolíticay(2)laciudadanía-territorial(de

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laquehablamosatrás).Peroenestaetapadebemosagregarunnuevoconceptodeciudadaníaqueeselde(3)ciudadano-propietario.Cuandoelindividuodejadeestarprotegidoporlasredestradicionales,eslapropiedadlaqueloprotege.Lapropiedadeselsoportederecursosconloscualesunindividuopuedeexistirpor sí mismo sin depender de un superior o de la caridad de otro. Es la defensa delapropiedadlaquejustificalaexistenciadeunEstado.Lapropiedadeslainstituciónsocialporexcelencia,enelsentidoqueellallenalafunciónesencialde salvaguardar la independenciade los individuosyasegurarlos contra losriesgosdelaexistencia.Ellahaceinútilelsentido«social»entendidocomoelconjuntodedispositivosqueseríancreadosparacompensareldéficitderecur-sos necesarios para vivir en sociedad por sus propios medios. Como dice Castel «Losindividuospropietariossepuedenprotegerellosmismosutilizandosuspropiosrecursos,ypuedenhacerloenunmarcolegaldeunEstadoqueprotegeesteprincipio»(p.20).

Sehainsistidoeneltemadelaciudadaníaporqueestáligadoaldelapro-tecciónsocial,enlamedidaenquedeterminadotipodeprotecciónsignificalaforma como el ciudadano recibe del Estado los bienes sociales. En el caso de la ciudadaníacivilypolítica,territorial,ypropietario,laproteccióntieneuncarác-terasistencialista(noobligatoriaydiscrecional),ylaresponsabilidaddehacerfrentealascontingenciasdescansaenelindividuo.EscuandosurgelaciudadaníasocialquedicharesponsabilidaddescansaenelEstado.Recientemente,seestáeximiendoalEstadodedicharesponsabilidad,yéstavuelveadescansarenelindividuo,elcualdebecomprarsusderechosenelmercado,loquenosllevaalconceptodelaciudadaníapatrimonial.Sinembargo,antesdeabordarlacuestión,es preciso complementar el concepto de la dimensión política del Estado con el deladimensiónproductivaporqueellonosdarápistasparalainclusióndelosderechossocialesyeldesarrollodelaciudadaníasocial,yposteriormente,enloscapítulos2y3señalarloselementosquenosllevanalaciudadaníapatrimonial,sobrelaquehablaremosenlasconclusiones.

1.1.1.2 Dimensión productiva

LadimensiónproductivacorrespondealaprovisiónqueelEstadohacedebienesyserviciosparapermitirquelosprocesosproductivossepuedanejecu-tar,ydeestaformapermitirlaacumulacióndelcapital.Estadimensiónsurgeposteriormentealadimensiónpolíticaylohacedemaneragradual.Surgeporelhechoqueelmercadonoessuficienteparalaautorregulacióndelaacumula-cióndecapital,comoseindicóatrás.Deunlado,(1)porqueexistencostosenlareproducción de la fuerza de trabajo que no entran en el precio que el productor individualpagaaltrabajador(salariodirecto)yportantohistóricamentehansidoprovistos por el Estado, tal es el caso, entre otros, de pensiones, salud, atención materno infantil, serviciospúblicosdomiciliarios, vivienda.Paraponerloen

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términosmarxistas,elEstadoasumeunapartedeloscostosdelareproduccióndelcapitalvariable.SilosEstadoshubiesenrechazadoasumirestafunciónsehubierapresentadounaconfrontaciónantagónicaenrelacióncapitalytrabajodestruyendolosfundamentosdelsistemaeconómico,comosehizoevidenteenEuropaenlasegundamitaddelsigloXIX.Hayquerecordar,comoseseñalóatrás,que antes del capitalismo esos bienes sociales eran provistos principalmente por lasredesdeprotecciónfamiliares,vecinales,oporlaiglesia.Demaneraquelosbienessocialestambiéncumplenelpapeldelegitimaciónyreproduccióndelordenpolítico,nosóloporquepermitieronapaciguarlaconfrontaciónentreelcapitalyeltrabajo,sinoporqueparalapoblaciónporfueradelarelaciónlaboralylosgrupossocialesexcluidos(indigentes,desplazados,reinsertados,«pobres»),cumplenunafuncióndemitigación.Estaformadelegitimaciónescomplemen-tariaalaquesecreaporlainvocacióndelorigenpopulardelpoderyelestable-cimientodereglasdemocráticas(enelsentidodelaexistenciadeeleccionesyelsometimientoalEstadodeDerecho).ComodiceThéretelEstado«instaurandosuuniónconlasinstitucionesdeprotecciónsocialconstruyeunaalianzaquelepermiteestablecerunanuevarelación–detipoadministrativo–deproteccióndoméstica de la población, relación indispensable para su reproducción como sistemadepoder»(p.122).

Deotrolado,ladimensiónproductivasurge(2)porqueexisteunainfraes-tructuracolectiva (infraestructurabásica)quenoesprovistapor losagentesprivadosyportantodebeserprovistaporelEstado(capitalconstante–colecti-vo–entérminosmarxistas)11. Para diferenciar los bienes de consumo colectivo que vienen a constituir un salario indirecto que se canaliza a través del Estado (aunqueenlosúltimosdeceniossetrasladaalaprovisiónprivadacomoveremosmásadelante),deaquellosbienesdenaturalezacolectiva,queestándestinadosalaconstruccióndelalainfraestructurabásica,vamosallamaralosprimeros«bienessociales».Estosbienesconstituyenelsalariosocialparaciertosautores(RodríguezCabrero1982,24)(Marshall1988,29-32),(Théret1993;1998,121).

LosderechossocialesqueinicialmenteseextendieronalostrabajadoresdesdefinalesdelsigloXIX,comenzaronaextendersealconjuntodelapoblacióndespuésdelasegundaguerramundial.DeacuerdoconLautier(p.35)estofueloquedioorigenlaciudadaníaplenaenEuropa.La«ciudadaníasalarial»seamplíaauna«ciudadaníaplena».Demaneraquelaintervenciónestatalenestecampo

11 Existe provisión estatal (o privada) de bienes sociales que simultáneamente pueden corresponder a la dimensión política y productiva. Ese es el caso de la educación. En la medida en que sea un instrumento de reproducción ideológica hace parte de la política, en la medida que sea instrumento de adecuación de la mano de obra, hace parte de la productiva correspondiendo al capital variable. De la misma forma en la dimensión productiva, los servicios públicos tienen un doble carácter. En la medida en que son in-dispensables para la reproducción de la fuerza de trabajo hacen parte del capital variable, en la medida en que son infraestructura básica para el proceso productivo corresponden al capital constante.

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adquiereundoble carácter.Unaeconómica (queaquí llamamosproductiva)queconciernealosmedioseconómicosdelareproducciónbio-demográficadelafuerzadetrabajoqueesloquevieneaconstituirsalariosocialoindirecto,ypolíticaporquedichosalariosocialconstituyelosderechossociales,conloscualeslaciudadaníaadquiereunanuevaconnotación(Théret,120),quevamásalládelocivil,lopolíticoyloterritorial.LaciudadaníaseextiendealaexistenciadeunosderechossocialesgarantizadosporelEstado,ylacontrapartidadetalesderechoseslaobligacióndelosciudadanosdepagarimpuestos12. El Estado contrae una deudaafavordequienestienentalesderechos,derechosqueseconcretansobrelosgastosquehaceelEstado(Théret1992,87-88).

LosderechossocialessondeudassocialesdelEstado.«Representantítu-losquedanderechoareclamarmonedaybienesenelsistemasocialdepagosrecíprocos»(LoVuolo,88).Setrata,porejemplo,depoderhacerefectivaunapensión,unsegurodedesempleo,elaccesoalasalud,alaeducación,alavi-vienda,alosserviciospúblicosdomiciliarios,etc.Esteplanteamientoeselquenospermiteligarlosocialconlasinstitucionesmonetarias,aspectoquedebeserresaltadoparaabordarlosefectosquelafinanciarizacióntienesobrelapolíticasocial,comoseverámásadelante.Hayqueempezarporseñalarquelasdeudassocialesdebendiferenciarsedelasdeudasprivadas,yaqueestasúltimashacenreferenciaalainsercióndelosindividuosenladivisióndeltrabajomercantil.DeacuerdoconAglietayCartelierlainstituciónmonetariaexpresalaconjuncióndeestasdoslógicasheterogéneasenlamedidaenquelasdeudassocialesylasdeudasprivadasestánexpresadasenlamismaunidaddecuenta,enelsignodelmismoespaciomonetario.Yagregan,

«En esto, la moneda concurre a producir la unidad de la sociedad. Un aspectocentralde lasreglasdeemisiónmonetariaes lamaneraen laqueesorganizadoelaccesodiferencialalamonedaparaestosdostiposdedeudas.Estaorganizacióndependede compromisosdiversosqueelaboran las sociedades. Esta construcción institucional tiene como expresiónprivilegiadalaorganizacióndelasrelacionesquevinculanelTesoroPúblicoyelBancoCentral.Seobservanregímenesmuyvariables:subordinacióndeunoaotroyvice-versasegúnformasygradosdiversos,oindependencia,pudiendoseréstamásomenosestricta.Esteesunodeloselementoscentralesdelasoberaníamonetaria(p.116).»

Estoúltimolotratamosenelpuntoanteriorcuandohicimosreferenciaala dimensión política.

TambiénallídijimosquelamonedaeselvehículoatravésdelcualelEstadoextraerecursosmaterialesdelaeconomíaylosasignaalosdiferentesprogramas

12 Aunque se debe advertir que los derechos no son proporcionales ni inmediatos respecto al pago de los impuestos de cada individuo. Es decir se aplica el principio «de cada uno de acuerdo a sus posibilidades a cada uno de acuerdo a sus necesidades».

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degobierno,sintenerquerecurriralacoerciónfísica.Losrecursoslosextraeme-dianteimpuestosqueserecaudanendinero,ylaasignaciónatravésdelaspartidaspresupuestalesdegastolascualestambiénseejecutanatravésdeldinero.Ademáslosingresospúblicos(lomismoquelosgastospúblicos)debenestardefinidosporelderechoydebenlegitimarse,paralocualseprecisadeunprocesopolítico,queimplica,entreotras,unanegociaciónentreintereseseconómicosypolíticosdiferentes(Théret,79,91).Losimpuestos,paralegitimarlos,adquierenundoblecarácter.Deunapartesonpresentadoscomoladeudasocial(laobligación)delciudadanoconelEstado,yloqueeslomismo,vistodesdeelEstado,esunderechoqueelEstadotienesobreelciudadano.Deotrolado,lacontrapartidadelimpuestoesunadeudasocialdelEstadoconelciudadano,yloqueeslomismo,vistodesdeelciudadano,esunderechodelciudadanosobreelEstado.Estoúltimoesloquevieneaconstituirlosderechossociales.

Hemosdichoquelaprovisiónestataldebienessocialesdaorigenalosde-rechossociales,yesloquevieneaconstituirlaciudadaníasocial:losderechossociales versus laobligacióndepagarimpuestos.Losimpuestosestánligadosindisolublementealopúblico-estatal,yporestopodemoshablardeingresospúblicos.SinembargoamedidaqueelEstadovaavanzandohacialadimensiónproductiva,losimpuestosnosóloserequierenparagarantizarunordenpolítico,sinoademásparafinanciarlaprovisióndebienesyserviciossociales.Ladefi-nicióndeingresospúblicosseamplíaporqueademásdelosimpuestosincluyenuevascategorías,talescomolascontribucionesalaseguridadsocial,elcobrodepreciospúblicosporlosbienessocialesquelasempresasestatalessuministran(porejemploelectricidad,teléfono,gasolina,etc.,dependiendodelossectoresestatizadosencadapaís),elpagodederechosporelaccesoalaeducaciónolasalud,elpagodepeajesytasas.

Losderechossocialesestánligadosalpagodelasobligacionescorrespon-dientesporpartedelosciudadanos.Sinembargocuandolosbienessocialesquesatisfacentalesderechospasanaserprovistosporagentesprivados,yloscobroscorrespondientesasuvezloshacenagentesprivados,queeslatendenciadelasreformasactuales,surgeladiscusiónacercadequéstatus adquieren tales dere-chos,yquétipodeciudadaníaproducen.Larespuestaaestapreguntaesclaveparalacaracterizarlaevoluciónactualdelapolíticasocial.Nosotrosvamosaafirmaryahaciaalfinaldelpresentetrabajo,unavezsehayandesarrolladoalgu-noselementosteóricosyempíricos,quesetratadeunaciudadaníapatrimonial.

Unelementoimportanteenestadiscusión,yquenopuedeserdesarrolladoaquí,eslareconceptualizacióndelopúblicoyloprivado.Sinentrarenestedebate,queesdelargatradiciónenlateoría,loquepodemosdeciresquelaprovisiónestataldebienessocialesydeconstruccióndeinfraestructurabásica,quesonbienesyserviciosdenaturalezacolectiva,hasidotradicionalmenteconsideradacomopartedelaesferapública–estatal,tantoensuprovisióncomoelhechoque

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setratadeasuntosqueinteresanalasociedadensuconjunto.Esdecirlopúblicoaquíadquieretresdimensiones:colectivo,estatal,opiniónpública13.

La no diferenciación de estas dimensiones lleva a la confusión en el debate político,porquecuandoseprivatizalaprovisióndetalesbienesyserviciossesuponequepierdensucarácterpúblicoalperdersucarácterestatal.Sibiensupuestamente14pierdenel carácterestatal, talesbienesnopierdensunatu-ralezapúblicaencuantoasunaturalezacolectivayafectarlosinteresesdelasociedadensuconjuntoyportantoserobjetodelescrutiniopúblico.Yalnegarsunaturalezapúblicasepretendesacardeldebatepolíticoloqueseprivatiza(laspensiones,lasalud,losserviciospúblicos,etc.),porquesupuestamenteseríaunasuntotécnicoquesemuevebajolasreglasdelmercado,aunque,yestaeslaparadoja,cuandodefiendenlaprivatizaciónreivindicanquelopúblicopuedeser provisto por los privados.

1.2 Segunda parte: Evolución de la protección social

Hemosdichoatrásquelapolíticasocialtratadelaprovisióndebienesyservicios sociales indispensables para la reproducción de la fuerza de trabajo, el mantenimientodelaarmoníasocial,ylaregulacióndelasrelacionessociales.En cuanto a la reproducción de la fuerza de trabajo, el mercado es incapaz de asegurarporsímismoelajustedelsalarioalasnecesidadesdedichareproduc-ción.Sehacenecesarialainstauracióndeformasnomercantilesquepermitandichareproducción.Losmecanismostradicionalesdeprotecciónsedisuelvencuandoelmercadoentraaregulareltrabajoporquetambiénelmercadoterminaregulandolosocial,comoloremarcóPolanyi.

Los mecanismos de protección social que aquí se presentan se dan en unasociedaddondeeltrabajoestámediadoporunarelaciónmercantil,omásprecisamente, en la cual las personas que disponen de su capacidad de trabajar como medio principal para obtener sus medios de subsistencia deben vender esa fuerzadetrabajoenelmercado.Sinembargolarelaciónmercantildeltrabajosedaendiferentesgradosymodalidades.Puededarseatravésdelageneralizacióndelarelaciónsalarialenlacuallostrabajadoressonenganchadosmedianteuncontratoformal(escritoyreguladoporlaley),yconunaregulaciónmuypreci-sa, que determina las jornadas laborales, prestaciones sociales, salario mínimo, derechos, estabilidad, entreotros, loque llamaríamosuna relación salarialplena;puededarseconalgunasdetalesgarantías,oconninguna.Entremenosgarantíasmásprecariaeslarelaciónsalarial.

Teniendoencuentaqueeldesempleoylaprecarizacióndeltrabajocadadíasonmayores,enespecialenlospaísesnodesarrollos,cadavezsonmenoreslas13 El tema de la opinión pública ha sido desarrollado por Habermas.14 Estaría por discutir hasta dónde llega el concepto de Estado cuando agentes privados

manejan las pensiones, la salud y la moneda. ¿No se vuelven Estado hasta cierto punto?

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situacionesenqueeltrabajosepuedecatalogarenunarelaciónsalarialformal,peroellonoquieredecirquenosepuedacatalogarcomounarelaciónmercantilde la fuerza de trabajo. La relación salarial se mantiene si se recibe una remune-ración a cambio del trabajo así no medie un contrato escrito, ni una precisión en cuantoajornadasygarantías,comoeselcaso,porejemplo,deltrabajofamiliar.Cuando la remuneración se da a través de vender el producto del trabajo en este casoeltrabajotambiénpasaporunarelaciónmercantil.Aquíexistenposibili-dades diversas. Una es el de los trabajadores por cuenta propia, que deben salir avendersuproducto,loquepuedellegaralcasoextremodetenerquehacerlodirectamenteencalle;detodasformasparapoderobteneruningresodebenpasarporunarelaciónmercantil.Otra,cuandoelcontratodetrabajoaparecemediado por contratos comerciales, como por ejemplo el trabajo se da bajo la modalidad de venta de servicios o la subcontratación. En este caso la relación salarial toma la forma de una relación comercial. El llamado sector informal pasaporalgunasdelasmodalidadesdetrabajoqueacabamosdemencionar.

Comohemosvistolarelaciónmercantildeltrabajosedabajodiferentesmodalidades. La reproducción de la fuerza de trabajo requiere de la provisión de bienessocialesnecesariosquepuedenserentendidostambiéncomoderechossocialesquelegitimanelsistema.Enelcasoqueesosbienessocialesnocumplendichafuncióndereproducciónalestardirigidosagrupossocialesqueestánporfueradelmercadodeltrabajo(indigentes,desplazados,reinsertados,«pobres»),cumplenelpapeldelegitimaciónydereproduccióndelordenpolítico.

Laformadeaccesoalosbienessocialespermitedefinirdiversasformasdeclasificarlaprotecciónsocial,ygeneralmentelasclasificacionesdelosdiferentestiposdeEstadosvistosdesdelosocialsehacenentornoaltipodeprotecciónsocialqueproveen.Esteesuntemasobreelcualnohayunconsensogeneral.Théret(1995,1998)haceunbalancedelasprincipalesclasificacionesremar-cando su fragilidad.Señala losdiversos conceptosque toman lasdiferentesclasificaciones15,veamos:

- TitmussyFlora–Ferreraladefinensobreelgradodeuniversalismooasisten-cialismodelaprotecciónsocial.Porejemplo,EstadosUnidosesclasificadocomoResidualSubsidario,mientrasqueSueciaylospaísesescandinavosseclasificancomoUniversalistamáximo.

- BradshawclasificaalosEstadosentornoalaspolíticasfamiliaresqueade-lantan,porejemploEstadosUnidosyEspañaseclasificancomofamiliaristadébil,yFranciaySueciacomofamiliaristafuerte.

- Boismenuentornoalossistemasderepresentacióndelosinteresesqueestructuran las relaciones salariales del trabajo, los cuales van desde el cor-porativismofuertecomoSuecia,NoruegayAustria,alpluralismoliberal,comoEstadosUnidos,CanadáeInglaterra.

15 La clasificación esquemática está en las tablas que aparecen en Théret (1995) página 39 y (1998) página 118.

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- Esping-Andersen,quedeacuerdoaThérethacelaclasificaciónmásrigurosa,combinalacalidaddelosderechossociales,laestratificaciónsocial,ylarela-ciónentreelEstado,lafamiliayelmercado.Respectoaloúltimointroducelacategoría«desmercantilización».Esteúltimoconceptosignificaque«unservicioesobtenidocomoundonyqueunapersonapuedeconservarsusmediosdeexistenciasindependerdelmercado»(Esping-Andersen,35).PorejemplomientrasEstadosUnidoseInglaterrasonclasificadoscomoliberales,AlemaniayFrancialosoncomoConservadorcorporativo,ySueciaylospaísesescandinavoscomoSocialdemócratas.

SegúnThéret(1998,115-118)lavariedadeinconsistenciadelasclasifica-cionesencuantoalacalificaciónqueledanalosdiferentespaíses,esresultadode un nivel de abstracción intermedio, que tiene en cuenta las realidades insti-tucionalesynacionalesdecadaEstado,lascualessondiversas,comodiversassonlasnacionesysusprocesoshistóricos.UnpolodeabstracciónmásgeneralseríalacategoríaEstadoysurelaciónconlosprocesossociales,económicosypolíticos.Elotropolodeabstracciónmásconcretoseríanlascoyunturasespe-cíficasdeunaintervenciónestatalconcreta.

DeacuerdoconThéret (pp.116-117)partirdegeneralizacionesdesdeelniveldeabstracciónintermedioseñaladotienelalimitacióndeintentarhacergeneralizacionesdesdeloscasosnacionales.Setrataríadeunmétodoinductivo,yapartirdeesteplanteamientoesquehacecríticasalosdiferentesintentosdeclasificación.Detodasformaslasclasificacioneshayquehacerlas,eslaúnicaforma de entrar a caracterizar los Estados, de manera que es preciso tener en cuentalascaracterísticasdecadaclasificaciónparadimensionarsusaportesasícomosuslimitaciones.Dadoquetalesclasificacionespartendelascaracterísticasde los Estados de los países desarrollados, su aplicación a los países latinoame-ricanosresultasermásproblemáticaaún,alocualsesumalapocaliteraturaeinformación disponible en este sentido para este tipo de países.

Hacergeneralizacionesdesdeunniveldeabstracciónmáselevadotam-pocopuededarcuentadeloscasosconcretos.Elprocesodebeserdedoblevía:inductivoydeductivo.Lasabstraccionesmásgeneralespermitencrear tiposideales, que permiten establecer referencias para comparar los casos concretos. Enestadirección,másquepretenderhacerunapresentacióntaxonómicaenlacualsepuedaclasificarlosEstadoslatinoamericanos,setratadeponerenevi-dencia,comodiríaThéret(p.118),losmecanismosdeprotecciónsocialenunasociedadsalarial.SinembargolasociedadsalarialenAméricaLatinatieneunaconnotación diferente a la de un país europeo desarrollado.

En Latinoamérica, como en cualquier economía capitalista, la relación salarial se da en términos de «servidumbre voluntaria» que nace de la relación subjetiva deintercambio.Laventadelafuerzadetrabajoenelmercadosignificaporpartedeltrabajadorelcumplimientodelcontratocomercialimplícitoendichaventa,aunqueenesarelacióncomercialseescondelarelacióndesigualentreeltrabajo

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(vendedor)yelcapital(compradordelafuerzalaboral).EnAméricaLatinalarelaciónsalarialesmásprecariaquelospaísesdesarrolladosqueasuveztienenunEstadodelBienestarconmayorcobertura,comoelcasodelamayoríadelospaísesdeEuropaoccidental,aunqueesprecisoseñalarqueenestospaíseslarela-ciónlaboralseestáprecarizandodeformaacelerada.Lamayorprecarizaciónhaceque,deunlado,sepresenteunageneralizaciónmásdébildelarelaciónsalarial,ydelaotra,implicamenosderechossocialesyunamenorprovisiónEstataldebienessociales.Haymenoraccesoalaseguridadsocialyquieneslogranelaccesorecibenunaseguridadmásprecaria,haymenorgarantíadeestabilidadlaboral,menor respeto por las condiciones laborales, menores salarios.

Aquíhemosoptadoaquíhacerunanálisisbasadoenelcaráctercentraldelas formas de protección social predominantes en cada país, partiendo de las existenteshistóricamente.Enestesentidosepuedenpresentarcuatrotiposge-nerales:Asistencial,aseguramiento,universal,yneoasistencial.Lostresprimeroscorresponden(entérminosgenerales,conligerasvariaciones)alasutilizadasenunagrancantidaddetrabajosaunquelosnombrespuedencambiar16. Aquí estamosusandocomocriteriodeclasificaciónlascondicionesdeelegibilidaddeaccesoalosderechossocialespresentadasporEsping-Andersen(pp.67-68),los cuales recogen losprincipales tiposdepolíticas sociales.En laspolíticasasistencialistaselénfasissehaceentransferenciasbasadasennecesidadesha-cialossectoresmáspobresdelapoblación;setratadenecesidadesabsolutasydemostrables.Laspolíticasbasadasenelaseguramientoelénfasissehaceensistemascontributivosdeseguridadsocialdirigidosalostrabajadores,loscualesgeneralmentetrabajansobreunalógicaactuarial,estoesqueelindividuoposeeunderechopersonaldeformacontractual.Laspolíticasuniversalessignificanque todos los ciudadanos tienen acceso a los mecanismos de protección social. Finalmente,conlaspolíticasneasistencialesqueremosresaltarelretornoalaspolíticas asistenciales del primer tipo, pero combinado con la provisión privada delosbienessociales.Estaúltimaetapacomprendelasreformasneoliberalesdel«ConsensodeWashington»,ysobrelascualeshablaremosenloscapítulossiguientes,demaneraqueporahoranosconcentraremosenlostresprimerostiposdeprotecciónsocial.Talestiposdeprotecciónsocialtiendenatenerunasecuenciahistórica enelordenpresentado, sinembargo,no siempreesasí.NormalmentelospaísesEuropeosquetienenpolíticassocialesuniversaleshantenidopreviamentepolíticasasistencialistas.PeronopodemosafirmaraquíquelaetapasiguienteseaelNeoasistencialismo(nadielosabe).Sepodríadecir,porejemplo,queenelcasodeEstadosUnidos,CanadáyAustraliaelEstadocontinúasiendoAsistencialista(porelcarácterpredominantedelaspolíticas

16 Al respecto Join-Lambert et.al. (1997, 34-39), clasifica las 3 primeras etapas, referidas a Europa en: Estado protector (surge en la segunda mitad del siglo XIX), Estado Asegurador (fines del siglo XIX hasta 1945), y Estado Providencia (de 1945 hasta comienzos década del 70). Esping-Andersen (1999: 41-42) las tres etapas las denomina Estado-providencia liberal, Estado-providencia conservador, y Estado-providencia Social Demócrata.

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sociales),aunqueconeltiempohayadesarrolladosistemasdeaseguramientoydetransferenciasuniversales.Estosúltimosnosonlossistemaspredominantes,perodellegaraserlo,podríamosentraracambiarladenominacióndeltipodeEstado.Esunproblemarelativoynoexisteunlímiteexacto.También,enelcasolatinoamericanosepuedeafirmarqueseestánintroduciendoreformasNeoasis-tencialistas, pero ello no es una etapa posterior a las políticas universales, porque simplementeallíesetipodepolíticasnohaexistidoenlamayoríadelospaíses.

Loanteriorsirveparaseñalarquecuandoelcaráctergeneraldelaspolíticassocialesseclasificancomoasistencialistas,noquieredecirqueeseEstadonotengaelementosdeaseguramientoouniversales.Oviceversa.Cuandoseclasi-ficacomouniversalistanoquieredecirquenoexistanpolíticasasistencialistas.Setratadelaspolíticaspredominantes,parateneruncriteriodeclasificación.EstoloadvierteEsping-Andersen(pp.43,68),quiennosrecuerdaquenoexisteningúnpaísquesepuedaencuadrarenuncasopuroyenlaprácticacadapaíspresenta una combinación de sistemas. A la par del desarrollo de la secuencia de las etapasmencionadas, la regulación social también evoluciona, desdeunrégimenliberalenelsentidoqueeltrabajosóloestádeterminadoporlascondicionesdelmercado,haciaunrégimenmásintervencionistaqueestableceregulacionesprecisasrespectoalasjornadaslaborales,prestacionessociales,trabajo infantil yde lamujer, organización sindical, derechodehuelga.Laregulaciónhaciaelintervencionismogeneralmentecoincideconlaspolíticasbasadasenelaseguramientoyeluniversalismo.

Dentrode las limitaciones acabadasde señalar, sepuededecir que laclasificaciónpropuestatomaencuentalosmodeloshistóricamentetípicosdeprotección social en una sociedad capitalista. Las políticas asistencialistas corres-pondenaladelosEstadosliberalesdelossiglosXVIIIyXIX,elaseguramientodelostrabajadoresbasadoensistemascontributivosalmodelobismarckianoafinalesdelsigloXIX,y(3)lastransferenciasuniversalesalmodelobeveridgeanoadoptadodespuésdelasegundaguerramundial.Lanaturalezadeestosmodelosnoescaprichosa.Elavancedeunmodeloaotroestárelacionadoconelavancedelosderechossocialesencadapaís.Peronoestansimplecomodecirqueellodependesólode las luchas socialesyde laorganizaciónde los trabajadores,esdecir,deunapresióndelabasesocialhaciaelpoderpolíticoyeconómico.Esalógicaexisteyesmuyimportante,perotambiénsepuededarenelsentidoinverso.Elavancesepuedeoriginarenlanecesidaddelpoderpolíticoparalegi-timarseantelabasesocial(porejemplodespuésdelasegundaguerramundial);ydesdeelpuntodevistadelpodereconómico,delanecesidadderesolverelproblemadelareproduccióndelafuerzadetrabajo,ydeampliarlacirculacióndemercancíasparapoderobtenerlarealizacióndelasganancias(esteúltimopuntoestáimplícitoenelmodelofordistadeacumulación).Habríaquemirarcadacasoconcretoensumomentohistórico.Detodasformassepuededecirqueexisteunarelaciónpositivaentreelgradodeorganizaciónylafortalezadelosmovimientossocialesyellogrodelosderechossociales,mientrasquenose

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puededecirqueesarelaciónexistadesdeelpoderpolíticoyeconómicoenunasociedadcapitalista:larelaciónpuedeserpositivaenloscasosqueacabamosdemencionar,onegativasisetratadeaumentarlatasadeganancia.

Existeotroaspectoquedebeseranalizado,eseldesarrollomaterialdelasfuerzasproductivas.UnEstadodeBienestardesarrollado,quegaranticederechossocialesuniversalesyplenostodos,escostosoysuexistenciadependequeexistanlosrecursossuficientesparaello.AméricaLatinatieneundesarrollodébildesusfuerzasproductivas,yesaesunadelasrazones,entreotras,paraquenopuedaexistirunEstadodeBienestarUniversal.¿Entoncessepodríaafirmarqueesne-cesarioserunpaísricoparauniversalizarlaprotecciónsocial?Noestanevidenteporquepodemosusarunargumentoensentidocontrario,undesarrollomaterialalto de las fuerzas productivas también puede obrar en la dirección de debilitar el alcancedelosderechossociales,yaquealpermitirgenerarmayoresestándaresdevidahacequelosmovimientossocialesnoseantanradicalesensusreivindi-cacionesyportantoelEstadonoseveatanpresionadoaotorgarderechos.EstehasidoelcasodeEstadosUnidosdurantegranpartedelsigloXX.

ElnotenerencuentatodoslosfactoresqueseacabandemencionarhacequenoseencuentreunarelacióndirectaentreeldesarrollodelEstadodelBien-estaryelgradodeorganizacióndelostrabajadores,comoloseñalaThéret(1995,40).Cita,comoejemplos,tomadosdeFerrera,elcasodelosPaíses–BajosdeunEstadoProvidenciahiperdesarrolladoalavezqueundesarrollodébildelaorganizaciónobrera,oeldeAustraliadeunabuenainsercióndelostrabajadoresorganizadosenlaescenapolíticayunabajaprotecciónsocialdelEstado.

1.2.1 Asistencialismo

Comovimosatráslaasistenciasurgeconeldebilitamientodelaprotecciónemanadadelafamiliaextensaylavecindad,locualcreabalanecesidaddecrearinstituciones especializadas para esta tarea. La especialización planteaba en pri-merlugar,elproblemadebuscarmecanismosparaelfinanciamientodelasins-titucionesencargadasdelaasistencia,yensegundolugar,laformadeidentificarlaspersonasalascualesselesdarádichaasistencia.Encuantoaloprimero,elfinanciamiento,laiglesiajugóunpapelcentralenlacreacióndelasinstitucionesdeacogidadelosnecesitadostalescomoloshospicios(hôpitaux),orfelinatos,yenlospropiosconventos.Laparticipacióndelaiglesiaenlagénesisdelprocesotieneuncarácterlocal,enlamedidaqueorganizalaasistenciaentornoalaparroquia.Tambiénparticipanorganizacioneslaicasdecaráctercaritativoylasautoridadesmunicipales,perosuparticipaciónsehacebajoelprincipiodelacaridadcristiana.EsteprocesoseiniciaenelsigloXIV;laPesteNegradeentoncesfueuneventoquepuso de presente la necesidad de instituciones especializadas en la atención de los enfermos.Parafinanciarestasactividadeslaiglesiarecibíalimosnasylegados17,

17 El traspaso voluntario (mediante herencia) de la fortuna de las personas que morían. Con esto las personas pensaban que seguramente la donación de sus bienes serviría para

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peroposteriormenteobtieneimpuestoslocales,elmásimportantedeloscualesera el diezmo18.

Uncuantoalosegundo,laidentificacióndelosbeneficiariosdelaasistencia,elprimercriterioeralapertenenciaalacomunidadyelsegundolaincapacidaddetrabajar.Encuantoalapertenencia,laasistenciaestabaligadaalinmovilismoquegenerabanlasredesdepertenenciaaunacomunidadenelmundofeudal.Lacomprobaciónderesidenciaenlacomunidadopertenenciaaungremioatabaalaspersonasasuterritorio,locualdificultabalamovilidaddelamanodeobra,enuncontextoderápidaurbanizacióneuropea.ElrequisitoderesidenciaeramuyestrictoenInglaterra,las«leyesdelospobres»(poor law),decomienzosdelsigloXVIIdemandabanlapertenenciaalaparroquia.Sinembargoanteelaumentodelamendicidadencomunidadescadavezmásurbanizadasseresolvióencerrarlosmendigosenlasworkhouses enInglaterraoenelHôpital GénéralenFranciaendonde se los sometía a trabajos forzados. La concentración de quienes recibían laasistenciaenlugaresdeterminadosfueunaformadeatenuarelproblemadeladesafiliación,principalmentedeacogerlosindividuosquedeambulabansinunaresidenciafija.Sinembargodebíanjustificarlaresidenciaenlacomunidad,de manera que los que deambulaban en las afueras de las villas, los errantes, los quehabitabanlosbosques,quedabanfueradelaprotección.

Elmodelodeencerramientoydepertenenciaaunaparroquiaentrabaencontradicciónconlanecesidaddeliberarlamanodeobraparalasfábricasnacientes. Era preciso abolir el modelo institucional que encerraba a los pobres, como era el caso de los hôpitaux(hospicios)uHôtel-DieuenFrancia.En1776seeliminanlossitiosdereclusióndelosmendigos(dépôts de mendicité)dondeeranencerradosyobligadosarealizartrabajosforzados,yseintentóeliminar(posteriormenteloharálaRevolución)lapesadareglamentaciónsobreeltra-bajo(Castel1995,177-178).EnInglaterrasecambióafinalesdelsigloXVIIIelmodelodeencerramientopordarunbeneficioendineroaquienesnolograbanun mínimo de susbsistencia con su trabajo, que fue lo que se conoció como el Speenhamland system (1795),modeloqueasuvezreconocíaelhechoquelapobrezaparaentoncesyanoeraunfenómenosólodequienesnopodíantraba-jar, sino que también aparecía entre quienes trabajaban. Pero el sistema tuvo muchosenemigosyfueacusadodedesmotivareldeseodetrabajar,finalmentefueabolidoen1834.Lapobrezaenlostrabajadoresasalariadoseraconsecuen-ciadeserrelegadosenlaescalainferiordelajerarquíasocial,loquesignificabaqueelprogresoeconómicoseacompañaconunprocesodepauperizacióndela población, lo que evidenciaba una disfunción entre el funcionamiento de los gremiosylosasalariados(PiresdeSousa,45).Ellosignificabaquelapobrezadel campo se trasladaba a las ciudades, en la medida que se dio el fenómeno de

comprar su entrada al cielo.18 Impuesto directo sobre la producción agropecuaria en función del cual los campesinos

estaban obligados a entregar a los administradores eclesiásticos la décima parte de sus cosechas y beneficios ganaderos.

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migracióndelcampohacialaciudad.Lospobresdelcamponolograbanrealizarsusueñodesalirdesucondiciónalllegaralasciudades,aunquelanaturalezade la pobreza urbana era distinta. La aparición del trabajo asalariado implicó la concentracióndepoblaciónennúcleosurbanos,carentesdelasmásmínimascondicionesdevivienda,serviciospúblicos,salubridad,queseconvirtieronenverdaderoscentrosdemiseriaydelincuencia(DeSwaan,1992).

ElEstadogradualmentevasustituyendoalaiglesiaenlaprotecciónsocial.Laasistenciasevasecularizando.Hayquetenerencuentaquelacaridaddurantelaedad media era considerada como una manifestación de la espiritualidad cristiana enelcasodeEuropa.SinembargoesteconceptocomienzaacambiaracomienzosdelsigloXVIenelcasodeFranciacuandolospobresdejandeversecomounamanifestacióndeDiosyseapreciancomosujetospeligrososparaelordenylasaludpúblicos.Conlacreacióndel«DespachodelosPobres»(Grand Bureau de Pauvres)lacaridaddejadeservoluntariayesorganizadadeunamaneraadmi-nistrativa(Gutton,33-35).PosteriormenteseintroducelaadministraciónlaicadeloshospitalesyelEstadoasumelapensióndelosmilitaresinválidos.SinembargoelsaltohacialasecularizaciónsedaconlaRevoluciónFrancesa.LadeclaracióndelosDerechosdelHombrede1793señalaba:«Lasayudaspúblicassonunadeudasagrada.Lasociedaddebelasubsistenciaalosciudadanosdesventurados,seaprocurándolestrabajo,seaasegurándoleslosmediosdesubsistenciaaaquellosque no tienen trabajo»19.Estosignificaquelaasistenciasocialesunaobligaciónsocial,laica,ynoundebercristiano.Ademáslaasistencianosóloeraparaquienesno podían trabajar, si no también para quienes pudiendo no lo tenían. Se crea el derechoalaasistenciapúblicaquesustituyealderechoalacaridad.Laley19demarzode1793precisaquelaasistenciaalospobresesunadeudanacional.Ademásdecrearsistemasdeasistenciaenlasáreashospitalaria,ayudasadomicilio,casasdedormida,serviciosmédicosambulatorios,segestaronlostalleresdetrabajo,puesseconsiderabaquelamendicidaderaindignadeun«gobiernopopular»(EcoleNationaldelaSantéPublique1982,11-12).

LaRevoluciónde1789alintroducirelconceptodeciudadaníaeigualdad,hizoquelospobresfuesenconsideradoscomociudadanosigualesalosdemás.Sinembargolapobrezaeraunhecho,demaneraqueelproblemaconsistíaensuadministración.Apareceentonceslapolíticasocialcomounaestrategiaparadespolitizarlasdesigualdades,«unaformadetratarlasentérminosdeorgani-zaciónytécnicas,ynodepoderyderechospolíticos»(SalamayLautier1995,248).Laasistenciasocialesconcebidacomoundeberdelasociedadperonocomounderechociudadano,essimplementeunderecholigadoalapertenenciaalacategoríapobre,pertenenciaquenosepuedereivindicar.

DeacuerdoconRosanvallon(1995)laasistenciapúblicaenlarevoluciónfrancesaeraconcebidaparainválidosquenopodíantrabajaroválidosquenoencontrabantrabajo;enningúnmomentoseimaginabanqueunhombreque

19 Declaración de los derechos del hombre de la Constitución adoptada el 24 de junio de 1793 (Murard 2001, 12).

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tuvieratrabajotuvierauningresotanbajoquepudieraserconsideradocomounindigente,fenómenoquesehizomasivoydominanteenlaclaseobreraenelsigloXIX.Lapobrezaoriginadaeneltrabajoeralabasedelpensamientosocialistadeentonces,queafirmabadeformacategóricaquelapobrezanosóloproveníadelaausenciadetrabajo,sinodeltrabajomismo(PiresdeSousa,56).Estasituacióncontradecíalavisióndelosfundadoresdelaeconomíaclásica(Smith,Ricardo,Say,StuartMill),paraquieneslapobrezaera,enpalabrasdeRodríguez,

«resultadodelasrestriccionesheredadasdelfeudalismoquelimitabanelaccesoalmercadodeltrabajo…laexistenciadelosvagabundosdelaépoca,delamasadeindigentes;estegrupopoblacionalseconstituyóenunapreocupaciónparaestospensadores,quienesaldiagnosticarelporquédelapobrezaencontraronsuorigenenlasrelacionesdeservidumbreylareglamentacióndelosgremiosartesanalescomoresponsablesdelasrigideceslaborales…concluyeronquesisesuprimíanestastrabaspormediodeunnuevomarcojurídicoyenúltimasporlosprincipiosdelli-beralismo económico era posible una menor injerencia del Estado sobre elmercado,locualconllevabaalaflexibilizaciónlaboralyporestavíaaladisminucióndelaexclusión(p.57)».

Porestolaasistencianoconllevabaunaregulaciónlaboraldirigidaapro-tegerlosderechosdeltrabajador.Talesderechos,enestaetapa,correspondíanalaigualdadfrentealaleyylalibertaddeltrabajo.Laasistencianoconsistíaenderechossocialesuniversalesygenerales,consistíaendirigirlaproteccióndondelaindigenciapudierasercertificada.

1.2.2 Aseguramiento

Elaseguramientonaciócomomecanismoparallevarlaprotecciónsocialalostrabajadores,ysebasabaenqueelderechoalaprotecciónestabaligadoalaobligacióndecotizaraunsistemadeseguridadsocial.Laspersonasquenotenían el statusdetrabajadorestabanexcluidasdelsistema,porquenocotizaban.Noobstante,enlamedidaenquesegeneralizalarelaciónsalariallossistemasdeaseguramientoadquierenuncaráctermásuniversal.Dichossistemasinicial-mentesurgieronconeldesarrollodelossistemasmutualesyposteriormenteconlainstauracióndelossegurossocialesenAlemaniaporpartedeBismarkenlasdosúltimasdécadasdelsigloXIX.Lossistemasasistencialistastradicionalmenteexcluíanalostrabajadoresempleados,porquealdisponerdeunsalariosupues-tamentenorequeríandeayuda,aunqueestesupuestonoerasoportadoporlarealidad. Comenzando con las mutuales, los trabajadores buscaron sistemas paraprotegersecontralasvicisitudescreandocírculosoasociaciones,quefueloquesevinoaconocercomolassociedadesmutuales.EnInglaterraduranteelsigloXVIIIsecrearonlasFriendly Society ylosBox Club las cuales tenían

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como propósito asistir a los enfermos. Se basaban en contribuciones semanales enunfondodisponibleparaserutilizadoporelafiliadoqueenfermara.Erannumerosasydeunaestabilidadprecaria.EnelsigloXIXsurgiólaorganizaciónsindicalquebuscabaejercerunrolmásimportanterespectoalagarantíadeempleoyasistenciafinancieraalosdesempleados(PiresdeSousa,64-65)

EnFranciaeldesarrollodelsistemamutualistasedificultóconlaleydel14dejuniode1791queprohibíacrearcorporacionesycoalicionesquelucharanporlapretendidadefensadelosinteresescomunes,sinembargoapesardeelloelsistemademutualessedesarrollóduranteelsigloXIX,enparteporquesetuvouna relativa tolerancia al respecto en razón de la pobreza de la población traba-jadora. Este sistema mutualista se convirtió en un pilar para el sindicalismo el cualfueautorizadoapartirde1884.LaligazónentrelamutualyelsindicalismollevóaqueesteúltimoestuvierabajotuteladelEstado.Sinembargolasmutualesseindependizarondelsindicalismoapartirdelalegislaciónde189820, que al calificarlosaccidentesdetrabajocomounriesgo21,cuyaresponsabilidadrecaíaenel empleador,quepara tal efectodebíahaceruna indemnizaciónaunqueparcial,obligóacrearunsistemadeaseguramiento,paralocuallasmutualesdesarrollaronsistemasactuariales(EcoleNationaldelaSantéPublique1982,9-13)(Rosanvallon1995,cap.1).

EnAlemaniaelaseguramientoinicialmentefueadoptadoporlascajasdesocorrosdelascorporaciones(gremios,confraternidades),quegraciasalascon-tribucionesdesusafiliadoscubríangastoshospitalarios,curacionesyviviendaencasodeinvalidezovejez.Talesorganizacionesdebieronsersuprimidasenrazóndelcódigodecomerciode1845,yporelloloscampesinoscrearonasociacionesdecajasdesocorrosmutuales.Posteriormente,graciaslasleyesde1849y1854,a nivel urbano se crearon las cajas locales de profesionales bajo control de las autoridadescomunales,ylascajasdesocorros,alascualeslosobrerosdebíanadherirseobligatoriamente.En1867selevantalarestriccióndecrearasociacio-nes,yellopermiteelaugedelospartidosdecaráctersocialista,enparticularelsocialdemócrata(deentonces),elcualeligióunnúmeroimportantediputados.Estollevóaqueapartirdelosaños80delsigloXIXsecrearaunsistemadeaseguramientosocial,queteníacomopropósitoaplacarlapresiónsocial,quefueloqueseconociócomoelsistemabismarckiano22.

Elsistemabismarckiano introduce lossegurossociales,quedespuésdelasmutuales,danorigenalaprotecciónsocialbasadaenelaseguramiento.EnAlemaniaenlasdosúltimasdécadasdelsigloXIXconBismarcksecreaunsiste-

20 La ley de 9 de abril de 1898 introduce los accidentes de trabajo, y la del 1 de abril del mismo año desarrolla los sistemas mutuales.

21 Con el desarrollo de la producción mecanizada los accidentes de trabajo se multiplicaron, y los trabajadores se veían obligados a demostrar ante los tribunales que la causa era una falta del empleador para poder obtener una indemnización, lo cual rara vez sucedía.

22 Ley del 15 de junio de 1883 sobre seguros de salud, ley de 1884 sobre accidentes de trabajo y la ley de 1889 sobre vejez e invalidez.

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macompletodesegurossociales,quecubreaccidentesdetrabajo,enfermedad,invalidez,vejezymuerte.Esping-Andersen(1996b,66)señalaquelapolíticasocialdeBismarknoestabamotivadaporconsideracionesdeigualitarismo.Ellafue creada por unas élites que aborrecían el laissez–faire pero también contra laamenazasocialista.EldeseodeBismarknoeraunEstadodelBienestarsinounamonarquíadelbienestar(«welfare monarchy»).Eralarespuestaaquienesentoncespregonabanlaluchairreconciliableentrecapitalytrabajo,deformaquelossegurossocialesaparecíancomounaterceravíaentreelcapitalismoyelsocialismo.LaadopcióndereformassocialesporBismarck,aligualqueNa-poleónIIIenFranciayVonTaffeenAustriafueronreconocidasexplícitamenteporelloscomounaformadecombatir laposibilidaddelsocialismo(Esping-Andersen1999,88).Ladesigualdadsocialqueproduceelcapitalismo,cuandoelEstadodejaallibremercadolaregulaciónsocial,generadescontentoporquelostrabajadores,ylapoblaciónengeneral,percibenquesetratadeunsistemabasadoenlaexplotacióndelafuerzadetrabajo.

Esping-Andersen(pp.37-42,79-83)cuandoserefierealEstadoasegurador,lopresentacomounmodeloconservadortípicamentecorporativo.Suargumentoesquelosplanesdeaseguramiento,creadosenEuropaenlasúltimasdécadasdelsigoXIX,correspondíanaldeseodeinstaurarunaespeciedepaternalismodesdeelEstado.EnelcasodeBismarckenAlemaniabuscabaencadenaralosobrerosalaautoridadpaternaldelamonarquíaysocavarelpoderpolíticodelosmovimientosobrerosenascenso.Tambiénsebuscabalalealtadalrégimenpolíticoatravésdesistemasdepensionesgenerososalosfuncionariosciviles,ycitaloscasosdeAustria,AlemaniayFrancia.Enelorigendelosprogramasdeaseguramientobasadosenelsegurosocialseencuentraunpactopolíticoentreelcapital(enelgobierno)yeltrabajo,enelcualelprimerobuscabagobernabilidadylegitimidadenunentornosocialdifícil,ylossegundosbeneficiosparaquienesrepresentaban, los trabajadores.

Elmodelobismarckianotienetrescaracterísticasquesonimportantes.Enprimerlugar,losbeneficiosseorientanaquienestienenunstatus de trabajador formal,yenconsecuenciahacenlascotizacionesalasinstitucionesdeseguridadsocialcorrespondientes.Estoquieredecirquequienesestánporfueradeestestatus notienenlagarantíadelderechoalaprotecciónsocial,sololatendríanalgunossectoresdeformaeventualmedianteformasasistencialistas.Ensegundolugar,elaseguramientoesgeneralmentepúblico,nacional,colectivoyobligatorioyestábasadosobrecontribucionestripartitas:salariales,patronalesyestatales(Rodrí-guez,67).Laterceracaracterística,remarcadaporEsping-Anderson,esquenor-malmente se desarrolla en «una economía dominada por la producción industrial conunafuertedemandadetrabajadoresdebajacualificación;unapoblaciónactivarelativamentehomogéneaeindiferenciada,predominantementemasculina;unasfamiliasestablesconunaelevadafecundidad,yunapoblaciónfemeninadedicadaprincipalmentealastareasdomésticas»(p.14).ElEstadoBismarkianosedaenelcontextodelaexistenciadelarelaciónsalarialcomoformadominantedepro-

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ducción,ylaexistenciadeunsistemapúblicodecotizacionesyderechossociales.Lanoexistenciadetalesderechosllevaríaalaconfrontaciónantagónicaentreelcapitalyeltrabajo,conlocuallaeconomíademercadonohubierasidoposible.

Para poner las cosas en sus justas proporciones, se debe tener en cuenta quelacoberturadelossistemasdeaseguramiento,hastaantesdelasegundaguerramundialeramuybaja.Porejemplo,lanocióndepensiónderetiroeraunfenómenomarginalynoexistíaunaedadespecíficaparaqueunapersonaseretiraradelavidaactivaparadisfrutardesuvejez.NosepuedeolvidarqueenelsigloXIXlamayorpartedelapoblacióndelospaísesquehoysellamandesarrollados(conexcepcióndeGranBretañaalfinaldelsiglo),vivíaenelsectorrural, de manera que la mercantización de la fuerza de trabajo no era totalmente generalizada,yportantoeralimitadalaposibilidaddedesarrollarunsistemaqueaseguraraelsostenimientodeingresodurantelavejez.Entalespaíseslaesperanzadevidahacia1820eraalrededorde40años,yen1900noeramásde50,oparaajustarlaaltamortalidadinfantil,laesperanzadevidaalos20añoserade60,demaneraqueerapococorrientevivirmásde65años.Lapoblacióndemásde65añosen1870eraentre3y5%delapoblación.Ynormalmentelaspersonasdemás65añostrabajabanparagenerarsusingresos.EnEstadosUnidoshacia1890el70%delaspersonasenesaedadomástrabajabanparaobtenersusustento(Esping-Andersen,112).

Ciertas personas recibían pensión, pero ellas estaban lejos de sustituir el salario.Lasalternativasprivadas,desdefinalesdelsigloXIXhastalasegundaguerra,surgieronporlaausenciadepensioneslegales,insuficientecobertura,bajosbeneficiosycondicionesmuyrestrictivasdeelegibilidad.Sinembargolacoberturade lossistemasprivadoseramuydébil (Esping-Andersen,111-115).Lasdosopcionesprincipales fueron lasmutuales y los regímenesde retirocreadoporlosempleadores.Lasmutualeserangeneralmenteorganizacionesdeprevisióndefinidasporgrupossocialesprecisos,bienseaporprofesiónoporsindicato.Aunquesucoberturapodíateneralgunaimportancia(porejemploenGranBretañaen1880el50%deloshombresdelaclaseobreraestabanafiliadosyenEE.UU.el5%en1990)noexistíalacapacidadparaasegurarunapensiónderetiro.Encuantoalosplanesdelasempresas,sólounpequeñonúmerodeempresas establecía planes de pensiones privados. En este caso la perspectiva depensióndelaspersonasestabaligadaalasuertedelaempresa.

EliniciodelsigloXXmarcaunaumentoimportanteenlossistemasdease-guramiento.Elloseexplica,segúnEsping-Andersen(pp.116-118)porelaugedelossindicatosylaspartidosdetrabajadores.Nosetratabaqueantesnoestuvieraeltemaenladiscusiónpública,sinoquenoexistíasuficientevoluntadpolíticaypresiónpopular.Elaumentodelossindicatos(quetuvieronsureconocimientolegalenelSigloXIX),elsufragiouniversalqueseextendióalrededordelaprimeraguerramundial,permitieronalospartidosdetrabajadoresunarepresentacióngrandeyconmuchainfluencia.Losocialseconvirtióenunacuestiónpolítica,loquedioimpulsoalossistemaspúblicosyprivadosdeaseguramientodelavejez.

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Detodasformaslacoberturaeraprecaria.Enelcuadro1.1sepuedeapreciarqueparalospaísesdesarrollados,yaparaelañode1939,elpromediodepersonasdemás65añosqueteníapensióneradel40%,locualpuedeparecerunacoberturarelativamenteamplia,perolapensiónpromediosólocorrespondíaal15.5%delsalario.Despuésdelasegundaguerraestasituacióncambia.

Peroapesardeloanterioreltrabajo,omáspropiamenteelempleo,habíalogradounstatus queincluíalasgarantíasporfueradelmercado,talescomoelderechoaunsalariomínimo,estabilidad,jornadalaboral,pensión,ycoberturadeaccidentesyenfermedad(Castel2003,30).Elaseguramientoobligatoriogaran-tizaelaccesoalosderechossociales,perodetodasformasnocambialarelacióndesubordinacióndelostrabajadores.Eldéficitdelosasalariadosrespectoalospatronosintentaserllenadoporlos«derechossociales»,aloscualessesumanalosderechospolíticosyciviles(ciudadaníademocráticaformal)(Lautier1995a,36-37;1995b,489)(PiresdeSousa,76).

1.2.3 Universalismo

Laafiliaciónaunsistemadeaseguramientohaceque laprotecciónseaasumidacomounderecholegítimoareivindicar,constitutivodelaciudadanía,

Cuadro 1.1

Población de más de 65 años que recibe pensión en 1939

% población Tasa de reemplazo: % de pensión media más de 65 años que recibe pensión sobre salario medio Australia 54 19 Austria 35 Bélgica 46 14 Canadá 24 17 Dinamarca 61 22 Francia 0 Alemania 66 19 Italia 16 15 Países Bajos 52 13 Noruega 53 8 Suecia 79 10 Suiza 5 Reino Unido 67 13 Estados Unidos 5 21 MEDIA 40 15.5

Fuente: Esping-Andersen (1999, 124)

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derechoquetienecomocontrapartidalaobligacióndecotizaradichosistema.Hayunadiferenciadeprincipioconlossistemaasistencialistasenloscualeslaprotecciónaparececomounactodecaridad,unfavor(Lautier2002a,12).Sinembargoenelaseguramientolosderechosestabancircunscritosaquienesteníanunaafiliación,deformatalquequienescarecíandeellaestabanexcluidos.Porlotantolosderechosylaciudadaníasocialnoeranuniversales.

Despuésdelasegundaguerramundiallanocióndeaseguramientoalostrabajadoresseextiendeaunanocióndeseguridadsocialparatodalapoblación.Delaseguramientosepasaalosderechossocialesuniversales.Ellofueproduc-todeloqueJoin-Lambertet.al.(pp.38-39)llamanelaugedelafraternidadylaaproximacióndelasclasescomoresultadodelaguerra.Laguerracreóuncompromiso del Estado con todos los ciudadanos, resaltó la importancia de las personascorrientes:cadaindividuosanodelacomunidadseconvierteenunactivovalioso(Rosanvallon,51)

ElpuntoquemarcóelsurgimientodeluniversalimofueelinformeBeveridgede1942,tituladoSocial Insurance and Allied Services.UnañoanteselgobiernoconservadordeInglaterra,enguerracontraAlemania,habíaconstituidounaco-misióninterdepartamentaldesegurossocialespresididaSirWilliamH.Beveridgeconelobjetodeanalizarlosdistintossistemasdesegurosocialexistentes,yestu-diarlaposibilidaddeunsistemaorgánicodeSeguridadSocial23.FueelgobiernolaboristadeClementRichardAttleeelencargadodeponerenprácticalamayoríadelasdisposicionesdelllamadoPlanBeveridgetrasganarlaseleccionesen194524. Dichoplanintrodujoelsistemaprevisionalbasadoenelflat rate(quesepuedetraducircomo«pisobase»)quegarantizabaatodos losciudadanosunmontouniformedebeneficioprestacional,asegurandolauniversalidadenlacobertura.

LosprincipiosdeseguridadsocialrecogidosenelPlaneran:unidad,univer-salidad,yuniformidad.LaunidadhacíareferenciaaunsistemaqueunificabalosregímenesdesegurosenunasolainstituciónbajolaresponsabilidaddelEstado.Launiversalidadhacíareferenciaacubriratodalapoblacióncontratodoslosriesgos,entendiendoporelloquetodos losciudadanos, independientementedesusingresos,tienenderechoaunmínimoderecursos.Finalmentelaunifor-midad,quesignificabaigualdadentredeberesyderechossegúnlascategoríasdepersonasqueeranprotegidas,yunacotización igualparatodosparaunaprotecciónmínimaquerespondíaalasnecesidadesbásicas(GómezDePedro2001,254-264)(PiresdeSousa,89).

Eluniversalismodelaprotecciónsocialestáligadoadosprincipios.Elpri-mero,lageneralizacióndelasalaramiento,porqueellohacequeelaseguramientotomeuncaráctermásuniversal.Comoseverámásadelante,enlamedidaenquedichageneralizaciónesmásdébilenAméricaLatina,enesamismamedidason

23 Hubo un segundo informe «Full Employment in a Free Society», que hacía referencia a las políticas de pleno empleo. Es el primer informe el que es pertinente para este trabajo.

24 A través de: «National Health Service» (1946), «National Insurance Act» (1946) y «Na-tional Assistance Act» (1948)

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másdébiles lossistemasuniversales.Elsegundoprincipio,eseldesarrollodesistemasdetransferenciasfinanciadasconelfondogeneraldeimpuestos,locualpermite el desarrollo de formas de protección social tales como la pensión mínima, elsubsidiodedesempleo,lossubsidiosalasfamilias,yengeneraldeprestacionesquenoestánligadasalacondicióndeasalaramiento.Estasegundaformalallama-remos el componente «asistencial universal», para diferenciarla de la asistencia definidasobrelacondicióndepobreopoblaciónvulnerable.Lacombinacióndelasdosformas,aseguramientoyasistenciauniversal(transferencias),cambiadepaísapaís.Tantoenlamezcladecotizacioneseimpuestosgenerales,comoenlagenerosidaddelastransferencias,lostiposdebeneficiossocialesotorgados,yloscriteriosdeselección.UnaclasificacióndeestasvariablespermitiríahacerunaclasificacióntaxonómicadelosdiferentesEstadosdeBienestarcomolohanensayadodiversosautores(alrespectoverHuberyStephens,1999).

Independientementede las clasificaciones, elprincipiodeuniversaliza-ciónesloquenormalmenteseconsideradaorigenalEstadodelBienestar.Launiversalizaciónpuededarsesobrelabasedelosestándaresmínimos,osobreestándaresaltosdeacuerdoa lasnuevasexigenciasde las clasesmedias.ElprimercasoEsping-Andersen(pp.42-43)lollamaEstadoAsistencialistayelsegundoEstadoProvidenciaSocialDemócrata.Enesteúltimo,dichoautorveunafusiónparticularentreliberalismoysocialismo,aunqueestotambiénpuedeserinterpretadocomounrégimencapitalistaenelcualhayunamayorprovisiónporpartedelEstadodeunsalariosocial.Sinembargoestaesunadiscusiónenlacualnovamosaentrar.UnpuntoqueremarcadichoautoresquesetratadeunEstadomuycostoso,demaneraquesetratadeunEstadoquetrabajaenlalógicademinimizarlosproblemassocialesydeaumentarsusingresos.Elplenoempleoseconvierteenunadesusresponsabilidadesprincipales.Ycontinúaafirmandoque este modelo refuerza el individualismo porque permite la posibilidad de la independencia individual. En los países escandinavos domina este tipo de Estado.

1.3 Algunas consideraciones sobre Estado de Bienestar

Si tomamos los elementosdesarrolladoshastaestepuntopodemosvercomoelEstadodeBienestarestáligadoalintervencionismoestatal-enparticularcuando el Estado desarrolla su dimensión productiva-, a la constitución de los derechossocialesyalageneralizacióndelasalaramiento.Habríaqueañadirqueenloeconómicoestáligadoalfordismoyalaspolíticaskeynesianas.Comoseveráacontinuación,todosestoselementoshanentradoencrisisyconelloselEstadodelBienestar.Aestosfactores,quetienenqueverconelcambioenlaregulacióneconómicaysocial,lacualhaperdidosincronizaciónconlaregulaciónestatal,hayquesumarlosfactoresdemográficos.Elaumentodelaesperanzadevidayladisminuciónenlatasadenatalidadhanhechoquelacargasobrelossistemas

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deseguridadsocialaumenten.Peroantesdeentrarenestasmaterias,seharánunas breves consideraciones acerca de la naturaleza del Estado.

AtrásseñalamosquelapolíticapúblicasocialnaceenelcapitalismoconlaaparicióndelEstadonacional,yesteasuvezsurgeconelcapitalismocomounaparato institucional patrimonialmente separado del soberano. Esto supone que formalmenteelEstadorepresentalosinteresespúblicos(losinteresesgeneralesdelasociedad)ynolosinteresesparticularesdelsoberano.Estaseparaciónnoexistíaen el feudalismo. Por esto la política social, al ser una responsabilidad estatal, es presentadacomounapolíticapública.Sinembargo,surgeladiscusióndelcarácterdelEstado.¿RepresentaelEstadoelinteréspúblicoointeresesparticulares?Yestapreguntaseextiendealapolíticasocial.LaconcepciónimplícitadelEstadoqueaquísepresentaesqueelEstadoesunaconstrucciónsocialqueevolucionahistó-ricamente,yquesuconfiguracióndependedelascondicionessocialesypolíticas.

SinembargoelhechoqueelEstado sepresente formalmente separadodelpatrimonio soberano,oparautilizarun lenguajemásapropiado con lasinstituciones contemporáneas, separadodequienesgobiernan,hadadopieparapresentaralEstadocomounaparatoquetieneunaracionalidadpropiayqueejecutaciertasfuncionesnecesariasparalamarchadelaparatoeconómicoylaorganizaciónsocial.EstavisiónhaestadopresenteenlateoríaliberaldelEstado, para la cual la violación del principio de la separación patrimonial entre losgobernantesyelpatrimoniopúblicoesloqueconfiguralacorrupción,quevieneaserelproblemacentralquedebeseratacado.Encuantoalmarxismo,enelcasodesusfundadores(MarxyEngels),asícomolasversioneslenilistas,elEstadosetiendeapresentarcomounaparatoquetieneciertogradodeauto-nomíayquepromuevelosinteresesdelcapitalallargoplazo(inclusoencontradecapitalistasparticulares)(Jessop1999,105).EnestadireccióntambiénvalaescuelafrancesadelaRegulación(especialmenteenThéret,1992),enlacualel Estado aparece como una institución que debe resolver los problemas de la acumulacióndelcapital,enlosórdeneseconómico,políticoydoméstico.

Enlosaños30Gramsci(1982)señalólanecesidaddeenfatizarlosfunda-mentossocialesdelEstado,yseñalóquesusfuncionesyresultadossonmodi-ficadosporsuvínculoconlasociedadcivilyelsistemaeconómico.Uncambioenelsistemaeconómicogeneraprocesossocialesypolíticosqueestimulanunajusteen laestructuradelEstado,paraadecuarlaadichocambio,peroasuvezalinteriordelEstadotambiénestánrepresentadosagentesdelviejoordeneconómico quienes se oponen a las reformas. El orden político en un momento determinadopuederepresentarformasqueexpresanelviejoordeneconómico,representar el nuevo, o la contradicción entre los dos. Por esta razón en el orden político se presentan contradicciones, que pueden aparecer como pertenecientes a la esfera política solamente. Una forma como se puede visualizar esto son las contradiccionesentreelejecutivoyellegislativo,entreelnivelnacionalylasadministracioneslocales,ymásrecientemente,lascontradiccionesconelnuevopoderdelosBancosCentralesindependientes.Lascontradiccionesnosólose

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expresanentrepoderes,sinotambiénalinteriordeellos,ytambiénporfueradelEstado.Enesteúltimocasoexistendiversoscanalesparaexpresarlas:laacade-mia,laopiniónpública(locualtambiénimplicaunaluchaporelcontroldelosmediosdecomunicación),losprocesoselectorales,lamovilizaciónpopular,etc.

LascontradiccionesnoquierendecirquenohayaunaclasequelogreelcontroldelEstado.Sinembargodichocontrolpuedesermásomenoshegemó-nico(dependedelanaturalezaygradodelascontradicciones),puedeestarenunprocesodeconsolidaciónodedeterioro,ynormalmenteestáacompañadode pactos en los cuales los intereses de otras clases quedan incluidos dentro delpoder,asícomotambiénotrasclasesquedanexcluidas.Detodasformasnosetratadealgoestáticoysinmovimiento.EstalógicaeslaquehapermitidolaevolucióndelEstado,yconellolosdiferentesmodelosdeprotecciónsocial.

Se puede decir que el modelo de protección asistencialista corresponde al surgimientodelaburguesía,lacualenlaetapainicialapoyalamonarquíaparapoderconsolidarunmercadonacional.Enelmodelodelaseguramiento,sepactaconlaclaseobreraasalariadaparaapaciguarlosreclamosdelostrabajadores.Enelmodelouniversalseincorporaalpactoalasclasesmediasqueseconfiguranenungruposocialdegranimportancia.Yenelcasodelmodeloneoasistencialserompedichopacto.Estoúltimosedesarrollaráenelcapítulo3.SinembargonosevaahacerunadisertaciónsobrelanaturalezadelEstadoporqueelloestáporfueradelosalcancesdelestudio,perosisequeríadejarexplícitoelpuntodevistaqueseestátrabajando.

En el caso de América Latina la composición de las clases sociales incluidas yexcluidasdelEstadocambia.EnlaconfiguracióndelModelodeSustitucióndeImportaciones(décadasdel30al60)sedaunpactoentrelaburguesíanacionalylaclasetrabajadoraorganizada.Sinembargo,ambasclasestienenunarepre-sentaciónsociallimitada,ylosalcancesdel«EstadodeBienestar»tambiéneslimitada.Sobreestosevolverámásadelante.

1.3.1 Fin del fordismo

LosmodelosdeEstadodeBienestarquehoyexistenenmuchosdelospaísesindustrializadosfueronconfiguradosencondicioneseconómicasysocialesdelmodelofordistadeplenoempleo,yaquesetratadeuntipodeEstadofuncionaladichomodeloalestimularlademandaagregada,favoreciendolarealizacióndemercancías(Esping-Andersen,1996b:74).Elfordismofueloquedioorigenaloquesehallamadolos«treintagloriosos»,queBoyer(1999,20-21)demarcaentrelosaños1947-1976.NosdiceMontagutque«Elcrecimientoeconómicoestabasustentado por el consumo de masas de determinados productos. Su producción seguíaunaorganizacióndeltrabajobasadaenlautilizaciónmasivadelfactortrabajo…LosEstadosdelBienestarposibilitan,enaquellosmomentos,queseconsumatodoaquelloqueseproduce,cerrandoelciclotrabajo–producción–consumo–reinversión»(p.63).Seconstruyósobreel«consensokeynesiano»,

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en el cual no se percibía un trade–off entreseguridadsocialycrecimiento,yentreequidadyeficiencia.Esteconsensohadesaparecidoydichotrade–off hasalidoalapalestra(Esping-Andersen1996a,3).Elconsensoqueexistíaentornolalospostuladoskeynesianosserompióafinalesdelosaños60»sycomienzosdelos70»s,cuandolaspolíticasdeexpansióndelademandaefectivanosólonolograbaneliminareldesempleo,sinoqueademásinducíanaltosnivelesdeinflación(estanflación).Loanteriorsignificabaquesepresentabaunabismoentrelaevidenciaempíricaylasprediccioneskeynesianas(Giraldo1995).

ElEstadokeynesianosedabaenuncontextodeunaeconomíarelativamen-te cerrada, de manera que los estímulos a la demanda jalonaban la producción interna.Sinembargo,laseconomíassefueronabriendoensusectorexterno,particularmentecomoconsecuenciadelaugedelosmercadosinternacionalesde capitales, yaqueunexcesodedemandaatraía capital internacionalparafinanciarlo,yesefinanciamientoestimulabadéficitscomerciales,conlocualelimpulsoquealademandaproducíaelaumentodelgastopúblicoteníaunimpactomásdébilsobrelosmercadosinternos.Porelcontrario,sonlosmercadosdecapitaleslosqueintroducenunalógicanuevaalprocesoeconómicoyponenenentredichoelEstadodelBienestar,lógicaenlacualyanointeresaqueelEstadoseaunmecanismoparaactivarlademandaagregadaatravésdelgastopúblico,principiodelpactofordista,sinodeextraerrentasfinancieras,paralocualesprecisocontraerdichademanda,yportantoprivilegiarelajusteeconómicoylareduccióndelgastopúblico.Estoserátratadoconmásamplitudenelcapítulo2.

Porahoravalga lapena señalarqueel augedel comercio internacionaltambién incidió en el rompimiento del pacto fordista que estaba a la base de los EstadosdeBienestar.AlrespectoBoyer(2000,14)afirmaquedesdemediadosdelosaños60selcomerciointernacionalcreciómásrápidoquelosmercadosdomésticosyqueamediadosdelos70smuchasfirmasygobiernosconsiderabanquelosincrementosrealesdesalarios,quehabíansidoutilizadosparaestimularlademandadoméstica,empezabanatenerunimpactonegativosobrelacom-petitividadyelcomercioexterno.Yconcluyequelasestrategiasdemoderacióndesalariosydisminucióndelosgastosdebienestarsonunarespuestaalain-ternacionalizacióndelcomercio,delainversiónydelafinanza.

AestosargumentosreseñadosporBoyerseagreganlosqueacusanlain-tervenciónestataldeserlaresponsablelacrisiseconómicaporlasrigidecesquecreaenlaeconomía.Pararomperlasseargumentalanecesidaddeflexibilizarelmercado del trabajo. Se pide eliminar las prestaciones sociales, el salario mínimo yelcostodedespido,porqueatentancontralafluidezdelmercadodetrabajo(sobreestosevolveráenelcapítulo3).Sinembargolaparadojaquesepresentócomoresultadodelfenómenodelaestanflación,fuequesibienporunladoseclamó por el desmonte del intervencionismo estatal, por el otro, el aumento del desempleoydelasempresasencrisisprodujeronunapresiónsobreelgastoestatal.Ymientraselgastodebíaatenderdemandascrecientes,losingresosdelosEstadossedeteriorabancomoconsecuenciadelacrisis(Montagut,64-69).

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1.3.2 Desalaramiento

ElllamadoEstadodelBienestarseconfigurósobreelasalaramiento,sinembargoestavariablepresentaunaevolución.Enprimerlugar,enlaposguerraeltrabajoadministrativogradualmentevasuperandoaltrabajomaterial,ense-gundolugar,sepresentaunprocesodeprecarizaciónlaboral,yentercerlugar,un aumento del desempleo. Si bien el primer factor permite crear una base social deapoyopolíticodelEstadodelBienestar,losdosúltimosfactorestienenunefectocontrario,ysonlosqueempiezanapredominarenlasdosúltimasdécadas.Sobreestohablaremosacontinuación,peroantesdeello,sedebeseñalarquelaprecarizaciónyeldesempleosonmuchomásmarcadosenAméricaLatina,dondeademás,cobraimportanciaelfenómenodelainformalidad.

Hastalosaños30elconceptodesalariohacíareferenciaalaremuneracióndelobreroporsutrabajo,yporobreroseentendíaprincipalmentequienestrans-formabandirectamente lamateria física (Castel 1998,140-145).Sinembargo,despuésdelasegundaguerramundial,paulatinaeinexorablementesuimpor-tanciasereduceamedidaquelaslaboresdedirección,controlydiseño,asícomolasllamadasactividadesterciariassemultiplican.Surgeclaramentelacategoríadecuadrostécnicosygerenciales,unaespeciede«asalariadoburgués»(p.143),elcualsaledesuindignidadsecularypuedeescalarposicionesdeprestigioypoder.La «clase obrera», como la acabamos de presentar, mantiene un papel subordi-nado.Bajoestanuevaconfiguraciónlacondicióndeasalariadoseextiendeenlospaísesdesarrollados,porlomenoshastalaprimeramitaddelosaños70,yabsorbeotrascategoríassociales,talescomoartesanos,comerciantes,campesinos,profe-sionalesindependientes.ParaelcasodeFranciaCastelanota(pp.144-145)quelasprofesionesasalariadasagrupabanel49%delapoblaciónacomienzosdelosaños30yquepara1975el83%.Laexistenciadeunasalariadoestable,creciente,ylaexistenciadeuncrecimientoeconómicocontinuodentrodelfordismo,fueloquepermitióeldesarrollodelEstadodeBienestar.Sinembargo,lageneralizacióndel salariado se transformó a partir de entonces porque se presentó un deterioro continuoenlaestabilidaddelarelaciónsalarialyunestancamientoenladinámicadel crecimiento económico

A todo se sumaeldeclivedel trabajode largas cadenasdeproducciónbasadas en un sistema jerqarquizado, pasando a la responsabilización de cada individuodepequeñasunidadesencargándolodegestionarlaproducciónyase-gurarlacalidad(Castel2003,44-45).Laindividualizacióndelastareasimponemovilidad,adaptabilidad,disponibilidad,loquedebilitaelcaráctercolectivodeltrabajo lo que trae como consecuencia un deterioro el pacto social sobre el cual seconstruyenlosEstadosdeBienestar.

Sebuscaromperelvínculolaboral(PalominoyDíaz2000),detalmaneraquelaunidadproductiva(laempresa)sedesentiendadelosderechossocialesdel trabajo.Tal rupturasedabajo la formadesubcontratación, contrataciónmediantelaformadecompradeservicios(consultorías,asesorías,proveedores,

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cooperativasdetrabajadores,etc.),utilizacióndeempleotemporal.Lasempresassustituyenloscontratosdetrabajoporcontratosdecaráctercomercial,ydeestamaneraescapanalasrestriccionesdelasleyeslaborales(BoltanskiyChiapello1999,327).Alrespecto,segúnPalomino(2000,13),elcontratolaboralsuponeunaasimetríaenlarelación,yaqueimplícitamentesereconocequeeltrabajadorcarecedemediosdistintosdesubsistenciadiferentesalosdeltrabajo,yestáenunaposicióndedesigualdadfrentealempleador.Porestolaregulaciónjurídicahacreadounasproteccioneshaciaeltrabajador.Enelderechocomercialambaspartessesuponenenpiedeigualdad,porlocualestáausentelaprotecciónaltrabajador.

Lasubcontratacióndeltrabajopermitepagareltiempoefectivamentetra-bajado,peronopagalostiemposmuertos,lostiemposdeformación,eldescanso(BoltanskiyChiapello,330).Bajoelrégimendesubcontrataciónlostrabajadores,frecuentementemuyaislados,nodisponenderecursossuficientesparahacerpresiónsobrelosempleadores,loqueseagravaconelaumentodeldesempleoylaintensificacióndelacompetenciasobreelmercadodeltrabajo(BoltanskiyChiapello,328).La individualizacióndel trabajoy la contrataciónbajounrégimencomercialynolaboralhacequelossoportescolectivosdeltrabajo,enestecasoelrégimendeprotecciónsocial,sepierdan.Losderechossocialesqueestuvierenligadosaltrabajodesaparecen(Castel,45-46).

Sibienloscambiosseñaladoshacenquelostrabajadoresseanmásautóno-mosylespermitiríaliberarsedelaalienaciónqueimplicalostrabajosrepetitivos,endondenohayespacioparaunainiciativaporpartedeltrabajador,tambiénlostrabajadoresestánsujetosarestriccionesmásfuertesenritmosdetrabajo.EstasconclusionesqueobtienePaugan(2000)sobrelabasedeunaencuestarealizadaatrabajadoresyempleadosdeFrancia.SinembargoPaugan(pp.356-359)estableceunadistinciónentreelhomo faber,quehacereferenciaalactode trabajo mismo, el homo oeconomicus,quepermiteligarlasatisfaccióndeltrabajoenfuncióndeseretribuciónenfuncióndelmercado,yelhomo socilogicus quepostulaelreconocimientodelosotrosdeltrabajoefectuadoyconstituyeunfactordemotivación.Desdeelpuntodevistadelhomo faber los trabajadores tienenmáslibertaddeiniciativaeneltrabajo,ylaposibilidaddelasalariadodereconocerseenelactodeproducciónsinembargoestaautonomíaseacompañadeunapresiónmásfuertesobrelasrestriccionesentiemposycalidad,yriesgodedesvalorizacióndelossalarios.Desdeelpuntodevistadelhomo oeconomicus, el aumentoderesponsabilidadesexigidasporlosnuevosmodosdeorganizacióndelas empresas no siempre es reconocido por un mejor salario. Y desde el punto de vista del homo socilogicus el trabajo se individualiza. Si bien las nuevas formas deorganizaciónpuedenpermitiraalgunosalcanzarlaexcelenciayvalorizarse,elloconduce,almismotiempo,casiqueinevitablemente,a ladescalificaciónsocialdelosmenosaptosylareduccióndesalariosparalamayoríayaquelaindividualización debilita las reivindicaciones colectivas. El proceso conduce a unaespeciedeluchadetodoscontratodos,enunacompetenciaabierta,quefavoreceaalgunosyperjudicaaotros.Enesteprocesode individualización

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ciertascategoríasdetrabajadorespuedenserbeneficiadas,ypuedendesarro-llarsuspotencialidadesquepudiesenhabersidoahogadasporlasrestriccionesburocráticasylasreglamentacionesrígidas.Estapartedelaverdadeslaquereivindicanlosneoliberalesinvocandoelespíritudeempresa.Hayganadoresenelnuevoorden,perotambiénhayperdedoresquienessonlamayoría.

Las formasde regulación laboral cambian,peronoquieredecirqueeltrabajodesaparezca.NosdiceDelaGarza(2000):

«Elcircunscribireltrabajoaloslímitesdelafábricafueunacircunstanciasocial,económicaypolítica,perosusvínculosconelnotrabajonodesa-parecieron sino que fueron cortados materialmente durante la jornada de trabajo capitalista. La compra de fuerza de trabajo durante un tiempo en lafábricatradicionalimplicólaescisiónentremundosdevidaunsentidomaterial, pero no necesariamente en el subjetivo. Esta escisión puede alte-rarse cuando no se compra la disposición de la capacidad de producir en un tiempocontinuo,sinoenotrodiscontinuoysinubicaciónterritorialprecisa(trabajoadomicilio, trabajo en casa con computadora, subcontratación, tiempoparcial,porhoras).Esdecir,eltrabajonotiendeaterminarsinoposiblementeaampliarseyconfundirseconotrosmundosdevidaconside-rados propios de la reproducción social de los trabajadores»(pp.768y769).

Lastrayectoriasprofesionalesdelosindividuossevuelvenmóviles.Unacarrera cada vez se desarrolla menos en una misma empresa. Se promueve un modeloqueUlrichBeckllama«modelobiográfico»,enelcualcadaindividuodebeencargarseélmismodesusriesgos,desutrayectoriaprofesional,discurrirque se vuelve discontinuo. Es sobre la base de este modelo que se promueven lossistemasdeprotecciónbasadosenelaseguramientoindividualatravésdelmercado. En el límite el trabajador debe volverse el empresario de sí mismo. Notodaslastrayectoriasprofesionalestienenelmismogradodemovilidad,perosonmássensiblesaquellasdominadasporlasnuevastecnologías(Castel,44).Sinembargohabríaque señalarque tambiénesamovilidadseobservaen trabajos tradicionales, tales como la confección. Se crea una «cultura de lo aleatorio»(Castel1998,151,157).Elempleosevuelveinestableconperíodosdedesempleo,trabajotemporal,pequeñostrabajos,recursosdelaasistenciasocial, rebusque. Se puede encontrar en el mundo de trabajo situaciones de precariedadcomparablesalaexperienciadeldesempleo,demaneraquehoydíaelprocesodedescalificaciónsocialnocomienzaobligatoriamenteporeldesempleo.Esollevaaunavulnerabilidadeconómicayunarestricción,alme-nospotencial,delosderechossociales,porqueestosalfinalsefundamentanenlaestabilidaddelempleoyelcaráctercolectivodeltrabajo(Paugan,356,377)(Castel2003,45-46).

Laprotecciónsocialtambiénvahaciaunacrisisfinancieraenlamedidaenqueelasalaramientodisminuye(precarización,informalidad,subempleo,etc...)

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porquesepresentaunadisminuciónenlabasedelacotización(Lautier2002,15).ComonosdiceRosanvallon(1995)nosencontramosenuna«deflaciónso-cial»:«unacantidadcrecientedeinactivossontomadosacargoporunnúmerodecrecientedeactivos»(p.108).Deunladolasindemnizacionesdesembolsadasaumentancontinuamente,mientrasquedelotro,lasnecesidadesnosatisfechassemultiplican.Enelcasoeuropeo,enalgúnmomentolospaísesseencontraránenladisyuntivaentreindemnizaralosdesempleadosopagarlealostrabajadores.Laindemnizacióncrecedemaneraseparadayautónoma.

Rosanvallon(pp.109-112)veaquíunadiferenciaciónentreloeconómicoylosocial,queéllodenominaefectoperversodedisociación:mientrasporunladosedebebuscarlaeficienciaeconómica,delaotra,sedebeponerafuncio-narlamáquinadeindemnizacióndelEstado.Dichoautornosindicaqueenlasdécadas60y70,en lospaísesdesarrollados,habíaunaespeciedesubsidiosimplícitosentre losagentes, los cuales eran favorablesal empleo.Losbajosinteresespermitíandistribuirunamasasalarialmáselevada,ylostrabajadoresmásjóvenesaceptabanremuneracionesmásbajasconlocualsubvencionabanmayoresremuneracionesparalosancianos.Lamayorremuneraciónalosjóvenesvendríamástarde.Estemecanismopermitióel«círculovirtuosodelcrecimientofordista».EnestecontextoelEstadodeBienestarseinscribíaenunaperspectivadeaseguramientoenlacualsucostoaparecíacomounconsumodeservicioscolectivos.

