PROPUESTASDEPARTAMENTALES

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

2 0 1 8 - 2 0 2 2

EQUIPO DIRECTIVO Carlos Felipe Córdoba Larrarte Director Ejecutivo FND Vladimir Fernández Andrade Secretario General Ana María Aristizábal Osorio Subdirectora de Fortalecimiento Territorial Vanessa Varón Garrido Subdirectora de Gobierno y Regiones Eliana Cerón Guevara Subdirectora de Acuerdos y Convenios Marcelo Mejía Giraldo Subdirector Administrativo y Financiero Olga Lucía Agudelo Subdirectora de Gestión Humana

CONSEJO DIRECTIVO Carlos Julio González Villa Presidente FND Gobernador de Huila Carlos Eduardo Osorio Buriticá Vicepresidente FND Gobernador de Quindío Victor Hugo Moreno Bandeira Gobernador de Amazonas Dumek Turbay Paz Gobernador de Bolívar Carlos Amaya Rodríguez Gobernador de Boyacá Camilo Romero Galeano Gobernador de Nariño Luis Álvarez Morales Gobernador de Vichada

EQUIPO TÉCNICO Ana María Aristizábal Osorio Subdirectora de Fortalecimiento Territorial Diego Alfonso Castañeda Vega Líder Coordinación de Finanzas y Descentralización Adriana del Pilar Álvarez Palacios Líder Coordinación Proyectos de Inversión Daniel Moreno Franco Líder Grupo de Paz y Posconflicto Marie Paz Rodríguez Mier Líder Grupo de Gestión de Conocimiento Jessica Paola Vargas Castro Asesora Coordinación de Finanzas y Descentralización Andrés Díaz Leal Asesor Coordinación de Finanzas y Descentralización Roberto José Zapata Ortega Asesor Subdirección de Fortalecimiento Territorial Miller Choles Povea Asesor Subdirección de Fortalecimiento Territorial Michelle Figueroa Pachón Asesora Subdirección de Gobierno y Regiones

CONSULTORES Carlos Humberto Arango Bautista Salud Inés del Pilar López Quiñones Niñez Nelson Darío Cruz Pineda Educación Everardo Murillo Sánchez Gestión del Riesgo Enrique Herrera Araujo Desarrollo Rural y Tierras María Eugenia Borrero Infraestructura Andrés Mauricio Buitrago Díaz Medio Ambiente, Agua Potable y Saneamiento Básico

DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN Katherine Barragán Calcetero

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El documento “Propuestas departamentales para el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022” presenta al doctor Iván Duque Márquez, Presidente Electo de la República de Colombia, y a su equipo, las principales temáticas de interés de los Departamentos y las Regiones, con el propósito que puedan constituirse como insumo clave en la construcción del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022, así como de la agenda gubernamental. Contiene temáticas, problemáticas y alternativas de solución que han sido identificadas en el marco de diferentes espacios propiciados por la Federación Nacional de Departamentos (FND) [Cumbres de Gobernadores y Mesas de Secretarios Departamentales], relacionadas con: i) finanzas públicas, ii) proceso de regionalización, iii) salud, iv) educación, v) agua potable y saneamiento básico, vi) infraestructura, vii) medio ambiente y gestión del riesgo, viii) niñez, ix) construcción de paz, convivencia y seguridad, xi) sistema carcelario y, xii) desarrollo fronterizo. Esta hoja de ruta es el primer paso para iniciar la construcción de un Gran pacto nacional por la descentralización y la autonomía territorial, que permita pensar el país desde los territorios, reconociendo las particularidades de cada región, para construir una estrategia de país en la que la Nación y el territorio trabajen armónicamente. Entregamos con optimismo una serie de propuestas que guardan total coherencia con el objetivo planteado por el señor Presidente, en el sentido de generar mayor autonomía fiscal por la vía del fortalecimiento de los ingresos locales y de las capacidades administrativas de departamentos y municipios. Reconocemos que se trata de retos importantes, por lo cual, manifestamos de manera decidida nuestro entero compromiso.

Continuaremos fortaleciendo día a día lo aquí plasmado, con el apoyo de los Gobernadores y sus equipos técnicos, así como en los espacios de interlocución con el Gobierno Nacional, el Honorable Congreso de la República y las instancias de la sociedad civil como el Consejo Nacional de Planeación.

A N T E C E D E N T E S

Recientemente la Comisión del Gasto y la Inversión Pública realizó un diagnóstico general de las finanzas públicas a nivel nacional, en donde se indica que Colombia se enfrenta a un panorama fiscal que obliga a tomar medidas para aumentar tanto la eficiencia en el gasto público, como estrategias para dinamizar los ingresos. Esta situación se debe principalmente de la dependencia en la explotación de los recursos no renovables, en el periodo 2013 a 2016, la reducción de los precios internacionales del petróleo y otros bienes básicos ocasionaron una reducción del ingreso del Gobierno Nacional de aproximadamente $24 billones (3.3% del PIB). Sumado a lo anterior, las reformas tributarias de 2014 y 2016 hasta el momento no han tenido los resultados esperados y, de hecho, el efecto en positivo del recaudo en el tiempo estará propenso a diluirse por la disminución progresiva del impuesto de renta a las empresas. Estas condiciones han representado fuertes presiones para el aumento de la deuda pública, que además ha sufrido en los últimos cuatro años el aumento en los niveles de déficit efectivo y la devaluación. Cumplir objetivo de la Regla Fiscal [alcanzar un déficit estructural del 1% del PIB en 2022] implicaría ajustes estructurales en los gastos y en el ingreso, lo cual será el reto que enfrentará la administración Nacional entrante y sus sucesoras. Por el lado de las entidades territoriales se encuentra un panorama más alentador con respecto al déficit de financiación y la deuda [derivados de la aplicación de las reglas de disciplina fiscal existentes en el país] pero menos positivo en el ingreso, donde todavía es necesario fortalecer la capacidad de generación de recursos en el nivel local. En este capítulo se presentan las problemáticas en la generación y recepción de ingresos para el nivel intermedio de gobierno en Colombia, aportando estrategias para superar estas dificultades. A pesar que la temática de fianzas territoriales incluye lo relacionado con la eficiencia del gasto público, en este capítulo se abordará únicamente el análisis de opciones para dinamizar la generación de ingresos para la inversión en los departamentos. Las estrategias para hacer más eficiente el gasto público se incluyen en los capítulos posteriores. Es importante precisar que el enfoque de las propuestas que se presentan a continuación, más allá de requerir más ingresos per sé a las entidades territoriales, debe entenderse como: i) la búsqueda de soluciones a fuertes problemáticas identificadas en la ejecución de política pública en el nivel departamental y, ii) una invitación a la revisión de medidas de descentralización, que permitan hacer el gasto más eficiente.

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P R O B L E M Á T I C A S

1. Estancamiento en la descentralización fiscal departamental

Colombia se presenta continuamente como uno de los países más avanzados de Latinoamérica en cuanto a la descentralización de su Estado. En la actualidad, los departamentos y municipios ejecutan cerca del 37% del gasto total del Estado, lo cual se corrobora con su participación en los ingresos totales que alcanzó el 40% en 2016.

Fuente: FND con base en Operaciones efectivas de Caja (DNP) y Balance Fiscal GNC (MHCP)

Sin embargo, al analizar el comportamiento del ingreso y el gasto total por nivel de gobierno, se evidencia que el aumento de la participación territorial se sustentó en el incremento de las transferencias nacionales hacia los municipios por la expedición de la Constitución Política de 1991 y la distribución de competencias en los sectores de salud, educación y agua potable y saneamiento básico (APSB). Por el contrario, los departamentos han mantenido estable la menor participación tanto en la ejecución del gasto como del ingreso total.

En términos de gasto total, desde 1990 la participación se ha mantenido entre un valor máximo de 14% y un mínimo de 10%, llegando al 12% en 2016. En cuanto a los ingresos totales, a comienzos de la década del 2000 la participación alcanzó 17%, pero en 2016 volvió a sus niveles históricos con el 13%.

Así las cosas, la descentralización no ha avanzado en Colombia en términos del rol del nivel intermedio de gobierno, situación especialmente preocupante si se considera la importancia de los gobiernos regionales en la estructura del Estado en el ámbito internacional y las competencias fundamentales que la Constitución y las leyes le asignan a los Departamentos. Lo anterior máxime cuando los departamentos administran recursos de transferencias [dirigidos por Ley a los Municipios] por la descertificación de las alcaldías en educación y en APSB.

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2. Poca autonomía financiera y centralización del ingreso tributario

En cuanto a la autonomía territorial, existe un fuerte desequilibrio vertical del ingreso tributario. De cada $100 de impuestos que se recaudan en el país, $80 se encuentran en la Nación, $14 en los municipios ($5 de Bogotá D.C.) y $6 en los departamentos.

Fuente: FND con base en Operaciones efectivas de Caja (DNP) y Balance Fiscal GNC (MCHP)

A pesar que la riqueza se genera en los territorios, los impuestos que la gravan se recaudan principalmente en el nivel central y luego se tratan de redistribuir por medio de las transferencias. En términos de autonomía territorial esto representa un gran reto para el país, sobre todo en el ámbito departamental que es el nivel de gobierno que genera una menor cantidad de recursos tributarios, y que a diferencia de los municipios [que cuentan con impuestos como el predial y el Impuesto de Industria y Comercio (ICA)] cuenta con poco espacio para dinamizar su recaudo.

Luego de cerca de 20 reformas tributarias en los últimos 30 años, se puede concluir que el énfasis de la política tributaria se ha enfocado en el fortalecimiento de ingresos nacionales, dejando de lado la generación de recursos propios territoriales, como forma de combatir la inflexibilidad presupuestal que presentan las trasferencias y de solucionar el déficit de recursos en competencias ya asignadas a los departamentos por medio del ordenamiento legal colombiano.

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3. Estructura tributaria poco dinámica

La estructura tributaria departamental está constituida por los siguientes impuestos [en orden de importancia en el recaudo actual]: i) consumo de cervezas y licores, ii) estampillas, ii) registro y anotación, iv) vehículos automotores, v) impuesto al consumo de cigarrillos, vi) sobretasa a la gasolina y, vii) otros impuestos [vg. degüello de ganado y contribuciones de obra pública]. De estos, los únicos que varían con respecto al comportamiento de la economía son el de registro, sobretasa a la gasolina y vehículos automotores.

Fuente: Cálculos FND con base en FUT de la Contaduría General de la Nación.

Sin embargo, por el diseño de los tributos y por el tamaño de las bases gravables, el recaudo de este nivel intermedio de gobierno se ha concentrado en los impuestos al consumo los cuales, por regla, son fuertemente inelásticos ante variaciones en el ingreso de la población. Esta deficiente estructura tributaria ha sido diagnosticada por diferentes estudios que plantean la imposibilidad de lograr un crecimiento sostenido en sus ingresos propios.

En particular, el recaudo impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares se ha visto afectado negativamente por la reciente aplicación del Código de Policía, debido a su interpretación equivocada por parte de las autoridades de policía. Se han registrado sanciones a establecimientos por consumo de bebidas alcohólicas en antejardines y exigencias de uso de suelo especial a restaurantes, tiendas de barrio y cigarrerías, que se derivan de interpretaciones subjetivas de lo contemplado en el Código de Policía y que ha

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desencadenado cierres temporales y definitivos de establecimientos, y en consecuencia, la disminución del recaudo del impuesto al consumo. Adicionalmente, el Código de Policía desconoce la realidad territorial y las condiciones particulares de algunos territorios. Algunos ejemplos son los municipios donde tradicionalmente el consumo se centra en terrazas y antejardines, que cumplen con los requisitos establecidos en el Código de Policía y se ven afectados por las consideraciones de las autoridades de policía locales; también, los municipios con un área muy delimitada donde los establecimientos de comercialización de bebidas alcohólicas no podrían ubicarse en ningún lugar del municipio, si se siguieran los parámetros contenidos en el Código. Durante 2010 y 2014 [auge en la economía colombiana], los impuestos nacionales respondieron positivamente, mientras que los departamentales se mantuvieron aproximadamente invariables, o incluso se vieron afectados de manera negativa. Entonces, de no variarse la estructura de impuestos de los departamentos, este nivel de gobierno se verá condenado a seguir administrando unos recursos propios insuficientes y de crecimiento vegetativo, con los cuales no podrá hacer frente a los retos que deben superarse la anhelada construcción de paz territorial.

4. Asignación de competencias sin fuente de financiación: La ausencia de una disposición legislativa que aborde de manera completa la distribución de competencias entre los tres (3) niveles de gobierno [asunto del que se debía ocupar la Ley de Ordenamiento Territorial (LOOT)] ha propiciado que a través de diferentes iniciativas aprobadas por el Congreso de la República se asignen responsabilidades a los departamentos en diferentes sectores de la gestión pública, sin definir la fuente de recursos que respaldará el cumplimiento de las mismas, entre los que se encuentran: i) Programa de Alimentación Escolar (PAE), ii) jornada Única, iii) calidad educativa, iv) pago de servicios no incluidos en el plan de servicios de salud del régimen subsidiado, v) estabilidad financiera de los hospitales públicos, vi) políticas de infancia y adolescencia, vii) gestión del riesgo y, viii) desarrollo rural y el sistema carcelario, El hecho que los departamentos hayan tenido que asumir responsabilidades [con el único respaldo de sus recursos propios] va en contravía de lo estipulado por el artículo 356 de la Constitución Política de Colombia, que dispone “No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”. A continuación se plantean alternativas de solución del déficit de financiación de competencias asignadas a los departamentos, con el propósito último de avanzar en el proceso de descentralización fiscal de los departamentos.

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P R O P U E S T A S

1. Reforma estructural al Sistema General de Participaciones (SGP): El Acto Legislativo 04 de 2007 estableció una fórmula transitoria de crecimiento del SGP que concluyó su aplicación en 2016, dejando vigente el cálculo de acuerdo con la variación promedio de los últimos cuatro (4) años de los ingresos corrientes de la Nación (ICN). El comportamiento dinámico de los ICN durante la última década [resultado reformas tributarias y esfuerzos de la administración] hacía pensar que se incrementarían los recursos para la vigencia 2017, para inversión en asuntos que aportaran a la construcción de paz. Sin embargo, la crisis fiscal ocasionada por la caída de los precios internacionales de los recursos minero-energéticos, trajo consigo un desempeño muy pobre de los ingresos en los últimos dos años. Si a lo anterior se le suma un periodo de inflación elevada por las presiones cambiarias y los paros campesinos, nos encontramos ante un panorama en el cual el SGP no crece en términos reales y ante la posibilidad de que los recursos de las transferencias empiecen a disminuir en el futuro cercano, considerando incertidumbre en los ICN advertido por recientes estudios como el de la Comisión de Gasto e Inversión Pública. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que con los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007 los recursos del SGP han perdido participación en los ICN, mientras que la Inversión del Gobierno Nacional se ha incrementado de manera significativa.

Fuente: Obligaciones tomadas del MHCP: Bitácora Económica de Cifras Presupuestales y Transferencias fuente Dirección General del Presupuesto Público Nacional - Subdirección de Análisis y Consolidación Presupuestal. FND con base en DNP

y Ministerio de Hacienda.

-

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

50.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Inversión Gobierno Nacional versus Transferencias(Miles de millones de pesos de 2017)

Transferencias Gob. Subnacionales Inversión Presupuesto General Nación

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Como se puede constatar, la variación promedio anual de la inversión del Gobierno Nacional ha duplicado la variación anual de las transferencias a las entidades territoriales. En efecto [sin considerar los últimos años, en donde el Gobierno Nacional se ha visto obligado a realizar ajustes por la caída de los ingresos relacionados con los hidrocarburos], se observa que en el periodo 2000-2014, la variación total de las transferencias al Gobierno fue de 9,23%1, mientras que la variación de las transferencias dirigidas a los gobiernos subnacionales [departamentos y municipios] fue de 4,14%. En el mismo sentido, existen evidencias en los diferentes sectores que los recursos no son suficientes para cumplir con las obligaciones crecientes del SGP. En el caso de la nómina docente, durante las últimas dos (2) vigencias fiscales, las Leyes de Presupuesto General de la Nación han tenido que solicitar préstamos a la bolsa de FONPET del SGP por valor de $1,4 billones, que se tendrán que devolver a este rubro durante las próximas dos (2) vigencias. En el sector educativo [debido al recorte del 1,8% del valor del SGP, por la terminación de la vigencia de la fórmula transitoria de crecimiento del Sistema] se evidencia insuficiencia de recursos para calidad educativa y los recortes en tema como conectividad, En el sector salud, se estima que la desfinanciación de los servicios no incluidos en el plan de servicios de salud [antes denominados NO POS], alcanza los $920 mil millones, lo cual da cuenta de la insuficiencia de los recursos asignados por el SGP para el pago de estos recobros. Así mismo, los retos de financiación en el sector de APSB, son evidentes ante la brecha de cobertura que persiste en el sector rural con respecto al urbano. Los factores expuestos, muestran la necesidad revisar la fórmula de crecimiento constitucional del SGP, que fortalezca la percepción de transferencias por parte de las entidades territoriales, así como la capacidad de las mismas para responder ante los retos que le impone la gestión de estas competencias. Es entendible que la situación actual de las finanzas nacionales genera impedimentos para el fortalecimiento de las transferencias territoriales [de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y por las disposiciones de la Regla Fiscal] razón por la que se debería analizar el posible fortalecimiento del Sistema con base en algunas consideraciones. A continuación, se analizan los gastos nacionales diferentes a la inversión. Se observa que el crecimiento de los gastos de personal y los gastos generales superan el crecimiento de la inflación, ocasionando un aumento de la deuda financiera del Gobierno Nacional, y por tanto del Servicio de la Deuda. Adicionalmente, se evidencia el crecimiento del gasto en componentes inflexibles como el pago del faltante en pensiones.

1 Teniendo en cuenta Entidades Territoriales y Nacionales.

10

1,0

2,3 1,9

0,6

3,2

5,24,5

3,8

8,9

3,9

-1,0

9,58,4 8,4

-1,5

8,7

3,92,9

4,7

10,9

27,1

2,2

11,0

6,0

0,4

11,6

14,0

2,9

-5,0

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Variación real anual Gastos GNC (%)

Gastos de Personal Gastos Generales

156.281

393.057

-

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Deuda Financiera Gobierno Nacional Central(miles de millones de pesos constantes de 2017)

Fuente: Ministerio de Hacienda. Cálculos a pesos constantes Effio Consulting

Fuente: Obligaciones tomadas del MHCP: Bitácora Económica de Cifras Presupuestales

Se trata entonces de plantear una metodología para identificar espacios fiscales futuros en el Presupuesto General de la Nación (PGN) que puedan ser objeto de negociación con el Gobierno Nacional y que estén dentro de lo estipulado por la Regla Fiscal, teniendo en cuenta: i) el incremento del gasto y del endeudamiento de la Nación, ii) la disminución de los precios del petróleo en los últimos años y, iii) la incertidumbre sobre los niveles de precios futuros, podría ser conveniente realizar ajustes a la fórmula de crecimiento del SGP. Para lograrlo, es necesaria la aprobación de un Acto Legislativo en donde se deje invariable la actual bolsa del SGP y su fórmula de crecimiento, pero se cree una nueva bolsa de recursos que podría ser variable en el tiempo y que obtendría sus recursos de los ICN, previas las siguientes consideraciones de gasto en la Nación: i) Los gastos de personal y los gastos generales de la Nación incrementen máximo en un

porcentaje igual a la tasa de inflación proyectada por el Banco de la República, con excepción de los componentes inflexibles que se puedan demostrar en cada caso.

ii) La inversión del Gobierno Nacional incremente anualmente [como máximo] en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores.

iii) Introducir un techo a la deuda de la nación en términos nominales y establecer un cronograma para su disminución, teniendo como meta de endeudamiento del Gobierno Nacional un 25% del PIB, que haga parte de la Regla Fiscal y de acuerdo con lo propuesto por Cano (2010)2.

iv) Introducir controles a los créditos de proveedor, a los recursos ejecutados sin situación de fondos y a los compromisos de vigencias futuras por parte de la Nación.

2 Carlos Gustavo Cano. Regla fiscal y estabilidad macroeconómica en Colombia. Borradores de Economía Núm. 607. Banco de la República, 2010.

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v) Introducir mecanismos técnicos eficaces para priorizar la asignación del gasto público,

de acuerdo con las recomendaciones de la Misión del Gasto Público3, entre los cuales debe primar el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 356 de la Constitución Política que dispone “No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”.

Los recursos resultantes del Balance Total del Gobierno Nacional Central [diferencia entre los ingresos totales y los pagos totales], cumplidas las condiciones anteriormente descritas, se destinarán como valores adicionales a la bolsa nueva de SGP para inversiones sociales prioritarias que no tengan gastos recurrentes significativos. Lo anterior con el propósito de no introducir mayores inflexibilidades en el PGN que puedan ser perjudiciales en épocas de desaceleración o recesión de la economía. Esta propuesta permitiría que el SGP aumentara paulatinamente [a través del ajuste fiscal de la Nación] logrando que las transferencias territoriales lleguen a representar cerca del 34% de los ICN en el 2025, preservando el cumplimiento de la Regla Fiscal. Se debe tener atender que el total del SGP [bolsa vigente + nueva bolsa] podría disminuir su participación en épocas de desaceleración o recesión económica; en ese caso, se reduciría temporalmente sólo la nueva bolsa del SGP. Ante una reducción de ingresos fiscales, el total de recursos del SGP disminuiría su participación debido a que no se podrían reducir los gastos inflexibles existentes en el Gobierno Nacional central [como pensiones, otras transferencias, etc.].

Fuente: Proyecciones realizadas por Effio Consulting para FND, con base en MFMP 2017 y 2018.