Sinembargoelconjuntodeestepactoydeestassubvencionessehaidoerosionandoprogresivamenteapartirdelosaños80.Elprimersíntomaeselcrecimientodelasdesigualdades.Ladiferenciaentrelossalariosaltosybajosseamplióylamasasalarialhadisminuidosuparticipaciónenelvaloragregado,paraelcasodelospaísesdesarrollados,segúnlascifrasqueensumomentopre-sentaRosanvallon(p.113).Elsegundosíntomaeselalzaenlastasasdeinterésreal,fenómenoqueseobservadesdecomienzosdelos80s.Enconsecuencia,laremuneraciónalarentaaumentayladelossalariosdisminuye.Elajusteenlossalariossehahechomásporlacantidad,queporelnivelsalarial,loquehallevadoaunareduccióndelempleo,locualsetraduceenunacargaparalossis-temasdeprotecciónsocialenlospaísesenloscualesexistesegurodedesempleo,osubsidiosdeingresoparaquienesnogeneranuningresomínimo(comoeselcasodelingresomínimodeinsercióndeFrancia).Latransferenciadesubsidiosqueenelpasadosehacíaalinteriordelaempresaahorasehacealexteriordeella,omásexactamenteatravésdelEstadoquiendebeasumirlossubsidiosalosdesempleados,alospobres,alosquetienenuningresobajo.HoyeltemadelaeficienciaesunproblemadelaempresayeldelasolidaridaddelEstado.EstaeslaseparaciónentreloeconómicoylosocialquemencionaRosanvallon.YmientrasaumentanlaspresionesfinancierassobreelEstado,labasesalarialsobre el cual se cobra la cotización para el soporte de la protección social cada vezesmenor(Rosanvallon,113-115).

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1.3.3 Factores demográficos y sociales

Sobrelosfactoresdemográficos,quienespresentaneldiagnósticodelBancoMundial(Holzmannet.al.2003a,pp.10-11),señalanqueenEuropaoccidentallatasadefertilidaddesdelos70sesinferioralniveldereemplazamiento,yloesdesdelos80senlaoriental.Asuvezlaesperanzadevidaseincrementaráen4.6añosenlospróximos50años.Estoharáquelatasadevejez–dependencia(poblaciónmayora64añossobrelaqueestáenedaddetrabajar)casisedoblará,pasandodel27.7%al53.4enlaEuropadelos15.Sinembargohayqueseñalarqueesaduplicaciónsehadadosobreunescenariode50años(mediosiglo),yenunhorizontedeesamagnitudelenvejecimientodelapoblaciónnonecesaria-mentesignificaunacrisisdelEstadodelBienestarporqueellotambiéndependedelaumentodelaproductividadenellargoplazo(Esping-Andersen,1996a:7).ElnoaumentodelaproductividadalosnivelesqueexistíandurantelostreintagloriososhacequelaporcióndecargasfiscalesquesetengaquedestinaralaSeguridadSocialseacadavezmayor.Elproblemaenestepuntoesdeterminarhastadóndevanlosfactoresdemográficosyhastadóndeloseconómicos,teniendoencuentaquelosdemográficosnosonindependientesdeloseconómicos,asícomo tampoco lo son de los factores sociales.

Por ejemplo, la vinculación de la mujer a la fuerza de laboral tiene efectos positivosynegativossobrelosbalancesfinancierosdelaprotecciónsocial.Lospositivos,deunapartepermiteaumentarelnúmerodecotizantes,ydelaotra,contribuyealaumentodelacapacidaddeproduccióndeunpaísloquepermiteaumentarlabasedetributación.Losnegativos,aumentalademandadeservi-ciossocialesdirigidoalcuidadodelosniños(lasmadrestienenmenostiempoparaello)yelaumentoenlatasadedivorciosaumentaelnúmerodehogaresmonoparentales, lo cual conduce a un aumento de la demanda de subsidios familiares.Deformatalqueunanálisisqueenfaticelodemográfico,sinponertodos los elementosen labalanza, es incompletoyprobablemente llegaráaresultados irrelevantes.

1.3.4 Cada vez más excluídos

Laconjuncióndelosfactoresmencionadosatrássemanifiestaendificulta-desdefinanciamientodelosPresupuestosSociales.Sonvarioslosfactoresqueexplicanestefenómeno:1)Lareduccióndelatasadecrecimientoeconómicorepercute en una disminución del monto de cotizaciones para los sistemas de seguridadsocial.2)Eldesalaramientoyeldesempleorepercutenenunmenorcrecimientoenelnúmerodecotizantesyenalgunoscasosunareducciónab-soluta.3)Elenvejecimientodelapoblaciónhacequelarelaciónentrecotizan-tes–beneficiarios,yentreeltiempodecotización–pensióndisminuyan,ademásquepresionaelaumentoenlosgastosdesalud.Enelcasodeloscambiosdelaestructura familiar losefectos sonmixtos, comoseacabadever,yhabría

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quehacerestimacionesempíricaspara llegaraunaconclusión.Laevoluciónen conjunto de las variables reales que se acaban de mencionar tienen efectos financierosnegativos sobre las institucionesdeprotecciónsocial,demaneraqueenfocarlaproblemáticadelEstadodelBienestardesdelaópticafinancierayseresteelejedelaspropuestasdereforma,consisteenpretenderenfrentarelproblemadesdelossíntomasynodesdesuscausas.Sinosetocanlosaspectosrealeslosajustesfinancierossetraduciránendisminucióndebeneficiossocialesenunpanoramasocialquesedeteriora,yloúnicoquevanalograresminarlasbasespolíticasdelordenactualvigente.

SeaducequelosEstadosdeBienestarsongeneradoresdecrisisfiscalyserecomiendasudesmonteparasolucionardichacrisis.Laspropuestascontemplanajustesenlasvariablesfinancierasylaprivatizacióndelossistemasdeseguri-dadsocial.Laspropuestas,desdeelpuntodevistafiscalnodemandanmuchaimaginación,porquesimplementesetratadeaumentarlosimpuestosycontri-buciones,yreducirlosgastos.Parareducirlosgastosseproponedisminuirlosbeneficios,aumentarlaselectividad,endurecerlascondicionalidades,convertirlossubsidiosenserviciospúblicosoprivados,pasarlasfuncionesaorganismosvoluntarios,organizacionesnogubernamentales,entidadesdebeneficencia,etc.Todoesosehavenidohaciendogradualmente,peroenloquemássehaavanzadoesenunaprivatizaciónparcialyenlaselectividad.Estosetrataráencapítulo3.

ComoresultadodelosajustessepresentaunproblemadelegitimaciónconelEstadodeBienestarenlamedidaenquegrupossocialescadavezmásgrandesquedanporfueradesucobertura(Standing1999,253-259).DichoEstadosedesarrollaconlapresunciónquelamayoríadesusbeneficiariostienenunempleoregularyqueelsalarioregulareselmejormediodeprotección.Peroamedidaqueesmáslaproporcióndelapoblaciónquenotieneunempleoregular,yqueaumentalapoblaciónmarginal,aumentaelnúmerodeexcluidos.

Esto pone en tensión el concepto de «Estado providencia compensador» enlospaísesdesarrollados.ComolosderechossocialessonderechosdegirocontraelEstado,enelcontextodeladesocupaciónmasivayelcrecimientodelaexclusión,lacompensaciónpasajerasevuelvedisfuncional.Sehacenecesa-rioaumentarcadavezmáslosgravámenessobrelapoblaciónempleadaparacompensaraquellaqueestásinempleo.Estotiendearomperelprincipiodelasolidaridad(Rosanvallon,0-7).

Demaneraqueestosproblemasdeordensocialyeconómicosesumana losdeordenpolítico.ElEstadodeBienestarhabíacreadounapropiedadsocial,habíacambiadolacontradicciónentre«propietarios/nopropietarios»porunnuevotipodecontradicción:«propiedadprivada/propiedadpública».Sepodíacarecerdepropiedadperoellonosignificabaausenciadeseguridadgraciasaldesarrollodelosderechossociales.Delanocióndeaseguramientosepasóaladelosderechossociales(Join-Lambertet.al.,38).Elcarácterde«propietario/nopropietario»fuesuperadograciasalapropiedadsocialqueaseguróalosnopropietariossuscondicionesdeprotección.Sobrelabasede

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esteprincipiosehaafirmadoquedichoEstadoseasociabaapolíticasredis-tributivasquebuscabanunamayorigualdadyunaumentodelademocracia.Sinembargoestonohasidotanevidente.

Comenzandoporlaigualdad,paraCastel(pp.33-38)elEstadodeBienestarnosehacesobreesteprincipio,sinosobreeldesersemejantes.EscomúnafirmarqueelEstadodeBienestartieneuncaráctermásredistributivo.PerocomodiceEsping-Andersen(1999,37-41)sibienenefectosepresentaunaredistribuciónalavezsecreaunanuevaestratificaciónfavorecidaporlapolíticasocial,demaneraquesetratadesaberdequétipodeestratificaciónsetrata.Setratadesociedadesjerarquizadas, diferenciadas, pero en la cual todos los miembros tienen un fondo dederechosydeberescomunes.ElcarácterdelEstadodeBienestarmásqueredistribuireseldeproteger.Cuandohacereferenciaasistencialismo25 indica que suobjetivoeslaestratificaciónalestigmatizaralosdestinatariosdelosbeneficiossocialesfavoreciendoeldualismosocial.Enelcasodelaseguramientointroduceunadivisiónentrelosasalariadosallegislarparadistintosgrupossociales.Cadaunobuscaacentuarsuposiciónindividualenunsistemafragmentado.EnelcasodelEstadodeBienestarUniversal,favoreceeldualismoporquemientrassedanunosbeneficiosdenivelmodestoalapoblaciónengeneral,losmásricospuedendisfrutardebeneficiosextrasatravésdelaseguramientoprivado.

Pasandoaltemadelademocracia,noexisteunarelacióndirectayunívocaentreelEstadodelBienestarylademocracia,entendidaéstacomolaparticipaciónelectoral,comosepuedeconstatarconelanálisishistórico.DehecholosprincipalesavancesenelEstadodeBienestarsehanhechobajogobiernosnoelegidosporsufragiouniversal,comosonelcasodeBismarckenAlemania,NapoleónIIIenFranciayTaaffeenAustria.YdondemenoshaavanzadodichotipodeEstadoseencuentraenpaísescaracterizadosporregímenesmásdemocráticos,talescomoEstadosUnidos,AustraliaySuiza(Esping-Andersen,28).Estehechohacequeseaprecisobuscarotrotipodeexplicacionesquetienenqueverconlaestructurasocial,lacomposicióndeclasessociales,yelprocesopolíticoligadoaello.

Sinembargo, como lovimosatrás, el cambioydeteriorode la relaciónlaboralestáconduciendoaque losderechospolíticosyciviles,queaparecenfirmementeafianzadosenelmundoindustrializado,comiencenadeteriorarse.Respectoalosderechossociales,sepromuevelaideaqueelEstadodeBienestar,garantedetalesderechos,comienzaaserincompatibleconobjetivosdeseados,tales como desarrollo económico, pleno empleo, libertades individuales. Como dijimosatrás,serompeelpactokeynesianoysurgeeltrade-off entre las pres-tacionessocialesyelcrecimiento(Esping-Andersen1996a,1).

25 Dicho autor no utiliza la misma denominación que se hace en el presente trabajo. Hace referencia a asistencia social, modelo de aseguramiento social y sistema universalista. Ver (Esping-Andersen 1999, 38-39).

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1.3.5 Estado de Bienestar en América Latina

La universalización de la protección social en los países desarrollados se consolidógraciasalageneralizacióndelasalaramiento,yelrepartoentreelca-pitalyeltrabajodelasgananciasobtenidasconelaumentodelaproductividaddurante el fordismo. En América Latina estos factores no se dieron. A pesar de ello,enteoríalaprotecciónsocialenlaregiónseinstauróinmediatamentedes-pués(yenalgunoscasosantes)queenEuropaoccidental.Losderechosmuchasvecesestánmejorreconocidosenlaleyaunquenosecumplan(Lautier1995a:46).Sinembargo,lapoblacióncubiertaporunrégimendeaseguramientoes(yhasido)poca.Lossistemasdeaseguramientosedesarrollaronduranteelperíodode«industrialización»(aproximadamenteentre1930y1970)sobrelabasedeincorporarunnúcleodetrabajadoresalossistemasdeseguridadsocial,comen-zandoporlosfuncionariospúblicos(especialmentelosmilitares)ycontinuandoconlostrabajadoresdelasramasclavesdeexportación(petróleo,metales),lostransportes, los serviciosfinancieros, y lasgrandes industriasmodernasqueabastecían el mercado interno26.EnelcasodelosempleadospúblicoselEstadobuscafidelidad,yenlosdemáscasossetratabadesectoresquegeneralmenteestabansindicalizados,demaneraquehabíaunpactosocialentreelEstadoylaclaseobreraorganizada,quesibieneraunaminoría,teníaunaaltarepresen-taciónpolítica,yunainfluenciagrandesobrelasorganizacionesdeizquierda27 (Lautier1993,98-101;2000,3-5,11-12).

Peroestecompromisoinstitucionalexcluíaalgruesodelapoblaciónparalacualexistíaunapolíticaasistencialdecarácterresidualquetomabalafor-madeclientelismoodecaridadreligiosa.Sinembargoideológicamentenosereconocíaelcarácterexcluidodedichapoblación.Delladodelostrabajadoresorganizadosporqueellosreivindican,porlomenoshastalos60s,larepresen-tacióndelconjuntodelapoblación,ydelladodelasélitesenelpoder,porquereivindicanrepresentarunproyectodedesarrollonacionalqueincluíaatodos.Con este cuadro, se debe destacar que en el período de referencia se presentó un rápidoprocesodeurbanizaciónquesobrepasóelcrecimientodelasalarización,demaneraquelamayoríadelostrabajadoresurbanosseubicaronporfueradeesenúcleodetrabajadoresqueconformaronelpactoparalaconstitucióndelapolítica social.

Elgruesodelapoblaciónsólodisponíadepolíticasasistencialistasyatravésdeellasquedabaatrapadaenlasredesclientelistas(SalamayLautier,253).Losmecanismos asistenciales eran interpretados en términos de favores a través de

26 No sobra agregar que cada país tiene una historia particular y que aquí se está generalizando.27 Una coyuntura política que facilitó este pacto fue el hecho que los partidos comunistas,

que en general controlaban total o parcialmente las organizaciones sindicales, cambia-ron su actitud de rechazo al gobierno y/o los partidos tradicionales moderados, por una actitud más permisiva como consecuencia de la política de Frente Popular promovida por la Unión Soviética, en la segunda mitad de la década del treinta.

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loscualesseengendrabaunsistemaderecomendacionesysedesarrollabauncuerpodeintermediariosenlasrelacionesconlaadministración(Lautier1993,103).Porejemplo,elaccesoaunpolíticoofuncionariopermitíaqueunfamiliaradquiriera un puesto de trabajo en la administración, que se pavimentara una calle, que a los invasores de terrenos urbanos se les reconociera la propiedad delmismo,queaungrupodevendedoresambulanteslesaseguraransusitiodetrabajo,oqueelcontrabandooeltráficodedrogasfueratolerado.EstoesloqueLautier(1995a,48-49)llama«geometríavariable»delaciudadanía.LalegitimidadpolíticadelEstadoesextremadamenteligadaalverticalismodelasrelacionesentreelectoresyelegidosporquelalegitimidadpolíticareposasobreun modo particular de distribución de recursos estatales.

EnAméricaLatinahacetiempoqueseabandonóelcaminodeconstruirlaciudadaníasobrelabasedelasociedadsalarial(alaeuropea).Elaseguramientosocialgeneralizadohaestadoexcluidodelescenariosocialporqueimplicaelpagodecotizacionesqueasuvezimplicanunasalaramientogeneralizadoyestablequenosehadado.Losasalariadosfueronysonunaproporciónmuydébilparaserelmotorquefuerceaotrasfuerzassocialesaalinearseentornosuyo.Lareivindica-cióndederechossocialesrecientementehasidosustituidaporlaadquisicióndederechoscivilesypolíticos.Elaccesoalaciudadaníaespresentadocomoaccesoacondicioneseconómicasdelejerciciodelderechopolítico(ynoenlasrelacionesdetrabajo)comoporejemploreivindicacionesentornoalavivienda,serviciospúblicos,tarifasdetransportepúblico,propiedaddelatierra,tomadelespaciopúblicoporlosvendedoresambulantes.EstasreivindicacionesquesehacenhaciaelEstado,nonecesariamenteimplicanlaaplicacióndelderecho.Porejemplo,lasinvasionesdeterrenosnosonunactodeacuerdoalanormaperoporlogeneraldespuéssonlegalizadas.Enotrostérminos,setratadeutilizarlaciudadaníacivilypolíticaparaconstruirlaciudadaníasocial.EnAméricalatina,conunpaisajesocialdondelastrayectoriasprofesionalessonmuydiscontinuas,pasandoconmuchafluidezdeasalariadoanoasalariado,delaindustriaalosservicios,laha-bitaciónparalamayoríadelapoblaciónurbanavieneaserelúnicoelementodeestabilidadquepermiteposicionarseenungrupoyobtenerunreconocimientosocial. La política de vivienda no viene a ser solamente una política social, sino quecadavezmásatravésdedichapolíticasedefinenlosderechosdelciudadanosobreelEstado(Lautier1993,114-115,121-122;1995a,39).

Esto crea un desfase de los movimientos sociales, porque mientras que los sectoressindicalizadosreivindicanmantenerlosderechosqueenelpasadocon-quistaron,lamayoríadelapoblaciónreclamaderechosdenaturalezadiferente.Estogeneraundesdoblamientodelaciudadanía,deacuerdoconLautier(p.116)porquemientrasqueparalosprimerossetratademantenerlosderechosbasadosenelaseguramiento,paralamayoríaaparecencomoprivilegiosnojustificados,quelospromotoresdelliberalismoseapresuranaclasificarcomocorporativistas.Ylasposicionessindicalesseradicalizanamedidaquelascajasdeaseguramien-to(pensiones,salud)estánenunasituaciónpeor,mientrasqueporotroladola

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poblaciónqueaccedealosderechosasistencialescaeenlamalladelasrelacionesclientelistasindividualizadas.EnotraspalabrasnohayunsujetosocialsobreelcualconstruirunEstadoBienestarenlostérminosclásicosdelospaísesdesarrollados,ycadavezexistemenos.Elnúcleodeasalariadosqueaúndisfrutandeproteccio-nes(estabilidaddeempleo,salariosrealesfijos,sujeciónalderechodetrabajo,comoeslecasodelosempleadosdelEstadoydelasgrandesempresaspúblicasyprivadas)esungrupodecreciente.EstossonlosqueLautier(2002c,77-78)llamatrabajadores estatutarios, quienes serían la base social para la conformación de unsistemadeprotecciónsocialtipo«bismarkiano».Sinembargoalladodetalestrabajadores tenemosque lamayoríade lapoblación trabajadoraurbanaestácompuesta por los trabajadores a contrato no estable empleados por las mismas empresas,olostrabajadoresdelasfirmassubcontratistasdetalesempresas,losmicro-patrones quienes emplean mano de obra en parte familiar, la mano de obra delosmicro-patrones,lostrabajadoresindependientes(dealtaydebajagama),ylosdesempleados.DemaneraquelaconstruccióndeunEstadodeBienestarenlaregióndesbordalasposibilidadesdehacerlosobrelabasedelasalaramiento

Porestoelproblemade losderechosuniversaleshayqueplantearlodeformadiferente,yaquísurgelapreguntaacercadelosparámetrosatravésdeloscualesseconstruiríalaciudadanía.HayquetenerencuentaquenosepresentaunasecuenciapredefinidadelosderechosenAméricaLatina,loquesepuedeverunpocomásclaroenEuropa,endondegeneralmentelosderechossocialessiguenaloscivilesypolíticos.PeroenAméricaLatina,conlasdictaduras,alaparqueserecortaronlosderechoscivilesypolíticos,enalgunoscasosseam-pliaronlosderechossociales.Yenlos80sy90s,alaparqueseampliaronlosderechoscivilesypolíticos,serecortaronlosderechossociales,laampliacióndelosprimerosconfrecuenciafueutilizadaparaesconderelrecortedelossegundos.

LacrisisdeloquesehallamadodelEstadodeBienestarenAméricaLatinaeslacrisisdelcomponenteasegurador,queesunapartedelaprotecciónsocial,yquehaentradoencrisisideológicaypolíticamente.Estohasidopresentadocomounacrisisdelcorporativismo.Peroestacrisisnosignifica,comocreenlosneoliberales,quesignificaunacrisisdelcomponenteasistencial.MásqueladesaparicióndelEstadodelBienestardeloquesetrataesdeunanuevaarticu-lacióndeloeconómicoylapolíticasocial(Lautier1993,103-114;1995a,46)através de políticas neoasistenciales.

Sinembargoesteesunprocesocomplejo,queconfrecuenciaseesquema-tiza.SesueleafirmarqueelpactoentrelostrabajadoresorganizadosyelEstado,durantelavigenciadelModelodeSustitucióndeImportaciones,cayódentrodelcorporativismo,yquelaspolíticasquesedirigieronhacialapoblaciónporfueradedichomarcocayerondentrodelclientelismoy/oelpopulismo.Esasclasificaciones sonpartedel análisis,pero tambiénhayque señalarqueestemodelo de política social fue el resultado de la formación de alianzas multicla-sitasquesebasanenlaincorporaciónselectivadeobrerosorganizados,capasmediasorganizadas,ysectoresdelaburguesíaindustrialmoderna,alrededorde

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unproyectodedesarrollo.Cadasectorrecibiólasprestacionesdeacuerdoasupoderpolítico.EnEuropalaconsolidacióndelEstadodelBienestarfueposibleporquesediounasalarizaciónmásextendidayporquepolíticamentefueposibleimponerlascotizacionesmásalládelosasalaridos.

SibienenlaregiónnoexistióunEstadodeBienestaruniversal,yelcom-ponentedepolíticasasistencialistasha sido importante,de todas formas, sepresentaundesmontede los componentesuniversalistasqueexistíanen lapolíticasocial,yunaradicalizacióndelaspolíticasasistencialistas.Sobreestotrataráelcapítulo3.Existendosfactoresquesonimportantesenlaexplicacióndeestaevolución.Elprimeroconsisteenunaprecarizaciónmásprofundadelarelaciónlaboral;elsegundo,serefierealacrisisdeladeudaquesepresentóapartirdecomienzosdeladécadadel80.Losefectosrecesivosquedichacrisistuvo(ysigueteniendosisetieneencuentaqueladeudaexternaestávigente)sobre laeconomíadebilitaron lacapacidadfiscaldelEstadoparaasumirsusobligacionessociales;además,lacrisissometióalaregiónalascondicionalida-desdelosacreedoresinternacionales.Talescondicionalidadespresionaronlasprivatizaciones,elrecortedelgastosocial(aunquealapostreaumentoenmu-choscasos),yqueéstefueraasignadoconcriteriosselectivos,loquesetradujoenelénfasisenlaspolíticasasistencialistas.Sobreestosehablaráenelcapítulotercero.Porahoraseharáreferenciaalaprecarizaciónlaboral.

1.3.5.1 Precaridad laboral e informalidad

A la precarización laboral, que en el caso de América Latina se presenta deformamásmarcadarespectoalospaísesdesarrollados,hayquesumarelfenómeno de la informalidad. Vimos cómo la contratación laboral cada vez mástomalaformaderelacióncomercialendondedesaparecenlosderechossociales. El empleo se vuelve inestable con períodos de desempleo, trabajo tem-poral,pequeñostrabajos,recursosdelaasistenciasocial,rebusque.AlrespectoPalomino(pp.17-25)indicaqueactualmenteloscontratoslaboralesseestántransformando en contratos de compra de servicios por parte de las empresas, lo que se inscribe en el proceso de mercantilización de las relaciones sociales. Enestecasolostrabajadores(malllamadoscontratistas)sonclasificadoscomoautónomosoindependientesydebenasumirdirectamentesussegurosdesaludypensiones.Dichaautonomíasignificaunaindividualizacióndelasrelacionesdetrabajo,eimplicalaausenciadeespaciosdenegociaciónydederechosdenaturalezacolectiva.Estetipodetrabajadoresseconstituyelamayoría,ypre-dominanlasformasdetrabajo«clandestino»o«noregistrado».Porotrapartelostrabajadoresqueconservanlasgarantíaslaboralessonungrupocadavezmásreducidoyminoritario

Loqueseacabadeseñalarnosllevaalaconclusiónquenosepodrácontarconunsistemadeprotecciónsocialbasadoenlacotizacióndeestiloclásico,quesuponelaparejasalariado/derechossociales.Aelloseagregalatoleranciaestatal

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frentealosquenocotizan(Lautier2003,536).Enelcapítulo2mostramoslascifrasendetallesobreelmercadolaboral,dedondeextraemosalgunas.Enlaregiónentre1990yel2002,decada100nuevosempleoscreados66sedieronenelsectorinformal,ysólo44de100asalariarostuvieronaccesoaserviciosdeseguridadsocial28. Los contratos de trabajo no escrito aumentaron, por ejemplo en1996sesituaronen46.3%paraBrasil,ylostemporalestambiénlohicieron,porejemploerandel69.5%enEcuadorparalasempresaspequeñas.Asuvezseobservaundeteriorogeneraldelosingresosmediosdelapoblacióneconó-micamenteactiva(vergráfico2.8,cap.2).

Detrásdeestefenómenodeldeteriorodelarelaciónsalarialseescondeeldelainformalidad,yresultadifícildiferenciarunacosadelaotra.Setratadeunsectormonetarizado,queproducebienesyserviciosparaservendidos(MathiasySalama1983,61).Esunsectorheterogéneo,porqueconsiderades-delostrabajadoresporcuentapropia,hastalasempresasdemenosde5o10trabajadores. Allí se podrían incluir desde productores artesanales, por ejemplo zapateros,costureras,pequeñosrestaurantes,hastaempresasmásintensivasencapitalytecnologíacomoporejemplolasdeserviciosdecomputación.Losprimerospuedenteneruncomponentedetrabajodoméstico(nomercantil)muyimportante,mientrasqueestecomponentenoexistenormalmenteenelsegundogrupo.LainformalidadnoesunfenómenonuevoenAméricaLatina,ypuedecontener elementos de formas precapitalistas de producción, desarrollo débil de larelaciónsalarialylaprecarizacióndelamisma.Entrelasdécadasdeltreintayladelsesentasepodríadecirqueloquesellamainformalidadestabaexplicadoporlamigracióndelcampoalaciudadenlacualunagranpartedelapoblaciónno pudo desarrollar una relación salarial fuerte, mientras que el aumento en las tresúltimasdécadassepuedeentendermásporlavíadelaprecarizacióndelarelaciónsalarial.Precarizaciónnosóloresultadodeldesmontedelasgarantíassociales, sino también de la crisis económica.

Cuando la informalidad se la analiza desde el enfoque tradicional de la ilegalidadsurgeelproblemade la fronteraque separa la informalidadde lacriminalidad, enespecial elnarcotráfico, el contrabandoy la corrupción.Sesupondríaquesetrataríadedistinguirlasactividadesilegalesquesonlícitasensunaturaleza,delasquesonilícitas.Peroexcluirlasactividadesilícitasponedepresenteelproblemaqueenlossectoresmáspauperizadosdichasactividadesjueganunpapelimportante.Eselcaso,porejemplo,delaproduccióndehojadeCocaenlospaísesandinos,ocuandoeldinerodeladrogaseconvierteenunafuentemuyimportantededesarrollodelaeconomíalocal(Lautier1994,99,108-111).Porejemplo,losbaronesdeladrogadesarrollanactividadescomunalesenbeneficiodelgruposocialdesuinfluencia,talescomolaconstruccióndebarrios,canchasdefoot-ball,alcantarillado,etc.Enelcasodelcontrabando,lasredesdedistribuciónestánvinculadasconelcomercioabajaescala.

28 Ambas cifras suman 100% pero son independientes.

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Conceptualizar la informalidaddesdelaópticadela legalidadllevaadosplanteamientos opuestos. Para unos es resultado de la baja capacidad de control delEstado;paraotros, los liberales,delexcesodecontroldelEstado(Lautier,99).Estosúltimosaleganquelasregulacionesycontrolesasfixianlaactividadproductiva,loqueobligaalosagenteseconómicosaevadirlasregulacionespararealizar sus actividades económicas, que es lo que viene a constituir la caracterís-ticadelsectorinformal.Conbaseconestediagnósticoseñalanquelaformadereducirlainformalidadesdesregulandolaeconomíaydesmontandoelinterven-cionismoestatal(DeSoto1987).RespectoaquienesconsideranlainformalidadcomoresultadodelafaltadecontroldelEstado,hayquedecirqueellopuedesertantolacausacomoelefecto.Porejemplo,esunefectocuandoexistenactivida-des económicas que por su naturaleza escapan al control del Estado, tales como elnarcotráficooelcontrabando,lascualesleimponen«suley»alEstadoenlaszonasquecontrolan.LainformalidadnonecesariamentehayqueverlacomounsignodedebilidaddelEstado.PuedesertoleradaeinclusopromovidadesdeelEstadoporrazonespolíticas,delascualesLautier(pp.106-107)señalados:(1)Permite crear una dependencia e individualización de comportamientos propicios alasformasclientelistasypatrimoniales,comoporejemploelvendedorcallejerosinpatente,quedeberenogociarconstantementesupresenciaconelfuncionariodeturno.(2)Laausenciadecontrolsobreeltrabajodoméstico,queenmuchoscasosessuperiorennúmeroalempleoindustrial,esunamaneradereproducirrelacionesdetrabajodetipopaternalistaydeconcitarelapoyodelasclasesmedias.Podríamosagregarunatercerayesquelainformalidad(3)permitelasubsistenciadegrupossocialesaloscualeselEstadoesincapazdeencontrarlesoluciones.EnciertaszonaselEstadopuedetenerelcontroldelordenpúblico,peropuedenosercapazdegravarciertasactividadeseconómicas,nideasumirsupapelenmateriadeempleoyserviciossociales,demaneraquedebedejarquesedesarrollelaeco-nomíainformal,einclusounajusticiaypolicíaparalelas(Lautier,100).

Lainformalidadesuntemadediscusiónsobreelcualhaymuchoquedecir,yenestetrabajonotenemoselementosparaavanzarmásalrespecto.Loquesequiereanotar,enloqueaquíinteresa,esquelainformalidadsignificaelretornoala participación del trabajo familiar en la reproducción de la fuerza laboral, como enelfeudalismo,conladiferenciaquelaproducciónsehaceenunaeconomíademercado(Cortés2000:611),locualeximealEstadodeproveerdeformacolectivaesascondicionesdereproducción,quefueloquedióorigenalEstadodeBienestaren el pasado

1.3.5.2 ¿Es posible?

SisecomparaelEstadodeBienestarenAméricaLatinarespectoaldeEu-ropasepodríadecirqueesmáspequeño,ydetipobismarckianosisetieneencuentaquelacoberturadelaseguridadsocialsólollegabaalaclasetrabajadoradelsectorformal(Rodríguez,55).Sinembargo,másqueunproblemadegrado

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dedesarrollodelEstadodeBienestar,setrataquelamayorpartedeltrabajoasalariadonohaestadocubiertoporderechossocialesgarantizadosdesdeelEstado,yportantohaestadoexcluidadelaseguridadsocial.EnestecasosetrataríadeunEstadodeBienestarParcelado,quetieneunacoberturarestringidaparaunsegmentominoritariodelapoblación,peronounEstadodeBienestarUniversal si se toma la población en su conjunto. Parcelado en el sentido que los beneficiossocialesseextiendenparcialmenteadeterminadosgrupossociales,gruposquedespuésdelacrisisdecomienzosdelos80fuerondenunciadoscomoprivilegiados(SalamayLautier,253)(Lautier1993,106).

Talesdenunciasbuscabanenfrentaraquienesestabanexcluidosde losbeneficiossocialescontralosquegozabansupuestamentedelosprivilegiosfa-vorecidosdesdeelEstado.Laspolíticasdeajustedieronungolpedegraciaalautopíasegúnlacuallospaísesnodesarrolladospodríanaccederalamodernidadsocial desarrollando un tipo de protección social como la de Europa occidental. Lacrisisyelabandonodelproyectodedesarrollonacional,acambiodebuscarlainsercióninternacionalconquistandonichosdemercadomundial,graciasalacompetitividaddeprecios,hahechoquelosderechossocialessedenunciencomoprivilegiosqueencarecenlaproducciónyrestancompetitividad,haciendoaparecerelEstadodeBienestarcomounarcaísmo,sinqueexistaotrodiscursoalternativoalapropuestaneoliberal(Lautier,107).

Las limitacionesde la intervencióndelEstadoenAméricaLatinaestánrelacionadas con el bajo desarrollo de las fuerzas productivas. Un Estado de Bienestarrequieredeunaeconomíadesarrolladayconunaltogradodesalariza-ción,queseacapazdeproducirlosingresosfiscalessuficientesquedichotipodeEstadodemanda.Señalarqueeselexcesodeintervencionismoestatalelquehaentorpecidoeldesempeñoeconómicosignificainvertirelordendelosfactores.Y con los procesos de desalarisación, precarización el empleo, informalización, lossistemasdeprevisiónsocialbasadosenelaseguramiento, incluyendo lossistemasprivadosqueahorasepromueven,notienenfuturoporquesuponenunarelaciónsalarialestableycreciente.Estosignificaquelasreformasbasadasenlaprivatizacióndelaseguridadsocialtienenunfuturomuyinciertodesdeestepuntodevista,sinconsiderartambiénsudependenciadelamarchadelosmercadosfinancieros,comoveremosenelcapítulosiguiente.

Uno de los problemas que tuvo el proceso en América Latina fue la ausencia deunareparticióndelasgananciasdelaproductividadentreasalariadosyempre-sarios(trabajoycapital),quefueloquepermitióenEuropaelsurgimientodelos«treintagloriosos»,elcírculovirtuosodelfordismo.Allí,estareparticióndelasgananciasdeproductividadsedionosóloatravésdelsalariodirecto,sino,sobretodo, del indirecto, mediante las prestaciones sociales. En la América Latina no sediodicho«círculovirtuoso»porlaprecariaextensióndelarelaciónsalarial.Eldesarrollodeenmercadointernodébilhizoquesedesarrollarauncapitalis-modébilyenconsecuenciaunEstadodébil.Nosóloporquelosregímenesdeaseguramientoteníanunabajacoberturaenrazónquelapoblaciónasalariada

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que contribuía era una fracción de la población trabajadora, sino también la debilidadfiscaldelEstadohizoquesucapacidadparaproveerasistenciapúblicafueralimitada.Enlaregiónlosaumentosdeproductividadsólofuerontraslada-dosdeformaresidualenapoyospresupuestariosalascajasdeaseguramiento,apoyosqueeranretiradoscuandosepresentabandificultadesfiscales,situaciónquesehizodramáticaapartirdelacrisiseconómicaacomienzosdeladécadadel80(Lautier2002a,10-12).

LacrisiseconómicadelasdosúltimasdécadashallevadoaquelascajasdelEstadonohayansidocapacesdegarantizar elpagode laspensiones,nihayanpodidogarantizaruna integraciónvitaliciade los trabajadoresdentrodelasalaramiento.Amedidaquelosdespidoslaboralesaumentanlosderechossocialescesan.Esto llevaaundeteriorode la legitimidaddelordenpolítico.Si a estoagregamos lavalorizaciónde la informalidadcomouna soluciónalosproblemasdeempleoydeingresos,lalegalizacióndelasinvasionesafaltadeunapolíticadehabitación, latoleranciaconlasexportacionesdeladrogaporquesonunsoportedelabalanzadepagos,elEstadoterminadenigrandodesupropioDerecho,aceptandosutrasgresión.Enestecontextoaparecieronformas no estatales de justicia, como por ejemplo los escuadrones de limpieza social,organizacionesmafiosas,yenelcasodeColombiaelfortalecimientodelosgruposarmados(de«derecha»e«izquierda»).Lasociedadsehaconducidohaciaalcaos(Lautier1993,117).

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Capítulo 2Financiarización:Un nuevo orden social y político

2.1 Introducción

Enelcapítuloanteriorseseñalóquelaprotecciónsocial,comounapolíticaestatal,surgióconeldesarrollodelmododeproduccióncapitalista,enlamedidaenquelamercantilizacióndeltrabajohumanocondujoaladisolucióndelosvín-culossocialestradicionalesqueeranlosquesuministrabandichaprotección.Sinembargoestaesunaafirmacióngeneralporqueelmododeproduccióncapitalistaseexpresaendiferentesregímenesdeacumulación,porqueexistenparticularida-desnacionales,comotambiénmodalidadesnocapitalistasquesonintegradasaunrégimendeacumulacióncapitalista.Todoestoincideenlaprotecciónsocial.Enelcapítulo1vimoscómolasparticularidadesnacionalessonimportantesenladeterminacióndelapolíticasocial.Estosirveparaseñalarqueladominacióndelcapitalfinanciero,queeslacaracterísticaprincipaldelcapitalismoactual,tieneasuvezefectossobrelaprotecciónsocial:LosFondosdePensionessonlosprincipalesinversoresinstitucionalesenlosmercadosfinancierosdecapitales,lasaludylaspensionespasanaseradministradasporintermediariosfinancie-ros(enelcasodelasaludatravésdeaseguradores),yelgastosocialsetienequesometeralasnecesidadesdelosajustesmacro-financierosyalpagodeladeudapública.Antesdeabordartalesefectos,locualseharáalolargodetodoel trabajo, inicialmente se quiere ampliar lo correspondiente a la dominación delcapitalfinanciero,oloquesehallamadofinanciarización.

Lafinanciarizaciónsignificaqueenelprocesoeconómicolalógicafinancierasesobreponealalógicaproductiva.Esunfenómenoquesepuedeapreciardesdeel punto de vista cuantitativo por el aumento sin precedentes de las transacciones decarácterfinanciero,ydelcualitativoporquedeunlado,elcomportamientodelasempresasylosinversionistassedirigemásabuscarrentasfinancierasquegananciasenelprocesoproductivo,ydelotro,porquelapolíticaeconómicaprivilegialaobtencióndeequilibriosmacrofinancierosatravésdeprogramasdeajustequeseorientanacrearunexcedenteenlabalanzacomercialquepermitagenerarlasdivisasparahacerlastrasferenciasdefinancierasalosacreedoresfinancierossacrificandootrosobjetivos,comoporejemploeldelcrecimientoeconómico.Peroparadójicamenteeselmismocapitalfinancieroquienreclamalosequilibriosmacrofinancieros,yelquepropicialosdesequilibriosalestimularburbujasespeculativasquegolpeanalospaísesproduciendoefectossocialesyeconómicosnegativos,loquehasidoelcasodeAméricaLatinaenlasdosúlti-mas décadas.

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ElascensodelcapitalfinancierocomopodereconómicoypolíticovaalaparconladisminucióndelasoberaníaeconómicaypolíticaporpartedelosEs-tados nacionales. Este ascenso se materializa a través de una serie de reformas institucionalesquesepromuevenconundiscursoaparentementetecnocráticoque tiene por objeto esconder la naturaleza política del proceso, al pretender presentarlasreformascomounasuntotécnico.Talesreformasconducenauncambioenlaregulaciónpúblico–estatal,cambioqueafectaelrégimenfiscal,elarregloinstitucionalylaspolíticaspúblicascomoveremosmásadelante.Yenlamedidaenquedicharegulacióncambia,tambiénlohacelaprotecciónsocialcomoconsecuenciadelosprocesosdeprivatizaciónydeajustefiscal.Aquíva-mosadestacarquelasreformasenlaregulaciónpúblico–estatalpromuevenundebilitamientodelosEstadosNacionalesatravésde:(1)Erosionarsucontrolsobrelaemisiónmonetaria,(2)fortalecerlospodereslocales,y(3)privatizarunaparte de sus funciones. El resultado de todo este proceso, para América Latina, hasidoeldeteriorodesuscondicionessocialesyeconómicas,comoloveremosalfinaldelcapítulo.

Elfenómenocuantitativodelaugedelmercadofinancierohasidoreseñadoendiversostrabajos,entrelosquesepuedendestacarlosdeChesnais(1994,1996),Guttman(1994,1996),Salama(1996,1998),Serfati(1996,2000)yPli-hon(2003).Aquínosevaahacerunapresentacióndetalladadeesteaspectoyremitimos al lector a las fuentes citadas, pero sí vamos a destacar lo que interesa paraelpresentetrabajo.Ladominacióndelcapitalfinancieroestárelacionadaconlagranmasaderecursosquecirculaenlosmercadosfinancierosbuscandoafanosamente obtener rentas. Antes de pasar a las cifras para una mejor com-prensióndelproceso,esconvenientehacerunabrevepresentaciónacercadelorigendelfenómeno.

Elorigendeesamasafinanciera tienequever conenel abandonodelrégimendeparidadesfijasen1971,otambiénllamadopatrónoro-dólar.DichorégimenfueelqueprevalecióapartirdelacuerdodeBrettonWoodsde1944,ladivisaclaveeraeldólarylaautoridadmonetariaestadounidenseseobligabaamanteneruntipodecambiofijoequivalentea35dólareslaonzadeoro,mien-traslasdemásmonedasmanteníanuntipodecambiofijorespectoaldólar.Deallíelnombredeparidadesfijas.AsípresentaAgliettaeltema:«Únicamenteeldólar podía convertirse en oro. Las otras divisas declaraban su paridad en oro o en dólares, pero era necesario defenderlas contra el dólar en los mercados de cambios.EnelsistemadeBretton-Woods,eldólareradirectamentelaunidaddecuentainternacional»(Aglietta1986,85).

DichosistemaleotorgabaaEstadosUnidoselpoderdecomprauniversal:La divisa estadounidense era aceptada como moneda de compra en cualquier lugardelmundo,ydichopaísteníaunacapacidaddegastoilimitada(omásbienlimitadaporlacapacidaddeabsorcióndelrestodelmundo)porquenoteníarestricciónmonetariaexplícita,sólolaconvertibilidaddeldólarenorocuandoseleexigieraporunbancocentraldeotropaís.Enefectolacapacidaddegasto

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dedichopaíssefueexpandiendo,ydurantelosañossesentasurgióuncrecientedéficitcomercial,quealfinaldeladécada,seaceleróporlaserogacionesquecausabalaguerradeVietnam.DeacuerdoconAglietta(p.92),lasalidadedivisasendichadécadafueenpromediodetresmilmillonesdedólaresanuales,conunatendenciaascendentealfinal1. Los bancos centrales de los países desarrollados acumularon stocksdedivisasendólares,yexigieronlaconversióndelosdólaresenoro,loqueprodujounareduccióndelasreservasenmetálicodelanacióndelnorte.Sinembargo,en1971laadministraciónNixondecidióromperconelcompromisodeBrettonWoodsdehacerefectivoelrespaldoenoro,yelsistemacolapsó(Cooper1988,93).SegúnAglietta,esta«decisiónnorteamericanacolocólahistoriamonetariasobretierrasvírgenes,alcortarlasúltimasraícesqueuníanlamonedaaloro,yalextirparelúltimopapelactivoqueeloroconservabaenlosbancoscentrales»(p.114).

Sinembargo,conlaeliminacióndelpatrónoro-dólar,losEstadosUnidosperdieronelmonopoliodeemisióndedivisasinternacionalesyterminóelrégi-mendelasparidadesfijas,pasandoaunodeparidadesflexibles.Sibieneldólarcontinuósiendoladivisainternacionalqueconcentrabalamayorpartedelastransaccionesfinancieras,surgieronotrasmonedasdivisas,talescomoelYen,elFrancofrancés,elMarcoalemán.Unefectoadicionalesquelainstauracióndelrégimendeparidadesflexibles,algenerarincertidumbreenelvalorentrelasdiferentesmonedas,condujoalsistemafinancierointernacionalacrearproductosfinancierosdirigidosaadministrarelriesgo.Secrearonproductossofisticadosindexadosalainflaciónolatasadecambio.Estoprodujounaproliferaciónim-portantedenuevasformasmonetariasemitidasporlosagentesfinancieros,másalládelcontroldelEstado(derivados,futuros,opciones,swaps,etc),formasquealapostre,terminaronporconvertirseeninstrumentosespeculativos(Salama1988,37;1996,224-225)2. Una característica de ese proceso es que el principal agentedelosmercadosfinancieroshansidolosFondosdePensiones,yelprinci-palpapeldeespeculaciónlostítulosdedeudapública.Enelcasodeladeuda,ladependenciadelosgobiernosparasufinanciamientodelosmercadoscapitaleshacequesusdecisionesfiscales(entreellaslasqueafectanelfinanciamientodelapolíticasocial)pasanadependerdela«opinión»detalesmercados.

Lacreaciónde losproductosfinancierosy laemisióndemonedadivisa(lasdos cosasno son independientes), conel rompimientode lasparidadesfijas,produjouncrecimientoextraordinariode losmediosdepagoquehizo

1 En los primeros años, cuando existía superávit comercial (aunque decreciente), la salida de divisas se daba como resultado de la exportación de capitales.

2 El patrón oro-dólar, al funcionar con el sistema de paridades fijas, hacía que el manejo de la tasa de cambio de los países dependiera en mayor grado del nivel de reservas del banco central, con ajustes en las regulaciones cambiarias y en los principales agregados macroeconómicos. El esquema posterior, que es el vigente, al funcionar con las paridades flexibles, hace que los desajustes se corrijan de manera preferencial con financiamiento internacional.

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quelacirculaciónfinancieraalcanzaraunvalordesproporcionadorespectoalacirculacióndebienesyservicios.Estecrecimientosepuededetectaratravésdel(1)mercadointernacionaldedivisas,enelcuallasdivisassonintercambiadasentreellas,yel(2)mercadointernacionaldecapitales,enelcuallasdiferentesmonedas son objeto de operaciones de crédito.

El mercado de divisas es en principio un mercado interbancario, porque las operacionessonrealizadasporbancos,yel80%esrealizadopor40estableci-mientosenlasprincipales8plazasfinancierasdelmundo.Elvolumendiariodelastransaccionesfinancierascasisetriplicóentre1989y1998,alpasardeUS$0.6a1.5billones(equivalentealPIBanualdeFrancia).Esprecisoanotarqueparael2000seobservaunacaídadel25%comoresultadodelacreacióndelEuroyenconsecuencialadesapariciónde11monedasenEuropa(vercuadro2.1).El75%delastransaccionessehacendólares.Contodo,latendenciageneralesalaumen-todelvolumendetransaccionesdedivisas,yseestimaqueal2002elvalordetalestransaccionesfue60vecessuperioralintercambiointernacionaldebienesyservicios.Demaneraquedecada60dólaresquesetransanenelmercadodedivisas,59financianoperacionesfinancierasysólounooperacionesreales.Lamayoríadelastransaccionesendivisastieneunhorizontemuycorto,másdel80%delastransaccionesdanlugaraunaoperaciónensentidoinversoenmenosdeunasemana.Todoestopermiteverelcarácterespeculativodeestemercado.

En cuanto al mercado internacional de capitales, también se observa un crecimientoalto.Estemercadoseorganizaentrescompartimientos:losprés-tamosbancariosinternacionales,lasobligacionesinternacionales(títulos)ylosinstrumentosmonetarios.Entre1985y2002lospréstamossehanmultiplicadopordiez,alpasarde1.2billonesdedólaresa12.7,ylasobligaciones(títulos)por15alpasarde0.6billonesdedólaresa8.8(vercuadro2.2).Seobservaundesarrollomásrápidodelmercadodelostítulosqueelmercadobancario.Losprincipalesprestatariossonlasempresas,losbancosmultinacionalesylosEstados.Estosúltimosjueganunpapelmuyactivoenelmercadodelostítulosparafinanciareldéficitpúblico.Delladodelosprestamistas,elrolmásimportantelojuegan

Mercado de divisas diario de los princiaples países(Promedio diario, miles de millones de dólores -millardos- de Estados Unidos

Categoría de instrumento

Transacciones de contado1

Transacciones a término1

Total

Fuente: BRI. 1989-1998 tomado de ATTAC (2000), 2000 tomado de Plihon (2003)

Abril 1939 Abril 1939 Abril 1939 Abril 1939 Abril 1939

350

670

590

240

600

820

400

900

1190

420

450

1500

520

650

1100

Cuadro 2.1.

1 Comprende vacíos estimados en las declaraciones

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César Giraldo

Financiamiento internacionalMonto en millardosa (miles de millones) de dólares

Activos Bancarios internacionalesb (préstamos)

Obligaciones Internacionales (títulos)

Instrumentos monetarios

Fuente: Banque de Règlements Internationaux. Tomado de Plihon (2003:72)

1985 1990 2002

1.181

572

----

6.298

1.489

89

12.694

8.781

438

Cuadro 2.2.

a: Neto de reembolsos. b: De los países declarantes al BRI, neto de operaciones interbancarias.

losbancosylosinversoresinstitucionales.Sedestacalafuertepresenciadetalesinversores sobre el mercado de títulos, entre los que sobresalen los fondos de pensiones.Losactivosfinancierosadministradosporlosinversoressondegranmagnitud,en1998secalculaqueelmontoascendíaa30billonesdedólares,valorsuperioralPIBdelosprincipalespaísesindustrializados(Plihon,70-73).

Laenormeofertaderecursosfinancieroslesgeneraalosmercadosfinan-cierosinternacionaleslanecesidaddecolocarlos.AlrespectoAgliettaen1986señalabaque«elfinanciamientoporpartedelsistemabancariodelosdéficitdetodoelmundoytodafugadecapitalesencualquierpaís,seconvierteenunfactordeexpansióndelaliquidezinternacionalquevieneaconcentrarseenlasmanosdealgunosacreedores»(pp.117-118).Inicialmente,duranteladécadadel70ycomienzosdeladel80,losrecursosfluyeronmediantelaformadecréditosbancarios, una parte de los cuales fue a parar a los países menos desarrollados hastaqueseprodujolacrisisdeladeudaexternade1982.Posteriormentelosinversoresdelospaísesdelcentro(fondosdepensiones,lasaseguradoras,truts deinversiones,ydirectamentelastesoreríasdelasempresas)fueronsustituyendoalosbancosenlacolocacióndefondos(Martínez1996,85-87).

ContinuandoconAglietta(2000)enelesquemaanteriora1971,eldelasparidadesfijas,elmanejodelasreservasendivisaserafuncióndelosgobiernosconreglasestrictas,controldelosmovimientosdecapitales,yfinanciamientodelosdéficitsconreservasoficialesdelBancoCentralauntipodecambiofijo.Coneldesmontedelcontroldecambiosylaadopcióndelostiposdecambiosflexiblesapartirde1971,seliberaelflujointernacionaldecapitalesyelmovimientodedivisaspasóaserreguladoporlosmercadosfinancieros.Losdéficitgemelos(fiscalycuentacorriente)pasaronaserfinanciadosporelcréditointernacionaldelosbancosylosmercadosdetítulos.Elfinanciamientodelaseconomíasna-cionalespasóadependerdelainestableopinióndelosinversoresfinancierosconrespectoalasostenibilidaddelasobligacionesfinancierasexternas.NosdiceLordon(1997,20-22)quelosmercadosfinancierossonlafiguramáspoderosadelaopiniónglobalhastaelpuntodetenerlacapacidaddedesestabilizaruna

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Composición de la deuda externa pública y/o con garantía pública a acreedores privados 1970-2000

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Deu

da p

úblic

a ga

rant

ía (

porc

enta

je)

BonoBancos

Años

Gráfica 2.1.

economía.Silafinanzaopinaqueunapolítica«noesbuena»expresarásudes-acuerdoatravésdelatasadeinterésylatasadecambiollevandodichapolíticaasufracaso,autovalidandodeestaformasuopinióninicial.Talautovalidaciónhacequelapolíticaeconómicaseaprisioneradelaopinióninciertadelosmer-cadosfinancieros,yportantosujetaalaindeterminación.

Convienedestacartreselementosdelprocesoquesonútilesparaelanálisisqueaquísepresenta.Primero,elcontroldelosmercadosfinancieroscadavezesmenosmanejadoporunsistemajerarquizadodebancos,ycadavezmásporunsistemadescentralizadoadministradoporoperadoresfinancieros(AgliettayCartelier2002,244-245);segundo,sepresentaunaproliferacióndemone-dasdeorigenprivado;ytercero,losbonosdedeudapúblicajueganunpapelcreciente en los mercados de capitales. Estos tres elementos incidieron en el financiamientodelosEstados.Estosdebieronemitirbonosdedeudapúblicaparafinanciarsusdéficitsparaatraerlosrecursosdelosagenteseconómicos,quienes estaban buscando títulos de rentabilidad elevada. Para el caso de las economíasemergentes,lospapelesdelEstadodebieronseremitidoscontasasdeinterésindexadas,quecompitieranconlarentabilidaddelosdemáspape-lesfinancieros(Salama1996,224-225).Asuvez losFondosdePensionesseconvirtieronenelprincipalcomprador(noelúnico)detalesbonos,loscualesse convirtieron en el principal instrumento individual de especulación de los mercados,ydeacuerdoconChesnais(1996),constituyenla«espinadorsal»delosmercadosfinancieros,yaqueenestospapelesestabandepositadosen1994cercadel30%delosactivosfinancierosmundiales.Concifrasmásrecientesse

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Gráfica 2.2.

Saldos de deuda pública en economías emergentes: 1996-2001 (miles de millones de dólares)

1.800

1.700

1.600

1.500

1.400

1.300

1.200

1.100

1.000

Ańos

Mill

ard

os

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Externo

Doméstico

Fuente: Banco Mundial (2003) p. 54. Tomado de http/www.wordlbank.org/prospects/gdf2003/GDF_vol_1_web.pdf

puedeverquelaimportanciadelosbonospúblicosenlosmercadosdecapitaleshaaumentado.Sisemiralagráfica2.1seencuentraque,enloquecorrespondeadeudapúblicaocongarantíapública,talesbonospasaronderepresentarmenosdel10%delosactivosdelosacreedoresprivadosexternosentre1972y1989,aseraproximadamenteel65%enel2002.Respectoalosbonosdedeudapúblicainterna,enlagráfica2.2sepuedever,queparaelcasodelasllamadaseconomíasemergentes,seencuentrauncrecimientoaceleradodeladeudapúblicainterna(prácticamenteensutotalidadexpresadaenbonos)apartirde1999;enel2001estadeudayarepresentabael60%deltotaldeladeudapúblicadeestospaíses,superandoaladeudaexternapública,apesarqueéstaúltimatambiénesaltaen este tipo de economías. Las cifras presentadas nos permiten constatar que losbonosdedeudapúblicajueganunrolmuyimportanteeneldesarrollodelosmercadosfinancieros.

UnelementofinalquedebesertenidoencuentaesquetodoelprocesohageneradounarelaciónasimétricaentrelosPaísesDesarrolladosrespectoalosquenoloson.Elbalanceentrelosdosgruposesdeunatransferencianetaderecursosfinancierosdelossegundoshacialosprimeros,queenelaño2001alcanzóelvalordeUS$333milesdemillones(cuadro2.3).Esaasimetríarefuerzaladesigualdadquesehaacentuadoentrelospaísesmáspobresylosmásdesarrollados.Mientrasque1980los1.300millonesdehabitantesdelospaísesmáspobreseran22vecesmenosricosquelosdeEstadosUnidos,enel2000loeran86veces.HaciendoelPIBporhabitanteenelmundoiguala100en1980,ycomparandodichoañocon1999,mientrasEstadosUnidosha

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Transferencias financieras netas del conjuntode países en desarrollo en el 2001

ConceptosAyuda pública para el desarrolloTransferencia de los migrantesGanancias repatriadas por las multinacionalesServicio de la deuda

+51+53-55-382

Total -333

(millardos de dólares)

Fuente: Banco Mundial, Global Development Finance 2002. PNUD, Rapport mondial sur le dévelopment human 2002. Tomado de Millet y Toussaint (2002, 102).

Cuadro 2.3.

crecidode482a637,ylospaísesderentaaltade406a526,lospaísesderentabajahandisminuidode13a8,ylosrentamediade83a403 (Torres2003,323).

Lascifrasmostradasatráspermitenafirmarquesepresentaunaugedelaactividadfinanciera,queenvalorsuperavariasveceselquecorrespondeala economía real. Los inversores institucionales reciben el dinero para comprar otrodinero,obteniendounrendimientofinanciero,comoporartedemagia.Losrecursosfinancierossereinviertenenactividadesfinancieras,comosilofinan-cieroprodujerabeneficiosensímismo.«Eldineropareceentoncesengendrardinero»diceSalama(1998,70).Talesinversorescadavezejecutanmenoslatareatradicionalderecibirrecursosparafinanciarinversionesreales.ComoseñalaTorres«Yanooperancambiandoelpapelpormercancíassinopapelporpapel»(p.310).Paratalesinversionistassunegocioresideenvendercuantoanteslostítulosquerecibenyobtenerlagananciamáselevadaposible.Talestítulos,quesonactivosfinancierosdelosinversoresinstitucionales,sonporotrolado,pasivosfinancierosdelasempresas,losgobiernos,ylasfamilias,cuyocomportamientoseafecta.Hablaremosdelosdosprimerosacontinuación,yluegoseñalaremosquelaconcentracióndelosrecursosenlasactividadesfinancierashacequelosrecursos dejen de destinarse a las inversiones productivas, lo cual debe redun-darenundeteriorodelaproductividad,peroesedeterioronosehaobservadoporloscambiosorganizacionalesintroducidosylosavanceseninformáticaytelecomunicaciones,sobreloquesevolverámásadelante.

Empezando por las empresas, tales inversores son sus acreedores bajo la for-ma de propietarios de acciones o títulos emitidos por ellas, o directamente como prestamistas,ylesexigengenerarelmayorbeneficioinmediatoposible.Creanuna especie de corporate governance el cual ejerce una presión «impersonal» paraaumentarlarentabilidadfinanciera.Paraelloseconstruyeuncuerpodereglasylaadopcióndecontratos(implícitosoexplícitos)conelobjetodealinearelcomportamientodeladirecciónempresarialaestepropósito.Sepuedehablarentoncesdeunafinanciarizacióndelasempresasenelsentidoqueserediseña3 De acuerdo a la clasificación del Banco Mundial

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César Giraldo

suorganizacióninternaalasdemandasdelarentabilidadbursátil.ComoseñalaOrléan(1999)«Seasisteaunasumisióndelaproducciónalosprincipiosdelaliquidezfinanciera:lacaracterísticadelcapitalcomoinmovilizaciónpodríasertotalmenteeliminadaysubordinadapor la liquidez»(p.216).Los fondosdepensionesestadounidensessonlosquemáshanentradoenestadinámicadeexigirlerentabilidadfinancieraalasempresas.

Lasempresas,paragarantizarlarentabilidadqueselesexige,debenaplicarpolíticas de downsizing que tienen por objeto la reducción de costos sobre la base delacontraccióndelaempresa(simplificacióndelaestructura,reduccióndeni-veles),licenciamientodetrabajadoresymoderacióndelossalarios,perotambiénintensificacióndeltrabajo,flexibilizacióndelosestatus,reorganizaciónproductiva,deslocalización,etc.Elpoderfinanciero(accionistas,poseedoresdetítulos,acree-dores)reclamaunaespeciede«ingresomínimogarantizadodelcapital»,yelloimplicalaexclusióndelosasalariadosdeunapartedelvaloragregado.Lasempre-sassonpresionadasagenerarganancias,lanormaactualesdeunarentabilidadmínimadel15%sobrefondospropios,lacualesexigidaporlosadministradoresdelosfondos.Estoinclusollevaalasempresasaprácticasfinancierasparticularesparagarantizartalrentabilidad,comoporejemploel«efectodeapalancamiento»,que consiste en aumentar el endeudamiento para subir el capital propio4(Lordon2000,11-54).Los inversionistasfinancieros tambiénobligana lasempresasasuspendersuspolíticasdediversificación(porejemplointegrarelnegociodelafarmaciaconlaquímica)porqueellodificultaríalaposibilidaddepodertrasladaryvolverlíquidoslosportafoliosfinancierosyaccionarios,yaquelalógicaindustrialenestecasoentrabaríalalógicafinanciera,estoesloquesellamaefectospin–off. Otroefectoquesegeneraeseldelathésaurisation de las empresas, que consiste enquelosdirectoresfinancierosprefierencolocarenlosmercadosfinancierossusexcedentesdetesoreríaenlugardereinvertirenmodernizaciónyreposicióndelacapacidad productiva. Lo que se busca es participar en la repartición de las rentas másquegenerarunagananciaenelprocesoproductivo(Guttmann1996,61-76).

Pasandoalcasodelosgobiernos,losacreedoresdeladeudapúblicaexigenaumentosdeimpuestosyrecortesdelosgastosparagarantizarelcobrodelasacreencias.Seexigeelcambiolalegislaciónfiscal–financiera,detalformaquelosgobiernos sean forzadosaendeudarseen losmercadosdecapitalesynoacudiralosrecursosdelBancoCentral5.Elgobiernoseendeudaatravésdela

4 Capital propio: capital total menos pasivos (entre los que se incluye las deudas). Así, en la relación beneficios sobre capital propio, la relación aumenta al disminuir el denominador porque un aumento de la deuda disminuye el valor del capital propio.

5 Al no existir la posibilidad de creación de base monetaria a través del crédito del Banco Central, la base monetaria que existe se genera a través de la monetización de las reservas monetarias del país. De manera que existe un respaldo en reservas internacionales de la masa monetaria existente. Esto es lo que se llama el «ancla cambiaria» de la moneda. El régimen monetario corresponde a un patrón divisa, que es una especie de patrón oro. El caso más extremo fue el Plan de Convertibilidad argentino, el cual supone una paridad

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emisióndebonosdedeudapública,queseconviertenenelprincipalpapeldelos mercados de capital donde se demanda este tipo de títulos por su supuesto6

bajoriesgo.Tambiénseexigepasaralaintermediaciónfinancieralaprovisiónde los bienes sociales, los cuales tradicionalmente son provistos por el Estado. LaprincipalreformaeslaprivatizacióndelaSeguridadSocialatravésdere-gímenespensionalesbasadosenlacapitalizaciónindividual(FondosPrivadosdePensiones) y los segurosprivadosde salud.LosFondosdePensiones seconviertenenelprincipalinversionistaentítulosfinancieros,yenparticular,elprincipalcompradorprivadodelosbonosdedeudapública,comoeselcasodelosFondosestadounidenses.Enelcasodeloslatinoamericanos,losFondossonlosprincipalescompradoresdedeudapúblicaemitidaporelgobiernodelpaísdonderesideelFondo.Losaseguradoresdesaludtambiénseconstituyenenunimportanteintermediariofinanciero.

Losmercadosfinancierosposeedoresdeladeudapública,permanecenmuyatentosalmanejofiscaldelospaíses,porquedeellodependenengranpartesusrentas.Imponenladisciplinafiscal,nosóloparagarantizarelpagodeladeudapública,sinoqueademáselajustefiscalseinscribeenunapolíticaparadebilitarlademandainternayaumentardeestaformaelexcedenteexportableyconellolasdivisasparapagarlasrentasfinancieras,loqueimplicaeliminartodoslossubsidiosquesedirigenhaciaelsectorprivado,aumentarloscargosquerecaensobreelconsumo,talcomoelIVA(aloquesesumaflexibilizacióndelrégimensalarialparadebilitarlosingresosdeltrabajo).Setratadebuscarunsuperávit en la cuentacomercial, vía contracciónde lademanda interna,paragenerarlasdivisasparaelpagodelasrentasfinancieras,locualtraeunefectodepresivosobrelaeconomía.Alosmercadosfinancierosselesasignalafuncióndevigilanciadelapolíticaeconómica.Seestableceasíuncompromisoentrelapolíticaylafinanza.Sinembargo,dadoqueelEstadoeseldeudorylosmercadosfinancieroslosacreedores,estollevaimplícitounasubordinacióndelasautoridadesgubernamentalesalosdictadosdelosmercadosfinancieros.Yestosmercados,alserlosposeedoresdeactivosfinancieros,sevuelvenlosguar-dianesdelaspolíticasantiinflacionarias(Lordon1997,122-124)(Salama2001).

Estaspolíticassonfavorecedorasdelosposeedoresdetítulosfinancieros,deunlado,porquedisminuirlainflaciónsignificapordefiniciónaumentoenelvalorrealdelosactivosfinancierosconsuscorrespondientesrentasfinancieras,ydelotro,porquelaspolíticasantiinflacionariasporlogeneralgenerantiposdeinterésrealeselevados.Poresoparadichocapitalsevuelveclavequeinstitucio-nalmentesemantengalaequivalenciamonetaria,quelamonedaconservesu

peso-dólar. Pero existe un paso adicional, que es el de la dolarización, que consiste en eliminar completamente de la circulación la moneda nacional e instaurar oficialmente el dólar como moneda nacional, como se ha dado en varios países de América Latina.

6 Supuesto porque en el caso de las economías emergentes cuando estas caen en crisis financieras sus bonos gubernamentales se deprecian como fue el caso de Argentina en los comienzos del siglo XXI.

103

César Giraldo

capacidaddecompra,yqueelsistemadeactivosfinancierosypasivosnotengadificultadesparasersaldado(AgliettayCartelier1998,138-139),aunquepara-dójicamente,elcomportamientodedichocapitalatentacontraestosprincipiosporlainestabilidadfinancieraqueproduce.

Laspolíticasantiinflacionariascontienenunacombinacióndereduccióndelademandaagregada,paraporestavíabajarlainflación,conunaaperturadelosmercadosfinancierosconelobjetodefacilitarlaobtenciónderentasfinancieras.Estaspolíticasdeprimenlainversiónproductivayelcréditodestinadoafinanciarlaeconomíarealeimponenreduccionessalariales(Torres,315-317).DeacuerdoconThéret(1992)secreaunrégimen«liberal–rentista»,quetambiénpredomi-nóensigloXIX,enelcualsedesarrollauncompromisoentrelosfinanciadoresdelEstado(rentistas),quesóloaceptanfinanciarladeudapúblicaacambiodeuncompromisodeestabilidadmacroeconómica.Estetipodepolíticashasidollamadodesinflacióncompetitiva(désinflation compétitive).Laproclamacióndelaluchacontralainflacióncomoobjetivocentraldelapolíticaeconómicaylasatanizacióndelfinanciamientomonetariodeldéficitpúblicoconllevanauncrecimientodelospréstamosoriginadosenelsistemafinancieroprivadohaciaelsectorpúblico,parasustituirlosrecursosdeemisiónmonetariaqueselenie-gan.AlprivilegiarelfinanciamientonomonetariodelEstadosenecesitacrearmercadosfinancierosprofundosylíquidosquepermitanlanegociabilidadylaliquidezdelostítulosdedeudapública,detalformaquesepuedannegociarseen las mejores condiciones de reversibilidad para los inversionistas

ComodiceLordonlatitularizaciónynegociabilidaddelosmercadosfinan-cierosprofundosylíquidospermitealostenedoresdeactivosunareacciónrápida(casiinstantánea)queponeenentredicholacredibilidaddelosgobiernosparamantener sus compromisos de estabilidad nominal, preservación de la solvencia pública,yrestauracióndelarentabilidad.Lamagnituddelasmasasfinancierasquepuedensermovilizadascontralaconfianzadeungobiernonopuedesercontrarrestadaporningúnbancocentral,loqueexponealosgobiernosaserfuertementepenalizadosentérminosdeprimaderiesgo(spread sobre la tasa deinterésenlosmercadosinternacionales)odevaluación.Losinteresesdelosrentistasson«dejadosalavigilanciadelosagentesfinancierosquienesutilizanafondolaasimetríadepoderquelesotorgaelperíodoactual»(p.123).

LosEstadosNacionalesseencuentranmaniatadosalaconsecucióndelosequilibriosmacroeconómicos.Mientrasqueporunladoexistelibertadabsolutaenlosmovimientosdecapitales,porelotro,losgobiernoscarecendecapacidadpara escapar de la voluntad de tales capitales que se desenvuelven a escala in-ternacional,salvoparcialmentelosEstadosUnidos(Torres,326).

AlBancoCentralseleasignalatareadecontrolarlainflaciónylaestabili-daddelatasadecambio,enuncontextoenelcualtienepococontrolsobrelasvariablesquedeterminanelproceso.EnestesentidoelBancoadoptapolíticasqueseorientanhacialosajustesmacroeconómicos,abandonandolaspolíticasanterioresqueeranmásfavorablesalcrecimientoylaestabilidaddeloscom-

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promisossalariales.Elvalorde la tasadecambioyelflujodecapitales (dosvariablesqueestánligadas)sondeterminadospordecisionesprivadasenlosmercadosdecapitales.Enlamedidaenquelosgobiernosrenuncianalseñoreajemonetario,losagregadosmonetariostambiénterminandependiendodeloquepaseentalesmercados.Secreauna«dictaduradelosacreedores»(AgliettayCartelier2002,244).Estadictaduranosóloseejerceatravésdelaingerenciadelasdecisionesdelasempresasprivadasydelosgobiernossinoquetambiénseutilizaparainducircambiosenlaregulaciónfinancierayfiscal,conelobjetodehacerlamásfavorablealosinteresesdelosrentistasfinancieros,talcomoseacabadeexponer.ParalaEscuelaFrancesadelaRegulaciónellosignificaquesepresentauncambioenlarelacióndominante,segúnelcuallarelaciónsalarialvasiendosustituidaporlamonetario–financiera.Dichaescuelaseñalaqueelascensodelarelaciónmonetario–financieracomodominantevieneaparejadodenuevosprincipiosenlaregulaciónpública.EstosprincipiossonpresentadosporBoyer (1999,54-55), los cuales referiremosa continuación,adicionandonuestrainterpretación:

- Lapropiedadpúblicadeciertasempresasdebepasaraunaseriedecontra-tos«principal–agente».Estoparaquelasdiferentesinstitucionespasenalcontroldirectodelaautoridadfiscal(ministrodehacienda,definanzas,osuequivalente)yporestavíaseadministrenenfuncióndelosresultadosfinancieros,desligándolasdelprocesopolítico tradicionalque implica laintervencióndediferentesactoressociales,económicosypolíticosatravésdelosministeriossectorialesolosgobiernoslocales.

- Lapolíticamonetariadebeperdertodocarácterdiscrecional,yobedecerareglaspreestablecidas.Estoparaquelasautoridadesmonetariasnointerfieranconlalibrecirculacióndelosflujosfinancierosylacorrespondienteextracciónde rentas, aunque en casos de crisis las autoridades si deben intervenir en operacionesdesalvamentofinancieroparasocializarlaspérdidas.

- Privatizaciónde losserviciospúblicosy/osometerlosa lacompetenciademercado, con el objeto que los ciudadanos puedan revelar sus preferencias, los preciosseconstituyanenlaexpresióndelajusticiasocial,porquerecompen-sarían«acadaunossegúnsucontribución».Estoesloquepermitejustificarlaprovisiónprivadadelosserviciospúblicosylosserviciossocialesengeneral,yhacepartedelaconstruccióndeundiscursoideológicoparaneutralizarlareaccióndelosasalariadosaldesmontedelosderechossociales.

- AlosprincipiosseñaladosporBoyer7,agregamoselmencionadoporAglietta(2000),segúnelcuallosgobiernossedebenfinanciarconmediosnoinfla-cionarios,paraprotegerelvalordelosactivosfinancieros,yparapromoverlaexpedicióndetítulosdedeudapública,muyatractivosparalosahorristas.

7 Otro principio presentado por Boyer es reemplazar los institutos de investigación pública por subvenciones a la R&D (Investigación y Desarrollo, por sus siglas en inglés) privados.

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Estosprincipios,preconizadosporquienesdefiendenlaliberaciónfinan-ciera,sebasanenelargumentoquelosmercadosfinancierosestimulanlaca-nalizacióndelahorrohacialasempresasylosgobiernosquetienennecesidaddefinanciamiento.Argumentanquelafinanzademercadopermitemutualizarlosriesgosentreunamuchedumbredeactores,garantizandounaevaluaciónconfiabledelarentabilidaddelosproyectoseconómicosyelfinanciamientodelainnovación,claveparaelcrecimiento.Laliberaciónfinancieraimplícitaenestasreformas, en opinión de sus promotores debería favorecer la inversión productiva, repartirelriesgoatravésdelosmercadosdederivados,ypromoverlaestabi-lidaddelprocesodecrecimientograciasalaintermediaciónfinanciera.Estosargumentossonextendidosaescalamundialeneldiscursodelaglobalización.Deunlado,losmovimientosdecapitalesfinancierospermitiríanunaredistri-bucióndelahorroaescalamundial,delotro,estaformadefinanciamientodelaeconomía mundial sería la forma óptima de distribuir los capitales en el mundo. Loscapitalesiríandondelasutilidadesdescontadasfueranlasmáselevadas,hacialospaísesdondelasinversionescrearíanelmáximodenuevariqueza.Porestolosdefensoresdelmodelo,entreelloselFMIyelBancoMundial8,señalanquelasreglamentacionesnacionalesalosmovimientosdecapitalesfrenanlainversiónyelcrecimiento.Sinembargolosresultadoshansidoexactamenteloscontrariosalosanunciados.Laposibilidadderiesgosistémicosehaampliado,yelpoderdelaespeculaciónhasubvertidolascapacidadesdelcrecimiento,talcomoseobservóensudesteasiáticoen1997.Loqueseobservaesunaumentodelconsumodelosgruposmásfavorecidosenvezdeunfortalecimientodelainversión,fenómenoquesehapresentadoclaramenteenAméricaLatina.Esnecesarioprecisarquelosprotagonistasdelosmercadosfinancierosnosonunamultituddepequeñosahorradoresenlabuscadedepósitossegurosrazonable-mente remunerados, sino de inversores institucionales que compiten entre ellos porobtenerel mayorrendimientoposible.Sonfondosdepensiones,fondoscomunesdedepósitos(talescomolascompañíasdesegurosdevida),fondosdeperfomance.Supodersobrelosmercadosvienedeconcentrarelahorrodeloshogares(Amiech2003)(Boyer)(Kremp2003).

Los actoresde lafinanzano están en elmercadopara evaluar allí lasperspectivasobjetivasdegananciade lasdiferentes empresas y seleccionarprudentemente losproyectoseconómicosmásprometedores.Ellosestánallíparaexigirunarentabilidadfinancieraelevadadelasempresasenlasquetie-nen capital, cualquiera sean las consecuencias sobre las otras variables econó-micas. Esta obsesión por la rentabilidad tiene por efecto desconectar la esfera financieradelasnecesidadesdelaeconomíareal(Amiech,36-37).Deacuerdoconesto,sepodríaconcluirquelafinanciarizaciónimplicaríaenteoríaquelosrecursosdestinadosainversiónsereduciríanporqueelahorrosedestinaríaalaespeculaciónfinanciera(Salama1996).Aconsecuenciadeello,sepresentaría

8 Hoy día aceptan ciertos controles a los movimientos de capitales financieros, bajo el principio que de todas maneras tales mercados permanezcan abiertos.

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una desaceleración en el crecimiento de la productividad, de tal manera que el aumentodelagananciaquepuedesertrasladadahacialarentafinancieradebehacerseatravésdeunareduccióndelossalariosy/ounaumentodelajornadadetrabajoparaaumentareltrabajonopago,loquepropiciaríaunaumentodela plusvalía absoluta.

Sibienestoescierto,ymásadelantesemostrarácómosíseobservaundeterioroenlosingresosdeltrabajo,elprocesoesmáscomplejo,porquetambiénseobservanaumentosdelaproductividaddeltrabajo(10.9%entre1993y2003para el mundo9),locualhapermitidoquelarentafinancieraaumentesincesarypueda ser soportada por el aparato productivo. En estos aumentos inciden varios factores,entrelosquepodemosdestacartres.1)Cambiosmicroeconómicosenelcorazóndelasempresas:cambiosorganizacionalesyportantodelasrelacionespolíticas que permiten introducir tales cambios. En particular se deben destacar loscambiosenlaorganizacióndeltrabajoquepermitenobtenergananciasenreducción de tiempos muertos, producción just on time(stokscero),mayorfle-xibilidad,intensificacióndelritmo.2)Hayqueconstatarqueconlainformáticaylastelecomunicacionessehapresentadouncambiotecnológico,quehaper-mitidoaumentarlaproductividad,alpermitirautomatizarydescentralizarlosprocesosproductivos.3)Sepuedeobtenerunaumentoenlainversiónproduc-tiva, base para el aumento de la productividad, sin la necesidad de aumentar el ahorro,porquedichainversióntambiénsepuedefinanciarmediantelaemisióndelcrédito,yengranpartesehavenidofinanciandodeestamanera(Chesnais2001, 54-57) (Salama,218-220).El argumentodel ahorroha sidoutilizadoparajustificarelajustefiscalylacreacióndelosfondosprivadosdepensiones(porquecanalizaríanelahorrodelostrabajadores);argumentoquenosólonopasalapruebaempírica,sinoqueademáslacausalidadtiendeserinversa(eslainversiónlaquejalonaelahorro),comolohanseñaladolosprimerostrabajoskeynesianos(Amiech,33).ComodiceSalama,«Lainversiónnoeslimitadaporelahorroexistente,sinoporuncréditoinsuficiente(...)loscréditoshacenlosdepósitosdetalsuerteque,cuandounbancofinanciaunproyectodeinversión,élparticipaenlacreacióndeunnuevodepósito»(p.220),detalformaqueseencadenanlosplanesdefinanciamientoqueanticipanahorrofuturo.

Enlodichohastaaquí,existendoselementosinstitucionalesenlafinan-ciarización que deben ser tenidos en cuenta para efectos del presente trabajo, por sus implicaciones enel análisisqueaquí sepresenta, y sobre los cualeshablaremosacontinuación.Elprimerelementoeselpapelde los fondosdepensiones,dadosudoblecarácterdejugarunrolactivoenlafinanciarizaciónyalavezdeserinstitucionescentralesenlapolíticasocial.Elsegundoelementosonlosgruposeconómicos,enrazóndequeseconstituyenenlaprincipalformadeorganizacióndelcapital,yseconviertenenelprincipaleslabóninternodelasreformas en América Latina.

9 Organización Mundial del Trabajo (2005). Informe sobre el empleo en el mundo 2004-2005, Empleo, productividad y reducción de la pobreza. OIT, Ginebra. Cap1, p. 5.

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César Giraldo

Comoya lo señalamosatrás, losFondosPrivadosdePensiones sehanconstituidoenunodelosactoresinstitucionalesmásimportantesenlosmer-cadosdecapitales,alserlosprincipalesinversionistasfinancieros.Esteprocesoha sido jalonadopor losFondosestadounidenses.Elorigende talesFondosestáenlosplanesderetirodelasempresas,creadosantesdelasegundaguerramundial,loscualesentraronencrisisacomienzosdelos70.Talesplanesteníanprestacionesdefinidasyeranmanejadosporlosempleadores.Sudiseñoinicialrespondíaalanecesidaddegenerarunamayorfidelidaddeltrabajadorhacialaempresaytambiénseconvirtieronenunmecanismodedescuentostributarios.Lareestructuraciónde lasempresasen los70s las llevóal licenciamientodetrabajadoresyasuretirodesustareasdeprotecciónsocial.Laempresaperdiósucarácterde«empresaprovidencia»,yelmanejodelaspensionespasóaunafórmula de pensión individualizada donde las cotizaciones eran llevadas a una cuentapersonalasociadaacadaasalariadoytransferibledeunempleadoraotro.Deaquísurgieronlosfondosdepensionesyfondosmutuales,loscualesfueronobjetodeunareglamentaciónen197410quedefinióelinterésdelosasalariadosypensionadoscomocotizantesindividuales,cuyobeneficiopasabaadependerdeunabuenagestiónfinanciera.Unnuevorégimenen1981incitóatrasladarlosantiguosplanesdeempleadoresdeprestacionesdefinidashaciaplanesindi-vidualizados, los cuales estaban completamente separados de las empresas. Se creóasíelterrenoparalosintermediariosfinancierosquerecibieronlagestióndelegadademúltiplesplanesyfondos,loscualesquedaronconcentradosenunpequeñogrupodeagentes,quienesconstituyeronportafoliosenlamedidaenquesefuerondesreglamentandolosmercadosfinancieros(Lordon2000).EstehechosetradujoenuncambioenlanaturalezaeconómicadelosFondos,quepasarondeserinstitucionesquemanejabanmodestastasasdeahorro,ainstitucionescentralesdelcapitalfinancierodepropiedadprivada,quetomaron,portanto,elprimerlugardentrodelacaracterizaciónde«capitalespeculativo»(Chesnais1996,27).

La caracterizacióneconómicade losFondosdePensioneses compleja.Deunlado,ellosresultandelaacumulacióndecotizacionessobrelabasedesalarios,conelfindegarantizaralcotizanteunapensiónregularyestablehaciaelfuturo.Setratadearreglosinstitucionalesquecentralizanlosrecursosbajoformasderegímenesprivadosobligatorios,cuyabaseinicialeselsalario.Porotrolado,elmontodeahorroycotizacionesacumuladaspermitealosFondosactuarcomoinstitucionesfinancierasnobancarias,endondeelobjetivoconsisteenmaximizarelrendimientodelcapitalinvertido.Estogenerainteresesopuestos,entrelosasalariados,quienesdeseansalariosaltos,másempleo,bajosintereses,ylospensionados,quedeseaninteresesygananciasaltas,locualhaceoscuroelpactosocialentregeneraciones(Laguérodie2003,178-179).Otroconflictodeintereses, es el que se presenta entre los trabajadores que esperan la estabilidad desuahorroenellargoplazo,ylosinversoresqueesperanbeneficiosenelcorto10 Employees» Retirement Security Act (ERISA)

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plazo(LoVuolo2001,95-96).Yenarasdeprivilegiarlarentabilidadfinancieraenelcortoplazo,elmanejodelosFondossepuedeprestarparaoperacionesquebeneficianalosadministradoresdelosmismos(queestánintegradosagruposfinancieros)ynonecesariamentealostrabajadores.HayquetenerencuentaquelostrabajadoresnotienenincidenciaenelmanejodetalesFondos.

Boyer(2000,53-56)señalaqueexisteunagranpresiónparalaadopcióndeFondosdePensiones.ResaltaenestesentidoelpapelqueejercenelBancoMun-dialylaOCDE,yelefectodemostraciónquelosFondosdePensionesEstadou-nidensesproducensobrelosmercadosfinancieros11.NosrecuerdaBoyer(2002,56)comoelConseild»AnalyseEconomiquedeFranciapresentabalaposibilidaddeunretiroflexibleyvoluntario«à la carte» con la condición de completa neu-tralidadactuarial,locualfacilitaríalaabsorcióndelchoquedemográfico.Aellosesumala(1)opinióndealgunos«expertos»delanosostenibilidaddelsistemavigente(sistemasdereparto)porlosdesbalancesdemográficosyfinancieros,(2)que la rentabilidad de los sistemas de capitalización es superior al aumento de laproductividaddeltrabajo,y(3)losizquierdistasqueopinanquelosFondospuedenserunmecanismoparadarlepoderalostrabajadores(unaespeciedetransiciónsuavedecapitalismofinancieroalsocialismo).SinembargofrenteaesteúltimopuntohayquetenerencuentaquelosFondosluchanporelaumentode la rentabilidad a través de bajar la participación de los salarios en el valor agregado,yluchanporlavigenciadelaeconomíademercado,enespeciallosmercadosfinancieros.Finalmente,losmismosexpertosindicanquelapensióndebedependerdelahorroquecadaindividuohagaatravésdesuvidalaboral,ahorroquedebedelegaraespecialistasfinancieros(paraesosonlosFondos)con el propósito de construir su propia pensión a través del uso adecuado de los mercadosfinancieros.

Estosargumentosvanaserdiscutidosenelcapítulo4.Porahoraescon-venienteresaltarquelosFondosgeneranefectosmacroeconómicosadicionales(alospropiosdelalógicaespeculativa)atravésdesuinfluenciaenelcompor-tamientodelasfamilias.TalesFondoshanafectadoelcomportamientodelasfamiliasestadounidenses,elcualsehaidogeneralizandoaotrasregionesdelmundoenlamedidaenqueseextiendenlossistemasdecapitalizaciónindividual.Elenvejecimientodelapoblaciónhaestimuladoaloshogaresaacumularunariquezafinancieracrecienteenproporcióndesuingresodisponible(AgliettayCartelier,244).Lapropiedadsalarialhoyendíatomauncarácterfinanciero,que nada tiene que ver con el contrato social de asistencia reciproca entre los ciudadanos.Secreaunefectoriquezaenlostrabajadoresquehacequemuchosapoyenlasreformas(Friot1998,25-26).

AtrásdijimosquelosFondosconstituyenunodeelementosinstituciona-lesdelafinanciarizaciónyaquepasanaserunagenteinstitucionalnuevoquetiene un peso importante en los mercados de capitales, el otro elemento insti-

11 El artículo de Boyer se refiere al caso de Francia, sin embargo, sus conclusiones se pueden generalizar.

109

César Giraldo

tucionalmencionadodesdeelpuntodevistadelaorganizacióndelapropiedaddel capital son los Grupos Económicos, los cuales vienen a constituirse en la formaprincipaldeorganización. Incluso losFondossonpropiedaddealgúnGrupo,loquenoquieredecirquelosrecursosquemanejanlosFondosseandesupropiedad,porqueenteoríasondelostrabajadoresyahorradores,aunqueloscriteriosdemanejodelosFondosenúltimasrespondenalosinteresesdelGrupopropietario.Ungrupoesunconglomeradodeempresasquegeneralmenteposee en su cabeza una sociedad holding la cual es principalmente un centro de decisiónfinanciera,quecentralizalosactivosproductivosyfinancieros.Comoresultadodelprocesodefinanciarizaciónqueyahemosdescrito,apartirde1980losgrupossehanfinaciarizado,locualsignificaunamultiplicacióndecircuitosdirectosdevalorizacióndeldinero(D»>D)sinpasarporelciclodeproducción.Labúsquedadeingresosfinancierosrápidoshaencontradoterrenopropicioenelmercadodecambiosquelosllevaaunagestióncentralizadadesutesorería,locualsehafacilitadoconladesreglamentacióndelosmercadosfinancieros(Serfati1996,144-168).

Paralamayoríadelosgrandesgruposloquemásimportaesquelatasaderendimientointernaseacompatibleconlasexigenciasdelosgrandesinver-sores internacionales, que pueden tomar la forma de accionistas o acreedores. ComoseñalaBoyer(1999)«losmercadosfinancierosseproponenarbitraren-treactividadeshomogéneasencuantoasurentabilidad,detalmaneraquelacompetenciasedesplazadelmercadodelproducto(¿cómovenderysuplantaralacompetencia)haciaelmercadofinanciero(¿cómoaccederalosmediosdefinanciamiento)»(p.61).Elvalordelasacciones,olaposibilidaddepagarlasacreenciasestáporencimadelosarreglospreviosporconvencionescolectivasopactossociales,yenestecontextounalegislaciónlaboralquegarantizade-rechosaparececomomuyrígida,demaneraquelarelaciónsalarialpasaaserdependientedelasexigenciasdelcapitalfinancierodeflexibilidadenlasnuevasformasdecontrataciónlaboral.Loshorizontestemporalesdelasfinanzassonmáscortosquelosdelaproducciónyelcambiotécnico.

Chesnais(2001,51)señalaqueestefenómenohayqueentenderlocomouna fuerte compenetraciónentre lafinanzay la industria,queexigeque losGrupos puedan disfrutar de una libertad total de la localización de sitios de aprovisionamiento,producciónycomercialización.Sibienestaafirmaciónesválida,yesprecisorecordarquemuchosgrupossehanoriginadoalrededordeunaindustriaparticular,elpesodelafinanzaenlalógicadecomportamientodelosgruposcadavezesmayor,hastaelpuntodeserenlamayoríadeloscasoslalógicadominanteensucomportamiento.

Laimportanciadelaconfiguracióndelosgruposparaelanálisisqueaquísepresenta,consisteenqueestetipodeorganizacionesconstituyenenlosprin-cipaleseslabonesinternosqueapoyanlasreformasenAméricaLatina.Larela-ciónentrelacabezadelosprincipalesgruposdeunpaísdelaregiónyelpoderejecutivopasaasustituirlarelacióntradicionaldelosgremioseconómicosyel

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Flujos netos de inversión a los países en desarrollo (millardos de US dólares)

Inversión externade portafolio

Inversión externadirecta

140120100806040200

-20-40

Mill

ardo

s

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Préstamos externosbancarios

Gráfica 2.3

poder.Talesgrupos,queasuvezcontrolanlosmediosdecomunicaciónpasanadefenderreformasproclivesasusintereses,comoseverámásadelanteyenel capítulo 4 para el caso colombiano.

2.2 Financiarización en América Latina

Ladinámicadelafinanciarizaciónpresentadahastaaquítuvoconsecuenciasen todos los países, que indujeron cambios cualitativos en los procesos económi-coseinstitucionales,delosquesehablarámásadelante.Esprecisodiferenciarentre lospaísesdesarrolladosde losqueno loson.Paraelcasodelsegundogrupodepaísesenlagráfica2.3sepuedeobservarcómolosallíllamadospaísesendesarrollorecibieronrecursosexternosmediantelaformadepréstamosenladécadadel70hastacomienzosdeladel80,ycómotalesrecursosexternosvolvieronbajo la formade inversionesdeportafolio yprivatizacionesdesdefinalesdelos80hastafinalesdelos90.Esteflujoderecursosnosóloprodujociclosdeaugeeconómicoycrisisenungrannúmerodepaíses(enespecialenAméricaLatina,ÁfricayAsia,yenelúltimoperíodoenelSudesteAsiáticoyenEuropadelEste)sinoqueentodoesteprocesoseprodujeronlasreformasqueafectaronlapolíticasocial,comoseverátambiénmásadelante.

EnAméricaLatinasepuedeobservarcómolalógicafinancieratieneunefectoconsiderablesobreladinámicadelaseconomías(Marques-Pereira2003,33).Podríanidentificarsedosgrandesciclosdesdemediadosdeladécadadel70queevidencianunarelaciónestrechaalrespecto,yesdeanotarqueestosciclos

Fuente: MUSSA, Michael (2000)( Economic Counselor and Director of Research IMF)Factors driving global economic integration. Presented in Jackson Hole, Wyoming at a symposium sponsored by the Federal Reserve Bank of Kansas City on “Global Opportunities and Challenges,” August 25. Tomada la gráfica el 20 Octubre de2003 de http://www.imf.org/external/np/speeches/2000/082500.htm#intro

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César Giraldo

América Latina y Caribe. Transferencia neta de recursos externos*y crecimiento del PIB

4,0

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1977

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2001

TransfNeta/PIBTransfNeta/Pib Prom

Var PIB

Var Pib Prom

Gráfica 2.4

Fuente: CEPAL (2002), gráfico 5.3. Cálculo promerdios realizados por el autor.

* La transferencia neta de recursos equivale al ingreso neto de capitales (incluidos los no autónomos y errores y omisiones), menos el saldo en la cuenta de renta (utilidades e intereses netos). Para el tipo de cambio real efectivo de las importaciones, se tomó la mediana para América Latina, que corresponde al promedio de los índices del tipo de cambio (oficial principal) real de la moneda de los principales países con que cada país tiene intercambio comercial, ponderados por la importancia relativa de las importaciones hacia esos países. Las ponderaciones corresponden al promedio del período 1994-1998.

comienzancuandosedaelprocesodefinanciarizacióndelaeconomíamundial,apartirdelacaídadelrégimendeparidadesfijasacomienzosdel70,comoyaseindicó.Losciclossecaracterizanporunaentradadecapitalesexternos,queestáacompañadadeunaaceleracióndelcrecimientoeconómico,procesoquedesembocaenunacrisis,yluegounaetapadeterioroeconómicoacompañadadeunafugadecapitales.Elprimerciclo12abarcalasegundamitaddeladécadadel70hastacomienzosdelos90,yelsegundodesdeentonceshastacomienzosdelsigloXXI.Anuestrojuiciosetratadedosburbujasespeculativas,aunquelasustentacióndeestaafirmaciónsobrepasalosalcancesdelpresentetrabajo.Enelcasodelprimerciclolosrecursosllegaronprincipalmentebajolaformadeendeudamientoyenelsegundolosrecursosllegaronbajolaformaeinversionesdeportafolio,yprivatizaciones.Elcambiodelanaturalezadelosrecursosquellegaronduranteelsegundociclo,seposibilitógraciasaqueseintrodujeronrefor-masquedesregularonlosmercadosdecapitalesdelospaíseslatinoamericanos,locualtambiéndinamizólosgruposfinancierosdomésticos,queseconvirtieronenfuentesadicionalesdegeneracióndeliquidezvíaelcrédito.

Siseobservalegráfico2.4sepuedeapreciarloqueseacabadeafirmar.Elcomportamientodelprimercicloeselsiguiente:Enlasegundamitaddelos12 A este ciclo hacen referencia Salama y Valier (1991, cáp.6)

112


América Latina y Caribe.Transferencia neta de recursos externos* y crecimiento del PIB

Gráfica 2.5 a

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197019711972197319741975197619771978197919801981198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999 Años%

Media simpeFuente: Ocampo y Martin (2003), gráfico III.2

7013yhasta1981latransferencianetaderecursosexternos(entradasnetasdecapitalysaldonetodeinteresesyutilidades)paraAméricaLatinayelCaribefueenpromediode1.9%delPIBlocualestuvoacompañadadeuncrecimientodelPIBanualpromediode4.3%.Enel82sepresentalacrisisdeladeudaexterna,yposteriormenteelajustesedaapartirdedichoañoyhasta1990,conunatransferencianetaderecursosexternosnegativade-3.2%delPIBenpromedio,yunareduccióndelcrecimientopromedioanualdelaeconomíaal1.4,queestápordebajodelcrecimientodelapoblación.Elsegundociclosecomportaasí:Apartirde1991yhasta1998loscapitalesretornanloqueproduceunaentradanetaderecursosexternosequivalente1.4%delPIBacompañadodeunaacele-racióndelcrecimientodelPIBal3.4%promedioanual,luegoapartirdel99laentradadecapitalessefrena,fenómenoqueseoriginaconlacrisisdelBrasil,produciéndoseunflujonegativoquehastael2001equivalíaa-0.1delPIB,yundeteriorodenuevodelatasadecrecimientodelPIBpromedioanualal1.6%14.

Cadaciclo comienzaconuncrecimiento infladode lademandaque sefinanciaconfuentesextraordinariasexternasqueaparecendeformasúbitay

13 Los datos del gráfico comienzan en 1977, no se tuvo acceso a cifras anteriores14 Se trata de promedios, que muestran que el crecimiento del PIB va en la misma dirección

de la entrada de los recursos externos. Sin embargo el promedio esconde las situaciones particulares, como por ejemplo la magnitud del deterioro de algunas economías en fase del ajuste del primer ciclo, o la crisis mejicana de finales del 94 y durante el 95 en la fase de la aceleración del crecimiento en el segundo ciclo. Indudablemente se requiere un estudio más profundo de este proceso.

113

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Latinoamérica M 3 / P.I.B. %Gráfica 2.5 b

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Fuente: Cepal (2002 a). Figure 1.10

de la misma forma desaparecen15. Pero esto tiene una contrapartida interna. El crecimientodelademandadelospaísesquerecibenlosrecursossehacevíaendeudamientodelosagentesdomésticos.Dichoendeudamiento,enelcasodelsectorpúblicoeseldéficitfiscal,yenelcasodelsectorprivadotendríamosquehablardeundéficitdelsectorprivado(quepocosemenciona).Dichoendeu-damientononecesariamenteesexterno.Enefectounaparteprovienedeestafuente,peroelcréditoexternodeunagentefinanciero,puedeasuvezgenerarcréditosinternosdeeseagenteaotrossectoresdelaeconomía.Ademásdeello,lasreformasenlaregiónhanbeneficiadoalasinstitucionesfinancierasalha-cerlasmásactivasenlacreaciónmonetariaatravésdelcrédito,aleliminarlosencajesylasinversionesforzosas(OcampoyMartín2003,114-116).UnaformadevisualizarelprocesoeselaumentodelarelacióndelaOfertaMonetariaAm-pliadarespectoalPIB(M2/PIB,M3/PIB)queseobservaenlaregión,lacualreflejaelcréditoquesehaemitidoenunaeconomía(emisiónsecundaria)16. Esta relaciónhaaumentadodemaneracontinua(aunqueconaltibajostemporales)desde1970,pasandodecorresponderal21%paraelcasodeM2yM3endichoaño,aserel36%(M2)y43%(M3)enel2000(vergráficas2.5ay2.5b).EsteaumentonohasidogeneradoporelcomponentedemonedanacionaloriginadoencréditodelBancoCentral(laemisiónprimaria),elcualporelcontrariosehacontraídoyaqueseha limitado fuertementeelfinanciamientomonetarioalosgobiernosporpartedelosBancosCentralesenlamayoríadelospaíses,sobretodoenlosmásgrandesdelaregión(comoconsecuenciadelaautonomía

15 No es un crecimiento de la demanda por la vía del fortalecimiento del ingreso permanente de los asalariados y en general de las personas, lo cual podría crear el espacio para el crecimiento económico.

16 La oferta monetaria se origina en el crédito del Banco Central (emisión primaria), en el crédito proveniente del resto del sistema financiero (emisión secundaria), y en la mone-tización de las reservas internacionales.

114


delosBancosCentrales).Esteaumentoseexplica,demaneraprincipal,porelcrecimientodelcréditooriginadoenelsistemafinancieroprivado(laemisiónsecundaria); larazóndeelloesqueatravésdelcréditosetransfierensignosmonetarios(porejemplocheques)a losprestatariosenmanosdequienessetransformaeninstrumentodepago17(Guttmann,77).

Volviendoaltemadelosciclos,yretomandoloqueseacabadedecir,ellosnosereducenaunmovimientodeentradaysalidadecapitalesyaunaexpan-sióndelcrédito.Loscapitalesexternosqueentranylaexpansióndelcréditoqueproduceelsistemafinancierotieneunacontrapartida:Pasivosfinancierosdealgúnsectordelaeconomía,queseexpresanatravésdeladeudadelsectorpúblicoydelsectorprivado.Comoresultadodeloanteriorelmanejofinancierodelasempresas,delasfamiliasydelgobiernoterminagirandoentornoalpagodelasacreenciasfinancieras.Enelcasodelgobierno,losacreedoressonquienesfinalmenteapruebanodesapruebanlapolíticaeconómica,ydentrodeellalapolíticafiscal.Estoúltimotieneincidenciadirectasobrelapolíticasocial,yaquelofiscal,entreotrasmuchascosas,tienequeverconlaformacomoseasignanyfinancianlosgastossociales.

Elcrecimientodelademandaagregada,productodelafinanciaciónresul-tadodelaentradadecapitalesydelaumentodelcréditointerno,tienelímites.Deun lado la sostenibilidadde labalanzaencuentacorriente,ydelotro,elniveldeendeudamientode losagentes económicos; incluso ladeudapuedeautonomizarse,loquesignificaqueelendeudamientoseconvierteenlafuentedenuevoendeudamiento:deudaparapagarelserviciodeladeuda(quefueelcasodelacrisisde1982)(SalamayValier1991,113-119).Elprocesollevaaqueuno de los dos límites, o los dos al mismo tiempo, se rompa. Cuando eso sucede loscapitalesinterrumpendeformaintempestivasuflujoalospaísesyexigenladevolucióndelosrecursoscolocadosallí,loqueproduceunainevitableyabruptacontracción de la demanda que induce profundas recesiones.

Todoelprocesodeentradadecapitales,expansióndelcrédito,ysalidaabrup-taderecursosconfiguraunaburbujaespeculativa.Dichaburbujadejadeserunfenómenotransitorioyseconvierteenunacaracterísticapermanentedelrégimendeacumulaciónfinanciarizadoenlaregión.Lallamada«volatilidadfinanciera»que se deriva de lo anterior lleva a que las economías terminan siendo destrui-dasporlosefectosperversosqueseproducen,locualgeneraundeteriorodelascondiciones sociales de la población18.Cuandosepresentaunacrisisydisminuyeladinámicadelaeconomíalapobrezaaumenta,perocuandoserestableceelcre-cimientoeconómicolapobrezapermaneceestablenolográndosesureducción.Cuandosedalacrisislosrecortespresupuestariosparalograrelequilibriofiscal

17 Debe tenerse en cuenta que en los 90s hay una segunda razón en importancia y es la mo-netización de las reservas internacionales, resultado de la entrada de capitales financieros en dicho período, entrada que en los casos de los países que en ese momento adoptaron un ancla cambiaria, sirvió como soporte de la moneda nacional (caso Argentina y Brasil)

18 Una buena descripción de la Burbuja se encuentra en Salama (1996, 237-241).

115

César Giraldo

Deuda externa de los países en desarrollo* 2001(en millardos de U.S. dólares)

Región Stock Service

Asia del Este y el Pacifíco*

Ex-bloque soviético*

América Latina*

Medio-Oriente*

Asia del Sur*

África Subsahariana*

600

370

790

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15

* Ver lista de países en Millet y Toussaint (2002: 241-242)

Fuente: Banco Mundial Global Development Finance 2002. Calculos Millet y Toussaint (2002: 118, 128)

Cuadro 2.4

afectanlosgastossocialesconlocualsedeterioranlascondicionesdevidadelospobres. Cuando el crecimiento económico vuelve, el deterioro de las condiciones socialeshacequeparamuchosnoseaposiblesalirdelacondicióndepobreza.ComodiceSalama(2003)«PorunporcientodebajadelPIBpercápita,losprogramasfocalizados bajan dos por ciento por pobre, la mitad de este efecto viene por la bajadelPIB,laotraporelaumentoenelnúmerodepobres»(p.14).Demanera,concluyeSalama,quelavolatilidadfinancierahaceineficaceslaspolíticasdealiviodelapobreza:setratadeunatrampadelapobreza.

Sibienexisteladinámicadeloscicloscomoloacabamosdever,alfinaldetodoesteprocesosepuededetectarqueelniveldeendeudamientoglobal,tantointernocomoexterno,delaregiónpermanecemuyalto,razónporlacualelpanoramafuturoessombrío.Enelcasodeladeudaexterna,elnivelcontinúasiendomuyalto,hastaelpuntoquellegóaserlaregiónmásendeudadaentrelospaísesnodesarrollados.Elniveldeendeudamientonosehareducidoapesardelosprogramasdeajustequeselehanimpuestoalcontinente,yserácadavezmásdifícillaadopcióndeestetipodeprogramasdesdeelpuntodevistapolíticoporlafatigadelaspoblacionesconestetipodeterapias.LadeudaexternadeAméricaLatinaenel2001eradeUS$790milesdemillonescontra600deAsiadelEsteyelPacífico,370delexbloquesoviético,320delmedioorienteyÁfricadelNorte,210delÁfricasubsahariana,160deAsiadelsur(Vercuadro2.4).Lagráfica2.6permiteapreciarcómoladeudaexternadelaregiónestáporencimadel40%delPIBynoseredujoapesardelosprogramasdeajusteradicalesquesepusieronenprácticaenladécadadelos80s.

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Deuda externa en América Latina como porcentaje del PIB

Gráfica 2.6

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je

1980 1990 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Año

Porcentaje del PIB

Fuente: Azpiroz, Fossati, Mendoza (2003), numeral 7.1.

Las cifras acabadas de presentar muestran un alto nivel de endeudamiento delaregión,ylacausaprincipaldedichoendeudamientohasidoatribuidaaldéficitfiscal,habidacuentaqueenlosmomentosdecrisislamayorcargadeladeudaexternaseconcentróencabezadelgobiernonacional,aunquedemanerasospechosaseolvidamencionarqueestaconcentraciónengranpartesehadebi-doaqueenlosmomentosdecrisiselgobiernonacionaldebióendeudarseparamantenerelflujodecapitalesparaaplazarlacrisis,ydebióasumirgranpartedeladeudadelsectorpúblicodescentralizadoydelsectorprivado,aloscualesdebiórescatarparapodercumplirlasobligacionesconlosacreedores(Giraldo1998a)(CEPAL2002,147-150).AlacusaralDéficitfiscalseenfatizaenlosajustesfiscalescomounmedioparalograrlosequilibriosfinancierosperdidos(einal-canzables).Pero,deacuerdoconlavistohastaaquí,losdesequilibriosfinancierostambiénpuedenserexplicadosporlalógicaespeculativadelcapitalfinanciero,demaneraquelofiscaltambiénpuedeserconsideradocomounaconsecuenciadelproblemaenlugardeserlacausaprincipal,aunquesedebeadvertirquenosepuedepretenderbuscarunacausalidadlinealenunasoladirección.Nosepuedeafirmarquenosepresentenaventurasfiscales,yquedetrásdeellonoexistaunaactitudirresponsabledelospolíticos,quienesseaprovechandelcre-cimientodelgastoparabuscarunfavorecimientopolíticoparticular,queeslaacusaciónprincipaldelosneoliberales.Sinembargoesasaventurasnopuedenserposiblessinoestánfinanciadas,ysonestimuladascuandoelfinanciamiento

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esabundante.Loqueesunerrorespretenderexcluirdelaresponsabilidaddeladinámicaalcapitalfinanciero.

Sinembargotodoelaparatoideológicodominanteimponelaideaquelaresponsabilidadestribaeneldesajustefiscal.Ysobreestediagnósticosediseñanprogramasdeajustefiscalqueseorientanacrearunexcedenteenlabalanzacomercialquepermitagenerarlasdivisasparahacerlastrasferenciasfinancie-rasprincipalmentevíapagodeintereses,rendimentosfinancierosyremezadeutilidades,ademásdelpagodeladeuda.ComobienloremarcaSalama(1996,232-234)dichosuperávitcomercialestáenmanosdelsectorprivadoquieneselquerecibelosingresosdelasexportaciones(conexcepcióndelospaísesex-portadores de materias primas producidas por empresas estatales, como es el casodelpetróleo)mientrasquelamayorpartedelatransferenciafinancieraestáencabezadelGobiernoNacionalquieneselquecargaconlamayorpartedeladeudaexterna.Enelcasodelajustemacroeconómicodelaregiónenladécadadelos80s,elgobiernosevioforzadoacolocarbonosparacaptarelsuperávitprivado,absorbiendodeestamaneragranpartedelahorronacionalgenerandoel efecto del crowding out(absorcióndelahorroquedeberíaestardisponibleparafinanciarlainversióndelsectorprivado).Enrazónquelarentabilidaddelosbonosdedeudapúblicaestabaligadadirectaoindirectamentealadevaluación,ycomoseestimulóladevaluacióncomomecanismoparalograrelsuperávitco-mercial,elcostofiscaldelosbonosseacrecentó,loscualesalfinalnopudieronserpagadosporelgobiernoydebióacudirsealosrecursosdelBancoCentral,quealfinalterminóhaciendoemisiónmonetariaparacomprarlosbonos.Estefueunodelosmecanismosquedesatólahiperinflaciónenlospaíseslatinoame-ricanosenlos80s(Giraldo).

Paraaquellosquedefienden laneutralidadde losmercados, y conellopretendenseñalarquelosmercadosfinancierosnosonresponsablesdelascrisisenelcontextodeunmarcodelibrecirculacióndecapitalydeeliminacióndelasrestriccionesfinancieras,seríabuenorecomendarlesqueanalizaranlacrisisargentinadecomienzosdesigloparavalidarestaafirmación.Porejemplo,elfamosocomportamiento«manada»delosinversionistasfinancieros,quesepre-cipitanenmasahacia(ohuyende)undestinodemaneraatropelladaalmenorindicio,inclusoalsimplerumor,esunreflejodelasimperfeccionesdelmercadofinanciero(Marques-Pereira,34-38).Comportamientoquehaarrastradoalacrisisamuchospaísesyempresas,yquehaenriquecidoaunospocosacostadedejaramuchosarruinadosenelcamino.Estosirveparaseñalarquecadavezelcapitalfinancieroactúademaneramásautónomaalasnecesidadesdefinanciamientodelaeconomíareal.

Talcomosedijoatrás,seacusaalintervencionismoestatalintroducirlosdesequilibriosfinancieros.Poresto laprogramaciónfinancierade lospaísesenfatizaenlosajustesfiscales.Sinembargoseestáinvirtiendoelordendelascosas.Losdesequilibriosfinancierossonproducidosporlalógicaespeculativadelcapitalfinancieroprivado.Trasladarlasolucióndelacrisisalajustefiscal

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entrañaun«riesgomoral»comoloseñalaranPaulVolcker(expresidentedelaReservaFederal),CarlaHills(exrepresentantedeComerciodeE.U.)yGeorgeSoros(importanteinversionistafinanciero),quienesreconocenquelosinver-sionistasprivadosasumenriesgosexcesivosconlaesperanzadesersacadosdeapurosfinancierosmedianteunaintervenciónoficial19.Tambiénafirmanque«losacreedoresprivadosdebenserobligadosaasumirsujustaresponsabilidadenlascrisisfinancieras»,loqueimplicaafirmarquenotodalaresponsabilidaddebesertrasladadaalospueblosdelospaísesendeudadosatravésdelosajustesfiscales.

Estaopiniónexpresadaporquieneshansidovocerosdelsistemafinancierointernacional,ratificaelpuntodevistaqueconcentrarlosajusteseconómicosenlofiscalesunacuestiónpolítica,ynosolamenteunpuntodevistaacadémico.Porestarazónlosorganismosfinancierosmultilaterales,lasfirmascalificadorasderiesgos,losanalistasdelabanca,ylosvocerosdelaeconomíaconvencionalenfatizaneneldiagnósticodequeelorigendelosdesequilibriosmacroeconó-micosprovienendelosdesequilibrosfiscales.EsteeselsupuestoqueexistedelllamadoConsensodeWashington.

2.3 Capital financiero es poder político

Lalógicafinancieraexpresaunpoderrealyconcretosobrelasociedad.Lasacreenciasfinancierasexpresanderechosdepropiedadyderechosderentasobreelproductosocial.NosdiceOrléanque

«el poder acreedor se mide en esta capacidad de transformar el dinero endeudayladeudaenpropiedad,pasandoporinfluenciardirectamentelasrelacionessocialesqueestructurannuestrasociedad(...).Eldineroesfuente de poder cuando toma la forma de fondos prestables que son una necesidad imperativa para las empresas para para continuar produciendo (...)elpoderabstractodeldinerosetransformaenpoderefectivosobrelaproducción,lainversiónyelasalarido(p.194).»

Orleanenlanotadepiedepáginanosseñalaqueestarelacióndeladeudanosolamenteconciernealcapitalproductivo,sinoqueseextiendealasnecesidadesdelEstadoenmateriadefinanciamientodelosgastospúblicos.Ycontinúa«Poresta vía, el poder acreedor puede pretender apropiarse de una cierta proporción del poder político».

DeacuerdoconTorres(302-326)elpoderdeldineroenelpasadoestabaconfundido con el poder de la autoridad política, porque ésta a través del control

19 Reseña del Financial Times (Reproducido por el periódico colombiano Portafolio de 21 septiembre 1999, p.27) acerca del informe Safegarding Prosperity in a Global Finan-cial System: The Future International Financial Architecture, elaborado por los autores mencionados.

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delEstadoteníalacapacidaddedeterminarelmontodesufinanciaciónatravésdelpoderdeemisiónydelaregulaciónmonetaria.Enlaactualidadelpoderdeldineroseestáautonomizandodelpoderpolítico,yseconvierteenunnuevopoder«diferenciadodelEstadoydelasinstitucionesdemocráticas».

La fuentedelnuevopoder monetario es,deun lado, elhechoque sehaya logradoque laautoridadpolíticaabdiquedesucapacidadpararegularlomonetarioyfinanciero,ydelotro,laaperturaplenaalosmovimientosdelcapitalfinanciero, comoresultadode lo cual los capitalesentrany salen sinningúncontrolysemuevenporcircuitosfinancierosprivados.Elnuevopodermonetarioimplicaunrepartodelosrecursossocialesdiferentequeprivilegialaespeculación en contra de lo productivo, el cual se ejerce a través de instituciones menostransparentes,pocosujetasalescrutiniopúblico,enlascualesnoexisterepresentación formal de los distintos actores sociales.

Paraevitareldebatepolíticosehaceaparecerlapolíticamonetariacomounapolíticadecaráctertécnicoyneutral,adelantadaporórganosindependientesyaparentementeapolíticos,talescomoBancosCentralesindependientes.Lasautori-dadesmonetariasvanadquiriendoelmayorpeso,desplazandoaotrosorganismosquetienendeunavisióndemáslargoplazo(Lordon1997,90).Enconcretolaautoridadfiscal(llámeseministeriodehacienda,definanzasoelTesoro)yelBancoCentralasumenunpesopredominantesobrelosórganosdeplaneación.EstosorganismosqueasumenelpoderdominantedentrodelEstadosoninterlocutoresdirectosdelosmercadosfinancieros.LabancacentralylaautoridadfiscalformanunahegemoníadentrodelEstado,alacualsedebeajustarelresto.

Elcambioenlalegislaciónfinancierasejustificaconelargumentoqueéstadebeestarporfueradelaspresioneseconómicasypolíticasdetalformaquesegaranticeladisciplinafinanciera,requisitoindispensableparagarantizarlalibertadde los mercados. La libertad de capitales, en el marco de la libertad del mercado, atraeríainversiones,asignaríaeficientementelosrecursosygeneraríacrecimientoybienestar.Sedebeobservar,quequienesdefiendenestepuntodevista,implícita-menteestánreconociendoquelamonedanoesneutralalafirmarqueunmanejo«noprudente»delamismapuedegenerarinestabilidadmacroeconómica,yefec-tosnegativossobrelaeconomíareal.Sifueraneutralnoproduciríatalesefectos.

Lasreformasylaspolíticasadoptadasenlospaísesnodesarrolladosestánreflejandoelascensodelpoderfinanciero.Peroenestadinámicanoalcanzaaserexplicadaporladinámicainternadecadapaís.Nosóloporqueexistenotrosfactoresqueincidenenlasreformas,ydeloscualessehablarámásadelante,sinoporquetambiénexistenpresionesinternacionalesparalaadopcióndelasmismas.EnelcasodeAméricaLatinanosepuedepasarporaltoelhechoquelacrisisdeladeudaexternapusoalospaísesdelaregiónenunaposicióndesfavorablefrentealabancaacreedora,tantodeorigencomercialcomomultilateral.Yenlasnegociacionesconlosacreedoreslospaísesdebieronaceptarcondicionali-dadesorientadasalaintroduccióndereformasdirigidashacialaeconomíademercado, bautizadas con el nombre de «reformas estructurales», que como su

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nombre lo indica consisten en remover las estructuras que no permiten el libre funcionamientodelmercado(Chesnais,46-48).

Laspresionesdelcapitalfinancierosedanporcanalesformalesynofor-males.Estosúltimosconsistenenlasanciónquelosmercadosinternacionalesdecapitaleshacendelasdemandasdefinanciamientodelospaíses,atravésdediferentesmecanismostalescomoel«riesgopaís»20ylasfirmascalificadorasderiesgo.Esasancióndependedelosequilibriosmacroeconómicosdelospaíses(enespecialelequilibriofiscalyeldelabalanzadepagos),delaregulaciónfinanciera(régimenlibredetasadecambio,bancocentralindependiente),delcompromisoylacapacidaddelaautoridadfinancieraparadefenderlaestabilidaddelatasadecambioyladelospreciosdomésticos,delmenorgradodetributaciónalcapital,delaeliminaciónaloscontrolessobremovimientosdecapital,delaflexibilizacióndelaregulaciónfinanciera,delaprivatizacióndelaseguridadsocialydelosserviciospúblicosengeneral.Encuantoalequilibriofiscalmencionado,nosepuedepasarporaltoquelasdecisionesenestecamposignificanaumentosenimpuestosyenlospreciosdelosbienespúblicos,ydelrecortedelgastogubernamental.Puesbien,determinarquiénponelosnuevosrecursosyquiénsufrelosefectodelrecortedelgasto(porejemplo:losmaestros,lasuniversidades,losmilitares,loshospitales,etc.)esunarespuestadecarácterpolítico,demaneraquelapresiónqueejerceelpoderfinancieroesdenaturalezapolítica.

En cuanto a los canales formales, se dan principalmente a través de los organismosfinancierosmultilaterales (enespecialelFMIyBancoMundial),yparaelcasodeAméricaLatinahayqueagregarelBIDylasautoridadeseco-nómicasdelosEstadosUnidos.Enelcasodeestepaís,paralaregiónseaplicalaconsideracióngeneralquehaceAglietta(2002):«Elpaísquetieneladivisaclaveasumelaobligacióndeproveerlaliquidezinternacionalparatodoelsis-tema.Losotrospaíses(enestecasoloslatinoamericanos)asumenlaobligacióndeajustarseaunaregladecambioenlacualelrigorpuedesermásomenosestricto»(p.97).TodosestosorganismosresidenenWashingtonD.C.,ydadoelroldeterminantequejugaronladeterminacióndelasreformasdelaregión,dioorigenalaexpresióndel«ConsensodeWashington».

ElBancoMundialhajugadounpapelcentralenlasdosúltimasdécadas(elBIDparaelcasodeAméricaLatinaengeneralsesujetaalospatronesdelBancoMundial),enrazóndesusPréstamosdeAjusteEstructural(Structural Adjustment Lending),loscualesestánatadosareformasinstitucionalesyalaadopcióndepolíticaspúblicas,entrelasquesedestacalapolíticasocial,enpar-ticularlasreformasdelosSistemasdeProtecciónSocial.Yaenlos60selBancomostraba preocupación por el ambiente económico e institucional en el cual se desenvolvíanlosproyectosquefinanciaba,debidoaqueobservabaquemuchosproyectosfracasabanporesteaspecto.Enestesentidosecomenzaronaintrodu-

20 Puntos porcentuales (multiplicados por 100, que es lo que se conoce como puntos básicos) de lo que debe reconocer un país por intereses en dólares de sus bonos colocados menos los intereses que pagan los bonos del Tesoro de los Estados Unidos.

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ciralgunoscondicionamientosdecaráctersectorial.Perofueenlos80scuandoelBancosemovióalospréstamosdeajusteestructuralloscualesnoestabandirigidosalfinanciamientodecomponentesespecíficosdeinversión,comoeralatradicióndelainstitución.Enrealidadestospréstamosconstituyeronunarefi-nanciacióndeladeudadelospaísesconelBanco,yconotrotipodeorganismoscomoporejemplolabancaprivada,enlamedidaenqueloquesepagabaatalesorganismossefinanciabaconlosrecursosdelBanco.Desdeelpuntodevistadel país en la operación no salía ni entraba una sola divisa, se trataba de ajustes contables,créditosnuevos(contratadosporelGobiernoNacional)queservíanpara amortizar los viejos, proceso que llevaba a que la deuda la fuera quedando encabezadelGobiernoNacional,demaneratalquelascondicionalidadesdeloscréditosnuevossenegociabanconlaNaciónyabarcabaneldiseñoinstitucionalylaspolíticaspúblicasdelpaísencuestión.EnladoctrinadelBancolospaísessonlibresdeaceptardichascondicionalidades,perocuandolospaísesrequierendelosrecursosdifícilmentesepuedennegaraellas(Mosley,HarriganyToye1991,27-36)(Garay1991,40).

EstepapeldelBancoseevidencióconlosplanesestadounidensesBaker(de1985)yBrady(de1989),quebuscabanlareduccióndeladeudaexternala-tinoamericanaconvirtiéndolaenaccionesyobligaciones,planesquebuscaban,segúnGaray(negociadorcolombianoconlabancainternacionalyconocedordelprocesodesdeadentro),«concederunpapelcadavezmásprominentealBancoMundial,parapromoverlarealizacióndereformasestructuralesconclaraorientacióndemercadoenlaseconomíasaltamenteendeudadas»(p.19).Másadelanteagrega«ElBancoMundial(…)empiezaaasumirelpapeldecatalizador,racionalizadory,asuvez,decoordinadorprincipaldelfinanciamientoexternodeestospaíses(los latinoamericanos)»(p.20).YcontinúaafirmandoqueelBanco«centrasuatenciónenlaestrategiadedesarrollo,enlapriorizacióndelaactividadgubernamental,enlareestructuracióndeempresasestatalesysuprivatización en los casos que así se amerite, en la reforma de sectores claves comoelfinanciero,elproductivoyelexterno,yenlamodernizacióndelossis-temasadministrativos»(p.54).

La privatización se convierte en un elemento de suma importancia en la negociacióndeladeudaexterna,enlamedidaenqueesuninstrumentoparacon-vertir deuda en capital, bajo la forma del swap. En la medida en que determinadas empresaspúblicasnopuedenpagarsudeuda,estepagopuedesercambiadoporuna participación en la propiedad de la empresa por parte del acreedor, o de quienlecompreladeudaalacreedor(estosignificaunaprivatización),compraquepordemássehacepordebajodelvalornominaldeladeuda,yaqueenlosmercadossecundariosdichasacreenciassevendencondescuentos,loscualessonmayoresamedidaqueesmásgraveelproblemadeendeudamientodelpaísencuestión.Losdescuentospodíansuperarel90%delvalordeladeudaparalospaísesmásendeudados(quefueelcasodeBoliviaenlos80s),enelmomentode la crisis de la deuda.

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LaadopcióndelasreformasestructuraleslatinoamericanasnosólosehizoenelmarcodelasnegociacionesconelBancoMundial,sinotambiénconelFMIyelBIDylasautoridadeseconómicasdelosEstadosUnidos,comosedijo.Sinembargoespertinenteanotarqueenelsenodelosorganismosfinancierosmul-tilateralesanotadosexisteunagranasimetríaenlosprocesosdedecisión.Losderechosdevotofavorecenampliamentealospaísesdesarrolladosentrelosquededestacan:EstadosUnidos(conel17.1%delosderechosdevotoenelFMIy16.5%enelBancoMundial),seguidoporJapón(6.1y7.9respectivamente),Alemania(6y4.5),Francia(5y4.3),yReinoUnido(5y4.3).Estosporcentajesdederechodevotolesdaungranpoderhabidacuentaqueningúnpaísendesarrollotienemásdel1%devotación,conlaexcepcióndeChina(2.9y2.8),Rusia(2.8y2.8)yArabiaSaudita(3.2y2.8)(MilletyToussaint2002,79,87).EsdeanotarquelaparticipacióndeEstadosUnidosenelporcentajeleconfiereelderechodeveto.

Lasreformassonpresentadascomounresultadoinevitabledelagloba-lizacióneconómica,perocomoseñalaBoyer(1999),«Estetérmino,utilizadoentodaspartesnoesinocente,porquesugierequelasNaciones,firmasymástodavía los individuos son impotentes frente a un determinismo implacable, porquevienedeafuera...fueradelcontroldelapolíticanacional»(p.38).Laglobalizaciónconfrecuenciaespresentadacomo«elfindelEstadoNación».SinpretendernegarquelaglobalizaciónconllevaundebilitamientodelEstadoNación,sinembargo,comolodiceBoyer,esmásrealistaconsiderarque lainvocacióndelaglobalizaciónporlosgruposeconómicosysocialesmásinter-nacionalizadostienecomopropósitohacerpresiónsobrelosgobiernosconelobjetivoquerevisensusarreglosinstitucionalesqueenelpasadofavorecíanlos compromisos fordistas.

Losnuevosarreglosinstitucionales,enlalecturadelaEscuelaFrancesadelaRegulación,significanlapredominanciadelarelaciónmonetario–finan-cierasobrelarelaciónsalarial.Sinembargo,ladificultaddeesteanálisissurgecuandoseintentaexplicarladinámicaquellevaqueunmododeregulaciónlecedaelespacioaotro.Desdenuestropuntodevistaesnecesarioremitirsealacomposicióndeclasessocialesqueestáenlabasedelprocesoeconómico,ysurelaciónconlarepresentacióndetalesclasesenelordenpolítico.Enlamedida en que esa representación no corresponda a los poderes dominantes en el orden económico, se generanprocesosque llevan aun cambio en elordenpolítico,procesosquepuedensuscitarsedeformagradualoviolenta.Estaúltimaposibilidadsepuedeexpresara travésdeunacrisisfinanciera,unaexplosiónsocial,ounaacciónmilitar.Ounacombinacióntotaloparcialde todos estos factores.

Aquíloquehemosvenidodiciendoesquelosposeedoresdelcapitalfinan-cierohanvenidoacumulandopodereconómico,yqueatravésdeunprocesopolíticohangeneradoreformasquebuscanadecuar laregulacióneconómicaysocialdetalformaquesusinteresesseanbeneficiados.Esaregulación,paraelcasodelospaísesnodesarrollados,estárecogidaenelConsensodeWash-

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ington,delcualsehablaráenelcapítulo3,eimplicauncambioenelrégimenPúblico–Estataldel cualhablaremosmásadelante.Deacuerdo conLordon(2000,38-39)elprocesorefleja latensión,nuncaresueltaenelcapitalismo,entrecapitalindustrialycapitalfinanciero.Nosdiceelautor«Segúnelrégimendecrecimiento,según lacoyunturapolítica,se formóunbloquehegemónicoquelosostiene,esunpolooelotroelquetienelaventaja»(p.38).Despuésdelfordismo la balanza se aleja del capital industrial. Al interior de las empresas estefenómenotambiénsevisualizaporlaemergenciadeunpoderaccionarioquetienecomopropósitocerrarelgranparéntesishistóricodelpoderquehabíaadquiridolatecnoestructuraenelmanejodelasmismas:«sepreveeunretronoa la escencia eterna del capitalismo, a saber, el imperium de los propietarios».

Guttmannhaceunapresentaciónde losbeneficiados con las reformas.Nosdice:

«Enausenciadeunrégimenmonetariocapazdeimponersealosagenteseconómicos,lapolíticaeconómicahaestadodictadaengranparteporlas institucionesfinancierasprivadas,quehoyestánen laposibilidaddeimponeralrestodelasociedadsuescogenciaenfavordeunabajatasadeinflación,tasasdeinterésrealelevadas,déficitsfiscalesestruc-turalesreducidosyunadesreglamentacióndetodoslosmercados.Estasprioridades de política económica tienen la tendencia a ser defendidas porlasinstitucionesolascapassocialesinfluyentespolíticamente,talescomolosbancoscentralesindependientes,losdirectoresfinancierosdeempresas industriales responsables de importantes portafolios de títulos ydivisas,lageneracióndelbabyboomdelapostguerraquesehacomen-zadoainteresarporlossistemasdepensionesporcapitalización,ylosahorradoresdelaclasemediasuperiorquesebeneficiandelaliberaciónfinanciera,yaquelespermiteaccesoaformasdedepósitoenlascualessólo lasgrandes fortunassebeneficiabanantes.Lospolíticosquehandado la espalda a las preferencias de esta coalición poderosa en favor de otrosobjetivospolíticoshansidocastigadospor importantes fugasdecapitalhastaquelasfuertescrisiscambiariaslesimpidenllevaracabosupolítica.(pp.85-86)».

2.3.1 Cambio en la Regulación Público Estatal

Hemosseñaladoquedesdelos70sloscicloseconómicosdelaregiónestánfuertementeinfluenciadosporelfinanciamientoexternoyquelosacreedorestienenun peso importante en la determinación de las decisiones de política económica. Perosuintervenciónvamásalládedecisionescoyunturalesrelacionadasconlosprogramasdeajusteyelcobrodeladeuda,porquetambiénpromuevenreformasenlaregulacióneconómicayeneldiseñodelaspolíticaspúblicas,quesonmásfavorablesasusintereses,yaquefacilitanlaextracciónderentasfinancieras.El

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proceso político a través del cual intervienen los acreedores no es un tema sencillo deanalizar(atrássehizoalgunareferenciaaello)yaqueenladinámicadelasreformastambiénintervienenotrosagenteseconómicosypolíticos,unosafavor,comolosGruposEconómicosylatecnocraciaeconómica,yotrosencontra,comolamayoríadelasorganizacionessocialesyunsectorimportantedelaclasepolíticalocal.Ademásesprecisotenerencuentalasparticularidadesnacionales,yaqueenalgunospaísesotrosgruposconunpesoeconómicoypolíticoimportantetrabajanconunalógicadiferentealaaquípresentadacomoeselcasodelnarcotráfico,quees un tema que no puede ser desconocido en países como Colombia.

Detodasformassedeberegistrarqueenlaregiónsepresentauncambioenel régimenpúblico–estatal,elcualcomprendecambiosenel régimenfis-co–financiero(Théret),enlasinstitucionesgubernamentales,yenlaspolíticaspúblicas.Dichocambioesmásfuncionalalosinteresesdelcapitalfinanciero,segúnlohemospresentadohastaestaparte.DeacuerdoconlaEscueladelaRegulación,comolodijimosatrás,elcambiodedicharegulaciónsignificaríaquelarelaciónmonetario–financieraylainsercióninternacionalpasaríaaserlarelacióndominante,ysesobrepondríaalarelaciónsalarialqueteóricamenteera laanteriorrelacióndominante.Sibienesdifícil llevarmecánicamenteelanálisisdedichaescuelaalcasolatinoamericano,enparticularseñalarquelarelaciónsalarialsehayaconstituidoenelpasadoenlarelacióndominanteenlaregión,siesprecisoreconocerqueelcambioenlaregulaciónquesepromueveenlaregiónsometelarelaciónsalarialalalógicafinanciera:laseguridadsocialpasaalaintermediaciónfinanciera(pensionesaFondosdePensionesysaludaempresasaseguradoras);sereduceelgastosocialquehacepartedelsalarioindirecto21,enfuncióndelosajustesmacrofinancieros;ysereducenlossala-rios vía las reestructuraciones de las empresas ante la necesidad de aumentar larentabilidadfinanciera,comoloseñalamosatrás.

Acontinuaciónpresentaremosalgunoscambiosenlaregulaciónpúblico–estatalquesepromuevenyqueanuestrojuiciosonimportantestenerencuenta(noquieredecirquetalescambioshayansidoadoptadostodos lospaíses;elgradodeadopciónvaríadeunpaísaotro,yhabríaqueestudiarcadacaso),estoscambiossepresentadeformaesquemáticaenelrecuadro2.1,ycomoseveráenelsiguientecapítulo,correspondenaotralecturadel«ConsensodeWashington».

a. Cambios en la regulación fisco-financiera

(nota:lanumeracióneslaquecorrespondealrecuadro2.1)

1) Lasnecesidadesdefinanciamientodel sectorpúblico (financiamientodeldéficitfiscal)debensatisfacerseatravésdelmercadodecapitales,bienseacontratandocréditosocolocandobonosdedeudapública(verenelrecuadro

21 Lo que no quiere decir que se reduzca el gasto social total, porque aumenta el gasto social no vinculado a la relación salarial.

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2.1elpuntoa.1.2)(Lordon1997,93).ElsectorpúbliconopuederecurriralfinanciamientomonetarioprovistoporelBancoCentral.

Larazóndeserdeestecambioresideenelhechoqueelgobierno,parafinan-ciarse,debeendeudarseconelsistemafinanciero,pagandoelserviciodeladeudacorrespondiente.Elsectorfinancieroporestavíaaumentalamasaderecursossobreloscualespuedeobtenerrentas.Porotraparte,elgobiernocedealsectorfinancieroelmargenmonetarioqueutilizabaenelpasado.

2) Lapolíticasocialpasaalaintermediaciónfinanciera.Enelcasodelasegu-ridadsocial(recuadropuntoa.2.2)laspensionessonadministradasporlosFondosdePensionesprivados,ylasaludporaseguradoresprivados.Enelcasodelaeducaciónsecreanfondoseducativos,queconstituyenunahorroprogramadoparaelposteriorpagodelaeducaciónsuperior,ounsistemadecréditosparaelpagodelosestudioseneducaciónsuperior.Setratadecrearuna nueva fuente de recursos que pueden ser intermediados por el sistema financiero,comosemuestraenelrecuadro2.2.

b. Cambios en las instituciones gubernamentales

1) Redefinicióndelpapeldelgobiernonacional:concentrarseenlasfuncionesdedefensanacionalyjusticia(b.2.2)ytrasladarlasotrasresponsabilidadesdegastoalosgobiernoslocalesyalsectorprivado.Mientrassedaelprocesodereformaselgobiernonacionaldebeasumirlospasivoscontingentesdeloqueseprivatiza,lospasivospensionales,lagarantíadepensiónmínima23, garantizarladeudaexterna,yencasodecrisisfinancieraasumircostodelrescatedelsistemafinanciero.

Altrasladarresponsabilidadesalosgobiernoslocaleselgobiernonacionalsepuedeconcentrarenelpagodesusobligacionesfinancieras, lascualesseacrecientanconelhechoquedebeendeudarseconacreedoresprivadosparafinanciarsudéficitalnoteneraccesoalosrecursosdelaBancaCentral.Ademásdichogobiernoasumedeudasclavesdeotrossectoresdelaecono-mía(talescomolasdelasinstitucionesdescentralizadasylasdeudasdelasinstitucionesfinancierasqueentranencrisis)quedenosaldarsepodríanproducirunarupturaenelsistemafinanciero.

2) DescentralizaciónPolítica(b.3.2).Lasresponsabilidadesdegastodelgobiernonacional,conexcepcióndelasobligacionesfinancieras,debentrasladarsealosgobiernoslocales,quienesasuvezdebenfinanciarlasconimpuestoslocales.

3)Redefinicióndelpapeldelasentidadesdescentralizadas(agenciasdescentrali-zadas).Laprestacióndelosserviciosdebehacerseencondicionesdemercado,lo cual significa sometersea la competencia, y autofinanciarsevendiendoservicios(b.4.2).Enelcasoquerequieranhacerinversionesdebenrecurriralmercadodecapitales,ynoatransferenciasdelgobierno.

4) Privatización:lasentidadespúblicasquefuncionancomoempresas,vendiendoycomprandoservicios,debenserprivatizadas(b.5.2).(Nótesequeelpunto

126


América Latina. Regulación público-estatalModelo Cepal

(Modelo de Sustitución de importaciones)Modelo “Concenso de Washignton”

(Modelo de Apertura Económica)

a.1.1 Gobierno financia su déficitcrédito del Banco Central (emisión monetaria)a.2.1 Seguridad Social Estatala.3.1 Control de Cambiosa.4.1 Sistema financiero Reguladoa.5.1 Control a la Inversión Extranjera

a. Régimen Físico-Financieroa.1.2 Gobierno financia su déficitcontratando deudaen el mercado de capitalesa.2.2 Seguridad Social a Intermediaciónfinanciera privadaa.3.2 Mercado Libre de Divisasa.4.2 Desregulación Financieraa.5.2 Libre Inversión Extranjera

b. Cambios Institucionales

b.1.1 Banco Central controlado por el gobiernob.2.1 Gobierno Nacional, además de defensay justicia, asume gastos sociales y construcciónde infraestructura básicab.3.1 Centralismob.4.1 Agencias descentralizadas se financiancon transferencias gubernamentalesb.5.1 Estatización

b.1.2 Banco Central Independientedel gobiernob.2.2 Gobierno Nacional se concentra enDefensa y Justiciab.3.2 Descentralización política y fiscalb.4.2 Agencias descentralizadas se financianvendiendo serviciosb.5.2 Privitación

c. Políticas Públicas

c.1.1 Manejo fiscal en funciónde la reactivación económicac.2.1 Subsidios a la ofertac.3.1 Impuestos sobre renta y patrimonioc.4.1 Proteccionismoc.5.1 Proteccionismo Laboral

c.1.2 Manejo fiscal en funcióndel ajuste económicoc.2.2 Subsidios a la demandac.3.2 Impuestos sobre el consumoc.4.2 Apertura Comercialc.5.2 Flexibilización Laboral

3estáligadoconel4.Elprimerollevaalasentidadesquenosonempresaspúblicasafuncionarcomotales,yluegoelpunto4lasllevaasuprivatización).

c. Cambios de política pública

1) Ajustefiscal:elmanejofiscaldebehacerseenfuncióndelosajustesmacroeco-nómicos(c.1.2),queenlofundamentalestándirigidosagenerarexcedentesen la balanza comercial, a través de comprimir la demanda interna.

2) Gastopúblico:subsidiosalademanda(focalización)(c.2.2).Nosefinancianlasinstituciones(subsidioalaoferta)sinoalosusuarios.Lasinstitucionesdebenautofinanciarsevendiendoservicios,ycomoseacabódedecir,estetipo de instituciones deben privatizarse.

3) Neutralidadtributaria:rebajadearanceles,impuestosdirectosbajosypla-nos (noprogresivos) ygeneralizacióndel IVA (c.3.2).Comoresultadode

127

César Giraldo

Los nuevos factores de liquidez

Tabla A: Las nuevas fuentes

fuentes provenientesdel ahorro laboral

fuentes provenientes de las aseguradorasde salud

fondos educativos

Tabla B: Sistema financieroNuevos pasivos Nuevos activos

- Depósitos trabajadoresen Fondos de Pensiones (Reservas)- Reservas de Aseguradoras de Salud- Fondos Educativos

- Títulos de deuda pública- Crédito Público: gobiernos nacional y local,empresas públicas- Crédito Privado: Empresas y familias

Las reformas de la regulación público-estatal que están en proceso de aplicación en América Latina aumenta la masa de recursos que es intermediada por el sistema financiero1. Dicho Sistema convier-te tales recursos en fuentes de expansión del crédito tanto privado como público. La expansión de dicho crédito hace que los recursos se conviertan en fuente de creación de medios de pago. En la tabla A presentaremos la nuevas fuentes de recursos que pasan a ser intermediados por el Sistema Financiero con las reformas, que vienen a constituir Pasivos de dicho Sistema. Luego, en la tabla B, mostaremos el Balance entre estos nuevos Pasivos y los nuevos Activos que generan, entre los que se incluyen los Bonos de Deuda Pública.

Fondos de Salario: Con la creación de los Fondos de pensiones, cesan-tías, desempleo, etc., las instituciones financieras privadas pasan a intermediar el ahorro obligatorio y voluntario de los trabajadores.

Aseguramiento en salud: La reforma de los sistemas de salud se hace sobre la base de crear un sistema de aseguramiento privado encargado de admin-sitrar los recursos. Las aseguradoras son instituciones de carácter financiero, que administran reservas financieras (provisiones) destinadas a cubrir los eventos de salud que demandan los afiliados al sistema.

Fondos Educativos: Estos fondos se dirigen principalmente hacia la educación superior, y toman dos modalidades. La primera, que tiene el carácter de fuente, y trata de los Fondos Privados, en los cuáles se hacen aportes durante el período escolar de ciclo básico y segundo nivel, para que cuando los estudiantes lleguen a la universidad utilicen el ahorro en tales Fondos para el pago de la Universidad. La segunda modalidad, que tiene el carácter de uso, que consiste en la creación de un sistema de crédito para la educación superior, el cual pasa a sustituir los aportes que el Estado realiza hacia las universidades.

En la tabla B aparece más claro la relación que se presenta entre las reservas de los trabaja-dores en los Fondos de Pensiones y los títulos de deuda pública. En América Latina, una gran parte de las reservas de los trabajadores colocadas en los Fondos de Pensiones, a través de la intermediación financiera, se convierten en títulos de deuda pública. Es por esto que en la medida en que la deuda pública interna aumente y con ello disminuya la posibilidad de los gobiernos de poderla pagar, en esa medida se torna incierto el panorama pensional de los trabajadores por las dificultades de poder recuperar tales reservas.1. Esta afirmación será presentada de forma esquemática con el fin de ilustrar lo que se quiere afirmar en aras de facilitar la comprensión, advirtiendo que es una presentación simplificada y por tanto no puede ser tomada como representación de un caso concreto.

Recuadro 2.2.

128


estosnuevosesquemastributarioslosimpuestosalcapitalsereducenylosimpuestos sobre el consumo aumentan.

Estecambioenlaregulaciónpúblico-estatalsignificauncambiorespectoalaregulaciónadoptadaenlaregióndesdeladécadadel30aladel60,lacualfueformalizadaporlaCepalenlasdosúltimasdécadasdedichoperíodo.EstetemafuetratadoporGiraldo(1998b).Laconfiguracióndelaregulaciónpúblico-estatalvigenteduranteelllamadoModelodeSustitucióndeImportaciones(MSI)teníauncarácterdiferente.LaformamásfácildevisualizarloescomparandolaregulacióndedichomodeloconelquecorrespondealmodelodelConsensodeWashington,másconocidocomoModelodeAperturaEconómica,MAE,comosepresentaenelrecuadro2.2.Losnombres,MSIyMAE,noreflejanplenamenteelcontenido de los modelos, porque tanto la sustitución de importaciones como la apertura económica sólo son un componente de las políticas de cada uno de los dosmodelos.DuranteelMSIlaregióngozódemayorautonomíaconrespectoalMAE.Estoesimportanteenelsentidoquelaconfiguracióndelossistemasdeprotecciónsocial,yaqueenelcasodelMSIdichossistemasfueronproductodeunpactointernoentreelcapitalyeltrabajo(omásexactamentedeunafraccióndeloscapitalistasyunafraccióndelostrabajadores)locualjuntoconlacreacióndeunmercadointernocontribuyeronareforzarelconceptodeNación.DuranteelMAEelpactoserompióylasreformassehicieronsobreelcontextodeunagraningerenciadelasinstitucionesfinancierasinternacionales.

EnelpactointernoenAméricaLatinaenlospaísesquelograrondesarrollaralgúngradodeprotecciónsocial,fuerealizadoporlossindicatos(queagrupabanunafracciónminoritariadelostrabajadores)ylosgremiosdelcapital,quebá-sicamenteerangremiosdeproductoresdelasempresasformalesmásgrandes.Antelaausenciadeotrotipodeorganizaciónsocialimportante,estossectoresasumíanlarepresentacióndelcapitalyeltrabajo.Elproblemaquesepresentahoydíaparaquienesconsideranposiblerestablecerun intervencionismoes-tatal,quesedirijahaciaunEstadodelBienestar,esquelosactoressociales(omásbienlasclasessociales)sobrelascualesserealizóelpactoenelMSIenlaactualidadyanorepresentanalcapitalyaltrabajo.Enelcasodelosgremiosdelcapitalporqueestoshansidosustituidosporlosgruposeconómicosyenelcasodelossindicatosdetrabajadores,porquecadavezrecogenunaporciónmenordelapoblaciónlaboral,ysuimportanciasocialsehareducidoenormemente.

UnelementocomúnquetieneelorigenelMSIyelMAEesquehansurgidocomoresultadodecrisisfinancieras,lascualestienenunagraninterrelaciónconelsectorexterno.DebemosrecordarqueelMSIsurgiódespuésdelacrisisdecomienzosdelos30s,yelMAEconladecomienzosdeladécadadelos80s.ElMSIseextendióhastalosprimerosañosdeladécadadel70.EldesarrollodeestemodelofueparaleloaldesarrollodelmodelofordistadelosPaísesDesarrollados,yaunquetieneelementoscomunessinembargohaydiferenciasimportantes.Sibiennosevaahacerunacaracterizacióndelasdiferencias,hayqueempezarpor

129

César Giraldo

decirqueenAméricaLatinanosediounageneralizaciónamplia(porlomenosenelgradodelospaísesdesarrollados)delarelaciónsalarial,elementoclaveenelfordismo.Ademásdeloanterior,lospaíseslatinoamericanostuvieronunarestricciónmuyfuerteensusectorexternodebidoaldeteriorodelostérminosde intercambioy elnoacceso significativoalfinanciamiento externo (hastacomienzosdelos70),yunpesosignificativodegruposterratenientes(aspectoquevaríadepaísypaís)quienesseapropiaronderentasquedrenaronlacapa-cidaddeacumulacióndecapital.Lanogeneralizacióndelarelaciónsalarialylasrentasterratenientesfueronobstáculosparalaampliacióndelmercadointernoporque no permitieron la creación de una demanda interna fuerte, la restricción externaydenuevolaextracciónderentasporlosterratenientesdificultaronlaacumulacióndecapital,loquenopermitiógananciasenproductividad.Elmercadointernosedesarrollóparcialmente,bajoladinámicadepasaralmer-cadolaproducciónycomercializacióndebienesqueantesestabanporfueradelmercado, pero no se dio un crecimiento por el fortalecimiento de la demanda interna.Estecrecimientoparcialdelmercadointernosediohastaladécadadelsesenta(inclusive),momentoapartirdelcualseagotó.EstoselementosfueronseñaladosporlaCEPALensumomento,sinembargoesteesuntemaquenopuede ser desarrollado aquí, pero que amerita trabajos posteriores.

RespectoalosPaísesDesarrolladosCapitalistaslaexpansióneconómicadespuésdelasegundaguerramundialestuvojalonadaporunmodelofordistade producción en masa, en el cual el aumento de la productividad estuvo acom-pañadoporunaumentodelacapacidaddeconsumodelosasalariados,ydentrode ese consumo se encontraba el aumento de la cobertura de los sistemas de protección social, porque a través de tales sistemas se incrementaba la provisión delosbienesdeconsumocolectivo.EstohasidoseñaladoporlaEscuelaFrancesadelaRegulación.Esteperíodoeselquehasidollamadolos«treintagloriosos»,ycorrespondealosaños1947-1976(Boyer,20-35).Lademandadebienesdeconsumo«esentoncesinstitucionalmentesincronizadoconlaextensióndelascapacidadesdeproduccióngraciasalcompromisosobreelrepartodelasganan-ciasdeproductividad»(p.21).Sinembargodichomodelosefueerosionandoconlaimportanciacrecientequeadquirieronlosmercadosfinancierossobrelaadministracióndelasempresasylaformacomoserepartieronlosingresos,locualrepercutiósobrelagestióndelosprocesoslaborales.EstemodeloasuvezsecaracterizabadeuncontroldelamonedaporpartedelEstado,yuncontextoenelcualhabíaunaestabilidadmayorenelrégimeninternacional.EstopermitíapolíticasKeynesianasdeexpansióndelgastopúblico,queasuvezpermitíanelaumentoenlaprovisióndebienesdeconsumocolectivo,sinquelainflaciónqueresultabadedichoprocesosignificarapresionesincontrolablessobreelvalordelatasadecambio(Boyer1999).

SibienelaugeyagotamientodelMSIguardaciertacorrespondenciatemporalcon la evolución del modelo de acumulación de los países capitalistas desarrollados, esacorrespondencianosepierdeapartirdelasegundamitaddeladécadadelos

130


70s.Mientrasenlospaísesdesarrolladosterminólaeradelos«treintagloriosos»ysedesarrollóunestancamientoeconómicoprolongado,enlaregiónsediounaexpansióneconómicacomoresultadodelaugedeendeudamientoexterno.Peroesaexpansiónterminóenunaprofundacrisiseconómica,productodeunaburbujaespeculativa,alacualsehizoreferenciaatrás.EnAméricaLatinalosrecursosex-ternosllegaronalaregiónapartirdelos70snosólocomoresultadodelaugedelosmercadosfinancieros,sinoporqueenlaregiónsehabíaagotadoelprocesodeacumulaciónbasadoenlasustitucióndeimportaciones.Anteelagotamientodelmercadointernoalfinaldeladécadadelsesenta,losrecursosdelendeudamientoexternopermitierondinamizarlademandayrestablecerelcrecimiento.Asuvez,entornoaladeudasecreóunadinámicadelcapitalcadavezmásrentista(Mar-ques-Pereira,28-34).Setratabadeunfinanciamientocondeudaqueaumentabainicialmenteelniveldegastoperoquenoaumentabalacapacidadproductivaquepudierasoportardichogasto,loquedespuéscondujoa:fugadecapitales,bajoniveldeahorroydeinversiónproductiva,deudacreciente,déficitfiscal,yrecesionesquederivaronencrisis.DiceLoVuolo(2001)«Estemodelosóloesbuenopara‘extraer’rentasperonopara‘crear’riquezaproductiva»,yafirmaquelalógicadeesteprocesoeslasiguiente:«i)Acumulacióndedeudaexorbitante;ii)liquidacióndelpatrimoniopúblico(incluyendolacesióndemercadosdebienespúblicos);iii)achicamientodela‘masasalarial’(caídadeocupadosyaumentodelabrechaentresuproductividadylossalarios)»(pp.64-65),

LasreformasdelMAEtienenunefectodestructivosobrelaeconomía.Laaperturadelosmercadosdecapitales,ylaeliminacióndelcontroldecambios,llevaaquenosetengacontrol directo sobre la tasa de cambio. La entrada de divisas,bajo lanuevaregulación,produceunefectodeburbujaespeculativa,lacualgeneraunfenómenoderevaluaciónquedeterioraelsector externoylabalanzadepagosyproduceunexcesodeendeudamiento.Posteriormente,lanecesidaddeamortizareseendeudamiento,ydepagarlasobligacionesfinan-cieras, generanecesidadesdeendeudamientoexternocrecientes.Este esunaspectodelafinanciarización.

2.4 Otros factores que inciden en las reformas

Sinembargo,apesarqueaquíseafirmequelafinanciarización es deter-minanteenel cambiode la regulaciónpúblico-estatal enAméricaLatina,esnecesarioseñalarqueestecambiotambiénrespondeaotraseriedefactores.Algunosyasehanmencionadoenestecapítulo,talescomoelagotamientodelmodelodeacumulación(ModelodeSustitucióndeImportaciones)ydelinter-vencionismoestatal.Hayotroselementosquedebensertenidosencuenta,entrelosquepodemosmencionar:(1)Eldesarrollodelainformáticaylascomunica-ciones, porque ello facilita la deslocalización de los procesos productivos lo que erosiona los modelos de producción fordistas sobre los cuales se basó el Estado

131

César Giraldo

delBienestar.(2)LastransformacionesenelmundodeltrabajoquehacenquelasrelacionesjerarquizadasquesuponíaelEstadodeBienestarcadaveztenganmenosvigencia.(3)Elaumentodelainformalidad,loqueimplicaquecadavezmásgrupossocialesdesarrollansuactividadeconómicaporfueradelosmarcosinstitucionalesenlosqueseoriginanlosderechossociales.Todosestosfactoresestánrelacionadosentresi.Hablaremosdelprimerelemento,yaquelosotrosdosfueronmencionadosenelcapítulo1.

ElprimerelementohasidollamadoporCastells(1999)la«tecnologíadelainformación».Graciasaestastecnologíasesposibledispersarlamanodeobrayequiposendiferenteslugares.Alfacilitarlaflexibilidaddeltrabajopermiteunaumentodelarentabilidadylaproductividad,acostoquelaindividualizacióndeltrabajoylapérdidadesuproteccióninstitucional.Comoresultadodeellolostrabajadoressonmásvulnerablesyseconviertenenindividuosaisladossub-contradosporuna«redflexible»dehorizontedesconocido.Eldesarrollodela«tecnologíadelainformación»,alpermitirdescentralizarlaproducción,abrióla posibilidad de romper los esquemas sociales atados al proceso de producción fordista.Losprocesosdeproducciónsedeslocalizan,lasfirmaspuedenfragmen-tarsuproducción,ytrasladarpartedeellahaciaunidadesexternasqueinclusopuedenserpatrimonialmentediferentes.Castellsseñalaquedichastecnologíastambiénfacilitaronlosprocesosdecirculacióndelcapitalfinanciero,enlamedidaenquelespermitiófluirporcircuitosvirtualesysituarsedeformainstantáneaencualquiercentrofinancierodelmundo.Esteesunfactorimportanteenlaexplicacióndelafinanciarización,enlamedidaenquefacilitaenormementelacirculacióndelcapital,peronosedebeolvidarqueelhechoquelofaciliteesdiferentealhechoqueoriginaelproceso.Elorigen,comovimosatrástienequeverconlarupturadelrégimendeparidadesfijasdeBrettonWoods.

La«tecnologíadelainformación»tambiénpermitiólaflexibilizacióndeltrabajo en la medida en que facilitó la deslocalización de la producción, pero ello debe ser considerado como un factor importante al lado de otros, como es elcasodelapresióndelcapitalfinancieroporaumentarsuparticipaciónenelvaloragregadogeneradoporlasempresas,acostadereducirlaparticipacióndelostrabajadores.Sinembargosedebendecirdoscosasalrespecto.Deunlado,enlamedidaqueeldesarrollodeestatecnologíahapermitidoaumentarlaproductividadenesamismamedidahaamortiguadolanecesidaddepresionaralabajalossalarios;delotro,sineldesarrollodeestatecnologíaposiblementelaflexibilizaciónnosepodríadesarrollarhastaelgradoactual.Determinarlaimportanciadecadaunodeestosfactoresesunainvestigaciónempíricaqueestáporrealizarse.

Todoslosfactoresquehemosmencionadoatrásnosconducenalaconclu-siónquesepresentaunaprecarizacióndelempleoyqueelaccesoalosderechossociales seha reducido.Sibien sedebeadvertirqueenAméricaLatinaqueesaprecarizaciónnoesnueva,detodasformasenlasecciónsiguientevamosaverificar(hastadondelasestadísticaslopermitan)cómosehaagravado.Sin

132


América Latina: pobreza e indigenciaa 1980-2003

Total

Porcentaje de Hogares

Pobresb Indigentesc

Urbanos Rurales Total Urbanos Rurales19801990199419971999200020012002

3541383635

34.535.036.1

2535323030

5458565454

1518161514

13.813.914.6

91211109

2834343031

Porcentaje de la PoblaciónPobresd Indigentese

19801990199419971999200020012002

2003**2004**

4148.345.743.543.842.142.544.044.342.9

3041.438.736.537.1

6065.465.163.063.7

1922.520.819.018.517.918.219.419.618.6

1115.313.612.311.9

3340.440.837.638.3

Fuente: CEPAL, sobre la base de procesamiento de los datos obtenidos por las encuestas de hogares. Las cifras de hogares. Las cifras de hogares y la 1980 para personas tomadas de la Cepal (Une décennie d’ombres et de lumières L’ Amérique latine et les Caraibes dans les années 90 José Antonio Ocampo Juan Martin (Editeurs) Santiago de Chile, 2003, cuadro VI. 7.). 1990-2004, tomado de Cepal Panorama social de América Latina, varios números.* Cifra viene sin decimales. ** Cifras 2003 y 2004 corresponden a una proyección realizada por la Cepal en el Panorama social 2004.a. Estimación para 19 países de la región.b. Porcentaje de hogares por debajo de la línea de la pobreza. Incluye los hogares indigentes.c. Porcentaje de hogares por debajo de la línea de indigencia.d. Porcentaje de hogares por debajo de la línea de la pobreza. Incluye población indigentes.e. Porcentaje de hogares por debajo de la línea de la indigencia.

Cuadro 2.5.

133

César Giraldo

Tasa de desempleo urbano y crecimiento del PIB en América Latina

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

0,00

-1,00

-2,00

-3,00

Crecimiento del PIB medio

Desempleo medio

AñosTomado de IPES (2004) Cap. 1 Gráfico 1.3

Gráfica 2.7

embargono sepuededejardemencionarqueestos resultados tampoco sonindependientes del debilitamiento del aparato productivo real por los factores quesehanvenidomencionando:debilitamientodelaacumulación,burbujasespeculativasdestructivas,yestrechamientodelmercadointernocomoresultadodelosprogramasdeajuste,situaciónqueempeoraconlaaperturacomercialporqueaumentalacompetenciaenunmercadocadavezmásreducido(SalamayValier,163).

2.5 Deterioro Social de América Latina

Los resultados sociales de todo este proceso pueden ser analizados a través la evolución de los diferentes indicadores sociales, los cuales nos dicen que en losmomentosdecrisiseconómicalapobrezayeldesempleoaumentan(locualnoesundescubrimiento),yqueenellargoplazo,lacalidadylosingresosdeltrabajosevienendeteriorando,yladesigualdadeconómicaacrecentando.

Empezando por las cifras de la pobreza, se esperaría que la pobreza aumen-taseenlaregión,ylovienehaciendoenloquesellevacorridodelsigloXXI.Sinembargoenunaseriemáslargaestaconclusiónnoestanclara,sisemiranlosdatosdesde1980.Sibienelporcentajedepersonaspobrespasade42.1a44.0entreelaño2000yel2002,sedebetenerencuentaqueen1990eramayor,48.3(Cuadro2.524).Estecomportamientotambiénseobservaenelcasodelascifrasdeindigencia,queenel2002secolocanen19.4%deltotaldelapoblación.

134


Gráfica 2.8.

América Latina y el Caribe: indicadores de la evolución de la estructura del empleoy la protección social 1990-2002 (en número de ocupados por cada 100 nuevos ocupados)

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0privado público informal formal bienes servicios cobertua

de seguridadsocial

sin cobertuade seguridad

social

Nú

mer

os

de

ocu

pad

os

po

r ca

da

100

nu

evo

s o

cup

ado

s

Creación deempleo por sectorpúblico-privado

Creación deempleo por estructura

ocupacional

Creación deempleo por rama

de actividad económica

Creación deempleo asalariadosegúnn cotización

en la seguridadsocial

Sepuedenensayarvariasinterpretacionesaestosresultados.Unargumentoqueestaríamuyenlíneaconloquesevieneafirmandoaquíesquelapobrezaaumentaentre 1980y 1990precisamente cuandoocurre la etapadeajuste,disminuyeentreesteúltimoañoyel2000cuandoloscapitalesretornanalaregiónyserestableceelcrecimiento,yvuelveaaumentarcuandoseinstauradenuevoelajusteeconómicoenelcomienzodelsigloXXI.Estaideanoalcanzaaser desarrollada en este trabajo.

Pasando al tema del desempleo, en la serie de la CEPAL, que se presenta enlagráfica2.7,seobservaqueeldesempleourbanoaumentóenlascrisisdecomienzosde los80syfinalesde los90s,queesunresultadoesperado.Sinembargosedebeadvertirqueesun indicadorpococonfiableporque lacifraestámuysesgadaporloscambiosdemetodologíademediciónenlosdiferentespaíses25,porquelainformaciónvaríasegúnlasfuentes,yporqueelindicadornomidelacalidaddelempleo.Además,ensituacionesdealtodesempleo,tampocoincluyelaspersonasquehandejadodebuscartrabajoquecambiandedicaciónal no encontrarlo, como por ejemplo, el estudio, o en el caso de las mujeres, el trabajoenelhogar.

Atrás señalamosque resultamásútil trabajar con indicadoresquenospermitanvisualizarlacalidaddelempleo,paraverificarsudeterioro,elcualsepuedevisualizaratravésdelainformalidadylaprecariedad,quehanaumentado(losdatosmostradosacontinuaciónsontomadosdelaOIT-2003,recuadro3).Conrespectoaloprimero,entre1990yel2002,decada100nuevosempleoscreados66sedieronenelsectorinformal26,pasandolainformalidadde42.8%

135

César Giraldo

a46.5%enelmismoperíodo.Lainformalidadtraeaparejadaunaumentoenla terciarización del empleo debido a que la informalidad se concentra en los servicios especialmente los de menos productividad. En el período mencionado elempleoenelsectorterciariopasadel71.2%deltotalal74.1%,peroloqueesmásdicienteesqueeneseperíododecada100puestosdetrabajosquesecrean94correspondenalsectorservicios.Encuantoalaprecarizaciónunindicadoresladisminucióndelaprotecciónsocial.Enelperíododeanálisissólo44de100asalariarostuvieronaccesoaserviciosdeseguridadsocial,loquesepuedevisualizar a través de mirar una disminución de los asalariados que cotizan a la seguridadsocial,quehapasadode66.6%a63.7%enelperíodo.Hayqueteneren cuenta que la protección social en el sector formal triplica al informal. En el primercasolaafiliaciónalaseguridadsocialsesituóen78.9%enel2002(unadisminuciónde1.7puntosporcentualesenelperíodo),yenelsegundosesituóen26.2%(unareducciónde3puntos).Lasanteriorescifrassignificanqueenelperíododecada10nuevospuestosnuevos,enelsectorformalsólo4teníanaccesoalaseguridadsocial,y2enelinformal.Enlagráfica2.8sepuedeobservarlaevolucióndelasvariablesindicadasparaelperíodo1990-2002.

Gráfica 2.9

Ingreso medio población económicamente activa zonas urbanasFuente: Cuadro Anexo 2.1

8,3

7,8

7,3

6,8

6,3

5,8

5,3

4,8

4,3

3,8

3,3

Mú

ltip

lo lí

nea

po

bre

za p

érca

pit

a

Hacia 1980 Hacia 1985 Hacia 1990 Hacia 1995 Hacia 2000

Brasil

México

Colombia**

Argentina*

136


Gráfica 2.10

Coeficiente de Gini 1980-2000Fuente Cuadro Anexo 2.2

0,64

0,62

0,6

0,58

0,56

0,54

0,52

0,5

0,48

0,46

0,44

0,42

0,4

Gin

i

Hacia 1980 Hacia 1985 Hacia 1990 Hacia 1995 Hacia 2000

Brasil B

México B

Colombia** B

Argentina* B

Coeficiente de Gini 1980-2000Cuadro anexo 2.2

Hacia 1980

Hacia 1985

Hacia 1990

Hacia 1995

Hacia 2000

0,578

0,636

0,627

0,638

0,640

1979

1987

1990

1996

1999

0,406

0,536

0,539

0,542

1984

1989

1996

2000

0,616

0,541

0,536

0,601

0,572

1980

1986

1990

1994

1999

0,444

0,481

0,501

0,530

0,542

1980

1986

1990

1994

1999

Brasil México Colombia** Argentina*año año año año

* Gran Buenos Aires. ** 8 Principales ciudades, a partir de 1993 se amplia cobertura hasta abarcar casi todo lo urbano.Fuente: Cepal: Panorama Social de América Latina. 2001-2002, y 1997 (anexo cuadro 24), y 1997 (anexo cuadro 23)

0.493

0.543

0.535

0.321

0.424

0.518

0.455

0.450

0.505

0.375

0.406

0.423

A A A AB B B B

A: Cepal, serie anterior. Corresponde a Urbano.B: Cepal, serie actual, valores en negrilla corresponden a interpolación sobre la base de la serie antigua

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César Giraldo

Hayotrascifrasquemuestranlaprecariedaddelempleo,perosobrelascualessólosedisponedeinformaciónpuntual,yportantolasgeneralizacionessólo se pueden tomar como una inducción de casos concretos, que permite iden-tificarunatendencia,peroquedeberáserverificadacontrabajosespecíficos.(1)Seinfiereunabajaproporcióndecontratoslaboralesescritos,demaneraquelosderechoslaboralessonmenosvisiblesyportantomenosexigibles.Enunamuestradepaísesseverificóquepara2003loscontratosescritoseranmenosdel15%sobreeltotal(conexcepcióndeChile)paralasempresaspequeñas,yenlasgrandesyenelsectorpúblicoestálejosdel100%aunquelascifrasvaríandepaísapaís(OIT2003,47).Concifrasmenosactualizadas,Pizarro(2001,cuadros8,9y12)presentaqueloscontratosnoescritossobreeltotal(empresasgrandesypequeñasenconjunto)pasan,enArgentinade21.9%a41.1%(entre1990y1997)yenBrasilde35.1%a46.3%(entre1990y1996).(2)Sedetectaaumentoenloscontratoslaboralestemporales,loquesignificaunapérdidaenla estabilidad en el trabajo. Por ejemplo en Colombia la proporción de contratos temporalessobreeltotaldeasalariadopasóde6.6%en1980a20.0%en1997,enEcuadoren1997,lostemporaleseranel35.6%deltotalparaempresasdemásde5trabajadores,yel69.5%paralosdemenosde5.

Lacondicióndecontratonoescrito,olatemporalidaddelempleo,significaunmenoringresofrentealcontratoescritooelempleopermanente.Pizarronospresentaestasituación.ParaelcasodeCostaRicalatemporalidadsignificael47%delingresorespectoalospermanentes,enColombiael59%,enArgentinael68%.Enelcasodelossincontratoescritorespectoalescritolarelaciónesel41%enMéxico,el52%enChileyel65%enBrasil.Entodosloscasoslaproporciónesmenorcuandosetratadeempresasdemenosde5trabajadores.