3 Comisión del Gasto y la Inversión Pública. Informe Final. Bogotá Diciembre de 2017. Página 18

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Es preciso aclarar que aunque esta propuesta no produce resultados en el corto plazo, permitiría en el futuro una distribución de mayores recursos para los departamentos y municipios, sin afectar la estabilidad fiscal del país. 2. Combatir la concentración del ingreso público: Explorar nuevas alternativas de asignación de recursos [especialmente en el caso departamental en el que existe una fuerte dependencia de impuestos inelásticos como los del consumo de licores y cigarrillos] que tendrían como objetivo financiar las competencias asignadas y que no cuentan con recursos y descentralizar competencias que actualmente ejecuta la Nación: i) Compartir recaudo de impuestos nacionales (IVA, renta, riqueza), asignando

competencias a las entidades territoriales para fortalecer la labor fiscalizadora de la DIAN. Considerando que estos impuestos generan la mayor parte de recursos públicos en todos los países [recaudos en Colombia 2017: IVA - $54,6 billones, Renta - $56,6 billones]4 , en un ejercicio de derecho comparado se ha encontrado que al no existir opciones para gravar actividades adicionales, los países optan por desarrollar su modelo de descentralización fiscal compartiendo la titularidad o cediendo un porcentaje del recaudo de estos impuestos con los gobiernos subnacionales [en su mayoría con el nivel intermedio de gobierno]5. En este sentido, no se debe confundir compartir estos impuestos con las transferencias nacionales; estas últimas representan un gasto totalmente direccionado del Gobierno Nacional hacia las entidades territoriales para la prestación de servicios del Estado, compartir impuestos nacionales con gobiernos regionales, tiene como objetivo brindar autonomía financiera a los mismos para cumplir de manera más eficiente con las competencias que le han sido asignadas. Adicionalmente, este tipo de medidas deben tener en cuenta: - El Gobierno Nacional podría solucionar déficits de financiación estructurales de

las entidades territoriales y además descargar algunas responsabilidades de gasto de inversión y funcionamiento.

- A nivel internacional se ha evidenciado que es importante asignar competencias de fiscalización de impuestos nacionales a los gobiernos territoriales, dado que estos tienen una mayor cercanía con el contribuyente y mayor conocimiento de la base económica en la que se genera la riqueza. Compartir impuestos nacionales, podría traer consigo la asignación de estas competencias a los departamentos, como estrategia para el control de la elevada evasión fiscal que se presenta en Colombia.

4 Estadísticas de la DIAN, 2017. 5 Andrés Ordoñez para FND, 2017. Propuestas para la construcción de un proyecto de reforma al sistema tributario departamental.

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ii) Nuevas formas de tributación. Al margen de compartir impuestos nacionales con los gobiernos subnacionales, la experiencia internacional muestra que ha existido un gran esfuerzo por construir nuevos hechos generadores en los tributos regionales. Algunas de las posibilidades que se han adelantado son: - Extra fiscalidad: Medio ambiente (actividades altamente contaminantes o tasas

ambientales por contaminación), Salud (impuestos al consumo a productos nocivos para la salud), Cultura (protección del patrimonio cultural).

- Turismo: Compensación por afectaciones al territorio en desarrollo de la actividad turística.

- Patrimonio: Multipropietarios (sobretasa a tributos existentes), bienes inmuebles improductivos (sector rural).

En adelante, se plantean fórmulas para el fortalecimiento fiscal de los departamentos, que parten del ordenamiento jurídico y las fuentes de ingresos existentes, buscando implementar medidas para aumentar los ingresos propios actuales y combatir problemas que disminuyen el recaudo potencial de los departamentos y dificultan su solidez fiscal y su capacidad institucional.

iii) Reformas al Impuesto sobre vehículos. Acceso al Registro Único Nacional de Tránsito – RUNT, como instrumento para mejorar la gestión del impuesto. Al ser el RUNT el único sistema que contiene el parque automotor actualizado y completo de Colombia que tiene la naturaleza legal de registro público oficial, se propone el acceso total de la información para las entidades territoriales, siendo el conocimiento de esta información fundamental para una eficiente y oportuna liquidación del impuesto sobre vehículos y gestión del recaudo del mismo. Si bien el artículo 340 de la Ley 1819 de 2016 modificó el artículo 146 de la Ley 488 de 1998 y determinó que el Ministerio de Transporte entregará [en medio magnético y de manera gratuita, antes del 31 de diciembre de cada año] toda la información del RUNT a cada departamento y al Distrito Capital que permita asegurar la debida liquidación, recaudo y control del impuesto sobre vehículos automotores; la información entregada por el RUNT ha sido insuficiente y no contiene las novedades sobre la propiedad, trámites, modificaciones y direcciones de notificación, lo cual deja a los departamentos en la misma situación antes de la expedición de la misma. Para los departamentos es una necesidad tener acceso al RUNT de forma obligatoria, en línea y tiempo real, a través de los diversos mecanismos disponibles por la tecnología, para consultar y obtener los datos de los vehículos, propietarios e histórico de trámites y de propietarios. Además, que sus Secretarías de Hacienda sean actores y usuarios del sistema para registrar información de morosos, paz y salvos, inmovilizaciones y demás novedades, asociadas a la liquidación y gestión de recaudo. Para el efecto, los departamentos solicitan al Ministerio de Transporte que en el próximo contrato de concesión del RUNT [el actual se vence en el año 2019] se incluyan las dos propuestas anteriores.

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Por otro lado, se propone que al Registro Nacional Automotor (RNA) se adicionen todos los campos que se requieran para que sea compatible con las características de los vehículos [que definen las bases gravables] y que se incluya el campo de base gravable que establece el Ministerio de Transporte.

iv) Articulación entre los niveles de gobierno para combatir la ilegalidad en el mercado

de licores y de cigarrillos. En el nivel departamental, el recaudo de los impuestos al consumo de licores, cervezas y cigarrillos, presenta grandes problemáticas de evasión fiscal y contrabando, debido a las particularidades de control de una renta territorial, que permiten la movilidad de productos hasta sujetos a los impuestos hasta el arribo y declaración de estos al territorio en el que se van a consumir. Lo anterior ha conllevado a que los niveles de ilegalidad fiscal en estos mercados sean muy elevados; por ejemplo, el estudio de Euromonitor (2018)6 señala que el 24% de los licores vendidos en el país son ilegales [contrabando, falsificación, adulteración, evasión fiscal], mientras que Invamer (2017) 7 señala que aproximadamente el 18% de los cigarrillos consumidos en el país son de contrabando. En este sentido, los departamentos han detectado dos (2) aspectos que requieren impulsar acciones articuladas del Estado, para controlar el problema de salud y orden público que representa la ilegalidad en estos mercados: - Implementación de plataforma de información única nacional, liderada y

reglamentada por el Gobierno Nacional para el control de los impuestos al consumo y la tornaguía electrónica como mecanismo.

- Poner en marcha un programa nacional de fortalecimiento de equipos de fiscalización territorial y mecanismos de articulación eficientes entre la DIAN (Dirección de Policía Fiscal y Aduanera – POLFA) y los departamentos, dado que se han detectado debilidades institucionales y la capacidad de fiscalización se ve restringida por una limitada presencia de la POLFA en algunos territorios.

v) Reglamentación de la Ley 1816 de 2016 (Ley de Licores). La reciente aprobación de la Ley 1816 de 2016, implicó un cambio estructural en la gestión del monopolio departamental de los licores. En este sentido, los departamentos han detectado la necesidad de emitir una reglamentación que permita aclarar ciertos aspectos de la gestión fiscal departamental [permisos de introducción, controles al alcohol potable, metodología de precios del DANE, entre otros]. Avanzar en este tipo de reglamentaciones permitirá hacer más eficiente el recaudo y fijar condiciones claras para que los productores e importadores de licores, puedan acceder de forma más transparente al mercado, evitando discriminaciones de cualquier tipo.

6 Euromonitor International, 2018. Mercado de bebidas alcohólicas ilegales en Colombia. 7 INVAMER, 2018. Incidencia de Cigarrillos Ilegales en Colombia 2017

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En el 2018, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) certificó precios de licores para determinar la base de cobro del impuesto al consumo, presentando una disminución injustificada en la mayoría de los productos, respecto a 2017. Esta disminución implicó que los departamentos bajaran entre un 25% y un 35% su base para el cobro del impuesto, lo que afectaría su recaudo anual en una cifra cercana a los $630 mil millones. Esta disminución en los precios de venta certificados por el DANE, se sustenta en que para calcular los promedios nacionales, se le dio igual peso a los precios reportados por productores e importadores con los que recogió efectivamente del mercado. La metodología, no dio estricto cumplimiento a lo estipulado por la Ley 1816 de 2016 y contradice el concepto que el Ministerio de Hacienda remitió al DANE en junio del año en curso. En este sentido, se debe avanzar en una modificación rápida de la certificación de precios de 2018 y aclarar la metodología de medición en una reglamentación para aplicarla de 2019 en adelante.

vi) Pedagogía y definición clara de la aplicación del Código de Policía. Teniendo en cuenta la disminución del recaudo del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares en algunos departamentos, debido a las múltiples interpretaciones del Código de Policía por parte de las autoridades de policía, se propone definir una interpretación clara y unificada, que brinde seguridad jurídica a la ciudadanía y un trato igualitario por parte de las autoridades. En primer lugar, se solicita aclarar a las autoridades de policía que la venta de alcohol no se considera en la ley como una actividad de alto impacto, y por ende, no requieren de un tratamiento similar a actividades como la prostitución y los juegos de suerte y azar. En segundo lugar, definir una interpretación sobre los antejardines y terrazas que sigan el espíritu de la ley y por ende, no se consideren como espacio público donde se prohíba el consumo de bebidas alcohólicas. En tercer lugar, definir que las exigencias de uso de suelo especial corresponden a bares y discotecas, y no a restaurantes, tiendas de barrio y cigarrerías, cuya dinámica comercial es distinta. En cuanto a las características particulares de los territorios, se requiere establecer un régimen de transición y pedagogía por parte de las autoridades, para el cumplimiento de los más de cuarenta (40) requisitos establecidos en el Código de Policía para comercializar bebidas alcohólicas, pues la aplicación de estos requisitos requieren un esfuerzo sustancial por parte de los propietarios de establecimientos comerciales, y altos costos que pueden ser imposibles de asumir por los mismos. Adicionalmente, se propone la participación activa de los alcaldes en la delimitación de los perímetros para la comercialización y venta de bebidas alcohólicas de los municipios, ya que en los municipios más pequeños del país es imposible ubicar un establecimiento de comercio y venta de licores sin violar los

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lineamientos de los perímetros establecidos en el Código de Policía, situación que debe conciliarse a nivel local.

vii) Compartir el recaudo adicional del impuesto al consumo de cigarrillos con los

departamentos: Por medio del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018 “Todos por un nuevo país” se aprobó la creación de una entidad que reemplazara el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) y centralizara la gestión de todos los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). A partir de esta autorización, en 2017 se creó la Administradora de Recursos del SGSSS (ADRES) y en el Decreto 2265 de 2017 se reglamentó su funcionamiento. Con la Ley 1819 de 2016 se incrementó la tarifa del impuesto al consumo de cigarrillos, pasándola de $700 a $2100 por cajetilla en 2018, y se señaló que el recaudo adicional obtenido por el aumento de seguiría siendo de propiedad de los departamentos y se destinaría al aseguramiento en salud. En este sentido, desde el 2018 la ADRES empezó a recaudar la totalidad del recurso para el pago de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) del régimen subsidiado, disminuyendo el nivel de cofinanciación del Gobierno Nacional Se estima que la diferencia en recaudo de 2016 con respecto a los que se percibirá a final de 2018 por este impuesto, será cercana a los $592 mil millones. Los departamentos consideran que [por tratarse de un incremento de una renta departamental] deberían poder dar una destinación diferente a otras necesidades del sector salud, como pago de servicios NO POS o infraestructura de salud. De acuerdo con lo expuesto, se debe implementar una solución jurídica [vía Decreto o Ley] que permita la utilización de los recursos departamentales en necesidades territoriales de la prestación del servicio de salud, lo cual es entendido como aseguramiento de la misma.

viii) Reforma al FONPET. Radicar una reforma al Fondo de Pensiones Territoriales

(FONPET), que permita que los departamentos que hayan cubierto el 90% o más de su pasivo pensional, puedan utilizar un porcentaje de para inversión en los territorios. El FONPET garantiza el cubrimiento del pasivo pensional de las entidades territoriales mediante un sistema de ahorro programado, que vincula fuentes de ingresos propios de las entidades territoriales. Si bien es entendible que este mecanismo cubra la totalidad del pasivo, el hecho de que las entidades territoriales no puedan utilizar fuentes de ingresos corrientes para el cumplimiento de sus competencias y para la prestación de servicios a sus poblaciones, representa una dificultad para el cumplimiento de los objetivos planteados en los diferentes planes de desarrollo.

ix) Impulsar desde la Nación un programa de conciliación de pasivos pensionales entre entidades territoriales y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG): Las entidades territoriales vienen teniendo dificultades con la forma en la

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que el FOMAG realiza la liquidación de mesadas pensionales de los maestros en Colombia. No existe claridad sobre la información ni la metodología para hacer el cálculo del pasivo pensional. En varias entidades territoriales ha sucedido que, de repente, el FOMAG duplica su pasivo pensional sin explicación alguna, afectando de manera importante el gasto de funcionamiento y la capacidad de inversión. Considerando la complejidad de realizar procesos de depuración y conciliación entre los departamentos y el FOMAG, es preciso generar un mecanismo para conciliar reliquidaciones de Fiduprevisora. El Gobierno Nacional en cabeza de los Ministerios de Hacienda y de Educación, debe crear e implementar un programa claro de depuración de los pasivos pensionales, con el fin que todos los actores tengan seguridad jurídica sobre las acreencias y su capacidad fiscal para afrontarlas.

x) Presentar e impulsar un proyecto de reforma a la Ley 617 del año 2000. Presentar e

impulsar un proyecto de reforma a la Ley 617 del año 2000 concertado con las entidades territoriales, que flexibilice y modifique los indicadores de funcionamiento y la forma de categorización, además de resolver otras situaciones, como los gastos asociados a las contralorías departamentales. El cumplimiento de los indicadores fiscales establecidos por la Ley 617 del año 2000 ha significado problemas para la gestión territorial, ya que genera limitaciones que no permiten que los departamentos y municipios cumplan con las competencias que le han sido asignadas. Por ejemplo, el cumplimiento del indicador de gastos de funcionamiento ha resultado que no se pueda contratar de manera directa el personal suficiente, en parte porque el gasto corriente pensional presiona fuertemente el gasto de funcionamiento. De igual forma, los departamentos consideran que la forma de clasificar a las entidades territoriales debe evolucionar de acuerdo con las nuevas condiciones de suficiencia fiscal de las mismas y que se deben resolver otras disposiciones de la mencionada Ley que generan incentivos perversos a la ineficiencia fiscal [vg. gastos asociados a las contralorías territoriales].

xi) Reformas a fuentes de ingresos departamentales existentes. Se debe implementar

una mesa de trabajo continua entre los departamentos y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), para impulsar las reformas normativas necesarias y adelantar programas de fortalecimiento conjunto, en el marco de la cual se evalúen temas como: - La posibilidad de una modificación en la base gravable de la cerveza,

armonizándola con la estructura del impuesto al consumo de licores, y el cobro del impuesto a las denominadas “cervezas cero”.

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- Ofrecer mayor certeza sobre la base gravable de la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, para que esta no dependa de las certificaciones periódicas expedidas por el Ministerio de Minas y Energía.

- La posibilidad de una revisión a componentes del impuesto de vehículos como exclusiones, gravamen de vehículos de servicio público, la obligatoriedad de la facturación del impuesto y el establecimiento de una base gravable determinada por ley.

- Juegos de suerte y azar: Posibilidad de que los departamentos recauden todos los recursos provenientes del monopolio, sin que haya recursos asignados a la Nación [Coljuegos]. Adicionalmente, implementar un gravamen generalizado a los juegos a favor de los departamentos, eliminando la tercerización de la operación y explotación a cargo de particulares.

- Simplificar el procedimiento para la gestión de tributos contenido en el Régimen Tributario Nacional, incluido el proceso sancionatorio.

- La posibilidad de acceder a diferentes bases de datos nacionales de contribuyentes, para mejorar el proceso de fiscalización, facturación y cobro de cartera en los impuestos departamentales.

G L O S A R I O : ADRES: Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en

Salud. DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística. DIAN: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. FOMAG: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. FONPET: Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. ICA: Impuesto de Industria y Comercio. ICLD: Ingresos Corrientes de Libre Destinación. ICN: Ingresos Corrientes de la Nación. IVA: Impuesto al Valor Agregado. PGN: Presupuesto General de la Nación. PIB: Producto Interno Bruto. POLFA: Policía Fiscal y Aduanera. POS: Plan Obligatorio de Servicios de Salud. RUNT: Registro Único Nacional de Tránsito. SGP: Sistema General de Participaciones. SGSSS: Sistema General de Seguridad Social en Salud

ANTECEDENTES A partir del año 2011, se creó el Sistema General de Regalías (SGR), mediante la aprobación del Acto Legislativo 05, iniciando su funcionamiento en 2012. Con el fin de conocer el nuevo sistema en relación con el anterior, se relacionan a continuación algunas características: i) Anterior Sistema: En virtud de las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, en el antiguo

sistema había 54 formas diferentes de invertir las regalías. Para poder hacerlo libremente, las entidades productoras debían cumplir cuatro (4) coberturas mínimas asociadas a los sectores de educación, salud y saneamiento básico, y a la lucha contra la mortalidad infantil. Los recursos se distribuían entre los municipios y departamentos donde existía exploración o explotación de recursos naturales no renovables (RNNR) a quienes se asignaba el 80% de los mismos; al 20% restante podían acceder las entidades territoriales no productoras a través del Fondo Nacional de Regalías (FNR). De acuerdo a las cifras de DNP, desde el año 2000 al 31 de diciembre del año 2011, el país recibió $46.6 billones de pesos por concepto de regalías.

ii) Sistema General de Regalías: A partir de la reforma constitucional de 2011, se creó

el nuevo SGR, definiéndose que las regalías estarían destinadas a: i) inversión en departamentos y municipios productores y no productores y, ii) al ahorro, para el pago del pasivo pensional (FONPET) y Fondo de Ahorro y estabilización (FAE) [que buscaba ahorrar recursos en momentos de auge para luego desahorrarlos en periodos de caída de los ingresos]). Los recursos de inversión están orientados a financiar proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales. Se permite invertir en los diferentes sectores y se pueden presentar proyectos para financiar estudios y diseños es decir, las etapas de pre-inversión. Se crean diferentes Fondos y la aprobación de proyectos se surte a través de Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), instancia en la que participan delegados de los tres (3) niveles de gobierno, salvo en el OCAD de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTeI) en el que se sustituye la participación del vértice municipal por el de las Universidades.

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DISTRIBUCIÓN GENERAL DEL SGR

En este nuevo marco institucional, los departamentos tienen la posibilidad de presentar proyectos a los siguientes Fondos [adicionales a las asignaciones directas]: - Fondo de Compensación Regional (FCR) en el OCAD Regional. El FCR tiene como

objeto financiar los proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, de acuerdo con los criterios señalados en el inciso noveno del artículo 361 de la Constitución. Sus recursos son distribuidos así: un 60% para los 32 departamentos con criterios de pobreza, desempleo y población, y un 40% para la financiación de proyectos de impacto local, de los cuales 30% será para proyectos de impacto local en los municipios más pobres del país y con cargo al 10% restante solo podrán financiarse proyectos presentados por municipios de cuarta, quinta y sexta categoría que no reciban recursos del 30% de que trata este numeral y que tengan un NBI inferior o igual al 35%, de acuerdo con criterios de población y pobreza que defina el reglamento.

- Fondo de Desarrollo Regional (FDR) en el OCAD Regional. El FDR tiene como

objeto mejorar la competitividad de la economía y promover el desarrollo

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social, económico, institucional y ambiental de las entidades territoriales, mediante la financiación de proyectos de inversión de impacto regional, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en el marco de los esquemas de asociación que se creen.

Sus recursos son distribuidos entre los departamentos, para cada año, así: el 60%,de acuerdo a la participación del departamento en la población total del país, para lo cual se tomarán las proyecciones de población departamentales certificadas por el DANE para cada vigencia en que se realiza la distribución, y el 40% según la pobreza relativa, para lo cual se tomará el grado de pobreza de cada departamento, medido con el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), dividido por el NBI nacional.

- Fondo de Ciencia, Tecnología e Invocación en el OCAD de CTeI. El Fondo de CTeI

tiene como objeto incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones, mediante proyectos que contribuyan a la producción, uso, integración y apropiación del conocimiento en el aparato productivo y en la sociedad en general, incluidos proyectos relacionados con biotecnología y tecnologías de la información y las comunicaciones, contribuyendo al progreso social, al dinamismo económico, al crecimiento sostenible y una mayor prosperidad para toda la población. Los departamentos participarán de la distribución de sus recursos en la misma proporción en que se distribuya la suma de los recursos del FCR y del FDR Regional. Para efectos de la distribución contemplada en el inciso anterior, Bogotá tendrá tratamiento de departamento, dada su condición constitucional de Distrito Capital y su régimen especial. Recientemente se modificó el funcionamiento del Fondo CTeI, con la aprobación de la Ley 1923 del 18 de julio de 2018 que reglamenta la siguiente disposición constitucional: “Los programas o proyectos de inversión que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, serán definidos por el respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión, a través de convocatorias públicas abiertas y competitivas, articuladas con los correspondientes planes de desarrollo. Para la presentación y ejecución de los proyectos la entidad deberá ser parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. Los programas o proyectos aprobados serán ejecutados por las entidades que los presentaron en la convocatoria”. En el momento de su promulgación, este parágrafo fue considerado como inconveniente para los departamentos, en la medida en que se les priva de la oportunidad de presentar proyectos para la ejecución de los recursos del Fondo de CTeI, toda vez que los departamentos no hacen parte del Sistema Nacional

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de Ciencia, Tecnología e Innovación. Esto genera un riesgo adicional, el incumplimiento de las metas de los planes de desarrollo territoriales asociadas a este sector cuyo logro está directamente relacionado con la ejecución de estos recursos.