Enelámbitogeneralsepresentaundeteriorodelingresodelapoblacióntrabajadora, lo cual no es independiente de la calidad del empleo. Si se toman los ingresosmediosdelapoblacióneconómicamenteactivaenlaszonasurbanas,medidosen«múltiplosdelarespectivalíneadepobrezapercápita» se observa queentodosloscasosenel2000estápordebajodelnivelde1980(Gráfico2.9).Entre1980yel2000larelaciónpasóde5.6vecesa4.4paraBrasil,de4.0a3.3paraColombia,de8.1a6.4paraArgentina.

Finalmente,encuantoalosindicadoressociales,seobservaunaumentoenladesigualdadeconómica.Enlagráfica2.10sepuedeobservarqueentre1980yel2000elíndiceGINI,quemidelaconcentracióndeingresosaumentaenlaregión,conexcepcióndeColombia,locualsignificaqueentérminosgeneralesenlaregiónladistribucióndelingresocadavezesmásinequitativa.Presentandolascifrasenordendedesigualdadhaciaelaño2000,dichocoeficientealcanza0.640enBrasil,0.572enColombia,y0.542enMéxicoyArgentina.

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Capítulo 3 Paradigmas de la protección social

3.1 Introducción

Hemosvistoenelcapítuloanteriorelsurgimientodeunpoderfinancieroquejuegaunpapelpreponderanteenelprocesodelaacumulacióndelcapital,yqueconduceauncambioenlaregulaciónpúblico-estatal,cambioqueafectaelrégimenfiscal,elarregloinstitucionalylaspolíticaspúblicas.Yenlamedidaenquedicharegulacióncambiatambiénlohacelapolíticasocial.Loqueenestaparteinteresadestacaresqueelcambioendichapolíticatambiéneselresultadodelsurgimientodeunanuevaideología.Estaideologíayelprocesodefinanciarizaciónestánrelacionadosporqueelcambiolaregulaciónpúblico-estatal,queesteprocesoengendra,requieredeunsoporteideológicoque,deunlado,permitalegitimarlo,ydelotro,crearunmarcoteóricoparadarlecoherenciaalasreformas.

ParaabordareltemaOcampo(2004)plantealapreguntasobre¿dequéideologíaestamoshablando?¿DelConsensodeWashingtonoelneoliberalismo?.¿Sonlamismacosa?Eneldebatesobrelasreformassehatendidoaidentificarlosdosconceptosalhablardel«pensamientoúnico»,sinembargoloscreadoresdel Consenso reclaman que el neoliberalismo es otra cosa. Veamos lo que dice elpropioWilliamson(2003),creadordelConsenso,alrespecto:

«descubríqueneoliberalismoesuntérminooriginalmenteacuñadoparadescribirlasdoctrinasadoptadasporlaSociedadMontPelerin,quefundóungrupodeeruditosdespuésdelasegundaguerramundial.SibiencreoquelamayoríadesusmiembrosapoyaríanbuenapartedelasreformasquefiguranenmiversióndelConsensodeWashington,hayunaseriededoctrinasneoliberalesquebrillanporsuausenciaenmilista:elmoneta-rismo,lastasasimpositivasbajasquerequierela‘economíadeoferta’,elEstadomínimoqueniegatodaresponsabilidaddecorregirladistribucióndelingresoolainternalizacióndelasexternalidades,ylalibrecirculacióndelcapital»(p.11).

Conelpropósitodedesarrollarlaideaquelafinanciarizaciónylaideologíaquepromuevelasreformasestánrelacionadas,vamosadecir,enprimerlugar,quemásqueneoliberalismoloquesepromueveesunaseriedereformasmuyconcretasqueinicialmentefueronllamadas«ConsensodeWashington»,yquepos-teriormentehanevolucionadohacialoquesehallamadoConsensoII(Woo12004)

1 Este autor también señala que el Consenso 1 corresponde a «los precios correctos», y el 2 a «las instituciones correctas», o también el 1 a sacar al Estado («Getting the State Out»), y el 2 al retorno del Estado («Bringing the State Back In»). Williamson presenta el Consenso II en BID (1996, 5), aunque después lo niega.

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(Bresser-PereirayVarela2004),«Consensoactualizado»,o«ReformasEstructu-rales»desegundageneración.CadaunadelasreformasdelConsensoesjustificadaconundiscursobasadoenlasbondadesdelmercadoenlaasignaciónderecursos,locualpermiteafirmarquetalesreformastienenuncontenido liberal,osisequiereneoliberal.EstoloveremosenlasecciónNeoliberalismoversus Consenso deWashington.Despuésharemosunapresentacióndeloquehemosllamadolasreformas del Consenso II, para dar cuenta de los elementos teóricos de las reformas másrecientes,endondeconcluiremosquelosprincipiosfundamentalessonlosmismosqueelConsensooriginal.Posteriormenteseñalaremoslaparadojaquesi bien el discurso del mercado se puede invocar para cada una de las reformas, resultainconsistenteycontradictoriocuandoseinvocaparaelconjunto.Estoloveremos en la sección de Contradicciones del Consenso. Posteriormente vamos a afirmarquetalesreformasseexplicandeunamaneramáscoherentesiseanalizandesdelaperspectivadelosinteresesdelcapitalfinancieroyparaapoyarestaideaharemosunapequeñareflexiónenlaquerecordamosadiferentesautoresquenosmuestranquelosdiscursosideológicossonelresultadodelosintereseseco-nómicosqueexistenenunasociedad.Enloquesigue,haremosunapresentaciónmásdetalladadelaideologíaqueapoyalasreformassobrelaprotecciónsocial,endondedestacamosdoscategoríascentrales:luchacontralapobrezayasegura-miento.Serecurriráconfrecuenciaareferenciasprovenientesdelasinstitucionesmultilaterales(FMI,BancoMundialyBID),osusfuncionarios,conelpropósitodereproducirlasafirmacionesdequienespromuevenlosparadigmasactualesdelapolíticasocialyqueaquívamosadebatir.

3.2 Neoliberalismo versus Consenso de Washington

Lacrisisdeladeudaexternalatinoamericanaacomienzosdelos80s,ylacaídadelosregímenescomunistasenEuropadelEste,hansidopresentadoscomounacrisisdelintervencionismoestatal,yenconsecuencia,laderrotadelmismoylaratificaciónhistóricadelosprincipiosliberalesydelmercado.Sobrelabasedeestediagnósticoseafirmaquelapolíticasocial,aligualqueelrestode reformas económicas e institucionales, deben someterse a los principios del mercado.Estoesloqueseentiendecomo«ReformasEstructurales»,cuyoenun-ciado consiste en remover las estructuras que no permiten el libre funcionamiento delmercado(Selowsky1990).Peroasuvezdichasreformashacenpartedeloquesehallamado«ConsensodeWashington»,queconstituyeunrecetariodereformaseconómicas, socialesypolíticasquesevieneaplicandoenAméricaLatinadesdecomienzosdeladécadadel80.EsterecetariofuesistematizadoporWillianzon,talcomosepresentaenelrecuadro3.1.

NosetratadeafirmarquelasreformasenlaregiónsonunacopiacalcadadelConsenso,porqueentreotrascosasdichoConsensohaevolucionado,yalgunosdesuspostuladosinicialesseestánabandonandoanteelfracasodesuaplicación.

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Presentación formal del Consenso de Washington

A continuación se reproduce textualmente la presentación del Consenso Revisado (Consenso II) que Williamsonelaboró, y que reproduce el BID (1996, 5)1. Al final se indican componentes del Consenso que a juicio del autorni el BID ni Williamson han tenido en cuenta.

Dice el BID: “ En 1989, John Williamson, un académico del Institute for International Economics, enumeró 10reformas de política que ya estaban poniéndose en marcha en América Latina y que, a su juicio, las institucionesinternacionales y otras cinco organziaciones con sede en Washington aplaudirían (...).” Se pidió a Wiiliamson querevisase y actualizase sus 10 reformas de política y que esta vez sí preparase lo que mucha gente pensó estabanhaciendo lo primera vez: un manifiesto de políticas.

1. “Disciplina fiscal. Reducir los déficits presupuestarios.2. “Construcción de instituciones. Bancos centrales independientes y fuertes oficinas de presupuesto.3. “Gasto público. Reorientar recursos hacia áreas desatendidas con retornos potencialmente altos, particularmente en las áreas sociales.4. “Mejor educación. Aumentar el gasto y centrarse en educación primaria y secundaria.5. “Reforma tributaria, Aumentar la base tributaria y reducir las tasas impositivas marginales. Incluir reformas de segunda generación, como un impuesto a la tierra econsensible.6. “Liberación financiera. Avanzar hacia el objetivo final de tasas de intéres de mercado. 7. “Supervisión bancaria. Desregulación financiera con fuerte control.8. “Tasas de cambio unificadas. Inducir crecimiento rápido en exportaciones no tradicionales. Se recomiendafranja cambiaria amplia de ajuste gradual.9. “Liberación comercial: Reducir hasta un arancel bajo uniforme de 10 a 20 por ciento, y avanzar en esfuerzos regionales.10. “Inversión extranjera directa. Abolir las trabas a las empresas extranjeras.11. “Economía competitiva. Privatización y desregulación.12. “Privatización. Eliminar firmas estatales ineficientes e insolventes.13. “Desregulación. Evitar las restricciones a la competencia.14. “Derechos de propiedad. Crear sistemas legales bien definidos, para todos, que aseguren la propiedad,incluso el sector informal”.

El Consenso de WashingtonActualizado (Consenso II)

(Sin subrayar Consenso original, subrayado las actualizaciones del Consenso, según Williamson)

Adiciones al Consenso de Washington

(Políticas no mencionadas por el BID y Williamson pero que en opinión del autor de este libro hacen parte del Consenso).15. Regulación de los servicios públicos. Regular los mercados que han sido objeto de privatización, ya que no existen condiciones de competencia perfecta y que es necesario dar acceso a los pobres.16. Flexibilización laboral. Eliminar las trabas que no permiten el libre funcionamiento del mercado de trabajo.17. Descentralización fiscal. Trasladar rsponsabilidad fiscal a los gobiernos locales.

1. No se dispone una versión más reciente del Consenso revisado, las versiones posteriores se refiern al llamado Consenso original de 1989, que es lo que también se conoce como reformas de primera generación. El propio Williamson, después de haber hecho la actualización del Consenso, lo que se llamó Consenso II, que incorpora las reformas de segunda generación, afirmó que el Consenso II no existe (ver Williamson 2003). No da una explicación de su cambio de opinión.

Recuadro 3.1

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El Consenso de Washington(presentación orgánica)

Nivel 1Liberación de mercados

1.1 Mercado de Bienes:- Apertura comercial1.2 Mercado de Capitales- Mercado Libre de Divisas- Apertura de Capitales- Desregulación Financiera1.3 Mercado Laboral- Flexibilización Laboral

Nivel 1IPolíticas Públicas

Nivel IIILímites de mercado

2.1 Disciplina fiscal2.2 Focalización del GastoSubsisio a la demanda2.3 Impuestos Neutrales2.4 Privatización2.5 Descentralización fiscal

3.1 Banco Central Independiente3.2 Sistema Presupuestal Jerarquizado(Presupuesto Público determinadopor autoridad fiscal sin ingerenciade órganos de representaciónpopular u otro órgano político)3.3 Sistema Judicial Independiente yfuerte

Tabla 3.1

Porotraparteel«Consenso»reflejalasreformasquelasorganizacionesradicadasenWashingtonverían(ovieron)conbuenosojosparaAméricaLatina(elFMI,elBancoMundial,elBID)peroellonoquieredecirquetalesreformashayansidoaplicadasensutotalidad,yaqueelprocesotieneresistenciasyaltibajos.Sinembargo,elConsensodetodasformasreflejamuybienelcontenidogeneraldelasreformasyaaplicadasylasqueseestánpromoviendoeneláreadelaspolíticaspúblicas,incluidasaquellasquetienenqueverconlaprotecciónsocial.

Las políticas del «Consenso» no pueden ser derivadas directamente de los principiosneoliberalesexpresados,porejemplo,porFriedrichvonHayek(1944)yMiltonFriedman(1962).Nosetratadeafirmarqueseancosasdiferentesycarentesderelación,perotampocoesevidentequelaconcrecióndelaideologíaneoliberalexpresadapordichosautoressematerializademaneraunívocaenel «Consenso». El Consenso parte de los mismos postulados del mercado que HayekyFriedmaninvocan.Unprincipioclavedeelloeseldepropenderporlaasignaciónquehaceelmercado,locual,expresadoporlavíanegativa,signifi-ca no darle al Estado un papel redistributivo. En esta visión cuando el Estado redistribuyealteralaasignaciónquehaceelmercado,demaneraqueéstedebeconcentrarsemásbienenfijarreglasqueledencertidumbrealcomportamientodelosindividuos,detalformaquesegaranticeclaramentelapropiedadprivadaylaprevisibilidadmacroeconómica(Gill1999).Hastaaquítalesprincipioses-tánrecogidosenel«Consenso».Peroéstevamásallá.Propendeporpolíticasyreformasmuyconcretas,lascualesnosederivandirectamentedelosprincipiosgeneralesdelneoliberalismo,esmás,talespolíticas,comoseverámásadelante,nosiempresonconsistentescontalesprincipios.Delosprincipiosneoliberaleshacialaspolíticasimplícitasenel«Consenso»hayunsaltodemasiadolargo,porquetalespolíticashacenrecomendacionesmuyconcretasyprecisasquesefueronaplicandopaulatinamenteenAméricaLatinaenlasdosúltimasdéca-das.EstollevaalaconclusiónqueenlaformulacióndelConsensoexistieron,

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ademásdelaideologíaneoliberal,consideracionescoyunturalesyunprocesopolíticoconcreto (circunscritoenelespacio,el tiempoyconactoressocialesclaramente identificables, o enotraspalabrashistóricamentedefinido),quedebe ser dilucidado.

ConelpropósitodevisualizarmásclaramenteelcontenidodelConsensoesprecisohacerunapresentaciónmásorgánicadelmismo.Paraelloesnecesariomirarlatablaquesepresentaacontinuación.(Laexplicaciónentreestapresen-taciónorgánicadelConsensoylapresentaciónformaldelmismoseencuentraenelrecuadro3.2,quesepresentaalfinaldelcapítulo).

Como se ve en la tabla, las recomendaciones de política del Consenso abarcantresniveles.Elprimerosignificalaliberacióndelostresmercadosdelaeconomía(bienes,capitalesylaboral).Elsegundo,hacereferenciaalaspolíticaspúblicas,lascualesdebendarseenlascondicionesmáspróximasalmercado,de loquehablaremosacontinuación.Eltercero,es loqueelBancoMundial(1997)hallamadolas«cortapizasalmercado»,queaquí llamaremosrestric-ciones,yqueconsisteenlaexistenciadeentidadesautónomasquegaranticenladisciplinamacroylavigenciadelosderechosdepropiedad,indispensablesparalaexistenciadelmercado.LaampliacióndeestospuntosysuarticulaciónalConsensosepresentaenelrecuadro3.2.

Acontinuaciónvamosadestacarlaspolíticaspúblicas(segundonivelenlatabla),queesloquenosinteresarespectoalaprotecciónsocial.Comoseverá,estaspolíticasestánvigenteshoydíayhacenpartedelrecetariodereformasque es promovido por los defensores de las reformas liberales. Cada una de estaspolíticasesjustificadaconlosprincipiosdelmercadoporlospromotoresdelConsensoycomoconvenientesparaelinterésgeneraldelasociedadparalocualsecitanargumentosacadémicostomadosdelavisiónneoclásica,queeslavisión standardqueseenseñaenlasescuelasdeeconomía,yqueseconvierteenlafuentedel«pensamientoúnico»quepretendeimponerse.ParavisualizarlotomaremosliteraturadelosimpulsoresdelConsenso,algunadelaépocaenqueéstesegestó,ytambiénharemosalgunasreferenciasdelosargumentosacadémi-cosutilizados.Másadelanteveremosquelosprincipiosquesoninvocadosparauna política no son compatibles con los invocados para otra, lo cual nos mostraría quenoexisteundiscursoideológicointegral.Lascincopolíticaspúblicasson,utilizandolanumeracióndelatabla:2.1DisciplinaFiscal,2.2FocalizacióndelGasto SubsidioalaDemanda,2.3ImpuestosNeutrales,2.4Privatización,y2.5Descentralizaciónfiscal.

I. Disciplina fiscal

Ladisciplinafiscalsevuelvecrucialparalograrlaestabilidadmacroeconó-mica,enespecialladelsectorexterno,cuandoseeliminanloscontrolesexternos:losdecapital,losdecomercioexterior,ylosdedivisas.Enelpasado,lasecono-míaslatinoamericanasprotegíanelsectorexternoatravésdelaintroducción

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decontroles(decambios,deinversiónextranjeraydecomerciointernacional).Paragarantizarladisciplinafiscalyfinanciera,segúnelBancoMundial,sehacenecesariocederciertasprerrogativasaórganospúblicoscon«ciertospoderesbásicosycoercitivos»(pp.21y22),antelanecesidadde«establecercontrapesosque frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contraídos», de maneraqueuncontrolverticalporpartedelministrodehaciendasobrelostemasfiscaleslimitaelcrecimientodelgasto,olaexistenciadeunBancoCentralinde-pendienteevitarecurriralaexpansiónmonetariapormotivospolíticos(pp.57y58).Sehacenecesarioqueenlaesferatécnicadelagestióneconómicaexistaciertoaislamientodelosórganosdedecisiónrespectoalosgruposdepresión(p.132),yparaelloseconsideraconvenientedelegarenunórganotecnocráticola responsabilidad sobre la determinación de política económica permitiendo alcanzar,porejemplo,estabilidadenlabalanzadepagosybajainflación,apesarque la consecuencia de todo esto es la pérdida de efectividad del sistema político enrepresentarlosinteresesdeloselectores(Haggard1995,51,53).Setratadecrear un poder económico, compuesto de un sistema presupuestal jerarquizado (conelministrodehaciendaalacabeza)queejerzalasoberaníasobrelostemasfiscales,yunBancoCentralindependientequeejerzalasoberaníasobrelostemasmonetarios,cambiariosyfinancieros.Estospoderessonlosquepermitiríanlaestabilidad macroeconómica necesaria para que el mercado pueda funcionar.

Sibienhemosdadolosargumentosdesdeelpuntodevistainstitucionalhacialadisciplinafiscal,estaideatambiénseveníapromoviendodesdelaeco-nomía standard.Ladefensadeladisciplinafiscal,yelataquealactivismofiscalkeynesianoseveníadandodesdefinalesdeladécadadel60,conlostrabajosdeMiltonFriedman,ylaescuelamonetarista.Argumentabanquelosbuscadosefectossobreelcrecimientoconunaumentodelgastopúblicoeranneutralizadospor(1)elefecto«desplazamiento»(crowding out)delainversiónprivada,(2)elhechoquelatasadeempleonopodíareducirsemásalládeunatasanaturaldedesempleo,y(3)porquecuandosedesvanecierala«ilusiónmonetaria»,alpercibirlosasalariadosquesuingresorealsehareducidocomoconsecuenciadelainflaciónresultadodelaumentodelgastopúblico,presionaríanaumentosrealesdesalario,loquetendríaefectosnegativossobreelempleo.Posteriormentehaciamediadosdeladécadadel70Barroplanteóquefinanciarelgastopúblicocondeuda(déficitfiscal)esneutralizadoporquelosagenteseconómicossabenqueelloimplicaelcobrodeimpuestosfuturosyportantoajustanalabajasusdecisionesdegasto,estofueloqueseconociócomola«equivalenciaricardiana».

II. Focalización del gasto y subsidio a la demanda

CuandoelEstadodeba intervenir en laprovisióndebienesy serviciospúblicos, debehacerlodentrode la racionalidaddelmercado: los serviciosdebenservendidosenunmercado (o cuasimercado)quepermita funcionaradecuadamenteelsistemadepreciosenelprocesoasignador(Molina1999,15).

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Estoesloquellevaaeliminarlossubsidiosalaofertayelestablecimientodelossubsidiosalademanda.Eliminarlossubsidiosalaofertaimplicarestringirelfinanciamientoestatalalasentidadespúblicas,paraqueestassefinancienatravésdelmercadomediantelaventadebienesyservicios,loqueloquelasharámáseficientesypermitirálalibreeleccióndelosusuarios.Alintroducirlossubsidiosalademandasetrataquelosrecursosestatalesvayanadirigidosdirectamentealosusuariospobres,medianteprogramasdefocalización,paraqueatravésdelsubsidiopaguenlaatencióndelservicio(Molina1999,funcio-nariodelBID).ElfundamentoconceptualqueseinvocaparalafocalizacióneslateoríadelajusticiadeRawls(1971),queplanteaelprincipiodemaximizarelbienestardelpeor(maximin),yAmartyaSenalseñalarquesedebedartrata-mientopreferentealosmásdébilesparagarantizarlaigualdad,aloqueagregaigualdaddeoportunidades.Deacuerdoconestolossubsidiossedebenfocalizarhaciaquienesestánenunasituaciónpeor.

III. Impuestos neutrales

Elprincipiodelaneutralidadtributariasignificaqueelsistemaimpositivodebe producir distorsiones mínimas respecto al papel que cumple el mercado enlaasignacióndelosfactoresdeproducción.Siguiendoestecriteriosedebeneliminar los impuestos a las importaciones porque crean una distorsión al pro-tegerlaindustrianacionalalevitarqueéstacompitaencondicionesdemercado,así como limitar los impuestos directos, porque si se adopta una tributación directaaltayprogresivasedesestimulaelahorroylainversión,locualdeporsíseconstituyeenotradistorsióndelmercado.SeargumentaqueelimpuestoqueresultasermásneutraleselIVAporquenoalteralospreciosrelativossisucoberturaesuniversalylatarifaesuniforme,demaneraquenointroducedistorsiónenelmecanismoasignadordelmercado(BID1998).ParaelBIDLaadopcióndelIVAsejustificaconel«propósitodemejorarlaneutralidad(delatributación)yevitardistorsionesdeotrosgravámenes(comolosimpuestosalcomercioexterioroalasventas)»(p.206).

IV. Privatización

LaprovisióndebienesyserviciosestatalespuedeserasumidaporelsectorprivadoycuandoelloesposiblelaparticipacióndelEstadoendichaprovisiónsignificaríaunaintervenciónexcesiva.Deunaparte,porqueelEstadodejaríadeconcentrarlosrecursosendondesonmásnecesarios,ydelaotra,entorpeceríainútilmenteelpapelasignadordelmercado.Laintervenciónestatalesjustificadacuando se presentan fallas en el mercado o cuando sus efectos distributivos se consideran injustos. En caso contrario, los mercados competitivos proporciona-ríanelincentivoparalograrlaeficienciaeconómica,tantoenlaasignacióndelosrecursoscomoenlaeficienciaenlaproducción(FMI1990).Elprincipiode

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las fallas del mercado es confrontado a la de las fallas de la intervención estatal, señalandoquelasestatalespuedensermásgraves(BancoMundial1991,cap.7).Sinembargo,estaposición,quecorrespondeelplanteamientodelConsensooriginalhasidomatizadaafinalesdeladécadadel90,señalandoquetambiénelEstadoylasinstitucionessonimportantes(BancoMundial2001,32,64).EnestecasoelEstadodebecorregirlasfallasdemercadoatravésdelaregulaciónestatal,ynoacudiendoa laprovisiónpública.Laregulacióndebe logrardospropósitos:1)Cuandosetratedemonopoliosnaturales,sedebebuscarlapro-visiónprivadaseacerquealascondicionesdecompetenciaperfecta.2)Cuandosetratedebienesconexternalidadespositivas(porejemplosalud,educación,serviciospúblicosdomiciliarios)quelospobres,quenotienencapacidadparacomprartalesbienes,tenganaccesoaellosatravésdesubsidiosalademanda.

Lo anterior no quiere decir que se abandone la política de la privatización, la cual parte del enfoque de que no todas las necesidades sociales deben ser aten-didasporelsectorpúblico.SeafirmaquelopúblicodejadesermonopoliodelEstado,ypuedeserprovistoporentesdiferentesalgobierno,comoporejemplo«gruposcomunitarios,ONG,organizacionesreligiosas,organismosexistentesdeserviciossociales,yelsectorprivado»,ademásseevitaría«laexpansiónbu-rocráticaqueagregaríaungrannúmerodeempleadosalanóminapúblicayquecrearíaunmayornúmerodeinstalacionespúblicasquedebenmantenerse»(BID,135).DeacuerdoconelBancoMundial(1991,p.167)laprivatizaciónylareformadelasempresaspúblicassonmecanismosparaintroducirlacompetenciadelmercado(sesuponequelacompetenciallevaalaeficiencia)enlaprovisióndelosbienesyserviciospúblicos.EnelcasodelasempresaspúblicasseclamaporlareduccióndelaccesoprivilegiadoquetienenalosrecursosdelPresupuestoodelaprotecciónarancelariayreglamentaria.

V. Descentralización fiscal

La descentralización también puede ser vista desde la óptica del mercado, en la medida en que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia demercadoentrelasregionesylocalidades,ypermitirunarelaciónmáscercanaentre la instituciónqueproveeelservicioyelusuario(BancoMundial1997,pp.125y136ss).ElpuntodevistadelmercadoyahabíasidoseñaladoporTiebout(1956)alseñalarqueladescentralizaciónllevaaquelosagenteseconómicosatomarladecisióndeescogerdónderadicarseeinvertirentrelaslocalidadesquelescobranmenosprecios(impuestos)ylosofrecenmejoresservicios,queeselmismo proceso de decisión de un consumidor en el mercado. Si la descentra-lizaciónsellevahastasusúltimasconsecuenciassellegaalaprivatización.Elprincipio de la descentralización se basa en el de la subsidiaridad, que consiste enqueelserviciodebesersuministradoporelnivelinferiordegobiernoquepuedaproveerloyfinanciarlo.Demanera,quesiguiendoestalógica,losbienesyservicios que son provistos por el nivel nacional, deben pasar al nivel intermedio

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(estados,departamentosoprovincias),delnivelintermedioalmunicipal,ydelmunicipalalasinstituciones(colegios,hospitales,empresasdeserviciospúblicosdomiciliarios…).Perolaformacomounainstituciónfinancialaprovisiónesatravésdelaventadeservicios.Y,deacuerdoconloquesedijoatrás,silasinsti-tucionessefinancianenelmercadoatravésdelaventadebienesyservicios,laintervencióndelEstadoseríaexcesiva,demaneraqueseríapreferiblequedichaactividad fuera realizada por el sector privado.

3.3 Consenso II

SibienlosprincipioscentralesdereformadelapolíticasocialhoydíasonlosmismosdelConsenso,elénfasisylosmaticeshancambiado.Enelsegundosemestredel2003unapublicacióninstitucionaldelFMI2haceunaevaluacióndelConsensodeWashington,hechaporWilliamson(elautordelConsenso),porOrtizyClift(altosfuncionariosdelFMIenelmomentodelaadopcióndelasreformasdelConsenso).EllosreconocenquelosresultadosesperadosconConsensonoselograron(loqueimplícitamentesignificareconocersupropiofracaso),yseñalanqueenlasegundamitaddelos90sAméricaLatinalaregiónvolvióalascrisisfinancierasquesupuestamentehabíangeneradolasreformasacomienzosdeladécadadel80.Observanqueelesfuerzoinicialdelasrefor-massecentrócasiexclusivamenteenlareduccióndelaintervenciónestatalyelaumento de los instrumentos de mercado sin tener en cuenta la secuencia en la cual se introdujeron las reformas. Es lo que se denominó como un Big Bang, un procesoradicaldereformasjuntocondraconianosprogramasdeajusteeconómi-co(SalamayValier1994,cap.6).EnlaactualidadlospromotoresdeConsensoseñalanqueesprecisorescatarloselementospositivosdelaintervenciónestatalque permitan un buen funcionamiento del mercado, a través de un proceso de reformassecuencialyordenadoyunmarcoinstitucionaladecuado.Comoele-mentosdedichomarcoseñalan,porejemplo:enfatizarlasreglasdelprocesopresupuestalylaautonomíadelBancoCentral,quegaranticenladisciplinafiscalyfinanciera,enlugardefijarmetassobredéficitfiscaloinflación;mejorarlossistemasdesupervisiónbancariaconunamayorprudenciaenlaliberacióndelosmercadosdecapitales(elFMIdejódeserradicalenestepunto);desarrollodelacarreraadministrativaenelserviciopúblico;unamayoraperturahacialaspolíticasderedistribucióndelosingresos.

Comosepuedeversetratadeconstruirunanuevarecetadepolíticas,aligualqueselohizoconelConsenso,yparaelloseinvocaeltemadelasinstituciones.EnestepuntohabríaqueentraradiscutirsilasnuevasposicionesimplicanuncambiodeposicióndelasentidadesqueconformanelConsensodeWashing-ton, si se trata simplemente de cambios de matices, si se trata de dar cuenta del fracasodelaspolíticasylareconfiguracióndelasreformasadaptándolasala2 Revista Finanzas & Desarrollo, septiembre 2003, volumen 40, número 3.

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nuevarealidadperobuscandosiemprelosmismosobjetivos.Sepuedehacerun ejercicio de caracterizar la naturaleza de las reformas del Consenso II, o las reformasestructuralesdesegundageneración,sinembargo,losprincipiossiguensiendolosmismos:Liberacióndelosmercados,ajustefiscal,descentralización,focalizacióndelgasto,impuestosindirectossobreelconsumointerno,privatiza-ción,independenciadelaautoridadmonetariayfiscal.SonreformasquetienenuncarácteropuestoalasintroducidasdurantelavigenciadelIntervencionismoEstatalduranteelModelodeSustitucióndeImportaciones:regulacióndelosmercados,activismofiscal(keynesiano),centralismo,universalizacióndelgasto,impuestosdirectos,intervenciónestatal,controldelgobiernosobrelaspolíticasmonetariayfiscal(vercapítulo2,recuadro2.2).SepuedehacerunejerciciodeintentarcaracterizarlaevolucióndegenerallasreformasapartirelConsenso,pero aquí nos vamos a concentrar en lo que tiene que ver con la protección social, queesnuestrointerés.Enesteprocesopodemosseñalartresetapas.Laprimera,que es la que corresponde al ajuste de las economías después de la crisis de la deudaexternadecomienzosdeladécadadel80,cuandolapolíticasocialteníauncaráctermeramenteresidual,ysedirigíaprincipalmenteamitigara posteriori losimpactosdelacrisisyelajusteprincipalmentemediante«redesdeprotecciónsocial».EsenestaetapaquesurgelaversiónoriginaldelConsenso,lacualsecentraenlareduccióndeltamañodelEstadoyenunaumentodelacompetenciadelmercado.Unasegunda,enlosaños90s,quecorrespondealasreformases-tructurales(removerlasestructurasquenopermitenquelosmercadosfuncionenadecuadamente),lascualesledanimportanciaaldesarrolloinstitucionaldelasreformas.Estaetapacorresponderíaalasreformasdesegundageneración,oConsensoII.Aquílapolíticasocialsedesarrollabajoelprincipiodeluchacontralapobreza,lacualsecombatiríamedianteelcrecimientoeconómico(logradograciasalasreformasinstitucionales)yelfortalecimientodelcapitalhumanodelospobresquelespermitiríaapropiarsedelosfrutosdedichocrecimiento.Sibienesteesunobjetivoconcretoquesupuestamentesuperaelcarácterresi-dual de la política social anterior, el problema reside en que una política social definidasolamentesobrelacategoríadelapobrezadejaporfueraaquienessonconsideradoscomo«nopobres».Asíseconfiguraría(enteoríaporqueenprácticaestaríaporverse)unaterceraetapa,acomienzosdelaprimeradécadadel2000,lacualsedefiniríasobrelabasede«ManejoSocialdelRiesgo»(Holzmann3yJørgensen2000)(Holzmann,Sherburne-BenzyTesliuc2003),quepretenderesolver el problema de incorporar a los «no pobres». Los «no pobres» pueden acudiramecanismosdemercadoqueayudanarepartirlosriesgos,enespecialacudiralmercadodeseguros.Peroaúnmás,elconceptoderiesgotambiénabarcalaspolíticasmacroeconómicasprudentes(disciplinafiscalyfinanciera)porqueellaspermitenunamenorexposiciónalriesgodelaseconomíasensuconjunto,yportantodecadaunodelosindividuosquecomponenlapoblación.Deacuerdoconlospromotoresdelconcepto,lacategoríariesgopermiteformularunnuevo3 Holzmann es el director del departamento de protección social del Banco Mundial.

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marcoteóricoquepermitiríaquelaprotecciónsocialdejedeseruna«herra-mienta(porejemplolossegurossociales),pasardelatradicionalreduccióndela pobreza a posteriori, a la reducción de la vulnerabilidad a priori»(Holzmann,Sherburne-BenzyTesliuc,506).Dentrodelaconcepcióndel«manejosocialdelriesgo»lospobressonquienesestánmásexpuestosalriesgo,yprecisamentesemantienen en la condición de pobres por su menor disponibilidad de elementos paraenfrentarlosriesgosysuaversiónatomarriesgos.Setrataríadeuncírculoviciosodefinidoentornoalacategoríariesgo,yportantolapolíticasocialsedebecentrarendotaralospobresdeinstrumentosquelesayudenagestionarelriesgoparaquetenganmásoportunidadesdesalirdelapobreza.

Sinembargoelconceptoderiesgopresentadocomounanovedadenlavisióndelapolíticasocialdeningunamaneraesunconceptonuevo,antesporelcontra-rio,dichoconceptoestáenelorigendelaprotecciónsocial,comolovimosenelcapítulo1.ElconceptoderiesgosurgeconelorigendelasmutualesenEuropa,afinalesdelsigloXIX.ParaautorescomoEdwald(1986)yRosanvallón(1995)laco-lectivizaciónoreparticióndelriesgoatravésdelaseguramientoesloquedaorigenalEstadodelBienestar.Loqueesnuevoeslautilizaciónqueseledaalacategoríariesgo.SibiensemantieneelprincipiooriginalseñaladoporEdwaldenelsentidoqueelriesgosignificalaincertidumbredelaspersonasfrentealoquelespuededevenirenelfuturo,loquejustificaacudiramecanismosdeaseguramiento,enlanuevalecturadelacategoríaelriesgoseextiendealaspolíticasmacroeconómicas,ytodomecanismodeprotecciónporfueradelmercadoydelEstadoescalificadocomoinformal.Lomacroeconómicoestáincluidoenloquesellamanriesgosdenaturalezacolectiva.Talesriesgossondedostipos.Losqueestánoriginadosencausasnaturalesyloscausadosporelhombre,talescomounaguerracivil,ounamalagestiónmacroeconómica.Lamalagestiónnoesotracosaqueeconomíasquenohan introducido las reformasdemercado (léaseaperturaeconómica,flexibilizaciónlaboral,independenciadelabancacentral,etc.)ynomantienenladisciplinamacroeconómica(Holzmann,Sherburne-BenzyTesliuc,508-509).Demaneraquereformasypolíticasquesealejandeloquelosorganismosfinancierosinternacionalesconsiderancomounabuenagestiónsonconsideradasriesgosas.Porejemplo,laspropuestassobreprotecciónsocialnodebenolvidarqueelriesgosocial aumenta con el «mal funcionamiento del mercado laboral provocado por unadiscordanciaen lascapacidadesde los trabajadoresy lademanda,malasregulacionesdelmercadolaboraluotrasdistorsiones».YagreganHolzmannyJørgensen(p.17)quecuandoelsectorpúblicoproveelaseguridadsocial«puedereducirlosesfuerzosindividuales»(porejemploenlabúsquedadetrabajo),locualpuedeserempeoradoporlapolíticaderedistribucióndeingresosdelosEstadosdeBienestar,locualparadógicamenteterminaporempeorardichadistribución,ademásdereducirlacapacidadempresarial,comoseevidencia,segúnlosautores,enlospaísesdelaOCDE.

Demaneraqueel«manejosocialdelriesgo»suponelaflexibilizacióndelmercado laboral que a su vez supone la eliminación de protecciones sociales

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tales como salario mínimo, estabilidad laboral, primas, etc., consideradas como distorsiones del mercado. Estamos frente a una concepción de protección social que supone la eliminación de las protecciones que entraban el funcionamiento del mercado. Esta es una concepción radicalmente diferente a la que mencionamos en elcapítulo1endondelaprotecciónsocialenelcapitalismoprecisamentesurgióporqueelmercadoalregularlosocialdestruíalosmecanismostradicionalesdeprotección.Sobreellovolveremosmásadelante.

LosmecanismosdeprotecciónsocialqueexistieronantesdelavigenciadelaseconomíasdemercadoydelosEstadosnacionales,talescomolafamiliaolasolidaridadvecinal,soncalificadoscomoinformales,porqueestánporfueradelossegurosprivadosolosserviciospúblicos.Resultacuriosocalificarcomoinformallosmecanismosdeprotecciónsocialexistentesenépocashistóricasenquelosocialnoestabaorganizadoporelmercado,comosilaorganizacióndelosocialatravésdelmercadoseaelordennaturalylodemásson,yserán,formas antinaturales.

Los llamados mecanismos de protección social informales, junto con los mecanismospúblicos,sonampliamentecriticados,locualimplícitamentellevaapostular la preferencia por los mecanismos de mercado. En cuanto a los primeros selosacusadealtoscostosdetransacciónycostosdeoportunidadencubiertos,encuantoalospúblicosdeselosacusadeserconfrecuenciamaldiseñados,administrativamentecomplejos,exageradagenerosidadloqueacarreacostospresupuestaleselevados(HolzmannyJørgensen,9-10)yproductoresdedistor-sionesdemercado.AdemásafirmanquelosdispositivospúblicosaparecieronconelEstadodeBienestar,tipodeEstadoquesegúnlosautoresnopuedeexistirenlospaísesendesarrolloporrazonesdeincapacidadfiscalyeconómica(Holzmann,Sherburne-BenzyTesliuc,511).Losmecanismospúblicossejustificaríanenelcasoderiesgosdenaturalezacolectiva,yelloporsupuestosuponelagestióndelaspolíticasyreformasinstitucionales«correctas».

Los mecanismos de mercado, como dicen los autores, «tales como la moneda, losbancosylascompañíasdeseguros»(Holzmann,Sherburne-BenzyTesliuc,511),estánreferidosainstrumentosdecarácterfinancierocompuestosporelahorroyelaseguramiento.Elahorroatravésdefondosdepensiones(ahorroobligatorioyvoluntario)paraelriesgodepérdidadeingresoscomoresultadodelenvejeci-miento.Elseguroparalapérdidadeingresoscomoconsecuenciadeenfermedadoinvalidez.Losmercadosfinancierossonlosllamadosajugarunrolcentralenlagestióndelriesgosocial,ydeahírecalcanlaimportanciadedesarrollarlos.

Atrás señalamosqueestaríapor verse sidesde esta supuesta«nueva»concepciónde«manejosocialdelriesgo»selograreplantearlaprotecciónso-cialenAméricaLatina,comoparaseñalarqueinauguraunaterceraetapa.Enrealidadlaconcepciónderiesgopermiteincorporardentrodeestacategoríaelconjuntodepolíticassocialesparalos«nopobres»yelcontextodelaspolíticasmacroeconómicas,yaquelaformulacióndedichaspolíticasenlasdosúltimasdécadaselénfasissehabíaconcentradoenlaluchacontralapobreza.Hayque

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tener en cuenta que antes de la presentación de esta «nueva» concepción en el 2000porHolzmanyaelconceptoderiesgoestabaintroducidoen1993y1994enelideariodelBancoMundialensustrabajossobresaludypensiones(BancoMundial1993y1994),ysobreellovolveremosenlasección3.6.2cuandohaga-mosreferenciaalaseguramiento.Sepodríapensarqueenla«nueva»concepciónseintroducenalgunosmaticesenlapolítica,comoporejemplo,elconceptodeatacar la pobreza a prioriynoa posteriori,comoseseñaló.Sinembargo,esmuytempranoparajuzgarestoporquesetratadeunaformulaciónyhabríaqueversiyaexistenimplicacionesprácticas.Detodasformas,lasreformasquesehaganenlaprotecciónsocialrespondenmásalintentodedarrespuestaalosproblemasencontradosenlasreformasdelConsensodeWashingtonyenunajustedelmismo,ynolaadopcióndeunnuevomodelodeprotecciónsocial.

3.4 Contradicciones del Consenso

Volviendoalodichoatrás,conceptualizarlaprotecciónsocialsobre«manejosocialdelriesgo»,luchacontralapobreza,oredesdeprotecciónsocial,partendeunsólotrasfondoliberal,queproclamaunmayorpapelalosmercadosyunmenorrolalEstado.LaspolíticaspúblicasdelConsensonocambianyconti-núanvigentes:disciplinafiscal,focalizacióndelgastoysubsidioalademanda,impuestosneutrales,privatizaciónydescentralizaciónfiscal.Notendríasentidohacerunanálisisdelacoherenciaentrelasdiferentespolíticas,sipartiéramosdeafirmarquemásqueundiscursosetratamásbiendeunaseriedepolíticasqueseexplicanmejorsobreelconceptodelafinanciarización.Precisamentelospromotoresdelasreformaspretendenjustificarlassobrelabasedeundiscursoideológico,enestecasoeltriunfohistóricodelmercadosobreelestado,odelliberalismosobreelestatismo,comoloproclamaraFukuyama,porqueellolasharíaaparecercomoproductodelarazónydelinteréscomúnyuniversal.ComodecíaBourdieu(2001,205-206)paralegitimarlaspolíticassehacenecesarioconstruir todo un andamiaje teórico que permita presentarlas como producto delarazónyelbiencomún.Sinembargo,señalaralgunascontradiccionessir-vepararatificarlaafirmaciónquenosetratadeldiscursoideológico,odeunpensamientoúnico,quemuchostratandeidentificarydefinir.Veamosalgunascontradiccionesconelánimodeabriralgunosinterrogantes,sinembargo,laexploraciónladiscusióndelascontradiccionesameritauntrabajomáselaboradoque desborda las pretensiones del presente trabajo.

-Sisefocalizaelgastoenlospobres¿porquénosefocalizaelimpuestoenlosricos?

Setratadefocalizarlosrecursospúblicosdirectamentehacialospobresatravésdesubsidiosalademanda.Elsubsidioalademandaylafocalizaciónson

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instrumentosdeasignacióndelgastopúblicoquerespondenalanecesidaddeintroducir criterios de mercado. Estos criterios se podrían entonces utilizar para recomendarfocalizarlosimpuestosenlosricos.Estoharíaeldiscursosimétricoenlapartedelgastoyconladelosimpuestos.Sinembargoladoctrinaparalosimpuestoscambia,yseabogapor lapolíticacontraria, launiversalización lacualconsisteenbasesgravablesuniversalesytarifasuniformes,loquesignificaabolirlosimpuestosprogresivos(BID,209-211).Sepuedeinvertirelanálisis:Sisetratadeuniversalizarlosimpuestos¿porquénouniversalizarlosgastos?

-ReduccióndeltamañodelEstadoatravésdelajustefiscal,deladisminu-cióndelgastopúblicoydelaprivatización.¿Porquénoseaplicadichareducciónalosimpuestos?

EldiscursodedisminuireltamañodelEstadoparadarleunmayorpapelalmercadosóloseaplicaenloquetienequeverconelgastopúblico.Cuandosetratadelosimpuestossepidesuaumentoalegandodisciplinafiscal.SisetratadereducireltamañodelEstadodebehacerseenlapartedelosgastoscomodelosimpuestos.Surgelapregunta:¿Cuáleslarazóndeaumentarlosimpuestossiseestánprivatizandolasalud,laspensiones,losserviciospúblicos,laeducaciónylaconstruccióndeinfraestructurabásica?.

-Flexibilizacióndelmercadolaboralversus losmercadosdecapitalesybienes.

Laflexibilizaciónlaboralnoserefiereasumovilidadentrepaísessinoalpreciodel trabajo(alsalario),mientrasque laflexibilizacióndelmercadodecapitalesserefiereasulibremovilidadinternacionalynoalprecioquerecibe,porelcontrario,seexigequelatasadeinterésrealsemantengaatravésdepo-líticasantiinflacionariasylaintervenciónestatalparagarantizarlaestabilidaddelatasadecambio.Sondosflexibilidadesdenaturalezadiferente,¿porquénoseusanlosmismoscriteriosparalaunayparalaotra?.Asuvez,sisepidelibremovilidaddebienesyservicios¿porquénosehacelomismoconlamovilidaddelostrabajadores?

-SihayquehacerajustefiscalcuandosepresentaunasituacióndeficitariaenlaBalanzadePagos,¿porquénohacerexpansiónfiscalcuandosepresentasuperávit?oviceversa.

-Sereclamaflexibilidadlaboralloqueimplicalibertaddecontrataciónydespidodetrabajadoresyalavezsereclamaseguridadjurídicaenlosderechosdepropiedad (incluyendo la inversión extranjera), contratos comerciales yfinancieros,regímenestributarios,todocuallosignificaquealcapitalnoselepuedenmodificarlascondiciones.

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- Se reclama libertad de precios pero a la vez se pide estabilidad de la tasa de cambio que es el precio de la divisa internacional.

-¿Comoseconcilialalibertaddelmercadoconladictaduramonetaria(BancoCentralIndependiente)yfiscal(SistemasPresupuestalesJerarquizados)?.¿Cómoseconciliadichadictadurafiscalconlaautonomíafiscalquesepromueveconladescentralización,yconlademocraciaparticipativa?.

3.5 Ofensiva ideológica

Lalistadecontradiccionespuedeextenderse,peroestenoesuntratadoalrespecto.Comosepuedeapreciardetodolodichoatrás,eldebatevamásalládelasimplediscusiónentreEstadoyMercado,comoselopretendeplantearenlaactualidad.TienemássentidoexplicarlaspolíticasdelConsensodeWashing-tondesdelasnecesidadesdelcapitalfinancieroporobtenerrentas(verGiraldo2001a,cap.5).Sedeberecordarqueenelcapítulo2seseñalóqueelaugedelcapitalfinancieroestá ligadoauncambioen la regulaciónpúblico-estatal, yestaregulaciónescoherenteconelConsenso.Recordemosquedichocambioderegulaciónimplicaba:privatización,descentralizaciónfiscal,focalizaciónysubsidiosalademanda,disciplinafiscal,neutralidadtributaria.EstocoincideexactamenteconlaspolíticaspúblicasdelConsenso.Ytambiénanotamosqueelcambiodedicharegulaciónfuepresionadoporlosacreedoresinternacionales.

SepuedehacerelrepasodealgunasreformasdelConsensoyversurelaciónconlafinanciarización.Analicemoslasreformasentrescomponentes.Primero,comoloseñalamosenelcapítulo2,laaperturadelacuentadecapitales,juntoconelBancoCentral Independientey ladisciplinafiscal, tendríaporobjetopermitirqueelcapitalfinancierocirculesinrestricciones,yquealavezlaau-toridadmonetariasecentreengarantizarlaestabilidaddelospreciosylatasadecambioparagarantizarquedichagananciasemantengaentérminosreales(protegidacontra ladevaluacióny la inflación).Adicionalmenteel gobierno,antelaimposibilidadderecurriralaemisiónmonetariaparasufinanciamiento,debehacerloatravésdelaemisióndetítulosdedeudaqueseconviertenenunafuentederentasalosinversionistasfinancieros,ydebemantenerladisciplinafiscalcastigandolademandainternadetalformaquecontribuyaaproducirunbalancepositivoenlacuentacorrientedelaBalanzadePagosparapodergenerarlas divisas que se requiere para la transferencia de rentas. A su vez, dentro del mismoobjetivodecastigarlademandainternaseadoptalatributaciónsobreelconsumointerno.Segundo,parapoderpermitirelaumentodelasgananciasdelasempresasparaquepuedanhacertransferenciasalcapitalfinanciero(elcorporate governancemencionadoenelcapítulo2)serequieredelaflexibili-dadlaboral(aumentarlaplusvalíaabsoluta),reducirlosimpuestosdirectosyeliminarsuprogresividad.Tercero,parareducirlapartedelexcedenteeconó-

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micoquesedirigehaciaelEstado(ypoderlodirigirhaciaelcapitalfinanciero)serequierequelasentidadespúblicasseprivaticen,oalmenosseautofinancienvendiendosusserviciosenelmercado.Enelcasodelaseguridadsocial(saludypensiones),laprivatizaciónpermitequeseaadministradaporintermediariosfinancieros.Elautofinanciamientohacequelossubsidiosyanosedebandirigirhacialasentidadespúblicas(subsidiosalaoferta)sinoalosusuarios(subsidiosalademanda)atravésdetécnicasdefocalizaciónysubsidiosalademanda.Elautofinanciamiento,hacepartedelapolíticadedescentralización,segúnlacualelserviciolodebesuministrarelniveldegobiernoinferiorquepuedeproveeryfinanciarelservicio;enestecasoelnivelinferiorcorrespondealainstituciónproveedora(colegio,hospital,empresadeserviciospúblicos,etc.),ylaformadefinanciarseesatravésdelaventadeservicios.LadescentralizaciónesunaformadedescargaralgobiernoNacionalderesponsabilidadesdetalformaquesedediqueatransferirrentasalcapitalfinancieroatravésdelpagodeladeudapública.

DeloqueseacabadeseñalarsepuedeafirmarqueelConsensotambiénsepuedeexplicardesde la lógicadelcapitalfinanciero,comounaregulaciónyunaspolíticasquelessonútilesparaextraerrentasdelaseconomías.Estotambiénlovamosacorroborarconelementosempíricos,haciendoreferenciaalcasoconcretocolombiano,enelcapítulo4.Sinembargo,presentarlasreformascomoresultadodelinterésdelcapitalfinancierolasdeslegitimaría.Debenserpresentadascomoresultadodelinterésgeneraldelasociedadparalegitimarlas,yparaesoesnecesarioconstruirtodounandamiajeteóricoquepermitacrearuna nueva dominación simbólica. Los símbolos sirven como instrumento de integraciónsocial,enlamedidaquesoninstrumentosdeconocimientoyco-municación,yhacenposibleunconsensosobreelsentidodelmundosocialquecontribuyefundamentalmentealareproduccióndelordensocial(Bourdieu2001,205-206).Porestoseinvocanlosprincipiosliberales,apesardelosproblemasycontradiccionesseñaladosatrás,porquesobretalesprincipiosseconstruyeennuevo poder simbólico.

El Estado no requiere ejercer la violencia para producir un mundo social ordenado,siescapazdeproducirestructurascognoscitivasacordesalasestruc-turasobjetivasyestablecerasílasumisión«dóxica»(ordenlógicobasadoenlascreencias)alordenestablecido.Esdecirimponerunpuntodevistaparticular,queviene a ser el punto de vista de los dominantes, como el punto de vista universal. SeimponelarepresentacióndelEstadocomolauniversalidadyalservicioalinterésgeneral(Bourdieu1995).

SeñalaBourdieu (2001)que la funciónpropiamente ideológicadeldis-cursodominanteesladeun«medioestructuradoyestructurantetendienteaimponerlasujecióndelordenestablecidocomounordennatural(ortodoxo)»(p.209)atravésdelaimposicióndisfrazada(portantoirreconociblecomotal)desistemasdeclasificaciónydeestructurasmentalesobjetivamenteajustadosa las estructuras sociales.

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Sibienenprincipiocompartimosestepuntodevista,esprecisoseñalardosaspectosquedebensertenidosencuentaenelanálisis.Elprimeroesquelos elementos ideológicosdeuna sociedadno son la repeticiónmecánicadelosinteresesdeunaclasesocial,yaqueexistenelementosideológicosquenopuedenserclaramenteubicadoscomolosinteresesdeunaclasedominante,yquepuedencoexistirvisionesideológicasquecorrespondenadiferentesclasessociales.DeacuerdoconMouffe(1985,128-130)existenelementosideológicoscuyocarácterdeclasenoestápredeterminadoyparaello invocaaGramsci,quienafirmaqueunaclasequeimponesuideologíaesaquellaqueescapazdearticulara suprincipiohegemónico lamayoríade los elementos ideológicosimportantes de una sociedad dada.

Elsegundoaspectoesque laproduccióndesímbolos,ode la ideologíadominante,noesexclusivadelosaparatosestatales.Enefectoelaparatoestatalreproduceloselementosideológicosquepermitenlapermanenciadeunordensocialypolítico(Althusser1995),peroelproblemaesmáscomplejo:Deunaparte,elEstadonoesmonolítico.Ensusenopuedehabervocerosdediferentesclasessociales(aligualquesiemprehayclasescompletamenteexcluidas:«losexplotados»),ysibienpuedeexistirunasupremacíaincontestabledeunaclase,puededarseelcasoenqueesasupremacíaseaprecariayportantoestéperdiendonosóloelcontroldelosaparatosestatalessinotambiéndelpodersimbólico.Deotraparte,lospoderesprivadosreproducenydifundenvaloresideológicosquefavorecen(osubvierten)losprincipiosquelegitimanunordenpolíticodetermi-nado,porejemploatravésdelosmediosdecomunicaciónmasivaylaacademia.AlrespectoPereyra(1985)señalaqueelespacioideológiconoestácontroladoexclusivamenteporlaideologíadelaclasedominante,sinoqueeseespacioestásujetoaconflicto,einclusoenlasinstitucionesenlascualeslaclaseenelpoderpretendeconsolidarsudominación,«lasclasessubalternasgeneransuspropioselementoshaciasuhegemoníaalternativa»(p.118).ParaBourdieu(pp.206-207)elcampodelaproducciónsimbólicaesunmicrocosmosdelaevolucióndelaluchasimbólicaentrelasclases.Lasdiferentesclasesyfraccionesestáncomprometidasenunaluchaenelcamposimbólicoporimponer«ladefinicióndelmundosocialmásconformeasusintereses».Estaluchasepuededarenlosconflictossimbólicosdelavidacotidiana,perotambiénselibraatravésdelaluchaquelibranlosespecialistasdelaproducciónsimbólica,quesedisputanporelmonopolio«legítimo»delaviolenciasimbólica.

Lo que se acaba de decir cobra sentido si tenemos en cuenta la batalla de lasinstitucionesdelConsenso(enespecialelBancoMundial,elBIDyelFMI)contralosEstadoslatinoamericanosyladenunciaquehicierondesuspolíticas,acusándolasdeineficientesygeneradorasderentasenbeneficiodedeterminadossectores.Yenestabatallaalinearonmediosdecomunicación(confrecuenciacontroladospor grupos económicos), centros académicos (universidades ycentrosdeconsultoría),creandounacorrientedeopiniónpúblicanacionaleinternacional que llevó a que los sectores que tenían el dominio de los Estados

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latinoamericanos perdieran el control del poder simbólico, lo que a la postre creó elcaminoparaperdieranelpoderpolítico.DesdeelpuntodevistadelEstado,habíaunapuja,deunaparte,entrelossectoresquesebeneficiaronconlasusti-tucióndeimportacionesyelintervencionismoestatal(industrialesnacionales,agricultores,funcionariosestatalesdelnivelnacional),ydeotraparte,delosgruposeconómicosquesecomenzabanaconsolidarsesobreactividadescadavezmásfinancieras,yqueestabanalaexpectativadelaliberaciónfinancieraparaconsolidarelprocesoydelaprivatizaciónparatomarelcontroldesectoresclavesdelaeconomía,talescomolaseguridadsocial,lascomunicacionesylainfraestructurabásica,comolovimosenelcapítulo2.

Desdeelpuntodevistadelaacademia,laideologíadelmercadotambiénes transmitida a través de la tecnocracia, la cual, de una parte, recibe formación académicaenestadirección,ydelaotra,sevuelvefuncionalaldiscursodemer-cadoqueprovienedelosorganismosfinancierosinternacionales.Encuantoloprimero, ello es consecuencia de la menor aceptación en los medios académicos desde la década del setenta de las propuestas que propendían por el interven-cionismoestatal, como resultadode:pérdidade efectividadde laspolíticaskeynesianasdeactivismofiscal,burocratizaciónycorrupcióndelossectorespúblicos,yfracasoeconómicodelosllamadospaísessocialistas.Encuantoalosegundo,losmiembrosmás«brillantes»dedichatecnocraciaparticipanenconsultoríasfinanciadasconrecursosqueprovienendelosorganismosfinan-cierosmultilaterales,gestionanyejecutanproyectosfinanciadosporlosmismosorganismoscuyoéxitodeantemanoyaesavaladoporellos,tienencontactoconlasmisionesextranjerasenviadasadiscutirlapolíticaeconómicaysectorial,yseeducanenelexterior,enpaísesdesarrollados,loquelespermitecrearuna«academia invisible» de personalidades académicas de los centros de educación superiorqueesutilizadaparareforzarlosparadigmasadoptados4.

ComolomencionaLordon(1997,14-15,67-69) lasreformassonobjetodedeliberaciónpúblicaysulongevidadreposaengranpartedesucapacidaddereproducirseintelectualmente.Unadoctrinadeunrégimendepolíticaeco-nómicatienesuraízenunconjuntodereferenciasteóricasquesonfácilmenteidentificables,ysuorigennormalmenteesuniversitario.EnestepuntohabríaqueagregarleaLordonqueenelcasolatinoamericanoademásdeuniversitariotambiénlafuenteseidentificaenlasinstitucionesdelametrópoli(oparade-cirlomásdirectamente:enlasinstitucionesdelConsensodeWashington).Sinembargolasreferenciasteóricasrequierendeunareelaboraciónparaquepuedaserapropiadaporlaclasepolíticaytraducidaasupropiaretórica.Eldiscurso«científico» es apropiadopor voceros«autorizados»pormúltiplesmedios(creadoresdeopiniónpública,mediadoresentrelasesferaacadémicaypolítica,vocerosinstitucionales).YalrespectoLordonnosdice

4 Los elementos del análisis fueron tomados de la investigación dirigida por Edgard Reveiz (1977), ya que dichos elementos no sólo continúan vigentes sino que se volvieron más re-levantes de lo que eran en su momento. El término «academia invisible» es tomado de allí.

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«Elcorpusasíobtenidoesunaespeciedecristatilizacióndel‘pensamientoeconómico’(‘airdutempséconomique’),unconjuntoderepresentacionesdelfuncionamientodelaeconomíagrandementedifundido,porqueesampliamente retransmitido por las medias tanto especializadas como generales, y estructurantede la visióndelmundocompartidapor losagentes»(p.68).

Este corpus es llamado por Lordon el referencial. Se presenta una especie de«filtrado»enloscircuitosdeformacióndelasélitesadministrativasypolíti-cas,yenlosmediosdedifusión,quepermitenvulgarizareldiscursoeconómicoylohacenaparecercomounaverdadincontrovertible.EnelcasodeFranciaLordon(p.72)noshabladelaimportanciaquetuvoelgrupode«ingenieros-economistas»,elcualdesarrollóunlenguajedentrodelcualfueformuladoelidiomacientíficoenelqueseelaboraronlastesisdelanuevaortodoxiaeconó-mica.Setratadeunlenguajequesóloaceptalalógicadelamatemática,comosi la verdad económica absoluta existiera enunmundo formal, expresadoen fórmulasmatemáticas,partiendode supuestos, tales comoqueelmundoestácompuestode individuosmaximizadoresqueactúandemaneraaislada,atravésdeunsistemademercadoelcualsepuedeexpresarenunconjuntosimultáneodeecuaciones (este tipodepersonajes tambiénesbienconocidoenAméricaLatina).Sinembargoeste lenguajeno tieneunagrancapacidaddedifusiónporquerequiereuncuerpodoctrinalmasivo.Tanmasivo,habríaqueagregarleaLordon,quetienelacapacidaddellenaryagotartotalmentelacapacidaddepensardesuspracticantes,hastaelpuntoquenolesdejaespacioparaotrotipodeconcepcionesolenguajes.Ladifusióndeladoctrinaperteneceaotrossubgruposdelaadministración.EsteprocesoenAméricaLatinatienesusparticularidadesporquelosllamados«ingenieros-economistas»seformanenuniversidadesprincipalmentedeEstadosUnidoseInglaterra,ycarecendeproducciónintelectualoriginal.Encuantoalosgruposdedifusiónjuegaunpapelmuyimportantelosconsultoresquedesarrollanaplicacionesprácticasdetalesprincipios.Lafinanciacióndetalesconsultoresenunporcentajemayoritarioviene(directaoindirectamente)delosrecursosprovenientesdelosorganismosfinancierosmultilaterales.

Volviendosobreeltemainicial,lanecesidaddelegitimarelnuevodiscurso,elnuevopodersimbólico,sehacemásapremiantesisetieneencuentaquelaprotecciónsocialsefinanciaatravésdeimpuestosocotizacionesdenaturalezaobligatoriayportantonotienencomojustificaciónlaracionalidaddelmercado.Enelmercadolarecepciónderecursosmonetariossehacecontraunaentregaproporcionaldebienesyserviciosa losrecursosrecibidos.Este tipodecon-trapartidanosedaenelcasodeuncontribuyenteocotizantecuandopagasusimpuestos o contribuciones. Aquí no funciona la racionalidad del mercado en cuantoalintercambio.Porestarazóndebeexistirunarazónlegítima,porfueradelintercambioenelmercado,porlacualelEstadotieneelderechoderecibir

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recursosdeloscontribuyentes,yestosasuvezlaobligacióndepagarlealEstado(Théret1992,65).Sinembargo,antesdeseguiradelanteconesteargumento,desarrolladoporThéret,BourdieuyHabermas,entreotros,nosepuedepasarpor alto que las reformas pretenden cambiar este principio en lo que tiene que verconlaSeguridadSocial,enlamedidaenquelosregímenesdecapitalizaciónindividualyaseguramientoprivado,ligaríanlosbeneficiosalmontodecotiza-ciónpagado,introduciendoenesteaspectolaracionalidaddelmercado.Otrotantosucederíaconlaspolíticasdeautofinanciamiento,ligadasalossubsidiosalademandaylafocalización,enlamedidaquelasentidadesvendenservicios.

Detodasformassilasreformasenestadirecciónseconsolidanysemantie-nen(locualestáporverse)elproblemanodesapareceporquelosEstadosdebencontinuarcobrandoimpuestos,entreotrascosas,parafinanciarlossubsidiosalademandaquesedirigiríanhacialospobres.Schulze(p.269)nosrelataqueelcobrodelosimpuestosdebíatenerunajustificaciónporlasaludpública,elbienpúblico,yalrespectorecuerdaloqueLuisXIindicabaensusúltimasvoluntadestestamentarias que

«taillesyaides(impuestosdelaépocaenFrancia)nodebenseraumenta-dossobrelossujetossinrazonesdeurgentenecesidadyevidenteutilidadyporunacausajusta,deotraformasusucesorseríavistocomountiranoynocomounrey»(p.269).

Lacreacióndeimpuestossedebíajustificarporunarazónlegítimaoporlaausenciadeotrosrecursosfinancieros(Schulze,274).SobretodosisetieneencuentaqueelcobrodeimpuestosporpartedelEstadoNacionalimplicabalaeliminacióndeprivilegiosaregionesogrupossociales(Hart,285),locualeracausa de frecuentes rebeliones5.

ParaBourdieu(1995,79-81)estaausenciadecontrapartidaenlosimpuestosesprecisamentereflejodelprincipiodelatransformacióndecapitaleconómicoenelcapitalsimbólicoqueseconcentraenelEstado.Señalaquehistóricamenteesterazonamientosurgecuandodichocapitalseconcentraenlapersonadelpríncipe quien representa al Estado, en el proceso de la construcción de los Es-tadosnacionalesenEuropa.Endichoproceso,lasdemandasderecursosparala defensa del territorio, inicialmente invocadas puntualmente, devienen poco a pocoenlajustificaciónpermanentedeuncarácter«obligatorio»y«regular»yaplicablesdirectaoindirectamenteatodoslosgrupossociales.Deloanteriorsededucequeelreconocimientodelalegitimidaddelosimpuestosestárelacionadaensuorigenconelnacionalismo,sobrelabasedelaexistenciadeunEstadonacional,locualtambiénvaligadoaunconceptodeciudadaníadefinidacomola pertenencia a un conjunto social nacional.

5 Las rebeliones campesinas se produjeron prácticamente en todos los países de Europa durante la configuración de los Estados Nacionales y en América durante el dominio colonial.

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3.6 Paradigmas de la protección social

Atrásseñalamoscómolaluchacontralapobrezayelaseguramientovienenaserlosejesdelaconstrucciónideológicadelaprotecciónsocial.Antesdepasaraestostemastambiénsedebeseñalarquelacríticaalintervencionismoestatalvieneaserotroelementoimportanteendichaconstrucciónideológica.ElEstadohasidoacusadocomoelprincipalresponsabledeldeterioroeconómicoysocialdeAméricaLatina,apartirdelacrisisdeladeudaexternadecomienzosdelos80s.LaregulaciónpromovidadesdeelEstadoenlasdécadasdel30al70,quehabíatenidoporobjetolaproteccióndelmercadointernoyelfomentodelaproduccióndoméstica,selacomenzóacatalogarcomofuentederentasparadeterminadosgruposdelasociedadqueteníanelcontroldelaparatoestatalyloutilizabanparasupropiobeneficio(BancoMundial1991,cap.7).Tambiénseacusóalintervencionismoestataldecrearunaculturadedependenciayaquedesalentabaalagenteaesforzarseporlograrsuautoabastecimiento.Seseñalabaquelosciudadanossevolvíanclientesinactivosdelatutelaburocrática(KymlichayNorman1997,9-10)

LossistemasdeprotecciónsocialinstauradosenAméricaLatinahacialosaños40s,imitandolossistemaseuropeos(AlemaniaeItaliaparalosasalariados,Inglaterraparaelconjuntodeciudadanos),fueronpresentadoscomounacarica-turadetalessistemas,ysuadopcióncalificadacomounpopulismoirresponsable,resultado del lobbydelossindicatosdelafunciónpúblicaydelossectoresclavesdelaeconomíaqueutilizaronsuposiciónprivilegiadaparaobtenerbeneficiossocialesexcesivos, loquellevóa«distribuciones irresponsablesderecursos»(Lautier2002a).PerocomoseñalaLautierelsupuestocorporativismo-populismolatinoamericanonoestámuyalejado,porejemplo,«delaalianza‘rojos–verdes’enSueciaenlosaños30’s,nidelaalianza‘gaullistas–comunistasenFranciaen1944-47’»(p.7).Losbeneficiossocialesqueenlospaísesdesarrolladossellamanderechossociales,enlaregiónselospresentacomoprivilegios,argumentandoquelamayoríadelapoblaciónestáexcluida.

EldebatepretendeserpresentadocomoeldilemaentreEstadoyMercado.Losreformadoresactualestomanelcaminodelmercado,ysussupuestoscontra-dictores deben entonces tomar el de la defensa del intervencionismo estatal. En estatrampahancaídolamayoríadelosaportesintelectualesylasdiscusionespolíticas.Yavimos,enelcapítulo2,queseñalarquelacausadelainestabilidadmacroeconómicaelmalmanejofinancierodelEstado(eldéficitfiscal)esinvertirelordendelascosas,porquesignificanotenerencuentalalógicaespeculativadelcapitalfinanciero,lógicaquesefacilitaalabrirlosmercadosdecapitales.Sereclamaquelaintervenciónestataldebeprivilegiarlaeficienciaeconómicaatravésdepermitirqueelmercadoasignelosfactoresproductivos,loquesignificaque la intervención estatal debe ser neutral, entendiendo por neutralidad respetar laasignaciónquehaceelmercado,aunqueesdeadvertirqueestaposiciónsehamatizadoenlosúltimosaños.Porejemplo,elBancoMundial(2001)reconoce

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quelospaísesqueel«crecimientoenesospaíses(quehanintroducidoreformasdemercado)hasidodecepcionantey,enlamayoríadeloscasos,casiinsignifi-cante»(p.64).LaconclusióndelBancoesquelasinstitucionesylasestructuraspolíticas también son importantes, y se suponequeesteplanteamientoestárecogidoenlasreformasdesegundageneración.

SinembargolaincorporacióndelasinstitucionesalanálisisnocambialasubordinacióndelEstadofrentealmercado.Lasinstitucionessondefinidasentornoalasnormasoleyesqueregulanelintercambiodelosindividuos.Enelintercambio se presentan unos costos, los cuales son conocidos como costos de transacción,ysontalescostoslosquedeterminanelmarcoinstitucionaldentrodelcualsedesarrolla laactividadeconómica(North1984).Las institucionesvienenaconstituirlasreglasdejuegodelasociedad.Ellasdefinenylimitanelconjuntodeeleccionesdelosindividuos,demaneraquedisminuyenlaincerti-dumbre de su interacción, en la medida en que establecen una estructura estable (quenoeslomismoqueunaestructuraeficiente)(North1990).Unelementocentralentalesreglasdejuegosonlasquedefinenlosderechosdepropiedad.Elintercambiosignificalatransferenciadederechosdepropiedad,demaneraqueestosdebenestargarantizadosporformaslegalesyorganizacionalesdeforzosocumplimientoynormasdeconducta.DardichagarantíaesloquelecorrespondealEstado,loquesignificaquedarsubordinadoalasnecesidadesdelmercado.Enestavisiónelindividuoesindividuoqueintercambia,ylasinstitucionesaparecenencuantoalafuncióndelintercambio.Cuandolasinstitucionessemodificanseafectael intercambio, y en lamedidaenque loobstaculicense consideracomounefectonegativo,ycuandolofavorecencomounopositivo.Noenvanolasllamadas«ReformasEstructurales»promovidasporlasorganizacionesdelConsensodeWashingtonsonpresentadascomolaremocióndelasestructurasque no permiten el libre funcionamiento de los mercados.

EnprincipioelEstadonodebeviolarlaneutralidaddelmercadoenlaasig-nacióndelosrecursoseconómicos,ycuandolohace,enarasdereasignarrecursospúblicoshacialaprotecciónsocial,seseñalaquelasgananciasenlosocialdebensercontabilizadascomouncostoen loeconómico,quecadavezsehacemásinsoportable.Lavisiónneoclásicaseñalaquelasintervencionesredistributivasenfavordelaequidadtienenuncostoeneficienciaenlamedidaenquesealteralaasignacióndelmercado.Demaneraquecuandoseplanteaeltemadelaequi-dad,setratadesaberhastadóndesedebeperdereneficienciaparallegaraunapropuestadeequidadqueseapolíticamenteviable.Sinembargoestavisiónnoesvalidadaporlahistoria.Alrespectopodemoshacerdoscomentarios.Elprimero,la intervención del Estado en lo social le permite al empresario liberarse de una seriedecostosligadosalagestióndelavidadelostrabajadoresfueradellugardetrabajo(comoporejemploloscostosdereproduccióndelamanodeobra).Sedebetenerencuentaquelasleyessocialesylosprimeroselementosdelaprotecciónsocialpermitieronlaexistenciadeunmercadodetrabajoaldefinirlosespaciosdemovilidaddelostrabajadores,ylainscripcióndeunstatus ensuintegración

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urbanaysocioeconómica(Lautier1993,110);nosepuedeolvidarquelaausenciadeleyessocialespudoimplicarqueelmercadodetrabajosebloquearaporquesignificaríalaconfrontaciónviolentaentretrabajadoresyempleadores,¿acasoyaseolvidaronlascausasqueoriginaronelEstadodeBienestarBismarckianoenlasegundamitaddelsigloXIX?Esolovimosenelcapítulo1.ResultacuriosoquequienescuestionanlaintervencióndelEstadoenlosocial,desconocenlasgananciasdeproductividaddetenerunafuerzadetrabajoestableymotivada,conscientedesusdeberesaligualquedesusderechos;yresultamáscuriosocuandosíconsi-deranlasgananciasdeproductividadcuandohablandelosgastosenelllamado«capitalsocial»o«capitalhumano».ElsegundocomentarioesqueloscríticosdelaintervenciónestatalolvidanqueelgastosocialdelEstadocorrespondeaunsalarioindirecto,yqueelaumentodelacapacidaddegastodelostrabajadoresde los países desarrollados fue lo que permitió el «círculo virtuoso» del fordismo. DemaneraquelaintervencióndelEstadoenelmercadodeltrabajoatravésdelaprovisióndebienessocialesyunaregulacióndelasrelacionescapitaltrabajohasidohistóricamentenecesariaparalaexistenciadedichomercado.

Continuandoconlacríticaquesehacealaintervenciónestatal,seacusaaldéficitfiscaldeserelprincipalresponsabledelosdesequilibriosmacroeco-nómicos.Desdeestepuntodevistasededucelaconclusiónqueelmeollodelasreformasestribaenelajustedelasfinanzaspúblicas,loquejustificapolíticasdereduccióncostos(desmontedebeneficiossociales)yaumentodeingresos(cotizaciones,impuestosyventadeservicios).Sehacecircularlaideaquelosmercadosfinancierosinducendisciplina,mientrasquelapolíticaeconómicaestátentadaadivagar(Lordon2000,22).AlosmercadosfinancierosselesasignalafunciónlavigilanciadelaspolíticaseconómicasmientrasquealEstadoselopresenta como un aparato colonizado por personas incapaces de sobrepasar el horizontedesusinteresesburocráticosypolíticos(Lordon1997,93,122).Elcapitalfinancieroseconvierteenunpoderpolíticoquepromuevedecisionesqueafectan la suerte del conjunto de la sociedad, así tales decisiones se pretendan presentarporfueradelcampodelapolítica(ahíestálaparadoja:decisionespolíticasporfueradelapolítica).

Conelobjetodeevitarquelapolíticaeconómica(dentrodelacualseincluyelafiscal)seaapropiadaporlosinteresesparticulares,yparagarantizarquesedédentrodeladisciplinamonetariayfiscal,seplanteaquelosórganosenloscuálessedecidentalespolíticasseanmanejadosporagentestecnocráticos(ynopolíticos),quienesseríanlosencargadosdetomarlasdecisionesenmateriamonetaria,financiera,crediticiaypresupuestal.Sepretendesacarlasdecisioneseconómicasdelaesferapolíticaycrearunaparentedivorcioentrelasinstitucio-nespolíticas(poderesejecutivoylegislativo)ylasinstitucioneseconómicas,estofue tratado en el capítulo anterior. Se considera que las instituciones políticas llevanaldesequilibriomacroeconómico,yenparticularaldesequilibriofiscal,enlamedidaenquesesuponequelosdiferentesagentesqueintervienenenellasalactúandentrolaracionalidadeconómicaneoclásica(maximizandoelbeneficio

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individual),llevandoauncrecimientodelgastopúblicosinelcorrespondienteesfuerzofiscal:lasociedadseresisteapagarimpuestosperoexigemásgastopúblico.EstavisiónesdesarrolladaporlaescueladelPublic Choice.Nosevaa ampliar este aspecto en razón de los alcances propuestos para el trabajo, sin embargohabríaquepreguntarsesilostecnócratasquetomanlasdecisionesenlosórganoseconómicosnosontambiénracionales(maximizadores)ytrabajandeacuerdoasusinteresesparticulares.¿Porquéellosnoylosdemássí?¿seráqueestánconstruidosdeunmaterialdiferente?Noescoincidenciaquesepro-pongaquelosórganosdedecisiónqueafectanlosrecursosfinancierosyfiscalesdeunasociedadseantransferidosaórganos«autónomos».

Loqueaquísequieredestacarsonloselementosideológicosqueinspiranlasreformasenlaprotecciónsocial.Enestesentido,comodijimosatrás,nosparece importante dos ejes centrales en la construcción del marco teórico de dichapolítica:laluchacontralapobrezayelaseguramiento.

Encuantoaloprimero,laluchacontralapobrezasehaconstituidoelcentrodelapolíticasocialparalospaísesnodesarrollados,yenladefinicióndedichoobjetivohanjugadounpapelmuymarcadolosorganismosmultilaterales,enespecialelBancoMundialyNacionesUnidas.ElBancoen1990proclamóqueesa era su bandera principal6:«larazóndeserdelBancoMundialesayudaralospaísesclientesareducirlapobreza»(Rapportde1998,p.70-71)7. En ese mismo añoelPNUDpublicósuprimerreportesobreeldesarrollohumanoylanzólasbasesdeunaestrategiadeluchacontralapobreza.Haciamediadosdelos90lasNacionesUnidasloadoptacomounodelosejesdesuprogramadeacciónyproclamaen1996el«Añointernacionalporlaeliminacióndelapobreza»lacualdeberíasererradicadaeneldecenio1997-2006.

Inicialmente la pobreza se la consideraba como la privación material inclu-yendoaccesoaeducaciónysalud,cuantificadamedianteunindicadorapropiadodeingresoodeconsumo.EstaeralavisióndelBancoMundialenelInforme sobre Desarrollo Mundial de1990.ParaelInformedel2000/2001dichoor-ganismoamplíaelconceptodetalformaquedebeincluir«lavulnerabilidadylaexposiciónalriesgo,ylafaltaderepresentaciónylaimpotencia»(p.15),esdecirllevarelconceptoaloqueAmartyaSenllamalasformasdeprivaciónquelimitangravementelascapacidadesconquecuentaunapersona,quenoesotracosa que las libertades sustantivas que le permiten disfrutar el tipo de vida que considera valioso.

6 En 1970 el Banco también proclamó la lucha contra la pobreza como bandera (ver Mosley, Harrigan, Toye 1991, vol 1, cap. 1), pero no con el vigor de hoy. En la práctica dicho discurso se abandonó porque a lo largo de la década los recursos se orientaron a financiar grandes proyectos de infraestructura física, y en la de los 80s a financiar los programas de ajuste macroeconómico.

7 Cita tomada de Lautier (2000d, 1). También este principio está recogido en el Prefacio del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000-2001 (Banco Mundial 2001).

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Lasumadetodosestosfactoreshacequelapobrezaaparezcacomouna«realidad multifuncional» compuesta por una multitud de variables. El proble-ma reside en determinar la ponderación que se le debe dar a cada variable. El BancoMundial(2001,19)poneelejemplo,queescorriente,delareduccióndela pobreza en el sentido de mejoras en la salud, pero a la vez un aumento en de lamismamedianteundeteriorodelingreso,quefueelcasocolombianoenladécada del noventa8.Ydichoorganismosehacelapregunta,típicadelanálisisneoclásico,

«¿acuántoingresoestádispuestoarenunciarunapersonaacambio,porejemplo,unaunidaddemejoraenlasaludoenlarepresentación?¿Cuálseríasucurvadeindiferencia?.Enotraspalabras,¿quéponderaciónsepuedeasignaralasdiferentesdimensionesparapoderefectuarcompara-cionesentrepaíses,hogaresoindividuosyalolargodeltiempo?»(p.19).

Se trata de una elección típica entre diferentes bienes que debe ser resuelta conlaracionalidadmaximizadoraenuncontextodemercado.Ladificultades-tribaenasignarunprecioacadavariable,comoporejemploalarepresentaciónpolíticaoalaimpotencia.Aquísepresentaunproblemadecarácterteóricoquealserafrontadoconlasherramientasneoclásicas,conduceadiferentespropuestasdeindicadorescomoeselcasodelÍndicedeDesarrolloHumano,diseñadoporelpropioSenparaNacionesUnidas.Elproblemaseresolveríasifueseposibledefinirunafuncióndebienestarmultidimensionalsegúnlacuallospobresseríanaquellosqueestuvieranpordebajodeunnivelmínimodebienestartotal(BancoMundial,22-Recuadro1.6).

Elenfoquemultidimensional,queeselquehanadoptadolasorganizacionesinternacionalesdesdelasegundamitaddelos90yenelcualhatenidounagraninfluenciaSen,tienevariosproblemasdeacuerdoconMestrum(2002,37-38).Pretenderrecogerenunindicadorlasdiferentesdimensionesdelapobreza,comoporejemplo,losíndicesdeDesarrolloHumanodiseñadosporSenparaelPNUD(combinaesperanzadevida,alfabetizacióneingreso)oeldeNecesidadesBásicasInsatisfechas,ponedepresenteelproblemadedefinircuáleslaponderaciónacadadimensiónenladeterminacióndelgradodepobreza.Enlosdiferentesíndices que se desarrollan cada vez se pone menor énfasis a las variables mone-tariasymásalasnomonetarias.Bajoestosprincipios,esperfectamenteposiblereducir la pobreza en todos los dominios no monetarios, sin eliminar la pobreza monetaria,ysinreducirladesigualdaddeingresosentrericosypobres.AgregaMestrum(2002,38)quedefinirlapobrezaentérminosdetasasdesatisfacciónensalud,educación,derechos,libertades,participación,caeenelriesgodecul-turizar la pobreza, de ponerla en términos de la cultura dominante.

EnAméricaLatinaexistendosorganismosquetienenunagranincidenciaenladefinicióndelapobreza:ElBancoMundialyelPNUD(NacionesUnidas,8 PNUD-DNP, 2003.

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ONU),aunquelavisióndelprimerorganismotieneunpesomásimportanteporlasimplerazónquetienemayoresmecanismosparaimponersuvisiónatravésdelascondicionalidadesdeloscréditosqueotorga.Valelapenaexplorarsiexistendiferenciasenlasdosvisiones,queeselejercicioquehaceMestrum(cap.2)llegandoalaconclusiónquesonmásloselementosencomúnquelasdiferencias.Taleselementossebasanenelhechoquelapobrezaesdefinidaentérminosindividualistas.EnelenfoquedelBancoMundiallapobrezaesunpro-blemamultidimensional,enelcualademásdelingreso,seincluyenindicadoressociales,relativosalasatisfaccióndelasnecesidadesbásicas.EnelcasodelPNUDtambiénseincluyeelenfoquemultidimensional,ysibiennosedesconocelavariableingreso,seenfatizaeneldesarrollohumano,losderechoshumanosylaslibertadesfundamentales.Inclusoelindicadordepobrezahumananoincluyelavariableingreso.Cadavezqueenladefinicióndelapobrezaseintroducenelementoscualitativos,dichadefiniciónsealejadelnúcleodelasnecesidadesmaterialesylosrecursosmonetariosparasatisfacerlas,locualllevaaqueloselementosdelaexplicacióndelascausasdelapobreza,ylaspropuestaspararemediarlas,sealejendetambiéndedichonúcleo.

ParaelBancoMundiallapolíticadeluchacontralapobrezadebeconcen-trarseencrearoportunidadesparalospobres,locual,serefiere,enprimerlugar,alcrecimientoeconómicoquelepermitealospobresbeneficiarsedesurecursomásabundantequeessufuerzadetrabajo;ensegundolugar,permitirelaccesoaserviciossocialesbásicos,enparticulareducaciónprimaria,atenciónprimariaensalud,yplanificaciónfamiliar.ParaelPNUDelrazonamientoesalainversa.Laprioridaddeldesarrollohumanoestáenlacreacióndeserviciossocialesdebaseafindedesarrollarlascapacidadespersonales,luego,estascapacidadesdebenser utilizadas de manera que puedan ser bien utilizadas de manera productiva enuncontextodecrecimientoeconómico(Mestrum,59-62,79-84).Apesardeestasdiferenciaslosdosenfoquescoincidenen:

1)Losobjetivosdecrecimientoydesarrollohumanodebenestaracompañadosdetransferenciasbienfocalizadas,yparaaquellosquenopuedanparticipardelmercado,debenseratendidosporRedesdeProtecciónSocial,afindepermitiralospobresabsorberloschoqueseconómicosyprotegeralasvíc-timas de la competencia.

2)Lapobrezaestraducidaentérminosdecapitalhumano:salud,educación,accesoaserviciossocialesyarecursosproductivos.Sehacenalgunasalusionesaisladasapropósitoderelacionessocialesydesequilibriosestructurales,peroningunareferenciaalasrelacionesdepoderenelsenodelosEstadosoentrelosEstados.Aunquelosgobiernostienenunrolimportanteenlaluchacontrala pobreza, los países son presentados como unidades de medida de pobreza, demaneraquelaproblemáticadelapobrezaesdesligadadelasestructurassocialesypolíticas, cuyocambionoesunapreocupacióncotidianade lospobres.

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3)Todas laspropuestasanivelmacroymicro tienenporobjetivo crear lasoportunidadesparaquelospobresseintegrenalavidaeconómicaysocial,ysibienlaintegracióndebeserfacilitadaporlosgobiernos,laresponsabilidaddescansa en los individuos pobres.

4)Laluchacontralapobrezasedefineentérminosdefijarlasobreelaccesodelosindividuosalosbienesquenecesitanafindepoderparticipardelprogreso.

5) Sebuscansolucionesnomonetariasparalapobreza,peroquealfinalbus-canunasoluciónmonetariadelproblema.Lassolucioneshacenreferenciaa resolver la falta de acceso a salud, educación, tierra, crédito. Esa falta de accesoesconsideradacomocausade lapobrezayal romperla lospobrespodrángenerarun ingresoque lespermitasalirde lapobreza.El ingresodeberáserengendradoporlospobresmismosyelEstadodebevigilarparaqueelloseaposible.Enestaestrategiaseexcluyea priori los mecanismos de redistribucióndeingresos.

6)Laspolíticasdereduccióndelapobrezasedebenenmarcarenlosbenefi-ciosquetraelaglobalizacióneconómicaylaliberacióndelintercambio.Laspolíticasdeluchacontralapobrezasedebenhacerenunmarcofavorablealos mercados, políticas de ajuste bien concebidas que eviten que los efectos caigansobrelosmásvulnerables.EnelcasodelBancoMundialestonotienediscusión,yenlavisióndelPNUD,lapobrezanoesresultadodeladesigualdadinternacionalprincipalmente,sinodelasestructurasypolíticasinternasdelos países.

7)Elcrecimientoeconómicoesindispensableparatodoproyectodeluchacontralapobreza,sinembargoelcrecimientosolonopuedeeliminarlapobreza.Esnecesariollevaracabopolíticassocialesqueloconviertanendesarrollohu-manoyreduccióndelapobreza.Sinembargo,elcrecimiento,alserrequisito,necesarioynosuficiente,suponeunambienteeconómicoabierto,favorablealainversiónylosflujosdecapitalprivados.Elloimplicaestabilidadmacro-económica,disciplinafiscal,bajainflación(Mestrum2002,82).Enelcasodelas políticas sociales, para el caso de los países no desarrollados, los sistemas deseguridadsocialsoncuestionadospornoserconsideradoscomoelmejormedioparalucharcontralapobreza.Generalmentelosdiscursossonescép-ticos respecto de las transferencias monetarias de tales sistemas, aduciendo que no tienen un efecto durable sobre la pobreza, que frecuentemente son losnopobreslosbeneficiados,yqueinducendesajustesfiscalesquellevanaunaumentodelainflación.

HabríaqueagregarleaMestrumotropuntodecoincidenciaentreelBancoMundialyelPNUD,queremarcaLautier(2002d),yesqueenningúnmomentose menciona la evolución del trabajo asalariado en la discusión sobre la pobreza, noespreocupaciónmoraldelBancolarelaciónentreeltrabajoestableyeltrabajoprecarizado.Elproblemadeldiscursosobrelapobrezaesquenoseñalaqueelfenómenonosóloexisteporelnoaccesoaltrabajo,sinoquenaceenlainserción

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misma del trabajo por la precarización laboral. Las políticas de focalización al desconectarsede laconfiguracióndelstatus detrabajosedirigenauncampode intervenciónmuy fraccionado.Elusodelconceptode lapobrezaborra lasdiferenciasentrelascategoríassocialesydesconectalascondicionesdevidadelaposición que ocupan en el sistema productivo. Se «invisibiliza» el concepto de clase trabajadora,yesteesunfactorquehafacilitadolageneralizacióndeldiscursodelapobrezacomoejedelapolíticasocial.Estacircunstanciahasidoaprovechadaparaseñalarel«findelasociedaddeltrabajo»,delosquehablanGorz(1982)yOffe(1996).Alnohablardetrabajadoressecomienzaahablardepobres.

ParaDestremau(1998,71-72)lavisióndelapobrezapretendeseruniversaly revelar la sustanciade lahumanidadqueserían lasnecesidadesbásicasdelindividuo,porfueradelcontextosocialypolítico.PorestolacruzadadelBancomundialdeluchacontralapobrezaaparececomounacruzadauniversal.Señalaquedefinirlapobrezacomoundesequilibrioentrenecesidadesyrecursosdispo-nibles, no es tan simple, porque ambos conceptos no son independientes de las normasculturalesysocialesenvigor(Mestrum,42).Paracorroborarestaafir-mación sólo basta con constatar que el umbral de la pobreza, el nivel mínimo del consumo aceptable, evoluciona en la misma dirección del conjunto de la sociedad. Enconcreto,elpobredeunpaísricoesinfinitamentemásricoqueelpobredeunpaíspobre.Demaneraqueelconceptode«pobrezaabsoluta»seaplicaapaísesdeingresobajo,yelde«pobrezarelativa»alosdeingresoalto(Destremau,71).

Sinembargosilapobrezaseladefinesobrelabasedecarenciasabsolutas,nosenfrentamosalproblemadesumedición.Elmétodogeneralizadodecálculoconsisteendeterminarelporcentajedelapoblaciónconnivelesdeingresoodeconsumopordebajodeunumbralestablecido.Ydichoumbralsedefine,enteoría,porelingresomonetarionecesarioparaadquirirunacanastadebienesyserviciosmínima,yaqueelaccesodeunacantidadinferiorimplicaríatenerlacondicióndepobre(BancoMundial,18).Laposibilidaddeconsumodedichacanastamediría elumbralde consumo, el valormonetariodedicha canastaconstituiríaelumbraldeingreso.Estasmedicionessepuedenhacerenlamedidaenquelosdiferentespaíseshanvenidoadoptandoencuestassobreingresosygastos,oconsumos,deloshogares.Apesardelosrefinamientosintroducidosparatratardemedirlapobreza,incluyendovariablesnoeconómicasydeunmayorcontenidopolítico,enlaprácticasellegaaunadefiniciónmuysimpleyproblemática,aduciendolanecesidaddecomparacionesinternacionales,quees la de establecer un umbral de pobreza de un dólar al día9(uningresomenorqueesesignificaríacondicióndepobreza).Estonocaptadiferenciastalescomoingresosnomonetarios,condiciónruralourbana,posibilidadesdeautoconsu-mo,dificultadesdedesplazamientoetc.ConelagravantequeesteindicadoresmuysensibleapequeñoscambiosenloscálculosenespecialeldelParidadde

9 Este nivel corresponde a US$1.08 al día en Paridad de Poder Adqusitivo (PPA) de dólares americanos de 1985. Hay un umbral superior de pobreza de US$ 2 día (Banco Mundial 2001: recuadro 1.2).

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PoderAdquisitivo,comofueelcasochino,enquepequeñoscambiosalrespectohicieronquelapobreza,delanochealamañana,pasaradel9%delapoblaciónal29%10.Estoesespecialmentegravesielvalorqueseobtengaenlacifrapuedeincidir en la determinación de las transferencias internacionales que se dirijan adeterminadospaísesyorganizaciones (entreellasONGs)que tienencomopropósitogenerallaluchacontralapobreza.Enestascondicionesloscálculospuedenestarinfluenciadospordiferentesintereses.

Suponiendoqueseresolvieranlosproblemasdemedición(queyadeporsíesunproblemadifícil)yquepudiéramosdefinirquiénessonlospobres,enquésonpobres,cuántaessupobreza,quienessonmás(ymenos)pobres,hacercom-paraciones internacionales, etc., nos enfrentamos a dos problemas adicionales. Elprimero,esqueladesignacióndelospobrescomogruposocialconllevaaunnuevo tipo de ciudadanía que no resulta clara. El nuevo tipo de ciudadano que sedefiniríacomopobrenoreivindicaríaelhechodeserlo.SepreguntaLautier(p.24)comoreconocerunnuevomundoenelcualaquellosquelodeseannodeseanexpresarsucondicióndeportadoresdeesenuevomundo(serpobres),ycuandologrenelnuevomundonoestaríanenél(seríannopobres).LaUtopíadondenohaylugar.

Elsegundoproblema,señaladoporMestrum(pp.53-54),eseldedefiniralosricos.Elénfasisenlasvariablesnomonetariasnosobligaríaadefiniralosricos en los mismos términos. Si los ricos pueden medirse en términos de su capitalsocialycultural,cómoconciliarlaparadojaquealavezqueexisten«noricos»queigualmenteposeenunimportantecapitalsocialocultural,existenricosquesonanalfabetas,enfermosomarginados.Cómoseexplicaeldesequilibrioabismalentrelagrancantidaddeestudiossobrelospobres,yeldesinteréscasiabsoluto sobre los ricos. La pobreza es el objeto de estudio de los no pobres, no de la visión que los pobres puedan tener de sí mismos. Se trata de un discurso que tiene una función política disociada de la realidad de las personas pobres, queademásnoincluyeeltemadeladesigualdad,porqueenestecasohabríaqueincluiralosricosenelanálisis(Mestrum,18).

Ademásde lapobreza,un segundoelemento en eldiseñode lanuevapolíticasocial,eselaseguramientocontralosriesgos.UndocumentorecientedelBancoMundial, queya citamos (Holzmann,Sherburne-BenzyTesliuc),afirmaqueelenfoquedelapolíticasocialcambiaenelsentidoquenosetratadelucharcontralossíntomasdelapobrezasinocontralascausas,ytalescau-sasestánconsideradascomoel«riesgosocial».Lapolíticasocialdebepermitiralasfamiliasla«capacidadparaasumirriesgosyparticiparenactividadesde

10 Así lo presenta Lautier (2002d) en su nota de pie de página 27: “Michael Lipton note à propos du cas chinois que «the move from Penn 5.1 to Pen 5.6 conversions drastically cut the estimate of China»s purchasing power, so that the estimate of poverty incidence (below 1$ a day of 1985 PPP in the early 1990s) tripled overnight, from about 9% of the population to 29%» “ (M. Lipton: «Editorial: Poverty - Are there holes in the consensus», World Development, vol.25 N°7, 1997 p.1004.).

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mayorrendimientoyriesgo».Lospobresylosnopobresestánsujetosalriesgo,sóloqueenelcasodelosprimerosellosetraduceenvulnerabilidadyportantodebenserobjetodepolíticasasistencialistas,mientrasquelossegundostienenlaopcióndecomprarunseguroparamitigardichoriesgo.Demaneraqueaquíclaramentelapolíticahacialospobressediferenciadelosnopobres.Paralosúltimoslapropuestasebasaenelaseguramiento.

Elaseguramiento(públicooprivado)permitetratarlosproblemassocialescomoconsecuenciasdelosriesgosynodelasinjusticiassociales(Join-Lambertet.al.1997,36-37).Nosetratadeunresarcimientoindividualporundañooac-cidente que se le pueda ocasionar al trabajador, que puede llevar la connotación deunaculpabilidadsubjetiva,sinoquesellevaalanociónobjetivadelriesgo.DeacuerdoconRosanvallon(1995,vercap.1)yanosetratadeunaindemniza-ciónindividualquedebeasumirelempleadoroeltrabajador,sinoqueelriesgoremiteaunadimensiónprobabilísticayestadísticaqueescalculable.EstofuerecogidoenFranciaenlaleyde1898queintrodujolalegislacióndeaccidentesdetrabajo.Deotraparte,elsegurosocialnoesunsocorroconsentido,comoencaso de la asistencia, sino que se trata de la ejecución de un contrato en el cual los ciudadanosyelEstadoestánigualmenteimplicados.Laatencióndelaseguradoesunaobligaciónynounaliberalidad,unalimosna,ounfavor.Rosanvallonnosseñalaqueelsegurosocialfuncionacomounamanoinvisiblequeproduceseguridadysolidaridadsinqueintervengalabuenavoluntaddeloshombres.ParaEdwald(p.177)elseguropermitereconciliarlostérminosantagónicosdesociedadylibertadindividual.

PerosilascategoríasriesgoyaseguramientofueronutilizadasparajustificarelEstadodeBienestar,comovimosenelcapítulo2,hoydíalaideologíagene-ralizadadelriesgoseconvierteenunareferenciateóricaparacriticarelcarácterobsoletodelosmecanismosclásicosdeprotección,ylaincapacidaddelEstadoparaafrontarlacoyunturaeconómica.Laalternativaesentonceseldesarrollodelossegurosprivados.NosdiceCastel(2003,63)queelriesgoespresentadocomouncomponentedelindividuomismo(enlasobrasdeUlrichBeck,AnthonyGiddenseinclusodeEdwald),locual,ensuopinión,despiertaelentusiasmodelosaseguradoresylosneoliberales.Lamultiplicaciónderiesgosvaalaparconuna constatación del individuo desinteresado de su pertenencia colectiva, de maneraque«dichoindividuoescomounportadorderiesgosquenavegaaojoenmediodeescollosydebeadministrarélmismosusriesgos»(Castel,63).Existeunarelaciónestrechaentrelaexplosiónderiesgos,lahiperindividualizaciónylaprivatizacióndelosseguros.

Deacuerdo conCastelque las sociedadesmodernas están construidassobreelterrenodelainseguridadporquesonsociedadesdeindividuosquenoencuentran,nienellosniensuentorno,lacapacidaddeasegurarsuprotección.Sonsociedadesquesibienestánbasadasenlapromocióndelindividuo,almis-motiempopromuevenyvalorizansuvulnerabilidad.Elmanejodelosriesgoshadejadodeserunaempresacolectivaysevuelveunaestrategiaindividual,de

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maneraqueelporvenirdelossegurosestáasegurado(valgalaredundancia)atravésdelamultiplicaciónderiesgos.Suproliferaciónabreunmercadocasiinfinitoalcomerciodelosseguros.

Resumiendo,laesenciadelacombinaciónentrelaspolíticasasistencialesdeluchacontralapobrezayelaseguramientonoestáenquelaspolíticassocialessedirijanaprotegeralosindividuoscontralosriesgosdelmercado,sinomásbienaayudarlesaparticiparendichomercado(Mestrum,85).Allí,elsectorprivadopuedeasumirlosmecanismosdeaseguramiento,paralaproteccióndelosries-gos.Enelcasodelosexcluidosdelmercadoydequienesnopuedenparticiparenél,elobjetivodelapolíticasocialeseldequefinalmentepuedanparticipar.Losnuevosciudadanosserán«empresariosdesimismos»,gestionariosdesupropiocapitalpersonal(humano,social).Cadaciudadano,demaneraindivi-dual,debemutualizar(repartir)susriesgossitienelaposibilidaddehacerlo,ylapolíticadeprotecciónsocialdebeapoyaresteproceso.Laprotecciónsocialdebe permitir que las personas, que puedan, valoricen sus capitales individuales sobreelmercado,sustrayéndolasdelosriesgosmayores.

Nosetratadeladesaparicióndelaprotecciónsocial,setrataqueéstaseaasumida de manera individual a través del mercado. El individuo debe buscar unaproteccióncontra losriesgose incertidumbresindividuales.ElpapeldelEstadocambia,porquepasaatenerunpapelsubsidiario,queeseldecorregirlasfallasdedichomercado.Elmercadoeselquetieneahoraelpapelprincipal.

3.6.1 Lucha contra la pobreza

Lautier(1998)clasificalasvisionessobrelapobreza,enAméricalatina,entrestipos:Lamodernista-tecnocrática,caritativayasistencial-represiva.Laprimera coloca la pobreza como un mal que se debe erradicar para que no se deteriore el estado normal de la sociedad. Ese estado no sería otra cosa que la economíademercado,enlacualseeliminaríanlastrabasalainiciativaprivadayserestableceríanlosequilibriosmacrofinancieros,situaciónenlacuallospobresserían incorporados al proceso económico, saliendo de su situación de pobreza11. La visión caritativa, no toma el elemento de las trabas a la modernización de la visióntecnocrática,sinoquehacereferenciaalaética.Aquíeltratamientodelapobrezapresentadosformulaciones.Laprimeraeslacaridadclásica,religiosaolaica,quereposasobretransferenciasprivadasdondehayunintermediario(iglesiaoasociación);lasegunda,másreciente,sehaceprincipalmenteatravésdeorganizacionesno estatales,ONGs.Dichasorganizaciones,másquedis-tribuirbuscanquelospobresparticipenenlabúsquedadelasolucióndesusproblemas.Allísehacereferenciaalasolidaridad(entrelospobres)másquea la ideade losderechos sociales.Finalmente, lavisiónasistencial-represivamiralapobrezacomounpeligrosocialypolítico,elcualdebeserdesactivado

11 Lautier en este grupo también coloca la visión de la CEPAL, que llama «estructural», la cual ve la pobreza como la no integración en la normalidad salarial

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conunacombinacióndepolíticasrepresivas,dereeducaciónyasistenciales.Elcomponenterepresivo,señalaLautier(pp.114-115),noapareceenlostextosdelosgobiernosodelosorganismosinternacionales,sinembargo,sonmanifiestaslasintervencionespolicialescontradelincuentesmarginalesdetodoslospelambresenlasciudadesdondelapauperizaciónesmanifiesta(Bogotá,Lima,Recife),yescomúnlaexistenciadelosllamados«gruposdelimpiezasocial»(escuadronesdelamuertepara-policialesoparamilitares)queasesinanpequeñosdelincuentes,prostitutas, gays,mendigos.Se tratadeunamezclaentrerepresiónpara lospobresmalos,yasistenciaparalosbuenos.EnlaprácticaenAméricaLatinahayunacombinacióndelastresvisionesendiferentesgradosyparaLautierlajerarquizaciónycombinacióndeesastresformasesunelementoesencialparadefinirlanaturalezadelEstadolatinoamericano,yaelloledamásrelevanciaquecaracterizarlodeacuerdoalgradodegeneralizacióndelaprotecciónsocial,comohasidoelcasoeuropeo(Lautier,102).AlrespectodichoautorrecuerdaquelapobrezalatinoamericanaesunproblemamuchomásextendidoqueenEuropa,ademásquenoesunfenómenoreciente.

LautierhaceunacomparacióndelaintervencióndelEstadolatinoamerica-noenlosocialconlasituacióndeEuropaamediadosdelsigloXIX,paraexplorarlahipótesis,quefinalmenterechaza,sisepuedecatalogarlaintervencióndelEstadocomolaqueexistióentoncesenelviejocontinente.Existenelementoscomunes,deloscualesdestacamosdosdeloscuatroelementosqueélpresenta:Enprimerlugar,lapresenciadeunapobrezafuertesobretodoenelmediour-bano(porejemplodeLondresoParís)(p.104).Ensegundolugar,laspolíticasquediscriminanentrelos«buenos»y«malos»pobres.Elmalpobreeselquereclamalaayudacomounaobligaciónsincontrapartidasocial,yelbuenpobreeselquehaceelesfuerzoporsalirdesusituación.EnlaEuropadeantes,yenlatinoamericadehoy,seencuentrantodaslasvariantesdevisionessobrelospobresporpartedelosnopobres:

«lacompasión,laindignaciónmoralysanitaria(ladrogareemplazaelalcohol, elSIDA la sífilis), la indignaciónmodernista (es insoportablequeunpaísasídedesarrolladocomoelnuestrotengatalproporcióndepobres),elmiedoaciertospobres–indigentes,marginalesycriminales–,eltemordeunestallidodelpaís(Lautier,105).

Pero laspolíticasde luchacontra lapobrezaenFranciae InglaterraensigloXIXpocasvecesseutilizabanentérminosdesosténpolítico;másbienentérminosdepeligropolítico.EnAméricaLatinatalespolíticassehanarticuladoalasprácticasclientelistasydeestaformaalareproduccióndelsistemapolítico,comoeselcasodePronasolyProgresaenMéxico,yenelcasocolombianolaReddeSolidaridadSocial,laReddeApoyoSocialyelSISBEN.

LaaparicióndelEstadodeBienestarenEuroparelegóeltemadelapobrezaaunsegundoplanohastalosaños80s.Ellonosignificaquedesdeelpuntode

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vistadelariqueza,capacidaddeconsumo,niveldevida,noexistiesengrupossocialesquehoyhubieransidocatalogadoscomopobres,comoeselcasodelostrabajadoresespecializadosalemanesofrancesesdelosaños50.Peropar-ticipabandeunproyectosocialcomúndelaconstruccióndederechossociales,comoson losderechosa la cobertura frentea los riesgos.Durante30años,hastacomienzosdelos80s,estadinámicadeintegraciónsocialpasaacontenerelproblemadelapobrezayaerradicarlodelimaginariosocial.Enlos80slaaparicióndeldesempleodelargaduración,ydelosexcluidosdelosderechossociales(porejemplolosinmigrantessinpapeles),ponedepresenteelproblema(SalamayLautier1995,251-252).LacategoríaexcluidospresuponelaexistenciadeunEstadodeBienestar,ydeloquesetrataesdeincluirlos,deintegrarlos,alempleo.Lapobrezahacereferenciaaunproblemamayor.EnEuropalapobrezahoydíatodavía(¿hastacuando?)tieneunaconnotacióndesituacionesdeextremaurgencialascualesdanpieaoperacionespuntualesdetratamiento«humanita-rio». En América Latina es vista como un problema estructural resultado de las malaspolíticasdedesarrollo(Lautier1998,94).

Otracaracterísticalatinoamericanaesquelaspolíticasdeluchacontralapobrezasonresiduales,posterioresalas«ReformasEstructurales»(SalamayLautier,253).ElordendeprioridadesquenospresentaelBancoMundial(p.8)eselsiguiente:Inversiónprivadaparalocualhayquereducirelriesgoalosinversionistas,disciplinamacroeconómica(políticafiscalymonetariafirme),regímenesde inversiónestables, imperiode la ley, acabar con la corrupción(incluyendolassubvencionesalasgrandesempresas),aperturacomercialydecapitales12,yleagregamosalalistadelBancolaflexibilizacónlaboral.Despuésdetodoesovienenlaspolíticasdeluchacontralapobreza.EstepuntotambiénloseñalaelFMI.Lapresentaciónoficialdedichoorganismosobrelaconferenciasobre Economic Policy and Equityllevadaacaboenjuniode1998(Tanzi,ChuyGupta1999,introduction)señalaqueel«consensoqueexiste»(?!)alrespectoes,quelaluchacontralapobrezaesunasegundaprioridad,despuésdefuertespolíticasmacroeconómicas,esdecirdespuésde losprogramasdeajustema-croeconómico.Conelpropósitodemitigarelimpactodetalesprogramassobrelospobresexistiríanlasredesdeprotecciónsocial(BancoMundial,146-152).

EnlapresentaciónquehizoStanleyFischer(1999),elsegundoabordodelFMIeneseentonces,enlaconferenciaalaquehacemosreferencia,alpresentaroficialmenteelpuntodevistadelFMIsobrelaequidad,señalóquelaequidadenlosprogramasdeajusteestribaenlasostenibilidaddelcrecimiento,queelobjetivodereduccióndelapobrezasiemprehacepartedelosprincipiosparalograrlaequidad,mientrasquelaredistribucióndelariquezayelingresosóloalgunasvecesseríaconsideradoporelorganismo(AmartyaSen-1999-endichacoferencia, también señaló la inefectividadde laspolíticas redistributivas).Reconocióquelosprogramasdeajustepuedenafectaralospobresenelcorto

12 Hoy día el Banco Mundial reconoce prudencia con los flujos de corto plazo, lo que no hacía antes.

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plazo(enellargoestaránmejor13),demaneraquesedebenbuscarsubsidiostemporalesquelesprotejanelconsumo,ygastosensaludbásicayeducaciónprimaria.Loanteriorseríaposibleconunabuenafocalizacióndelgastopúblico(well-target social safety nets p.17),eimpuestosneutrales.ElpuntodevistadelosorganismosfinancierosinternacionalesescontinuadoenlaconferenciaporEnriqueIglesias(1999)directordelBIDenesemomento.Reafirmaeltemadelaestabilidadmacroydelaeducación,poneendudalaefectividaddelafiscalidadcomomecanismoparalograrlaigualdad,agregalanecesidaddeflexibilizarlosregímeneslaborales,ypideunamayorparticipacióndelasociedad(participaciónyprivatización)enlaprestacióndelosserviciossociales.Hemospuestotodasestascitasparaseñalarelpuntodevistadelasinstitucionesqueconformanel«ConsensodeWashington».

Sibienhemosafirmadoquetalesinstitucionesseñalanqueelproblemanoesderedistribuciónsinodefocalizarenlospobres,esprecisoregistrarqueelBancoMundial(vercapítulos3y5)recientementecomienzaaintroducirdemaneratímidayparcialelementosredistributivos.Sinembargoloredistributivo,sibienabreunapuerta,estasereducealmargen:

«aumentar el crecimiento e incrementar la parte del crecimiento que vaapararalospobres.(...)Silareduccióndeladesigualdadsecon-sigueaexpensasdeotrosfactoresdecrecimiento,losbeneficiosdelaredistribuciónpuedendesaparecer.Laexpropiacióndeactivosengranescalapuededarlugaraagitacionespolíticasoviolentosconflictos,loqueecharíaportierraelcrecimiento(...).Laspolíticasdeberíancon-centrarseenlaacumulacióndeactivoshumanos,decapitalyfísicosdelospobres,utilizandosabiamentelacapacidadredistributivadelgastopúblicoy,porejemplo,medidasdereformaagrariabasadasenelmer-cadoodeotrotipo»(p.57).

Lomáslejosquesellegaenestepuntoeslareformaagrariadetiponego-ciada,esdecirsinexpropiación.Detodasformasestepuntoesbuenoregistrarlo,sobretodoparapaísesquetienenunrezagoenestamateria,comoeselcasodeColombiaaligualquemuchospaíseslatinoamericanos,porquealmenosabreun camino de reformas en esta dirección sin producir rupturas en el orden ins-titucionalinternacionalvigente.

Apartedeloagrario,laredistribucióndeactivossereducealgastopúblico«sabiamente»utilizado,locualnoesotracosaqueacogerlasrecomendacionesdelBancoquesetratanalolargodeestetrabajo:subsidiosfocalizadosalospo-bres mientras que los no pobres deben comprar los bienes sociales a través del mercado,ynosedebehacerredistribuciónconlasfinanzaspúblicas(nocobrar

13 O muertos diría Keynes.

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impuestosprogresivosnisubsidiosgeneralesalapoblación14).Losanálisisquesehacensobrelaregresividaddelgastoserealizansobreelmontodegastopú-blicoquerecibecadagrupodeingresodelapoblación(divididoenquintilesodeciles),encontrandoqueamayorniveldeingresomásgastopúblicoserecibe(BancoMundial,cuadro5.1).Sinembargo,enlospaísesnodesarrollados,losasalariadosformales,ylasclasesmedias,quetienenaccesoalasayudassociales(seguridadsocial,educación,vivienda,subsidios)sonquienesaparecenenlosestratosaltos,demaneraquelapropuestadeprogresividaddelBancoMundialsignificaquitarletalesderechosalostrabajadoresformalesyalasclasesmedias(aquienespodríamosllamarlos«nopobres»),porquesonquienesqueseapro-piandelosrecursospúblicosquedeberíanestardisponiblesparalospobres.DemaneraquelapropuestadelBancoconsisteenquitarlelosderechosaquieneslostienen,ynoladedárselosaquienescarecendeellos.Silaseguridadsocialfuerauniversalnoapareceríalaconcentracióndelgastopúblicoentalesgruposporqueésteestaríamásrepartidoentodoelconjuntodelapoblación.

3.6.1.1 Políticas

ParaSen (1995, 15-17)el caminomásadecuadoparadefinir lapobrezaeshacerlo sobre labasede la imposibilidadpara satisfacer lasNecesidadesBásicas,odichodeotramanera,definirlasobrelabasedelasNecesidadesBá-sicasInsatisfechas,NBI.Sinembargo,planteaqueelconceptodeNBIsedebeampliaralconceptodecapacidades,ylapobrezaconsistiríalainsuficienciadeunas capacidades mínimamente aceptables, como por ejemplo falta de acceso a laeducaciónylasalud,ycondicionesdeviviendainadecuadas.Yagregaquesonmásfácilmenteobservableslasmalascondicionesdelavivienda,olafaltadeeducación,ejemplodeindiciosdefaltadecapacidades,quelosnivelesdeingreso.Elnoaccesoalosbienesyserviciosbásicosmínimossignificaanalfabetismo,malasalud,noexistenciadecondicionesparaaccederalmercadoincluidoellaboral.Todoestoconstituyefaltadeoportunidades,ylabajageneracióndeingresosesunaconsecuenciadeesafaltadeoportunidades.Sinembargoelproblemadeestavisiónesquequelapobrezalaexplicaporlaausenciadecondicionesenlospobresparaaccesoaltrabajo,peronoenfatizaenelhechoquelapobrezanaceenlainserciónmismaaltrabajo(Lautier2002c,83).

Por oportunidades se entiende multiplicar los activos de los pobres, enten-diendoporestosnosólosusactivosfísicos,naturales,financieros,sino,sobretodo,elcapitalhumano,porquedichocapitaleselquedeterminalaproductivi-daddeltrabajodelospobres,queeselúnicoactivoqueposeen(BancoMundial,

14 Porque habría «subvenciones a quienes no son pobres», Banco Mundial (2001), p. 80. Debemos recordar que el objetivo del gasto público es llegar a los más pobres, y no pre-tender, mediante un sistema de impuestos y transferencias, buscar una mayor igualdad, es decir hacer una distribución secundaria del ingreso.

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8)15.Elcapitalhumanosevuelveunconceptoclaveenlapolíticasocialporquedefinelascapacidadesproductivasdelapersonaenfuncióndesudotacióneneducaciónysalud,principalmente.Desdeestepuntodevistalospobressonpocoproductivosporquetienenunabajadotaciónencapitalhumano,yelgastosocialdebedirigirseaproveerlesunadotaciónmínima.

Definirlapobrezaconelcriteriodeoportunidadesonecesidadesllevaaqueelgastosocialsedebefocalizarenaquellosquecarecendetalesoportuni-dadesotienennecesidadesbásicas insatisfifechas(NBI).Lafocalizacióncasinuncaprestaatenciónalostrabajadoresasalariados,ysedefineconuncriteriodiferentealdel ingreso,bienseaporcriteriosdemográficosocriterios topo-gráficos(habitantesdeunbarrio,talocualzonarural)(Lautier,83-84).Parapoderidentificarlospobresmeritoriosdeayuda(deserving and undeserving poors) esprecisoutilizardefinicionesmuyespecíficas (Standing 1999,261),comoporejemplomadressolterascabezadehogar,despedidosdelsectorpú-blico,afectadosporunasequía,etc.Laidentificacióndelospobressevuelveunverdaderolío,porquehayqueresponder,porejemplolassiguientespreguntas:quiénesson,dóndeestán,cuálessonlosmáspobres,quiénesrecibenayudasperonosonpobres.Ademáshayquediferenciarlosmalospobres(alosquehayquereprimir),delosbuenos(quemerecenlaasistencia).Losmalospobresnoentiendenloquesehaceporellosnitomanlasoportunidadesqueselesofrece,losbuenossonaquellosquehacenesfuerzosporaprovecharloqueselesponeasudisposiciónparainsertarseenelmercadosalvador:capacitación,crédito,derechosdepropiedad(Lautier2002d).

Contodasestasdificultades,identificarquienesdebenserfocalizadosconlosprogramasasistencialesseconvierteenunproblema«técnico»demuydifícilsolución.Lafocalizaciónsevuelveunverdaderolíoporquesetratadeescogerlosverdaderosmerecedoresdelaasistenciapública.Demaneraqueelobjetivodeerradicar la pobreza debe traducirse, tomando el ejemplo de Lautier, en «erradi-carlapobrezadelasfamiliasdondeeljefeesunamujerytresniñosalmenossonescolarizados»(p.15).Frenteatodosestosproblemasdeidentificación,nosdiceRestrepo(2000),enlaprácticahacequelapolíticasocialdebadefinirsesobrelabasedelterritorio(localidades,barrios,manzanas)yfactoresdemográficos(«mujerescabezadehogar,niñospobres,poblaciónenzonasderiesgonatural,pobres...»-p.13)parapoderidentificarexactamentealbeneficiarioquevaaserobjeto de intervención de las instituciones estatales, comunitarias o privadas.

Lasaccionesfocalizadasagruposespecíficossetraducenenunaseriedeprogramascadaunodeloscualesseanalizadeacuerdoasu«poblaciónobjetivo». Lapolíticadeluchacontralapobrezaterminaporconvertirseenlasumatoriadeunaseriedeprogramaspuntuales,quenoestánarticuladosdeformaintegral(LoVuolo2001,40).LamultiplicacióndepúblicosfocalizadosypolíticasespecíficashacedudardelacapacidaddelEstadodeconducirpolíticasdeintegracióncon

15 No vamos a discutir aquí lo problemático que resulta meter en la categoría capital, el capital financiero, los activos físicos y el capital humano.

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un espíritu universalista, porque su accionar se convierte en una multiplicación detratamientosespecialesa«poblacionesproblema».(Castel1995,420-421).Sonpolíticasselectivaspornaturalezayportantotienenuncarácterdiscrecionalyexcluyentequesevuelvenmuydifícilesdeadministrar.Ademásdelproblemamencionadodeidentificaralospobresquemerecenayuda(yexcluiralospobresquenolamerecenyaquienesnosonpobres),vieneeldeidentificareltipodeayudaaofrecer,suduración,laformadeacompañamiento,demonitoreo.Confrecuencia se requiere de un tratamiento individualizado porque las normas no puedenabarcartodosloscasosquesepuedanpresentar(Standing,260-261).Elcarácterdiscrecionaldelafocalizaciónesloquelahacevíctimadelasprácticasclientelistas,yaqueelaccesoaunsubsidiodependedelavoluntaddelfuncio-narioqueadministradichosubsidio.

Focalización,subsidiosalademandaydescentralizaciónsonpolíticasqueestánligadas,comovimosalcomienzo.Lossubsidiosalademandasignificandirigirlosrecursosdirectamentealospobres,loquequieredecirfocalizarlasayudasenellos,ynoatravésdelasentidadespúblicasqueproveenlosbienesyserviciossociales;talesentidadesdebenfinanciarsevendiendoservicios.Porejemplo,losestablecimientosestatalesqueprestanelserviciodelasalud(clíni-cas,hospitales,etc.)yeducación(colegios,escuelas,etc.)debenserreformadosparaqueseautofinancienatravésdelaventadeservicios.Asuvezestareformahacepartedelapolíticadedescentralización,segúnlacualelserviciolodebeproveerelniveldegobiernoinferiorquepuedeproveeryfinanciarelservicio;enelcasodeestetipodeserviciosdichonivelcorrespondealestablecimientodirectamente,ylaformadefinanciarseesatravésdelaventadeservicios.

Lapolíticadefocalizarlosrecursospúblicosdirectamentehacialospobresa través de subsidios a la demanda, también se la entiende como un instrumento paraalcanzarunmayornúmerodefamiliaspobressinincurrirenaltoscostosfiscales(BID,135).Seafirmaqueporelcontrario,lossubsidiosalaoferta,quepretendencrearprogramasuniversales,resultansercostososydebajoimpac-to,ysuabaratamientosóloesposiblereduciendosucalidad(Franco1996).Lafocalización es presentada por oposición a las políticas universalistas. La foca-lizaciónpartedelprincipiodetratardesigualmentealosquesondesiguales,esdecir,teneruntratamientopreferenteporlospobres.Además,seafirmaquelosrecursossedirigenhaciadonderealmentesenecesitan,ynosedesperdiciandondenosonnecesarios,conlocualselogramayorimpactoymáseconomíaderecursos.Encambioseseñalaquelaspolíticasuniversales,provistasbajoelesquemadesubsidiosalaoferta,consistenenunaofertahomogéneaparasituacionesheterogéneas,conlocualalapostresemantienenlasdiferenciasoriginarias(Franco,18).Seafirmaquelapolíticadesubsidiosalaofertauni-versalesexpandelacoberturadearribahaciaabajo,comenzandoporlosmenosnecesitadosyconmáscapacidadparadefendersusintereses.Mientrasquelafocalizacióntomaelcaminocontrario,comenzandoporlosmásnecesitados(losllamadospobres),yenestesentidoaparececomomásequitativa.Seseñalaque

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la política de universalización ve la política social como una relación inversa entreelmontodelgastosocialylamagnituddelapobreza:amásrecursosme-nospobres.Yporestavíaseevadelaconsideraciónsobreelimpactodelgastosocial:sucalidad,laeficienciaenlaasignación,aquienesvadirigido.SegúnelBancoMundial(1990,42)estesistemahacequeladistribucióndelgastosocialsearegresivaenlamayoríadelospaíses.Seseñalaquelasinstituciones,altenergarantizadoslosrecursosdefinanciamientoatravésdelossubsidiosalaoferta,nosonexpuestasaldisciplinamientoqueestablelacompetenciayhacenunusoinadecuadodelosrecursospúblicos.Además,seolvidaelprincipiodelaatenciónal usuario, al cliente. El comportamiento de la burocracia se centra en defender susinteresesyprivilegios,peronoenlaresponsabilidadfrenteaquienessonquienesdebenrecibirlaatención(Richards1994,7)(Molina,9).

Unargumentoutilizadoporlosdefensoresdelafocalizaciónesqueesunapolíticaqueintroducemenosdistorsionesenelmercado,esdecir,esmásneutral(usandolascategoríasneoclásicas).Señalanquelaspolíticasuniversalesbasadasensubsidiosalaofertaporsucarácterredistributivoalteranlaasignacióndelmercado,yagreganquelafocalizaciónfomentalacompetenciademercadoentrelasentidadesproveedorasdebienessociales,comosedijoatrás.Sinembargolaspolíticas focalizadas tampoco son neutrales, e introducen distorsiones. Ya Sen (1995,13)planteabaqueconlafocalizaciónelcomportamientodelospobressísemodificaporquetomanunaactitudpasivayaquepararecibirlossubsidiosdebencontinuarsiendopobres,oporlomenosaparentarqueloson,ademásquedichoprocesoestásujetoalacorrupción,alclientelismoyalexcesodefactura-ción de servicios por las instituciones proveedoras de los servicios. Pareciera ser que las acusaciones contra los subsidios a la oferta en el sentido que introducen distorsiones también se pueden aplicar a los referidos a la demanda.

Uningredientedelapolíticasocialquenosehamencionado,peroquearticulala descentralización con la focalización, es el de la participación. Se propone darle poderalospobres(empowerment)atravésdelaparticipaciónaescalalocal,conelementosclavestalescomola«rendicióndecuentas»(accountability), el Estado delDerechoylaluchacontralacorrupción(Lautier2002d,20).Elempowerment selopresentacomoelmecanismopararomperlastrabasalascensosocialyalaactividadeconómicaqueimponenelEstadoylasinstitucionessociales.Seconsideraquetalestrabassonenbuenapartecausantesdelapobreza(BancoMundial2001,9).Pararomperdichastrabas,enopinióndelBanco,habríaquebuscarmecanismosdeparticipacióndelascomunidadesypromoverlaigualdadantelaley.EncuantoalEstado,afirmaelBancoque«Encasitodoslospaíseselsectorpúblicoemprendeamenudoactividadesquenotienenningunajustifica-ciónsocialyque,enalgunoscasos,generanrentasparaunaminoríaprivilegiada»(p.100).ElhechoqueelBancoseñaleque«encasitodoslospaíses»,cuandoensulenguajecuidadosamenteprudentelomáximoqueutilizaes«frecuente-mente»,o«existealgunaevidencia»,connotalocategóricodelaafirmación.Encuanto a la participación ésta se daría dentro del marco de descentralización, no

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másalládelolocal.Recordemosquelosasuntoscentrales,talescomolapolíticafiscalymonetaria,yladestinacióndelosrecursosdelPresupuestoNacional,deben estar alejados de cualquier presión política, porque ello atentaría contra ladisciplinamacroeconómica,demodoquelaparticipaciónnopuedellegaratalesinstancias.Además,elpoderlocalenunprocesodedescentralización,sedebesometeralas«salvaguardasdelgobiernocentral»(BancoMundial,107-108)comosonelsometimientodelasfinanzaslocalesalosrequerimientosdelos equilibrios macroeconómicos, lo que se convierte en una camisa de fuerza encuantoa laautonomíaporque:condiciona las transferenciasnacionalesyelaccesoalcréditoalosajustesfinancieros,refutaprogramasdeenvergaduraimportanteconelargumentoqueellocomprometeelniveldeendeudamiento,presionaparalageneracióndeimpuestoslocales,entreotros.

AlrespectoRestreposeñalaquesepromuevelaparticipacióndelos«sec-torespopularesenlaspolíticasdereproduccióndelafuerzadetrabajo»(p.30),peronosepromuevedichaparticipaciónenlaspolíticasnacionalesquetienenqueverconlosimpuestos,elsistemafinanciero,elcontroldelosmediosmasivosde comunicación, el manejo de los recursos del subsuelo, la relación con los or-ganismosfinancierosinternacionales.Laparticipaciónlocalespresentadacomoun ejercicio de verdadera democracia, mientras que la democracia representativa escalificadacomoantidemocrática.Losprocesoselectoralesseríansuperadospor procesos participativos que permitirían de manera permanente control, seguimientoycogestióndelosprogramaspúblicos(Restrepo2001).Demaneraquehayquepromoverlaparticipaciónlocalpararenovarlasélites,yporestavíadarlecapacidadesalospobres.Pero¿capacidadesdequé?sepreguntaLautier(2002d,1-4).Yseresponde,deresistirunmercadoreformado(liberado),porquelas reformas de mercado se consideran inevitables. Lo que pasa es que en tales reformashayganadoresyperdedores,yenestesegundogrupoestánlospobres.

3.6.1.2 Consecuencias

DeacuerdoconLibardoSarmiento(1994)lapolíticasocialadquiereuncarácterasistencialistayresidual,enelsentidoquesereduceamitigarlosin-evitablesefectosadversosdelasdecisioneseconómicas,paraBusteloyMinujin(1998)setratade«unaambulanciaquepasarecogiendolosheridos,víctimasdelapolíticaeconómica»(p.14).OcomodiceLoVuolo(1995,4)«operacionesdesalvatajefocalizadas»queobliganaestarenelmomentoyellugardel«acci-dente»,cosamuydifícilamedidaqueestossemultiplicanysetransformanenlas situaciones «normales».

Lospobresdebenser tratadosconuna regulacióndiferentedequienestienenuncomportamiento‘normal’enlasociedad(LoVuolo2001,41).Paralospobresexistelaasistencia,paralos«nopobres»elmercadoenelcualdebencomprarlosbienessocialesquerequieren.Enrealidad,paraLautier(2002a)la«luchalocalizadacontralapobrezaesfrecuentementedistractivoparajustificar

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eldesmantelamientodelaspolíticassociales»(p.2).Elconceptodepobreza,alhacerreferenciaalacondiciónindividualdelaspersonas,desligalascondicionesdesuexistenciadesuposiciónenelprocesoproductivo,loquesignificaladesa-paricióndelacategoríaclasesocial(Lautier2000p.13).Lacondiciónindividualescondeelhechoquesetratadeunproblemageneradoporelsistemaeconómicoyqueesunproblemasocial,colectivo.Seniegaelprincipiodelasolidaridad,yseconstruyelapolíticasocialsobrelabasedelprincipiodelegoísmoindividualylassolucionessondecarácterindividualista(González1998).

Lospromotoresdelaluchacontralapobrezanoacusanalsistemaeco-nómicodeserelresponsabledesuexistencia.NosdiceLautier(2002d)queelBancoMundialnolohaceporquehatenidounagraningerencia(juntoconotrosorganismosinternacionalestalescomoelFMIoelBID)eneldiseñoeimplementacióndelossistemaseconómicosdeunagranpartedepaísesdeltercermundodemaneraquesetrataríadeunaautocrítica.TampocolohacenlasorganizacionesdelaONUporlagobernabilidadquedebenguardarfrentealospaísesadscritos.Demaneraquelascausasdelapobrezahabríaquebus-carlasenlaspoblacionesmismas,enparticularlospobres,oensusdirigentesestatales. En cuanto a las poblaciones, no tiene presentación acusar a todos lospobresdeserresponsablesdesusituación.Másbienhabríaquehablardelos«buenos»y«malos»pobres.Descartadaestaposibilidad,elénfasissehaceenlosdirigentesperonotantoporsuincompetencia(alfinyalcaboengeneralaplicanlapolíticadelosorganismosinternacionalescomoresultadodelascondicionalidadesdelfinanciamientoexterno)sinoporsudimensiónmoral.ElEstadoeselúnicoculpableconnombrepropioqueacusaelBancoMundialcomoresponsabledelapobreza.Dichoorganismo,enlaintroduccióndelInforme2000-2001señalaque«(Lospobres)confrecuencia,sonvíctimasdelacorrupciónylaarbitrariedaddelsectorestatal»(p.1).Conbaseenestediagnóstico,laayudaparalospobresdebevincularseconunareformapolítica,yelcaminoparaelloeslaluchacontralacorrupción,alacualselaacusadeserelprincipalobstáculoparaeldesarrollo.Enlaluchacontralacorrupciónjuegaunpapelcentrallaparticipaciónlocal,atravésdeunprocesodedescen-tralización.Perocreerque ladescentralizaciónautomáticamenteeliminaelclientelismoylacorrupciónresultaingenuo.PensarquelaséliteslocalesylasONGsqueaspiranamanejarlosrecursosdelosprogramaspúblicoscompitansanamente por ellos resulta ser una utopía.

CuandoelBancoMundialponelapobrezaenelcampodelapolíticasur-gendospreguntasquedebemosresponder.Laprimera,porquéenBancoenel90adoptalacruzadadeluchacontralapobrezacomosubanderaprincipal,yno lohaceantes (por lomenos conel énfasis actual), teniendoen cuentaqueelfenómenodelapobrezaeneltercermundonocomenzóendichoaño(Mestrum,15-16),sinoquedetratadeunproblemahistóricoyestructural.Lasegundapregunta,essilacruzadadeluchacontralapobrezahaservidoparaalgoentérminospolíticos.Enestepuntolosresultadoshansidoevidentes(p.

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3).ParaMestrum(p.12-23),laluchacontralapobrezapropuestaporlasorga-nizaciones internacionales es la pieza maestra de sus políticas neoliberales. Ella permitedesmantelarlasproteccionessocialesexistentes.Agregaqueeldiscursodelapobrezaacompañaeldesmontedeldiscursosobreeldesarrolloquehabíasurgidoenlosaños50enelsenodelasNacionesUnidas,yenconcreto,enlaCEPALparaelcasolatinoamericano.Dichodiscursofuereemplazadoporeldelaglobalizaciónyelmercado,conlocualsepreconizaunacoordinaciónpolíticaanivelmundialyunareformaestructuralde losEstadosdesmantelando lasproteccionessocialesexistentesyliberandolosmercados.Parallenarelvacíodel abandono del desarrollo nacional se toma el tema de la pobreza.

ElefectopolíticoparaLautier(2002d,21)esunadespolitizacióndelapolí-tica.Darleelpoderalospobresperoanadieenparticular,democratizarperosinmencionarlospartidospolíticos,losenemigosdelospobressonlos«nopobres»peroallínohayricos.Sepreguntadichoautor(p.19),quéhacerconelhechoquelosgobernantesrepresentanalos«nopobres»yselespidelucharcontralos«nopobres»,aquienesademásselescalificacomopoderosos.Losgobernantesdebenlucharcontralapobrezaperonosoncreíbles,lasONGslosonperoentantonotenganelpoder(detenerlodejaríandeser«nogubernamentales»).Loqueseenfatizaeslomoral(laética)ylatécnica(teconologíadelaasistenciasocial).Elconceptodepobrezabuscaunanuevalegitimidadsincuestionarlosprogramasliberalesdeajuste,sintenerqueplantearlaunióndelosexplotadosdeltercermundoparabuscareliminarlosmecanismosestructuralesdedominación.NosrecuerdaMestrumquesilaspolíticasdeluchacontralapobrezasefundaransobreelinterésdelospobresnohabríaningúnlímiteparalatransmisióndelapropiedadenfavordelospobresqueconduciríaalaigualdaddetodos.Laluchacontralapobrezarespondealasnecesidadesdelos«nopobres»,ysuobjetivoesmitigarciertasmanifestacionesextremasdeladiferenciaciónsocialafindequelaestructurasocialmantengatalesdiferenciaciones.ComodicenSalamayLautier(p.254)losausenteseneldebatedelapobrezasonlospobresmismos.Esunapreocupacióndelosmoralistas,filántropos,sacerdotes,damasdelacari-dad.Lospobresrealesluchanporsusalario(cuandotienenuno),porconseguirtrabajo,contralavidacara.Tienenotraspreocupaciones:poesía,música,sueñosutópicos.Peronosedefinencomopobresporquesabenqueelverdaderopobreesunavergonzado.

Elproblemanoes, advierteLautier (2002d), labuenavoluntadde lasorganizaciones caritativas yONGsquequieren sinceramente lucharpor laerradicacióndelapobreza.Afirmaqueallínohabríaundiscursodenaturalezadiferentealdeaquellosempresariosquepiden ladisminuciónde las cargaslaborales(impuestosalanómina)conelpretextodereducireldesempleo.Elproblema no es la buena o mala fe, sino la funcionalidad del discurso político delapobreza.Estafuncionalidadtienequeverconelhechoquefomentaunaregulaciónsocialquepermitemantenerelordenestablecidosinqueseamenacenlospodereseconómicos.Lamisericordiahacialospobrespermitelegitimarlas

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políticasdegobierno,losprogramascontralapobrezasonnecesariosparacrearunnuevotipodeclientelismoyalavezpermitenpresentarlosotrosprogramassocialescomosecundariosyenvíadeextinción.Porejemplolosprogramashacialosasalariadosformalessonpresentadoscomoprivilegiosparalosenemigosdelos pobres.

El resultado político de las políticas sociales centradas en la pobreza es claro,porelcontrarionoesposiblehacerunverdaderobalanceeconómicodetalespolíticas,porejemploentérminosdecuantificarencuántohanlogradoreducirla.Deunapartelosacontecimientosmacroeconómicostienenunefec-tonegativosobrelapobrezamayorqueelefectopositivoquelosprogramascontra lapobrezapuedantener,demaneraqueresultamuydifícilaislarelefectodelaspolíticas;ademástodoprogramadeluchacontralapobrezatienecostospresupuestalesymonetariosquenosonindependientesdelaevoluciónmacroeconómica.Deotraparte,esnecesarioconsiderarlosefectossobrelosnodestinatariosdirectosdetalesprogramas,comoporejemplolosasalaria-dosformalesyclasesmedias,queasuvezhanperdidolosbeneficiossocialesconlaspolíticasdeflexibilizaciónsalarialyajustefiscal.Lascapasmediasylostrabajadoresformaleshansidolosmásgolpeadasconlosprogramasdeajusteapartirdelacrisisdecomienzosdelos80s(Valier1994,44),ytambiénquieneshanperdidolamayorcantidaddebeneficiossocialesconeldesmontedelosprogramasdecontenidouniversal(parareemplazarlosporprogramasfocalizados)yconlosprocesosdeflexibilizaciaónlaboral(BusteloyMinujin,13)(SalamayValier1997,90-95).Laspolíticasdeluchacontralapobrezabus-canconstruirundiscursoparalegitimarlosEstadosentrelospobres,yaquesehaperdidolegitimidadentrelascapasmedias,yalmismotiemporeducirlosconflictossocialesdelospobresademandasporserviciospúblicosbásicos(educaciónbásica,saludbásica,serviciospúblicosmínimos),demandasquesedebenhacerenelámbitolocal,porquedichaspolíticassecombinanconprocesosdedescentralizaciónpolíticaRestrepo(2000)

Ramírez(2000,354-355)señala,respectoalosprogramasquecentranlapolíticasocialenlaluchacontralapobreza(comentandolosprogramasmexica-nosdeProgresayPronasol),queelciudadanoysusderechossonreemplazadosporelpobreysusNecesidadesBásicasInsatisfechas.Losprogramasnosuponenelreconocimientodeunderecho,sinounbeneficioposiblequedependedelamodalidaddefocalización.Nosereconocelacapacidaddelosciudadanosdeexigirderechos.Losbeneficiosserecibencomounfavor.DeacuerdoconMes-trum(p.23),reducirlapolíticasocialalaluchacontrapobrezasignificaquelosderechosdelhombresereducenalderechodelavida,porquetodoslosdemásderechosquedansubordinadosalporvenirfuturo.Elderechoalasupervivenciaqueda condicionado a la participación en el mercado. Si la pobreza se eliminase nosignificaríaqueladesigualdaddisminuyese,ninecesariamenteunmundomásjusto.Laluchacontralapobrezaparadójicamentesignificaunretrocesocon

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respectoalosdesarrolloslimitadosdeprotecciónsocialexistentesenlospaísesnodesarrollados,yelregresoalasformasasistencialesdelsigloXIX.

Losprogramasdeluchacontralapobrezaestigmatizanalospobresylosconducenalatrampadelapobreza:Hayqueserpobreycontinuarsiéndoloparatenerderechoalosbeneficiossociales.Talesprogramascreanunlenguajequeconduceaunasociedadfragmentada.Lospobresdeunlado,ylosquenolosondel otro. We are no like them.(Standing,262-263).Paralospobres,elhechodeestar forzados a solicitar los servicios de la acción social para obtener acceso a lasatisfaccióndelasnecesidadesbásicas,alteraconfrecuenciasuidentidadycreaunsentimientodeserunacargaparalacolectividadydetenerunestatussocialdesvalorizado(Paugan2000,376).

3.6.2 Aseguramiento

Alcomienzodelcapítuloseñalamoscómolaluchacontralapobrezayelaseguramientovienenaserlosejesdelaconstrucciónideológicadelaprotec-ciónsocial.Poraseguramientoseentiendelacoberturadelosriesgos,yenestecaso,losriesgossociales.Elprincipiodelaseguramientosebasaenlaleydelosgrandesnúmeros,enelsentidoquelosriesgosindividuales,cuandoseaglutinanaunsistemadeafiliacióncolectivo,sevuelvenriesgosqueestadísticayproba-bilísticamentesepuedenestimar.DeacuerdoconestoEwald(1986)concluyequeelaseguramientoesunatécnicaquenoseapoyanienunaracionalidadliberalnisocialista.Sinembargoestaafirmaciónnoresultatanevidentesite-nemosencuentaquelasociedadasumeelaseguramientodediferenteformas.Existenvariosfactoresquedebensertenidosencuentaalrespecto:Enprimerlugar,determinarsilaresponsabilidaddeproveerlosrecursos,paraenfrentarlascontingenciasquesepuedanpresentar,esindividualocolectiva.Ensegun-dolugar,sielseguroqueserecibeesproporcionalalprecioquesepagaporsuadquisición,osisetienederechoaunasprestacionessocialesdefinidas,inde-pendientesalvalorpagado,yflexiblesdeacuerdoalanecesidad(porejemploenlostratamientosmédicos).Entercerlugar,launiversalidadyobligatoriedaddelacoberturadelosseguros.Finalmente,encuartolugar,silaadministraciónesprivadaopública.Estoúltimotieneunaincidenciaenelcaráctercontractualdelseguroqueafectatodosloscriteriosqueacabamosdemencionar.Elseguropúblicogeneralmente(aunquenosiempre)estáreguladoporuncatálogodederechossociales,elprivadoporunarelacióndecaráctercomercialenelmer-cado.Elaseguramientoprivadocreaunarelacióndecontraprestacióndirectaentreelaportanteyelderecho-habiente,contraprestaciónquedependedelvalordelseguroquepaga,sujetoaunasrestriccionesycondiciones.Enelcasodelaprovisiónpúblicanohayunarelacióndecorrespondenciadirecta,elciudadanopagaunosimpuestos(generalesocotizaciones)deacuerdoasusobligacionesyrecibeunosderechos(quepuedensermásomenosgenerososdependiendodecadapaís)deacuerdoasusnecesidades.

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Todoestoincideenladefinicióndelaprobabilidaddelosriesgos,enelmonto de recursos que la sociedad debe destinar para cubrirlos, en la forma cómosedebenaportaryadministrartalesrecursos.Enefecto,todosestamossujetosalriesgodeenfermarnos,tenerunaccidente,quedarincapacitados,vivirmásomenosaños,etc.Porestarazón,comoespeciehumana,comomiembrosde una sociedad, estamos dispuestos a ser solidarios con aquellos que sufren las contingenciasnegativas,y,deacuerdoaloscálculosprobabilísticos,podemosdestinarrecursosfinancierosparacubrirtaleseventos.Enelcasodelaspen-siones,elcálculodetalesrecursossehacesobrelabasedetécnicasactuariales,pero las técnicas cambian cuando se tiene un sistema basado en capitalización individualyadministraciónprivadarespectoaunoenelcualseutilizaelsiste-maderepartosimpleyadministraciónpública;tambiéncambialaformacomosefinanciantalesreservas.Enelprimercasoelmontoderecursosdestinadoacrearlasreservasparacubrirlosriesgosesvariasveces(¿cuatro,siete,nueve...?16)superiorqueenelsegundo.Encuantoalaformadefinanciar,eneldecapitalizacióncadaafiliadotienequeconstituirsupropiacuentaconaportespe-riódicos,yesosaportesadquierenelcarácterdeunahorroindividualdelcualespropietarionominalmentequienloshace.Asuvez,lapensióndependedelmontodelvalorahorrado.Enelcasodelrepartosimplelafinanciaciónprovienedelascotizacionesydelfondogeneraldeimpuestos.Enefectotalescálculostendránsusespecificidadestécnicas,perolanaturalezadeesasespecificidadesdependió,antesdeformularlas,sisepartíadeunmodeloliberalbasadoenqueelasegura-mientoesunproblemaindividual,ounmodeloenelcualelaseguramientoesunproblemacolectivo.DemaneraqueelaseguramientonosepuedatomarcomounconceptoneutralalestiloEdwald.DeacuerdoconEsping-Andersen(1999,61)elliberalismoprivilegiaunsistemadeaseguramientoorganizadodemaneraprivadadentrodelmercado,aunqueadviertequeunsistemadeaseguramientopúblicopuedeadaptarsealdogmaliberal.

Detrásdelosdiseñosdelossistemasdeseguridadsocialexisteunadefi-nicióndiferentederiesgoyaseguramiento.Enlaprovisiónprivadaelseguroesunamercancíadecarácterfinanciero.LafuncióndelSistemaFinancieroesladedispersarelriesgo,ysobreesteesquemadichosistemacrealaseguridadsocialdecarácterprivado.EnelcasodelEstadoBismarkianoelaseguramientoespúblico,nacional,colectivoyobligatorio(Rodríguez2001,67).Paraefectosde promover el traslado a la provisión privada vía mercado los servicios sociales resultacríticointroducirelconceptoderiesgocomounanecesidad,porqueeste

16 En el caso del reparto simple el monto necesario de reservas se calcula sobre al base de cubrir los desfases del flujo de caja del sistema en su conjunto. Al comienzo los aportes son mayores que las pensiones, pero a medida que la población envejece la relación cambia. En el de capitalización individual el cálculo de las reservas requeridas es la sumatoria de las reservas que cada afiliado debe constituir para tener derecho a la pensión. Esta última es una cifra mucho mayor, sin embargo, decir cuánto depende de muchas variables y no tenemos elementos suficientes para hacer una hipótesis al respecto.

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conceptopermiteintroducirunamercancíaparadichanecesidadquesellamaseguroyelaseguramientoesprovistoporintermediariosfinancierosprivados.Esteesquemafuncionaespecialmenteenlasaludyenlaspensiones,oloqueaquíllamamosseguridadsocial.EsteeselfundamentodelesquemaideológicoatravésdelcualseintroducelafinanciarizacióndelsistemaenAméricaLatina,sobreloquevolveremosmásadelante.

Laideadeaseguramientopúblicopuedeserreconciliadaconlalógicadelamercantilizacióndelafuerzadetrabajo.Elaseguramiento,públicoyprivado,permiteasociarlosderechosalrendimientodeltrabajo,atravésdelascotiza-ciones,loquemotivaríaaltrabajadoramejorarsuproductividad.Ademáslaspensionesterminanporserconsideradasporlacomunidaddenegocioscomounmediodehacereltrabajomásflexible,porquesecrealaposibilidaddedeshacersedelosobrerosmásviejos.Enelcasodelsegurodedesempleo,estepuedeseraceptadodentrodelaideologíaliberalconelargumentoquesiciertosgrupossoncubiertosconelaseguramiento(loscotizantesalsistema),yotrosno,sepresentaríaunacompetenciainjusta(Esping-Andersen,61-62).

Lossistemasdeaseguramientoenlaactualidadenfrentanunaseriedepro-blemasqueponenenentredichosucapacidaddesupervivencia.Mencionemosalgunos.Primero,Rosanvallon(cap.1)nosadviertequeelmodelodeasegura-mientoestáentrandoencrisisporqueseestádejandodecumplirelprincipioquelosriesgosestánigualmenterepartidosydemaneraaleatoria.Hayvariasrazones:1)Losfenómenosdeexclusiónydesempleohantomadolacaracterís-tica de fenómenos estables. Ya no se trata de fenómenos circunstanciales sino defallassociales,alpuntoquehoyesmásadecuadohablardeprecariedadovulnerabilidadquederiesgo.2)Elavancedelacienciahapermitidodiferenciarlareparticióndelosriesgos,demaneraquesudistribucióncadavezesmenosaleatoria.Unaspectoclaveenestoeseldesarrollodelagenéticaporquepermi-te volver previsible lo que antes se veía como aleatorio, de forma que se puede personalizarelriesgo,perocuandoestosucededesapareceelazar,conlocualseerosionaelprincipiodejusticiadelseguroquetienecomobaselareparticiónhomogéneadel riesgo.Este fenómenosepuedeextendercuandoaumenta lainformación estadística. Sobre esta base, por ejemplo, el bebedor o fumador podría ser objeto de sobrecostos sociales. En este caso se rompería el velo de la ignoranciadeRawls.

Segundo,eldesalaramientoafectanegativamentelossistemasdeasegura-mientoporquedisminuyelabasedecotización.Deunapartelarelaciónlaboralenmuchoscasostomalaformaderelacióncontractual,ventadeservicios,locualllevaimplícitolanoafiliaciónaalgúnsistemadeaseguramiento.Porotraparte,garantizarlacontinuidadenlosingresosyenlascotizacionesalosregímenesdeseguridadsocialseconvierteenlaexcepción.Estoseagravaconlaflexibilizacióndelrégimenlaboralyaqueeliminalaestabilidadlaboral.Enelmomentoenquenosedisponedeempleonosepuedecotizaryportantonoseestácubiertoporelaseguramiento,demaneraquecuandosepresentaunafallaenlageneración

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deingresossepierdeelaccesoalosserviciossociales,loqueresultaseruncon-trasentido para un sistema que se pretende llamar de protección social. En el caso de las pensiones esto se puede traducir en la pérdida irremediable de los derechospensionalesporquenosealcanzanacompletarlostiemposmínimosdecotización.Enelcasodelasalud,existelaposibilidadquelaenfermedadpuedallegarenelmomentoenqueelafiliadonoestécotizandoalsistema,conlocualpierdelosderechos.Peroaúnenelcasoenqueloestéhaciendo,dadalanoesta-bilidadenloscontratoslaborales,ellopuedesignificarquecuandounapersonapadezcaunaenfermedadgraveolargapierdalaposibilidaddegeneraringresos(porelvencimientodelcontratolaboralquenormalmenteesatérminofijo),demanera que tampoco puede resolver el problema de la subsistencia económica.

Tercero,cuandoelriesgoseconsideraindividualyadministradoporagentesprivados,losriesgosdecaráctersocialtiendenaquedardescubiertos.Nosóloporquelossegurosprivadosexcluyenlosriesgoscolectivos,porejemplo,situa-cionesdeordenpúblico,sinoporqueencasoenloscubrieransisepresentaunasituaciónextrema(porejemplounaguerra,unacatástrofenatural)lossegurosprivadosquebrarían(Ochando,SalvadoryTortosa1997:12).

Por ahora vamosapresentar las consideraciones generalesdelBancoMundialsobreeltemadelaseguramiento,enlascualesseledaunaimportanciacrucialalosmercadosfinancieros.Elloessignificativoparaligareltemadelaseguridadsocialconeldelafinanciarización.EstaligazónespresentadaporDeFerrantiet.al.(2000)17,economistasdedichoorganismo,enelcualseseñalaqueelpapeldelEstadoenlaSeguridadSocialdebesereldecorregirlasfallasdelmercadoprivadodeseguros.Eldocumentohaceunadiscriminacióndetrestiposdeaseguramiento:(1)Segurosdemercado(aseguramientocolectivovíamerca-do),(2)autoseguro(asumirindividualmentelasprovisionescorrespondientes),y(3)autoprotección(disminuirlosriesgos).ConbaseenestaclasificaciónelpapeldelEstado,paraelcasodelos(1)segurosdemercado,escomplementartalessegurosatravésdelSeguroSocial«cuandolosmercadosnologranasegurarconeficienciaciertostiposderiesgos»;paraelcasode(2)losautoseguros«planesdeahorroobligatoriosonunapolíticaparaaumentarelautoseguro»canaliza-dosatravésdeFondosPrivadosdePensiones;finalmente,paraelcaso(3)delaautoprotección,siestanoselogragarantizarporlosmercados,elEstadodebeacometer«políticasquefacilitanlaadquisicióndecapitalhumano(mejorsalud,educaciónycapacitación)»18.

Enresumenlaseguridadsocialdebeserprovistaporelmercadodeseguros,yelpapeldelEstadoencuantopolíticasocialescorregirlasfallasdemercado.

17 Supuestamente este documento no representa el pensamiento del Banco Mundial, a pesar que en los reconocimientos se dice que fue elaborado por la oficina del economista jefe para América Latina, y en el informe participaron 20 funcionarios de la institución. Lo que es difícil de entender es que si ellos se expresaran de manera diferente a la doctrina del Banco, en un documento de dicho organismo, pudieran trabajar allí.

18 Las citas provienen del capítulo 3 del documento.

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Peroeldocumentovamásallá.Nosólosetratadelmercado,sinoademásdeldesarrollodelsectorfinanciero.Haremosusodeunacitaextensa,dadalaim-portanciaparaeltrabajoqueaquísepresenta,porquepermiteligarlofinancierocon la protección social.

«Elfortalecimientodelmercadofinancierodeberíaconstituiruncompo-nenteesencialdelapolíticasocial,porquepuedeaumentarelautoseguro,lossegurosdemercadoylaautoprotección.(...)elautoseguroconllevaahorropreventivo.Sinun sectorfinanciero fuerte, lospobrespuedenterminarahorrandoen‘malos’instrumentoscomoelganadoylastierras,quetienenescasaliquidezycuyospreciospuedencaerdrásticamentesiseproducelamalacoyunturamundial(‘crisis’).Elfortalecimientodelsectorfinancieropuedeestimularelusode‘buenos’instrumentosporpartedeaquellosqueahorran;estoesespecialmentecrucialencasosenqueesdifícilinstaurarmecanismosdesegurosocialcomolaindemnizaciónpordesempleo....elfortalecimientodelsectorfinancieropuededisminuirlaprobabilidaddequeocurraunacrisis,intensificandoasílosesfuerzosdeautoproteccióndelaspersonasylasfamilias.(...)elfortalecimientodelsectorfinancierocontribuiráacrearmercados(máseficientes)deseguroscontrapérdidascatastróficascomolasocasionadasporlamalasaludolosdesastresnaturales.Losmercadosfinancierosprivadospuedenpropor-cionarsegurosdevida,instrumentosdesegurosdeinvalidezyseguroscontradesastresnaturales,einclusocontribuiraasegurarcontralascrisismacroeconómicas»(p.47).

Elconceptodeseguroincluyeelcomponentedeahorroadministradoporelsistemafinancierocomounmecanismodeaseguraruningresofrentealaeventualidaddeunapérdidadelacapacidaddegeneraringresos.Esteeselcasodelossistemasdepensiones:Losingresosparalavejezsonelresultadodelrendimientodelahorroindividualqueseconstituyedurantelavidalaboral,losdeinvalidezdelcomponentedeaseguramiento.Elmontodeahorroyelvalordelseguroquesecompradeterminanelvalordelderechodelapensiónqueseadquiere.Losderechossepuedenacumularqueesloquedaorigenalariquezadecarácterfinanciero(Serfati1996,148).Sobreestabaseesqueseconstruyenlaspensionesenelrégimendecapitalizaciónindividual,enelsentidoquelapensióneseldisfrutedelariquezafinancieraacumuladame-dianteaportesalosFondosdePensionesdurantelavidalaboral.Elderechoalapensiónsehaceproporcionalalosaportesrealizados,esdecir,lapensiónsecompraalolargodelavidalaboral;enestesentidolapensióndejadeserunderechosocialysevaconvirtiendopocoapocoenunamercancía.DeacuerdoconLoVuolo(2001) losderechosciudadanosdependende lacapacidaddelosoperadoresfinancierosdehacervalorizarelpatrimoniodecadauno,«losmercadosfinancierospasanadefinirlamedidadelaciudadanía»(p.37).De

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maneraquelosderechossocialesseconviertenendeudasfinancieras,cuyasuerte depende del valor de la moneda. Cuando ésta se desvaloriza también lohacentalesderechos.Aquíesdondesurgeelconceptodela«ciudadaníapatrimonial»: losderechosdelosindividuosvalensegúnelpatrimonioqueposean,yelvalordedichopatrimoniodependedelmercadodevaloresfinan-cieros. Esto es lo que sucede con los fondos sobre el salario para pensiones, cesantías,desempleo,riesgosprofesionales,etcétera,enloscualeslosbenefi-ciosdependendelvalordemercadoalmomentodeliquidarlaobligacióndeltrabajadorcorrespondiente(LoVuolo2001:37).

Laprivatizacióndelaseguridadsocial,atravésdelossegurosprivados,derivaenquelosderechossocialessevuelvanderechoscontractuales.EnelcasodelEstadoliberallosderechossocialesterminanreducidosaderechosreguladosporuncontratoconunproveedorprivado,dondelasgarantíassonlasquesesuscribenencontratos,generalmenteelaboradosporlosproveedores.

3.7 Conclusiones

Lapolíticasocialcreavacíossociales,deloscualesvamosamencionardos:Elprimeroserefierealapoblaciónquequedaporfueradelsistemaporquenoesclasificadacomopobreperoquetampocoestáenposibilidaddecotizaraunsistemadeaseguramiento,setratadelapoblaciónqueLautier(2000)calificacomo no man’s land.Setratasobretododeasalariadosprecarizadosynoasa-lariados(trabajadoresindependientesdelcampoylaciudad).

Elsegundovacíoserefierealhechoquelaprotecciónsocialdequienesestánexcluidosdelossistemasinstitucionalesdebeserreemplazadapormecanismosdiferentes.Enprimerlugar,poreltrabajodomésticoqueserealizaporfueradelmercado;ensegundo,mecanismosdesolidaridadqueincluyenlafamiliaextensao la solidaridadvecinal; y, tercero,provisiónde serviciosen formasdeproducciónprecarias,enpequeñaescala,porfueradeloscircuitoslegalesdelEstadoyfinancierosdelcapital.Estoúltimoserefiereaactividadesquenotributan,quenosesometenalasreglamentacionesencuantoaregulacionessocialesoeconómicas,yquenoseinsertanenlosmecanismosdefinanciaciónycirculaciónquetransitanporloscircuitosfinancieros,razónporlacualsusposibilidades de acumulación de capital son escasas. Esto conduce a la infor-malidad,yvacreandounasimbiosisentretrabajoyvidafamiliar,comoenelfeudalismo,comoseindicóenelcapítulo1,perocondosgrandesdiferencias:elvínculodelafamiliaextensadelfeudalismoyanoexiste,yloquepredominaes la economía de mercado.

Setransfierea los individuos laresponsabilidadde laprotecciónsocial,cadapersonadebebuscarlaformadeproveersusupervivenciayladesufami-lia(Weiss2000).ParaCastel(P.20)lasociedadcontemporáneaseconvierteen una sociedad de individuos, en que de un lado, se da una «individualización

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César Giraldo

negativa»compuestaporindividuossinprotecciónsocialnivínculosestables,yde otro lado, una «individualización positiva», relacionada con la independencia cuandosetieneunaposiciónsocialasegurada(p.20).

Los vacíos sociales que acabamos de mencionar se pretenden llenar con un nuevosujetosocialqueeselindividuoconsumidordebienesyserviciospúblicos.SedejadeserciudadanoconderechosfrentealEstadoaserunclientedeunser-vicioespecíficodondelosderechossereducenaloqueseestipulaenlarelacióncontractualquereguladichoservicio.Elciudadanoesdivididoenunnúmerode identidadesdeconsumoseparadasenrelacióncondistintosproveedores:paciente,pasajero,alumno(opadredelalumno),usuariodeenergíaeléctrica,etc.(Prior,StewartyWalsh,1995)(LópezyFelder1997).Losderechossocialesdejan de ser deudas del Estado con los ciudadanos, para pasar a ser deudas contractualesentrelosproveedoresdelosserviciosyquienespaganporellos.Cualquier reclamo ciudadano se convierte en un pleito civil con un ente privado que es el prestador del servicio. Se trata de relaciones comerciales, dentro de un esquema contractual, que se resuelven dentro de las pautas de la relación comercial. Con la diferencia que la entidad prestadora tiene la asesoría jurídica, laposibilidaddeprivardelservicioalusuario,yquelacargadelapruebaenlaprácticarecaesobreelusuario.Setratadeunasociedadcontractualydeunnuevo principio de ciudadanía.

Recuadro 3.2

Presentación Orgánica del Consenso de Washington (La numeración aquí presentada corresponde a la tabla 3.1 del texto, entre paréntesis se señala la correspondencia con puntos del Consenso en su presentación formal, tal como se presentan en el recuadro 3.1)

Nivel 1: Liberación de mercados

1.1 Mercado de bienes: Apertura comercialEliminar las trabas al comercio internacional, en particular reducir sensiblemen-te los impuestos a las importaciones, y eliminar las restricciones cuantitativas a las mismas (prohibiciones, licencias, cuotas). En cuanto al fortalecimiento de los esfuerzos regionales, la lectura para América Latina es complementar la apertura con el ALCA (Puntos 9, 11 y 13 del Consenso, ver recuadro 3.1).

1.2 Mercado de capitales

1.2.1 Mercado libre de divisas

Eliminar el tradicional control estatal sobre dicho mercado que se ejerce a través del control de cambios (puntos 8, 11 y 13). Se debe advertir que en la actuali-dad (2004) el esquema de banda cambiaria fracasó (en este punto Willianson -2003- reconoce que se equivocó) y se recomienda tasa de cambio flexible. Sin

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embargo, si se mira más a fondo, la banda cambiaria también significaba una tasa de cambio flexible, con la particularidad que marcaba los límites en los cuales debía intervenir el Banco Central. De todas formas con un régimen de tasa flexibles la intervención de los Bancos Centrales se hace sobre una banda cambiaria implícita. Lo importante en este punto no es si se trata de tasa de cambio fija o flexible, sino que se elimina el control de cambios y que el valor de la divisa se determina en el mercado financiero, y la intervención de los Bancos Centrales depende de lo que dichos mercados determinen.

1.2.2 Apertura de capitales

Libre entrada y salida de capitales (inversión directa y de portafolio, recursos del crédito), de tal manera que su movimiento esté regulado por la libertad de los mercados, aunque se debe advertir que a partir del 2000 se pide pru-dencia en dicha apertura con los capitales de corto plazo, como consecuencia de las crisis financieras de finales de los 90 causadas por tal apertura (puntos 10, 11 y 13)

1.2.3 Desregulación financiera

Sistema financiero sin controles, el mercado determina las tasas de interés lo cual significa que desaparece el crédito de fomento. En esta dirección de debe eliminar: la especialización de las entidades financieras (y dirigirse hacia la multibanca), las inversiones forzosas y los altos encajes (puntos 6, 11 y 13). Ante la desregulación financiera se deben guardar ciertas relaciones finan-cieras -las establecidas por el Acuerdo de Basilea- que permitan garantizar la estabilidad del sistema financiero (punto 7).

1.3 Mercado laboral: Flexibilización laboral

Eliminar obstáculos al despido de trabajadores, eliminar las restricciones de horario y de movilidad del sitio de trabajo, eliminar la existencia de salario mínimo y de prestaciones sociales. Todo esto permite que el precio del trabajo (salario) fluctuara libremente. En este concepto se debe incluir también la privatización de la seguridad social (lo cual también está previsto en punto 12 del «Consenso»), lo que significa que la salud y pensiones (que viene a ser un salario indirecto) se provean a través del mercado (puntos 11, 13 y 16).

Nivel 2: Políticas públicas

2. 1 Disciplina fiscal

De una parte, la disciplina fiscal es requisito para el logro de la estabilidad macroeconómica en razón que la apertura comercial y de la cuenta comercial elimina la posibilidad de lograr dicha estabilidad a través de controles admi-nistrativos. De la otra, porque desde la lógica neoclásica para que el mercado lleve al bienestar se requiere que el mercado vaya hacia el equilibrio, y en este sentido es indispensable el equilibrio en las finanzas públicas (puntos 1 y 2).

Recuadro 3.2 (Continuación)

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César Giraldo

2.2 Focalización del gasto subsidio a la demanda

Subsidiar el acceso a Necesidades Básicas Insatisfechas a los excluidos del mercado (quienes vienen a ser los pobres), y no subsidiar a las institucio-nes que proveen los bienes y servicios sociales, tales instituciones se deben autofinanciar vendiendo servicios y competir en el mercado (puntos 3 y 4). Cuando en el punto 3 del «Consenso», ver recuadro 3.1, se hace referencia a los retornos potencialmente altos, ello quiere decir que tales recursos deben dirigirse hacia donde se presente escasez de recursos, porque la productivi-dad de los recursos allí asignados resulta ser más alta -bajo el supuesto de rendimientos marginalmente decrecientes-. Esto ha llevado al énfasis de las áreas sociales significa donde existen necesidades básicas insatisfechas, es decir donde haya pobres. En este sentido, en el punto 4, que se refiere a la educación, la prioridad en el gasto para los pobres está el gasto público en educación básica (primaria y secundaria) porque se la considera una necesidad básica, mientras que la educación superior no es una necesidad básica y por tanto no debe recibir asignaciones gubernamentales.

2.3 Impuestos Neutrales

Impuestos que generen las menores distorsiones. En primer lugar se trata de eliminar los impuestos al comercio exterior, y ello corresponde a la aper-tura comercial. En segundo lugar, que los impuestos directos sean bajos y neutrales (esto es lo que significa el punto 5 del «Consenso» de «reducir las tasas impositivas marginales») para no desincentivar el ahorro y la in-versión (lo cual sería una distorsión). Y, tercero, incentivar el IVA como el impuesto principal, porque al no alterar los precios relativos (si se aplica una tarifa uniforme a todos los bienes), no genera distorsiones (BID 1998, 206) (puntos 5 y 9).

2.4 Privatización (y comisiones de regulación)

Trasladar al mercado vía provisión privada lo que sea posible de trasladar. En particular, en aquellas áreas en que el Estado actúa como empresario se lo supone ineficiente, y por esta razón es mejor ceder esta actividad al sector privado. Los principales procesos de privatización se dan en servicios públicos domiciliarios, la seguridad social (salud y pensiones), el sector mi-nero, y la construcción de infraestructura básica. La privatización incluye la entrega en concesión al sector privado sectores claves de la economía, que normalmente son monopolios naturales, tales como el uso de la banda electromagnética (especialmente telefonía celular y televisión), los puertos, aeropuertos, trenes, y autopistas. Lo que se privatiza normalmente son bienes y servicios públicos y/o monopolios naturales que requieren de una regulación que permita crear las condiciones de competencia y el acceso de los pobres cuando se trata del acceso a Necesidades Básicas Insatisfechas (puntos 11, 12, 13 y 15).

Recuadro 3.2 (Continuación)

190


2.5 Descentralización fiscal

La descentralización es vista desde la óptica del mercado, en la medida en que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia entre las localidades, y al interior de ellas, entre los establecimientos públicos (punto 17) (Banco Mundial 1997, 125, 136ss).

Nivel 3: Límites al mercado

3.1 Banco Central Independiente3.2 Sistema presupuestal jerarquizado3.3 Sistema judicial independiente y fuerte.

La existencia del mercado supone que existe estabilidad para que el siste-ma de precios funcione y para que el intercambio se pueda realizar. Para que exista dicha estabilidad se requieren instituciones cuya función sea la disciplina fiscal y financiera, las cuales a su vez deben estar por fuera de las presiones políticas. De allí surge la banca Central independiente y un sistema presupuestal jerarquizado. Este último significa que el Presupuesto Público depende de la autoridad fiscal (Ministerio de Hacienda o su equi-valente) sin que exista ingerencia de órganos de representación popular (Punto 2). Finalmente, para que pueda existir el intercambio, los contratos y la propiedad privada, que son fundamentos del mercado, es preciso que exista un poder judicial, autónomo, poderoso e independiente (punto 14).