- Asignaciones directas de las CAR en el OCAD de las Corporaciones Autónomas

Regionales. Las CAR son beneficiarias de Regalías directas las cuales se destinan a la financiación o cofinanciación de proyectos de inversión para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales. Para la destinación de estos recursos, las entidades beneficiarias se sujetarán a su régimen de competencias vigente, y aplicarán los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad con el fin de evitar la duplicidad de inversiones entre los niveles de gobierno.

- OCAD Paz. Desde el año 2018, las Gobernaciones pueden presentar proyectos al OCAD Paz. El Acto Legislativo 04 del 08 de septiembre de 2017 [reglamentado por el Decreto Ley 1534 del 15 de septiembre de 2017] adiciona unos parágrafos al artículo 361 de la Constitución Política, con el objeto de destinar recursos del SGR para financiar proyectos de inversión, que contribuyan a la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, de igual manera, el inciso quinto del parágrafo 7 transitorio del artículo 361 de la Constitución Política señala la conformación del OCAD PAZ.

Los primeros recursos del OCAD Paz fueros los saldos que se trasladaron del Fondo de CTeI a corte 31 de diciembre de 2016 y sumaban aproximadamente 690 mil millones. También se abrió la primera convocatoria el 6 de abril de 2018 hasta junio 5 de 2018 con el fin de ser presentados proyectos para la implementación del Acuerdo de Paz [suma destinada de $255 mil millones, con cupo máximo por municipio de $5100 millones] con la facultad de que el Gobierno nacional pudiera presentar proyectos por el valor total de la convocatoria.

PROBLEMÁTICA

La figura de los OCAD no ha facilitado la inversión de los recursos de las regalías en las regiones, debido a la complejidad del proceso creado para la viabilización, priorización y aprobación de los proyectos. En el OCAD Regional el voto del Gobierno Nacional está acompañado de cuatro (4) Ministerios que tienen posiciones distintas en la revisión de proyectos. Adicionalmente, ocurre de manera recurrente que después de llevar meses en el trámite de un proyecto, se envían observaciones un día antes de la sesión del OCAD, lo que puede aplazar su aprobación. Lo anterior sumado a que la verificación de

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requisitos la realiza DNP y sus observaciones se contradicen con la asesoría brindada por la misma entidad y/o por las entidades del orden nacional acompañantes.

El tiempo promedio de la aprobación de un proyecto es entre 8 y 10 meses.

CICLO DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN SGR

Según lo establecido en la normatividad actual vigente, desde su presentación el proyecto no debería tardar más de un mes, sin embargo varios de los pasos establecidos presentan demoras injustificadas que no permiten la aprobación oportuna de los proyectos. Además, dentro de algunas entidades del nivel nacional que lideran el voto o acompañan el OCAD, se realizan revisiones adicionales a las establecidas en la normatividad que muchas veces contradicen las observaciones o ajustes de los grupos que normativamente están facultados para realizar la verificación de requisitos. Por otra parte, los miembros de los OCAD están facultados para solicitar concepto a quien consideren pertinente como insumo para emitir su voto. En el OCAD Departamental, Regional, Paz y CTeI, se envían los proyectos al Ministerio cabeza de sector que corresponda al proyecto y aun teniendo un concepto favorable de los Ministerios sectoriales, las cuatro (4) entidades que componen el nivel de Gobierno Nacional [y son un (1) voto en el OCAD], pueden emitir más observaciones y algunas de estas son contrarias a los pronunciamientos y lineamientos de los Ministerios.

Desde la entrada en vigencia del SGR se han destinado $2,6 billones a gastos de funcionamiento, de los cuales a los departamentos le ha correspondido solo $31.679 millones (1%), $309.866 millones (12%) a los municipios, $234.778 (9%) a la Contraloría General de la República, asignándose al Gobierno Nacional 78% restante de los recursos.

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PROPUESTAS 1. Reformar de manera integral el SGR, con una participación activa de los

departamentos. 2. Eliminación de los OCAD y utilización de los bancos de programas y proyectos

territoriales como instancias de viabilización y aprobación de los proyectos de inversión. La eliminación de los diferentes OCAD genera un ahorro en los gastos de funcionamiento del sistema, lo cual se podría destinar a fortalecer las capacidades de formulación y estructuración de proyectos de las entidades territoriales.

3. Redistribuir los recursos de funcionamiento del SGR, incrementando la asignación territorial, para fortalecer las capacidades de formulación y estructuración de proyectos.

4. Reglamentación de la Ley 1923 de2018 que modifica el Fondo de CTeI por la cual se

regula lo previsto en el parágrafo 5° del artículo 361 de la Constitución Política relativo a los programas y proyectos de inversión que se financiarán con estos recursos y garantizar que los departamentos tengan una representación significativa en cada una de las mesas previstas para el proceso de reglamentación de la Ley.

GLOSARIO CAR: Corporación Autónoma Regional FAE: Fondo de Ahorro y estabilización. FCR: Fondo de Compensación Regional. FCTeI: Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. FDR: Fondo de Desarrollo Regional. FONPET: Fondo de Ahorro pensional territorial. OCAD: Órgano colegiado de administración y decisión. Regalías: El artículo 360 de la Constitución Política las define para efectos del derecho

público, de las finanzas públicas y de la presupuestación pública como “la contraprestación económica que surge de la explotación de un recurso natural no renovable y cuya titularidad es del Estado colombiano”.

Regalías directas: La concepción de regalías directas se mantiene bajo la nueva normatividad (Aquellas que recibían las entidades territoriales en cuyos territorios se explotaban recursos naturales no renovables o por cuyos territorios se transportaban esos recursos naturales no renovables).

Regalías específicas: Son las que se giran a los municipios más pobres del país, según el índice de necesidades básicas insatisfechas, el índice de población y el índice de desempleo, con cargo al 40% de los recursos del Fondo de Compensación Regional. Actualmente vienen siendo recibidas por 1084 municipio.

SGR: Sistema General de Regalías.

A N T E C E D E N T E S Es recurrente escuchar dentro de los debates académicos, políticos y de la sociedad civil en general que “Colombia es un país de regiones”, no sólo por el valor que se le da a las Regiones a partir de la Constitución de 1991; sino por las capacidades, potencialidades, características particulares de los territorios y, lamentablemente, por las disparidades que se evidencian a través de diferentes indicadores. La coyuntura actual presenta la oportunidad para vencer los rezagos que presentan los territorios de la periferia, ya que con las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) es posible constituir un nivel de planificación que ha estado ausente en Colombia. Los retos frente a los que se encuentra el país pueden ser afrontados de mejor manera desde las particularidades de cada región; es momento de dar el paso histórico de hacer efectiva la descentralización que predica la Constitución para transformar a Colombia en un estado moderno, con políticas públicas eficientes y eficaces. No sólo en Colombia se ha discutido la importancia de las regiones. De hecho, las regiones han estado en el centro de la agenda de lo que se conoce como Geografía Económica durante los últimos veinte años (Pike et al, 2010, 128), y puede ser evidenciada a través de casos exitosos como los Distritos Industriales Italianos, los llamados Baden Wurttember en Alemania y las provincias francesas, entre otros (Amin, 1999). También contamos con ejemplos a seguir en Latinoamérica, donde países como México, Chile, Argentina y Brasil adelantan proceso de descentralización desde la segunda mitad del siglo XX. La importancia del componente regional en los países en vía de desarrollo recae en la capacidad que tienen estos espacios geográficos, alrededor del fortalecimiento de las instituciones al momento reunir y armonizar factores sociales, económicos y culturales; poderes y liderazgos locales; atributos y activos endógenos de los territorios; redes de confianza y procesos de innovación (Amin & Thrift, 1994). La Constitución de 1991 concibió el desarrollo regional como un factor determinante para el crecimiento social y económico del país; así pues, pretendía disminuir las brechas y consolidar a los departamentos y municipios como niveles de gobierno con capacidades financieras, administrativas, técnicas y políticas para la adecuada prestación de servicios y garantizando el goce de los derechos que reconocía a los colombianos. Sin embargo, este enfoque regional ha sido lento y ha carecido de una adecuada implementación, lo que ha repercutido en que las regiones se han desarrollado de forma desigual y sin armonía. A 2018 ciudades como Quibdó (47,9%), Riohacha (46,9%) y Florencia (33,7%) [todas ubicadas en la periferia] presentan los mayores niveles de pobreza monetaria. Mientras tanto, ciudades como Medellín y Bogotá no alcanzan el 14% de incidencia (IGH, 2017). Adicionalmente, estas diferencias no solo se encuentran entre ciudades capitales, sino en la brecha urbano-rural del país, pues metodologías como Sistema de Ciudades potencializan el aumento de las aglomeraciones urbanas, dejando parcialmente de lado las dinámicas y necesidades de la población rural.

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La inequidad en el desarrollo también se puede apreciar a nivel departamental; las diferencias al interior de cada región son considerables. A principios de esta década, el ingreso total per-cápita de los Departamentos más desarrollados era de más $2.200.000 millones, es decir cinco veces mayor al de menor ingreso per-cápita con aproximadamente $500.000 millones (DANE, 2018). En la Región Pacífico, mientras el Valle del Cauca lidera los índices de competitividad, el departamento del Chocó ha tenido niveles históricamente bajos (IDC, 2017; DNP, 2017). Lo mismo ocurre en la Región Caribe, con Departamentos como Bolívar y Atlántico con relación a César y Guajira. En menor medida ocurre en la Región Eje Cafetero [compuesta por los Departamentos de Caldas, Quindío y Risaralda], pues pese a contar con altos índices de desarrollo, el Departamento de Quindío representa el territorio con mayores necesidades en términos de desarrollo económico, empleo y competitividad. Todo anterior demuestra el crecimiento dispar y la necesidad de fortalecer los procesos regionales bajo los principios de subsidiariedad, complementariedad, concurrencia, solidaridad y equilibrio territorial. Los dos (2) últimos toman especial relevancia pues las figuras de integración o asociatividad buscan que las entidades territoriales con mayor capacidad política, económica y fiscal, apoyen a los municipios y departamentos que cuentan con menor desarrollo, y así, elevar la calidad de vida de la población8 y crecer de una manera convergente, coherente y coordinada con las necesidades y los retos de un mundo globalizado. Las RAP se convierten en un instrumento idóneo para acercar el Estado a todos los rincones del territorio nacional, generar alternativas de desarrollo territorial cercanas a las dinámicas espaciales; técnicamente especializadas para planear y visionar el desarrollo de las regiones como un todo, y no como indistintos polos de desarrollo de una manera eficiente y eficaz. Existe una dificultad latente al momento de llegar a los territorios, atender las necesidades, disminuir las disparidades, fortalecer las instituciones y solucionar oportunamente las problemáticas que aquejan a las regiones. Es por esto que la instancia regional se constituye como un espacio ideal para la creación de proyectos, que logren cumplir los objetivos del Estado colombiano e incluyan y reconozcan las particularidades de cada región. El esquema asociativo (EA) de Departamentos se encuentra soportado en el Artículo 306 de la Constitución Política y regulado por la Ley 1454 de 2011, y pretende fortalecer las instituciones de las regiones y contribuir al desarrollo de los territorios a través de una planeación estratégica que produzca mayores beneficios sociales, económicos y ambientales. La descentralización y el enfoque regional se han convertido en un tema relevante en la agenda nacional, hecho que se evidencia en que, a la fecha, existen cuatro (4) Regiones Administrativas y de Planificación (RAPs) y están conformadas por diecinueve (19) Entidades Territoriales, siendo dieciocho (18) Departamentos y un (1) Distrito Capital, siendo Bogotá9.

8 Numeral 8 del artículo 3 de la Ley 1454 de 2011. 9 Las RAP actualmente conformadas cuentan con 6 Distritos [Bogotá, Buenaventura, Barranquilla, Cartagena, Santa Marta y Riohacha].

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A la fecha se han conformado las siguientes: i) RAPE Central: Boyacá, Cundinamarca, Meta, Tolima y Bogotá D.C. ii) RAP Pacífico: Cauca, Chocó, Nariño y Valle del Cauca. iii) RAP Caribe: Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena y Sucre). iv) RAP Eje Cafetero: Caldas, Quindío y Risaralda). Se encuentran en proceso las Regiones Administrativas y de Planificación que reúnen a los departamentos de la Amazonía colombiana, y los Llanos Orientales.

Esta radiografía regional representa más del 38% del territorio total nacional, aportan más del 75% del total del PIB Nacional, y contribuyen con el 80% de las exportaciones excluyendo petróleo y sus derivados.

Por otro lado, la llamada Ley de Regiones [Proyecto de Ley 258 de 2018 Cámara - 182 de 2017 Senado]

10 Excluyendo petróleo y sus derivados (DANE, 2018)

# Departamentos

que asocia # Municipios que asocia

% territorio nacional

% PIB Nacional

% Población Nacional

Exportaciones10

RAPE Central

5 316 14% 43,70% 29% 19%

RAP Pacífico 4 178 11% 12,90% 17% 8,50%

RAP Caribe 7 196 11,59% 15,30% 22% 46,50%

RAP Eje Cafetero

3 53 1,30% 4,4% 6,19% 6,10%

TOTAL 19 743 38% 76,30% 74% 80,10%

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significa uno de los pasos fundamentales en el proceso de descentralización y la consolidación de la modernización político-administrativa del país. En términos generales, el Proyecto de Ley establece normas orgánicas para el fortalecimiento de la Región Administrativa de Planificación (RAP) y se establecen las condiciones para su conversión en Región Entidad Territorial (RET). Los esfuerzos de los últimos años de los departamentos en relación a la conformación y consolidación de las RAP deben darse al unísono con la visión de desarrollo regional del país. Así pues, debe contar con herramientas suficientes para su sostenibilidad, y este Proyecto de Ley busca en varios sentidos consolidar estos esfuerzos institucionales. Lo anterior, en aras de aumentar la participación de las RAP a nivel nacional en representación de los intereses y necesidades regionales; construir de manera equilibrada los procesos de desarrollo y cierre de brechas, y llevar a la práctica e implementar coordinadamente los valores de equidad, solidaridad, complementariedad, asociatividad y otras formas de capital social plasmadas en la Constitución de 1991. P R O B L E M Á T I C A

Se implementan y establecen políticas regionales desde el nivel central. Esto implica una distribución ineficiente de los recursos públicos, es además inadecuada para propiciar el desarrollo en las regiones más atrasadas sin afectar la dinámica de las más avanzadas.

No se ha materializado lo establecido por la Constitución Política de 1991 en materia de descentralización. Es necesario implementar a acciones, herramientas y disposiciones concretas que lleven a los Departamentos y a los Esquemas Asociativos a una efectiva

Planeación, Administración y puesta en marcha de sus visiones de desarrollo y planes a corto, mediano y largo plazo.

Es necesario aumentar la capacidad técnica para formular proyectos desde las regiones. En la medida en que se fortalezca el capital humano y las instituciones presentes en los territorios se podrá aprovechar el potencial que tiene cada uno de ellos. Los departamentos [y en especial las Secretarías de Planeación] requieren de más recursos para cumplir efectivamente con las cargas que le corresponden y enfrentar las dinámicas del territorio. La falta de recursos y personal interfiere con el proceso más importante a su cargo, la planificación y direccionamiento del desarrollo.

Es necesario difundir el conocimiento y la participación en los esquemas asociativos de entidades territoriales como RAP, pues son figuras relativamente nuevas en el contexto Nacional y Regional. Así mismo, fortalecer su presencia en los diferentes escenarios para su vinculación en los debates de desarrollo del país y que la estructura político administrativa tradicional comience a reconocer desde lo normativo y regulatorio, la existencia de estas nuevas entidades no sólo como formuladores y ejecutores de proyectos, sino como un instrumento.

Las RAP enfrentan retos especialmente relacionados con el ejercicio real de ejecución y puesta en marcha de proyectos debido a la falta de financiación para la inversión, con lo cual depende de la participación que los Departamentos le den dentro de sus fuentes de financiación, y los recursos de cooperación internacional.

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P R O P U E S T A S 1 . Aprobar, en el marco del Gran Acuerdo Nacional, la Ley de Regiones11, la cual incluye, entre otros,

los siguientes componentes estratégicos y fundamentales para la consolidación de las RAP: i) Financiación por parte del Estado para gastos de inversión. ii) Participación de las RAP en el Sistema General de Regalías a través de:

- Facultad de presentar proyectos ante los OCAD de los FDR, previa autorización y aval de las gobernaciones que componen la Región.

- Facultad de asumir la Secretaría Técnica del FDR.

2. Es necesaria la reglamentación por parte del Gobierno Nacional [Ministerio del Interior] de los incentivos a los esquemas asociativos de entidades territoriales a los que se refiere específicamente la LOOT y que luego de 7 años de expedición de Ley no han sido expedidos.

3. Convocar una misión de descentralización y desarrollo regional con participación de expertos y de

las entidades territoriales, que entregue recomendaciones para adelantar las reformas estructurales que requiere nuestro modelo de Estado.

4. Profundizar el enfoque regional del Plan Nacional de Desarrollo, articulando su proceso de formulación e implementación, con programas y proyectos identificados por las RAP. En ese mismo sentido, involucrar el componente geográfico espacial en las políticas sociales que se quieran implementar.

5. Incluir en la construcción y formulación del nuevo PND los insumos de los procesos de

identificación de prioridades en el corto, mediano y largo plazo, que se vienen adelantando en cada una de las Regiones. Estos insumos recogen el diagnóstico de las problemáticas y necesidades identificadas, así como las diferentes alternativas de solución para la superación de las mismas, mediante programas y proyectos estratégicos.

6. Articular las inversiones y programas nacionales a través de las RAP [vg. Plan Todos Somos

Pazcífico], que garantice su articulación con las necesidades de la región y mayor efectividad en su ejecución.

7. Acompañamiento permanente del DNP a los esquemas asociativos, pues pese a la existencia de una Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional, actualmente no hay una agenda de trabajo conjunta que permita fortalecer el desarrollo de esto esquemas de asociación para que sean estos los medios adecuados de comunicación entre las regiones y el Gobierno Nacional.

11 El Proyecto de Ley surtió el trámite en el Senado de la República y en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Sin embargo, todavía falta la aprobación en plenaria de Cámara de Representantes y posterior aprobación del texto definitivo por parte de la Comisión de Conciliación.

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G L O S A R I O COT: Comisión de Ordenamiento Territorial. EA: Esquema Asociativo: Proceso entre entidades territoriales para la libre y voluntaria

conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo. RAP: Región Administrativa y de Planificación: Entidades conformadas por dos o más

departamentos, con personería jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, cuya finalidad está orientada al desarrollo regional, la inversión y la competitividad, en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política y en el marco de los principios consagrados en la Ley 1454 de 2011 [Ley de Ordenamiento Territorial].

RAPE: Región Administrativa y de Planificación – Especial: Incluye al Distrito Capital – Bogotá DC.

RET: Región Entidad Territorial: Nueva categoría superior de entidad territorial que se

sumaría a los municipios, distritos y departamentos.

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A N T E C E D E N T E S Los sistemas de salud en el mundo contemporáneo operan desafiados por una tensión constante para garantizar su sostenibilidad financiera, en escenarios de múltiples presiones e incertidumbre. Un sistema no sostenible, es por defecto, un sistema generador de inequidad. Para los colombianos [igual que para la mayoría de personas en el mundo] la salud es considerada como una de las mayores prioridades y uno de los aspectos que más les inquietan, lo que la convierte en un tema político de primer orden; la presión social que se ejerce sobre los gobiernos para satisfacer las demandas de salud, es elevada. La población exige cada vez más a los sistemas de salud, demandando mejores servicios y una mejor experiencia de atención, las mediciones más recientes en Colombia sobre los asuntos que más preocupan a los colombianos, así lo demuestran (YANHAAS S.A., 2017). A su vez, en tanto que los diversos actores del sistema de salud colombiano perciben los múltiples signos y síntomas de su disfuncionalidad financiera en su operación cotidiana, se hace más amplia una percepción pesimista sobre su desempeño e insostenibilidad futura, como se advierte en los estudios que indagan con líderes del sector, sobre los principales problemas y retos actuales del sistema de salud colombiano De acuerdo con UDEA (2017), la percepción general es que en cinco (5) años el sistema será insostenible Es importante reconocer de todos modos los avances del sistema de salud colombiano, como alcanzar la universalidad en cobertura. Para lograr esta meta se generó un incremento significativo de recursos para el sistema de salud en el país, permitiendo alcanzar el nivel de aseguramiento universal. Colombia en este periodo pasó de una participación de recursos de gasto en salud per cápita de US$135 en 1995 a US$507 en 2014. Varios países de la región y del mundo, han tenido una tendencia similar en el incremento del gasto. Mientras en Latinoamérica y el Caribe (LAC) el gasto per cápita fluctúa entre US$300 Y US$1200, en países de más altos ingresos fluctúa entre $2.000 y $10.000. De acuerdo con el modelo internacional del sistema de cuentas de salud (SHA-2011) que aplica el Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) en la actualidad, para 2015 el volumen total de recursos del sistema estuvo tasado en COP$ 52,28 billones; nunca antes el sistema de salud en Colombia se ha contado con éste volumen de recursos.

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P R O B L E M Á T I C A A continuación se presentan los desafíos centrales para consolidar e incrementar las ganancias sociales alcanzadas12 y realizar los ajustes necesarios para continuar una senda de desarrollo gradual e incremental y provocar los ajustes estructurales específicos necesarios, para dar cumplimiento a la garantía del derecho a la salud en los territorios: 1. Garantizar el mantenimiento de la cobertura universal y el financiamiento para el plan de beneficios

en salud (PBS)

Es imperativo lograr que se pueda preservar la financiación de la cobertura total que se tiene al día de hoy para el PBS, como un logro social que hay que consolidar. Garantizar que se continúe la disponibilidad de los recursos provenientes de las diferentes fuentes, y en los montos actualmente destinados para cubrir los valores de la UPC y los bienes y servicios del PBS para los dos regímenes.

Aunque es una significativa ganancia social para el país, haber logrado disponer de los recursos suficientes para alcanzar el aseguramiento universal, la presión de gasto continua vigente sobre el sistema de salud. Cada año, la Nación realiza el “cierre financiero” de los requerimientos del sistema, asignando del PGN los recursos necesarios para cubrir el faltante. Sin embargo, cada año se da una puja frente al MHCP, para lograr la aprobación del presupuesto requerido por el sistema, en donde es ésta última entidad la que termina definiendo las asignaciones.

En este marco, es necesario también considerar la necesidad de garantizar la universalización

asegurando el incremento gradual del volumen global de recursos que el sistema estará demandando en el futuro, sobre la base de los cambios en al menos tres variables claves que habrían de modificar la estimación de la UPC, y su ajuste por riesgo [edad, sexo, localización]: i) número de habitantes del país y variaciones en el perfil demográfico [presión demográfica], ii) incorporación de nuevos bienes y servicios del PBS con su necesaria actualización periódica [presión tecnológica] y iii) el incremento de los precios y/o el volumen y frecuencia de uso de los bienes y servicios [presión de demanda y de los mercados].

De igual manera, es imperativo garantizar el control sobre el recaudo de los recursos para el

aseguramiento desde su diversidad de fuentes y asegurar una mancomunación eficiente garantizando la unidad de caja y los flujos de pago. Este es el papel para el que fue creada la ADRES. Es necesario que en la operación de ADRES, se identifiquen y controlen sus riesgos y actuar de manera efectiva en la protección de la entidad, lo que supone la protección contra su captura política, de mantener un perfil meritocrático en el talento humano, de estimular los mejores estándares de desempeño en la gestión financiera, de la necesidad de dotarla de capacidades técnicas informáticas suficientes. Para los Departamentos es clave la garantía de cumplimiento de compromisos sobre excedentes y rendimientos financieros por parte de ADRES.

12 (*) Las ganancias sociales evidenciadas, se resumen en que el país y su sistema de salud, hayan podido… GS1. …garantizar la universalización de la protección financiera mediante aseguramiento de la población GS2. …garantizar el financiamiento para la universalización de la protección GS3. …garantizar la mancomunación de recursos y riesgos + progresividad en equidad financiera GS4. …preservar los bajos niveles de gasto privado y de bolsillo en salud en Colombia

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2. Necesidad de una regulación e intervención eficaz del Estado sobre las agencias responsables del aseguramiento (EPS y EOC13), considerando una renovación del régimen contributivo y una reforma en el modelo de aseguramiento para el régimen subsidiado.

Afrontar la grave disfunción financiera de las firmas encargadas de agenciar el aseguramiento en el sistema de salud [EPS y EOC], en ambos regímenes. A pesar de existir un plan de recuperación financiera de largo plazo que le permite a estas firmas reducir gradualmente el déficit, la situación real, es que casi la totalidad presentan indicadores que muestran serias pérdidas de valor, patrimonios negativos e incapacidad para cumplir con los márgenes de solvencia, que se manifiestan en los elevados volúmenes de cartera de difícil recuperación, insatisfacción de usuarios, restricciones a servicios por limitaciones en la oferta de prestadores, dilación de autorizaciones, problemas de oportunidad, etc.

Aunque en algunas pocos casos logran mantener una operación estable, en la mayoría de las EPS estos problemas son recurrentes e incluso incrementales. Ha sido evidente que las autoridades estatales han permitido la operación deficitaria de la mayoría de estas entidades por muchos años, sin aplicar la ley en plenitud ante la evidencia de inviabilidad e insolvencia, lo que hubiera significado su cierre o la suspensión de actividades y reubicación de usuarios. Esto, antes de que siguieran afectando la provisión de bienes y la prestación de servicios, provocando el uso del aparato judicial para ejercer el derecho y la situación de salud e integridad vital de muchas personas, como en efecto ocurrió y que terminarán en procesos de liquidación tardíos, luego de muchos años en los que se agotaron patrimonios y activos con los cuales poder pagar las acreencias, dejando enormes pérdidas financieras para proveedores, trabajadores, profesionales, etc. El volumen de EPS que se han liquidado o desaparecido ha sido elevado y las pérdidas financieras que han dejado incalculables [casi imposible de rastrear y cuantificar].

En la información financiera suministrada por las 40 EPS del país a la SNS, con corte a diciembre de 2017, se observa una situación patrimonial preocupante: i) de las 27 EPS del régimen subsidiado que operan en el país, 22 de ellas presentan un patrimonio negativo, sólo 5 logran pasar con un valor positivo, con un agregado negativo de $3,3 billones; ii) de las 10 EPS que operan en el régimen contributivo, 4 presentan patrimonio negativo y 6 positivo, con un agregado de $89 mil millones negativos y; iii) para el caso de 3 EPS que operan en ambos regímenes, el balance agregado es negativo en $ 461 mil millones.

Llama la atención, que la situación patrimonial es más grave, cuando se observa que en la mayoría de los casos, incluyendo EPS de patrimonio positivo, las cuentas por cobrar, que hacen parte del valor registrado en los activos, alcanzan niveles elevados [entre 65 y 99%]. Esto se interpreta como que las EPS están apalancando sus activos con un elevado valor de cuentas por cobrar en su contabilidad, que podrían no corresponder a la realidad, caso en el cual, la situación patrimonial podría estar más grave.

13 EOC: entidades obligadas a compensar: EPM y FFNN.

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Situación patrimonial contable EPS COLOMBIA dic 2017 y % de la deuda en los activos

No EPS ACTIVOS PASIVOS PATRIMONIO DEUDORES (CUENTAS X COBRAR)

% DEUDAS / ACTIVOS

EPS RÉGIMEN SUBSIDIADO 1 SAVIA SALUD EPS $311.671 $983.910 -$672.239 $226.327 73%

2 ASMET SALUD $255.750 $870.314 -$614.564 $217.743 85%

3 CAPITAL SALUD S.A.S $225.737 $721.811 -$496.074 $100.081 44%

4 EMSSANAR ESS $402.173 $751.829 -$349.656 $315.744 79%

5 CCF COMFACOR $28.971 $358.485 -$329.514 $17.586 61%

6 AMBUQ ARS $84.831 $330.193 -$245.362 $72.890 86%

7 CCF HUILA $44.780 $190.947 -$146.167 $33.276 74%

8 CCF CARTAGENA $121.004 $224.227 -$103.223 $94.521 78%

9 EMDISALUD $98.079 $192.466 -$94.388 $85.099 87%

10 EPS'S CONVIDA $134.322 $226.200 -$91.879 $25.091 19%

11 ECOOPSOS $59.966 $133.635 -$73.669 $48.288 81%

12 CAPRESOCA E.P.S. $30.434 $89.526 -$59.092 $2.915 10%

13 EPS ind MALLAMÁS $43.408 $86.426 -$43.018 $10.652 25%

14 CCF COMFACUNDI $38.927 $77.140 -$38.213 $16.660 43%

15 CCF DE SUCRE $17.070 $41.882 -$24.813 $11.257 66%

16 PIJAOS SALUD EPSI $12.021 $24.624 -$12.603 $7.075 59%

17 CCF DEL CHOCO $19.884 $32.049 -$12.165 $7.510 38%

18 “DUSAKAWI A.R.S.I.” $11.786 $20.288 -$8.502 $3.176 27%

19 CCF COMFAORIENTE $14.926 $22.750 -$7.824 $10.130 68%

20 ASOC IND CAUCA $69.460 $74.868 -$5.408 $36.881 53%

21 CCF DE NARIÑO $65.314 $69.610 -$4.296 $64.352 99%

22 CCF DE LA GUAJIRA $28.813 $29.043 -$229 $17.717 61%

23 ANAS WAYUU EPSI $70.673 $66.706 $3.967 $1.472 2%

24 COMPARTA $248.531 $227.030 $21.501 $107.647 43%

25 CCF CAJACOPI ATLÁNTICO $116.192 $86.205 $29.987 $68.681 59%

26 COOSALUD $366.019 $331.481 $34.539 $284.135 78%

27 MUTUAL SER $236.141 $150.491 $85.650 $120.381 51%

TOTAL $3.156.883 $6.414.136 -$3.257.254 $2.007.287 64%

EPS REGIMEN CONTRIBUTIVO 1 COOMEVA EPS SA $1.540.804 $2.036.474 -$495.670 $1.053.566 68%

2 SOS S.A. $170.621 $518.991 -$348.370 $134.003 79%

3 CRUZ BLANCA EPS S.A. $117.917 $383.499 -$265.582 $86.439 73%

4 FAMISANAR LTDA. $762.466 $763.194 -$728 $574.159 75%

5 ALIANSALUD EPS S.A. $137.601 $112.702 $24.899 $32.906 24%

6 COMFENALCO VALLE EPS $117.170 $60.632 $56.538 $62.022 53%

7 E.P.S. SANITAS S.A. $889.561 $738.703 $150.858 $605.257 68%

8 SALUD TOTAL S.A. EPS $830.456 $665.822 $164.634 $185.294 22%

9 EPS SURA $721.513 $523.868 $197.645 $252.645 35%

10 COMPENSAR $905.733 $479.034 $426.699 $368.049 41%

TOTAL $6.193.842 $6.282.919 -$89.077 $3.354.340 54%

EPS REGIMEN SUBSIDIADO Y CONTRIBUTIVO 1 NUEVA EPS S.A. $2.810.741 $2.650.298 $160.443 $2.404.726 86%

2 SALUDVIDA S.A. EPS $251.590 $930.267 -$678.677 $111.617 44%

3 MEDIMÁS EPS S.A.S $2.253.046 $2.196.232 $56.815 $978.597 43%

TOTAL $5.315.377 $5.776.797 -$461.419 $3.494.940 66%

TOTAL GENERAL $14.666.102 $18.473.852 -$3.807.750 $8.856.567 60%

Fuente: Superintendencia Nacional de Salud - Circular Única - archivo tipo FT001 Catálogo de Información Financiera. Tablas de referencia: FT001-01, FT001-02, FT001-07

Esta grave situación financiera y de disfuncionalidad, pone en riesgo la capacidad para suministrar los procedimientos y tecnologías en salud, tanto PBS, como NO PBS, a sus afiliados a cargo, como se aprecia en todos los casos en los que le son negados los servicios en IPS que no reciben los pagos pactados de manera oportuna y suficiente.

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Un serio efecto de la disfuncionalidad operacional y financiera de las EPS/EOC, se visualiza en el enorme volumen de recursos dejados de pagar a las redes de prestadores. La llamada cartera hospitalaria, no sólo ha sido de una gran magnitud, sino además incremental permanente. Deuda con las IPS: - Para diciembre de 2017, el total de las cuentas por pagar reportadas en la contabilidad de las

EPS a la SNS, la deuda con IPS se encuentra en un valor de $8,4 billones ($3,9 billones RS y $4,5 billones RC) (SNS, 2018).

- En los registros SIHO14 la deuda con Hospitales púbicos ESE 2016, asciende a $1,3 billones en el RC y a $4,4 billones en el RS, para un total de $5,9 billones.

- En los reportes de las ACHC, el valor de la cartera reportado para 2017 en su encuesta anual, tiene un valor de $ 8,2 billones, de los cuales el 60,2% es cartera en mora [para 2016, el valor de la deuda era de $ 7,2 billones. Creció en un año 12,3%]. De estos $8,2 billones, las EPS adeudan $5,6 billones ($3,1 RC y $2,5 RS) y otras entidades $2,6 billones.

- Es importante mencionar que estas cifras corresponden a los datos del 100% de ESE (930 entidades), y del lado de las ACHC, a los datos de 135 IPS afiliadas a esta agremiación, la mayoría grandes IPS privadas (en un contexto de más de 10 mil IPS registradas en Colombia 2017).

Deuda con las EPS: - A su vez las EPS indican que las entidades del sistema tienen una deuda con ellas de $8,85

billones (especialmente en NO PBS: ADRES, departamentos y distritos) (SNS, 2018). El sistema de aseguramiento y sus EPS, deben garantizar a los ciudadanos que no tengan que utilizar la acción judicial para acceder a los servicios que se encuentran incluidos en el PBS, en ninguno de los dos (2) regímenes. Sin embargo, este sigue siendo un fenómeno vigente en el país, lo que se advierte al verificar que al menos un 40% de las causas de las tutelas, corresponde a servicios que ya se encuentran financiados e incluidos dentro del PBS. Este es un fenómeno que contractual, técnica y moralmente resulta inaceptable. Cuando un ciudadano, debe acudir a la acción judicial para acceder a los servicios cubiertos en el PBS, podría decirse que se “está invalidando la figura del aseguramiento y de la protección financiera”, en tanto que, teniendo el derecho, no puede materializar la satisfacción de su necesidad. Estas limitaciones están directamente ligadas en la mayoría de los casos a la incapacidad de la EPS/EOC para cumplir con sus compromisos de disponibilidad y suministro de los bienes y servicios del PBS originados en una operación financiera empresarial en desequilibrio permanente: si la situación de sostenibilidad financiera de la EPS está comprometida, y su operación se torna disfuncional, entonces se compromete también y en consecuencia, la atención en salud de la población afiliada. El plan de recuperación financiera de las agencia aseguradoras hoy. Las EPS/EOC en los dos (2) regímenes deben realizar múltiples ajustes que las hagan viables en el marco de la aplicación del plan de recuperación financiera vigente. Dada la grave situación financiera, patrimonial y de solvencia de la mayoría de las EPS, se habría de esperar que con una aplicación rigurosa de las

14 SIHO: sistema de información hospitalario. MSPS.

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normas y de la competencia para ejercer control por parte de la SNS, habrían de terminar liquidándose la mayoría de ellas, en especial en el régimen subsidiado, lo que hace considerar además, si debería mantenerse al menos en el caso de este régimen, el modelo de operación del aseguramiento tal y como lo hemos conocido hasta hoy, o si deberíamos proponer un nuevo arreglo institucional que atiende a la realidad del país rural, disperso y urbano marginal en donde opera este régimen y para cuyos ciudadanos, el modelo de organización de EPS subsidiado no resulta ni efectivo en resultados en salud, ni viable desde una perspectiva corporativa.

El proceso de saneamiento de las EPS en Colombia, se presenta en muchos casos hoy, como un proceso de salvamento extremo, que se observa en desarrollo de la siguiente manera: - Poner en liquidación la persona jurídica actual, la cual se encargaría de soportar las “deudas

viejas” y agotar el pago de las mismas, en el marco de un proceso de ley de quiebras o dentro de un proceso liquidatorio [con alta incertidumbre sobre el pago total]-

- De manera simultánea, crear una nueva persona jurídica, que asuma la responsabilidad jurídico-comercial del negocio [no podría ser una figura como las mutuales], que “empiece de ceros” y que se capitalice con inversión privada de nuevos y actuales socios, considerando incluso sus propios acreedores como nuevos propietarios y accionistas (IPS, proveedores de insumos y medicamentos, operadores logísticos, etc., que generarían una integración vertical “endógena”)

- Para poder garantizar su estabilidad futura, deberá diseñar su modelo de operación financiera sobre la restricción presupuestaria que le impone el techo de ingresos (UPC), contratando por mecanismos en donde pueda tener control o certidumbre sobre el gasto médico, mediante formas como pagos globales-prospectivos y otros mecanismos similares, con un segmento a pagar por resultados, trasladando y/o compartiendo el “riesgo operacional financiero” con los prestadores organizados preferentemente en redes integradas,

- Quienes deberán asumir el compromiso de cumplir con las provisiones de bienes y la prestación de los servicios a que tienen derecho los afiliados, pero dentro del marco de la restricción presupuestaria transferida y con límites techo de gasto, dentro de los que tendrán que cumplir el nuevo compromiso contractual.

La búsqueda de certidumbre en la operación financiera se convirtió en un factor imperativo para la

supervivencia de las nuevas EPS y de allí, que se esté optando por este tipo de modelos, en donde tanto la gestión de riesgo financiero corporativo, como la gestión de riesgo en salud se transfiere al prestador. En este modelo la presión por control del gasto, se traslada totalmente a los prestadores y las EPS se especializan como auditores que deben ser capaces con el 8% asignado por ley a la administración, de verificar que los prestadores cumplan con lo pactado y que entreguen los resultados en la gestión de riesgo en salud de los afiliados, que la EPS se comprometió a cumplir.

Ante este panorama y la magnitud de la deuda, el proceso de recuperación de las EPS habría de esperarse que va a dejar depuradas cuales habrían de quedar habilitadas para operar en el país. Sin embargo el plan a 10 años, de los cuales han transcurrido 3 años, parece ser muy lento si no se toman medidas radicales cuando las EPS no cumplan con los compromisos.

La laxitud y debilidad en estas acciones es contraproducente. La depuración de las EPS debería correr más rápido, en especial por dos razones: i) mientras se le siga permitiendo a una EPS en

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situación de insolvencia y con bajas perspectivas de recuperación, tener a cargo una población, se estará poniendo en riesgo la salud, bienestar e incluso la vida de estas personas y, ii) mientras la SNS admita que continúen operando, podrán ahondar la situación de pérdida patrimonial hasta un punto, en el que ya no sea posible contar con ningún activo viable para el pago de las acreencias que al momento de una liquidación futura, requiera tener disponible para cubrir las deudas.

3. Nuevos recursos para financiar tanto el componente de aseguramiento, como el componente estatal de salud pública y gobernanza del sistema.

A pesar de que es evidente la necesidad de provocar una mejora en la eficiencia en el uso de los recursos disponibles y de impactar la mala gestión en muchos casos, también es al mismo tiempo innegable, la necesidad de incorporar nuevos recursos al sistema. La necesidad de nuevos ingresos, se hace visible tanto en la operación actual para garantizar la protección financiera del aseguramiento y la provisión de servicios, como en las previsiones sobre la operación futura luego de la entrada en vigencia de la ley estatutaria con la legitimación del acceso a los servicios NO PBS. Adicional, estarán la necesidad de nuevas actualizaciones de tecnologías en el PBS y la presión originada en otros factores conocidos esperados [crecimiento poblacional, incremento de la presión de demanda y de la frecuencia de usos y consumos, entre muchos otros].

La necesidad de nuevos recursos se hace visible además en las comparaciones internacionales de gasto. Una comparación frecuente es la que se hace con indicadores como la participación del gasto corriente en salud como porcentaje del PIB. Colombia ha tenido una tendencia de crecimiento constante del gasto, no obstante que en los últimos años se ha acercado al promedio de países de américa latina, aunque aún este muy debajo de los países de ingreso alto.

Gasto corriente en salud como (%) del PIB 2000-2014

Fuente: WHO. 2018 Global Health Expenditure Database. Base de datos de cuentas nacionales de salud de la Organización Mundial

de la Salud

Las consideraciones sobre nuevos recursos, tienen dos perfiles de análisis: (i) el incremento de los recaudos actuales y (ii) las nuevas fuentes de financiamiento.

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i) Los recaudos de fuentes actuales, sobre los que existe un espacio potencial de mejora: Por vía de contribuciones parafiscales: - Una mejora en los aportes parafiscales derivados de un mejor desempeño económico del país,

que conduzca a incrementar el volumen y calidad del empleo [incremento de la formalización laboral, aumento del IBC, mayor diversificación en la dependencia económica de los hogares, una relación positiva cotizantes/beneficiarios, un mayor balance de afiliación al régimen contributivo, sobre el subsidiado, etc.].

- El sistema se enfrenta a la necesidad de seguir avanzando en el fortalecimiento de los factores que habrían de incidir en el futuro sobre un incremento del recaudo vía cotizaciones, y que disminuya el peso de los recursos vía subsidio, esto es, pudiendo contar con un valor mayor y creciente de afiliados en el régimen contributivo que supere el volumen de afiliados al régimen subsidiado. Es un desafío país y para el sistema de salud, tener que seguir teniendo a cargo de un régimen de subsidios, la mitad de la población del país. Al mismo tiempo es un desafío de desarrollo de la Nación, la lucha por la formalización del empleo y por tanto la lucha contra la presencia de mercados informales y/o ilegales en los que se encuentran muchos de los ciudadanos afiliados en el régimen subsidiado hoy.

- Una mejora en el control de evasión y elusión de cotizaciones y aportes parafiscales, a lo que entidades estatales de control, como la Unidad de gestión pensional y parafiscales (UGPP) han venido contribuyendo de manera importante, lo mismo que lo podrá hacer ADRES en el futuro, sobre el análisis de información en bases de datos. Se debe continuar depurando la afiliación de ciudadanos en el régimen subsidiado, que están en capacidad de contribuir [los “colados” en el RS] y de personas en el régimen contributivo, que se encuentran como beneficiarios, pero con capacidad y obligación de aportar.

- La consolidación en la población de la “cultura de la seguridad social”.

Por vía de contribuciones fiscales:

- Aunque se hizo un gran avance en la incorporación de un nuevo incremento al impuesto al

TABACO, pasando el precio por cajetilla de USD $ 1 a $ 3, existe aún una tarea por hacer, llevándolo a un nivel superior [el valor de referencia internacional OEDC es de USD $ 9].