Recuadro 3.2 Fin

Capítulo 4Sistema de protección social colombiano

4.1 Introducción

El sistema de protección social en Colombia tiene dos componentes prin-cipales.Elprimero, se refiereal aseguramiento, y está conformadoporunacombinacióndeinstitucionesgubernamentales(endescenso)coninstitucionesprivadas(enaumento)ensalud,pensiones,subsidiofamiliaryriesgosprofesio-nales.Estesistemavadirigidoprincipalmentehacialostrabajadoresformalesylasclasesaltas.Elsegundo,losprogramasasistenciales,quesecaracterizanporestardefinidossobreayudasfocalizadasdirigidasapoblacionesespecíficas,determinadasporproblemáticasprecisasyubicacióngeográfica.Elúnicopro-gramaquetuvoalgunoscomponentesdeasistenciauniversal,yquesehavenidoredefiniendohacialaasistenciafocalizada,eseldeatenciónmaterno-infantildelInstitutoColombianodeBienestarFamiliar(ICBF).EnlaGráfica4.1sehaceunapresentaciónesquemáticadelsistema.

Para dar una idea del alcance de los sistemas de protección social es preciso darunaindicacióngeneraldesucobertura1.Paraelcomponentedeseguridadsocial(aseguramientoensaludypensiones)lacoberturasobrelapoblacióneconómicamenteactivafuedel23.6%enpensiones(2003),ydel27.2%2 en salud(régimencontributivo).Enelcasodelasalud,siseincorporaelcom-ponenteasistencialista(régimensubsidiado)lacoberturasobrelapoblacióntotalasciendeal62%.Losotrosprogramasasistencialessonunasumatoriadeprogramaspuntualesdecoberturasreducidas.Losdosmásimportantes,apartedelrégimensubsidiadoensalud,son:(1)LosprogramasdelInstitutoColombianodeBienestarInfantil(ICBF),endondesedestacaelprogramade«HogaresComunitarios»,queproveecuidadoyalimentacióndeniñosde0a7paraquesuspadrespuedaniraltrabajo,dichoprogramallegóa957milniños(de0a7años)enel2004,quecorrespondeaunacoberturadel12.5%delapoblaciónobjetivo;(2)elprogramaFamiliasenAcción(transferenciasendinerocondicionadaanutriciónyeducacióndelosniños),queempezóaoperarenel20023 yllegóa814milniños(de0a17años)enel2004,loque1 Las cifras aquí presentadas se amplían más adelante, en cada sección correspondiente,

con las explicaciones del caso y la indicación de las fuentes.2 23.7% del régimen contributivo y 3.5% de regímenes especiales (militares, policía, do-

centes, Congreso, etc.).3 Nótese lo reciente del programa, lo que refleja que los programas se crean y se desmontan

en corto tiempo, lo que los hace efímeros.

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significaunacoberturadel4.8%delapoblaciónobjetivo4.Deacuerdoconlascifras acabadas de presentar la cobertura del sistema de protección es baja, conexcepcióndesalud,aunqueenesteúltimocasoun38%delapoblaciónqueda por fuera de la atención en salud.

El balance de la protección social en Colombia, entre los componentes de aseguramientoyasistencialismo,debehacerseapartirde1993,queescuandoseexpidiólaley100dedichoaño,lacual,deunaparte,introdujoagentesprivadosenlaadministracióndelasaludylaspensiones,ydelaotra,modificóelsistemadeasistenciapúblicaensalud,queeslapolíticamásimportanteeneláreadela asistencia, desde el punto de vista de la cantidad de recursos movilizados. La reforma,eneltemadelaspensiones,introdujolosFondosPrivadosdePensionesylacapitalizaciónindividual,peromantuvoelsistemaanterior,basadoenelrepartosimpleylaadministraciónpública(ajuniodel2003elsistemaprivadoteníael47%delosafiliadosyelpúblicoel53%).Enelcasodelasalud,semodificóelsistemadeaseguramientopermitiendolaparticipacióndelsectorprivado,yse

4 DNP (Departamento Nacional de Planeación) (2005). Sinergia - reportes de evaluación. Nº 22, febrero, Bogotá. Pág. 2. Población. DANE. Proyecciones Anuales de Población. www.dane.gov.co

La protección social en Colombia(Arreglo institucional)

Aseguramiento Asistencia

Seguridad social Subsidio familiarProgramasuniversales

Programasfocalizados

Salud (régimencontributivo

12,5%) Pensiones15,5% Riesgosprofesionales

Cajas de compensaciónfamiliar: impuesto

del 4%a la nómina

En el pasado: ICBF- atención infantil

y prescolar- madres comunitarias

guarderías

Régimen subsidiadoen salud: Sisben

-acreditarla condición de

pobreza y carnetizaciónpara acceso al servicio

Acción social: poblacióndesplazada, familias

en acción

Adulto mayor

¿Quiénes?- Trabajadores del sector formal

- Independientes (que coticen - minoría)

Gráfica 4.1

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César Giraldo

cambióelesquemadelaasistencia,aldejardefinanciarelsistemahospitalario(subsidioalaoferta)ycrearunsistemadesubsidioalospobresparaelpagodelaatenciónensalud.Loshospitalesydemásentidadesproveedorasdelasaluddebieronpasarafinanciarsemediantelaventadeservicios,delamismamaneracomo operan las clínicas privadas.

Lareformadelaseguridadsocialhacepartedeunprocesodereformasinstitucionales,elcualenColombiahatenidociertascomplejidades.Alrespec-to sepueden identificardosdinámicasprincipales.Laprimera, las reformascorrespondientesalaadopcióndelConsensodeWashington,quehacenpartedeladinámicadelafinanciarizaciónpresentadaenloscapítulosanteriores.Lasegunda,elconflictoarmadointernoqueenfrentaelpaís.LadinámicadelCon-sensoentérminosgeneralesseinscribedentrodelatendenciadelasreformasquesehanllevadoacaboenAméricaLatina,despuésdelacrisisdeladeudaexternadecomienzosdelos80s:Disciplinafiscal,focalizacióndelgastosocial,impuestos indirectos sobre el consumo interno, privatización, descentralización fiscal,aperturaeconómicayflexibilizaciónlaboral.Enelcasodelconflictoarmadoelprocesoadquiereunaconnotaciónespecial.ColombiaeselúnicopaísdelaregiónquenologróenlasúltimasdécadasdelsigloXXunasolucióndelconflictoarmado,bienseaporlavíadelanegociaciónoporlavíamilitar(comosucedióenNicaragua,Guatemala,PerúySalvador).Yelloesasí,porelhechoquelosgruposarmados(guerrillayparamilitares)adquirieronimportantesrecursosparafinanciarsusaparatosmilitaresconlosdinerosprovenientesdelnarcotráfico,locualnosólofortaleciósucapacidadmilitaryportantooptaronporlasoluciónmilitarfrentealanegociación,sinoqueademásdichasfuentesdefinanciaciónhicieronalaguerrillaautónomafrentealosapoyosinternacionales,demaneraquenofueronpermeablesalrespaldoalanegociaciónpolíticaquesepromoviódesdeelexterior.Elnarcotráficonosólohaalimentadoelconflicto,tambiénhapenetradoelsistemapolíticopordiferentesvías,generandocontradicciones,tantoanivelinterno,comoenlainsercióndelpaísenelrégimeninternacional.EstadosUnidos (que tieneunpesodecisivoenColombia)ha sido inflexiblefrentealtemadenarcotráfico,demaneraquelossectoresquehanintentadounaactitudpermisivafrentealtemahanencontradofuertesresistencias.Losnarcotraficantesparabuscarunespaciointernohanoptadoporlacorrupciónyporelfinanciamientodealgunosgrupospolíticosydelosactoresarmadosdelconflicto.Encuantoalosactoreshaymatices.Tantolosgruposparamilitaresdederechacomolosgruposguerrilleros(enespeciallasFARC)participandirecta-mentedelnegociodelnarcotráfico.Sinembargo,enelcasodelosparamilitares,tambiénobtienenrecursosdenarcotraficantesquesehanconvertidoengrandesterratenientesparacombatiralaguerrilla.

Loqueresultaparadójico,delasdosdinámicasmencionadas,ConsensoyConflicto,esquelaexistenciadelconflictoarmadohacequelasreformasinsti-tucionalesqueafectanlaprotecciónsocialavancensinmayorescontratiemposporqueestostemasfrentealaopiniónpúblicapasanaunsegundoplano.Por

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estoenColombiasepuededecirque«mientraslaguerraentraporlapuertadeadelante,elneoliberalismolohaceporladeatrás».

Antesdelareformade1993loqueexistíaenColombiaeralacombinacióndeunsistemadeseguridadsocialestatalcombinadoconprogramasdeasistenciapública.Existíandosgrandesinstituciones,elISS(InstitutodeSegurosSociales5)paralostrabajadoresdelsectorprivado,yCAJANAL6, para los empleados del GobiernoCentralNacional,quecubríansaludypensiones.Estasinstitucionesfueroncreadasamediadosdeladécadadelcuarenta,ysecaracterizabanporlaafiliacióndetrabajadoresformalesquecotizaban.Setratabadeentidadesesta-tales,nacionales,deafiliaciónobligatoria7yrecibíancontribucionestripartitas:Trabajadores,Estadoypatrones8.Estoesloquedapieparaseñalarquesetra-tabadeunmodelobismarckiano,talcomoseseñalóenelcapítulo1.Alladodeestasinstitucionesexistíaunaseriedesistemasespeciales(generalmentemásgenerosos),paragruposdefuncionariospúblicos,talescomolosMilitares,laempresagubernamentaldepetróleos(Ecopetrol),Ferrocarriles,BancoCentral,entreotros.Adicionalmente,losgobiernoslocalesteníandiferentesCajas.Todoelsistemaensuconjunto,en1990,estabacompuestopor1.046institucionesdelascuales1.008eranestatales,sinqueellosignificaraunaaltacobertura.PorelcontrarioeraunadelasmásbajasdeAméricaLatinaeneseentonces,21%delapoblación.Sólolamitaddelempleoasalariadoestabaafiliado.Talesinstitucio-nesnocompetíanentresísinoquecubríantiposdepoblacióndiferentes(Ayala1992,24-25)(Contranal2004,35).

Encuantoalosprogramasdeasistenciaensalud,existíaunaofertapú-blicaatravésdelallamada«RedHospitalaria».DichaRedestabaintegradaal«SistemaNacionaldeSalud»,creadoen1975,elcualestabaconformadoportressubsistemas:1)Aseguramiento,delcualseacabódehablar,2)privado,y3)público.Laasistenciacorrespondíaaesteúltimo,ybásicamentelaatenciónsehacíaatravésdelaRedHospitalaria,queestabaconstituidaporhospitalesdeprimerhastatercernivel.Dicharedsefinanciabaprincipalmentecontransferen-ciasqueproveníandelGobiernoCentralNacional9. Las personas que requerían unaatención(ynoingresabanporurgencia)ibanalhospitalmáscercanoasulocalidad,pedíanunaficha,yesperabanelturno.Parapoderaccederalafichahabíaquellegarconvariashorasdeanticipaciónantesdeabrirelservicioalpúblico(loquesuponíacolasdesdelasprimerashorasdelamadrugada),yellonoeragarantíadelograrlaficha.Laatencióneraprecaria,teníauncarácterdecaridad,yeraparapersonaspobres.Noexistíaunsistemadeclasificaciónde

5 En el momento de su creación la institución se llamaba Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS).

6 Caja Nacional de Previsión.7 Lo que no quiere decir que se cumpliera con dicha obligación.8 En el caso de CAJANAL Estado y patrón eran el mismo sujeto.9 Mediante una transferencia llamada «Situado Fiscal».

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César Giraldo

pobresnielrequisitodeafiliarseaalgúnsistema,simplementelaspersonasquerecurríanasolicitarlaatenciónlohacíanencondiciónquenoteníanotromedioparaaccederalaatenciónensalud.Laatenciónsólosehacíaenloshospitales,porfueradetalesestablecimientosnoexistíanmédicosqueatendieranalasper-sonas,ymuchomenosmedicinafamiliar.Setratabadeunsistemabásicamentededicado a la atención curativa.

4.2. Dinámica de las reformas

Unavezhechalaintroducción,queeslaprimeraparte,lacualteníacomopropósitohacerunacontextualizaciónpreeliminarde laprotecciónsocialenColombia, con el objeto de ubicar al lector en el tema, el presente capítulo se desarrollaráenelsiguienteorden:Enlasegundaparte,tituladadinámicadelas reformas, se presenta el proceso político mediante el cual se reformó la protección social. Allí se destaca que el momento clave fue cuando se aprobó la ley100de1993,porqueseintrodujeronlosFondosPrivadosdePensionesylossistemasdeaseguramientoensalud.Enlaterceraparteseseñalaquelareformadelaprotecciónsocial(salud,pensionesyasistenciapública)invocólosprin-cipiosdemercado,ysedestacaquelosresultadosprometidosconlareforma,enparticularelaumentodelacoberturaylareduccióndelcostofiscal,nosedieronparaelcasocolombiano,yquelaprotecciónseconvirtióenunasumato-riadeprogramasfocalizadoshaciapoblacionesproblema.Lasreformasloquehicieronfuesometerlaprotecciónsocialalalógicafinanciera:Elgastosocialsujetoalosajustesmacroeconómicos,ylasaludylaspensionesalosinteresesdelosintermediariosfinancierosqueadministrantalesservicios.Enlacuartayúltimaparteseseñalaquealfinaldelprocesoseencuentraundeteriorodelascondicionessociales(máspobreza,másinequidad,ydeteriorodelacalidaddelempleo),yunpeligrosodebilitamientodelEstadonacional.

Comosedijoalcomienzo,unacaracterísticadelasreformaseconómicasysocialesenColombiaesqueeltemanohaestadoenelcentrodeldebatepúblico,porqueesteespaciohasidoocupadoporlostemasrelacionadosconelconflictoarmadointerno.Lasensibilidadfrentealtemadelconflictoseexplicanosóloporquelasaccionesbélicasymasacresqueconrecurrenciagolpeanalaopiniónpública,sinoporqueesteafectalacotidianidaddeloscolombianos:Secuestrosenlascarreterasquepuedenrecaersobrecualquierpasajero;cobrodecuotasdeseguridadporpartedelosactoresarmados(llamadasvacunas)alospequeñosygrandescomerciantes, industrialesyagricultores;profusióndesistemasdevigilanciaprivada;control territorialde losactoresarmadosdebarriosmar-ginalesyregionesperiféricas;detencionesmasivasdepersonasenmunicipiosporpartedelosórganosdeseguridaddelEstado.Porestocuandolacoyunturapolíticarespectoalconflictosaltaaprimerplanolasreformasinstitucionalesenlostemaseconómicosysocialespasanaunsegundoplano,locualhaceque

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quienesseoponenatalesreformastenganpocoecoantelaopiniónpública,ha-ciendoasuvezquelasreformasavancensinmayorescontratiempos.Lamenorcapacidadderesistenciatambiénesconsecuenciadelhechoquelosdirigentesdelasdiferentesorganizacionessociales(incluidoslossindicatos)quelideranlaoposiciónalprocesosonamenazadosyfrecuentementeasesinados,porqueenelcontextopolíticosusreclamossocialesseasimilanconsimpatíahacialosmovimientosguerrilleros,locualconviertealosdirigentessocialesenblancodelosactoresquecombatenmilitarmentealaguerrilla.Tambiénsedaelcaso,anivellocal,quedirigentessocialessonvistosporlosgruposguerrillerosqueoperanenunaregióncomopersonasquelespuedenarrebatarelcontrolpolíticodelazonaquedominanylosconminanasometersealalógicadelaguerrillaosonamenazados.Estecasoesfrecuenteenzonasindígenas,porejemplo.

Demaneraquelaactividadpolíticacolombianasemueveenunescenariodeconflictoarmadointernodebajaintensidad,yesteesunfactorquedebesertenidoencuentaalahoradeestudiarlasreformas.DetodasmanerasenColom-bia,aligualqueenAméricaLatina,lasreformasinstitucionalesyfisco-financierasseinscribenenelcontextodelas«reformasestructurales»del«ConsensodeWashington».Lapreeminenciadelarelaciónmonetario-financieraterminaporimponerse,porlomenoshastaelmomento(2007),yesaquídondeeltrabajosevaaconcentrar.Nosevaaprofundizarenlanaturalezadelnarcotráficoyelconflictoarmadoporquevamásalládelaspretensionesdeltrabajo,sinembargo,enrazóndequetienenunimpactoquenopuedeserdesconocido,cuandosehabledelapolíticasocialenColombiaseharáreferenciaaellocuandoseanecesario.

4.2.1 Primera etapa: período de ajuste

AtrássemencionóquelareformadelsistemadeprotecciónsocialenCo-lombiahayqueverlaapartirdeloscambiosintroducidosporlaley100de1993.Sinembargo,previamente,duranteladécadadelos80ssellevóunprogramadeajustedentrodelosparámetrosdelFMI,aligualquelamayoríadelospaísesdelaregión.Comoresultadodeelloseinicióunprocesodedescentralizaciónpolíticayfiscal,loquetuvocomoconsecuenciaquelosrecursosdestinadosalaasistencia en salud así como los destinados para educación fueran transferidos porlaNaciónalosmunicipios,loscualesasumieronlaresponsabilidaddelaejecucióndelosprogramascorrespondientes.Ellosecomplementóconlaintro-duccióndelaelecciónpopulardealcaldesen1986.Otroefectodelajustefuelacreacióndeuna«ReddeProtecciónSocial»,llamada«PlanNacionaldeRehabi-litación»PNR,lacualseconvirtióenelmodeloparalosposterioresprogramasdeasistenciapública.Peroelajuste,sufriólostropiezosdelconflictoarmado.

Elprogramadeajustesedebíainiciarformalmenteen1984conbaseenunacuerdoconelFMI,elcualeraelrequisitoexigidoporlosbancosacreedoresdelpaísparapoderteneraccesoalfinanciamientointernacional.Sinembargoelasesinatodelministrodejusticia,RodrigoLaraBonilla,ocurridoel30deabril

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de1984,hizoqueelgobiernodeclararaunaguerrafrontalcontraelnarcotráfico,yseecharaparaatrásenunacuerdoconelFMIqueconteníaunadevaluaciónmasivadelamonedayunajustefiscaldrástico(verGiraldo1994,cap.5).Elgruesodelajusteseaplazóunaño,elcual,ensuconjunto,incluyendoreformasde1983a1985,consistióen:CreacióndelImpuestoalValorAgregado(IVA),fortalecimientodelosimpuestoslocales(ley14de1983),reduccióndel15%realdelossalariosdelosfuncionariospúblicosen1985,sustitucióndelaemisiónmonetariaparafinanciarelPresupuestoNacionalporbonosdeDeudaInterna10, ycobrodeimpuestoalarentaalasEmpresasEstatales.Enloquetienequeverconlaprotecciónsocial,elgobiernointentóreducirlosrecursosdestinadosalaniñezylasayudasfamiliares(enesemomentoseoriginabanenelimpuestodel2%sobrelanóminadestinadosalInstitutoColombianodeBienestarFamiliar-ICBF-),alegandolanecesidaddereasignarlosrecursosestatalesporrazonesfiscales,peroelCongresonoavalólapropuesta.

Estas reformas debieron contar con el concurso de la denominada clase po-líticaporquedebieronseraprobadasporelCongresodelaRepública,apesardesuresistenciaareformasenestadirección.Dichaclase no era proclive a reducir elgastopúblicoporqueelloeraunafuentedeprácticasclientelistas,ytampocodeaumentarlosimpuestosporqueelloeraimpopular,perofinalmenteaceptólasreformas.Dichaaceptaciónsurgióantelaevidenciadelacrisisdeladeudaylainsostenibilidaddelasfinanzaspúblicasnacionales,peroelapoyoestuvocondicionadoalatransferenciadeunosrecursoshacialosmunicipios,conelcálculodeutilizarlosanivelmunicipalparareproducirlasprácticasclientelistas.Enefectosepactóunaumentodelastransferenciasalosgobiernoslocalesdelhastael50%delIVA11, a lo que se sumaban las transferencias que se recibían por «SituadoFiscal»,queeraunporcentajedelosingresoscorrientesdelaNacióndestinadasaeducaciónysalud

LasreformasinicialesfueronacompañadasconcréditosdelBancoMundialdirigidoshacialaaperturacomercialylaeliminacióndelossubsidiosalsectoragropecuario12.Afinalesde los80s lasnegociaciones externas empezaronacomplicarse.EnopinióndelBancoMundialelprocesodereformaseconómicasavanzabamuydespacio.Estaopinión fueexpresadaen lanegociacióndeunnuevocréditoprogramaapartirde1988,orientadohacia laprivatización, lacentralizaciónenlaNacióndelaejecucióndelgastopúblicoparaefectosdecon-trolfiscal(unaespeciededictadurafiscal),ylaadopcióndeunprogramaformal

10 Llamados Títulos de Ahorro Nacional (TAN).11 Ley 12 de 1986.12 El primero de ellos fue un crédito sobre política comercial, firmado en junio de 1985 por

US$300 millones. El segundo, firmado en mayo de 1986 por US$250 millones, tenía como propósito la continuación del proceso de liberación del comercio exterior -esta vez por medio de una reducción de aranceles- e introducir ajustes a la política agropecuaria. En este último punto se destacaba la eliminación de los precios de sustentación para la agricultura moderna (Garay 1991, 41-56, 122).

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deaperturaeconómica(Contranal1990).Laposiciónnegociadoradelgobiernodeentonces,Barco(1986-1990),eradébilporqueseestabanvenciendoloscré-ditosadquiridosconelBancoMundial,yestabanenpeligrolasnegociacionesconlabancaprivada.Elpaísseguramentetendríaquedeclararlamoratoria.ElgobiernodebiósolicitarelapoyodelBancoMundialyelFMI.Lorecibió,peroacondicióndeadoptarelprogramadeaperturaeconómica.Enconsecuencia,elequipoeconómicointentósometeralaaprobaciónpresidencialelprogramadesdefinalesde1988.

Sin embargoenelpalaciopresidencial lapreocupaciónestabaenotraparte:Eneldeteriorodelordenpúblico,queseempeoróen1989.EndichoañohabíacomenzadolacampañaelectoralparalasucesióndelgobiernodeBarcoyelambientesecaracterizabaporelasesinatogeneralizadodecandidatos.Elcandidatooficialdelpartidodegobierno,LuisCarlosGalánSarmiento,fuease-sinadoenagosto.Talasesinatonoerauncasoaislado.Sedioenmediodeunaofensivadelnarcotráficoydegruposparamilitaresdederechacontra:ElEstado,elpoderJudicial,losmediosdecomunicaciónindependientes(queeranpocos),ylosdirigentespolítico(enespeciallosdelaizquierda)13. Ante la arremetida de laviolencia,elproyectomásimportantedelgobiernoeraunareformaconstitu-cionalorientadaalfortalecimientodelosaparatosdejusticiaydelacapacidaddelEstadoparaimponerelordenpúblico.Alavezsebuscabaobtenernuevosmecanismosderelegitimacióndelgobierno,atravésdereformaralCongresoylospartidospolíticos,yfortalecerelprocesodedescentralización.Sinembargoelproyectodereformaconstitucionalnaufragócuandoungrupodeparlamentariosleintrodujoeltemadelanoextradicióndecolombianos,puntomuysensiblepara losnarcotraficantesen razónde lapresiónde losEstadosUnidosparacapturarlosyllevarlosasuterritorio.

LacrisisoriginóunmovimientoestudiantilquepromoviólaconvocatoriadeunaAsambleaConsituyentemedianteunaconsultapopular(plebiscito),lacualdebíacrearunanuevaConstituciónPolíticaydestituiraloselegidosalCongresodelaRepública(ambascosasefectivamentesucedieronenelgobiernosiguien-te).Separtíadelaafirmaciónquelaclasepolíticaeraincapazdereformarlasinstitucionespolíticas,yportantodichasreformashabíaquehacerlasporfuera

13 Asesinato de tres candidatos presidenciales. Asesinato masivo de los militantes de la UP (Unión Patriótica), y de dirigentes cívicos y sindicales (más de 1.000). Asesinatos de personalidades, de las cuales en 1989: magistrado Carlos Ernesto Valencia (16 de marzo) y los periodistas Héctor Giraldo Gálvez (29 de marzo) y Jorge Enrique Pulido (muere el 9 de noviembre). Carro - bombas a los periódicos El Espectador (2 de septiembre) y Vanguardia Liberal (17 de octubre). Volado avión de Avianca donde mueren 107 perso-nas (27 de noviembre). Atentados al director del DAS (30 de mayo) y al edificio de la institución con saldo 70 muertos (6 de diciembre). Asesinado el gobernador de Antioquia (28 de julio). La lista continúa con el asesinato de jueces, dirigentes políticos, atentados a colegios, supermercados, hoteles, entidades bancarias, etc.

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delCongreso14. El movimiento estudiantil se movilizaba contra todos los tipos deviolencia,porelfortalecimientodelademocraciaylareformainstitucional.

LacrisispolíticahacíaqueeltemadelaaperturaeconómicanoestuvieraenlaagendadeBarcoVargasensucalidaddepresidentedelaRepública,sinoenladelequipoeconómicodelgobierno,elBancoMundialyelFMI.Enmediodeltrágicoañode1989elequipoeconómicointentósometerelprogramadeaperturaeconómicaalConsejodePolíticaEconómica-CONPES-endosoportuni-dades,peronoobtuvorespuestapositiva.Insistióacomienzosdelañosiguiente,febrerode1990,yelprogramaseaprobódespuésqueelgobiernofuerasometidoaintensaspresionesporpartedelosorganismosinternacionales15.

4.2.2 Segunda etapa: reformas estructurales

SinembargoesteprogramadeaperturanofuedelgustodelBancoMundial.Dichaentidadseñalabalanecesidaddeacelerarelprogramaporquedelocontrariolasresistenciasinternas,ylaincertidumbrequesecrearíanconlasexpectativasdeunprocesogradual,podríanllevaraunfracasodelproceso16.Fueasícomoelgobiernosiguiente,CésarGaviriaTrujillo(1990-1994),acelerólaaperturaeconó-mica,iniciándoselasegundafasedelasreformas.Alcomenzardichogobiernoteníala intención de privatizar el sistema de pensiones17 como parte de la reforma del

14 El movimiento estudiantil propuso adicionar a las seis papeletas existentes en las elec-ciones de marzo de 1990 una séptima (de allí surge el nombre de la «séptima papeleta» que es el nombre como se conoce dicho proceso), en la cual se expresara la voluntad de convocar una Asamblea Constituyente. Después el acto se legalizó mediante un decreto gubernamental y un fallo favorable de la Corte Suprema de Justicia.

15 En enero de 1990, un mes antes de la apertura, el gobierno había pedido un crédito urgente al BANCO MUNDIAL por US$300 millones, para Balanza de Pagos, con el objeto de evitar ser exportador de capitales. El BANCO MUNDIAL lo condicionaba a la adopción de la apertura y a la reforma de algunas entidades públicas, entre ellas el aumento en la tasa de interés que PROEXPO le cobraba a los exportadores (El Tiempo, 17 de enero de 1990). Las tasas de interés fueron aumentadas en 12 puntos (pasaron del 18 al 30%) inmediatamente (El Tiempo, 3 de febrero de 1990). Igualmente en enero el FMI entre-gó un informe sobre la economía colombiana criticando la lentitud en el proceso de la apertura económica, e indicando que de ello dependía el crédito solicitado al BANCO MUNDIAL (El Tiempo, 31 de enero y 5 de febrero de 1990). Por otro lado, la Banca Comercial extranjera, en ese mismo mes, señalaba que Colombia iba a recibir recursos frescos (adicionales a los que se reponían cuando se efectuaban los pagos de capital) sobre la base que se confirmaba que el gobierno iba a lanzar en breve el programa de la apertura económica (El Tiempo, 1 de febrero de 1990).

16 Contranal (1990). Ver también, Michaely, M; Choksi, A; Nochlas, P. «El Diseño de la Liberación del Comercio», Revista Finanzas y Desarrollo, Marzo de 1989, FMI-BM, Washington, D.C.

17 En la exposición de motivos del proyecto de ley de reforma laboral (ley 50 de 1991) se pedían facultades extraordinarias para reforma la seguridad social (que fueron negadas

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conjunto del mercado de capitales, reforma que llevó a cabo en el primer semestre desugobierno(apartirdel7deagostode1990).LaprivatizaciónsignificaríalacreacióndelosFondosPrivadosdePensiones,queseríaninstitucionesfinancierasquecaptaríanelahorrodelostrabajadoresyloinvertiríanenelmercadodeca-pitales,propuestaquecontabaconunentusiastaapoyodelsistemafinancieroyaqueconellolograbaconsolidarelconjuntodereformasenelmercadodecapitales,reformasqueclaramentefavorecíanalosinteresesdelcapitalfinanciero(Martínezet.al.2002,10)(Kleinjans2004,179).Sibienelgobiernonologróestareformaensuprimerañodemandato,logrólasdemásreformasenelmercadodecapitales:Mercadolibrededivisas,aperturadelacuentadecapitalesydesregulacióndelsistemafinanciero(enlatabla4.1sepresentaunresumen).Llamalaatenciónlarapidez en la aprobación de las reformas a pesar de sus profundas implicaciones, yporotraparte,queelcomponentepensionalnofueraaprobadoenesemomento,sinotresañosmástarde,perocondicionandolaexistenciadelosFondosPrivadosalapermanenciadelsistemapúblico,eincorporandoenlareformaeltemadelasalud. Vamos por partes.

ElarribodelgobiernoGaviriael7deagostode1990estuvoacompañadoporun ambiente favorable a propiciar un cambio radical en las estructuras políticas del país. Gaviria anunció un cambio profundo que informalmente denominó como el«Revolcón»,unaexpresiónquequeríadeciruncambiosúbitoydrástico.Elcambioteníaundoblecarácter.Deunlado,fuepresentadocomounanecesidadde democratizar el sistema político, como resultado de la crisis institucional del gobiernoanterior,elacuerdodepazfirmadoel2denoviembrede1989conelM-19ylosqueseestabannegociandoconotrasorganizacionesguerrilleras.TalesacuerdoscontemplabanlaconvocatoriadeunaAsambleaNacionalConstituyen-te,paracambiarlaConstitucióndelpaís,locualsehizoen1991.Deotrolado,seoriginabaenelafándeapurarlasreformasdelallamada«AperturaEconómica»,enlascualesveníaninsistiendolosorganismosfinancierosinternacionales,quie-nessequejabanqueelgobiernoanteriornocaminabaalritmodeseado,yeraelmomentopropicioparahacerlo,porquesibienelambientedecambioveníadeladinámicadelconflictoarmado,alahoradeloscambiosenelmismopaquetesepodíanmeterlostemaseconómicoseinstitucionales:Esdecirsepodíacombinarla apertura económica con una apertura política. Como se puede apreciar, las dinámicasdelConflictoydelConsensodeWashingtonestabanpresentes.

EnefectoenelprimersemestredelgobiernoGaviriasepresentóacon-sideracióndelCongreso(ylogrólaaprobación)reformasquedesregularonlosmercadoslaboralydecapitales,yporlavíaadministrativaintrodujounaaperturacomercial:Eliminacióndelasrestriccionesadministrativasalasimportaciones

por el Congreso), y allí se afirmaba que no se trataba de privatizar totalmente el sistema. Sin embargo, el Ministro de Trabajo de entonces, Posada de la Peña (1995, 203-210) reconoció posteriormente que la intención del gobierno era la privatización total. Y en los memorandos del gobierno a la Comisión de reforma que se creo en 1991 el gobierno insistía en la privatización total (Posada de la Peña 1991).

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yreduccióndelarancelpromediodel40%al14.8%18.Talesreformasseenmar-cabandentrodelasdelConsensodeWashingtonpresentadasenelcapítulo3(Verrecuadro3.2),yfueronjustificadasconeldiscursoquelaaperturaymo-dernización económicas. Se trataba de abandonar el viejo modelo económico de sustitucióndeimportaciones,inauguradoen1930ysustituirloporla«AperturaEconómica»(DNP1991,9-86).Eraenlareformalaboral,aprobadamediantelaley50de1991,dondesesolicitabanfacultadesextraordinariasparareformarlaseguridadsocial(privatizarelsistemadepensiones),facultadesquealapostrelefueronnegadas.Lareformalaboral(ley50de1991)sedirigíaaflexibilizarelmercadodeltrabajo:(1)Eliminólaestabilidadlaboralalpermitireldespidodetrabajadores,aúnsinjustacausa(enestecasosepagaunaindemnizaciónmonetaria),(2)Seautorizaronloscontratostemporalesinferioresa1año,y(3)Seeliminaronalgunosbeneficiossociales,latotalidadparaelcasodequienes18 Teniendo en cuenta la sobretasa a las importaciones, que pasó de 16% a 8%.

Tabla 4.1 Flexibilización del Mercado de Capitales en Colombia

(2º Semestre 1990 - 1º semestre de 1991)Mercado

de Libre de Divisas

- Se elimina el monopolio del Banco Central en el manejo de las divisas (control de cambios) y se traslada a los operadores financieros privados el mercado de divisas

Apertura al Régimen de

Inversión Extranjera

- Libre entrada y salida de inversiones de portafolio y en general de capi-tales de corto plazo (Conpes, resolución 49 de 1991).

- Posibilidad de participación del capital extranjero hasta el 100% de las empresas, incluidas las del sector financiero, incluyendo la libertad de remesa de la totalidad de las utilidades al exterior

- Legalización de tenencia divisas en el exteriorDesregulación

Financiera (Ley 45 de

1990)

- Se elimina la especialización financiera: · Cualquier institución puede hacer cualquier negocio (hipotecario, cuentas corrientes, largo plazo, leasing, fiducia, operaciones de bolsa etc.).· se autorizan nuevos negocios, en particular los Fondos de Pensiones, que todavía no habían sido creados

- Libertad de entrada de intermediarios financieros- Libertad de fusiones, adquisiciones, escisiones- Liberación de la intermediación financiera

· Se elimina el crédito de fomento: los préstamos de la banca pública para el fomento se deben hacer a tasas de interés de mercado, lo que le abre espacio al sistema financiero privado para participar en dicho mercado· Desmonte de inversiones forzosas· Disminución significativa del encaje bancario

Fuente: Plan de Desarrollo del gobierno Gaviria (DNP 1991, 73-79).

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teníanunaremuneraciónsuperioramás10salariosmínimosyaceptaranunsalariointegral(Vertabla4.2)19.

Lacapacidadqueelgobiernotuvoensuprimersemestredemandatoparahacerreformas,yquefueaprovechadaalmáximo,seagotóel5defebrerode1991,cuandocomenzólalaborlaAsambleaNacionalConstituyente,encargadaderedactarunanuevaConstituciónPolíticalacualfuepromulgadacincome-sesmástarde,el4dejuliodelmismoaño.DichaAsambleafueelresultadodelplebiscitooriginadoenelmovimientoestudiantilafinalesdelgobiernoanterioryquerecibióelrespaldooficialdelgobiernoGaviria.Apartirdeesemomentosedebieronnegociarlasreformascondiferentesgrupossocialesyeconómicos,ademásquedichasreformassedebieronenmarcarenelprocesodereinsercióndelosgruposarmados,yenundiscursodereformaspolíticas.Eldiscursolegi-timadordelasreformassefundamentóeneldiscursopolíticoydejódehacerloeneleconómico,comohabíasucedidoaliniciodelgobierno.Yestoincidióenelcontenidodelareformadelaseguridadsocial.Yanosepodíarecurriralosdiscursosutilizadosinicialmente,quejustificabanlaprivatizacióndelaspensio-nesconelargumentodelfortalecimientodelahorroyelmercadodecapitales,yevitarelimpactofiscaldelcambiodemográfico.Ahoraeldiscursosecolocabaenelterreno«DelosDerechosSociales,EconómicosyCulturales»,queeselnombre del capítulo de la Constitución en el cual quedó incorporado el tema.

Lareformapolíticaseorientabahaciaunaaperturapolíticaquesignificabaelreconocimientodelosgruposarmadosquehabíandejadolasarmas,lasmino-ríasnacionales(negritudeseindígenas,quienestuvieronasientoenlaAsambleaConstituyente),ylaincorporacióndelallamada«sociedadcivil»,ysealegabaqueestosactoreshabíansidoexcluidospolíticamenteyaquelaclasepolíticahabíacerradolosespaciosmedianteprácticasclientelistas.Losprincipiosquese invocaron,tomandolaspalabrasdelgobiernodeGaviria,ydelvocerodelprincipalgrupopolíticoenlaAsamblea(AntonioNavarroWolf,delM-19,grupoqueacababadedejarlaluchaarmadayhabíalogradoel27%delavotaciónparalaAsamblea)20,enlainstalacióndelamisma,eran:Garantíadelosderechos

19 Antes de seguir adelante es preciso señalar que dicha reforma se profundizó en el 2002 al flexibilizar la jornada laboral (por ejemplo, se amplió la jornada laboral hasta las 10 de la noche y se permitió eliminar los recargos por dominicales o jornadas nocturnas), y permitir contratar sin prestaciones sociales a los aprendices. Un resumen de las reformas se presenta en la tabla 4.2.

20 Además del M-19 un grupo de los actores del conflicto armado habían adelantado proce-sos de paz y participaban en la elaboración de la nueva Carta Constitucional. A los demás grupos se les asignaron 4 curules adicionales a las 70 que se definían por elección popular. Las organizaciones desmovilizadas (guerrillas izquierdistas) eran el M-19, Ejército Popular de Liberación -EPL-, Quintín Lame, Partido Revolucionario de los Trabajadores -PRT-. M-19 y EPL eran las más importantes, aunque el grupo más importante (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC-), y el tercero en importancia (Ejército Nacional de Liberación -ELN-) no participaron en el proceso de paz y continuaron en la lucha armada.

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Tabla 4.2Reforma laboral

LEY 50 DE 1990 LEY 789 DE 2002Fl

exib

iliza

ción

del

Con

trat

o de

Tr

abaj

oFacilitar el despido

- Abolición de la obligación de Reintegro y la Pensión Sanción por despidos sin justa causa, y de pagar los salarios dejados de percibir hasta la reinstalación del trabajador. Se cambia dicha abo-lición por la obligación del pago de indemnización monetaria1. - Se permite el despido colectivo (bajo condicio-nes específicas, entre ellas dificultades económicas de la empresa derivadas de una huelga), despido que en el pasado era potestad del Ministerio de Trabajo.Contratos Temporales- Se permitió contratos laborales temporales, infe-riores a 1 año.

- Se reduce el monto de la indemniza-ción monetaria por despido sin justa causa2.- El aprendizaje lo define como una re-lación contractual, no laboral, lo cual implica la eliminación de las presta-ciones sociales (vacaciones, seguridad social, primas, etc.).

Flex

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Sala

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- Se introduce el «Salario Integral», pago de salario sin prestaciones, primas y beneficios, para salarios mayores a 10 salarios mínimos.- Se elimina retroactividad de Cesantías3, la cual ga-rantizaba un ahorro a favor del trabajador de acuerdo al último salario devengado. - Los beneficios salariales y prestaciones más altos no se pueden extender a otros trabajadores de empresas relacionadas con la principal, al postergarse la unidad de empresa por 10 años.

- Se reduce el recargo por trabajo domini-cal y festivo de 100% a 75%.

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os

- Extensión de la jornada laboral: Pasa de ser de 6 a.m. a 6 p.m., a ser de 6 a.m. a 10 p.m. Lo anterior implica que por las horas trabajadas entre las 6 p.m. y las 10 p.m. los asalariados dejan de recibir un recargo del 35%.- Jornadas flexibles: se pueden combinar jornadas diarias entre 4 horas y 10 hasta completar las 48 horas semanales, o jorna-das de 36 horas semanales sin pagar recar-gos por dominicales o jornada nocturna.

Otr

os

- Exención por 4 años del pago de aportes patronales a Cajas de Compensación, Sena, e ICBF (todo lo cual equivale a 9% del salario) para las empresas que vinculen trabajadores que ganen menos de 3 sala-rios mínimos.

1 45 días de salario para el primer año; más: 15 días para cada año de antigüedad entre 2 y 4, 20 días para cada año de antigüedad entre 5 y 9, 40 días para cada año de antigüedad superior a 10. Tomado de Farné (2003, 20).

2 Después Ley 789

Salarios menores de 10 salarios mínimosDespués Ley 789

Salarios mayores de 10 salarios mínimos- 30 días de salarios para el primer año; más:- 20 días para cada año de antigüedad superior a 1

- 20 días de salario para el primer año; más:- 15 días para cada año de antigüedad su-perior a 1

Fuente: Tomado de Farné (2003, 20).3 La cesantía era un ahorro a favor del trabajo de un salario (calculado sobre el último salario) por

año de trabajo. Dicho ahorro se beneficiaba del ajuste de los salarios (reajuste por inflación más mejoras salariales reales) y de una tasa de interés del 12% anual.

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fundamentales,democraciaparticipativa,descentralización (municipalista),luchacontra lacorrupciónycontraelclientelismo(Holguín1991).Lanuevalegitimidadseibaaconstruirdesdelopolítico.

Sinembargoelgobiernologrómanejarlafiguraquelaaperturapolíticatenía como complemento la «apertura económica», que fue el nombre que se ledioalasreformaseconómicasenmarcadasenelConsensodeWashington,yesto permitió combinar reformas en las dos direcciones sin que necesariamente estuvieran relacionadas, e incluso fueran incompatibles, que fue el caso de la SeguridadSocial.ApesardequedarlaSeguridadSocialincluidaenunaproclamagenerosadederechos,laConstituciónenlaprácticaintrodujotreselementosquealapostrefueronlosquesometieronlareformadelaSeguridadSocialaotroscriteriosdiferentesalagarantíaefectivadelEstadoalosderechoseconómicosysociales.ElprimerofuequeeliminóelmonopoliodelEstadoenlaprovisióndetalesderechos,conlocualabriólapuertaparaqueentraranlosoperadoresprivadosenlaSeguridadSocialy laprotecciónsocialensuconjunto21, como finalmentesucediódosañosymediodespuésconlaley100de1993,delaquehablaremosmásadelante.Elsegundo,laasignacióndelgastopúblico,queesenlaprácticaelmecanismodefinanciacióndelcumplimientodelosderechos,pasóadependerdeformaunilateralyexclusivadelaautoridadfiscal(ministrodehacienda),enrepresentacióndelgobierno,demaneraqueelprocesopolíticoatravésdelcuallallamadasociedadcivilpodríaaaccederalosderechos(lallamadademocraciaparticipativa)quedótaponado(elPresupuestoPúbliconopuedeserpresentadoalaaprobaciónnireformadoporelCongresoniporalgúnmecanismodeiniciativapopular,ellosóloespotestaddelMinistrodeHacien-da).Yeltercerelementoesqueelgobiernoperdiólasoberaníamonetaria,alrenunciaralosrecursosdelaemisiónparaelfinanciamientodelPresupuestoPúblico,yaquedichasoberaníaselacedióaunórganoindependientedeél:ElBancoCentral22.Esteúltimopuntohacequelaautoridadfiscaldebapadecerunarestricciónfinancieraporelhechoquedebefinanciarseatravésdelosmercadosdecapitalesprivados(alnodisponerdelaemisiónpública),loquellevaaqueladeudapúblicasevuelvaunacargacadavezmáspesada,restándoleespacioalafinanciacióndelosderechossociales.

21 El artículo 48 de la Constitución Política colombiana reza así: «La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la pres-tación de los servicios en la forma que determine la Ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley».

22 Los artículos pertinentes de la Constitución Política Colombiana son: 48, 154, 346, 348, 351, 373.

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Lanegacióndelosderechosdesdelofinanciero,frenteasugenerosidaddesde lo político, muestran las fuerzas contradictorias que se movían en la reformaconstitucional:(1)Elgobiernoysutecnocraciasepreocuparonporga-rantizarladisciplinafiscalymonetaria23, fortalecer la justicia en su componente represivo24,yfacilitarlosprocesosdeprivatización.EstospuntosseenmarcabanenlosparámetrosdelConsensodeWashington.(2)Diferentessectoressocialesreclamaban la democratización de la sociedad a través de acercar el Estado a la sociedadmedianteunprocesodedescentralizaciónpolíticayfiscal.Eneltemadeladescentralizaciónelgobiernoysutecnocraciaaspirabantrasladarrespon-sabilidaddelgastodelgobiernonacionalhacialosgobiernoslocales,yasuvezlossectorespolíticosmásligadosconlasregionesestabanatentosalporcentajedelosrecursosnacionalesquesetransferiríanalosgobiernoslocales.(3)Paralos Grupos Económicos la principal preocupación era la supervivencia de la aperturadelmercadodecapitalesyladesregulaciónfinanciera,ygarantizarlosprocesosdeprivatizaciónqueveníanhaciaadelante,entreelloselrégimendepensiones;talesGruposhabíanfinanciadolacampañaelectoraldeunaporciónconsiderabledelosmiembrosdelaAsambleaConstituyente.(4)OtroelementoqueejercíaunagranpresiónsobrelanegociacióndelanuevaCartaConstitucio-naleraelconflictoarmadointernoenelcualoperabanguerrillasizquierdistas,gruposparamilitaresdeextremaderecha,yunaguerrasangrientadeloscartelesdeladrogacontraelEstado;enesemomentoelnarcotráficopermeabaatodoslosactoresarmadosyaunsectordeloselegidosalaAsambleaConstituyente,yejercíapresionesparalanoaprobacióndeextradicióndecolombianos.Lanue-vaConstitucióneliminólaextradición25, lo que no dejaba de ser una paradoja, porqueañoymedioatrás,enelgobiernoanterior,porincluirdichaeliminaciónsehabíahundidolareformaconstitucionaldeentonces

Volviendoaltemadelaseguridadsocial,laConstitucióncreó«unacomisiónintegradaporrepresentantesdelGobierno,lossindicatos,losgremioseconó-micos,losmovimientospolíticosysociales,loscampesinosylostrabajadoresinformales,paraqueenunplazodecientoochentadíasapartirdelaentradaen vigenciade estaConstitución, elaboreunapropuestaquedesarrolle lasnormassobreseguridadsocial»(artículo57transitorio).LaComisiónsesionó,peronoprodujoalapostreningunarecomendación.EnelsenodelaComisiónelgobiernodefendiósuposicióndeprivatizar totalmenteel sistemadePen-

23 Lo cual quedó plasmado en el Título de «Régimen Económico y Hacienda Pública»24 Que implicó la creación de la Fiscalía General de la Nación, como ente acusador y que

asume de forma expedita las investigaciones criminales. La propuesta inicial del Gobierno era que el Fiscal fuera nombrado por el Presidente de la República, lo que le daría un arma poderosa para atacar a quienes el gobierno considerara eran obstáculos a su proyecto. Sin embargo la Constituyente pasó esa elección a la Corte Suprema de Justicia de terna enviada por el Presidente, y el Fiscal al tener un período fijo y por tanto no poder ser removido por el gobierno gana cierta independencia.

25 6 años después fue restituida sin retroactividad.

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siones,ycrearelsistemadecapitalización individual,con lagarantíaestatalde una pensión mínima para quienes no alcanzaran a constituir el monto de reservas necesario a pesar de completar el tiempo de cotización requerido. En losmemorandosallípresentadosporelgobierno26,ydespués,enlaexposicióndemotivosdelproyectodeleyqueintroducíalareformadelaseguridadsocial,alhacerreferenciaalsistemaprivadodecapitalizaciónindividual,elgobiernoutilizabalosargumentosqueelBancoMundialveníarepitiendoenfavordelossistemasprivados,loscualesfueronrecogidosporJames(1995)27:Libertaddeelección,desalentarlaevasiónalvincularbeneficiosconaportes,fortalecimientodelahorronacionalyevitarelriesgodemográficoalobligaralagenteaahorrarparalavejez,estimularlosmercadosfinancieros,reducirlacargafiscal,yevitardistorsionesenlosmercadoslaboralydecapitales28.Másadelantevolveremossobrelosargumentos(quehansidollamadolosmitosdelareformaporStiglitzyluegoporMesa-Lago),paraseñalarquenofueronvalidadosporlarealidadcolombiana una década después de las reformas.

EnelprocesodenegociacionesdereformadelaSeguridadSocialseintro-dujerondoselementosaldebate,apesardelainsistenciadelgobiernohastaelúltimomomentoenlaprivatizacióntotal:1)Lapermanenciadelsistemapúblicodepensiones,y2)Laintroduccióndelasaludenlareformadelsistema.Estosdoselementosnoestabanenloscálculosinicialesdereformadelgobierno,quecomo se dijo, sólo aspiraba a privatizar el componente de pensiones. Incluso posteriormente,cuandoelgobiernopresentóelproyectodeleydereformadelsistemadelaseguridadalCongresoen1992sólohizoreferenciaalaspensiones,yelsistemapúblico,queaunquesemantenía,semarchitaríaalnorecibirmás

26 Memorandos: (1) De Francisco Posada de la Peña, ministro de Trabajo y Seguridad Social, a los miembros de la Comisión sobre Seguridad Social, de fecha del 18 de noviembre de 1991. (2) De Representantes gubernamentales en la Comisión Constitucional para la Reforma de la Seguridad Social para los Miembros de la Comisión, de fecha del 3 de Diciembre de 1991.

27 Quien dirigió la publicación del Banco Mundial (1994) «Envejecimiento sin Crisis», documento que se convirtió en el pilar de las reformas impulsadas por dicha institución.

28 Estas son algunas de las expresiones de los documentos oficinales citados (memorandos y exposición de motivos en la nota 27) «aumentará el ahorro personal y así contribuirá al desarrollo del mercado de capitales», «Sistema de Ahorro Pensional producirá, mientras llegue a su madurez dentro de varias décadas, un superávit disponible para financiar inver-sión en la economía, y con ello contribuirá definitivamente al desarrollo económico», «El único costo fiscal que genera, es el de las garantías estatales ya mencionadas», «libertad de los individuos para seleccionar lo que más les convenga en materia de pensiones», «competencia, que habrá de traducirse en mejores servicios y mayor rentabilidad de los ahorros para cada trabajador», «no es vulnerable a la estrecha base asalariada, ni lo será respecto al envejecimiento de la población», «Como las contribuciones se convierten en ahorros de los trabajadores, y los rendimientos se apropian individualmente, se deses-timula la evasión y la subvaloración de salarios», «No producirá las distorsiones en los mercados laborales y de capitales que generan los sistemas de reparto».

207

César Giraldo

afiliados29. Si bien el proceso a través del cual se introdujo el componente de lasaludenlareformanoestábiendocumentado30, de todas formas se puede señalarqueyaenlaAsambleaConstituyenteyenlaComisión,eltemadelase-guridadsocialsetratabadeformaintegralincluyendolasaludylaspensiones.AntesdeellolaseguridadsocialenColombiasólohacíareferenciaaltemadelaspensiones31.Cuandoelgobiernopresentóelproyectodereformaladiscusiónalrespectofuemuypolarizada,yelgobiernodebióincorporaraloscuatromeses,un componente de salud a la reforma, a pesar de las resistencias del Presidente delaRepública,CésarGaviria.Paraello,debiócambiaralMinistrodeSalud,quieneradelM-19ynombrarendichacarteraauntecnócrata(consultordeorganismosinternacionales)conocedorafondodelmodelodelBancoMundial(dehechoposteriormentefueatrabajaradichoorganismoeneltema).Sunom-breeraJuanLuisLondoño32,quienlideróporpartedelgobiernolareformaehizoqueeltemadelasaludseconvirtieraapartirdeesemomentoenelejedelareforma.Unelementoqueincidiómuchoeneldebate,ylediomuchopesoalaposicióndelministro,fuelapublicaciónen1993,cuandoseestabadeba-tiendolareformaenelCongreso,delInformesobreelDesarrolloEconómicodelBancoMundialquesededicóenteramentealtemadelasalud.Allíestabalapartesustancialdelareformadelasaludqueseadoptó,ylosargumentosquelasjustificaban.SepuedecompararlosejesdelareformaquerecomendabaenBancoMundialconlasreformasllevadasacabo:

Finalmentelossistemasdesaludypensionesfueronreformadosel23deDiciembrede1993,conlaexpedicióndelaLey100dedichoaño.Lareformaabarcabalasaludylaspensiones,ycreabalacoexistenciadeentidadesestatalescon privadas dentro del sistema. En el caso de las pensiones el modelo adoptado consistióenlaconvivenciadelsistemaestatalderepartoqueexistíaantes,cuyainstitucióncentraleraelInstitutodelosSegurosSociales(ISS)(53.3%delosafiliadosajuniodel2003)conunsistemanuevodecapitalizaciónindividualatravésFondosPrivadosdePensiones(46.7%delosafiliados),yunrecorteenlosbeneficiossocialesyunaumentoenlascotizaciones33;encuantoalosbeneficioshubounrégimendetransiciónqueconservabalosbeneficiosanteriorespara29 Proyecto de ley Nº 155, presentado en septiembre de 1992.30 Lo que sigue se toma de Jaramillo (1999, Cap. 1), quien participó en proceso de reforma. 31 De hecho, en ese entonces, la Salud era asunto de un ministerio aparte (Ministerio de

Salud), y la seguridad social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, entendiendo por seguridad social lo relacionado con pensiones. En la actualidad (2007) los dos temas se unificaron en el Ministerio de Trabajo y Protección Social.

32 Quien posteriormente será el ministro de Protección Social en la administración Uribe Vélez (2002-2006), muriendo en dicho cargo.

33 Las cotizaciones subieron del 8% del salario al 13.5% en el 96, y luego mediante la ley 797 del 2003 al 15.5% en el 2006, la edad de pensión se aumenta en 2 años (a 57 y 62 años para hombre y mujeres respectivamente), y se reduce la base de liquidación de la pensión (ver tabla 4.5).

208


quienesalafechadelareformatuvieran15añosdeserviciosomáscotizados,oestandoenelsistematuvieranmásde35añossieramujery40sierahombre.Enelcasodelasaludsecreóunsistemabasadoenelaseguramiento.Apartirdeentoncesparateneraccesoasaludsehacíanecesarioadscribirseaunaasegura-dora,quepodíaserpública(entreellaselISSquetambiénmanejabapensiones)o privada34.Seestablecierondostiposdeafiliaciones:Losquepertenecenal Ré-gimenContributivo porquepaganatravésdeunimpuestoalanómina(12%,2/3lopagaelpatrón,1/3eltrabajador),ylosdel RégimenSubsidiado que reciben el serviciodeformagratuitaunavezhansidoidentificadoscomopobresatravésdeunaencuesta.Otracaracterísticaensalud,esqueloshospitalesdejaronderecibirelfinanciamientoestatalydebieronfinanciarsevendiendoservicios.Másadelantesepresentaconmásdetallelareforma.

Esprecisohacerse lapreguntasiunareformadeestanaturalezasirvealosinteresesdelcapitalfinanciero,queesunaafirmaciónqueaquísehavenidohaciendo.Enloquetienequeverconpensiones,queeraelobjetivoinicialdelareforma,seencuentraque2delos4gruposeconómicosnacionalesimportantesdelpaístienenlosdosFondosdePensionesmásgrandes(PorvenirdelGrupoSarmientoAngulo,-26%delosafiliados-yHorizontedelGrupo«SindicatoAn-

34 Los seguros privados de salud, de naturaleza voluntaria, (medicina prepaga, cooperativas) participan en el sistema con los planes complementarios que básicamente se refiere a la «hotelería» de la salud.

Recuadro 4.1

Reforma de la saludRecomendación Banco Mundial *

Reforma Colombiana

Competencia entre los provee-dores.

Los hospitales públicos dejan de recibir el financiamiento es-tatal y se financian en el mercado vendiendo servicios, son transformados en Empresas Sociales del Estado (ESEs).

Aseguradores (públicos y priva-dos) para contener los costos y para corregir las asimetrías de información.

Se crean dos tipos de aseguradores (Empresas Promotoras de Salud -EPSs-, Administradoras del Régimen Subsidiado -ARSs-)

Subsidios a los pobres selec-cionándolos bien.

Los pobres son identificados a través de una encuesta llama-da SISBÉN (Sistema de Identificación de Beneficiarios), y si clasifican como pobres se les da un carné que les permite el acceso través de una aseguradora llamada ARS

Provisión de servicios esen-ciales

Creación del Plan Obligatorio de Salud (POS), que es un pa-quete de atención esencial

* Banco Mundial. Informe sobre Desarrollo Mundial 1993.Fuente: Elaboración propia.

209

César Giraldo

tioqueño”-20%-35),yelcapitalenlos4fondosrestantesespropiedaddelcapitalexterno36.Enconjuntoelcapitalextranjeroen lapropiedaddelsistemaesdel49%37.LospropietariosnacionalesyextranjerosdelosFondossongruposcuyaprincipalactividadeslaintermediaciónfinanciera38.

Losgruposeconómicos locales fueronproclivesa las reformaspor lasoportunidadesdenegociosqueencontrarondentrodeellas,lascualeslosconvir-tieronenconglomeradosfinancierosconramificacionesenelsectorrealyenelterciario(servicios)incluyendoenesteúltimocampoelmanejodelosFondosdePensiones.Misas(2002,240,285)recuerdacómolosGruposjugaronunpapelclaveenelcambiodeunacorrientedeopiniónfavorablehacialasreformasdelaaperturaeconómica.Sucapacidaddeincidirenlaopiniónpúblicayenelprocesopolítico residía en el control que ejercían sobre los medios de comunicación39yenelfinanciamientodelascampañaspolíticas.Unaparteimportantedelosele-gidosalCongresoesyhasidofinanciadaconrecursosprovenientesdelosgruposeconómicos,ylomismosucedeconloscandidatospresidenciales40.Reyes(2003Caps.13a15)41cuentalasintervencionesenestesentidodeunodeestosgrupos.

Noobstante,atrásseafirmóquefactoresdenaturalezapolíticaentraronajugarenlasreformasyenestecontextoseexplicalapermanenciadelsistemapúblicodepensiones, y la introducciónde la reformade la salud.Noexiste

35 A 31 de diciembre del 2004 (Fuente: Portal del Fondo de Pensiones Porvenir: http://www.porvenir.com.co/portal/page?_pageid=53,82047&_dad=portal&_schema=PORTAL)

36 Con excepción de Colfondos (16% de los afiliados) que tiene 20% de capital nacional, el 80% restante es propiedad del grupo estadounidense Citibank.

37 En el 2003. Borrero (2003), cuadro 3.38 El grupo «Sindicato Antioqueño», que es dueño del segundo Fondo más grande, «protec-

ción», aunque es un grupo que se originó en la actividad manufacturera, la intermediación financiera es una actividad cada vez mayor, hasta el punto que en la actualidad (2007) es el dueño del banco y las aseguradoras privadas más grandes de Colombia.

39 Los dos grupos más importantes eran a la vez dueños de las dos más importantes cadenas de radio, que en Colombia tenían y tienen mucha influencia. Los espacios de opinión y noticias de la radio tenían más impacto que los de la televisión. Posteriormente tales grupos controlaron los principales canales de televisión (y a partir de ese momento la televisión desplazó como generadora de opinión). En el 2004 un canal de televisión fue vendido a una empresa internacional.

40 La investigación realizada por la Universidad de los Andes, departamento de Ciencia Política, periódicamente publica la financiación de las campañas (http://cvisible.uniandes.edu.co/). En la publicación llamada «Candidatos Visibles» se encuentra que un poco más de la mitad de los aspirantes al Congreso informa sobre la financiación de las campañas, y de ellos un 40% afirma recibir recursos de los grupos económicos. Existen financiaciones que no se declaran, como por ejemplo, los recursos que provienen del narcotráfico, que aunque se saben que existen de forma importante, es difícil estimarlas.

41 Este libro hace una descripción de la cabeza del grupo más importante de Colombia. Esta descripción es una buena muestra de las relaciones entre el poder económico y el político.

210


evidenciaque losgruposeconómicosy losoperadoresfinancierosestuvieraninteresadosenelmanejodelasalud,ydehecho(salvocasospuntuales)nohayunaparticipaciónmasivadelosgruposeconómicosylasentidadesfinancierasenelcomponentedelasaluddelrégimendeseguridadsocial.Losagentesfi-nancierosintervienenenlossegurosprivadosdesalud,queestánporfueradelsistemadelaseguridadsocial,yportantonoestánsometidosaunaregulacióntandetalladaporpartedelEstado.Apesardeellolaintermediaciónfinancieraeselejedelareformadelasalud,atravésdelasaseguradorascreadas(EPSyARS).Comosedijoatrás,eneldiscursodelBancoMundial,quetuvomuchaingerenciaenlasreformas,lossistemasfinancierosjueganunpapelcentralenaseguramientodelasaludporquecumplenelpapeldeladispersiónderiesgos.

Unavezaprobadalareforma,loquesignificabalacreacióndelsistemadualdeseguridadsocial(públicoyprivado),hasidoclaralaintencióndelosdiferentesgobiernosdebuscarundebilitamientodelsistemapúblico,conelpropósitodepasarlaadministracióndelsistemaalosintermediariosfinancierosprivados.EstosepuedeevidenciarenelcasodelISSyenlacrisishospitalaria.ElISSeslainstituciónmásgrandeenpensionesyensalud.LareformallevaaqueelISS(entidadpúblicaqueantesdelasreformasfinanciabalaspensionesylasaluddelostrabajadoresdelsectorprivado)quedeconquienesyaestabanpensionadosoquienesestabanpróximosahacerlo,conloscotizantesdemenoresingresos,conlosenfermosconpatologíasdealtocosto,yconlospasivoslaborales.LoscotizantesdemayoresingresosyqueteníanunhorizontelejanoparasupensiónsesalierondelISSysepasaronalosFondosPrivados.SehanpresentadovariasofensivasgubernamentalesencontradelISS.ElgobiernoPastranaArango(1998-2002)pusoendiscusiónunproyectodeleyreformadelsistemaquedecíaensuartículosegundo«apartirdelafechanohabráningunaafiliaciónalSeguroSocial»(GonzálezPosso2003,92)42. Noobstantequeelproyectonoprosperó,dichogobierno,atravésdeunasancióndelaSuperintendenciadeSaludaplicóunaprohibicióndeafiliaciónensalud43 querigiódurantetresañosapartirde1998,locualprodujountrasladomasivodeafiliadosalasEPSsprivadasyporefectodearrastrealosFondosPrivadosdePensiones,yaquenormalmentelaafiliaciónsehaceparalosdosservicios.

Enmarzode2003,eldirectordelaentidad,provenientedelprincipalgrupofinancierodelpaísydelFogafín(institutogubernamentaldedicadoalrescatede las institucionesfinancierascuandoentranenquiebra)hizounescándalorespectoalacrisisdelainstituciónylanecesidaddeldespidode2.500funcio-narios.PosteriormentesesupoqueelloerarespuestaalaspresionesdelFMI.El periódico colombiano El Espectador(20abril2003,p.12A)relata:

«cuandoaterrizabaenelpaíslamisióndelFondohacedossemanas(lafechaenqueseanuncióelajustemencionado),elGobiernoapresura-damentetuvoqueaprobarenelConsejodePolíticaEconómicaySocial

42 Ex - ministro de Salud.43 A través de la Superintendencia de Salud.

211

César Giraldo

(Conpes)unapretónenelSeguroSocialqueimplicadespedira2.500empleados».

4.3 Principios de la reforma y sus resultados

LapolíticadeeliminarelISS juntoconlacrisishospitalaria,reflejan laintencióndeacabarconelcomponenteestataldelaseguridadsocial.Sobrelacrisishospitalaria(másdelamitaddeloshospitalespúblicosdelpaísestánenunaprofundacrisisfinanciera)sehablarámásadelante.Acontinuaciónpasaremosadetallarlareformaenlaseguridadsocialyenlaasistenciapública,yaanalizarlos principios invocados para la misma. En el caso de la salud, los reformadores prometieronquealcanzaríanenel2001lacoberturauniversalcombinandoelaseguramiento(régimencontributivo)conlaasistenciapública(régimensub-sidiado),peroestapromesaestálejosderealizarse.Loquehapasadoesqueelsistemahasidoprisionerodelalógicafinanciera,enelsentidoquelosasegura-doresdelasalud,quesonlosintermediariosfinancierosdelsistema,ensuafándeaumentarsugananciaretienenlospagosalsistemaloquesehatraducidoenunaquiebradelsistemahospitalarioyenundeteriorodelacalidadyelaccesoalservicio.Encuantoalaspensiones,conlareformalacoberturahadisminuidoyelcostofiscalhaaumentado,resultadosquesoncontrariosalosprometidos.Finalmenterespectoa laasistenciapública, loqueseconstataesqueestasereduceaunasumatoriadeprogramaspuntualesparapoblacionesproblemas,loquelaconvierteenunsistemafraccionadoydesarticulado.

Antesdedesarrollarlasanterioresideas,esprecisoseñalarquealmomentodehacerlareformade1993,laseguridadsocialenColombiaaparecíacomounsistemafragmentado.Ellofueresultadodelaformacomosurgióelsistema,lacualnoeradiferentealrestodepaísesdeAméricaLatina(Lautier2000,3-5,11-12;1993,98-101).DuranteelsigloXXlossistemasimportantesquesurgieron,fueron en su orden44,elmilitar,eldelapolicía,eldelosjuecesyeldelosdocentes,aprincipiosdesiglo.Posteriormente,amediadosdesiglo,laseguridadsocialseextendióatodoslosfuncionariosdelgobiernonacionalconlacreacióndelaCajaNacionaldePrevisión(Cajanal),ymásadelantealosasalariadosformalesdel sector privado con la creación del ISS45.LacoberturadelISSsefueexten-diendodeformagradual:Apartirde1949elISSincluíalacoberturaensaludparalosafiliadosdirectos(cotizantes),luegoincluyólaatencióndematernidadparalosafiliadososusdependientes.En1965cubriólosaccidentesdetrabajoyenfermedadesprofesionales.En1967incluyólacoberturadepensionespor

44 Se está haciendo referencia a los sistemas que por mínimo incluye los riesgos de invalidez, vejez y muerte.

45 Instituto del Seguro Social, que en ese entonces se llamaba el Instituto Colombiano del Seguro Social (ICSS).

212


invalidez,vejezymuerteyseestablecióquelaafiliaciónalISSeraobligatoria46. Encuantoalamedicinafamiliar,laquecorrespondebásicamentealoshijosyelcónyugedeltrabajador,a1992,unañoantesdelaley100/93,estaseextendíacomomáximo,ynoentodosloscasos,hastaloshijosmenoresde8añosylaesposaenelcasodelamaternidad(VerTabla4.3)(Borrero2003,5).Ademásdeloanterior,deunaparte,existíanalgunasempresasestatalesimportantesqueteníanbeneficiosadicionalescomoresultadodelasconvencionescolectivas,talescomolostrabajadorespetroleros,delastelecomunicacionesylosdocentes.Deotraparte,existíanCajasdelosgobiernoslocales,todolocualhacíaqueelsistemaen1992estabaconstituidopor1.046instituciones,comoseseñalóatrás.

AdemásdelacoberturaensaludypensionesexistíaelsistemadelSubsi-dioFamiliar,elcualfuecreadoen1957paralostrabajadoresdelsectorprivadoyen 1963para losdel sectorpúblico (Ayala,22-27).El subsidio consisteentransferenciasendineroporcadahijoparalostrabajadoresquegananmenosdecuatrosalariosmínimos,trabajadoresquedebenestarafiliadosauna«CajadeCompensaciónFamiliar», ypordichaafiliaciónelpatrónpagaunacuotaequivalenteal4%delsalario.Ademásdelsubsidioelsistemahacetransferenciasparciales en especie47(yanoligadasalarestriccióndelos4salariosmínimos)parasalud,recreación,canastafamiliaryvivienda.

Lagrandispersióndesistemas(condiferentesbeneficios),fuedenunciadacomo resultado de las diversas presiones corporativistas, por parte de los tecnó-cratasdelgobierno.DocumentosdelDNP48,organismogubernamentalencarga-dodefijarlapolíticaeconómica,enfatizabanenestaconcepción.Porejemplo,undocumentoelaboradoporeldirectordedichoorganismoconotrogrupodefuncionarios,señalabaque«Laconformacióndelactualsistemapensionalsediodeunaformagradualyfragmentada,comoresultadodelapresióndelosgruposocupacionalesconmayorpodergremialypolítico»(Echeverryet.al.2001,p.11).Otrofuncionario,Merchán(2002,2,4),fuemásalláalseñalarquelaexclusión

46 El reglamento general de IVM (Invalidez, Vejez y Muerte) del Instituto de Seguros So-ciales fue aprobado por el Acuerdo 224 de 1966 del Consejo Directivo del ISS (Decreto 3041 de 1966). Sólo a partir del 1º de enero de 1967 fecha de entrada en vigencia del citado acuerdo, la pensión de jubilación prevista en el Código Sustantivo del Trabajo a cargo de los empleadores empezó a ser asumida por el Seguro Social.

47 Que dependían de la Caja de Compensación Familiar a la cual estaba adscrito el trabajador y a su capacidad de consumo. Por ejemplo, si su bajo nivel de ingresos no le permitía uti-lizar los centros vacacionales, que era lo más frecuente, no se beneficiaba del subsidio de recreación, lo mismo con el acceso a los supermercados de las Cajas. En el caso de la salud, este se restringía a una atención parcial a los hijos de los trabajadores, a tarifas subsidiadas (no era gratuita), y sin cobertura de enfermedades catastróficas o tratamientos costosos.

48 Departamento Nacional de Planeación. Este organismo, junto con el Ministerio de Ha-cienda y Crédito Público, forma parte de la autoridad fiscal y económica. Es el encargado de elaborar el Plan de Desarrollo, de asignar el Presupuesto Nacional en lo que se refiere a la Inversión Pública, y en fijar las políticas sectoriales del gobierno.

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César Giraldo

alosbeneficiosalaseguridadsocialdequienesnoestabanafiliadosalsistemaeraconsecuenciadelaacciónpolíticadelossindicatosdetrabajadores,yquelaexistenciadesectoresqueobteníanbeneficiossocialesestabadeslegitiman-doalgobierno.Estavisiónestabadesconociendolarealidadnacional,porqueuna de las características del país es la debilidad del movimiento sindical, no sólohistóricamente,sinoquehasidomuygolpeadoporelconflictointernoya

Tabla 4.3

Resumen de la evolución de la legalización de la seguridad social en Colombia 1843 - 1986

Nota: IVM Pensiones por Invalidez, vejez y muerte. EMA Seguro enfermedad general y maternidad. R Accidentes de trabajo y enfermedad profesional - riesgos profesionales. PA Pensiones de Antigüedad. AF Asignaciones familiares. Fuente: C. Mesa - Lago y W. de Geyndt, Colombia: Social Security Review. Banco Mundial, 1987.

Fecha de legalización Riesgos cubiertos Grupo cubierto

1843, 1896, 1903, 1916 M Montepío familiar.

1905, 1926 IM Jueces Corte Suprema, ciertos servicios civiles.

1906, 1913, 1961 IVM, EMA Educación pública.

1916, 1946, 1964 R Asalariados Industria y Comercio.

1925, 1977, 1984 IVM, EMA, R Militares y Policías.

1938 MA Mujeres en Industria y Comercio.

1943, 1945 IVM, PA, EMA Empleados Ministerio de Comunicaciones.1945, 1946, 1968, 1978

IVM, EMA, R Servicio Civil (CAJANAL) y creación fondos locales que han proliferado.

1946, 1949, 1965, 1967 IVM, EMA, R Asalariados Sector privado ISS.

1946 IVM, EMA, R Empleados Superbancaria.

1955, 1971, 1984 IVM, EMA, R Policía (Separados Militares).

1957, 1966 AF Todos los asalariados sector privado.

1961 IVM, EMA Empleados aviación civil.

1962, 1965 IVM, EMA Miembros Congreso y Asambleas.

1963 AF Extensión al Sector Público.

1971 IVM, EMA Procuraduría y Sector Judicial.

1971, 1976 IVM, EMA Independientes, voluntarios ISS.

1975 IVM, EMA CAJANAL Maestros secundaria.

1975, 1980 EMA Medicina Familiar ISS.

1976 IVM, EMA Contraloría.

1977 IVM, EMA Civiles en Fuerzas Armadas.

1985 IVM, EMA Fondo independiente para el Congreso.

214


quesonmuchoslosdirigentessindicaleshansidoasesinados,demaneraquelaafirmacióndelosfuncionariosdelgobiernoademásdefalsaresultainjusta.

4.3.1 Principios de la reforma en salud vs. resultados

Atrásse indicóqueelsistemapúblicodesaludestácompuestopordosregímenes:Contributivo (basadoenel aseguramiento)y subsidiado (basadoenlaasistencia),cuyacoberturaenel2004fuedel62%,comosedetallarámásadelante.Aellohayqueagregarlossistemasprivadosqueestáncompuestosporlallamada«medicinaprepagada»(sepagaunacuotamensualloquedaderechoa la atención en salud49),lossegurosprivadosdesalud,yelpagodirectoporpartedelasfamiliasalasentidadesqueprestanlaatención.Elsistemapúblicoesmuycomplejo,ysupresentaciónesquemáticasehaceenlatabla4.4.

Enelrégimencontributivolaafiliaciónesobligatoriaparaquienestieneningresossuficientesparapagarlacotización,aunqueenlaprácticaellosereducealosasalariadosformales,porquelacargadecotizaciónparalostrabajadoresindependientessevuelvemuyaltayaquenotienenlaposibilidaddedescontarlos2/3quecorresponderíanalpatrón.Sobreellosevolverámásadelante.Asuvezlacoberturadelcontributivoseextiendealnúcleofamiliar(cónyugeehijosdelafiliado)50;antesdelareformalacoberturadedichonúcleoeralimitada.Enelcasodelsubsidiado,parateneraccesoalservicioesprecisoseridentificadocomo«muypobre»atravésdeunaencuestallamadaSISBÉN51 la cual se aplica desde1995.Dichaencuestacombina150variablesenlacualsedaunaaltapon-deraciónalascondicionesdevivienda,ydividelapoblaciónpobreen6niveles,ylos2primerosdeellossonlosquetienenlaposibilidaddeinscribirseenlasmunicipalidades52 para recibir el carnetdeafiliaciónaunaARS(AseguradoradelRégimenSubsidiado)yportantopoderseratendidosmedianteelrégimensubsidiado.Estaafiliaciónaunaaseguradoraesloquepermiteseñalarquese

49 Sujeto a restricciones tales como valores máximos cubiertos, o tiempo máximo de hos-pitalización al año (60 días).

50 La familia próxima al afiliado tiene acceso mediante el pago de una tarifa por atención:»tiquete moderador». La Ley 100/93, en su artículo 163 dice que: «serán be-neficiarios del sistema el (o la) cónyuge o el compañero o la compañera permanente del afiliado cuya unión sea superior a 2 años; los hijos menores de 18 años de cualquiera de los cónyuges, que haga parte del núcleo familiar y que dependan económicamente de éste; los hijos mayores de 18 años con incapacidad permanente o aquéllos que tengan menos de 25 años, sean estudiantes con dedicación exclusiva y dependan económica-mente del afiliado. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, e hijos con derecho, la cobertura familiar podrá extenderse a los padres del afiliado no pensionados que dependan económicamente de éste».

51 Sistema de Identificación de Beneficiarios. 52 Que depende de las disponibilidades presupuestales del municipio. En muchos casos, en

razón de tales disponibilidades, no puede ser inscrita población de los estratos 1 y 2.

215

César Giraldo

Tabla 4.4Esquema institucional del Sistema de Salud

Concepto Contributivo SubsidiadoU

SUAR

IO

Mec

anis

mo

de a

filia

ción

Paga cuotas: 12% del Salario, 1/3 el trabajador y 2/3 el empresario.

Identificado como pobre mediante una encuesta llamada SISBEN.

Aseg

urad

or

EPS: Empresa Promotora de Salud ARS: Administradora del Régimen Subsidiado

Dere

cho

POS1- C: Plan Obligatorio de Salud Contributivo. Tiene derecho a dicho paquete el afiliado, su cónyuge y los hijos menores, incluso aquellos entre los 18 a los 25 años cuando son estudiantes (medicina familiar). La atención está sujeta al pago de una cuota moderadora establecida entre un 11.7% y 121.5% de un salario mínimo diario legal vigente, de acuerdo con un rango salarial establecido2. Los beneficiarios por algunos servicios de salud deben pagar copagos que están entre 11.5% y 23% de las tarifas pactadas por la EPS con la IPS según el rango salarial.

POS-S: Plan Obligatorio de Salud Subsidiado. Sólo tiene derecho cada afiliado, es decir no hay medicina familiar. Copagos:

· casos de indigencia no habrá lugar al cobro de copagos.

· Nivel 1 del Sisbén el copago máximo es del 5% del valor de la cuenta.

· Nivel 2 del Sisbén el copago máximo es del 10% del valor de la cuenta.3

Cobe

rtur

a a

dc04

4 12.546.475 de afiliados equivalente al 27.5% de la población total.

15.553.762 de afiliados equivalente al 34.3% de la población total

MAR

CO IN

STIT

UCI

ON

AL

Aseg

urad

or

EPS: Institución privada o pública de carácter nacional. Existen 20 EPS privadas y 12 públicas5.

ARS: Institución privada o pública contratada por cada municipio. Un municipio debe contratar con varias ARSs para darle al usuario la opción de escoger. Existen 243 ARS entre privadas y públicas6.

IPS

(Inst

.it.

Pres

tado

ra S

erv.

) El asegurador paga a la Institución Promotora de Salud - IPS adscrita, la atención que preste a un afiliado que le es remitido. Las IPSs son Hospitales públicos (actualmente llamado Empresa Social del Estado -ESE-), clínicas privadas, médicos, centros de servicios médicos, laboratorios etc.

216


MAN

EJO

DE

RECU

RSO

S

Ingr

esos

fina

ncie

ros

del S

iste

ma Las EPS recaudan las cuotas de

los afiliados (que se liquidan de acuerdo al salario), y luego los recursos son transferidos a una cuenta nacional llamada FOSYGA7.

Los municipios reciben recursos para pagar la afiliación de las personas que han sido idenficadas como pobres y han sido afiliadas a una ARS. Los recursos provienen del Fondo General del Impuestos (a través de las Transferencias determinadas en el «Sistema General de Participaciones»), del FOSYGA (que toma una parte de lo recaudado del régimen contributivo), y recursos propios que pueda adicionar el municipio. No siempre los recursos disponibles son suficientes para afiliar a todos los identificados como pobres.

Pago

al

aseg

urad

or

Cada asegurador (EPS y ARS) recibe un valor fijo por cada afiliado (UPC: Unidad por Capitación). La UPC del Régimen Contributivo corresponde a un valor anual de $365.673,60 equivalente a $1.015,76 diario; la UPC del Régimen Subsidiado corresponde a un valor anual de $203.886 equivalente a $566.35 diario, para el año 20058. El monto anterior cubre el costo de los servicios que hacen parte del Plan Obligatorio de Salud en cada uno de los regímenes.

Pago

a

la IP

Ss

El asegurador paga la atención, con los siguientes criterios: 1) La atención tiene que estar dentro del POS. 2) Procedimientos autorizados a las tarifas previstas. 3) Los medicamentos autorizados. Los puntos 2 y 3 se caracterizan por ser los más baratos, y por ende de la menor calidad.

Cifra

s

Las transferencias Obligatorias de la Nación para salud corresponden al 8.5% de los impuestos nacionales.9

1 El POS o Plan Obligatorio de Salud es el conjunto de servicios de atención en salud a que tiene

derecho el afiliado y el beneficiario, el cual es específico para cada uno de los regímenes cuya prestación debe ser garantizada por las Entidades Promotoras de Salud y las Aseguradoras del Régimen Subsidiado; aquellos servicios o medicamentos no contemplados en el POS, no se ga-rantizan para el afiliado ni para el beneficiario.

2 Según el acuerdo 260 de 2004 entre 1y 2 SMMLV 11.7%; entre 2y 5 SMMLV 46.1% y superiores a 5 SMMLV 121.5% del SMDLV.

3 Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Acuerdo 260 de 2004 tomado de http://www.saludcolombia.com/actual/htmlnormas/Acuer260.htm

4 Fuente: Ver cuadro 4.10. Este dato incluye 10.961.834 afiliados compensados en el Régimen Contributivo y 1.584.641 afiliados al régimen especial.

5 Public Healt on the net - Salud Colombia Edición 38 Julio -Agosto de 1999.www.saludcolombia.com/actual/salud38/informe.htm Consultada el 7 de Abril de 2005.

6 FEDESALUD (2002:52-53): «Para 1998 estaban autorizadas para administrar el Régimen Subsi-diado 19 EPS, 176 Empresas Solidarias de Salud, 41 Cajas de Compensación Familiar y 7 Convenios Interinstitucionales de Cajas de Compensación...Para el año 2001 se redujo notoriamente el número de ARS con la expedición del Decreto 1804, que incrementó los requisitos para su funcionamiento ante las sucesivas evaluaciones de las ARS».

7 Fondo de Solidaridad y Garantía.8 Valor promedio ponderado anual y diario respectivamente, según Acuerdo número 282 de 2004

del Ministerio de Protección Social y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.9 Cálculo con datos proporcionados en el “Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nación

2006: un presupuesto para consolidar la Confianza : II Etapa”.

217

César Giraldo

tratadeunacombinaciónentrelaasistenciayelaseguramiento.Estemecanis-mopretendesuperarelcarácteraleatorioyrestringidodelaasistenciapública,creandounderechoformaldeaccesoenlamedidaenqueelpobreestáformal-menteasegurado(yellolodemuestraconuncarnet),ysobreesabasepuedereclamarelderechoalaatención.Setrataríadelasíntesisentreaseguramientoyasistencia.Enestepuntosepresentaunadiscusión.DeacuerdoconLeBon-niec(2003,2005)lareformatiendeacrearunsistemadeaseguramientoqueasuvezconduceaeliminarlosprincipiosasistencialistasdelaseguridadsocial.Laafirmaciónhastaesepuntoescierta.Sinembargo,hayquetenerencuentaquelosafiliadosalrégimensubsidiadonoestánenlaobligacióndehacercoti-zaciones(losrecursosprovienendelPresupuestoPúblico)yelaccesoalserviciodependequeselossigaconsiderandopobresmerecedoresdelaasistenciaenlocualmediaunadecisióndiscrecional,razónporlacualaquíhemosclasificadoel sistema como parte de la asistencia53,aunquehabríaqueseñalarquesetratade una forma de asistencia diferente al sistema anterior, con implicaciones so-cialesypolíticasdistintas.Enelsistemaanteriorsetratabadeunsubsidioalaoferta:elgobiernofinanciabaloshospitalesloscualesprestabanatencióngra-tuita(osubsidiada)aquienessolicitaranatención,sinquemediaraunsistemadeaseguramiento;enelsistemaactualsetratadeunsubsidioalademanda,sefinancialaafiliacióndelospobresalasinstitucionesdeaseguramiento,paraqueatravésdeellassepaguealoshospitalespúblicoslaatenciónquereciben,enestecasolosHospitalessedebenfinanciarvendiendoservicios.ComoloseñalaLeBonniec (2005),elmodeloadoptadoconel régimensubsidiadopretendelograrlacoberturauniversalatravésdelaseguramientodesligadodelacondi-ciónsalarial,locualseríauncaminodiferentealseguidoporlospaíseseuropeosenlaconstruccióndelosEstadosdeBienestarep.Demaneraqueelrégimensubsidiadocorresponderíaaunaapuestadelograrlauniversalidadporlavíapolítica,voluntarista.Peroelplanteamientotieneunvacío:hayunapoblaciónquequedarásiempreporfuera,lallamada«poblaciónsándwich».Sonaquellosquenosonsuficientementepobresparaqueseanmerecedoresdelaatenciónatravésdelrégimensubsidiadoynosonasalariadosformalesqueseafiliaríanalrégimencontributivo.Sobreellosevolverámásadelante.

Unelementoqueratificaelpuntodevistaacercadelasistencialismo,esqueelsistemahasidopenetradoporelclientelismo.EnelcapítuloprimerohabíamosseñaladoqueunadelascaracterísticasdelaasistenciaenAméricaLatinaeslafuertepenetracióndelasprácticasclientelistas.Seafirmabaquemecanismosasistenciales son interpretados en términos de favores a través de los cuales se produceunsistemaderecomendacionesysedesarrollauncuerpodeinterme-

53 El régimen subsidiado se financia principalmente con recursos que provienen de la tri-butación general, y recibe también recursos régimen contributivo. Un punto porcentual de las cotizaciones del contributivo es trasladado a una cuenta que se llama FOSYGA y tales recursos se destinan a financiar el subsidiado. Los recursos que provienen de la tributación general lo hacen a través de transferencias que reciben los gobiernos locales.

218


diariosenlasrelacionesconlaadministración(Lautier1993,103).Esreconocidoporlaopiniónelclientelismoenlaseleccióndelosbeneficiariosdelrégimensubsidiadodesalud,aunqueunaencuestarealizadaporelCID54parael2000,citadaporRodríguez(2003b,371),encuentraquelapercepcióndeinterferenciapolíticaenlaseleccióndelosbeneficiariosdesaludparaelrégimensubsidiadocambia. Por ejemplo, los porcentajes de quienes admiten la interferencia política enlaseleccióndelosbeneficiariosesdel52%paralosdirectoresdehospitales,del44.8%para lasoficinas responsablesdelprogramaen losmunicipiosdemayortamaño,el40.7%delosresponsablesenlosmunicipiosmedianos,el27%delasDireccionesSeccionalesdeSalud,el26.5%delasDireccionesLocales.Unfactor que permite presumir manejos arbitrarios clientelistas son las entradas ysalidasarbitrariasdelSISBÉN.LaencuestadelCIDmencionadaseñalaqueengeneralenmásdeun50%delasinstitucionesrelacionadasconelsistemasetieneestapercepción.ResultaevidenteenlascampañaspolíticaslautilizacióndelSISBÉNcomocontraprestaciónalapoyopolítico.RodríguezcitaunconocidocasodelaseleccionesalCongresollevadasacaboenelaño2001,enelcualalospocosdíasdelaseleccionessepresentóunaaglomeracióndepersonasalascualesseleshabíaprometidouncupodelSISBÉNdespuésdelaselecciones,pero las demandas desbordaron varias veces los cupos disponibles.

Volviendo a la presentación del sistema de salud, éste separa la función del aseguramientodelaprestacióndelservicio,yencadaunadetalesfuncionescreaunmercado:Enelaseguramientomediantelacompetenciaentreaseguradorasylibertaddelusuarioparaescogerlaaseguradora.Encuantoalaprovisión,com-petenciaentreproveedores(hospitales,laboratorios,médicos,etc.)ylalibertaddelaaseguradoradeescogerelproveedor.Enelcasodeloshospitalespúblicos,estosdejaronderecibirlosrecursosestatalesparasufinanciamiento,ypasaronafinanciarsevendiendoservicios.Paratalefectofueronconvertidosenempresasdecaráctercomercial,denominadasEmpresasSocialesdelEstado(ESEs)55. La reformadelsistemahospitalariopúblicosejustificóaduciendolanecesidadde(1)buscarsueficienciamediantelacompetencia,y(2)destinarlossubsidiosalademanda(lospobres),ynoalaoferta(loshospitales).

Elmodelocolombianohasidodenominadoporsusgestorescomoeldeunmercadoregulado,enelcualconcurrenagentesprivados(conysinánimodelu-cro)yagentesestatales(Londoño56yFrenk1997).Peroelmercadoestádiseñado

54 Centro de Investigaciones para el Desarrollo, de la Universidad Nacional de Colombia.55 Lo que implica autonomía administrativa y financiera, patrimonio independiente, regirse

por el derecho privado, implantar sistemas de costos y facturación, y actuar bajo relacio-nes contractuales, lo cual incluye las relaciones con el gobierno (González 1997, 493). Los hospitales y centros de atención médica públicos deben actuar bajo la racionalidad privada, de manera que no se justifica la administración gubernamental. De hecho, para efectos prácticos, no importa si la si el hospital o clínica es público o privado.

56 Londoño, Juan Luís era el ministro de Salud y Seguridad Social en Colombia cuando se llevó a cabo la reforma de la seguridad social (ley 100 de 1993), y era el promotor oficial de la misma.

219

César Giraldo

paraquetodoslosintegrantesactúencomoagentes«racionales»(Hernández2003:353).Sinembargodichomercadonosignificaunarelacióndirectaentreelusuarioylaentidadqueprestaelservicio,sinoqueexisteunintermediarioqueeslainstituciónaseguradora:losusuarioseligenlainstituciónaseguradoraylasaseguradoraseligenlasinstitucionesprestadoras(IPS)queatiendenadichosusuarios.ElmodelocolombianoestáreflejadolospostuladosdelConsensodeWashington:SubsidioalaDemandayfocalización,competenciademercado,yprivatización(Martínezet.al.2002,17),sobreloscualeshablamosenelcapítulo3.

Laorganizacióndelsistemasebasaenlaafirmaciónqueelmercadodelasaludesatípico.Antesdehaceralgunasconsideracionesalrespecto,esprecisoseñalarqueabordareltemacomosisetrataradeunmercadoparticular,poneladiscusióndesdeunaópticadiferentealadelosderechossociales.Enelmercadodelasaludexistendosmercancíasquesondemandadasydosproveedoresparaesademanda.Laprimeramercancíaeselriesgoaenfermarseyelproveedoreselasegurador;lasegunda,laatenciónensalud,yelproveedoreselsistemadeatenciónensaludbienseaatravésdeunainstituciónhospitalaria,unmédico,unlaboratorioclínico,etc.Setratademercancíasynodederechossociales.Enelcasodelosderechoselanálisisseríadiferente,sobrelocualsevolverámásadelante.

Elmercadode la saludpresenta, entreotros, los siguientesproblemas:Eleventodeenfermarsetieneunaltogradodealeatoriedad57, el médico o la instituciónnopuedegarantizarlacuración,lainformaciónentreelpacienteyelmédicoesasimétrica,loscostossondifícilesdepronosticar,hayincentivosalsobreconsumoporpartedelproveedordelservicioporqueellosignificamayorfacturaciónyporpartedelaseguradocuandoyahapagadolaprimadelseguro,lademandanodependedelacapacidaddepago(Rodríguez2001).Noesdelcasoaquíprolongarelanálisis,sobrelocualhayliteraturaespecializada.Elase-guradorseríaelagenteclavequepermitiríacorregirlasfallasdedichomercado.Deunaparte, resolveríaelproblemade laasimetríade informaciónentreelprestadordelservicio(porejemploelmédicooelhospital)yelpaciente,porqueelaseguradortieneaccesoamédicosyespecialistasquetienenelmismogradodeconocimiento.Sobrelabasedeesarelaciónmássimétricapuedeescogerelprestadormáseficiente.Delaotra,elusuariotendríalalibertaddeescogerelasegurador.Elpapeldelaseguradorfuedenominadoporelpromotordelare-forma,JuanLuisLondoño,MinistrodeSaluden1993,comoelarticuladordelsistema.Loqueveremosmásadelanteesqueestemecanismohizoquelalógicafinancieraseimpusieraparanegarelderechoalasalud.

Ademásdepresentarlareformadelasaludcomounarespuestaadecuadafrenteaunmercadoqueesatípico,lapresentacióninstitucionalquesehizodela

57 En unos casos más que otros. Por ejemplo, un accidente puede ser altamente aleatorio o una enfermedad sobre la cual no existían antecedentes; en otro caso se puede presentar la situación de enfermedades que tienen más previsibilidad por los antecedentes de las personas.

220


reforma una vez aprobada58señalóquelograríalacoberturauniversalensalud,acusandoalsistemaanteriordenegarelaccesoa«10o12millonesdecolombia-nos»(quesupuestamenteeralapoblaciónmáspobreycorrespondíaal30%deloscolombianosdeentonces),ydehaberprivilegiadoa«unospocostrabajadoresdelasempresasmásgrandesydelasburocraciaspúblicas».Yseafirmabaenlapresentaciónquelosmáspobres,tendríanaccesoaunsistemasubsidiado,yel70%restantetendríandistintasopciones.Talesopcionesseríanlaafiliación(cotizando)alaseguramientopúblicooprivadoenentidadesqueempezaríanacompetirenelmercado.Seafirmabaquelacompetenciaylalibreeleccióndelaspersonas(laracionalidaddelmercado)seríaelvehículodeéxitodelareforma,locualdaríafinaunsistemacompuestoporhospitalesviejosydesvencijados.Sibienlasreformasseaplicaronapartirde1994introduciendolacompetenciapúblicayprivada,hoy(2005)estálejoslametadecoberturauniversalanunciadaparael2001.

4.3.1.1 Cobertura en salud

Lacoberturaensalud,deacuerdoalosparámetrosdelareforma,sedefinepor lacantidaddepoblaciónafiliadaaunsistemapúblico (quepuede incluiraseguramientoyatenciónprivadas)59desalud.Dichacoberturacorrespondeal62%delapoblacióntotalenel2004,discriminadadelasiguientemanera60:(1)Afiliadosalrégimencontributivoquecubreel23.7%delapoblacióneconómica-menteactiva,oel24.2%delapoblacióntotalsiseadicionanlosbeneficiariosdelos cotizantes al sistema61. Se trata de cotizantes activos62aEPSs(aseguradorasdelrégimencontributivo),yel97.5%63de los mismos son trabajadores formales, quienespaganatravésdeunimpuestosobrelanómina(12%,2/3lopagaelpatrón,1/3eltrabajador).(2)Lospertenecientesaregímenesespeciales,talescomomili-tares,policía,algunasempresaspúblicas,docentes,ramajudicial,entreotros.Losafiliadosaestesistemacorrespondenal3.5%delapoblacióntotal.(3)Finalmente,setienenlosafiliadosalrégimensubsidiadodesalud,quecorrespondenal34.3%delapoblacióntotal.(Vercuadro4.1).Estosignificaqueel38%delapoblación58 Presentación Institucional del Ministro de Salud de la ley 100 de 1993 cuando fue pro-

mulgada (Ministerio de Salud 1993, 7-8).59 Además de los sistemas de administración estatal se incluyen los regímenes obligatorios

y subsidiados administrados por privados, que están regulados por la ley 100 de 1993. Es decir, se excluye la medicina privada que está por fuera del sistema obligatorio: seguros privados, medicina prepagada y pago directo por los usuarios.

60 Las cifras sobre cobertura son inconsistentes. 61 El cálculo de la cobertura del régimen contributivo de salud sobre la Población Económi-

camente Activa se hace sobre a cotizantes compensados (que están al día en la cotización), para el cálculo sobre la población total se adiciona los beneficiarios de dichos cotizantes (esposa (o), hijos, etc.).

62 Que están al día en las cotizaciones, los que están en mora no tienen derecho a la atención.63 Martínez et.al. 2002, p, 48., cuadro 11.

221

César Giraldo

estáporfueradelsistemapúblicodesalud,yallípodemosidentificartrestiposdepoblaciones:(1)Lapoblaciónqueesclasificadacomopobreperoquenoestáafiliadaalsistemasubsidiado,estossonlosllamados«vinculados»,quienespue-denobtenerunaatenciónhospitalariadeurgencia64.(2)Quienespuedenpagarlaatenciónprivada(nosonpobres)ynoestáncobijadosporelrégimencontribu-tivo65.Y(3)losno pobresperoquenotienencondicioneseconómicasparapagarmedicinaprivada;estaeslallamada«poblaciónsándwich»porquenoexisteunsistemadesaludquelacubra.Sinembargolainformacióndisponiblenopermitehacerunadesagregacióndeestosgrupospoblacionales.

64 En este caso se trata de una cobertura muy precaria porque consiste en una atención de urgencia para casos extremos y no la atención en los servicios de salud normales (con-troles, acceso a un médico, etc.)

65 La mayor afiliación en los seguros privados se da a través de medicina prepagada. Se trata de un asegurador privado que presta atención en salud por el pago de una cuota mensual, este sistema está por fuera del sistema de aseguramiento, EPSs. El pago es un valor determinado por el asegurador de acuerdo al Plan que adquiere el usuario, que no está relacionado con el ingreso de la persona afiliada. Sin embargo normalmente se exi-ge que para pertenecer a una prepagada se debe afiliar previamente a la EPSs (régimen contributivo) adscrita a dicha prepagada.

Cuadro 4.1

Cobertura en Salud 2004Régimen Número de personas1. Régimen Contributivo (Compensados) 10.961.834 1

2. Régimen Especial 1.584.641 2

3. Régimen Subsidiado 15.553.762 3

4. Total afiliados (1+2+3) 28.100.2375. Población Total 45.325.261 4

Cobertura (4/5) 62.0%

Fuente y notas explicativas:1 Afiliados del régimen contributivo que están al día en las cuotas (compensados) reportados por

Fosyga (www.fosyga.gov.co) a diciembre del 2004. Los afiliados totales (al día y en mora) son 13.219.329 (DNP, Documento Conpes 3337, 28 de febrero del 2005 www.dnp.gov.co), lo que significa una mora del 17%. Quienes están en mora no tienen acceso al servicio. Los afiliados que están al día se discriminan entre cotizantes 4.850.123, y beneficiarios de dichos cotizantes 6.055.572 (esposo(a) e hijos principalmente).

2 Cifra a 2003 suministrada por Acosta et.al. (2004, cuadro 1.3), que fue tomada de la Encuesta de Calidad de Vida. Aquí se está suponiendo que la cifra se mantiene en el 2004. Este tipo de afilia-ción se encuentra en el sector público, tales como militares, policías, docentes, algunas empresas estatales. Este régimen no cambió entre el 2003 y el 2004 y por eso se mantiene la cifra.

3 DNP, Conpes, op.cit. 4 Departamento Nacional de Estadística www.dane.gov.co.

222


Vamosacomenzarseñalandoqueelaumentodelacoberturaensalud,reivindicadopor lospromotoresde lareforma,noresultaclaro;antesporelcontrarioexistenindiciosquesehareducidoapesarqueelgastoensaludhaaumentado,locualevidenciaríaunfracasodelasreformas.Elgastoensaludhapasadodel6.2%delPIBen1993(cuandonooperabalareforma)al8.5%enel2001-200266(unadécadadespuésdelasreformas)(gráfica4.2).Laafirmaciónquelacoberturahaaumentadosebasaenlascifrasdeafiliaciónalsistema.ElBancoMundial,cuandohacíaunbalancedelasreformasylasrecomendacionesparaelgobiernoquecomenzabaenel2002(Escobar,PanopoulouyLuff2003)67

66 Aumenta al 10.1% entre 1993 y 1997, posteriormente se reduce en 1998 y 2000, y se estabilizarse en 8,5% en 2001 y 2002.

67 El 27 de julio del 2002 (15 días antes de la posesión del gobierno Uribe Vélez) se llevó a cabo con el equipo de gobierno entrante y el Staff del Banco Mundial para Colombia, en el cual se plasmaron las recomendaciones de política de dicho organismo para el país. Los documentos del taller están en Escobar, Panopoulou y Luff (2003).

Gasto en salud como porcentaje del PIB principales componentes12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

% Gasto Privado Total /

PIB

% Gasto S.S en salud

Contributivo / PIB

% Gasto Público Total/PIB

Gráfica 4.2

Fuente: Proyecto Cuentas de Salud. PARS. DNP/MPS. Tomado de Revista SALUD COLOMBIA LXXV Edición (75) Abril-Junio 2004. Inversiones Marcha, Bogotá. Edición Electrónica http://www.saludcolombia.com/actual/salud75/informe.htm .

223

César Giraldo

afirmabaque«Sindudaelmayoréxitodelareformahasidoelincrementodelaafiliación,conunaumentodelacoberturadeseguromédicodeun24aun55%delapoblaciónentre1993y1997»(p.576)ysiguiendoelmismocriteriolacoberturaseríadel62%enel2004,comovimosatrás.

Sinembargo,esaafirmación,tieneunvacíograve:Enelsistemaanteriornohabíaqueestarafiliadoaunaaseguradoraparaestarcubiertoensalud.Lapobla-ciónquenoestabaafiliadaaunsegurodesaludteníaaccesogratuitoatravésdelaredpúblicadehospitales.Enestecasolacoberturadelsistemaanteriorseríadel100%enteoría,loquenoquieredecirqueeseeraelporcentajedeaccesoalsistema.Laúnicaformadecompararlascoberturasdelsistemaanterioryel actual es través del acceso al servicio de la salud. A este respecto de acuerdo con Contranal68(2003,64-65,85)en1992,unañoantesdelareforma,el75%69 delaspersonasteníanacceso,mientrasqueenel2003,10añosdespuésdelareforma,elaccesoseredujoal68%.DeacuerdoconelPNUD70 se presenta una disminución en la probabilidad de ser atendido por el sistema una vez la persona estáenferma.Comparando1993yel2000,laatenciónporpartedeunprofesionalalaspersonasqueseenfermabanpasóde67.1%a51.1%,ylaatenciónporunainstituciónde10.6%a6.1%.Elacceso,queaumentóaliniciodelareforma,sehavenidoreduciendoenlosúltimosaños.Unindicioeslareduccióndelporcentajedepersonasquerecibieronconsultamédicaentre1997yel2003,elcualpasódel23.8%al9.5(cuadro4.2).Elporcentajedelaspersonasquesesintieronenfer-

68 Con información proveniente de la Encuesta de Calidad de Vida.69 18% por aseguramiento, 17% medicina privada, 40% oferta pública -asistencia-, y 25%

sin acceso. El dato proviene de la Encuesta de Hogares de 1992 (Rodríguez 2003, 370).70 Cálculos PNUD a partir de encuestas Casen de 1993, Encuesta de Calidad de Vida de

1997 y Encuesta Nacional de Hogares, etapa 107 de 2000, del DAN. PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) (2003). Informe sobre desarrollo humano. Ediciones Mundi-Prensa, Madrid. Cuadro 7.

Cuadro 4.2

Evolución de las consultas y las hospitalizaciones 1993, 1997, 2003 según Encuestas de Calidad de Vida

Quintil 1993 1997 2003

Consultas Hospitalizaciones Consultas Hospitalizaciones Consultas Hospitalizaciones

1 5,1% 2,6% 16,1% 5,5% 8,0% 6,3%

2 6,5% 3,2% 19,4% 5,8% 8,0% 6,2%

3 8,2% 3,0% 26,5% 6,9% 9,5% 6,6%

4 8,8% 3,0% 28,2% 6,0% 10,8% 6,5%

5 9,0% 2,7% 26,1% 6,4% 9,6% 7,3%

6 7,5% 2,9% 23,8% 6,2% 9,5% 6.6%

Fuente: Tomado de Acosta et.al. (2004), cuadro 1.11

224


masyfueronatendidasporunainstituciónprofesionaldisminuyóenelmismoperíodode77.2%a67.9%,mientrasqueporotroladolaautomedicación,losremedioscaserosylaconsultaalfarmaceutaaumentaron71.Noexistenanálisisacercadeladisminucióndelacceso,perounahipótesisquesepuedeformular,yqueesconsistenteconelanálisisqueseharámásadelante,correspondealastrabasqueponenlosaseguradoresdelsistema,porquecadaatenciónautorizadasignificauncostoenqueincurren.Sehanintroducidomecanismosquelimitanelaccesotalescomolascuotasmoderadoras,ylasaseguradorassededicanaintroducirtrabasparaelgirodelosrecursosalasinstitucionesqueatiendenalos pacientes.

Volviendosobrela«poblaciónsándwich»,lacualestáporfueradelsistemadesalud(Martínezet.al,21,47),porqueésteafiliaalosasalariadosformalesyaquienessonidentificadoscomomuypobres72, permite establecer un interro-gante:¿Quépasaconquienesnosonidentificadoscomomuypobres,nosonasalariadosformales,ynotienenlaposibilidaddepagarunseguroprivado?.Sepuedencitarvarioscasos:trabajadoresquenotienenunempleoestableynotienenlaposibilidaddehacercotizacionesregulares,desempleadosquenoresidenenviviendasdepobres(porejemplovivenconfamiliares,olograroncomprar una casa cuando tenían trabajo73), trabajadoresporcuentapropia(incluídosagricultoresypequeñoscomerciantes)ycontratistasquelestocaríaasumir el componente patronal de la cotización lo que se traduciría en una car-gaexcesiva,estudiantesmayoresporquequedanporfueradellímitedeedadparatenerelderecho,mujeressolterasdedicadasalhogar,etc.Enelcasodelostrabajadoresindependientesestossepuedenafiliarsealaseguridadsocial,perocubriendolatotalidaddelascotizaciones(patronalesylaborales),locualhacequeenlaprácticanoseafilien.Paraelaño2000elporcentajedeindepen-dientesafiliadosalrégimencontributivoeradel2.5%74cuandomásdel45%delapoblaciónocupadapuedeconsiderarsecomoindependiente(cuadro4.3)75.

La responsabilidad de la no cobertura de esta población es considerada comoelnocumplimientodesusobligacionesbienseapornocumplirlaleyalnocotizaroporevasión,ydesdeestaperspectiva,laherramientaprincipalpara resolver el problema es acudir a instrumentosde carácter represivo:Perseguiralosevasores.Lasfallasenlacoberturanosonpresentadascomo71 Datos tomados del DANE, Encuesta de Calidad de Vida, 1997 y 2003.72 Para ser considerado como muy pobre debe ser clasificado en los niveles 1 y 2 del SISBÉN

(el cual va hasta el nivel 6). Los del nivel 3 pueden ser afiliados si el municipio dispone de recursos adicionales, pero les toca pagar parcialmente el costo del servicio. En varios municipios no se cubre toda la población de los niveles 1 y 2 porque los recursos del municipio no son suficientes.

73 La variable vivienda y los aspectos relacionados (servicios públicos, hacinamiento, entorno) pesa casi el 80% en el sistema de identificación de pobres (SISBÉN).

74 Martínez et.al. 2002, pág. 48., cuadro 11.75 Año 2002, tomando trabajadores independientes más empleadores

225

César Giraldo

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226


unadeficienciadel sistema,queera laacusaciónquese lehacíaal sistemaantesdelasreformas.Sinembargoelprincipalproblemaqueatentacontraelaumento de la cobertura es el proceso de desalaramiento que vive la sociedad colombiana(lomismosucedeenelcasodelaspensionescomoseverámásadelante).Entre1980yel2002elporcentajedeasalariados,sobrelapobla-cióneconómicamenteactiva,pasódel67%al54%(cuadro4.3),ademásdelosasalariadospertenecientesalsector formalsóloel46%de losobrerosyempleadosdelsectorprivadoteníanafiliaciónalsistemadepensiones(López2005)76.Peronosólodisminuyeelasalaramiento,sinoquelarelaciónsalarialsedeteriora.Enel2003,lamitaddelosasalariados(el50.7%)noteníancontratode trabajo escrito, de acuerdo a la encuesta de Calidad de Vida77. Estas cifras estánindicandoqueunaproporciónimportantedelostrabajadoresnotieneuna relación formal. En la medida en que cada vez sea una proporción menor la población asalariada formal respecto a la población económicamente activa, esmenorlapoblaciónquecotizaríaalrégimendesalud(régimencontribu-tivo)ymayorlapoblaciónquedebesercubiertaporelsistemadeasistenciapública(régimensubsidiado),loquegeneraunatensiónfinancieraalsector,porquecadavezsonmenoslosqueponenrecursosymáslosquedemandaasistencia.Entre1997yel2003,losafiliadosalcontributivoaumentaronen1.6millonesdeafiliadosparallegarauntotalde13.8millones78, mientras que losdelsubsidiadolohicieronen4.8millonesparallegara11.9millones79. Esto significaquelaproporciónentrelosquerecibenasistenciaylosafiliadosalcontributivoestácambiandorápidamente:pasóde66.8%en1998a86%enel2003(cuadro4.4)80.Deseguirlatendenciaserámayorlacantidaddequienesdemandanasistenciarespectoaquienescontribuyenalsistema.Dehecho,sisedepuranlascifrasdel2004teniendosóloencuentalosafiliadosactivos(y

76 El 84% en el caso de los empleados del gobierno en el 200377 Cálculos realizados por el CID (Universidad Nacional de Colombia).78 De los 13.8 millones en el 2003 5.8 eran cotizantes y 8.0 beneficiarios (familiares de los

cotizantes razón por la cual tienen de acceso al régimen contributivo).79 En el 2003 se presenta un repunte en las afiliaciones, pero ello es resultado de los con-

troles para la afiliación de los trabajadores independientes que se introdujo en las leyes 789 y 797 de finales del 2002, lo que hace que el comportamiento de este año no refleje la tendencia. De todas formas tomando el período 1997-2003 las afiliaciones en el contri-butivo aumentan 1.6 millones y en el subsidiado 4.8 millones. Tomado de Ministerio de Protección Social, Informe Anual del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud a Las Comisiones Séptimas de Senado de la República y Cámara de Representantes 2003 - 2004. Bogotá D.C., Julio de 2004.

80 En el año 2002 fue de 88.2%, y la ligera disminución del 2003 es resultado de los con-troles que se introdujeron en las leyes 797 y 789 del 2002 (flexibilización laboral) para el pago de contribuciones a los trabajadores independientes.

227

César Giraldo

advirtiendodelasinconsistenciasdelascifrasseñaladasatrás),seencuentraquelarelaciónsubsidiados/contributivosllegaal151%81.

En Colombia, como en el resto de países, nos encontramos con una dismi-nución del asalariamiento de manera que por esta vía no se puede construir la co-berturauniversalparalasaludylaseguridadsocialengeneral.Elaseguramientocomo instrumento para alcanzar una cobertura universal se dio bajo la condición queelasalaramientoseextendieracomoformaderelaciónsocialdominante,queeslabasedelaconstruccióndeunsistemadecotización,ydichoprocesoarrastróaotrascategoríassocialestalescomoartesanos,comerciantes,campe-sinos, profesionales independientes, que fue el caso de los países desarrollados porlomenoshastalaprimeramitaddeladécadadel70(Castel1998,144-145).

Elhechoqueexistaunapoblaciónexcluidadelsistemadelasaludylapre-senciadedificultadesparaelacceso,estánreflejandouncambioenlaconcepcióndelderechoa lasalud.Existendoscondicionesquegeneranesederecho.Laprimera,serasalariado,locualimplicacotizaraunrégimendeaseguramiento(llamadorégimencontributivo).Estoesloquesepodríallamarelcomponentebismarckianodelsistema.Lasegunda,serlosuficientementepobreparaclasificaralrégimensubsidiado.Esteseríaelcomponenteasistencialista.Losdefensoresdelsistemaarguyenquealafiliaralpobreydarleelcarnet correspondiente se leestáreconociendoelderechoalasaludporqueconelcarnetpuedeexigirqueloatiendan,ylaatencióndejadetenerelcarácterdeunfavor.Sinembargoelportador del carnetdeafiliadoalsistemasólopuedeexigirelderechodeaten-

81 Los llamados afiliados compensados al régimen contributivo que reporta Fosyga (http://www.fosyga.gov.co/compensacion/estadisticas_afiliados/estadisticas_afiliados.shtm) es de 10.2 millones para el 2004, frente a la cifra de afiliados al régimen subsidiado de 15.4 millones (DNP 2005, 25). Este es un dato puntual tomado de fuentes primarias, pero no existe la posibilidad de replicarlo hacia atrás.

Cuadro 4.4

Salud: Afiliados a los regímenes subsidiado y contributivo (miles)

Año Subsidiado Contributivo Sub/Cont % 1998: 8.527.1 12.399.6 66.8 1999: 9.325.8 12.885.8 72.4 2000: 9.510.6 12.590.4 75.5 2001: 11.069.2 13.875.5 79.8 2002: 11.444.0 12.975.9 88.2 2003: 11.867.9 13.805.2 86.0 2004: 12.954.9

Fuente: La serie correspondiente al periodo 1998-2000 fueron tomadas de FEDESALUD(2002) Págs. 44 y 69. Los datos posteriores del contributivo (compensados, con cotizaciones al día) provienen Fedesalud (www.fedesalud.org.co), los del subsidiado del DANE, Encuesta de Calidad de Vida.

228


ciónenlasentidadesadscritasalaentidaddeaseguramiento.Porejemplo,siporalgunarazónlanecesidaddeatencióndesaludsepresentaenunmunicipiodistintoalderesidencia,lasentidadesaseguradorasyprestadorasdelserviciosondiferentesyportantonoestanclaralaobligacióndeatenderlo82.Dema-neraqueelderechonoesuniversalentodoelterritorionacional,alocualdebesumarsequeexisteuna«poblaciónsándwich»quequedaporfueradelsistema.

Ademásdeloanterior,elderechoalasaludtomalaconnotacióndeunderechodenaturalezacomercial:lalibertaddelusuarioparaelegirlainstitu-ciónaseguradoraalacualafiliarse,ylaafiliaciónledaelderechoaunpaqueterestringidodeserviciosclaramentedefinidosenuncontratollamadoPOS(PlanObligatoriodeSalud).Encuantoaloprimero,eldiseñodelasaludsebasaenelprincipiodelacompetencia.Laley100de1993ensuartículo153señalaquedebehaberelprincipiodelibreescogenciaporpartedelosusuariosdelasaluddeentidadaseguradoraylaentidaddeatención.Tantolasaseguradorascomolasinstitucionesdesalud(hospitales,centrosdesalud,médicos,etc.)debencompetirentresí.Elderechodeeleccióndelusuario(queyanoeselderechodelciudadano)eseldeelegircuálaseguradoraycuálclínicaloatiende(adscritaalaaseguradora),eselmismoderechoquetieneunconsumidoracomprarXoYmarcadejabón.ComoindicaGonzález(2003)

«LaLey100(quereformóelsistema)buscaquelaspersonasexpresensus preferencias. Por ello se ofrece un abanico de elecciones. En teoría, se puedeescogerentrevariasempresasprestadorasdeservicios(EPS)y,alinteriordeéstas,entrevariosmédicos.Asuvez,laEPSpuedeescogerelhospital,olainstituciónprestadoradeservicios(IPS),queconsideremásapropiada.Enlaprácticaellonohafuncionadoasí.Laconcentraciónhaaumentadoyelnúmerodeintermediarioshadisminuido.LaintegraciónverticalsehaintensificadoylasEPStienensuspropiasIPS.Yelflujodefondosnosehaceteniendoencuentaelbienestardelusuario,sinolarentabilidadfinanciera.LasEPStratandedemorarelmayortiempoposibleelgiroalasIPSconelfindeaumentarlosrendimientosdesusactivosfinancieros»(pp.11-12).

4.3.1.2 Prima la lógica financiera

Atrásseñalamosqueelgastosaludpasódel6.2al8.5%delPIB,entre1993(cuandonooperabalareforma)yel2002(unadécadadespuésdelareforma).Estosignificaunaumentodel2.3%delPIB.Sibienlosgastosensaludsoncre-cientes por naturaleza, en razón de un aumento en la complejidad del sistema,

82 Se supone que es obligatorio atenderlo en condición de urgencia y extrema gravedad, sin embargo, está el problema de calificar cuándo se presenta esa situación, además que la institución que atiende el paciente no tiene una vía precisa para recuperar los recursos, y por eso es reacia a prestar la atención.

229

César Giraldo

Comportamiento del déficit operativo anual de los hospitales públicos ($ mll 2001)

150.000100.000

50.0000

-50.000-100.000-150.000-200.000-250.000-300.000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Años

Primer Nivel Segundo Nivel Tercer Nivel

Gráfica 4.3

ellonopareceserunaexplicaciónsuficienteparaunaumentodetalmagnitudenunadécada,habidacuentaqueseobservaundeterioroenelaccesoyenlacalidaddelservicio.Losrecursosdestinadosalsistemadeatenciónenel2003permitiríanungastoporcadacolombianosuperioren1.5%aloqueelsistemadestinaporcadaafiliadoalosregímenescontributivoysubsidiado(Acosta2004et.al,20).Estoquieredecirquesiseeliminaraelsistemadeaseguramientoysepagaradirectamenteporlaatencióndecadaciudadanoselograríacoberturauniversalysobraríanrecursos.Aunqueesteesunanálisismuysimplista,porquehayquediferenciarlosrecursosdelasaludcurativarespectoalasaludpública,sipermiteafirmarqueelproblemadelacobertura,delacrisisfinancieraporlaqueatraviesalaredhospitalaria,ydeldeteriorodelosindicadoresdesaludpública,no puede ser atribuido a la falta de recursos. Este planteamiento es aceptado porloscríticosydefensoresdelsistema,incluidoelgobierno.

Elflujoderecursosfinancierosdelsistemaenfrentadosproblemascentra-les:(1)Lareduccióndelosafiliadosquecotizanyaumentodelosquedemandanasistencia,locualgeneraundesbalancefinancierodelsistema;y(2)Losrecursosnolleganconfluidezalaatencióndelosusuarios,sinoquequedanatrapadosenlaintermediaciónfinanciera.Respectoalprimerpunto,seobservauncrecimientomuylentodelosnuevosafiliadosqueaportanrecursosporcotizaciones,frenteaunaumentomuydinámicodequienesrecibenasistencia,quedemandanserviciospero no aportan recursos, lo que lleva a que la proporción de quienes demandan asistenciaessuperioraquienescotizanenelsistemacomoseindicóatrás.

Encuantoalsegundotema,laafirmaciónquelosrecursossequedanatrapa-dosenlaintermediaciónfinanciera,lacrisisfinancieradelsectorevidenciaquelosrecursosnoestánllegandoaldestinofinal.Ladramáticacrisishospitalariaesun

230


reflejodeestaafirmación.Acomienzosdemarzodel2005,sehabíancerrado10hospitalespúblicos,y79estabancercadehacerlo,deacuerdoconlainformacióndelMinisteriodeProtecciónSocial83.Sisetieneencuentaquesetratadelos89hospitalesmásgrandesydemayorcomplejidaddelos150desegundoytercernivelqueexistenenelpaís,quieredecirquetodoelsistemaensuconjuntoestápresentandounacrisisprofundaquedenocambiarlatendenciallevaráalcolapsoalsistemapúblicohospitalario.Comoresultadodeesteprocesoestádisminuyendolaproporcióndeinstitucionesespecializadasrespectoalasdeatenciónbásica.Estoestáteniendounimpactoimportantesobreelserviciodesalud,habidacuentaqueloshospitalespúblicosatienden2/3deltotaldehospitalizacionesdelpaís,deacuerdoconlaencuestadehogaresdel2000(BID2003,7).

La crisis es consecuencia de la reforma, aunque este punto de vista no es compartidoporelgobierno.Enlagráfica4.3,sepuedeapreciarcómoapartirdelareformade1993loshospitalespúblicospasandeunequilibriooperativoconsolidado84aundéficitoperativopermanente.Conlareformaloshospitalespúblicosdejaronderecibirlosrecursosdestinadosafinanciarsufuncionamien-to(subsidioalaoferta)ydebieronpasaragenerarlosrecursosporlaventadeservicios:Fueronconvertidosenempresas,másconcretamentecadahospitalseconvirtióenunaEmpresaSocialdelEstado(ESE).Hayquerecordar,comoseindicóatrás,quelosrecursosfluyenatravésdelasaseguradoras(EPSsyARSs)lascualeslespaganaloshospitalesporlaatencióndesusafiliados.Silosrecur-sosfluyerandemaneracontinuacomolohacíanantesdelareforma,lacrisisnoseríaconsecuenciadelamismayhabríaquebuscarotrascausas.Perolosrecursosdejarondefluirdeesaforma:Elgobiernoretieneelpagoporlaatenciónde lapoblaciónllamada«vinculada»acumulandoenel2004unadeudaconloshospitalesdeUS$500millonesaproximadamente($1.2billones,0.5%delPIB)(Villar2004).ElgobiernonogiralosrecursosporquelostieneatrapadosenunacuentadefiduciallamadaFosyga85porunmontoequivalenteal30%aproximadamente,delgastopúblicoensaludenel200486ylamayorproporcióndetalesrecursossedestinaafinanciareldéficitfiscaldelaNaciónatravésdeinvertirlosenTítulosdelTesoroNacional(TES)87, dejando de estar disponibles 83 Para ver la lista consultar el periódico de Bogotá El Espectador, edición del 2 de marzo

del 2005.84 Al ser consolidado, pueden existir hospitales en dificultades financieras al igual que otros

con superávit.85 Fondo de Solidaridad y Garantía86 El gasto público se estima en $9.8 billones en el 2004, sobre la base que el gasto público origi-

nado en el Gobierno Central Nacional es el 69.5% del total. La última estadística consolidada disponible es del año 2002, ver http://www.saludcolombia.com/actual/salud75/estad75.htm.

87 A noviembre del 2004 los recursos atrapados en el Fosyga eran $2.9 billones, equivalente al 1.2% del PIB. El 69% de tales recursos estaban invertidos en Títulos de Deuda Pública de la Nación (TES), y correspondía al 4.9% de los TES en circulación. Datos tomados del Fosyga el 23 de mayo del 2005 www.fosyga.gov.co/financiero/financiero.shtm.

231

César Giraldo

parafinanciaraloshospitalesydemásprestadoresdelserviciodelasalud.AsílopresentabaelexpresidentedelaRepúblicaSamperPizano(1994-1998):

«¿Sabíaquehoy(año2004)haymásdeunbillón(US$450millones)depesosparasaludcongeladosenunafiduciariaconloscualessepodríaextenderelSISBÉNatresmillonesdecolombianospobresdurantetresaños?ElMinisteriodeHaciendanodejatocaresedineroporqueformapartedelacajaparaelfinanciamientodeldéficit.Aesoenmiépocalollamaban peculado técnico»88.

Encuantoalaretenciónderecursosquehacenlasaseguradoras(EPSsyARSs),éstassededicanaglosarlascuentasporcualquierminuciaadministrativaocontable,yadesconocerunporcentajesignificativodelasfacturasalegandoquecorrespondenatratamientosomedicamentosporfueradelPlanObligatoriodeSalud(POS).SegúnelestudiorealizadoporCastaño(2004)el26%delascuentasfueronglosadasenel2002principalmenteporrazonesadministrativas(soportedelacuenta)loquehallevadoquemuchasdelasatencionesmédicasde loshospitalesnopuedanser recuperadasfinancieramente.Mientrasestoproduceundeteriorofinancieroenlosbalancesdeloshospitales,losbalancesdelosaseguradoresmejoran.DosdelasEPSsmásgrandesestabanentrelas25empresasmásrentablesdelpaísconproporciónasupatrimonioenel200489,yenelcasodelasaseguradorasdelrégimensubsidiado(ARSs)seevidencióqueseconvirtieronenunafuentederecursosparalaclasepolítica,yparalosgruposarmados(paramilitares)90,loquellevóalgobiernoapresentarunproyectodeleyparaquitarlealosmunicipiostalesrecursos91.

Elgobiernoreconocequelosrecursosnoestánfluyendoalsistema,perosostienequelaresponsabilidadnoesdelaNaciónsinodelosgobiernoslocales92, enrazónqueladescentralizaciónpolíticatrasladólaresponsabilidaddelfinan-ciamientoalosgobiernoslocales,paralocualelgobiernovienetransfiriendounapartedelosrecursosnacionales,alocualsedebesumar,señalaelgobierno,laexistenciadepasivoslaboralesenloshospitalespúblicos.Ladescentralizaciónylospasivoslaboralessonargumentosciertos.Sinembargo,encuantoalopri-88 Entrevista en las «Lecturas Dominicales» del periódico bogotano El Tiempo, 15 de febrero

del 2004.89 Revista (semanal) Semana, edición 1199, 22 de abril del 2005, Bogotá.90 Ver la revista Semana (el semanario colombiano de más difusión) del 6 de septiembre del

2004, que señala casos en los cuales los grupos paramilitares se financian con recursos del régimen subsidiado de salud. No es de extrañar que esta práctica también se extienda a los grupos guerrilleros.

91 Proyecto de ley nº 52 del 2004.92 Columna editorial titulada «Todos ponen», escrita por el Ministro de Protección Social

(Diego Palacio Betancourt) publicada en el semanario bogotano El Espectador (edición 22 al 28 de agosto del 2004, pág. 18A) como respuesta a los reclamos del sector de la salud.

232


merolosrecursosquesegiranalosgobiernoslocalessonparapagaralasARSslaafiliaciónalrégimensubsidiadoynoparapagarlealoshospitales,ysonlasARSslasqueretienenelpagoaloshospitales,tambiénelgobiernoretienelospagoscuandodebereconocerlealoshospitaleslaatencióndelosllamados«vin-culados».Encuantoalosegundo,lospasivoslaborales,enefectoloshospitalespúblicostienenaltospasivoslaborales,peroelloesresultadodedoshechos:1)Lospasivoslaboralesestánacargodeloshospitalesynodelrégimengeneraldepensiones,demaneraqueloshospitalespúblicosrecibenunacargafinancieraque no tienen las clínicas privadas, para las cuales los pasivos de sus trabaja-doresestánacargodelosFondosdePensionesyelISS;2)taleshospitalessoninstitucionesquellevanmuchosaños(envarioscasosmásdeunsiglo,queesnotableenunpaíslatinoamericano),yportantotienenpasivoshistóricos,comoporejemplounaproporcióndepensionadosasucargo93 que incluso puede ser másnumerosaquelosfuncionariosactivos.

AtrásseseñalóquelosaseguradoressólocubrenloqueestáenelPOS.ElPOSconsisteenungrupodetratamientosbásicosyunlistadodemedicamentosesencialesdecaráctergenéricoaloscualestienederechoelafiliado.Lagarantíadelaseguradorserefiereadichopaqueteytodoloqueestéporfueradeellonoentra.Elciudadanonotieneopcióndedecidircontraquéasegurarse,ylaciudadaníanotienelaopcióndedecidirsobrelosriesgosqueprioritariamentedebenserincluidos.Ylaaseguradoraseasegura(valgalaredundancia)queunaproporciónsignifica-tivadelasatencionesquedeporfueradelPOSconelpropósitodeevitarelpagoymaximizarsugananciafinanciera,paralocualtienenunejércitodeauditoresquerevisan con lupa las cuentas que remiten las instituciones prestadoras de salud. Losmédicosylasinstitucionesquerealizanlaatencióntienenunaseriedesemá-forossegúnloscualesseindicacuándolasformulacionesotratamientosresultandemasiadoscostososparaelasegurador,deformaquesegenerenrecortesenlaatención o medicación para reducir los costos, lo que lleva a que la atención sea insuficiente.Sepremiaalosmédicosquedisminuyenlasórdenesdemedicamentosotratamientos.Otroefectoquehatenidoestetipodeprocedimientosesqueloshospitalesretrasanlaatencióndeunpacientehastaconfirmarqueesreconocidoporlaaseguradora(porquedelocontrarioelhospitalnopodríarecuperarlogastaenlaatención),loqueencasosdeurgenciapuedesignificarqueatenciónvitalnolleguedeformaoportunaloquepuedederivarencomplicacionesdelpacientequeinclusopuedenllegarhastalamuerte,comohasucedidonumerosasveces.

SinembargoelpaquetebásicoPOSsehavenidoampliandohacialaintro-duccióndeserviciosdesegundoytercernivel,comoconsecuenciadelapresiónsocial.Porejemplo, comoresultadode lasacciones legales realizadaspor lapoblaciónunfalloConstitucionalobligóaincluirenelPOSlosmedicamentospara elSIDA (RevistaSaludColombia2004).Cuandoaalguien se leniegauna atención tiene el recurso de apelar a una acción jurídica ante un tribunal

93 Normalmente los hospitales públicos asumieron las cargas pensionales antes de la reforma, de manera que es un costo histórico que deben arrastrar.

233

César Giraldo

judicial,alegandolaviolacióndelderechoalavida(Tutelarelderechoalavida-recursodeAmparoenotrospaísesdiferentesaColombia),yenunaproporciónmuyalta(másdelamitad94)dichaacciónesaceptadaloqueobligaprestarlaatenciónmédicaquefuenegada95.EnestecasolaNación(atravésdelFosyga)debefinanciar laatencióndel servicio.EstohageneradounenfrentamientoentreelgobiernoylaCorteConstitucional.ElgobiernoalegaquelosfallosdelaCortenotienenencuentaelcostofiscal(lostratamientosmédicosobtenidosporestemecanismotienenuncostofiscal).Estohageneradounadivisióndeopinionesdelpaís:engenerallosempresarios,latecnocracia,ylosorganismosfinancierosinternacionalesapoyanelpuntodevistadelgobierno,peroporotrolado, lasorganizacionessocialesyampliossectoresde laopiniónapoyan losfallosdeCorte.Esteapoyoesloquenolehapermitidoalgobiernocerrarlavíadelatutelaparaaccederalderechoalasalud,yporelcontrariohadebidoau-mentarlacoberturadelPOS.SinembargoelPOSdelrégimensubsidiadotieneunacoberturamenoraldelrégimencontributivo,ynoincluyelacoberturadeenfermedadesconsideradascrónicastalescomodiabetes,epilepsias,asmáticosgraves,retrasomental,alzhaimer,entreotras(Martínez,Rossi2002,28-29).

Atrássedijoquelosrecursosdestinadosalasaludnoestánllegandodondedebenllegarporquesequedanatrapadosenlaintermediaciónfinanciera.Otraformadeverloeseneldeteriorodelosindicadoresdesaludpública.DeacuerdoaContranal(2004,66)lacoberturaenvacunaciónestádisminuyendo,yhayaumentoencasos(al2002)demalaria(139.542casos),fiebreamarillaselvática(19),sarampión(128)ytétanoneonatal(9).Eldeteriorodesaludpúblicasedebeaquelacontratacióngeneraunsesgohacialaatencióncurativa,descuidandolaprevenciónylasaludpública.Lasaludcurativaeslaquepermitegenerarfactu-ración para las entidades prestadoras en el sentido que es un servicio que puede servendido.Sepodríasuponerqueuncomportamientoracionalsignificaríaquelasaseguradorashicieranprevenciónconsusafiliados,porqueellohaciafuturosignificaríamenores costos,porque se evitaríanenfermedades costosasmásadelante.Peroesonosucede.Laracionalizacióndeloscostossehacebajandoelpreciopagadoporcadaatención,onegandoelpago,yconellosedeterioradichaatención.Laconsecuenciadetodoesteprocesoesquelasdospuntasdelsistema,elpacienteyelhospitalsonlosqueterminanporsufrirlasconsecuen-cias.Elpacienteenlamalacalidaddelservicio,lainstituciónencrisisfinanciera.

94 No hay estadísticas.95 Sin embargo la «Tutela» implica que cada ciudadano debe hacer, en cada caso, y de forma

individual, un reclamo ante un despacho judicial, y obtener un fallo favorable. Esto se ha traducido en una congestión de todo el sistema judicial. Si bien el mecanismo ha sido ampliamente utilizado no es el medio efectivo para garantizar en la cotidianidad el acceso a los derechos sociales, y si bien ciudadanos han ganado tutelas simbólicas, ello ha tenido más impacto en los medios de comunicación que en la vida cotidiana de la mayoría de los colombianos, que no tienen posibilidad real de recurrir a dicha figura jurídica.

234


Cobertura: Afiliados Activos / PEA

25.000.000

20.000.000

15.000.000

10.000.000

5.000.000

01997 1998 1999 2000 2001 2002 2003* Años

23,20%

22,10%

19,80%

20,90%

20,50%

21,80%

23,40%

Pobl

ació

nEc

onóm

icam

ente

Act

iva

PEA Afiliados Cobertura

Gráfica 4.4

4.3.2 Principios de la reforma en pensionesvs resultados

Comoseseñalóalcomienzoelsistemapensionalfuereformadoconlaley100de1993,lacualintrodujolosFondosPrivadosdePensionesquefuncionanbajoelprincipiodelacapitalizaciónindividual,peroalavezmantuvoelsistemapúblicoencabezadelISS,basadoenelrepartosimple.LosafiliadostienenlaopcióndeescogerentreelFondoPrivadoObligatoriooelsistemapúblico(ISS),ypuedencambiardesistemacada3años.Estadualidadfueresultadodelanegociaciónpolíticadelareforma,comoseindicóatrás.Ajuniodel2003elsistemaprivadoteníael47%delosafiliadosyelpúblicoel53%.Adicionalmentepermanecenalgunosregímenesespecialesqueexistíanantesdelareforma,talescomolosmilitaresypolicías,elmagisterio,elCongresodelaRepública,yunaspocasentidadesestatales96. Los regímenesespecialesdebendesaparecer(conexcepcióndelosmilitaresylapolicía)enel2010deacuerdoconunareformaconstitucionalaprobadaenjuniodel2005.Lacoberturadelsistemaensuconjuntoesmuybaja,23.6%delaPoblaciónEconó-micamenteActivaenel2003(gráfica4.4).Elsistemasefinanciaporcotizaciones:

96 Ecopetrol, Ferrocarriles, Banco Central, trabajadores de las telecomunicaciones (aunque estas empresas están en liquidación).

235

César Giraldo

15%97delsalario(tabla4.5),–acargodeltrabajadory–acargodelempleador;quiennoesasalariadodebepagarlatotalidaddelacontribución.

Losargumentosutilizadosparalapromoverlareformade1993,lacualoriginalmentepretendiólaprivatizacióntotaldelsistema,eranlaampliacióndelacobertura,elaumentodelaeficiencia,ylosbeneficiosdenaturalezamacroeco-nómica.Sinembargo,estosargumentosquetambiénfueronutilizadosenvarios97 La tarifa del 15% a partir del 2005.

Fuente: Subdirección de Empleo y Seguridad Social-DNP el sistema pensional en Colombia 2004) págs. 4 y 5, tabla 1

236


Sistema de pensiones en Colombia

Porc

enta

je

53%

52%

51%

50%

49%

48%

47%

46%

45%1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*

años

Activos

Inactivos

Gráfica 4.5

paíseslatinoamericanosparadefenderlaprivatización,fueronseñaladoscomomitosporMesa-Lago(2002),parodiandounartículoanteriordeStiglitzyOrszag(1999).Mitosenelsentidoquelosbeneficiosanunciadosnoseverificanenlapráctica,comoloveremosparaelcasocolombianoenseguida.Losargumentospresentadosparaladefensadelasreformas,fueronpromovidosporelBancoMundial,yexpresadosensuextensodocumento«Envejecimientosincrisis»(1994).LaparticipacióndelBancohasidomuymarcadaenlareformadelossistemasdepensionesdelaregión,incluyendoColombia,peroalavezhasidoengranparte«confidencial»,segúnloafirmaLacey(1996,690-691).

Elprimermitohacereferenciaalaumentodelacobertura.Seafirmabaqueelrégimendecapitalizaciónindividualproduciríaungranincentivoparalaafiliación,porquecadaafiliadotendríaunacuentaindividualenlacuallosbeneficiosestaríanligadosalascontribuciones.Alestimularselaafiliaciónseincrementaríalapoblacióncubierta,yaldependerlosbeneficiosdelascontri-bucionesseestimularíaelpagopuntualdeloscontribuyentes(mitos2,3y5deMesa-Lago).Haciendousodeestetipodeargumentoselgobiernocolombiano,enlaexposicióndemotivosdelareforma,señalóque(Minprotección1992)«Lafidelidadenelnuevosistema(deahorroindividual)serásustancialmentemayor,encuántocadaafiliadoseconvertiráenelprimerinteresadoenmante-nersecotizandoalsistema,porquedeesodependeráelmontodesupensión,olaedaddejubilaciónanticipada»(p.21).SibienMesa-Lagonosindicaquelahipótesisnosepuedevalidarorechazarparaelcasolatinoamericano,nosotrospodemosdecirqueenelcasocolombianosísepuederechazar98. Si se trata de

98 A pesar que Mesa-Lago (2002, 1312-1313) señalaba que Colombia (junto con Salvador) eran los únicos casos en los que sí se validaba la hipótesis

237

César Giraldo

fidelidad,nosencontramosqueenjuniodel2003el52.2%delosafiliadosalosfondosprivadosdepensionesestáninactivos(6omásmesessincotizar)yqueesaproporciónesmayorhoydíaqueenelpasado(gráfica4.5)99. Aparentemente sidealgosecaracterizaelsistemaesdefaltadefidelidad.

Si lo vemos desde el punto de vista de cobertura, nos encontramos que es baja,23.4%delaPoblaciónEconómicamenteActivaajuniodel2003100yqueeseniveleselmismoqueexistíaen1997(vergráfica4.4).Siseobservalagráficalacoberturaveníadisminuyendo,hastallegaral19.8%en1999,yposteriormenteaumentahastarecuperarelnivelinicial,yelloesresultadodeunajustemuyestrictodelaregulaciónqueobligaaafiliarapensionesalosindependientesyquienesprestanalgúnservicio101. Con la información disponible es imposible hacerunaseriedecobertura,quecomparelasituaciónactualconlaqueexistíaantesdelareformade1993porquenoesposibletenerunaseriehistóricadelosafiliadosactivos(cuyascotizacionesestánaldía).Sinembargo,loquesiesciertoesquelaproporcióndeafiliadosactivoseramayorantesqueahora,yelloeraresultadodelamayorestabilidadlaboral.Enelcuadro4.5sepuedeobservar,queentreseptiembrede1994yenerodel2004,larelaciónentreloscotizantes(afiliadosactivos)ylosafiliadostotales102pasóde78.5%a42.1%.SinembargoloquemuestraelcuadroesquesepresentóunacaídaenlosafiliadosdelISS.Aunque no es posible construir una serie estadística que muestre la cobertura antesde1993,paraelaño1988losafiliadosalaspensionescorrespondíaal30.4%delaPoblaciónEconómicamenteActiva,deloscualesel75.1%correspondíanalISS,yelrestoacajasqueagrupanfuncionariospúblicos(Ayala,cuadros3y6A).Depurandodeldatode1988suponiendoqueloscotizantesactivosdelISSsemantieneenelnivelde1994(85%,cuadro4.5)103,yquelosfuncionarios

99 Esta proporción de afiliados inactivos en Colombia está dentro del promedio de los sis-temas reformados en América Latina de acuerdo con Mesa-Lago (2002, ver tabla 1) si bien los porcentajes varían de un país a otro.

100 Medida como porcentaje sobre la Población Económicamente Activa de (1) afiliados activos del régimen de capitalización individual (que no tienen retraso superior a seis meses de cotización) y (2) los cotizantes del régimen de prima media (quienes cotizaron al momento del reporte). La información disponible sólo permite este cruce de estadís-ticas en forma continua.

101 La ley 797 del 2003, en su artículo 2 señala que «La afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes», y en artículo 3 que es obligatoria para «las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los trabajadores independientes ...».

102 Que corresponde a los afiliados que están al día en las cotizaciones a la fecha corres-pondiente. Es diferente a los afiliados inactivos quienes son los que llevan más de seis meses sin cotizar.

103 Es de esperar que para 1988 la relación cotizantes activos/afiliados sea más alta porque había más estabilidad laboral. La ley 50 de 1991 eliminó la estabilidad laboral.

238


públicostuviesenunatasacercanaa100%(utilicemos95%)104, nos encontramos quelacoberturaendichoañodelsistemaseríadel26.6%,queestáporencimadel23.4%delaño2004anotadoatrás.

Lareformamuyprobablementeha llevadoaunadisminuciónde laco-berturaefectivaenpensionesydetodasformasnoesposibledemostrarquelacoberturahaaumentado.Deunaparte,noesposiblehacerunacomparaciónestadísticaestricta,delaotra,lacoberturaactualesmuybaja.Demaneraquelosargumentosqueafirmanqueelsistemallevaríaaunaumentoalacoberturanotienensoporte.AfirmaMesa-Lagoqueenlaregiónsedetectaquelaevasiónylosretrasosaumentandespuésdelasreformas,locualestáhaciendoquelacoberturasereduzcaenlamayoríadelospaíses.Peronosetrataqueelsistemanohayapodidorestablecerlafidelidadalsistema,lacualenefectodisminuyó.Larazónestáenlainestabilidadlaboralquehacequenosepuedatenerestabilidadenlascotizacionesalsistema.Yesquelareformadelossistemaspensionaleshacoincididoconunconjuntodereformas(vercapítulos2y3)quehanatentadocontralaestabilidaddelempleo.Enparticularsepuedendestacarlaflexibili-zaciónlaboralqueeliminalasgarantíasaltrabajoylaaperturadecapitalesquesometealaseconomíasalavolatilidadfinanciera.Laparadojadelasreformasesque mientras que ellas debilitan la relación salarial, el desarrollo de un sistema

104 Tales funcionarios tenían un contrato laboral indefinido, y la cotización la hacía una entidad gubernamental de forma automática mediante una retención en el salario, de no hacerla la entidad o el funcionario correspondiente incurrirían en un delito fiscal (peculado).

239

César Giraldo

deseguridadsocialbasadoenelaseguramientosuponeelfortalecimientodelarelaciónsalarialparamantenerelaseguramiento.Larelaciónsalarialeslafuentede las cotizaciones del sistema.

Volviendoa losmitosdeMesa-Lago, acabamosdehacer referencia alprimerodeelloselcualestárelacionadoconlacobertura.Elsegundoserefierealaeficiencia.Hacenpartedeestegrupoafirmacionesqueindicanqueelsiste-ma privatizado al promover la competencia lleva a una reducción de los costos administrativos,aunaumentodelosretornosalcapital,yalaproteccióndelsistemadelainterferenciapolítica(mitos6,7,8y12deMesa-Lago).Estetipodeargumentosseutilizóparaladefensadelaprivatizaciónenelsistemacolom-biano:«Primarálacompetencia,quehabrádetraducirseenmejoresserviciosymayorrentabilidaddelosahorrosparacadatrabajador»105. Empezando por el temadeloscostosdeadministración,Mesa-Lago(págs.1314-1315)señalaqueestaafirmaciónnosehapodidoverificar,yenelcasodeChile,queeselmodelomásantiguo,loscostosdeadministraciónaumentaron.Lossistemasprivatizadosexigenunacomisiónporlaadministracióndelsistema,unseguroparaelcasodelaspensionesporinvalidezysobrevivencia,yenalgunoscasosparalagarantíadepensiónmínima.Losporcentajesvaríanentrepaíses.EnColombia,enlosFondosPrivadosdePensiones,sólo10delos15porcentualespuntosporcentuales(queeslacotizaciónsobresalarioparapensiones)sedestinaaconstituirlareservadelapensión.Delos4.5restantes3sevancostosdeadministraciónysegurosy1.5enlagarantíadepensiónmínima106. Es decir que un tercio de los aportes nosedestinanalapensión,loquesignificaunaltocostodeadministración.

Encuantoalaumentodelosretornosalcapital,seafirmaqueelsistemaprivadoincrementalosretornosdecapital,yayudaaproveerunamejorpensiónquelossistemaspúblicos.Quelossistemaspúblicoshacenmalasinversionesyobtienenretornosalcapitalmuybajos,oinclusonegativos,mientrasquelossistemasprivadoshacenunmanejoeficientedelosfondosdepensiónyaumentansuretorno.Sinembargo,conexcepcióndeChile,nohatranscurridoeltiemposuficienteparavalidarestaafirmación,deacuerdoconMesa-Lago(1315-1316)yañadequesedebetenerencuentaloscostosdeadministraciónquedescuentanlosoperadoresprivados.Porotraparte,elsistemaprivadoademástrasladaelriesgofinancierodelsistemaaltrabajador:supensióndependedelasuertequecorraenelmercadodecapitalessuahorro,elcualesadministradoporunFondoPrivado.EladministradornoincurreenelriesgoporqueelpatrimoniodelosFondosesautónomo,ydichopatrimonio(queesdelostrabajadores)eselqueasumeelriesgo.Detodasformas,enelcasocolombiano,elestudiorealizadoporKleinjans(2004)encontróquelaTasaInternadeRetorno(TIR)delsistemapúblicoesmásaltaqueelprogramaprivado.

105 Exposición de motivos del proyecto de ley de reforma de seguridad social, posterior ley 100 de 1993.

106 Ley 797 de enero del 2003, artículo 7. Estos porcentajes rigen a partir de enero del 2004.

240


OJO: LAS COLUMNAS DEL CUADRO DE ABAJO EMPATAN CON LAS DEL CUADRO DE ARRIBA

Cuadro 4.5

Cotizantes/Afiliados AFP 45.9 48.6Cotizantes/Afiliados ISS 85.0 36.1Cotizantes/Afiliados Total 78.5 42.1

Fuente: Leibovich (2004), pág 7.

Deuda pública FPO - Deuda privada FPO

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*

años

Deuda Privada Fpo

Deuda Pública Fpo

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*

años

Deuda Privada Act.Fros. Circulación

Deuda Pública Act.Fros. Circulación

Gráfica 4.6

241

César Giraldo

Finalmente,respectoalaeficiencia,seseñalaquelasadministracionespriva-dasylapropiedaddelosafiliadosdecuentasindividualesprotegeelsistemacontralainterferenciapolíticaylacorrupción(loquellevaimplícitoelcriterioquelasactuacionespolíticasylacorrupciónvanligados)yenconsecuencialasactuacionesprivadasestánmásdesligadasdelacorrupción.NosseñalaMesa-LagoqueestemitoyafuecuestionadoporStiglitzyOrszag.Enprimerlugar,lapreguntaquesurgeesporquésepensaríaqueungobiernoquefueracorruptoadministrandounsistemapúblico,nolovayaaseradministrandounoprivado.Elsistemapri-vadotieneunafuerteintervencióndelEstadoen:a)Hacercumplirlaafiliaciónobligatoria,b)Regulaciónfuerteydetalladadelsistema,c)Control,supervisiónysanciónatravésdeunsistemadevigilancia,d)regulaciónestrictaacercadelosinstrumentosdeinversión,yc)fuertessubsidiosygarantíasestatales.Entreel52y97%delasinversionesdelosfondossehacenenpapelesdelgobierno(50%enelcasocolombiano,gráfica4.6).Seargumentaqueenlossistemasderepartoelenvejecimientodelapoblación,yelaumentodelaesperanzadevidavaapresio-narelsistemadepensiones.Perotambiénlovaahacerconlosfondosprivados,yhabráunafuertepresiónpolíticaparaqueelgobiernointervengaensurescate.Además,susuertefinancieranoresultamuyclaraconlarecesiónprolongadadeAméricaLatina,ylossignosdeinestabilidadpolítica(Mesa-Lago,1318-1319).

Respectoalacorrupción,esprecisoagregarunelementoadicionalaloplan-teadoporMesa-Lago,yesquenadagarantizaquelosrecursosdelasreservasdelostrabajadoresafiliadosenelsistemadecapitalizaciónnosedestinenalaespe-culaciónfinanciera,haciendounusoindebidodelosahorrosdelostrabajadores,locualvieneaconstituirunanuevaformadecorrupción.Nosepuedeolvidarquelosfondossonpropiedadprivada,yqueenelmundorealestánintegradosagruposeconómicosconunagranconcentraciónenlaactividadfinanciera.Estopresentadosproblemasgraves.Elprimeroesquetalesgrupossededicanaactividadeses-peculativasydentrodeesalógicaentranlosrecursosdelosfondosdepensiones.Apesardelasregulacionesquesepuedanestablecer,talesgruposestánintegradosyaplicanelprincipiodeunidaddecajaparagranpartedesusoperaciones.

Elsegundoproblema,esquealinteriordelgrupoexisteninfinidadope-racionesdecarácterfinancieroqueafectansusinteresesglobales,demaneraqueunconjuntodeoperacionesfinancierasestásupeditadoalinterésgeneraloprincipaldelgrupolacualseexpresaenlamaximizacióndesugananciacorpo-rativa,yenesalógicacaeelmanejodelosrecursosdelosfondosdepensiones,cuyarentabilidadpuedesersacrificadaenarasdelinterésprincipaldelgrupodueñodelfondo.

Continuandoconelúltimogrupodelosmitosqueponderanlosbenefi-cios macroeconómicos, se dice que la administración privada de las pensiones ayudaadesarrollar elmercadode capitales, incrementa el ahorronacionalydisminuyeelcostofiscal.Seargumentaqueelaumentodelahorrolaboral,queescaptadoporlosFondosdePensiones,alserinvertidoenlosmercadosfinancieroscontribuyeahacerlosmercadosmásprofundos,líquidos,compe-

242


titivosyeficientes.DeacuerdoconLoVuolo(1996)para«laNuevaOrtodoxiaPrevisionalestemodelofomentaelcírculovirtuosoahorro-crecimiento-mejoressalarios-mayoresbeneficios»(p.693).Asílopresentabaelgobiernocolombianoal defender la reforma107.Mesa-Lagollegaalaconclusiónquenosepuedeafirmarqueelsistemadesarrolleelmercadodecapitalesaunquesisepuedenegarquehayancontribuidoaladiversificacióndelportafolioenelcasolatinoamericano(Mesa-Lago,1316).Enelcasocolombianopuedemostrarsecómolosresulta-dos obtenidos son los contrarios a los anunciados por los reformadores. Si se observalagráfica4.6sepuedeevidenciarquesepresentaunaconcentracióndelasinversionesdeportafoliodelosFondosPrivadosdePensionesentítulosdedeudapública(pasandeseralgomásdel10%deltotaldeinversionesen1996aserel50%enel2003),yloqueesmássignificativo,queduranteelmismoperíodoladeudapúblicapasaderepresentarel24%delosactivosfinancierostotalesdelaeconomíaaserel65%deltotal.DemaneraquenosólosepresentaunaconcentracióndelosFondosenpapelesdedeudapúblicasinoqueademáselmercadofinancieroensuconjuntoseconcentratalespapeles.Esteresultado,contrario a lo anunciado por los reformadores, no es resultado solamente de la dinámicadelosFondos,sinoquelareformapensionalseinscribeenuncontextodereformasfinancierasqueconduceaesteresultadolascualesseenmarcandentrode la lógicade lafinanciarización,comovimosenelcapítulo2.TalesreformastienenqueverconlaautonomíadelBancoCentralyladesregulaciónfinanciera,adoptadasentre1990y1991108.

Ademásdeldesarrollodelmercadode capitales, se argumentaque lossistemasprivadosfomentanelahorronacional.Seacusaalossistemasdere-partodenoestimularelahorroporquedichosistemanoconstituyelasreservasparafinanciarlaspensionesfuturas,sinoquehaceunmanejoprincipalmentedecaja:losrecursosparaelpagodepensionessetomandirectamentedelascontribucionesdelosafiliados.PorestoJames(1995)señalaquesesacrificanlasoportunidadesdeldesarrolloporqueestesistemainduceagastarmásyaahorrarmenos.SegúnShawarz(1995)esunsistemaquenoagreganadaalstock 107 La exposición de motivos elaborada por el gobierno para el proyecto de ley de reforma

de seguridad social, posterior ley 100 de 1993, dice lo siguiente: El «Sistema de Ahorro Pensional (privado por capitalización individual) producirá, mientras llegue a su ma-durez dentro de varias décadas, un superávit disponible para financiar inversión en la economía, y con ello contribuirá definitivamente al desarrollo económico (...) aumentaría muy significativamente su tamaño (del mercado de capitales), y con ello su capacidad y eficiencia, cambiaría la composición de los títulos a una que tuviera más inversiones de largo plazo, acciones, papeles hipotecarios, y otras diversificaciones deseables; permitirá a las empresas captar recursos limpios de fuentes ilegales y amenazas de control; exigiría e impondría mayor transparencia, y desarrollaría los inversionistas institucionales (...) contribuye notablemente a distribuir en el tiempo el costo fiscal, en forma que hace viable la adopción del sistema».

108 En cuanto al Banco como resultado de la nueva Constitución política de 1991, y en cuanto al sistema financiero la ley 45 del 1990.

243

César Giraldo

Ahorro nacionalbruto comoporcentaje delPIB

Ahorro nacional bruto como porcentaje del PIB 1994-2002p

25

20

15

10

5

01994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Años

Gráfica 4.7

deahorronaturaldelasociedad,niproveecuentasdeahorroparalostrabaja-dores que aportan al sistema.

EstacríticafueenfatizadaenColombiaporlosvocerosdelsectorfinancieroprivado,elcualporsupuestoaspirabaa«administrar»elahorropensional,comofinalmentelologróconlareforma.Enestesentidosemanifestabaelvocerodelgremiofinancierocolombiano,cuandosediscutía lareformadelaseguridadsocialen1992.Señalabaqueelsistemaderepartosetrata«unmayorconsumoacostadelahorroyenlaprácticapasándolelapelotaalosquevengan»(Fer-nández1992,24).Sinembargo,apesardelareformade1993,sepresentaunacaídaenelahorronacional,elcualhapasadodeserdel22.9%delPIBen1994(añoenqueempiezanafuncionar losFondosPrivados)al13.8%enel2002(gráfica4.7).Demaneraquelaprivatizacióndelaspensionesnodesarrollóelmercadodecapitalesnipermitióunaumentodelahorronacional109. Como bien loseñalóSaúlPeña(1992,73),cuandosediscutíalareformaenColombia,elahorrodeconstituidoenlasreservaspensionalesseríaadministradoporfondosdepensionescuyospropietariosseríanlosgruposeconómicos,comoefectiva-mentesucedió.Yestetipodereformasedioenuncontextodeaperturadelaeconomíaalcapitaltransnacional, laintroduccióndelalibertadcambiaria,yladesregulacióndelsistemafinanciero,locualabriólaeconomíaaljuegodelaespeculaciónfinanciera.Ladependenciadelossistemasprivadosdelamarchadelosmercadosfinancierosloshacemuyvulnerables,enespecialenunaregióncomolalatinoamericana,lacualadolecedeunaaltavolatilidadfinanciera.

109 En general en América Latina Mesa-Lago (p. 1317) encuentra que la privatización no aumenta el ahorro nacional.

244


Respectoalcostofiscal,seafirmaquelaprivatizaciónsignificasureducción.Esteesunodelosargumentosenlosquemásinsistenlosdefensoresdelsistemaprivado.Señalanquedadoqueelsistemaderepartolapensiónnoestárelacio-nadaconelmontodelacotización,noexisteestímuloparahacercotizacionesproporcionalesaloquelapersonaaspiraseasupensión.Estaevasiónsignificaqueseaprecisoaumentarlosaportesfiscalesalsistemaamedidaquelapobla-ción envejece porque en la fase inicial las contribuciones no son equivalentes a lascargasquesoportaráelsistema.Engeneral,segúnJames,cuandoenvejecelapoblación«hayqueelevarlosimpuestosparapagarlasmismaspensionesaunnúmerocrecientedejubilados».Eldéficitdelsectorenmuchospaísesseharevertidoenpresionessobrelasfinanzaspúblicasenformadesubsidiospagadosporimpuestosindirectosqueafectanenúltimasalapoblaciónensuconjuntoyquehace que lospobrescontribuyanafinanciarprestacionesa lasquenotendránderecho.

Estosignificaría,enpalabrasdeLoVuolo(1996),quelossistemasderepartosonincapacesestructuralmenteparaabsorberlatransicióndemográfica.Ensuspalabras,elargumentosepodríapresentarcomoque«elproblemaseríaquelossistemadereparto‘engañan’enelcortoplazoporlaelevadatasadesosteni-mientoinicial,peroenellargotérminosoninsosteniblesfinancieramente»(p.693).Habríaqueelevarelimpuestosobrelanóminaamedidaquelapoblaciónenvejececonlocualseharíanmuyaltos.Ylosaltosimpuestosalanóminasetraduciríanendesempleoyunsalarionetomenor(James,4-5)(Lacey1996,684).

AnteestasconsideracionesJamesterminaporsentenciarquelossistemaspúblicos«tiendenafomentarelfinanciamientodeficitarioyelgastoantieconó-micodelgobierno,puesconstituyenunafuenteocultayexclusivaderecursoscuyousoestádictadoporobjetivospolíticosynoeconómicos»(p.6).Estaafir-mación la repetíael representantedelgremiofinancierocolombianocuandosediscutíalareforma.SegúnFernández,presidentedelaANIF110 «el sistema estáinfestadodeimpuestosysubsidiosimplícitos,secrearáunfuerteincentivoparaelabusoenmateriadeprestacionespensionales,yunagravetendenciaalasubcotización»(p.25).

Laexperiencialatinoamericana(incluyendoColombia)esqueconlare-formaelcostofiscalaumenta,loqueechaportierratodoslosargumentosqueseñalaban su reducción.Mesa-Lago (1317-1318) señalaqueenelprocesodeprivatizaciónexistentresfactoresqueaumentanelcostofiscal:1)Sepresentaundéficitenelsistemapúblicoenlamedidaenquesequedansincotizantes,oconuna parte minoritaria de ellos, con frecuencia los de menor capacidad económica, mientrasquealmismotiempodichosistemasequedaconlospensionadosoquienesestánpróximoaserlo.EsoesexactamenteloquehapasadoconelISSenColombia.2)Paraquienessemovilizandelviejosistemapúblicoalprivadoselesdebereconocerunbonoquecubralosderechosadquiridoshastalafechadetraslado,elcualseajustaconlainflaciónyenalgunoscasosselereconoce110 Asociación de Instituciones Financieras.

245

César Giraldo

uninterés.3)ElEstadodebegarantizarunapensiónmínimaparaquienesnologranacumularlasumasuficienteenlacuentaindividualquepermitaconstituiruna pensión. Estos tres factores se presentan en Colombia, a los cuales se debe agregar:4)laobligacióndelgobiernodehacerlascotizacionespatronalesdesusfuncionarios,lascualesenelpasadorealizabamarginalmente111,y5)quegene-ralmente son los fondos privados de pensiones los principales tenedores de deuda públicaatravésdecolocarlasreservasdelostrabajadoresenBonosdelTesoroNacional,comoseseñalóatrás,demaneraquegranpartedelcostofiscaldeladeudaestáconstituidoporlastransferenciasatalesfondos.Enelcasocolombianolareformaalaseguridadsocialhatenidounenormecostofiscal.Lastransferen-ciasqueelPresupuestoGeneraldelaNacióndebehaceralsistemadepensionespasódeserel4.0%deltotaldegastosen1992(unañoantesdelareforma)aserel17.2%enel2005112. Un elemento adicional a los mencionados consiste en que 6)alprivatizarselossistemasdeSeguridadSocialelEstadorenunciaaingresosloqueagravasusangustiasfiscales.Talessistemasentérminosmacroeconómi-cossonsuperavitarios(generanreservasfinancierasparapensionesosegurosdesalud)113.Nosetienelacuentacuántoseríaelsuperávitdelossistemasprivadosdepensionesyaseguradoresdesaludsiingresaranalascuentaspúblicas,peroparadarunaideadeloquepodríaserbastepensarqueelsuperávitdelsistemapúblico,queseguramenteesmenorqueelprivado,fuedeuno1.2%delPIBenel2003114.RespectodelaspensionestraigamosacolaciónloqueStiglitzdijoparaArgentina,cuandohacíareferenciaalDéficitfiscal.Decíaque

«hastaesacifradel3porciento(dedéficit)esengañosa,acausadeladecisiónargentinadeprivatizarelsistemadeseguridadsocialenlos90,pasoaconsejadoporelFondo(MonetarioInternacional).Contalcambio,dineroquehabíasido«incorporadoenelpresupuesto»,fueadar«afue-ra.»Encasostales,aunquealaeconomíanoleocurranadamásquelaprivatización,laposiciónmonetariaaparenteempeoramuchísimo,porqueelplaneadosuperávitpensionaldesaparecedeloslibros.Considéreseesto:sihubiéramostenidounsistemaprivatizadodeseguridadsocialen1992,porejemplonuestrodéficiteseañohubierasuperadoel8porcientodel

111 Cuando se realizaban era en el caso de algunas Cajas de Previsión locales o sectoriales. El Gobierno Nacional no hacía los aportes de los empleados del orden nacional.

112 Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Presupuesto General de la Nación. La cifra del 2005 corresponde al proyecto de Presupuesto puesto a consideración de Congreso Nacional, cuadro 3.2.

113 A la par que generalmente se genera un superávit macroeconómico, también es corriente la presencia de un déficit contable en el caso de las pensiones (las reservas del sistema contra los derechos pensionales adquiridos no sólo de los pensionados sino también de quienes están cotizando), que es lo que viene a constituir el pasivo pensional.

114 Mensaje Presidencial al Proyecto de Presupuesto de Presupuesto General de la Nación 2005, p. 42.

246


PIB.SiArgentinanohubieraprivatizado,supresupuestoparael2001realmentehubieramostradosuperávit»115.

Sibiennoresultaevidentequelareformadisminuyaelcostofiscal,profun-diceelmercadodecapitales,yfortalezcaelahorro,existendosconsideracionesteóricasadicionales:(1)Noestanevidentequeelsistemadecapitalizaciónindi-vidualgaranticepordefiniciónelfinanciamientoalargoplazodelaspensiones,y(2)tampocoloesquelosfondosprivadosestimulenelahorro,yporestavíafortalezcan la inversión. En cuanto a lo primero en un sistema de capitalización elderechoalapensiónesunderechofinanciero,quedependedelostítulosqueposeeelindividuo.Eneldereparticióndependedeldescuentoquedeoficiosehacesobrelossalariosdelostrabajadoresactivosafindepagarlaspensionesde los retiradosactuales.Peroambossistemas tienenencomúnqueson losingresosdehoylosquefinancianlospensionadosdehoy,bienseaatravésdelosdescuentossobresalarios,obienseaatravésdeingresosdecapital.Talesingresossonunflujo(nosonunstock)queserenuevasincesaryqueseextraedelingresonacionalproducidoporlostrabajadoresactivosenelmismoperíodo.Enelcasodelrégimendecapitalización,tomandoelejemployelrazonamientodeLaguérodie (2003, 172-174) ¿dedóndeprovendrá laplataparapagar laspensionesdelosretiradosdel2040?:delaventadelostítulosenloscualesestáinvertidoelahorroconstituidoporlosindividuosdurantesuvidaactiva.Pero¿quiéncomprarádichostítulos?NopodránserotrosquelostrabajadoresactivossideseancolocarsuahorroenlosFondosdePensionesprivados,enlosbancosoenlosaseguradores.Porestoestetipodeinstitucionestieneinterésenelsistema,porquecomointermediariosfinancierosobtienenunacomisiónenlacomprayventadelostítulos.Enelmomentoenquelaspensionessondesembolsadassehaceprecisoelfinanciamientodelosinactivosporpartedelosactivos,cual-quieraseaelsistemaenvigor.Cuandolarelacióninactivosrespectoalosactivosseincrementa,pararestablecerelequilibriofinanciero,enelcasodelsistemadereparto,implicaunalzaglobaldelascotizaciones;yencasodelsistemadecapitalización,esnecesariounalzaglobaldelahorro,parapodercomprarlostítulosquelospensionadosvendenatravésdelasinstitucionesfinancierasenlascualestienencolocadaslaspensionesafindepoderdisponerdeldinerolíquido.Entodosloscasosesprecisoaumentarelahorro,odelocontrarioelsistemadepensionessedeteriora.Enelcasodelacapitalizaciónnoaumentarelahorroimplicaquealmomentodelaventamasivadetítulosfinancieros,losorganismosqueadministranlaspensionesnoencontraránsuficientescompradores,esdecirahorradores,loqueharábajarlascomprasdetítulosyportantohabrámenosdineroparapagarlaspensiones.Demaneraqueelargumento,segúnelcual,sienunsistemadecapitalizacióncadaunoahorralopropio,seresuelveelproblemademográfico,noessostenibledesdeelpuntodevistalógico.

115 Periódico El Tiempo, «Lecturas Dominicales», 2 junio 2002, Bogotá.

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Encuantoalsegundopunto,elefectopositivodelosfondosprivadossobreelahorroylainversión.Hayquetenerencuentaquenosetratadeunahorrodeloshogaresqueacompañeventurosamentesuconsumo,setratadeunahorroretenidoenlafuentequeestádesconectadodelconsumoyqueseconvierteenunafuentedeacumulaciónfinanciera(Friot1998,26-27).UnexcesodeahorropuedegenerartendenciasdeflacionariascomohasidoelcasodelJapón(Boyer2000,56).Adicionalmentelainversióntambiénestádeterminadaporlaemisiónmonetariaylacreacióndelcrédito,yellopuedeestardivorciadodelahorro.