- Un incremento en el volumen de recursos disponibles del SGP, destinados a la salud, en un valor que permita cubrir al menos 5 puntos adicionales al que hoy se transfiere

a los territorios. Esto se lograría por dos vías: i) mediante el incremento del porcentaje de participación del sector salud dentro del total de presupuesto SGP, que es el 24,5%, lo que supondría disminuir la participación en alguno de los demás rubros y, ii) manteniendo este mismo porcentaje para salud, pero incrementando la bolsa total de recursos SGP que la Nación transfiere a los territorios.

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- Frente a la necesidad de nuevos recursos, un riesgo que se evidencia con los recursos SGP, es justo el que ocurre para 2018, en donde por primera vez los recursos transferidos a los territorios, dejaron de crecer. Aunque se mantuvo la bolsa para salud, el valor total transferido disminuyó, evidenciando que hacia los años siguientes pueda continuarse una tendencia de reducción similar.

Comportamiento SGP 2002-2018. Total transferido, SGP Salud y participación (MM COPS $)

Fuente: Grupo GFT - DIFP - Departamento Nacional de Planeación - DNP

Porcentaje participación SGP SALUD por componentes del gasto 2002-2018

Fuente: Grupo GFT - DIFP - Departamento Nacional de Planeación – DNP

- A su vez, las fórmulas de distribución de recursos SGP SALUD, en donde el recursos destinado al

aseguramiento en el régimen subsidiado, se incrementó de manera gradual hasta alcanzar el 80% del total de la bolsa anual, apoyando el proceso de financiamiento del aseguramiento, siendo sin duda un elemento que contribuyó a su universalización. No obstante, al mismo tiempo que permitió cubrir el componente PBS RS, desfinanció el componente NO PBS RS, que justo, en los últimos 5 años, ha tenido un crecimiento desbordado, derivando su financiamiento hacia recursos propios de los territorios, sin que en algunos casos sea suficiente, generando una nueva fuente de deuda del sistema y un debilitamiento de las capacidades de operación como autoridad sanitaria y ejecutor de acciones de salud pública y

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en el cumplimiento de metas de desarrollo e inversión local y regional, debiendo que presionar el cumplimiento de sus competencias, principalmente soportados en recursos propios, al menos en los Departamentos donde estos son una fuente importante de ingresos.

- El aseguramiento en salud, en el régimen subsidiado, se lleva a cabo sobre la base del 80% del total de recursos de transferencias de la nación a los territorios, además de la mayor parte de los recursos que provienen de rentas cedidas y propias. En este sentido, son los territorios, los que financian hoy el sistema de salud, tanto en la mayor proporción del aseguramiento del régimen subsidiado, como en la ejecución de las competencias estatales en materia de rectoría, autoridad sanitaria y salud pública. Un hecho cierto, derivado de la necesidad de la Nación por garantizar los recursos requeridos para cubrir los gastos del régimen subsidiado y de los servicios NO PBS del régimen contributivo y lograr el cierre financiero anual de la operación del régimen subsidiado, es que la mayoría de las normas recientes, han determinado la obligatoriedad de capturar una ingente proporción de los recursos, no solo SGP, sino de las rentas cedidas y rentas propias que se recudan en los territorios, y que ahora se trasladan a ADRES, en una correlación de fuerzas Nación/territorio en donde los primeros han terminado ganando, agravando la situación de desfinanciamiento que se tiene para cubrir lo NO POS RS a cargo de los Departamentos y Distritos.

Por vía de recursos recaudados en los Territorios: - La necesidad de incrementar las capacidades de los entes territoriales, para el recaudo de

fuentes tributarias, en donde hay espacio fiscal de recuperación de rentas que se estén eludiendo o evadiendo.

- La necesidad de reglamentar y poner en marcha una renta adicional que ya existe en la ley con lotería instantánea y lotto pre-impreso (Ley 1393 de 2010, art 17), destinado a financiación del aseguramiento y que está pendiente de implementación en el país.

ii) Los recaudos de nuevas posibles fuentes de recursos:

Por vía de contribuciones parafiscales:

- La posibilidad de destinar una parte de los 4 que hoy se recaudan para Cajas de Compensación Familiar, para financiar el aseguramiento y/o los servicios NO POS.

Por vía de contribuciones fiscales: - Incorporación de los llamados “Impuestos saludables”: hay que perseverar en la inclusión de

nuestro marco tributario, de un nuevo impuesto a las gaseosas y bebidas azucaradas, así como hay que considerar su extensión no solo a bebidas, sino a alimentos con altos contenidos de azucares libres y otras sustancias que afectan la salud humana. En este ítem aparece también la “segunda ola” de incremento del impuesto al Tabaco, ya mencionado.

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- Incorporación de otros tipos de impuestos, aplicados en todos países, como la destinación de una parte de los impuestos o sobretasas destinados al sistema de salud, como ocurre con la telefonía celular.

Por vía de contribuciones directas de la población:

Las nuevas posibles fuentes de recursos generados en gasto de bolsillo: Copagos dirigidos a servicios No PBS. Dirigido específicamente a conjuntos de servicios No PBS en el régimen contributivo, por encima de un umbral de IBC, para servicios no catastróficos, especialmente cuando se trata de bienes y servicios complementarios y de apoyo, medicamentos calificados de baja efectividad clínica, entre otros. Esto dado la oportunidad de tener hoy un bajo gasto de bolsillo, en donde existe margen para incorporar este tipo de copagos, sin que en el agregado final se afecte esta ganancia social. Cualquier propuesta de esta naturaleza se enfrenta a rechazos derivados de la baja disponibilidad a pagar de la población colombiana para temas relacionados con la salud, frente a un alto nivel de exigencias al sistema en un escenario de bajo nivel de confianza y legitimidad del sistema.

iii) El desafío de “reinventar” la manera de gestionar los servicios No PBS (no financiados con la UPC)

Este es un componente de la protección financiera a los ciudadanos que hace parte de lo señalado por la ley estatutaria de salud frente a la garantía del derecho, y se encuentra justo entre el conjunto de servicios cubiertos por el PBS y los servicios excluidos, y corresponde a prestaciones específicas de derechos individual no financiado con la UPC y que se ha tornado en los años recientes en un generador importante de riesgos para el sistema de salud, desde una perspectiva financiera. Esto significa asegurar que sea posible garantizar el pago de los bienes y servicios NO PBS tanto en el régimen subsidiado como en el contributivo.

La necesidad de resolver la sostenibilidad del segmento NO PBS en el régimen contributivo, al observar la tendencia 2005 – 2017 se aprecia una dinámica de crecimiento constante, que alcanzó rápidamente un “pico” de $ 2,2 billones en 2011. Esta tendencia de crecimiento se detiene de manera abrupta, con la primera actualización del POS del 2011 [ordenada por la corte constitucional en la sentencia T-760], donde un volumen importante de bienes y servicios “salen del No Pos” y se incorporan al POS, llegando a reducir en un 6,1% a $ 2 billones. Sin embargo, el crecimiento no se detiene allí y por el contrario aparece un salto a $ 2,6 billones [crecimiento de 21,8% 2012-13]. De nuevo una actualización adicional del POS del 2013, reduce el monto a $ 2,4 billones en 2014 como efecto inmediato, sin embargo, su crecimiento sigue adelante y de nuevo alcanza los $ 2,8 billones tanto en 2016 como en 2017 [crecimiento de 11,1% 2015-16].

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Evolución del reconocimiento por el pago de recobros régimen contributivo

Fuente: MSPS. DFS. Base de Datos de la Compensación.

El sistema aquí tiene un enorme problema sin resolver, el crecimiento de servicios NO PBS en el RC, aunque de menor magnitud, ha seguido adelante sin consideración de las importantes medidas tomadas por el Gobierno Nacional, en especial la regulación de precios de medicamentos y el control a la prescripción MIPRES y (MSPS, 2015, p. 49). Es alarmante que estos recobros hayan sido reactivos a las actualizaciones del POS y su efecto inmediato, haya sido rápidamente neutralizado.

MIPRES, como instrumento de control de la prescripción, ya está implementado y consolidándose en el RC, sin embargo, aún no se advierte que logre tener un efecto eficaz sobre el gasto. Hacia futuro y tan pronto se provoque una mejor retroalimentación de la información coleccionada a médicos, IPS y EPS, habrá un efecto especifico de control y tan pronto se tenga la información de gasto ligado a la prescripción, será posible tomar nuevas medidas regulatorias. En el corto plazo, aún no logra tener contundencia sobre la carga económica de lo NO PBS, sin embargo en su último informe, brinda información clave para determinar una nueva actualización del POS/PBS. (MSPS, 2018)

Se resalta el hecho, de que en general, el régimen contributivo y sus fuentes de financiamiento, logran tener la capacidad de cubrir no solo el valor de la UPC del PBS, sino también las prestaciones económicas (por maternidad y enfermedad general). Sin embargo, el diseño de la UPC, no permite también cubrir el costo de los recobros por bienes y servicios NO PBS, los cuales han venido siendo financiados por diferentes fuentes provenientes de excedentes o de ahorros de las subcuentas FOSYGA principalmente, y cuyos ahorros se han visto desaparecer por cuenta de estos pagos.

Se debe indicar no obstante, que para 2017, las EPS del régimen contributivo, reportaron cuentas por cobrar de $ 4,98 billones, por concepto de recobros, frente a unos pagos de $2,9 billones reportados por MSPS para el mismo año, lo que hace considerar que existe una diferencia de deuda por pagar de Fosyga/ADRES a estas EPS del RC, mostrando el problema de la sostenibilidad financiera del componente NO PBS-RC.

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Pero si en el RC, el problema del financiamiento NO PBS se ha salido de control, en el RS, el problema es quizá peor. Es un tramo del sistema que no tiene definida su sostenibilidad financiera: ni los recursos son suficientes, ni las fuentes son estables, ni los consumos y el gasto están sometidos a control, ni tampoco la prescripción monitoreada (no se aplica aún MIPRES), ni se tiene control sobre la información NO PBS RS, ni conocimiento exacto del gasto o de la deuda. Sin embargo, con la información disponible en los reportes de cuentas por cobrar de las EPS, se advierte que para 2017 la deuda es de COPS $ 920,8 mil millones, con un 66% de la misma concentrada en 4 Departamentos y 3 Distritos.

Cuentas por cobrar – recobros NO Pos dic 2017

Fuente: Superintendencia Nacional de Salud - Circular Única - archivo tipo FT001 Catálogo de Información Financiera. Tablas de

referencia: FT001-01, FT001-02, FT001-07

Llama la atención que si se compara el valor del gasto NO PBS del RC y del RC se advierte muy diferente: el gasto en RS es al menos una tercera parte del RC, lo que no es consistente, si se considera que los volúmenes de afiliados en ambos regímenes son similares (alrededor de 22 millones): ¿demandan más servicios NO PBS los afiliados al régimen contributivo?, ¿hay barreras de acceso a la población afiliada al régimen subsidiado a los procedimientos y tecnologías NO PBS?, o se presentan al tiempo, ambas situaciones.

En ambos regímenes, podría decirse que el NO PBS es un “PBS judicializado”, que si bien protege a los ciudadanos en la garantía del derecho actuando en el marco de la Ley estatutaria de Salud, desde una perspectiva financiera genera una tensión presupuestaria al sistema dado que los bienes y servicios NO PBS hoy NO se encuentran financiados con suficiencia. Sin embargo, es de anotar que los recobros que proceden vía sentencias judiciales, corresponden a 44% y 35%, en los regímenes subsidiado y contributivo, respectivamente y el resto, se venía derivando de los comités técnico-científicos CTC, que hoy no existen y se remplazaron por el mecanismo MIPRES. Todo el NO PBS, judicializado o no, se origina en el acto de derecho a la autonomía de prescripción médica, y sobre lo que procede un ejercicio de autorregulación, no solo individual, sino y especialmente de los colegios médicos.

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La necesidad de gestionar de “una manera diferente” los bienes y servicios NO PBS de ambos regímenes

Las particularidades que son propias de la provisión de bienes y de la prestación de servicios NO PBS, hacen que sea necesario abordarlos de una manera diferente a la actual: (i) un segmento importante de los bienes y servicios NO PBS, son productos terapéuticos únicos (monopólicos), corresponden a las tecnologías de más reciente incorporación al arsenal terapéutico, en muchos casos con bajas frecuencias de uso y con muy elevados costos, se proveen y adquieren de manera dispersa en todo el territorio nacional en reducidas cantidades; en otros casos, corresponden a productos de frecuencia creciente como alternativa terapéutica de primera o segunda línea, que desplazan otras opciones. En muchos casos son suministrados por una red de prestadores y proveedores específicos, bien identificados dentro del territorio, con una experticia o complejidad concreta, o reglamentados para ser habilitados de manera específica (redes especializadas); otro segmento corresponde a todos los servicios que hacen parte más de la categoría de asistencia social (o “sistema de cuidados”) y de otro tipo de sistema de soporte, que de los servicios de salud y la seguridad social; entre otros. Esto ocurre con grupos poblacionales específicos, como los de (i) enfermedades huérfanas y raras, (ii) atención de cáncer, (iii) atención de patologías crónicas degenerativas, entre otros. De acuerdo con estas características, se hace necesario considerar la constitución de un FONDO DE FINANCIACIÓN Y GESTIÓN, que integre todos los recursos para la provisión de los bienes y prestación de servicios NO PBS, en una bolsa única nacional que mancomuna los recursos (con unidad de caja) provenientes de las diversas fuentes hoy vigentes (y nuevas fuentes) territoriales, nacionales e incluso de usuarios, integrando subsidiado y contributivo, que permita realizar gestión unificada de adquisiciones de dichos bienes y control de usos y destinos, que considere el control unificado de proveedores y de las redes de servicios especializadas, el control mediante un registro especial de prestadores y habilitación especializada, un sistema de información específico, el control de gastos, con techo presupuestario, la regulación de precios específicamente dirigida, entre otros.

Para lograr el éxito de esta nueva estrategia, se haría necesario desarrollar adicionalmente las siguientes acciones:

La necesidad de separar las fuentes de financiamiento de la asistencia social de las del sistema de aseguramiento en salud

Desarrollar en el país un SISTEMA DE ASISTENCIA SOCIAL (“sistema de cuidados” o “socio-sanitario”), que esté en capacidad de asumir la gestión y financiamiento de todos los servicios que hoy, principalmente por vía judicial, son cargados al sistema de salud, en el entendido que son bienes y servicios que corresponden al sistema de protección social / sistema de asistencia social, y que deben ser cubiertos mediante otros instrumentos de financiamiento del Estado. Hoy, este sistema de asistencia social no existe en el país, al menos de manera formal e integrada, ya que se advierte la presencia de una multiplicidad de líneas de asistencia para poblaciones especiales y para problemas específicos que se encuentran dispersos entre diversas instituciones, financiados con

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bolsas de recursos también diseminadas y no siempre atendidos o cumplidas las disposiciones normativas. En la actualidad, este segmento se encuentra sometido a un proceso de judicialización, en donde se terminan cargando a los recursos ordinarios, bienes o servicios no presupuestados, que generan un stress financiero al sistema, compitiendo por las mismas fuentes ya asignadas a los demás usos del sistema de salud y usualmente con alta carga en costos.

El necesario saneamiento financiero: el pago de la deuda NO PBS

Para el pago de las acreencias actuales, generadas en el segmento de servicios NO PBS, a cargo tanto de ADRES, como de los Departamentos y Distritos, y luego de implementar el Fondo Nacional De Gestión NO POS y de realizar una depuración contable y de aclaración de deudas, en una estrategia de “punto final”, habría de considerarse la necesidad de contar con recursos extraordinarios y para lo cual, tendría que legislar a favor del uso de recursos de inversión del SGR, de un espacio fiscal en el PGN o en alguno de los fondos con excedentes [FOSFEC, FONPET, u otros].

P R O P U E S T A S 1. Reforma al sistema de gestión de procedimientos y tecnologías NO PBS: Supresión del “sistema de

recobros No PBS” Supresión del sistema actual de recobros, tanto para el régimen contributivo (ADRES), como para el régimen subsidiado (departamentos y distritos) y en su reemplazo la creación de un Fondo Nacional de Gestión NO PBS. Con esta estrategia se lograría: i) Asegurar a la población el acceso a las tecnologías y procedimientos que no se financian con

recursos UPC, ii) Mejorar los flujos de pago a los proveedores de tecnologías [medicamentos, insumos, dispositivos,

etc.] y disminuir sus costos de transacción iii) Liberar de la carga financiera por el pago de procedimientos y tecnologías NO PBS que hoy tienen

las EPS en Régimen Contributivo y a los Departamentos y Distritos en Régimen Subsidiado iv) Incrementar capacidad del sistema para detener la escalada costos y presión de gasto originado en

NO PBS y clarificar las deudas con un lineamiento de “punto final” para buscar su saneamiento. Elementos claves: Identificar los servicios que debería estar en el PBS financiados con la UPC y los servicios de asistencia social que deberían ser financiados con fondos diferentes a los de salud, depurando así los procedimientos y tecnologías que harían parte de la categoría NO PBS y que se gestionarían mediante un Fondo Nacional de Gestión NO PBS. Para apoyar estas acciones, seria central la existencia de una jurisdicción especial de justicia para la salud y mantener y actualizar la política de control de precios de medicamentos No PBS. Luego de poner en operación estos mecanismos, deberá ser posible, instaurar un proceso de saneamiento de las deudas NO PBS.

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1.1. Creación del “Fondo Nacional de Gestión NO PBS”

Se requiere realizar una gestión central, de orden nacional, mediante una dependencia de ADRES, con autonomía administrativa , técnica y financiera [literal “j”, del artículo 54, de la Ley 489 de 1998], con una dirección técnica encargada de la adquisición de medicamentos y otras tecnologías y procedimientos catalogados como NO PBS y garante del suministro a los usuarios y el control de entrega, uso y consumo de los mismos en el país, mediante compras centralizadas y otros mecanismos modernos y transparentes de negociación y adquisición, que incluya la gestión logística a cargo de los proveedores. Integraría servicios NO PBS para regímenes subsidiado y contributivo, gestionados en ambos caos mediante MIPRES. Administraría el censo específico de ciudadanos que requieren los bienes y servicios ordenados por jueces o prescritos por MIPRES y llevaría el control de uso y consumos.

Se financiará con los recursos que actualmente se destinan al pago NO PBS en (i) ADRES y (ii) departamentos/distritos y su cierre financiero anual lo deberá hacer (iii) MHCP [como ya lo viene haciendo para el caso del régimen contributivo, no obstante la deuda acumulada actual], y utilizando un mecanismo de presupuestación anual que procure dar certidumbre sobre el gasto a financiar en cada anualidad. Se esperaría que estas medidas contribuyan a “frenar y contener” el gasto NO PBS, generador de la casi totalidad de los problemas de suficiencia y flujo financiero del sistema hoy, en una cadena de deudas de ADRES y Departamentos/Distritos con EPS y de estas con IPS y estas a su vez con proveedores. Los Departamentos y Distritos financiaran con recursos SGP y recursos propios, mediante convenios interadministrativos, y hasta los montos de disponibilidad históricos, su aporte al nuevo fondo, al menos mientras se tramita una reforma a la Ley 715 de 2001, redefiniendo la competencia sobre estos servicios NO PBS y la participación del SGP en su financiamiento. La FND propone, suprimir esta competencia de los Departamentos.

Se apoyaría en el marco de la política nacional de control de precios de medicamentos, dispositivos y procedimientos. Realizaría giros directos a proveedores. Apoyaría el control y regulación mediante sistemas de información y auditorias especializadas, la verificación de derechos, la adherencia a tratamientos y al farmacovigilancia. Se apoyaría además ene l control efectivo que se pueda ejercer con la información recopilada en MIPRES, con lo que se advierte que se requiere definir los mecanismos de retroalimentación para la autorregulación médica, que es necesario implementar para hacer eficaz la labor de MIPRES. 1.2. Actualización del Plan de Beneficios en Salud (PBS)

Realizar una nueva actualización del PBS financiado con la UPC, incorporando procedimientos y tecnologías costo efectivas del No PBS lo que supone una y revisión de valor de las Unidades de Pago por Captación, a cargo del MSPS, con apoyo del IETS. 1.3. Creación del Sistema Nacional de Cuidados y Asistencia Social (sistema Socio-sanitario) Crear en Colombia un nuevo sistema de cuidados y asistencia social, (también conocidos como sistemas socio sanitarios en algunos países del mundo) que permita integral todas las acciones y recursos que se requieren para atención desde el Estado de grupos de población en condiciones de

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pobreza y/o vulnerabilidad por diversas condiciones, y a cuyo cargo se deben derivar las acciones judiciales de tutela, que obligan a proveer servicios y bienes que no le corresponden al sector salud y si a un sistema de asistencia social del Estado (pañales, cuidadores, traslados, etc.). Este sistema debe garantizar que la entrega de estos bienes corresponda efectivamente a ciudadanos, que están en incapacidad de cubrir parcial o totalmente el costo de los bienes y servicios de apoyo social prescritos por los médicos dentro del sistema de salud. Este tipo de sistema, está dirigido en diversos países desde un Ministerio de Desarrollo Social, que integra y ordena un amplio conjunto de organizaciones (públicas, privadas y de la sociedad civil) y de acciones en las que el Estado interviene directamente sobre la población más pobre y/o vulnerable (Departamento de la Prosperidad Social DPS, ICBF, etc.). 1.4. Creación de una Jurisdicción especial para la salud y la asistencia social.

Jurisdicción del sistema de justicia colombiano, que tendría como finalidad administrar el sistema de justicia en lo relativo a la garantía del derecho a la salud de los colombianos, el cual es ejercido en un volumen significativo mediante tutelas, y que estaría integrada por jueces especializados que deberán dirimir las acciones, en especial las asociadas a las exclusiones explicitas en la Ley estatutaria y en lo relativo a las tecnologías y procedimientos No PBS, además de las tutelas que hoy los ciudadanos gestionan para reclamar servicios PBS a las EPS. Se deberá crear por ley de la república.