4.3.3 Principios asistencia vs resultados

DeacuerdoconelBancoMundial(2002,ix)lasreformasintroducidasacomienzosdelos90s(Constitucióndel91,leyes60y100de1993)nomodifica-ronlaasistenciapública.Esaafirmaciónnoreflejalarealidad.Lossistemasdeasistenciaseestántransformandoenprogramasfocalizadoshaciapoblacionesproblema.Lostresprogramasmás importantesson:Elprimero,elRégimenSubsidiadodeSalud.Elsegundo,losprogramasdelInstitutoColombianodeBienestarFamiliar(ICBF)endondesedestacaelprogramade«HogaresComu-nitarios», que consiste en un conjunto de madres de familia ubicadas en barrios populares (llamadas«madres comunitarias»)quienes en sus casasproveencuidadoyalimentación116enpromedioa15niñosparaquesuspadrespuedantrabajar;dichoprogramallegóa957milniños(de0a7años)enel2004,quecorrespondeaunacoberturadel12.5%delapoblaciónobjetivo,coberturaqueen1998habíasidodel19.6%117.EltercerprogramaeseldeFamiliasenAcción (quepertenecealPlanColombia118),comenzóafuncionarenel2002,ysólollegóa4.8%delgrupopoblacionalobjetivoenel2004,aunquesedebetenerencuentaquesisehacelaconsideraciónqueesegruposedebelimitaralapoblaciónmuypobre,lacoberturaseríadel24%sisuponemosqueesapoblaciónpertenecealquintilmásbajo.Eseprogramaestáfinanciadoconcréditoexternoquesedebíaacabarenel2004,ysibienelcréditoseextendió,sufinanciaciónysupervivenciaestádependiendodeunrecursotemporal.

Losotrosprogramasdeasistenciaimportantes,son(1)AdultoMayor que es unsubsidiomonetarioparalosancianosindigentesmayoresde65años.Elsubsi-diooscilaentrelosUS$14y30mensuales,yenel2004llegóa164milancianos,quecorrespondenal29%delosancianosindigentes(queasuvezcorrespondeal12.3%delospobresmayoresde65años,oel7.3%deltotaldemayoresde65

116 Almuerzo y dos refrigerios diarios.117 ICBF, oficio 013797 del 14 de abril del 2005.118 Programa de «ayuda» militar de los Estados Unidos para combatir el narcotráfico y

«terrorismo».

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años119).(2)SubsidioalDesempleo quesólollegóal2.1%delosdesempleadosenel2004120conunsubsidiomensual(por6meses)equivalenteaUS$38,dadosenespecie(principalmentealimentos).(3)AtenciónaPoblaciónDesplazada.Esteúltimoprogramatienetrescomponentes:atenciónhumanitaria,restablecimientoyprevención.Sobreesteúltimoprogramaesmuydifícildardatosacercadelaco-berturaporquenoexisteacuerdosobrecuáleselnúmerodepoblacióndesplazada(loscálculososcilanentre1.6y3.4millones121),yporquelosprogramascombinanproyectosproductivos,educación,ayudasmonetarias,vivienda,accesoasalud,queenlaprácticaconstituyeunaseriedeprogramascondiferentesimpactosycoberturas.

Loqueresultaevidenteesquelosprogramasdeasistenciasonmarginales(pocacoberturayayudasinsignificantes),ynoexistenprogramasuniversalesparatodalapoblaciónsobrelacondicióndeciudadanía.Talesprogramasnohacenpartedeunsistemadeprotecciónsocialintegrado.Sondispersosydiscontinuos,ademásquelosquesonadelantadosporlosgobiernoslocalessonmuylimitados(geográficamenteyensuimpacto),ynoestánarticuladosentresí.Lainformaciónsobreestosprogramasnopuedeserconsolidada,razónporlacualesimposiblepresentarunpanoramaounbalance.AestasmismasconclusionesllegóunestudiosobrelaasistenciasocialenColombiarealizadoporelBancoMundial(2002).EnColombiaorganizacionesprivadas,comunitarias,ONGs, la iglesiacatólica, losgobiernoslocalesyelgobiernonacionalhandesarrolladoprogramasdeasistencia.Porejemplo,enelcasodelaciudaddeBogotá,existenmásde450programasdeasistenciafinanciadosporelmunicipio,comoporejemplocomedorespopulares,atenciónadiferentesgrupospoblacionales(prostitución,drogadicción,habitantesdelacalle,bandas,gruposétnicos,discapacitados,porciclovital,niñez,juventud,adultos,ancianos,etc.),violenciaintrafamiliar,etc.Lalistasepuedealargardeformaextensa.

Dosconceptoshantomadofuerzaenlaasistenciaqueacentúanladis-continuidaddelosprogramas.Elprimeroeseldelas«RedesdeProtecciónSocial».TalesRedes(enestecasohacemosreferenciaalaReddeSolidaridadSocialyalprogramadelPlanColombiadenominadoReddeApoyoSocial).Secaracterizanporadelantarprogramastemporales,paralaatenciónsitua-cionesdeurgencia,sobregrupospoblacionalesespecíficosygeográficamenteubicados.Elsegundoeslaintroduccióndelaculturadeproyectos.Elconceptodeproyectos significaque losprogramasde asistencia tienenunhorizontelimitadoeneltiempo,nosoncontinuos(unproyectoespecificaunafechade

119 Datos de Adulto Mayor tomados de www.dnp.gov.co y de población tomados de www.dane.gov.co

120 55.649 subsidios en el 2004 (Sinergia op.cit.) y 2.602.046 desempleados III trimestre 2004 (www.dane.gov.co)

121 Depende de la fecha a partir de la cual se lleva la estadística (desde 1985 o desde 1995), o de la fuente de información: La ONG Consultoría por los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes), la Presidencia de la República, PNUD, Cruz Roja, etc.

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inicioyotradeterminación).Sobreeltemadeladiscontinuidad,losprogra-masdela«ReddeApoyoSocial»dependendequeelgobiernodelosEstadosUnidosmantengaelapoyoalgobiernodeturnoensuópticadelaluchacontraelterrorismoyelnarcotráfico,aquetalesprioridadessemantengan,yaestédispuestoasuplirfondosparaello(dicharedhacepartedelPlanColombia)122. EnlaprácticaelPlanColombiasereduceaFamiliasenAcciónporquelosdemástienenunacoberturainsignificante123.Dichoprogramasontransferenciasalasfamilias(atravésdelamadre)condicionadasacontrolesdenatalidadaniñosmenoresde7años,ydeasistenciaescolarparaquienesestánentre8y17años,yllegóal4.8%delapoblaciónentre0y17añosenel2004.Sinembargoestosprogramas,cuandofueronpresentados(DNPsinfecha¿2000?),sejustificaroncomoinstrumentosparamitigarelimpactodelajusteeconómicoenunentornoderestriccionesfiscales,queeselconceptodelasllamadasRedesdeProtección SocialpromovidasporelBancoMundialyelBID(quienesfinanciaronestecom-ponente del Plan124),ynofueronpresentadoscomoinstrumentosdeluchacontraelnarcotráficoyelterrorismoqueeselcontenidodelPlanColombia.Asífueronpresentadostalesprogramasporpartedelgobierno:«LaReddeApoyoSocial,comopartedelaEstrategiadeRecuperaciónEconómicaySocialdelPlanColombia,esunprogramadiseñadoparamitigarelimpactodelarecesióneconómicayelsaneamientofiscalsobrelapoblaciónmásvulnerable»(DNP2000,2).DemaneraqueestapresentaciónrespondemásalalógicadelConsensodeWashingtonquealadelconflictoarmado.ParecieraquetalesprogramasfueronpegadosalPlanColombiaparadarlelegitimidadalafirmarquedichoPlantieneuncomponentesocial.AquíreiteramoselplanteamientoquelasuperposicióndeladinámicadelConsensoyladelconflictoarmado,hacenqueelprocesoseacomplejo.

Mientrasquesetiendehacialosprogramasfocalizadoshaciapoblacionesproblema,existelaintencióndedesmontarlosprogramasquetienenalgunacontinuidadysondecaráctermásuniversal,comoeselcasodelICBF:SeexigeelretirodelosprogramasdelICBFparateneraccesoaldeFamiliasenAcción125;existelapropuesta,avaladaporelBancoMundial,dedesmontarelorganismo

122 Fondos que deben ser aprobados periódicamente por el Congreso de los Estados Unidos cuando hacen del componente de «ayuda», o por la participación de dicho país en el Consejo Directivo del Banco Mundial o el BID cuando vienen a través de créditos de tales organismos.

123 Los otros dos programas son Empleo en Acción y Jóvenes en Acción. Este último consiste en una capacitación laboral para jóvenes desempleados de bajos recursos que sin embargo no capacitó una sola persona en el 2004, pero entre el 2002 y el 2004 se habían capacitado 53 mil que resulta ser una cifra que es 0.25% de la Población Económicamente Activa.

124 Por ejemplo, en el año 2000, tales programas se financiaron con recursos provenientes del Banco Mundial y del BID por valor de US$ 682 millones (DNP 2000, 2).

125 «Una familia beneficiaria dejará de recibir el subsidio alimentario en los siguientes casos: (a) cuando alguno de los miembros de la familia menor de 7 años sea beneficiario de un hogar comunitario o jardín infantil del ICBF ....» (DNP 2000, 6)

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ytrasladarsusfuncionesalosmunicipiosloscualescontrataríanconempresasprivadas la prestación del servicio126; lacoberturade laentidadsehavenidoreduciendocomoseindicóatrás;lasfuncionesselehanvenidorecortando;elaccesoalprogramaahorarequierefocalizaciónatravésdeexigirSISBÉN1o2;yhanexistidovariosintentosderecortarlesusrecursos127.Sinembargoeldesmontedelainstituciónhacontadoconalgunasresistencias,queexplicansucontinuidad.Entreellas,lamásimportante,consisteenquealmunicipalizarlaentidad(desmontarelorganismoypasarlaresponsabilidaddelosprogramasalosmunicipios),el44%delosrecursossequedaríanenBogotá(ynollegaríanalrestodemunicipios),porqueeseeselporcentajedelimpuestoalanómina(conelcualsefinancianlosprogramasdelICBF)queproducedichaciudad128.

Elhechoque la asistencia se reduzcaaprogramasespecialesdirigidosa poblaciones problema lleva a una desarticulación, no sólo de la asistencia pública,sinodelsistemadeprotecciónsocialensuconjunto.Sepresentandosproblemas.Deunaparte,lanecesidaddeidentificarlaspoblacionesafocalizarylosprogramasparaellashacequeelsistemasevuelvaenmarañadoycostosodeadministrar;delaotra,laidentificacióndelospobresovulnerablesesunactodiscrecional(definiraquienesselesdaelbeneficioyaquienesselesniega)seprestaparaprácticasclientelistas.

Encuantoalprimerpunto,alnoutilizarcomocriteriopolíticasgeneralesdefinidassobrelacondiciónlaboral,niveldeingreso,olaciudadanía,seutilizancriterioscomonecesidades,oportunidadesoriesgo,tratandoidentificarelpro-yectoconcretoparalapoblaciónespecífica(definidasobrecriteriostopográficos

126 Reformas en esta dirección son exigidas al gobierno colombiano en el Préstamo del Banco Mundial firmado el 2 de junio del 2003, por US$ 155 millones, con la referencia: «Project ID: P069861 Project Name: CO- Social Sector Adjustment». La información está en http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2003/07/09/000012009_20030709121208/Rendered/PDF/260040CO0ICR.pdf. Es probable que dicha exigencia esté en otras operaciones crediticias con la Banca Multilateral.

127 En los continuos ajuste fiscales, desde el gobierno Betancur (1982-1986) se han hecho varios intentos legales de quitarle su fuente de financiación (3% de impuesto a la nómina). El proceso de Descentralización ha trasladado funciones del organismo a entes locales como por ejemplo que los recursos no los puede ejecutar directamente sino a través de asociaciones de padres o comunitarias (de carácter local), y los programas deben ejecutarse a través de Consejos Municipales para la Política Social (decreto 1137de 1999) en los cuales los alcaldes pueden disponer de los recursos de la institución. El Banco Mundial pide descentralizar (municipalizar) dicho organismo (Banco Mundial 2002, XV) lo que en la práctica implicaría su desaparición. El proyecto de Ley Estatutaria Nº 32 del 2004 pretende recortarle sus funciones de protección al menor.

128 Se arguye otra razón para la supervivencia del ICBF, que no puede ser sustentada empíri-camente pero que se repite en varios corrillos, y es que los programas del organismo son los que asumen las primeras damas, quienes, al igual que las reinas de belleza, siempre proclaman que su prioridad es la atención de la niñez, lo cual hace el organismo intocable. Tocar el organismo es meterse con la esposa del Presidente de la República y ... .

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odemográficos)queataquedemaneraprecisa(eneltiempoyenelespacio)lanecesidadinsatisfecha,olaprivación,oelriesgoquepadecedichapoblación.Estolleva,comosedijoenelcapítuloanterior,quelaidentificacióndelosbeneficiariosdesubsidiosoayudas,ydelosproyectosatadosaello,sevuelveunproblemacasiinsoluble.Seestablecengrupospoblacionalescomo,porejemplo,losutilizadosenColombiaparaladefinicióndelosbeneficiarios:Madressolterascabezadefamilia,despedidosdelsectorpúblico,desempleadosdemásde40añosconfamiliasacargo,ancianosindigentes,discapacitados,desplazados,drogadictos,niñezabandonada,trabajoinfantil,deserciónescolar,poblacionesubicadasenzonasconriesgogeológico,damnificadospor los terremotose inundaciones,habitantesde la calle,prostitutas, víctimasde laviolencia intrafamiliar, etc.Para aumentar la confusión, estas poblaciones son atendidas por instituciones dediferentenaturaleza:decarácternacional(entreellaslasRedes),decarácterlocal,privadas(religiosas,fundaciones,comunitarias),yONGs.Ycadaorgani-zacióndefineproyectosoprogramasqueatacanunaspectoespecíficodecadapoblación,loscualesasuvezpuedenserdefinidosenlaetapadeprevención,atención, satisfacción de la carencia, o sanción. La sanción corresponde al com-ponenterepresivocomoelcasodelasanciónaldrogadicto,alviolador,etc.Lacantidaddevariablesintroducidasenestepárrafosirveparadarunaideadeladificultaddelproblema.

Como resultado de lo anterior los procesos de focalización adolecen de grandescostosadministrativos.Amedidaqueladelimitacióndelosbeneficiariosdelosprogramassocialessepretendehacermásprecisaelprocesosetornamáscostoso(FresnedayMartínez2002:74).DeacuerdoconVandeWalle(1995)loscostosdeadministrarunprogramapuedensubirsustancialmentecuandoserequierediscriminaciónentrelosbeneficiariosynormalmentelainformaciónconlaquesecuenteseaimperfecta,nosóloporelhechodequeserequiereundetallealto,sinoporquelacondicióndelapoblacióncambiaconeltiempo,yesprácticamenteimposibletenerunregistropermanenteyactualizadodecadapersonaparaanotardichoscambios,sobretodocuandolaspersonasnoestáninteresadas en dar a conocer cambios que implican perder la condición de pobre ovulnerableporqueellosignificaríaperderlasayudas.Debidoaestasdificultadeslafocalizaciónhafalladotantoenatenderalospobrescomoendejardeatenderaquienesnoestándentrodeesegrupode“pobres”.

4.3.3.1 Identificación de los pobres

Losresponsablesdelapolíticasocialsienteneldeberdediseñaruname-todologíageneralqueidentifiquealospobres,yaquealfinyalcaboelejedelapolíticasocialeslaluchacontralapobreza(losnopobressedebenproveerlaprotecciónsocialatravésdelmercadodeseguros).EnrespuestaaestapreguntasehadiseñadoelSISBÉN,elcualfundamentalmentebuscaidentificarNecesi-dadesBásicasInsatisfechas(NBI),aunquequieneslodiseñaronpretendieron

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Recuadro 4.2

Indicadores utilizados en colombia para la identificación de los pobres o vulnerablesLos indicadores utilizados para clasificar la población pobre o vulnerable, que debe objeto de la atención pública, se pueden clasificar en dos grupos: definidos por (1) ingreso, o por (2) carencias o necesidades básicas insatisfechas. En cuanto a lo primero se considera que la población cuyos ingresos no alcancen un umbral mínimo debe ser considerada pobre, y ese umbral puede estar definido sobre el valor monetario de una canasta básica de bienes o la definición del Banco Mundial de un ingreso equivalente a uno o dos dóla-res al día; este indicador es conocido como Línea de Pobreza (LP). En el caso de las necesidades o carencias, los indicadores van desde necesidades básicas mínimas como es caso del índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), hasta indicadores más complejos tales como el Índice de Desarrollo Humano (IDH), el Índice de Condiciones de Vida (ICV) y el Sistema de Identificación de Beneficiarios (SISBEN). A continuación se hará una descripción esquemática de cada indicador y su uso en Colombia.

Línea de Pobreza: La Línea de Pobreza (LP) es un múltiplo de la Línea de Indigencia (LI). Esta última se esti-ma a partir de una canasta de alimentos (llamada normativa) que satisfaga recomendaciones nutricionales y en lo posible respete los hábitos de consumo. Para pasar a la LP se aplica a la LI un coeficiente conocido como coeficiente de Engel (CE), el cual es la participación del gasto en alimentos sobre el gasto total corriente, entonces LP =LI/CE. En Colombia para el 2004, la LP correspondía a ingresos mensuales de (datos por familia y por persona): en pesos colombianos a 1.000.000 y 224.719, en salarios mínimos a 2.79 y 0.63, y en dólares americanos a 400 y 901,2 de la época.Necesidades Básicas Insatisfechas: El NBI está compuesto por cinco indicadores: calidad de vivienda, acceso a servicios públicos, hacinamiento, asistencia escolar, y dependencia económica. La incidencia de uno de tales indicadores en una familia señala condición de pobreza. Los indicadores se determinan así: 1) Hogares que habitan en viviendas inadecuadas: expresa las carencias habitacionales referentes a las condiciones físicas de las viviendas donde residen los hogares, diferenciándose las condiciones de las mis-mas según pertenezcan al área urbana o rural. 2) Hogares que habitan en viviendas sin servicios públicos básicos. 3) Hogares con hacinamiento crítico: hogares con más de tres personas por cuarto (incluye sala, comedor y dormitorios y excluye cocina, baño y garaje). 4) Hogares con inasistencia escolar: hogares con, al menos, un niño de 7 a 11 años, pariente del jefe, que no asiste a la escuela. 5) Hogares con alta dependencia económica: hogares donde hay más de tres personas por ocupado, y en los cuales el jefe ha aprobado, como máximo, dos años de educación primaria.Índice de Desarrollo Humano: La estimación del IDH se basa en tres indicadores: 1) longevidad, medida como la esperanza de vida al nacer; 2) nivel educacional, medido a través del índice de logro educativo y 3) el ingreso, medido por el PIB per cápita real. Las variaciones en el IDH están directamente relacionadas con el cambio en cada uno de estos indicadores, aunque no necesariamente de manera uniforme. Este índice oscila entre 0 y 1, a medida que el indicador se acerca a 1, mejor es la condición de vida de la población.Sistema de Identificación de Beneficiarios: El SISBEN es una encuesta que se le hace a cada persona y en el hogar y combina 150 variables las cuales se refieren a vivienda, servicios públicos, salud, electrodomésticos. A cada variable le da una ponderación de tal forma que a cada persona se le pueda aplicar un porcentaje entre 0 a 100, clasificando la población en 6 niveles, de los cuales los 2 primeros son los más pobres y por tanto son elegibles para los subsidios estatales, en particular el “régimen subsidiado de salud”. No se tiene en cuenta los ingresos de las personas por ser información poco confiable y difícil de verificar (En la versión inicial del SISBÉN el ingreso per cápita tenía una ponderación del 13.7% para zonas urbanas y 9.5% para rural.)Índice de Condiciones de Vida: El ICV utiliza una combinación de variables y de ponderaciones diferente al SISBÉN, a lo cual agrega información adicional referida a identificar el tamaño del municipio y la región. Las variables utilizadas para el ICV son región geográfica, tamaño de la cabecera municipal, edad, sexo y educación del jefe del hogar, estrato de energía, material de pisos, combustible usado para cocinar, tipo de sanitario y exclusividad de uso, tenencia de bienes durables, servicios de teléfono y recolección de basuras, obtención de agua y continuidad del servicio.

1 MUÑOZ, Manuel; RIVAS, Guillermo (sin fecha, ¿2003?). Construcción de canastas normativas de alimen-tos para el resto urbano (diez ciudades) y para la zona rural. DANE, Bogotá.

2 DNP (2005). ¿Cuántos son los pobres en Colombia?. Misión contra la Pobreza, DNP, Bogotá.

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irmásalládelconceptoysuperarlo.SeñalabanqueelNBInoincluíatodaslascarenciasrelevantesynopermitíamedirelgradodepobreza(DNP-DANE2002).PararesolveresteproblemaelSISBÉNacadavariableledaunaponderación,detalformaqueacadapersonaselepuedaaplicarunporcentajeentre0a100,dividiendolapoblaciónen6niveles,deloscualeslos2primerossonlosmáspobres129.LasvariablesdelSISBÉNserefierenavivienda,serviciospúblicos,salud, electrodomésticos.Nose tieneencuenta los ingresosde laspersonas(porserinformaciónpococonfiableydifícildeverificar130),demaneraquelainformacióncontinúarefiriéndoseacarenciadenecesidadesbásicas(muysimi-laresalNBI).ElhechoqueseledéunaponderaciónalasvariablesnoresuelvelosproblemasdelNBI,ponderaciónquepordemásnotieneunaexplicaciónosustentoteórico.Porejemplo,utilizandolametodologíadelSISBÉN:¿Cómosehaceparaestablecerqueelhacinamiento,enlaszonasurbanas,es1.8vecesmásexplicativosobreladeterminacióndelgradodepobrezarespectoalacarenciadeelectrodomésticos,ó2.6respectoalanorecoleccióndebasuras,ó0.7respectoalgradodeeducacióndeljefedelhogar?131.

Sinembargoexistendiscusionesconceptualesacercadelmejorinstrumentoparaidentificaralospobres,lascuales,porsupuesto,llevanalapreguntadequiénessonlospobres,ycómoclasificarlos.Sobreestohablamosenelcapítulo3.AllíhicimosreferenciaalNBIylíneadepobrezaanivelgeneral.Enelcasocolombianoestosindicadoresfueronadoptadosen1987,parafinesestadísticos,yelÍndicedeDesarrolloHumanoqueelPNUDaplicaenColombiadesde1998.ExisteenColombiaotroindicadorquenorespondeaestándaresinternaciona-lescomosucedeconlosanteriores.SetratadelÍndicedeCondicionesdeVida(ICV)elcualutilizaunacombinacióndevariablesydeponderacionesdiferentealSISBÉN,alocualagregainformaciónadicionalreferidaaidentificareltama-ñodelmunicipioylaregión(Unapresentaciónesquemáticadelosindicadoressepresentaenelrecuadro4.2).ElNBIadquirióunamayorimportanciaconlaadopcióndelanuevaCartaConstitucionalen1991,endondeselodefiniócomounodeloscriteriosmásimportantesparaladistribucióndelastransferenciasdeingresosdelaNaciónhacialosmunicipios.

Losúltimosindicadoresquehemosanalizado,(SISBÉN,ÍndicedeDesa-rrolloHumanoeÍndicedeCalidaddeVida)tratandeincorporarelconceptodelascapacidadeshumanaselaboradoporSen.Estoadmitequeseestáunpaso

129 Según el gobierno (DNP 2001) «El primer nivel (SISBÉN I) corresponde a los individuos que obtienen un puntaje inferior a 18 en el sector rural o 36 en zonas urbanas, mientras que las personas que se ubican en el nivel dos (SISBÉN II) son las que obtuvieron puntajes entre 18 y 30 y 36 y 47 en áreas rurales y urbanas, respectivamente» (p. 2).

130 Los encuestados tienden a subestimar sus ingresos para poder tener acceso al subsidio, y en el caso de actividades informales, que es donde se encuentra la mayoría de los pobres, es imposible verificar el ingreso de las personas. Ver DNP (2001).

131 Esto sería lo que se obtendría si aplicáramos las ponderaciones del SISBÉN. Ver Econo-metría - SEI (2001, Anexo A-3.1, Cuadro A-3.1).

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másalládelosindicadoresbasadosenNBIylíneadepobreza.Sesuponequesevamásalládelaslimitacionesdelutilitarismoneoclásico,enelsentidoqueel bienestar no depende sólo de la satisfacción material que produce el consumo debienesyservicios,queeslafallaquelecriticanalNBI.Sibiensehanhechoesfuerzosparahacerunaidentificacióndelospobrescadavezmáselaborada(queporotrapartehafracasadoenresolverelproblemadeidentificación,comoseverámásadelante),enelsentidoderefinarlosindicadoresdecarenciasyenincluirotrosquevayanmásalládelasnecesidadesmateriales(incorporandoelconceptodelascapacidadesdeSen),sesigueinsistiendoenlaconcepcióndelascarencias, lo que lleva a considerar la pobreza como una condición individual definidaporuna fallaenelaccesoaunosbienesyserviciosbásicos.Deestaconcepciónsederivaqueelénfasisenlapolíticasocialsedebeorientarallogrodedichoacceso,dejandoporfueratemascomoladistribucióndelariquezaoelordeninstitucionalvigente.

Otro indicadorampliamenteutilizadoenColombiaes la estratificaciónsocioeconómica,queesutilizadoprincipalmenteparadefinirlospreciosdelosserviciospúblicosyelimpuestosobrelapropiedadinmobiliaria.Esteindicadorsedefinesobrelascaracterísticasfísicasexterioresdelasviviendasdeunsectorysuentorno,notieneencuentalascondicionessocieconómicasdelaspersonasyfamilias(DNP2001,18yanexo2).Secrean6estratos(1espobrey6rico,peroelcontenidodecadaestratonoesequivalentealosnivelesdelSISBÉN).TodaslasviviendasquetienenaccesoaalgúnserviciopúblicoenColombia(electricidad,acueducto,recoleccióndebasuras,teléfono),quesonlamayoría,estánclasificadasenalgúnestrato.Elproblemaconesteindicadoresquelacapacidadeconómicadelafamiliaenmuchoscasosnocoincideconlaqueseñalaelestratoasignadoala vivienda.

DetodasformaselSISBÉNenlaprácticaeselprincipalindicadorparaclasificar lospobres, y esutilizadoparadeterminar los afiliadosal régimensubsidiadodesalud,paraaccesoasubsidiosavivienda,cupoenloscolegios,ylosprogramasdelPlanColombia.SinembargoelSISBÉNharesultadoserpococonfiable.CuandosecruzanlainformacióndelSISBÉNconlade«LíneadePo-breza»,queeselejerciciorealizadoporFresnedayMartínez(93-106,123,vertabla2.3)seencuentraquepara1997el53.1%delospobresidentificadoscomopobres por la vía de la línea de pobreza no son capturados como pobres por el SISBÉN(niveles1y2)132(falladeexclusión).Porotraparte,laproporcióndenopobresquesoncapturadoscomopobrestambiénesimportanteycreciente;en1997el27.4%delossisbenizadoserannopobresmientrasqueenelaño2000

132 El SISBÉN corresponde a una encuesta sobre el universo de la población (que hace cada municipio) y la línea de pobreza se define sobre la base de una muestra mediante de la Encuesta de Calidad de Vida que realizada por el DANE, DNP y la Misión Social en 1997. La información se puede cruzar, identificando familias a las cuales se les aplica los dos procedimientos, pero no se puede usar la línea de pobreza para aplicar subsidios al conjunto de la población.

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eranel39.2%(falladeinclusión).ElresultadodelSISBÉNcomoidentificacióndelospobresesmuypobre133. Lo paradójico es que tiene mejor probabilidad de identificarcorrectamenteaunpobreunsistemaalazarbasadoenlanzarunamonedaalaire(caraespobre,cruznoloes)queelmismoSISBÉN,comolora-tificanFresnedayMartínez.Deacuerdoasusestimacioneslaprobabilidadqueunapersonapobrefueraescogidacomopobreconunmecanismocompletamentealeatorioseríadel0.5yaplicandoelSISBÉN0.469.

Elhechodeclasificartodalapoblaciónenestratos,alosquesesumanlosnivelesdelSISBÉN,hacreadoenColombiaunadivisióndelapoblaciónporestratos,yellosehageneralizadoparamuchostrámitesadministrativos,paraoperacionesdecaráctercomercial,inclusoparalaseleccióndepersonaldelasempresasconelpropósitodedeterminarsusalarioylascaracterísticasdelcan-didato.EstohahechoqueenColombiasevolviónaturalqueexistanciudadanosdeestrato1hastaestrato6.Amayorestratomásciudadanía,mientrasquelosquemerecenlaayuda,lospobres,sonsubciudadanos.Laayudasocialvaligadaalaestigmatizaciónsocial.Serompeelprincipiodelaigualdadenlaciudadanía.

4.4 Conclusiones

Como producto de las reformas nos encontramos que la política social es atrapadaporlalógicafinanciera;quelosderechossocialesyeconómicoscadavezmásseestánconvirtiendoenderechosdemercado(contractuales)paraquienespuedencomprarlosquecadasonmenos;yquelosprogramasdeprotecciónsocialterminansiendomiserabilistas.Estosplanteamientosquesederivandelodichoatrás,ysobrelocualseharánunasampliaciones,sedanenuntrasfondodede-teriorodelascondicionessocialesydeunfraccionamientodelEstadoNacional.

4.4.1 Prima lógica financiera en seguridad social

Laintermediaciónfinancierajuegaunpapelcrucialenloscasosdesaludypensiones,comoloseñalamosatrás.Enelcasodelasaludelmanejodelosrecur-sosterminaprivilegiandolagananciafinancieraendetrimentodelosbeneficiossociales.Losaseguradoresretienenynieganpagosconelobjetodepoderobtenerbeneficiosfinancieroslocualsetraduceenunacrisisfinancieraenelsistemadeatencióndirectaalosusuarios,enespecialelsistemahospitalario.Losfondosdesaludquenoestánasignadossonutilizadospararesolverlosproblemasdecajadelgobierno,oparamantenerlasituaciónfiscalenlíneaconlasnecesidadesde

133 Los problemas del SISBÉN han llevado al gobierno a su revisión. De una parte, se re-definió el indicador, eliminando algunas variables entre ellas las que tienen que ver con el ingreso de las personas, e incluyendo otras, tales como la localización de la vivienda (estrato socioeconómico), y sexo del jefe del hogar (es decir incorporar a las madres cabeza de familia) (DNP 2001).

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losajustesmacroeconómicos.Enelcasodelaspensiones,elahorrodelostraba-jadoressetrasladaaintermediariosfinancierosprivadosatravésdelosFondosPrivadosdePensiones.Lalógicafinanciera,ademásdelasaludylaspensiones,tambiénseexpresaenelsometimientodelasasignacionesdegastosocialalasnecesidadesdelosajustesmacrofinancieros,yenelhechoquelaformulacióndelapolíticasocialvienedeterminadaporlosagentesfinancierosinternacionalesatravésdelascondicionalidadesimpuestasenlanegociacióndelfinanciamientointernacional de las economías.

Encuantoalasujeciónalosajustesmacrofinancieroslahipótesisquesedesprenderíaesqueelgastosocialsereduciría.Sinembargoestonohasidoasíyellotienequever,deunaparte,conelaltocostofiscaldelareformadelaseguridadsocial,ydelaotra,conelaumentodelastransferenciasalosgobier-noslocalesparaeducaciónysaludcomopartedelanegociaciónparahacerlosajusteenelgastodelaNación.Estospuntosfueronseñaladosatrás.Elmontodelgastosocialaumentóenelprocesodeajuste(80»s)ydereformasestructurales(90»s)comoseapreciaenelcuadro4.6ylagráfica4.8,apesardelosanunciosdelrecortedelgastopúblicoenarasdelequilibriofiscal.Elgastosocialpasódeserel7.8%delPIBen1985,añodelajustefiscalenColombia,a10.0%en1993elañoanterioralaaplicacióndelareformaalaseguridadsocial134,ya13.5%enelperíodo1997-2001.Delos3.5puntosporcentualesdelaumento3están

134 La reforma se hace en diciembre de 1993 mediante la ley 100. La reforma se empezó a aplicar a partir de 1994.

Cuadro 4.6

Fuente: Cálculos PNDH-DNP con base registro F-400 Cuentas Nacionales DANE. Tomado de Sarmiento y Delgado (2003), cuadro 3.Nota: el gasto en Salud es el componente que no está cubierto por el Régimen de Seguridad Social. La Seguridad social tiene el componente de pensiones y los regímenes contributivo y subsidiado de salud.

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Gasto público social Administraciones públicas 1975-2001

16

14

12

10

8

6

4

2

01975 1980 1985 1990 1993 1997 1998 1999 2000 2001

% P

IB P.C.

Años% PIB PIB percápita

Gráfica 4.8

explicadosporlossectoresafectadosporlareforma:saludypensiones.Elrestodelaumentoseexplicaporeducación(0.6puntosporcentualesdelaumento).

Fuelareformaalaseguridadsociallaquehizoqueelgastosocialaumen-tara,yenunamenorproporciónelgastoeneducación.Elefectodelaseguridadsocialsedesprendedeloseñaladoatrás:Enelcasodelasaludaumentanlosrecursosperoestossequedanatrapadosenlaintermediaciónfinancieraynolleganaquienesprestanelservicio,enelcasodelaspensioneslareformatieneunenormecostofiscal135.Elaumentodelgastoeneducación,ytambiénpar-cialmenteensaludteniendoencuentalodichoatrás,sedebeaqueelprocesodeajustefiscalimplicóunaumentodelastransferenciasalosgobiernoslocaleslascualesestándestinadasensugranmayoríaatalessectores.Comoseseñalóatrás, el ajuste se inicióbajo laadministraciónBetancur (1982-1986),yesteajusteeraresultadodelasnegociacionesconelFMIylaBancaInternacionalen

135 Cabe la discusión acerca de qué parte de ello es gasto social, porque habría que entrar a diferenciar entre erogaciones de carácter financiero destinadas a saldar pasivos y hacer aportes o traslados a los administradores de pensiones y aseguradores de salud (son entidades de carácter financiero y los recursos que reciben los convierten en activos de naturaleza financiera), y otra es el pago efectivo de las pensiones a los pensionados o atención efectiva de salud a los pacientes enfermos o a la comunidad. Al sumar los gastos de naturaleza financiera con los gastos reales en salud y pensiones se estaría haciendo una doble contabilización. Pero esa es una discusión en la que no vamos a entrar aquí.

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elcontextodelacrisisdeladeudaexternalatinoamericana136. El ajuste tomó la formatípicadeunrecortedelgastopúblico(recortedesalariosysuspensióndelainversiónpública)yunaumentodelatributacióninterna(paratalefectosetransformóelImpuestoalasVentasenImpuestoalValorAgregado,IVA).Laclasepolíticaquenosebeneficiabaconelrecortedelgastopúblicopactóadoptarsimultáneamenteunaumentodelastransferenciasalosgobiernoslocales.Talestransferenciasfueronmodificadasenel2001bajolafigurade«SistemaGeneraldeParticipaciones»,yenel2006correspondenal36.3%delosingresostribu-tariosdedelaNación137. Volviendo al ajuste, la clase política aspiraba a manejar localmentelosrecursospúblicosqueperdíaanivelnacionalporelrecortedelgastopúblico.Dadoque–aproximadamentedelgastosocialsefinanciacontalestransferencias, ello quería decir que al incrementar las transferencias también lohacíaelgastosocial.

4.4.2 de derechos sociales a derechos de mercado

Sobreeltemadelosderechossocialesquepasanaserderechosdemer-cado,enelcasodelosFondosPrivadosdePensiones,lapensióndejadeserunderechosocialparaserunamercancíaquesecompraalolargodelavida,yqueademásdependedelasuertequecorranenlosmercadosdecapitaleslasreser-vasquesoportandichapensión.Elmercadodecapitalesesconsideradocomoelmecanismoatravésdelcualsetransfierenlosrecursosentregeneraciones.Enelcasodelasalud,esunderechoestárestringidoaunpaquetedeserviciosclaramentedefinidosenunaespeciedecontratollamadoPOS(PlanObligatoriodeSalud),yelPOSesmayorsielusuariopertenecealrégimencontributivo.Estandoenelcontributivotienelaopciónderecibirunosbeneficiosadicionales(«plan complementario»)sipagaunvaloradicional,yademás,porotrasumaadicional afiliarseaun sistemaprivadode seguros (llamado«medicinapre-pagada»)quelemejoraloqueseconocecomola«hoteleríadelservicio»(porejemplo,accesoaunaclínicaenlacualvanpersonasmásadineradas,derechoacuartoindividual,etc.).Enamboscasos,pensionesysalud,elbeneficioesmayoramedidaquemayorseaelpago,porqueelbeneficiovieneaserunamercancíaqueseestácomprandoyesproporcionalaloquesepaga.Estoesconsecuenciadeloquesehallamadocapitalismopatrimonial,sobrelocualhablaremosenlas conclusiones.

Perolapérdidadelderechosocialnosóloesresultadodesutransformaciónaunderechocontractual,tambiénelderecho,aúnsiescontractual,sepierde

136 El acuerdo colombiano no tomó la forma tradicional de un Stand by con el FMI. Se hizo una monitoría la cual significaba que dicho organismo daba un Visto Bueno sobre la política económica y reformas que se estaban adoptando, y sobre esa base la banca comercial continuaba las operaciones con el País. Ver Giraldo (1994) y Garay (1991).

137 Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2006, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, «Mensaje Presidencial», cuadro 4. www.minhacienda.gov.co

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enlamedidaenquelosafiliadosasaludypensionespierdenlacontinuidaddesus aportes como consecuencia de la pérdida de la estabilidad en los empleos. En el caso de las pensiones esto se puede traducir en la pérdida irremediable delosderechospensionales,porquenosecompletanlassemanasmínimasdecotización.Yahabíamosseñaladoquelamorapromediodelosafiliadosesde9meses,yquemásdelamitaddelosafiliadosalosregímenesprivadosdepensio-nesllevanmásdeseis(6)mesessincotizar.Enelcasodelasalud,existeunaaltaposibilidaddequelaenfermedadpuedallegarenelmomentoenqueelafiliadonoestécotizandoalsistema,yenestecasonotienederechoaatención.Peroaúnenelcasoenqueloestéhaciendo,dadalanoestabilidadenloscontratoslaborales,ellopuedesignificarquecuandounapersonapadezcaunaenfermedadgraveolargapierdalaposibilidaddegeneraringresos(porelvencimientodelcontratolaboralquenormalmenteesatérminofijo),demaneraquetampocopuede resolver el problema de la subsistencia económica.

Eldiscursodelosderechossocialesdesaparecedellenguajedelasreformas.Talesderechos,queenelcasodelaSeguridadSocialsonbienessocialesquecorrespondenaunsalarioindirectoqueespagadoporempresariosytrabaja-doresatravésdeaportesalanómina,yahoraespresentadocomouncostodeproducción.Seafirmaquelascargassocialessonenemigasdelempleo,porqueson consideradas como un costo de producción que desalienta a los empresarios acontratarmástrabajadores.Teóricamenteseafirmaqueenunaeconomíademercadoelaltoniveldedesempleoesconsecuenciadelcostoexcesivodeltrabajo.EnColombialamayoríadelosestudiossobreelempleoenlasdosúltimasdéca-dashaninsistidoenestepunto.Loqueresultaextrañoesqueestosargumentosseutilizanparacriticarlaexistenciadelosimpuestosalanóminaquefinancianlosbeneficiosdelossistemasquenosehanprivatizado,comosonelsistemadesubsidiofamiliar(4%delanómina),losaportesalICBFparaatenciónmaternoinfantil(3%),ylosaportesparacapacitaciónatravésdelSENA(2%),peronoseutilizanparacriticarelaumentoalascontribucionesasaludypensionesquesíseprivatizaron(elaportetotalsubiódel8%al26%delanómina).Eldesmontedelascargasalaseguridadsocial,diferenteslalossistemassesaludypensionesprivatizados,pretendecambiarelmodelodeseguridadsocial,detalformaquelosrecursosquesonfuentedelasolidaridadyquesoncanalizadosatravésdesistemaspúblicos,convirtiéndoseenunsalariosocial,desaparezcanysepasealalógicadelaasistenciasocialdirigidahaciaaquellosqueestánporfueradelaeconomíaformal(Chauvin2003).

Paralelamentequesedesmontanlosderechossocialesseadoptaeldis-cursodeluchacontralapobreza.Losderechossocialessonreemplazadospornecesidadesbásicas.Lapobrezaseconvierteenlanuevafuentedelegitimi-dad.SebuscaconstruirundiscursoparalegitimaralEstadoentrelospobres,yaque sehaperdido legitimidadentre las capasmediasy los trabajadoresformalesporquesonlosquehanperdidomásbeneficiosconlasreformas.Laluchacontralapobrezatienecomopropósitoreducirlosconflictossocialesde

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lospobresademandasporserviciospúblicosbásicos(educaciónbásica,saludbásica,serviciospúblicosmínimos),parasacardeldebatelostemasrelativosa la distribución de la riqueza o el modelo económico. La reducción de los conflictossocialesademandasdeserviciospúblicosbásicos,secombinaconlalocalizacióndedichosconflictosatravésdelosprocesosdedescentralización.Esto fue tratado en el capítulo 3.

4.4.3 Deterioro de las condiciones sociales

Las reformas sobre la protección social se inscriben en las reformas econó-micas e institucionales que se vienen aplicando en el país desde mediados de la décadadel80,talcomoseseñalóalcomienzodelcapítulo:Flexibilizaciónlaboral,aperturacomercialydecapitales,disciplinafiscal,bancacentralindependiente,entre otras. Con las reformas se nos anunciaron resultados venturosos, pero en la prácticaloqueseregistraesundeterioroenlascondicionessociales.Estedete-riorosepuedeobservaratravésdeunaumentoenlapobrezayenladesigualdad,yenundesmejoramientodelascondicioneslaborales.Encuantoaloprimero,laPOBREZA,paraelaño2003,lapobrezatotal,medidaporingresos138, se situaba en64.3%paraelnivelnacional,14puntosporcentualesporencimaa1997(vercuadro4.7).Posteriormenteelgobiernoseñalóqueesacifra,provenientedesu

138 Como se indicó en el recuadro 4.2 la otra forma de medir la pobreza en Colombia es por Necesidades Básicas Insatisfechas. Esta medición da una ponderación muy alta a los materiales de vivienda, y como estos han evolucionado, las cifras aparecen indicando una disminución de la pobreza, que pasaría 70.2% de la población en 1973, a 45.6 en 1985, 26.0 en 1996 y 22.9 en el 2.000 (ver Contranal –2004–, cuadro 1.1, p. 41.)

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organismodeestadística139,noeracorrectaylaredujoa54.6%,ysugierequepuedeser43.3%sisesumancomoingresolossubsidiosimplícitosenlaeduca-ción,salud,pensiones,guarderías(ICBF),entreotros.Paraelaño2004segúnelgobiernolapobrezasesituaríaen54.6%antesdesubsidiosy43.3%despuésdesubsidios(López2005)140. La medición de la pobreza se vuelve un asunto políticamentemuyimportante,dadoquelaluchacontralapobrezaseconvierteenelejedelapolíticasocial.Porloanterioresmuydifícilpensarqueexistaunamedición«objetiva»delapobreza,yenelcasocolombiano,conlomencionadoatrás,hayquetomarlascifrasconmuchacautela.Lamanipulacióndelacifradela pobreza, como también la manipulación de las cifras sobre desempleo como severámásadelante,generaunagrandesconfianzanacionalsobrelascifrasyese es el ambiente que se vive en el país.

Cuandoseseñalaquelossubsidioshayquecontabilizarloscomoingresodelasfamiliasdemaneraquesebajalacifradepobrezamedidaporingreso,

139 En el 2004 el país se enfrascó en una discusión acerca de la magnitud de la pobreza y la veracidad de las cifras que acabamos de dar. Las cifras inicialmente se originaron en la institución encargada de producir la estadística (DANE), tomando como base las encuestas de hogares. Esta cifra fue avalada por la Contraloría General de la República y de allí tomamos el dato, cuya fuente es el DANE (Contranal 2004, cuadro 1.3, p. 43). No obstante el gobierno negó la cifra (evidenciaba un fracaso en su política social), la redujo al 54% y el director del DANE renunció a su cargo. Ver la prensa colombiana del mes de septiembre del 2004. Por ejemplo la edición de la revista Semana (el semanario colombiano de mayor circulación), de fecha 2 de octubre del 2004, edición nº 1168.

140 Director de la «Misión Contra la Pobreza», convocada por el gobierno Nacional para el período 2004-2005.

Fuente: Tomado de Contranal (2004), pág. 47, cuadro 1.5.

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apesarquetalessubsidiossonimplícitosynoserecibencomouningresoendinero,loqueseestáhaciendoesunaseriedesupuestosmuydiscutibles.Porejemplo,cuandounafamiliatieneconexiónaluz,agua,yteléfono,yrecibeelserviciodelarecoleccióndebasuras,porlaformacomosecalculalatarifa(elprecio)deestosservicios,queesmenorrespectoaloquepaganlosestratosal-tos,sesuponequehayuningresomonetario.Lomismocuandolosniñostienenaccesoalaeducaciónpública,elcostodeeducardichoniñosedeclaracomouningresomonetariodelasfamilias,yasísucesivamente,hastaelpuntoquesedicequelasfamiliastienenuningresomonetarioquealcomputarselassacadelalíneadelapobreza,apesarquetalesfamiliasenlaprácticacarecendedichoingresoynotieneningresosefectivosparasatisfacersusnecesidadesbásicas.Sellegaalaparadojaquelapobrezasereduceporaccesoasalud,educaciónyserviciospúblicos,asílaspersonascarezcanderecursosparapagartalesser-viciospúblicos(yportantoseloscortan),paraeltransporterequeridoparairalmédicoolaescuela,parasualimentación,yparasuvestuario.Familiasquenosonpobres,peroqueestánmuertasdehambre,conconexióneléctricaydeteléfonoperoelserviciocortado,conafiliaciónasalud,perosinrecursosparapagareltransporteylacuotamoderadora,conlosniñosmatriculadosenlasescuela pero sin recursos para asistir ni comprar los materiales ....

Encuantoalosegundo,laDESIGUALDAD,Colombiaocupaeltercerlu-garenloqueeslapeordistribucióndeingresosenLatinoamérica(despuésdeBrasilyGuatemala),regiónqueasuvezocupaelsegundolugarenelmundo.ElcoeficienteGinipasade0.5477en1991a0.5800enel2001141(vercuadro4.8).Sepuedeobservarquedespuésdeestoúltimoañocontinúaeldeterioroenla141 Los datos del 2003 no son comparables

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distribucióndelingreso,estosepuedeverificarsisecomparalaparticipaciónenelingresodel10%másricoconrespectoal10%máspobre:En2003elmásricotenía80vecesmásingresosqueelmáspobre,mientrasque1997era70vecesyen1991era52veces(vercuadro4.9).Sinembargoellohasidoendetri-mentodelossectoresdemenoresingresosynodelasclasesmediasaltas.Entre1991yel2003todoslosdeciles1al6perdieronparticipación(entreinferioreldecilmayorfuelapérdida),ydel7al10ganaron(entremayoreldecilmayorlaganancia).Estecomportamientopodríaservirparaformularlahipótesisque

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265

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elpoderdecompradelaeconomíasehamantenidoapesardelascrisis,basa-doenelconsumodelasclasesmediasaltas,yqueporotraparteeldeteriorosehacentradoenlascapasmáspobresdelapoblaciónquetienenunamenorincidenciasobreelconsumo,peroquesusituacióncadavezesmásdramática.Porejemplo,laparticipaciónenelingresonacionaldeldecil1pasóde0.92%al0.59%enelperíodo.Estonosevaaampliaraquí.

Finalmente,enloquetienequeverconeldeterioroLABORAL,seobservauncrecimientodeldesempleo.Lascifrasdedesempleopresentanunadificultad:Lametodologíafuecambiadaenel2000,cuandolacifradedesempleoeralamásalta(20.4%)yelcambiodemetodologíaimplicóqueeldesempleoenelmismoañodisminuyeraa17.6%.Estoscambiosenmetodologíasonsospechosos.Enel caso de la pobreza acabamos de anotar una situación similar. Esto resta con-fiabilidadalainformación.Esnecesariohacerdoscomparaciones:Laprimeracorrespondealaserieanterioryquellegahastael2000,lasegunda,laserienueva(vigenteenlaactualidad)quecomienzaenel2000.Entre1991y2000(serieanterior)eldesempleopasóde10.8%a20.4%,yelsubempleode13.1%a34.7%,esdecirqueenelperíodolapoblacióndesempleadaosubempleada,conrespectoalaPoblaciónEconómicamenteactivapasóde23.9%a55.1%,loquemuestra que en una década se presenta un deterioro marcado del mercado del trabajo.Sisecomparaelaño2000conel2004,delaserienueva,seobservaqueelniveldedesempleodisminuye(pasade17.6%a15.5%)perosigueaumentandoelsubempleo(pasade29.3%a32.6%).DetodasformaslanuevaseriemuestraqueeldeteriorocontinúaalpasarelnúmerodedesempleadosysubempleadosenconjuntorespectoalaPEAde46.9%enel2000a48.1%enel2004(vercuadro4.10).Lareduccióndelascifrasdeempleodelosúltimosañostieneuncomportamientocurioso,yesquedisminuyenoporelaumentodelospuestosdetrabajosinoporlareduccióndelaofertalaboral.Entremayodel2003ymayodel2005(últimodatodisponiblealmomentodeescribirestaslíneas)laofertadetrabajo(TasaGlobaldeParticipación)142pasóde62.4a59.7%,ylaTasadeOcupaciónde54.3a52.3%,ellollevaaqueeldesempleosereduzcade13%a12.5%.Esareducciónsignificaquelagentedejódebuscarempleoysededicóaotracosa,comoporejemploalhogar,aestudiaroactividadesinformales.

Ademásdelsubempleo,hayotrosindiciosquemuestraneldeteriorodelacalidaddelempleo:

1)Unreflejodeldesalaramientoesladisminucióndelaproporcióndetraba-jadores asalariados frente a los independientes143. Los primeros pasan del 69.6%deltotaldelaPoblaciónEconómicamenteActivaOcupadaen1980al53.6%enel2002,lossegundos(enelcomponentedenoprofesionalesnitécnicos)del24.6%al38.5%enelmismoperíodo(vercuadro4.3).

142 Que es la población que trabaja o está buscando empleo sobre la población económica-mente activa.

143 «Trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados».

266


2) Elaumentodelaproporcióndetrabajadoresindependientesvaacompañadaconundeteriorodesusingresos;elingresopromedio,enelperíododeanálisispasade4.3múltiplosdelalíneadepobrezapercápitaa1.8.Estedeteriorotambiénseobservaenlosempleadores,cuyoingresopromediopasa,enlosmismosperíodoymedida,de17.1a7.2.(Vercuadro4.11).

3) Aumentodelainformalidad,lacualpasade53.6en1992a59.7%enel2004(Cuadro4.10).

4) Se incentivó la contrataciónde trabajo temporal (comoconsecuenciadelareformalaboral)endetrimentodelosempleosatérminofijo;elempleotemporalpasóde17.5%en1992a27%enel2000.

5) Aumentóelnúmerodeocupadosquedetentanmenosdeunsalariomínimo(suparticipaciónaumentade36.3%en1992a47.5%enel2000),ylosquegananmenosdedossalariosmínimostrabajanmáshorasenpromedioyrecibenmenosremuneración(PNUD-DNP2003,73).

Lascifrastomadasenconjuntoindicanundeteriorodelempleo:Deunaparteelingresopromediodelapoblaciónenconjuntodisminuye(pasade4.0a3.0enmúltiplosdelíneadepobrezaentre1080yel2002),deotraparte,sibienlosasalariadoslogranmantenersuingreso,cadavezsonungrupomáspequeñodelapoblación.Sinembargo,elhechodemantenerlacondicióndeasalariado,nosignificaquenosepresenteundeteriorodedicharelaciónreflejadaenunadisminucióndeladuracióndelcontratolaboral,menorafiliaciónalaseguridadsocialylaausenciadecontratoescrito.Atrásvimoscomolamitaddelosasala-riados(el50.7%)noteníancontratodetrabajoescritoenel2003.

Haciendounresumendelodichorespectoalascondicioneslaborales,podemosseñalarundeteriorodelarelaciónsalarial:Aumentaneldesempleoyelsubempleoenconjuntoenellargoplazo,disminucióndelgradodeasala-ramientopasandoaformasdetrabajomásprecariaslocualsecombinaconunadisminucióndelosingresosdelosquesalendelasalaramientoloquellevaasudisminuciónenconjuntodelapoblacióneconómicamenteactiva,yenelcasodelosasalariadoselcontratodetrabajoesmenosestableytienemenosgarantías.

El deterioro de las condiciones de trabajo tiene efectos sobre la estructura delafamilia,laorganizacióndelosbarriosyelsectorinformal.Antelaausenciadeunsegurodedesempleolaspersonasnopuedenpermanecerdesempleadasydeben buscar formas de supervivencia por fuera de los circuitos formales de la economía.Sedesarrollanformasdesolidaridadfamiliaryvecinal.Undatoqueapuntaenestadirecciónesladisminucióndelaproporcióndehogaresnuclearesbiparentalesfrentealoshogaresmonoparentales,extensosocompuestos144. Los primeros,paralas8principalesciudadesdelpaís,pasandeserel70.9%en1991a

144 Hogares en los que, además del jefe, cónyuge y los hijos, conviven otros parientes u otros no parientes.

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Deuda del Gobierno Nacional central como porcentaje del PIB 1990-2004

1990

60

50

40

30

20

10

01991

1990

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 20032004Años

Deuda totalcomo porcentaje del PIB

Deuda internacomo porcentaje del PIB

Porcentaje del PIB deuda externa

Porc

enta

je %

Gráfica 4.9

serel67.9%enel2000(Contranal2004,77).Estaesáreaqueabreposibilidadesdeinvestigacionesinteresantes,quedesbordanlosalcancesdelpresentetrabajo.

4.4.4 Debilitamiento del estado nacional

Colombia atraviesa por un proceso de fuertes tensiones en lo económico, lo políticoylosocial.Lasreformasdelapolíticasocialhancontribuidoaexacerbardichastensiones,perotalesreformashacenpartedeunconjuntodereformasquesonlasquehanllevadoaundebilitamientodelEstadonacionalparacon-trolar tales tensiones.Un factorquehacontribuidoapolarizar las tensioneses la existenciade la economíadelnarcotráficoquehaalimentadoun largoconflictoarmadoquenohatenidosoluciónpolíticaomilitar.Sepresentandosdinámicas:LasreformasquecorrespondenalConsensodeWashingtonyladelconflictoarmado,comosemencionóaliniciodelcapítulo,endondevimoscomolapreeminenciadelconflictoenlaopiniónyeneldebatehainvisibilizadolasreformas del Consenso.

LasituaciónseagravaconeldebilitamientodelEstadonacional.Enloquetienequeverconlasreformasdelapolíticasocialalasquehastaaquíhemoshechoreferenciasedebendestacarcuatroefectos:(1)Unapolíticasocialbasa-daenluchacontralapobrezanolegitimaalEstadoenotrossectoressociales

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diferentesalospobres,comoeselcasodelasclasesmediasylostrabajadoresformales.(2)LaprivatizacióndelaprovisióndelosserviciossocialeshacedifícilparaelEstadojustificarelcobrodelosimpuestos:sinoproveebienessociales¿quéhaceconlosimpuestos,paraquéloscobra?Hayenproblemadelegitimidad.(3)OtroefectodelaprivatizacióneslapérdidadelEstadodeingresosfiscales(porejemplolascotizacionesparaseguridadsocial)loqueagravalacrisisfiscalylequitamargendemaniobraalgobierno.Y(4)elhechoquelosprogramassocialesestánligadosaladescentralización,enlamedidaenquelosprocesosdeidentificacióndelospobresylaasignacióndelasayudassehaceanivellocal,llevaaquelasredesclientelistaslocalesy/olosactoresarmadosterminenporadministrar el proceso.

ExistenotrasreformasquecontribuyenaldebilitamientodelEstadoNa-cional.ElgobiernopierdeelmonopoliodelamonedaenlamedidaenqueselacedeaunBancoCentralindependienteyrenunciaconstitucionalmenteautilizarlosrecursosdelaemisiónmonetariaparafinanciarelPresupuestoPúblico.Estasituaciónseagravaconlaaperturadelacuentadecapitalesyaquealperderseelcontroldeflujosdemonedaexterna, losactivosmonetariosengranpartepasan a ser determinados por el comportamiento impredecible de los mercados decapitalesylasdecisionesdeoperadoresprivados.Elgobierno,parapodersefinanciardebeiralosmercadosfinancierosypagarlarentafinancieraquetalesmercadosexige,razónporlacualladeudapúblicaseconvierteenunafuerterestricciónfiscal.DespuésdeaplicadaslasreformasenColombiaacomienzosdelos90s,ladeudadelgobiernonacionalesunaproporciónmayordelPIB,pasandodel14.0al46.6%entre1991yel2004.Lomásnotableeselcrecimientodeladeudainternaquepasadel1.5al25.8%(gráfica4.9).SibienestascifrasnosonlasmásaltasdelaAméricaLatina,simuestranuncrecimientomarcadoysostenidodesdecomienzosdeladécadadel90.

Hastaaquísepodríadecirqueelcasocolombianoseinscribedentrodelas tendenciasgeneralesde las reformasenAméricaLatina145. Sin embargosepresentaadicionalmenteunageneralizacióndelaviolenciacoincideconelaugedelnarcotráfico,elcualpermite lafinanciacióndeestructurasarmadasqueadquierenlacapacidadunamayorcapacidadestratégica.Losmovimientosguerrillerosveníanendisminuciónacomienzosdeladécadadel»70,peroenlasegundamitadde ladécadacomienzanunprocesodecrecimiento,queseextiendeenlasdécadasdel80ydel90(Pécaut2001:39-45)ycontinúadurantelosprimerosañosdelsigloXXI.Elfenómenonosepuedereduciralnarcotrá-fico.Tambiénespreciso señalarque la crisis social y eldesempleo,a laquehemoshechoreferencia,hacequelasguerrillasreclutenconfacilidadjóvenescampesinosojóvenesurbanosconalgúngradodeuniversidad,antelafaltadeoportunidades.Sinembargo,porestamismarazón losgruposparamilitarestambiénreclutanjóvenes,yotrotanto,lasfuerzasdeseguridaddelEstadoylosorganismosprivadosdevigilancialegales(escoltasyvigilantes).Enelcasode145 No quiere decir que cada país haya desarrollado el mismo grado de reformas.

lasguerrillaspuedeexistirunmotivoideológicoquenoestanmarcadorespectoalosotrosactoresdelaguerra.

UnadelasconsecuenciasdelconflictoesqueelEstadoNacionalencuentradificultadesparaejercerelmonopoliodelatributaciónporqueexistenotrosparaEstadosquecobrantributos(guerrillayparamilitares),yqueaplicansupropiosistemade justicia en los territoriosquecontrolan.Laorganizaciónarmadaquecontrolaun territorio (llámeseparamilitaroguerrilla),generalmenteenzonasdecolonización,asumeelpapeldegarantizarelordensocial.Hacendejuecesenloslitigiosentrelapoblación,comoporejemplolademarcacióndepredios,oelcastigoalosladrones.EnestesentidolasorganizacionesarmadasvanconstituyendoelementosparalaconstruccióndeunEstadodentrodelasregionesquecontrolan(aplicanlajusticia,recaudanimpuestos,tienenunejér-citopermanente).Ademásdeello,antelaimposibilidaddelEstadoNacionaldegarantizarlaproteccióndelapropiedadprivadaporlasdistintasamenazasqueenfrentanlapersonas,éstassevenobligadasapagar(cuandoestánencondi-cionesdehacerlo)vigilanciaprivada.Ynosetratasolamentedelaspersonasricas;laclasemediaylossectorespopularessevenobligadosapagarvigilanciapor su vivienda.

HastaaquíhemosvistofactoresquedebilitanelEstadoNacional:Nomo-nopolio de la tributación, de la justicia, de la moneda. Un factor adicional es el deladescentralización.Comosehamencionadoalolargodeltextolasreformasfueronacompañadasporunprocesodedescentralizaciónpolíticafiscal,envirtuddelacualalosmunicipiosselestrasladólaresponsabilidadenelgastosocial(salud,educación,aguapotableyenlosprogramasasistenciales)acambiodeunatransferencia de una porción de los impuestos nacionales. La descentralización hizoqueelclientelismo,ylosactoresarmadosdelconflictoledieranunagranimportanciaalcontroldelpoderlocal,locualhahechoqueelEstadonacionalpierdaesecontrolpolíticoymilitar.EstoyahabíasidoadvertidoporLautier(2000),quienseñalabaqueladescentralizaciónesunodelos

«caracteres‘centrífugos’delaspolíticassocialesactuales.Ladescentra-lización,queunadelascaracterísticasmásimportantes,intervieneenunperíododefuerterenovacióndelclientelismo,confrecuencialigadaaunacolusiónentrepodereslocales»(gobernadores,alcaldes...)yre-desdenarcotraficantes.Ciertasempresasreclamannosóloelderechoaadministrar su protección social, sino también un control político sobre el territorio que ellas dominan económicamente, mientras que zonas enteras son desoladas tanto por las empresas como por el Estado. La diferenciaciónylafocalizacióncrecientesdelaspolíticassocialestienenefectoscadavezmásdiferenciadores, tantoen términosdecategoríassocialescomodelterritorio(p.22).

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Unareflexiónfinalparaelcasocolombiano.Sibienenlaactualidad(2005)elgobiernoUribe (2002-2006)havenido recuperandoespacioenel controlterritorial,enrazónasupolíticamilitar,yenestecampovaendireccióndecerrar labrechaencuantoa ladisolucióndelEstadoNacional (aunqueestálejosdecerrarla),porotrolado,elesfuerzomilitarnoestáacompañadoconelmonopoliodelamoneda,locualsereflejaenelPresupuestoPúblicounatensiónentreelgastoenseguridadyladeudapública.EnelcasodelaconsolidacióndelosEstadosNacionaleseuropeosylosEstadosAmericanosdespuésdelaluchaporsuindependenciaacomienzosdelsigloXIX,estatensiónseresolvióenlamedidaenquelosEstadosNacionalesinstauraronelmonopoliodelamoneda.El Estado colombiano pretende recuperar el monopolio de la fuerza renunciando aldelamoneda.Enestecasoestáconstruyendouncaminodiferentealdelahumanidadenlaconstruccióndeladimensiónpolítica,delaquesehablóenelcapítuloprimero.¿Lologrará?

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Conclusiones

1 Sociedad patrimonial

LasreformasdelapolíticasocialqueseexpusieronalolargodeestetrabajoseenmarcanenloqueLordonyLoVuolollamanlaciudadaníapatrimonial,enelsentidoquelosderechossocialesdelaspersonasdependendelpatrimonioquehayanacumulado.Estoseexpresa,paraelcasodelaSeguridadSocial,enelhechoquelaspensionesylasaludvalendeacuerdoalahorroquecadapersonahayarealizadoalolargodesuvidayalvalordelseguroquehayacomprado.LosderechossocialesdejandeserunadeudadelEstadoconlasociedadparaconvertirseenunadeudadelsistemafinancieroconindividuos,esosi,bajolapreviacaptacióndeunapartedelsalarioatravésdelascotizaciones.Noesunadeudaqueseoriginaenuncrédito,sinoenunatesoramientoquehaceeltraba-jadorenunainstitucióndeSeguridadSocial,demaneraquelainstituciónpasaaserunaintermediariafinanciera,bajoelsiguienteciclo:1)Recibelacotizacióndelafiliado:Enestecasoelafiliadopasaaserunacreedordelainstituciónylainstituciónunadeudoraconelcotizante.2)Lainstitucióncolocalosrecursosrecibidosdeloscotizantesenlosmercadosdecapitales:Enestecasolainstituciónpasaaserunacreedorfrenteatalesmercados.3)Losmercadosdecapitales,atravésdelainstitucióndeSeguridadSocial,terminansiendolosdeudoresfrentea los cotizantes.

Losderechossocialespasanadependerdelasuertedelosinestablesmer-cadosdecapitales,ydelmanejoquedelasreservasdelostrabajadoreshacenlosexpertosfinancieros.Talesderechospuedencircularporqueseconviertenenactivosfinancieros.Peromientraselcotizantenopuedeendosarsuderecho,lainstituciónfinancierasi.Enelcasoenquesepresenteunacrisisfinanciera,enlacuallacadenadeacreencias-deudasnopuedacerrarse¿Quiénrespondeporlosderechosdeloscotizantes?.LainstitucióndeSeguridadSocialargumentaráquesusinversionessonirrecuperablesdemaneraqueelcotizantetendráqueiralmercadodecapitalesahacerefectivosuderecho,peroendichomercadonoencuentraunsujetoconcreto,sinounsistemadepagosqueestáinterrumpido.

Quesepuedacerrarelcircuitodeacreencias-deudas,yquelasdeudaspue-dan ser saldadas en el momento oportuno, es lo que determina la estabilidad de losmercadosdecapitales(LoVuolo2001,94).Lossistemasfinancierosson,pordefinición,unentrelazamientoderelacionesdeacreencias-deudasparticularesquepretendehomogenizarlosritmosprivadosgraciasalaconvertibilidaddelosactivos,esdecir,alapromesadeunpagofuturo(Théret1992,85-86).Enestecasoelpagofuturoestáconstituidoporlapromesadelpagodeunapensiónounaatenciónensalud.Desaparecelasolidaridadsocialointergeneracionaly

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el problema se convierte en las formas de acceso a la riqueza de cada uno. Por ejemplo, en las pensiones se transforma la solidaridad ciudadana en una soli-daridadpuramentefinancieraypatrimonial,enunindividualismoquereposasobreunaprotecciónpuntillosadelosderechosdepropiedadenlacual,unaparte creciente de los trabajadores se transforma en accionista de las empresas a través de intermediaros institucionales, en este caso los fondos de pensiones (Aglietta2000).

Elpatrimonioquelosindividuoscompartenpuedeserdefinidosinrefe-rencia al Estado. Se pretende crear una sociedad de accionistas con capacidad deasegurarelbienestaratravésdesusinversionesfinancieras(Orléan1999,24,244-248).AlrespectoLordon(2000,12,98)señalaquesetratadelsueñodeunasociedad política enteramente construida en torno a lo patrimonial, en la cual los mercadosfinancierosorganizaríanunaespeciedevotopermanente,ylaasambleageneraldeaccionistasseríalaquedeliberaríasobreeldestinocomún,quenoesotroqueeldevenirdelosactivosfinancieros.Lossistemasdeeducaciónestaríandestinados a formar los ciudadanos-accionarios. Pero los asalariados no tienen capacidaddenegociaciónenelmanejodelahorrodelosFondosdePensionesodelasreservasdesegurosdesalud.Losempresariosseresistenarecibirensusconsejos de administración representantes de los asalariados-accionistas. Se preguntaTorres(2003,331-332)enquéquedalaciudadaníacuandonopuedeparticiparenlasdecisionesderepartodelariqueza,decisionesqueestánescon-didasenlapolíticamonetariayenlasdecisionesprivadasdelosoperadoresdelosmercadosdecapital.Sonlosgrandesinversionistasquienesdecidensobrelosderechossocialesytienenelderechodevotoenlascuestionesdecisivas.Sonlosmercadosfinancierosquienessustituyenalosciudadanos.

Yanosetratadeunaherenciasocial«sinoquesepotencialaherenciaprivadaenladefinicióndelasituacióndecadauno»(LoVuolo,95).Elvalordela persona reposa en su patrimonio privado. Y ese patrimonio se vuelve líquido ycirculaporelmundo.Losasalariadosnormalmentenosonconscientesquesu suertedependede la suertedeflujosfinancieros,decididosamillaresdekilómetrosdesulugardetrabajo(odedesempleo),flujosaparentementesinrostro.Ladesterritorializaciónde laeconomíasobreel imperiode lafinanzallevaavínculosdedependenciamásabstractosymenoscomprensibles,locualproduceunsentimientodeimpotenciapolíticaydebilitaelsentidodelalucha(Amiech,2003,38-39).

El concepto de la sociedad patrimonial nos conduce a que la protección social de las personas depende de su propiedad, como se dio al comienzo del capitalismo(vercapítulo1),aunqueenlaactualidadelcomponentefinancierodelapropiedadjuegaunrolcentral.Quienescarecendepropiedadquedanex-cluidosdelaprotecciónsocial,ydelasociedad.Paralamayoríadelapoblaciónloqueexisteesunestadode«inseguridadsocial»,queproduceunadisociaciónsocial(enlugardecohesiónsocial)comoeralasituacióndelosproletariosdelsigloXIXenEuropa.

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El liberalismo promete una sociedad bajo los principios de la autonomía de losindividuosylaigualdaddederechos.Sinembargounasociedadnosepuedefundamentarexclusivamentesobreunconjuntoderelacionescontractualesentreindividuosigualesylibres,sisetieneencuentaquelamayoríadelostrabajadoresnotienenlascondicionesdeexistenciaparaasegurarlaindependencianecesariaparatenerigualdadenelordencontractual.ElEstadodeDerechodejainalteradolacondicióndeinseguridadsocialdelamayoríadelapoblación(Castel,2003).

2 Elementos para una propuesta en América Latina

El talón de Aquiles de la sociedad patrimonial consiste en que depende de la posibilidad que los asalariados puedan construir su patrimonio a través del ahorrofinancieromediantecotizacionesenlasinstitucionesfinancierasdese-guridadsocial,peroalmismotiempoesasociedadpromueveeldesalaramientoparapoderextraermásgananciafinanciera,demaneraquecadavezsonmenosquienes pueden cotizar, como lo vimos en los capítulos anteriores. Esto no sólo tienecomoconsecuencia la inviabilidadfinancieradeunapropuestadeestanaturalezadelocualyasehabló,sinoquetambiénsulegitimidadseerosionarápidamenteporquenopermitelaconstruccióndeunpactosocialquelasus-tenteyaquelossectoressocialesquepuedeninsertarseenesetipodesociedadsoncadavezmásreducidos.

Elpactosocialfueposibleduranteelfordismoyaquelacertezadelcreci-mientohacíaquecadagruporeivindicaramásobteniendomuchomenosdeloquesedeseaba,peroloslogroserantrampolinesparalasconquistasdemañana.Enellargoplazotodosganaban.Secreabaunimaginariosocial-demócratadeunareducción«asintótica»dedesigualdadessociales»(Castel1998,147).Peroesaaspiración se desvanece en la actualidad, por el temor a la pérdida del empleo, o el deterioro del status salarial.Estacircunstancia llevaaque losconflictossociales de naturaleza obrero patronal retrocedan. Se aprecia una disminución delnúmerodehuelgasyseevidenciaundeteriorodelsindicalismo.

Elpacto fordista enAméricaLatina se expresóenel intervencionismoestatal, en el cual el trabajo estaba representado principalmente en los trabaja-doresindustrialesdelasindustriasmodernas,delosserviciosfinancieros,delasindustriasdeextracción,ylosfuncionariospúblicos,queseexpresabanatravésdeorganizacionessindicales,yelcapitalseexpresabaatravésdeorganizacionesgremiales.Sinembargounosyotroshandejadoderepresentaraltrabajoyalcapital.Enelcasodelosgremiosdelcapitalporqueestoshansidosustituidosporlosgruposeconómicosyenelcasodelossindicatosdetrabajadores,porquecadavezrecogenunaporciónmenordelapoblaciónlaboral,ysuimportanciasocialsehareducidoenormemente.Anteestasituación¿sepodríaconstruirunnuevoEstadosobreunnuevopactosocial?,¿unpactoentrelosgruposeconómicosylostrabajadoresflexibilizados,precarizadoseinformalizados?Larespuestaes

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negativaporqueestetipodetrabajadoresnotienerepresentacióngremialnipolítica.Dehechoestafaltaderepresentaciónsocialestásiendoaprovechadaparadesmontarlosbeneficiossociales.

NosepuedeolvidarqueelEstadodeBienestarenlospaísesdesarrolladossecreósobrelabasedelasociedadsalarialylagarantíadeltrabajo.ElaumentodeldesempleoylascargasasistencialesquehoydíarecaensobredichoEstado,yquecadavezsonmayores,másqueunproblematécnicoacercadecómofo-calizarhacialosmásnecesitados,loqueestállevandoesalcuestionamientodelosfundamentosdedichoEstado.AdvierteRosanvallon(2005,117-128),paraelcasoeuropeo,queeldiscursodefocalizar,deayudaralpobre,alexcluido,traecomoriesgoqueseremunerelaexclusión.Elciudadanoganaríafinancieramentelo que perdiese moralmente. El discurso de divorciar lo social de lo económico tieneelpeligrodecrearobligacionessocialesalEstadosinampliarsubasederecaudación.Elcontratosocialnosepuededesligardeloscontratosparticula-resdequienestrabajan,setratadereivindicarelderechoaltrabajomásquelaasistencia.Comodiceelautor«sóloporlareintegracióndelosindividuosenlaesfera del trabajo que se puede romper el círculo vicioso para poder solucionar elprolema»(p.128).

El trabajo no desaparece porque desaparezca la relación salarial. Sin embargoGorzyOffenoshablandel«findelasociedaddeltrabajo»,porquelarelaciónsalarialhasidosubstituidaporrelacionesdecaráctercomercialoporeltrabajoporcuentapropia.Másqueladesaparicióndeltrabajoloqueesosignificaesunretrocesoenlosderechossocialesyenlasgarantíasligadasaltrabajo.Elestatutodeltrabajotiendeainvisibilizarseporcuatrofactores:Enprimerlugar,desapareceelreferentedecolectivoenelsitiodeltrabajo(lafábrica,laoficina)comoresultadodeladeslocalizacióndelosprocesosproductivos.Ensegundolugar,desaparecelanocióndesubordinaciónenlamedidaenqueseeliminanlasjerarquíasenlasempresasyseadoptanestructurasadministrativasmásho-rizontales.Entercerlugar,enlamedidaenquelarelaciónlaboraltomalaformaderelacióncontractual(ventadeservicios)secrealailusiónqueeltrabajadores un empresario. Esta misma ilusión se crea en los trabajadores informales por cuentapropia,yaquenotienenunpatrónvisible,esteeselcuartofactor.Entodosloscasossetratadetrabajadores.Paraesconderestehechoconfrecuenciasecrealaficciónquesonmicroempresarios,yunodelosinstrumentosquemássepromueveahoraparatrasladarleloscostosdesureproduccióncomofuerzade trabajo son los microcréditos, que son presentados como uno de los instru-mentos de Protección Social.

Lasformasdetrabajosoncadavezmásindividualizadas,ylacompetenciaenelmercadodetrabajohacequedelimaginariosocialdesaparezcalanocióndeclasesocial.Sebuscaindividualizaryprivatizarlosproblemassociales.Eldesajuste de una persona al sistema de relaciones sociales que se le impone es presentadocomounconflictodepersonalidad.Laausenciadeclasessocialeseneldiscursoes loquepermiteque laspolíticaspúblicas se concentrenen

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programasfocalizadosenaquellosquetienennecesidades,ycadavezmenosenlareparticióndebeneficiosyesfuerzosentrelosdiferentesgrupossociales.Laspropuestaspolíticaspierdensucontenidodeclaseosusentidogremial.Sepresentaunprocesode fragmentaciónsocialquehaceque«losconflictossevuelvenmásanónimos,licuados,atomizadosydispersosenmúltiplesespaciossociales»(LoVuolo,103).Losconflictossocialesdejandepresentarseenellugardelempleo,yenlaactualidadsemanifiestanatravésdeladesestructuraciónproductiva, pobreza, desempleo, violencia social.

Elredefinirlosanálisisbasadosenclasessocialesycentrarelanálisissobrelosexcluidos,definidosprecisamenteporsuausenciadelprocesoproductivo,invalidalacríticasocialtradicional,porquelostrabajadoresnosonexcluidos,sinoalcontrarioestánincluidos.Laexclusiónaparececomoundestino,contraelcualhayqueluchar,peronocomoelresultadodeunadesigualdadsocialenlacualunoshombresobtienenbeneficiosacostadelaexplotacióndeotroshombres.Laexclusiónnohacereferenciaalaexplotación,porqueparaserexplotadohayquetrabajar(BoltanskiyChiapello1999,383-436)

Sehacenecesarioreivindicarlacondicióndetrabajador,oparadecirlodeunaformamásconvencional,ladeconcienciadeclase.Elhechoquenoseseaun trabajador asalariado no quiere decir que no se sea un trabajador. Se trata de despertarladefensadelosderechosligadosaltrabajo,ynocaerenelmiserabi-lismo de la política social, que es lo que representan las políticas focalizadas de luchacontralapobreza.Cabríapreguntarsisetratadebuscarunaintegraciónsocialatravésdedesarrollarelderechoaltrabajo,ylosderechosydeberesso-cialesqueestánligadosaello,osisetratadeayudaralospobresymarginadosquesonquienesnoseintegran.

Lautier(2005)plantealanecesidaddedistinguirlosderechossocialesdelciudadanorespectoalosdeltrabajador.Losderechosdelciudadanotradicio-nalmentenohanestadoligadosalosSistemasdeProtecciónSocialmientrasquelosderechosligadosaltrabajosi.Losderechosdelciudadano,porejemplo,educación,equipamentourbano,serviciospúblicos,seguridad,sonfinanciadosporelPresupuestoPúblico.Nose tratadeunderechosocialdel trabajador,sinodeundeberdelaNaciónconsusciudadanos,queenningúncasosepuedecalificarcomounfavor,ocaridad.Losciudadanospaganimpuestosyencasosextremosselesexigequeesténdispuestosamorirporlapatria.

EnEuropalossistemasuniversalesdeProtecciónSocialseconstituyeronsobrelabasedelasociedadsalarial,enAméricaLatinanohasidoasí,yesunautopíaquepuedanrecorrerelmismocaminohabidacuentaladebilidadhistóricadelarelaciónsalarial,ylasperspectivasdesudeterioro.NoexistencondicionesparalaconstruccióndeunSistemadeProtecciónSocialuniversalistaligadaalacondiciónsalarial,peroesonoquieredecirquesedebadesligardelacondicióndel trabajo.Elproblemaescómoseexpresanpolíticamente los trabajadores(todos:asalariadosformales,informales,porcuentapropia,contratistasysub-contratistas)paraquepuedanimponerunaprotecciónsocialuniversal.

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Lapreguntaessilosmarginadosdehoysonelgermendecambiossocialesypolíticosdeunmundodiferente.NosrecuerdaCastel (1998,1995)que losmarginadosdelmundofeudal,quesecaracterizabanporlapérdidadelasprotec-cionescercanasenunmundoterritorialrestringido,fueronlosquealimentaronlas«fábricasdesatanás»(satanic mills)comosedecíaenInglaterra.Esepro-letariadonaciente,enEuropa,luchóylogróelrompimientodelasregulacionesrígidasdelaorganizacióndeltrabajoenlassociedadespreindustriales.ConeldesarrollodelEstadodelBienestar, lostrabajadores,enEuropa, lograrondenuevoinsertarseenuntrabajoreglamentado,enelcualteníanunosderechossociales,unasobligaciones(comoporejemplolascotizacionesalaseguridadsocial),unaespecialización,yunajerarquíadeacuerdoaltiempodetrabajo,formacióntécnica,educación,etc.Hoyendíaotravezapareceelfenómenodelamarginalizacióncomoresultadodelcrecimientodeldesempleoyprecariza-cióndelasrelacionesdetrabajoquehemosanotadoatrás.Comoconsecuenciadeello,porunaparte,apareceunaculturadeloaleatorio(viviraldía),vivirdecualquiermanera(dondesepuedaycomosepueda);porlaotra,escadavezmásaltaladificultadparaentrarenlasrelacionesreglamentadasdetrabajoydelasformasdesociabilidadligadas.

Peroelmarginadodehoynoeselmarginadodelassociedadesprecapita-listas.Yanosetratadepedirlaabolicióndelasviejasformasdereglamentacióntalescomoelrégimenfeudaldepropiedaddelatierraodelosgremioscerradosdeoficios,aboliciónqueeraunareivindicacióndelproletariadonaciente,quesurgiódelosmarginados.¿Cuálesdebenserlasreivindicacionesdelosmargina-dosdehoy?¿seránelgermendeunnuevoordensocial,económicoypolítico?.

HoydíaenAméricaLatinanoseconstruyeunahistorialaboralligadaalaacumulacióndederechossociales.Loquesepresentaesundeteriorodelestadosanitarioydelniveldeeducacionaldelageneraciónsiguiente.Elascensosocialdesapareceparalamayoría,sólounaminoríagozadedichoascenso.Nohaymovilidadsocial.Secrean«circuitosdemovilidad»cerrados(Lautier,15),tantoenlaescalainferiorcomoenlasuperior.Enlainferiornoexistenposibilidadesdeascensosocial,ylosqueestánenlaescalasuperiortienenempleoestableyaccesoaseguridadsocialprivada.Setratadecircuitosdemovilidadhorizontales.

Mientrasexistaunbajoasalaramiento,yunprocesodedeteriorodelare-laciónlaboral(desempleo,precarización,informalidad),cadavezseránmenoreslascapacidadesdelEstadoparahacerfrentealasdemandassociales,porquelabasedecotizaciónytributacióndisminuirán,ycadavezseránmayoreslaspresionessobreelgastosocial,comoconsecuenciadeldeteriorodelascondi-cionesdevidadelapoblación.DesafortunadamenteesteeselcaminoqueestátomandoAméricaLatina.Demaneraqueprevioa ladiscusióntécnicasobrelos mecanismos de cobertura social debe darse la discusión sobre el modelo de desarrollo,ysobreelpactosocialypolíticoquedichomodeloimplica.

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ParaladiagramaciónseutilizaronloscaracteresGeorgia,FrutigeryTimes.

Agosto,2007.

Elconocimientoesunbiendelahumanidad.Todoslossereshumanosdebenaccederalsaber

Cultivarlo es responsabilidad de todos.

¿Protección o desprotección social?

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