1.5. Fortalecimiento de la política nacional de regulación de precios de medicamentos con foco en NO

PBS

Es imperativo mantener y avanzar en el proceso de regulación de precios de medicamentos: y preservar y actualizar constantemente el conjunto de estrategias puestas en marcha en el país:: los esquemas de libertad vigilada y control directo de precios, incluidos los modelos de referenciación internacional; el control de registros de entrada al mercado en el INVIMA; el control de precios en droguerías y farmacias; los estímulo a la competencia en biosimilares; el desarrollo de la estrategia de transferencia de valor; las compras centralizadas internacionales; el pagos por valor terapéutico; el control de la prescripción mediante el sistema de información MIPRES; entre otras diversas propuestas y nuevas acciones por incorporar en regulación. Adicionalmente, debe iniciarse la consideración de diseñar nuevos mecanismos de control de precios de dispositivos médicos y de procedimientos en salud, además de los precios de medicamentos.

1.6. Saneamiento de la DEUDA originada en NO PBS

Sanear la deuda acumulada, supone tres condiciones: (i) sanear las cuentas. Poner “punto final” a las acreencias verificables y depuración de los estados financieros contables, (ii) instaurar todo el conjunto de mecanismos antes descritos, incluida la puesta en marcha del FONDO único nacional, que inicie las nuevas acciones de control de gasto y elimine la presión de gasto sobre EPS y Departamentos y Distritos, (iii) identificar fuentes extraordinarias de recursos para el pago de las acreencias originadas por servicios NO POS de entidades del Estado: FOSYGA/ADRES y DEPARTAMENTOS / DISTRITOS.

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2. Rediseño y recuperación del modelo aseguramiento en el sistema de salud

2.1 Nuevo modelo de aseguramiento social + reforma régimen subsidiado

Serán entidades sin ánimo de lucro de naturaleza jurídica mixta, con autonomía jurídica, administrativa, técnica y financiera, gobernadas por cuerpos colegiados mixtos, con participación pública - privada. Las decisiones centrales de la operación estarán a su cargo y serán colegiadas. Sus miembros rendirán cuentas públicas.

Su área de influencia tendrá un ámbito regional: podrían ser 7 - 9 aprox. [Bogotá D.C., Centro, Nororiente, Centro - Sur, Noroccidente, Eje cafetero, Caribe, Pacífico, Oriente].

Su finalidad será garantizar la gestión de riesgo en salud de las poblaciones asignadas en la región (rurales, dispersas, urbanas marginales), mediante la prestación de los beneficios de salud PBS (procedimientos y tecnologías) a la población afiliada al régimen subsidiado.

Tendrán un porcentaje para administración de la operación no mayor del 8% y el 92% se dedicará al pago de beneficios. Los giros se harán directos a las redes e IPS y serán realizados por ADRES.

Organizarán las redes integradas de prestadores públicos y/o privados, mediante convenios y/o contratos de operación. Integrarán las atenciones individuales UPC/PBS con las colectivas PIC de cada municipio y departamento de la región, mediante convenios interadministrativos, para garantizar la articulación requerida en el modelo integral de atención MIAS.

Las actuales EPS-S, podrán trasladarse a operar en el régimen contributivo o liquidarse, en tanto cumplan con los requisitos de habilitación de la mismas previstos en la normas hoy vigentes.

2.2. Renovación modelo de aseguramiento en el régimen contributivo

Se propone Redefinir la presencia de EPS del régimen contributivo de tipo regional [8-9 total en el país], que operaran la gestión de riesgo en salud a poblaciones afiliadas, las cuales se localizan principalmente en zonas urbanas, con volúmenes de poblaciones asignadas deberán estar en rangos no superiores a 4 millones de afiliados, pudiendo concentrar una operación que las haga viables y dentro de las que compitan con otras EPS. Una EPS-C podrá participar en varias regiones siempre y cuando se mantenga en el rango de volumen de afiliados.

Acelerar plan de recuperación y el cierre/liquidación de EPS que incumplen compromisos de solvencia y depurar con mayor celeridad su salida de operación y pago de obligaciones. Se requiere ajustar reglas existentes y una SNS que desarrolle y consolide sus capacidades para buscar que sea eficaz en hacer cumplir las normas y realizar un ejercicio técnico contundente, propio de la naturaleza de una superintendencia.

Reordenación y estímulos a contrataciones basadas en modelos de pagos prospectivos y por resultados, que estimulen la Gestión del riesgo individual en salud y su integración en el nivel primario, con la gestión de riesgo en salud comunitaria y poblacional, en el marco del MIAS.

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Incorporar reglas de juego que restrinjan y limiten la contratación basada en “pagos por eventos”, que redefinan a su vez las reglas de juego de relacionamiento entre EPS y prestadores, alrededor del objetivo de gestionar el riesgo en salud.

Estímulos a la democratización del gobierno de las EPS, mediante la implementación de reglas de gobierno corporativo que busquen un balance en la correlación de fuerzas para las decisiones claves en modelos de tipo colegiado, que eviten que las decisiones claves corporativas estén sujetas al libre albedrio de un único decisor.

Su acción estará suscrita a la prestación de servicios de la UPC/POS. No tendrán que atender lo NO PBS, y en consecuencia no hacer recobros.

Nuevas reglas de juego que estimulen la integración vertical con redes de prestadores primarios y la prohíban con prestadores complementarios.

3. Exploración de nuevas fuentes de recursos para la salud en los territorios

En síntesis, la posibilidad de nuevas fuentes de recursos, desde una perspectiva de financiamiento de la salud en los Departamentos, considera: 3.1 Nuevas fuentes de recursos para coadyuvar en el financiamiento del aseguramiento PBS/UPC RS y del

fondo NO PBS en los Departamentos

Impuesto específico: Impuestos a gaseosas y bebidas azucaradas. Reforma Tributaria.

Impuesto específico: “Segunda ola” de impuestos al Tabaco. Reforma Tributaria.

Impuesto específico: Impuestos a telefonía celular para la salud. Reforma Tributaria.

Contribución parafiscal: 1 de los 4 puntos de las cotizaciones para las Cajas de Compensación Familiar. Reforma Tributaria.

Reglamentar y poner en marcha una renta adicional que ya existe en la ley con lotería instantánea y lotto pre-impreso (Ley 1393 de 2010, art 17).

Copagos, en servicios específicos NO PBS, para población de altos ingresos 3.2 Nuevas fuentes de recursos para coadyuvar en el financiamiento de las competencias como

autoridad departamental de salud

Introducción de una tasa de vigilancia por acciones de IVC a establecimientos sujetos de vigilancia de las Direcciones Territoriales de Salud.

4. Renovación y fortalecimiento del modelo de atención y de capacidades de oferta de los servicios de

salud en los territorios 4.1 Reforma de los hospitales públicos en redes de prestadores primarios, como ejes de los modelos de

salud rural y urbano marginal del país.

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Renovación de la figura de Empresa Social del Estado y reemplazarla por la figura de Entidad de Salud del Estado (ESE).

Organización de unidades regionales de gestión sanitaria (155), donde actuará por cada una, una nueva ESE organizada en red, que tendrá a su cargo, microrregiones por municipios y dentro de ellas, un modelo de organización territorial por cuadrantes sanitarios integrados por un número específico de familias.

Transformación de las ESE actuales de 1 y 2 nivel, en prestadores primarios públicos regionales (PPPR), bajo la figura de Entidades de Salud del Estado ESE regionales, organizados en red.

Transformación de 905 ESE de 1 y 2 nivel en 155 ESE PRIMARIAS regionales con perfil de actuación principalmente rural y en zonas urbanas con población con mayor pobreza y/o vulnerabilidad.

La nuevas ESE actuarán prestando servicios de salud primaria en cada cuadrante sanitario, garantizando la disponibilidad de oferta de servicios que se pacte, de acuerdo con un modelo de red de servicios de salud organizado por tipologías de oferta, que serán contratados por las EPS-S o por la nueva figura propuesta de administradoras regionales del régimen subsidiado, bajo modelos de pagos prospectivos, basados en paquetes por actividad final PAF o en PGP que deben permitir cubrir la operación corriente, con un valor adicional para inversiones a pagar contra un conjunto predefinido de indicadores de resultados, previo visto bueno de cumplimiento por parte de la Dirección Departamental de Salud y el MSPS.

Las gerencias se evaluarán con base en el cumplimiento de compromisos de garantía de la oferta e indicadores pactados y su permanencia dependerá de estos resultados.

No se volverá a requerir calificaciones de riesgo financiero, ni programas de ajuste fiscal y financiero, ni costos de transacción asociados a procesos de comerciales de compraventa, facturación, recuperación de cartera, etc. La transformación de 910 ESE en 155 ESE, liberará costos administrativos y de operación, que deberán transformarse en costos de capacidad resolutiva para la atención a la población.

Desarrollo del plan nacional de inversiones, para incrementar capacidad resolutiva de PPPR.

Fortalecimiento de la capacidad resolutiva de las PPPR.

Transformación de las reglas de gobierno corporativo y reconfiguración de juntas directivas ampliadas, con representación de los municipios que integren las ESEs primarias y cambio en las reglas de juego para la gobernanza basadas en decisiones colegiadas.

4.2 Desarrollo del talento humano en salud

El nuevo médico general colombiano como eje de la política de desarrollo de la gestión de prestación primaria de servicios de salud. Diseño de un plan de incentivos al fortalecimiento de las

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capacidades y competencias técnicas de los nuevos médicos generales de Colombia, en un nuevo perfil de incremento de capacidades de resolución de problemas de promoción, prevención y recuperación de la enfermedad en los niveles de prestadores primarios y como base de los modelos de operación de las acciones de gestión de riesgo integradas: individuales, comunitarias y poblacionales del MIAS, incluidas las acciones sobre la salud ambiental y el saneamiento básico, y en labor coordinada con médicos de familia, con otros médicos especialistas y competencias en coordinación de equipos multidisciplinarios de atención primaria, gestión de IPS primarias, manejo de tecnologías resolutivas en el nivel primario, de TIC aplicados a la gestión primaria y habilidades en gestión de modelos de salud rural y modelos de salud urbana. Se debe incrementar el estatus y la capacidad resolutiva del médico general. Se debe incorporar, el programa de educación continua, incluido medios electrónicos de soporte a la formación y a la práctica.

Diseño de un plan de estímulos a las escuelas de medicina públicas y privadas, para la formación de nuevo currículos para médico general y para la formación de especialidades médicas específicamente identificadas como prioritarias, en ciertas zonas del país, incluidos subsidios a dichas escuelas para la formación en los perfiles y volúmenes requeridos.

Estímulo a la formación médica de médicos de familia para la prestación primaria de servicios de salud integral y médicos en áreas específicas de formación de especialistas y sub-especialistas, de acuerdo con un sistema de monitoreo de esta oferta, que identifique requerimientos e incentivos para su localización luego de la formación en los sitios del país donde hay demanda de servicios específicos.

Reorganización del sistema de convalidación de títulos, ampliando la capacidad del MEN para resolver los trámites en un tiempo reducido, pero con valoraciones fiables.

Reforma del sistema de prácticas de año rural o de servicio social obligatorio, las cuales no podrán llevarse a cabo sin la supervisión del al menos un médico general de planta.

Redefinición de estímulos a la formación médica continúa.

Consolidación y desarrollo de la nueva ley de residentes en medicina. 5. Fortalecimiento institucional de la autoridad sanitaria territorial

Reforma de las competencias de los Departamentos, Distritos y municipios y del monto y distribución de los recursos SGP transferidos en virtud del proceso de descentralización.

Diseño de un mecanismo de asignación de competencias basados en capacidades incrementales de los territorios.

Reorganización y fortalecimiento institucional de las capacidades de las direcciones departamentales de salud para asunción de nuevas competencias.

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Creación de Consejos de salud Nación-Territorios, de carácter vinculante [Consejo Ministro de Salud y Secretarios departamentales y distritales, y Consejos de Secretarios de Salud, departamentales y municipales].

Se propone el establecimiento de una nuevas reglas de juego para financiamiento de las competencias de los departamentos en salud, que significan la posibilidad de estabilizar los compromisos anuales de gasto para financiar los diferentes ítems del sistema de salud en los territorios, y que supondrían un cambio en la Ley 715/2001, sobre las competencias y sobre los recursos SGP, o su inclusión en la nueva Ley del PND.

Se sintetizan en 3 nuevas reglas de juego:

i) Competencia: Cofinanciación PBS/UPC régimen subsidiado de salud.

Regla: Establecimiento de compromiso límite de recursos para el financiamiento del aseguramiento al régimen subsidiado en los Departamentos, que defina los topes de cofinanciación anual a los que se compromete el territorio, estabilice el compromiso en el aporte de rentas y permita liberar recursos para cubrir otras competencias. Descripción: Con los recursos aportados por los Departamentos y sus municipios, tanto de rentas transferidas vía SGP, como vía rentas cedidas y rentas propias y en función del valor de la UPC, se deberá definir de manera específica para cada vigencia anual, el volumen de personas a financiar con recursos de los Departamentos, incluido el SGP y el volumen de personas a financiar con recursos de otras fuentes, incluida la Nación, de tal manera que ante un incremento o diminución del volumen de afiliados, sea posible definir un compromiso estable de financiamiento de los cupos que le corresponden. Para cada Departamento se definirá el aporte histórico que ha estado en capacidad de realizar y sobre dicho perfil, se estimara el % de cofinanciación al que se deberá comprometer en adelante. En nueva Ley de definirá, como compromiso, la asunción del aporte de cofinanciación del Departamento hasta el límite definido y la liberación del uso de los recursos destinados en diversas normas al aseguramiento, para financiar otras competencias y realizar inversiones.

ii) Competencia: Cofinanciación fondo de gestión NO PBS/ NO UPC del régimen subsidiado de

salud

Regla: Definición del volumen de recursos que el Departamento destinará anualmente, con ajuste monetario por IPC, para financiar el Fondo Nacional de Gestión NO PBS, a cargo de ADRES y definirá el % de recursos SGP que se utilizará para cubrir este compromiso, y el monto de recursos cedidos y propios que deberá destinar adicional, en caso de no ser suficiente con SGP [sin situación de fondos].

Descripción: En la nueva Ley, se definirá la utilización de los recursos excedentes de la cofinanciación PBS/UPC, para financiar los recursos comprometidos para el Fondo Nacional de Gestión NO PBS – ADRES.

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iii) Competencia: Financiación de las competencias de rectoría, autoridad territorial de salud [IVC ambiente, prestadores, otros] salud pública y gestión de riesgo comunitario y poblacional.

Regla: Los departamentos recibirá recursos por vía SGP, necesarios para cubrir el costo de las funciones propias del ejercicio de autoridad sanitaria, que de acuerdo al grado de desarrollo del departamento, se hayan asignado como competencias. Descripción: En la nueva Ley, se definirá el porcentaje de recursos SGP a utilizar para cubrir el compromiso de costos de funcionamiento.

G L O S A R I O ADRES: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. EOC: Entidades obligadas a compensar: EPM y FFNN. EPS: Entidad Promotora de Salud. ESE: Empresa Social del Estado. IETS: Instituto Colombiano de evaluación de Tecnologías en Salud. INS: Instituto Nacional de Salud. MIPRES: MIPRES es una herramienta tecnológica que permite a los profesionales de salud

reportar la prescripción de tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC o servicios complementarios.

NO PBS: Servicios de salud no cubiertos por el plan de beneficios en salud. NO POS: Servicios de salud no cubiertos por el plan obligatorio de beneficios. PBS: Plan de Beneficios en Salud. POS: Plan Obligatorio de Beneficios. PPR: Prestadores primarios públicos regionales. UPC: Unidad de pago por capitación.

A N T E C E D E N T E S Las coberturas e indicadores de calidad en la educación inicial, preescolar, básica y media, muestran profundas brechas entre la educación oficial y no oficial, la educación rural y urbana, y la educación de los pequeños municipios en relación con las grandes ciudades. Si bien a nivel nacional el país ha avanzado en incrementar el ingreso de estudiantes a la educación primaria y secundaria, según el informe de La Educación en Colombia de la OCDE (2016)15, uno de cada cinco estudiantes no continúan en el sistema educativo después de la primaria, y se tiene una tasa de abandono de la escuela del 4,5% anual en educación secundaria. Estos indicadores son aún mayores en las zonas rurales o de alta dispersión. Mientras que en el casco urbano los estudiantes pasan en promedio 9,36 años en el colegio, los estudiantes de zona rural pasan en promedio 5,47 años en las instituciones. El nivel intermedio de gobierno tiene la responsabilidad de administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la información departamental, y apoyo técnico a los municipios. Estas competencias están reglamentadas bajo la Ley 715 de 2001 la cual distribuye los recursos del SGP a las entidades territoriales. Si bien del total de las transferencias del SGP a los departamentos, el 88% corresponde a educación, los recursos son insuficientes para el cumplimiento de las competencias asignadas a los departamentos, pues son utilizados en su gran mayoría para el pago de la nómina de docentes, administrativos y directivos docentes. En el caso de los municipios no certificados [que representan el 99,4% del total de municipios del país] a los departamentos les corresponde dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media en sus distintas modalidades. Aunque a los departamentos se les giran los recursos de prestación de servicios para el cumplimiento de esta competencia, los recursos de calidad son girados a los municipios no certificados y los recursos de gratuidad a las instituciones educativas; esta ausencia de recursos no permite que los departamentos cuenten con la capacidad institucional suficiente para mejorar el servicio educativo en estos municipios. Adicional a estas competencias, desde el año 2014 el Ministerio de Educación Nacional (MEN) descentralizó el PAE, cuya responsabilidad de operación es de las Entidades Territoriales Certificadas (ETC), 32 departamentos y 63 municipios. Sin embargo, la falta de recursos no ha permitido un avance en la cobertura real universal, que al día de hoy sólo representa el 53% del total de los posibles beneficiarios16. Si bien la financiación del Programa cuenta con múltiples fuentes de recursos, desde su descentralización no se definió una fuente de recursos constantes para el cumplimiento de esta competencia:

15 OECD (2016). Reviews of National Policies for Education in Colombia, OECD Publishing, Paris. 16 Federación Nacional de Departamentos (2018). Documento de trabajo para el análisis de la ejecución del Programa de Alimentación Escolar, basado en el formulario de Vigilancia Preventiva a la Contratación del Programa de Alimentación Escolar – PAE de la Procuraduría General de la Nación.

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Fuente: Elaboración propia FND con datos tomados del formulario “Vigilancia preventiva a la contratación del

Programa de Alimentación Escolar - PAE”, Procuraduría General de la Nación, 2018.

Aunque existen competencias como el PAE, donde los mandatarios departamentales no están interesados en participar si no se garantizan las condiciones financieras, técnicas y operativas necesarias para su ejecución; se han visto gravemente afectados por la falta de participación en otros programas como el Banco de la Excelencia. El Banco de la Excelencia es un aplicativo que permite evaluar los perfiles docentes que se presentan y así asignarlos en diversas regiones del país mediante nombramiento provisional17, sin embargo los docentes que aplican a través de este sistema no son conscientes de las difíciles condiciones de acceso y permanencia en algunos municipios asignados, y abandonan su cargo dejando a los estudiantes asignados sin docente hasta que el sistema vuelva a asignar uno a este municipio, en algunos casos este abandono se repite en múltiples oportunidades restringiendo el derecho a la educación de los estudiantes en estas zonas del país. P R O B L E M Á T I C A S 1. Insuficiencia de fuentes de financiación

Como se mencionó anteriormente, para el caso de las competencias establecidas por la Ley 715 de 2001, los recursos del SGP resultan insuficientes para el cumplimiento de las mismas. En los departamentos el pago de nómina de docentes y directivos docentes, administrativos y contratación del servicio representa más del 92% de los recursos del SGP18, al día de hoy, un número significativo de los departamentos no tienen garantizados los recursos SGP para el pago completo de nómina de 2018.

El Gobierno Nacional, consciente del déficit de recursos para el pago de nóminas docentes, ha incluido en las leyes de presupuesto 2017 y 2018 autorizaciones para la utilización de recursos del FONPET-SGP por un valor de $1,4 billones para pagar la nómina. Si bien estos recursos deben retornarse al FONPET

17 https://www.mineducacion.gov.co/1759/w3-article-356750.html?_noredirect=1

18 Federación Nacional de Departamentos (2018). Documento de trabajo para el análisis de la ejecución del Programa de Alimentación Escolar, basado en el formulario de Vigilancia Preventiva a la Contratación del Programa de Alimentación Escolar – PAE de la Procuraduría General de la Nación.

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en las próximas dos vigencias, no existe claridad acerca de la fuente para la devolución de estos recursos.

La falta de recursos en el SGP para el cumplimiento de las competencias de los departamentos se debe principalmente a las fórmulas transitorias de los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, cuya aplicación redujo la participación del SGP en los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) de 46,5% en 2001 a 26,2% en 2018 (FND). En particular para el sector educación, se percibieron unos recursos adicionales a los asignados de 1,3% a 1,8% después de la aplicación del Acto Legislativo 04 de 2007, sin embargo, esta asignación finalizó en 2016, dejando a los departamentos con menos recursos para invertir en educación que los recibidos en años anteriores.

En contraposición, los costos en educación han incrementado muy por encima del crecimiento del SGP. Por ejemplo, debido a la nivelación salarial pactada con FECODE (3%) y la CUT (1%), los ascensos, bonificaciones por servicios prestados y aumento de la edad de jubilación, la nómina docente entre 2017 y 2018 creció 13,5%, mientras que los recursos del SGP crecieron menos del 1%.

En el caso del PAE, se evidencia insuficiencia de recursos del PGN o de otra fuente alternativa estable para sostener y mejorar su cobertura. Desde que se entregó la competencia a los Departamentos se disminuyó la participación de la Nación en la financiación del Programa a pesar de que la Ley 1450 de 2011 del PND 2014-2018 buscaba la universalidad del mismo. Entre 2017 y 2018 los recursos del PGN apropiados para los departamentos pasaron de 487.029 millones de pesos a 451.335, los cuales sólo representan en promedio el 57% del total de financiación del Programa para esta vigencia.

Para 2018 el porcentaje de cobertura promedio entre el número de beneficiarios y el número de estudiantes matriculados es de 66%; de los estudiantes beneficiados, se cubre en promedio el 78% de los días que se deben garantizar las raciones (180 días); al realizar la combinación de estas variables, se encuentra que el porcentaje de cobertura del universo total de estudiantes para 180 días es de 53% en promedio.

Por otro lado, la distribución de recursos provenientes del PGN se realizó privilegiando el avance en la implementación de la Jornada Única, dejando de lado aquellos departamentos que requieren un mayor apoyo financiero debido a la atención que requieren sus estudiantes ubicados en zona rural y dispersa. Adicionalmente, no se tiene en cuenta el criterio de la atención de internados, los cuales requieren el cubrimiento de cinco (5) raciones, a diferencia de los colegios en Jornada Única donde se cubren dos (2).

2. Dificultad en la ejecución de los Programas

Aunque existen numerosos programas creados por el Gobierno Nacional para cumplimiento en todos los departamentos del país [PAE, educación inicial, jornada única, plan especial de educación rural para la paz, entre otros], numerosos factores además del financiero afectan su ejecución. En el caso del PAE, cuya operación es responsabilidad de las 95 ETC se evidencian las siguientes problemáticas: i) Pérdida de condiciones favorables para la ejecución: Con el paso del Programa del ICBF al MEN se

perdieron dos (2) ventajas fundamentales en su administración: i) participación de las familias en la financiación, operación y control del PAE, consecuencia de la norma de gratuidad de la

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educación preescolar, básica, y media, decretada por el Gobierno Nacional, que restringe la participación financiera de los padres en el Programa y, ii) la pérdida de presencia regional del ente rector del PAE [el ICBF tiene presencia en todo el territorio nacional y una gran experiencia en materia nutricional a diferencia del MEN].

ii) Departamentos con limitada capacidad administrativa: Las Secretarías de Educación

Departamental no contaban con la capacidad técnica y humana para la planificación, contratación, supervisión y control del Programa, por este motivo el PAE se convirtió en una carga muy pesada. Los distintos Secretarios aseguran que hoy en día el PAE representa más del 50% de las solicitudes, quejas y reclamos del sector, lo cual reduce su campo de acción en las tareas misionales de la secretaría; no obstante que los departamentos han tenido significativos progresos en infraestructura, conocimiento y organización para la ejecución del Programa.

iii) Falta de infraestructura adecuada para la prestación del servicio. El servicio del PAE se venía

prestando históricamente con un déficit en infraestructura física y menaje para el desarrollo de procesos técnica e higiénicamente recomendados en los estándares establecidos por el MEN. Cuando se trasladó la competencia ocurrió lo mismo con la responsabilidad frente a este déficit de infraestructura, frente al cual los organismos de control han hecho fuertes señalamientos, sin embargo, los departamentos no cuentan con recursos financieros para subsanar las necesidades en esta materia.

En el caso del Banco de la Excelencia se han identificado: i) La inscripción de los aspirantes no responde de manera directa y precisa al surgimiento y oferta

pública de una vacante claramente diferenciada y descrita minuciosamente [ubicación geográfica y funcional de la vacante, descripción de funciones, competencias requeridas, nivel y salario, etc.]: - No se controla el estado laboral de los aspirantes desde el momento de la inscripción hasta

que surja la vacante. - No contempla las aspiraciones y condiciones especiales que el docente espera encontrar en

su lugar de trabajo; por ello, muchos rechazan el nombramiento o lo aceptan y renuncian en un corto tiempo. Se han documentado más de cincuenta (50) nombramientos para la misma vacante, con los graves efectos que esto conlleva para la educación de los estudiantes y el desgaste administrativo.

ii) Los soportes de estudio y experiencia no brindan los elementos suficientes para determinar el mejor aspirante a un cargo, no se tienen en cuenta las competencias laborales y comportamentales del aspirante, sus intereses, aspiraciones, o habilidades para el tratamiento de población diferencial (afros, indígenas y ROM).

iii) Desconoce las circunstancias difíciles de algunas zonas donde definitivamente no se es posible contar con aspirantes con las condiciones requeridas en los reglamentos del Banco de la Excelencia.

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P R O P U E S T A S 1. Asegurar la financiación de las competencias departamentales El país debe avanzar hacia el fortalecimiento de la descentralización de la educación inicial, preescolar, básica y media, mediante la modificación estructural al SGP con la presentación de una reforma constitucional en la presente legislatura. Esta modificación será progresiva y deberá llevar en un término no superior de seis (6) años a que el monto del SGP tenga una participación significativa en los ingresos corrientes de la nación (ICN), que permita el cumplimiento de las competencias asignadas. Adicionalmente, deberá reformarse la Ley 715 de 2001 para dar claridad sobre todos los componentes a financiar en las competencias departamentales en educación. Mientras se consolida la reforma, la Nación concurrirá con las ETC en Educación para garantizar la prestación de los servicios educativos de Preescolar, Básica y Media en condiciones de acceso, cobertura y calidad que eliminen progresivamente las brechas existentes y les permitan cumplir las metas de política fijadas por el Gobierno Nacional. Los recursos asignados por SGP deben garantizar el pago de nóminas por todo el año escolar y desde el comienzo del mismo. Si el crecimiento de los recursos del SGP para educación en la vigencia es inferior al crecimiento de los costos laborales, el Gobierno Nacional asumirá la diferencia incluyendo en el Presupuesto General de la Nación los recursos faltantes. El criterio de asignación de estos recursos será las necesidades reales de la entidad territorial para atender la población atendida y por atender, según sus diferentes caracterizaciones. Las ETC [con los recursos asignados del SGP y los propios que puedan asignar a este propósito] con la concurrencia de la Nación, garantizarán los demás recursos que requiera la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos de la educación inicial, preescolar, básica y media, incluyendo la educación indígena y demás formas de etno-educación, la educación inclusiva de calidad, entre otras que se entreguen a las entidades territoriales. El sistema de financiación de la educación oficial, en desarrollo del precepto de Educación Gratuita preescolar, básica y media de calidad para todos los colombianos, deberá contemplar como mínimo los recursos para la financiación de los siguientes conceptos: i) Pago del personal docente, administrativo y de orientación escolar de las instituciones

educativas públicas, las contribuciones inherentes a nómina y sus prestaciones sociales, y obligaciones laborales conexas (capacitación, bienestar, etc.).

ii) Gastos de funcionamiento institucional destinados a fortalecer el pago de los costos de

operación de las instituciones educativas oficiales [conectividad, acueducto y alcantarillado, basuras, luz, gas, teléfono, y gastos de mantenimiento y dotación].

iii) Calidad educativa, destinada a cofinanciar los conceptos que estén relacionados directamente

con el cumplimiento del objetivo de la calidad y fortalecimiento pedagógico de acuerdo a los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) de cada institución.

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iv) Fortalecimiento institucional territorial, destinado a la gestión de las secretarías de educación

[administración, supervisión, sistemas de información, funcionamiento]. v) Como estrategia fundamental de acceso y permanencia en regiones de amplia dispersión, se

deben garantizar la totalidad de recursos que demanda el funcionamiento de los internados en recursos humanos y financieros.

vi) Recursos garantizados para transporte y alimentación escolar. vii) Construcción, mantenimiento y mejoramiento de infraestructura. Fortalecer el Fondo de

Financiamiento de la Infraestructura Educativa (FFIE). Se propone también desarrollar un programa de incentivos destinados a premiar la eficiencia y las buenas prácticas de las ETC en el ejercicio del cumplimiento de sus competencias. Por ejemplo, si la ETC ejecuta eficientemente dentro de la vigencia y reduce costos, estos recursos de ahorro puedan ser invertidos libremente en los programas de mejoramiento educativo que la entidad considere conveniente. 2. Reestructuración del Programa de Alimentación Escolar (PAE)

Teniendo en cuenta que el Programa inició su operación buscando la cobertura universal, deben garantizarse los recursos suficientes para mantener e incrementar progresivamente las coberturas bajo las condiciones de calidad y salubridad exigidas por los lineamientos técnicos vigentes. Adicionalmente, se requiere señalar si este será un programa de complemento nutricional o de seguridad alimentaria y si se buscará tener una cobertura universal de los alumnos matriculados en las instituciones educativas públicas o, por el contrario, si se tratará de una focalización de beneficiarios de acuerdo a condiciones socioeconómicas de las familias de los estudiantes. Entre las propuestas de fortalecimiento del PAE se encuentran: i) Las familias deben volver a ser determinantes en el acompañamiento y apoyo del Programa,

tanto en su labor de supervisión y control en las instituciones educativas, como en el apoyo financiero y de capital humano que puedan y quieran brindar.

ii) El Programa debe contar con sistemas confiables de información y la capacidad institucional

para el uso de los mismos. iii) La distribución de los recursos entre entidades territoriales debe priorizar los criterios de

equidad y eficiencia para subsanar los altos costos de algunas ETC para garantizar el servicio en términos de transporte, infraestructura y menaje, y atención de internados.

Los Gobernadores de Colombia han sido reiterativos en que la prioridad del PAE son los niños y no quien lo administre, razón por la que están dispuestos a devolverlo a la Nación, si así se mejoran las

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condiciones de prestación con las que hoy deben convivir. En tal sentido se presentan dos propuestas generales de reorganización: i) Escenario 1: La responsabilidad del Programa volvería a una entidad del Gobierno Nacional, sea

que ya esté en funcionamiento [Departamento para la Prosperidad Social (DPS), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)] o que sea creada con este propósito. Las Entidades Territoriales por su parte, concurrirían en el logro de los objetivos del Programa. Las características de este modelo serían:

- Competencias: Nación: Planificación, orientación, fijación de lineamientos técnicos -

administrativos, financiación, contratación/ejecución, supervisión y control. Entidades territoriales: Concurrir en la prestación adecuada del servicio, buscando con recursos propios la construcción y adecuación de la infraestructura necesaria para la prestación del servicio o aumentos de cobertura del Programa.

- Organización administrativa: Organización de la entidad que asuma la responsabilidad de la ejecución, buscando la articulación del Programa con otros que propendan por la seguridad alimentaria de la población. Contará con oficinas presenciales en las regiones y/o los departamentos, las cuales deberán tener a su vez articulación con las entidades territoriales en garantizar la ejecución adecuada del Programa, y orientar a los equipos técnicos PAE en el cumplimiento de sus funciones. En todo caso, tendría que existir un Consejo Territorial técnico del PAE con participación de las entidades territoriales y del Gobierno Nacional, en el cual se tomen decisiones de articulación de recursos, focalización y se analicen alertas y casos de éxito en el funcionamiento del Programa.

- Fuentes de recursos: Nación: Es necesario garantizar la estabilidad de la asignación de

recursos del PGN que se destinarán al Programa, y este se asignará teniendo en cuenta la cantidad de beneficiarios estipulada en cada territorio y la meta de alcanzar la cobertura total que se acuerde. En ese sentido, anualmente se realizará un aumento gradual de las asignaciones presupuestales, saneando el déficit del Programa en los próximos años para avanzar hacia la cobertura universal definida. Entidades territoriales: Excedentes SGP educación, SGP-Alimentación Escolar, CONPES 151 y Recursos Propios; adicionalmente, los departamentos podrán aprobar proyectos del SGR dirigidos al fortalecimiento de la infraestructura y el equipamiento necesario para la prestación del Programa. Entidades privadas y sin ánimo de lucro: Recursos de donaciones y acciones solidarias administradas por la entidad territorial que dirija el Programa y con rendición de cuentas a los donantes. Familias: Aportes voluntarios o por pago del servicio de quienes cuentan con capacidad de pago, y por ende, no fueron focalizados en el Programa.

- Mecanismos de contratación: Se establecerá un mecanismo de verificación de los

operadores a cargo de Colombia Compra Eficiente (CCE), donde los operadores se postularán presentando el tipo de alimentos que pueden ofrecer y las zonas del país que pueden atender. CCE evaluará los operadores bajo criterios de calidad de los alimentos y precios ofrecidos para las entidades territoriales, y certificará a aquellos que cumplan con las condiciones adecuadas para prestar el servicio.

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ii) Escenario 2: Mantener la competencia descentralizada en las entidades territoriales, realizando

los ajustes estructurales necesarios, se organice en esquemas de descentralización funcional, con un ente de orientación y seguimiento especializado de la Nación y con la organización que garantice el cumplimiento de los supuestos definidos en este documento.

- Competencias: Generar mecanismo de entrega de competencias diferenciado entre ETC,

que responda a criterios de capacidad institucional y financiera de alcaldías y gobernaciones, con incentivos de aumento de recursos con el avance en el fortalecimiento de esta capacidad. Nación: Planificación, orientación, fijación de lineamientos técnicos, financiación, distribución técnica de recursos entre ETC y seguimiento. Entidades Territoriales Certificadas: Planificación a nivel del territorio, ejecución/contratación en los municipios no certificados [departamentos], y seguimiento a los recursos asignados y ejecutados en los municipios y el departamento, a través de un sistema único de información. Municipios no certificados: Supervisión, control y producción de alertas en la prestación del servicio en su municipio. Padres de Familia: Apoyo en el seguimiento y el control del Programa a través de espacios de participación local, brindar la opción del posible aporte financiero o de capital humano proveniente de la familia, para aquellas que tengan capacidad de pago.

- Organización institucional: Se creará un Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria, o el

Comité Multisectorial que haga sus veces, en el cual se asignen competencias y recursos en la ejecución del Programa en los tres niveles de Gobierno. En el caso de los departamentos, estos estarán encargados de la operación del Programa de los municipios no certificados, del sistema de monitoreo, control y vigilancia de la operación total del departamento, y de la identificación de componentes nutricionales exclusivos para sus grupos étnicos.

- Organización administrativa: Reorganización Administrativa de la ETC, en la cual se asigne esta política pública como responsabilidad del despacho del Gobernador, o de un comité multisectorial que realice permanente seguimiento a lo largo del año al cumplimiento de las metas de política pública que le corresponden al PAE. Igualmente debería existir un mecanismo de concertación periódico con las entidades del gobierno nacional que tengan injerencia en el PAE, para la toma de decisiones y el seguimiento a los resultados del Programa.

- Fuentes de recursos: Nación: El Gobierno Nacional asignará una partida presupuestal anual

para el funcionamiento del PAE, que garantice como mínimo la prestación del servicio de los beneficiarios en los 180 días del calendario escolar. Recursos del SGP distribuidos teniendo en cuenta la cantidad de beneficiarios, la meta de cobertura por alcanzar, Jornada Única, internados y condiciones de transporte e infraestructura. En ese sentido, anualmente se realizará un aumento gradual de las la asignación de la bolsa tomando como referencia el crecimiento general del Sistema, con el fin de avanzar hacia la cobertura universal definida por el alcance del Programa. Entidades Territoriales Certificadas: Bolsa común de recursos para garantizar la simplicidad en los mecanismos de contratación y posible ejecución con los municipios a través de convenios. Asignación y excedentes SGP, CONPES 151 y Recursos Propios. Proyectos del SGR dirigidos al fortalecimiento de la infraestructura y el

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equipamiento necesario para la prestación del Programa no para el complemento alimenticio. Entidades territoriales no certificadas: Recursos propios de municipios no certificados con el fin de aumentar coberturas o invertir en infraestructura para la financiación del Programa. Entidades privadas y sin ánimo de lucro: Recursos de donaciones y acciones solidarias administradas por la entidad territorial que dirija el Programa y con rendición de cuentas a los donantes. Familias: Aportes voluntarios o por pago del servicio de quienes cuentan con capacidad de pago, y por ende, no fueron focalizados en el Programa.

- Mecanismos de contratación: Se establecerá un mecanismo de verificación de los operadores a cargo de Colombia Compra Eficiente (CCE), donde los operadores se postularán presentando el tipo de alimentos que pueden ofrecer y las zonas del país que pueden atender. CCE evaluará los operadores bajo criterios de calidad de los alimentos y precios ofrecidos para las entidades territoriales, y certificará a aquellos que cumplan con las condiciones adecuadas para prestar el servicio. De igual manera, a través de la CCE se promoverán Mecanismos de Agregación de Demanda, con el fin de garantizar una distribución estandarizada de las raciones y mejores precios para las entidades territoriales.

3. Reformar el Banco de la Excelencia: La selección y administración del personal docente, directivo docente y administrativo del sector educación es competencia de las Entidades Territoriales Certificadas en educación. En tal sentido, el Banco de la Excelencia se reformará incluyendo un nuevo módulo que permita a los entes territoriales realizar convocatorias puntuales para sus instituciones educativas, a las cuales los registrados deben postularse libre y autónomamente. En la convocatoria la ETC definirá claramente las características del cargo a proveer (denominación, funciones, competencias requeridas, ubicación funcional y geográfica) y los criterios técnicos de selección de los aspirantes. La puntuación obtenida en el Banco por las certificaciones de estudio y experiencia será uno de los criterios de selección de los aspirantes. G L O S A R I O SGP: Sistema General de Participaciones. ETC: Entidades Territoriales Certificadas. PAE: Programa de Alimentación Escolar. FONPET: Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. ICN: Ingresos Corrientes de la Nación. PEI: Proyectos Educativos Institucionales

ANTECEDENTES Atendiendo los lineamientos propuestos en la agenda mundial, primero con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y luego con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), Colombia logró que más ciudadanos pudieran acceder tanto a agua potable como a saneamiento básico, por medio de la implementación de una política descentralizada para la provisión del servicio público. Durante el periodo 2000-2017, la proporción de personas que podían acceder a suministros de agua potable aumentó del 88,4% al 91.4%, mejorándose las condiciones de ciudadanos que debían caminar durante largas jornadas para obtener el recurso o que no tenían acceso a fuentes de agua limpia. El mismo aumento ocurrió con el número de personas que podían acceder a instalaciones mejoradas de saneamiento básico, pues pasó de 69% en 1990 a 81.1% en 201719, reduciéndose así la cantidad de aguas residuales sin tratamiento, vertidas en los ríos y océanos. En síntesis, hubo reducciones en la contaminación y con ello, en la propagación de enfermedades como la diarrea crónica, una de las principales causas de muerte en niños menores de cinco (5) años (ONU, 2017). El aumento de la inversión del Estado ha sido evidente. Solo considerando el SGP de agua potable, entre 2010 y 2017 se destinaron cerca de $13 billones (SICODIS, DNP) al sector, lo cual ha contribuido a alcanzar los resultados mencionados anteriormente; para el mismo periodo, FINDETER generó desembolsos que alcanzan los $1,54 billones. Los financiamientos se han repartido en 25 departamentos y 172 municipios, beneficiando a todas las regiones del país, sin que pueda definirse una tendencia similar de desembolsos para todas ellas20. De igual forma, a través del Consorcio Financiamiento de Inversiones en Agua (FIA) [que maneja los recursos asociados a los Planes Departamentales de Agua] se han incorporado recursos para el sector del orden de los $5.3 billones de pesos provenientes de SGP, SGR, Crédito BID, CAR, Recursos de la Nación y otros21. Se han presentado cambios normativos importantes como la Resolución 330 de 2017 [actualización del RAS 2000], el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el Decreto 1898 de 2016 [esquemas diferenciales para zonas rurales], el Decreto 475 de 2015 [mecanismo departamental de evaluación y viabilización de proyectos del sector de agua y saneamiento], orientados a hacer más eficiente el sector y a mejorar las condiciones de acceso a APSB. A pesar de estos avances, Colombia todavía no logra asegurar la prestación del servicio para todos sus habitantes, como lo establece el ODS 6. Lo anterior puede deberse a la existencia de una gran brecha entre las zonas urbanas y rurales del país [a favor de la urbana]; por ejemplo, en la zona urbana, 97% de las personas pueden acceder a suministros de agua potable, mientras que en la rural solo 74% lo logran. Sucede igual con las mejoras sanitarias, que en la zona urbana alcanzan 85,2 % de acceso, mientras que en la rural tan solo 67,9%.

19 Departamento Nacional de Planeación (DNP). Diálogo regional para la construcción del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Bogotá. 20 FINDETER. Informe Sectorial Agua Potable y Saneamiento Básico – 2017. 21 Consorcio Financiamiento de Inversiones en Agua (FIA). Informe de rendición de cuentas Segundo Semestre de 2017

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Existen además brechas entre los diferentes departamentos del país. Según el DNP, las disparidades interdepartamentales se reflejan en las coberturas de acueducto que en departamentos de una misma región [vg. Costa Pacífica] tienen un elevado nivel de variación, así: Cauca 61,9%, Chocó 21,7%, Nariño 68,2% y Valle del Cauca 94,0%. En concreto, el país avanza por el camino que amerita el sector, generando mejoras en la calidad de vida. De todos modos, es necesario continuar formulando políticas y estrategias que aumenten el porcentaje de personas con acceso a agua potable y saneamiento básico, para alcanzar en 2030 luna cobertura del 100% ciento a nivel nacional. PROBLEMÁTICAS Y PROPUESTAS 1. Financiación de los Planes Departamentales de Agua (PDA): La Nación está en deuda con las regiones en el diseño y puesta en marcha de mecanismos alternativos de financiación de mediano y largo plazo y agilizar el acceso a los mecanismos ya existentes que puedan apalancar la inversión, máxime si se tiene en cuenta que las regiones han adelantado un esfuerzo grande en pre-inversión [estudios y diseños] y se requiere financiación para ejecutar las obras.

La Nación, a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT), ha conceptuado que única y exclusivamente acceden al beneficio del redescuento con tasa compensada de FINDETER aquellos programas y proyectos financiados con recursos de la Nación, lo que se opone al propósito previsto para el mecanismo regional, de acuerdo con las competencias atribuidas al Comité Técnico Departamental [previsto en el Decreto 1077 de 2015] que dispone expresamente su utilización para proyectos financiados con recursos de las entidades territoriales.

Para acceder a la tasa de redescuento, los proyectos deben ser viabilizados por el mecanismo Nacional de Viabilización de proyectos, dado que “la fuente de financiación de los proyectos resulta medular para establecer su mecanismo de viabilización”. Lo anterior supondría continuar con el proceso centralizado, no obstante, los inconvenientes ya señalados. 2. Descentralización del proceso de viabilización de los proyectos: La Ventanilla Única del MVCT, no resolvía de manera oportuna las necesidades de viabilización de proyectos de todo el país. Este mecanismo centralizado tiene efectos profundamente negativos en las regiones, al paralizar importantes proyectos de inversión del sector. Uno de los temas cruciales de la puesta en marcha de los PDAs ha sido lograr que los proyectos formulados sean aprobados técnicamente, de manera eficaz y eficiente, para que luego de los respectivos procesos contractuales, puedan traducirse en obras para el mejoramiento de los servicios públicos de APSB. Desde el inicio de estos planes, la poca celeridad e inoperancia de la Ventanilla Única Nacional de evaluación y viabilización de proyectos, era uno de los problemas principales. Cientos de proyectos

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formulados desde los departamentos se acumulaban sin ser atendidos de manera oportuna, lo cual generaba retrasos en la ejecución de los planes de inversión. Finalmente, y después de una larga discusión a nivel regional y nacional, el Gobierno Nacional acogió la propuesta de conformar las Ventanillas Departamentales de Agua mediante el Decreto 475 del 17 de marzo de 2015. El artículo 2° establece que a través del mecanismo departamental de viabilización se evaluarán y viabilizarán aquellos proyectos que han sido priorizados en el marco de los PDA y de los demás programas regionales, cuya financiación no incorpore recursos de la nación. Sin embargo, persisten departamentos que no cuentan con las capacidades institucionales o económicas para la evaluación y viabilización de proyectos y para implementar el mecanismo de ventanilla departamental. 3. Funcionamiento del Comité Directivo – PDA: El Comité Directivo es presidido por el Gobernador [de manera indelegable]. Participan también con voz y voto un delegado del Gobernador, un Delegado del MVCT, un Delegado del DNP y dos Alcaldes. Cualquier decisión requiere del voto afirmativo del Delegado del MVCT. Su funcionamiento presenta las siguientes dificultades: i) genera una excesiva centralización en la planeación del orden técnico, financiero, y procedimental, y con ello retrasos en la toma de decisiones vitales para el desarrollo de los PDAs, ii) solo se reúne de manera esporádica dado que los altos funcionarios del nivel central no disponen del tiempo para atender eficientemente los 32 departamentos del país con la periodicidad requerida. 4. Gestores de los PDA: Considerando que los actuales esfuerzos en el sector deben resultar en la construcción de una política de Estado, se debe garantizar que las entidades gestoras tengan las condiciones de sostenibilidad financiera, organizacional y funcional, de cara al redireccionamiento estratégico de los planes departamentales de agua de tercera generación. Lo ideal es que se avance en la autosostenibilidad y en la innovación de esquemas rentables.

5. Modificaciones a la Ley 1176 de 2007 – competencias y recursos en el SGP – APSB: A partir de la descertificación, la Nación realiza el giro de los recursos del SGP a las tesorerías departamentales [y no a los municipios] y los gobernadores asumen la competencia en materia de APSB, lo cual genera una pesada carga, dificultades y demoras en la ejecución de los recursos que por ley corresponde a los municipios [vg. pago de subsidios a las empresas prestadoras y la ejecución de los proyectos de APSB]. El propósito de asegurar la prestación de servicios, por esta vía, no se ha cumplido y por lo general genera numerosos traumatismos jurídicos, administrativos, financieros y operativos. Las causales más frecuentes de descertificación son:

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i) Incumplimiento en el contenido de los acuerdos de subsidios y contribuciones, así como las fechas en que los mismos con tramitados por los respectivos Concejos Municipales.

ii) Extemporaneidad en las fechas de suscripciones de los convenios de subsidios con las empresas prestadoras.

iii) Falta de reporte del estrato asignado a cada inmueble residencial urbano, así como el reporte de la certificación expedida por el Comité Permanente de Estratificación, y la no funcionalidad del precitado Comité de Estratificación.

iv) Deficiencias en la calidad de la información reportada. v) Extemporaneidad en la presentación de los reportes. PROPUESTAS

1. Financiación de los PDA: a. Modificar el artículo 250 de la Ley que aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, para

adaptarla a las nuevas realidades regionales. Se propone el siguiente artículo:

“Artículo XXX. Evaluación y viabilización de proyectos de agua y saneamiento. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es el competente para evaluar y viabilizar los proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico que soliciten apoyo financiero de la Nación y sus entidades públicas descentralizadas a través del mecanismo que defina. No obstante, los proyectos financiados con recursos de las entidades territoriales, pueden acceder al beneficio del redescuento con Tasa Compensada de FINDETER y, en consecuencia, podrán ser sometidos a aprobación ya sea a través del Mecanismo departamental o el Mecanismo nacional de evaluación y viabilización de proyectos del sector de agua y saneamiento. Aquellos proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico financiados exclusivamente con recursos de las entidades territoriales en el marco de los Planes Departamentales para el manejo empresarial de los servicios de Agua y Saneamiento, serán evaluados y viabilizados a través del mecanismo regional, conforme a la reglamentación vigente que para el efecto expida el Gobierno Nacional. También podrán evaluarse y viabilizarse por el mecanismo departamental, los proyectos que, siendo financiados por las entidades territoriales, obtengan beneficios de tasa compensada de FINDETER”.

b. Manejo de los recursos por parte del consorcio FIA y otros mecanismos de apalancamiento

financiero de APSB

Se considera conveniente diseñar en los PDA mecanismos de apalancamiento financiero, que conviertan al Gestor en sujeto de crédito, a pesar de no ser el propietario de los recursos; para ello se requiere definir de manera más precisa su condición de administrador de las rentas y su facultad para asumir derechos y obligaciones sobre las mismas.

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Las normas contables y presupuestales establecen que el Gestor es un mandatario o administrador de recursos del Departamento, pero es necesario hacer claridad sobre estos temas, de tal forma que puedan gestionar y tomar los créditos del PDA, sin comprometer la capacidad de endeudamiento del Departamento o de los municipios. Como ya se señaló, el MHCP ha avanzado conceptualmente dando luces sobre este tema.

Es decir, se requiere armonizar el actual esquema de manejo de recursos [anualizado] a un nuevo mecanismo plurianual que reemplace las vigencias futuras excepcionales, con el fin de dar mayor solidez y consistencia a las garantías requeridas por los bancos en el proceso de contratación de los recursos financieros necesarios para la financiación de los proyectos. Lo anterior implica ajustar el actual contrato de fiducia a los convenios de uso de recursos y abrir la posibilidad de nuevas fiducias [u otros mecanismos de administración de recurso] que también contemplen esquemas regionalizados.

Se requiere el liderazgo del MVCT para implementar las ventanillas departamentales de

viabilización y aprobación de proyectos, así como un programa de fortalecimiento institucional para aquellos departamentos que no las han podido poner en funcionamiento.

2. Descentralización del proceso de viabilización de los proyectos Se requiere el liderazgo del MVCT para implementar las ventanillas departamentales de

viabilización y aprobación de proyectos, y un programa de fortalecimiento institucional para aquellos departamentos que no las han podido poner en funcionamiento.

3. Funcionamiento del Comité Directivo – PDA:

Promover cambios en la estructura funcional de los PDA. El Comité Directivo deberá actuar fundamentalmente en la planeación estratégica [propuesta, discusión y aprobación de instrumentos como: i) Plan General Estratégico y de Inversiones (PGEI), ii) Plan Anual Estratégico y de Inversiones (PAEI), iii) Manual Operativo y Reglamento del Comité Directivo, iv) Plan de Aseguramiento y, v) Plan Ambiental Sectorial], mientras que los Gestores estarán encargados de los asuntos técnicos, operativos y administrativos, lo que permita agilizar los procedimientos y, en consecuencia, la ejecución de proyectos.

Teniendo en cuenta la experiencia que han adquirido los PAP-PDA, se hace necesario entregar mayor autonomía a los Gestores, para lo cual se propone realizar únicamente las sesiones de Comité Directivo requeridas para la aprobación de los instrumentos de planeación y/o discusión de elementos esenciales de la política pública del sector. Se otorgarán facultades al Gestor para administrar y ordenar el gasto, orientadas a cumplir con los planes estratégicos general y anual. En este punto es importante la propuesta de categorización de los Gestores.

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4. Gestores de los PDA: a. En cuanto a las fuentes de financiación y fortalecimiento administrativo, se plantea:

Definir fuentes de financiación, para fortalecimiento institucional de las entidades territoriales, que permitan avanzar en lo relacionado con infraestructura, TICs, procesos y procedimientos, sistemas integrales de gestión, capacitación del talento humano.

Formulación de un Plan Nacional de Fortalecimiento Integral de los Gestores de los PDA, orientado y cofinanciado desde el Viceministerio de Agua y Saneamiento, con el concurso de entidades públicas y privadas, en donde se incluya: competencias específicas del talento humano, TICs, estudios y diseños, infraestructuras funcionales, pre y post operación de sistemas, sistemas integrados de gestión, herramientas presupuestales y financieras, Asociaciones Público-Privadas (APPs), aseguramiento de la prestación de los servicios, diagnósticos y planeación estratégica sectorial, evaluación y viabilización de proyectos, operación y gestión de empresas del sector. Para esto se podría acudir también a la cooperación técnica internacional o a créditos blandos de la Banca Internacional pública (BID, CAF, BM).

b. En cuanto a la información de política pública:

Se propone construir una herramienta de seguimiento en línea que sea de fácil acceso a todos los Gestores, en la cual se pueda cargar la información de avance de los instrumentos de planeación y que además permita evidenciar la trazabilidad de proyectos; con ello se contaría con una mejor herramienta para medir la gestión y la ejecución de los PAP-PDA, lo que adicionalmente evitaría el desgaste en la presentación de distintos informes.

c. En relación con la redefinición de roles y competencias se sugiere [además de los contemplados en la norma] los siguientes:

Los gestores podrán asumir integralmente el componente de aseguramiento de la prestación de los servicios, y esto significa que se visibilice un rubro específico donde concurran las diferentes fuentes de financiación, incluida la Nación y los municipios, con un procedimiento ágil para la aprobación de los planes de aseguramiento, a través de comisiones bipartitas Viceministerio de Agua – Gestores.

Los Gestores podrán ser prestadores de servicios en las áreas donde no existan empresas prestadoras, para lo cual recibirán el apoyo técnico y financiero de la Nación. También, podrán asociarse en esquemas público privados, o público-comunitarios. Se debe avanzar en la normatividad de las asociaciones público-comunitarias con mayores niveles de flexibilidad, sobre todo para las zonas rurales, que permitan fortalecer directamente a las comunidades organizadas a través de la acción conjugada del Estado.

En el contexto anterior, se propone que la normatividad sea aclarada con respecto al método de contratación de los PAP-PDA, ya que hay diferentes tipos de Gestores [Gestor-Gobernación, Gestor-

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Empresa, y Gestor-Empresa Prestadora de Servicio] y se ha dado diferentes interpretaciones para el caso de quienes son Gestor Empresa pero no son prestadores de servicio, dado que quienes son E.S.P. pueden contratar aplicando la Ley 142 del 1994 y los demás en el marco de la Ley 80 de 1993. Brindar herramientas que permitan roles definidos y claridad absoluta para ejecutar los recursos.

Es necesario dar claridad jurídica para los casos en los que el Gestor decida asumir la operación y mantenimiento de un sistema o se quiera transformar en una empresa prestadora de Servicios Públicos.

Mientras no cambie la normatividad, el Gestor del PDA tiene la vocación de asumir las tareas que el Departamento le delegue en relación [vg. con los municipios descertificados] pero estas tareas implican un mayor esfuerzo institucional y una especialización en funciones administrativas que no fueron previstas inicialmente en la remuneración del Gestor. El traslado de estas tareas debe estar siempre acompañado de la transferencia de los recursos [precisos, claros, concretos] que permita asumirlas de una manera responsable.

5. Componente rural de los PDA:

Se requiere contar con los recursos necesarios para adelantar este tipo de actividades, y para ello, se propone crear una bolsa especial para la financiación de proyectos rurales.

De otra parte, es preciso el desarrollo normativo del CONPES 3810 de julio de 2014, que definió la Política para el suministro de APSB en la zona rural, para lograr la implementación armónica de las fases de planeación estratégica, proyectos piloto, financiación, seguimiento y ejecución de proyectos, logrando una equitativa y eficiente distribución de los recursos asignados durante las diferentes vigencias.

Se propone que en la implementación del CONPES rural se dé la adecuación normativa para la planeación estrategia de proyectos pilotos y se instalen las mesas de trabajo 2017-2024 para la implementación y financiación de actividades, que quedaron establecidas para orientar las inversiones hasta un monto de $7,6 billones de pesos.

La apuesta en lo rural se enmarca en el desarrollo integral del campo, transformándolo de cara al posconflicto e integrando el agua como componente esencial para la paz. Esto significa que el sector de APSB debe integrarse plenamente en los procesos de planeación del territorio para el cumplimiento de los acuerdos de La Habana, definiéndose los puntos de articulación funcional y orgánica con otros sectores sociales, económicos y ambientales, y las entidades componentes, en una dinámica interinstitucional.

6. Modificaciones a la ley 1176 de 2007 – competencias y recursos en el SGP – APSB

Por todo lo anterior, se plantea que en el marco de la reforma a la Ley 1176 de 2007, se elimine el actual mecanismo de certificación-descertificación. Mientras eso ocurre, se sugieren las siguientes

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acciones para mitigar las dificultades surgidas de los procesos de descertificación y para reducir el número de municipios afectados:

Revisar la normatividad relacionada con el proceso de certificaciones, realizando mesas de trabajo con funcionarios de las entidades partícipes de dichos procesos, y con los Gestores quienes han venido brindando acompañamiento a los municipios en estas materias.

Mayor acompañamiento del Gobierno Nacional, en coordinación con los Gestores de la PDAs, a las entidades territoriales para difundir la importancia y las consecuencias del incumplimiento de los requisitos relacionados con el tema de certificaciones.

Revisar la normatividad relacionada con la conformación y funcionamiento de los comités de estratificación.

Establecer en la normatividad un procedimiento que permita conocer previamente los resultados de las evaluaciones de la SSPD dando oportunidad a los municipios de subsanar las inconsistencias encontradas, cuando haya lugar a ello.

GLOSARIO APSB: Agua potable y Saneamiento Básico. ODS: Objetivos de Desarrollo Sostenible. PND: Plan Nacional de Desarrollo. PDA: Plan Departamental de Agua. FIA: Fondo de Financiamiento de Inversiones en Agua.

A N T E C E D E N T E S

De conformidad con el Código de la Infancia y la Adolescencia [Ley 1098 de 2006] se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes, el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior. Para la realización práctica de los principios y objetivos de la protección integral, la inclusión de los asuntos de infancia y adolescencia en los programas de gobierno a nivel territorial deja de ser una cuestión de voluntad política, deliberativo, y se convierte entonces en una obligación legal. Así, el Gobernador y el Alcalde, [dentro de los primeros cuatro (4) meses de su mandato] deben: i) realizar el diagnóstico de la situación de esta población, ii) establecer las problemáticas prioritarias que deberá atender en su respectivo Plan de Desarrollo y, iii) determinar las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se implementarán para ello. No obstante, es preciso considerar que, aunque la ley advierte que ningún nivel puede invocar el principio de la corresponsabilidad para negar la atención que demande la satisfacción de dichos derechos, sin lugar a dudas, las posibilidades de hacer realidad estas disposiciones, están estrechamente ligadas a la capacidad técnica, presupuestal y de recurso humano disponible de las entidades territoriales para generar políticas, planes y/o programas a nivel regional y local. De este modo, si bien la política para la infancia y adolescencia se propone alcanzar unas metas superiores en términos de garantizar condiciones de vida digna a esta población que tiene por mandato Constitucional especial protección, hay que reconocer que se enfrenta a una realidad institucional y económica que dificulta su logro inmediato22. En este sentido, como han reiterado los Gobernadores en diferentes escenarios de actuación invocando el Artículo 356 de la Constitución Política, para evitar que la Política entre en contradicción con otras lógicas institucionales, a la par de la designación de responsabilidades para con la infancia y la adolescencia a las entidades territoriales, es necesaria la participación de nuevas fuentes de recursos y/o la ampliación de las existentes, así como la construcción de estrategias de articulación y coordinación entre las diferentes instituciones y órdenes de gobierno, con el fin de posibilitar los cambios de perspectiva. A la luz de la rendición de cuentas territorial sobre la garantía de derechos de la infancia y adolescencia, es necesario hacer un llamado a las entidades del orden nacional y los órganos de control para reconocer que el Modelo de Estado Unitario Descentralizado, distingue el nivel intermedio de

22 Vizcaíno et. al. (2010). “La Política Pública de Primera Infancia en Colombia: Algunas consideraciones en torno a su financiamiento e implementación”. Fundación Centro de Estudios Escuela para el Desarrollo. Con apoyo del Instituto de Desarrollo e Innovación Educativa – IDIE – Primera Infancia y Derechos de la Niñez; y la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura – OEI –. Bogotá, Mayo 2010. Disponible en: http://ninezyeducacion2.files.wordpress.com/2010/11/financiamiento_politicapi_final.pdf

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gobierno del nivel local, por el carácter de sus intervenciones, las cuales responden a una escala supramunicipal y le asisten el desarrollo de economías a escala y externalidades positivas para la complementariedad municipal23. Algunos indicadores que dan cuenta de las situaciones que afectan la garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia, no obstante, los avances que Colombia ha logrado y los recursos que ha invertido, evidencian que aún falta mucho por hacer y que algunos indicadores agregados sitúan al país en una situación preocupante y evidencian importantes brechas entre las regiones y los departamentos. En Colombia según datos del DANE en el año 2015, 17 de cada 1.000 nacidos vivos no llegaron a cumplir el año. Entre 2005 y 2014, 4.050 niños y niñas murieron por desnutrición24; el 80% de la mortalidad por desnutrición en niños y niñas menores de 5 años se concentra en el 50% de la población que encuentra mayor proporción de barreras a los servicios de salud de la primera infancia25; 9 de cada 100 niños y niñas que nacen al año, presentan bajo peso al nacer, es decir pesan menos de 2.500 gramos; 13 de cada 100 niños y niñas menores de 5 años, presentan retraso en la talla para su edad, es decir, sufren de desnutrición crónica; 20 de cada 100 niños y niñas menores de dos años aún tienen incompleto su esquema de vacunación26. Según cifras de Medicina Legal, en el marco de la violencia intrafamiliar en el año 2017, se registraron 16.463 casos que involucran a mujeres y 10.385 casos corresponden a violencia contra niños, niñas y adolescentes.27 De acuerdo al Sistema de Información Misional (SIM) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) entre 2014 y 2017, un total de 32.106 niñas, niños y adolescentes, entre los 6 y los 17 años de edad, ingresaron a un proceso administrativo de restablecimiento de derechos por ser víctimas de violencia sexual, de los cuales 27.784 eran niñas y 4.322 niños. Según cifras DANE (2016), 69 de cada 100 bebés nacen de una madre cuyo grado máximo de educación es bachillerato y 21% nacen de una adolescente, en departamentos como Guainía, Guaviare y Vichada este porcentaje asciende a 30%, en las zonas rurales la cifra es de 24.5%. El panorama nacional del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes (SRPA), desde su inicio en marzo del 2007 y con corte a marzo del 2018, evidencia que un total de 246.967 adolescentes y jóvenes entraron al SRPA. El mayor número de ingresos se encuentra en: Bogotá (59.359), Antioquia (38.431), Valle del Cauca (25.972) y Santander (16.299). De este total, el 88% de los delitos fueron cometidos por hombres y el 12%, por mujeres. Del total de los ingresos al SRPA, el 37% corresponde a adolescentes de 17 años, el 60% a adolescentes entre los 14 y 16 años, el 1% a menores de 14 años y el 2% a mayores de 18 años28.

23 CAF (2010). Desarrollo Local: Hacia un Nuevo Protagonismo de las Ciudades y Regiones. Serie: Reporte de Economía y Desarrollo. Corporación Andina de Fomento; UNDP (2010). Lineamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal. Centro Regional de Conocimiento y Servicios para el Desarrollo en América Latina y el Caribe - LAC SURF. 24 Ministerio de Salud y Protección Social, Análisis de la situación de salud. Colombia 2016 25 Ibídem 26 Asociación Probienestar de la Familia Colombiana Profamilia. Encuesta Nacional de Demografía y Salud. Bogotá. 2010.

27 Instituto Nacional de Medicina Legal. Forensis 2017. 28 Política Nacional de Infancia y Adolescencia 2018 -2030. Documento propuesta presentado por el Presidente de la República al Consejo Nacional de Política Social el 25 de junio de 2018.

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Prevalencia de uso de métodos modernos de anticoncepción entre las mujeres adolescentes sexualmente activas. Si bien la mayoría de los departamentos del país se encuentran por debajo de la meta establecida por el MSPS [65% de prevalencia de uso de métodos modernos anticonceptivos], la Región Caribe cuenta con los porcentajes más altos. Se observa que sus Departamentos [excepto San Andrés PySC] superan la meta establecida en el PDSP 2012-2021 [80%]

Fuente: FND (2016) con datos ENDS (2010).

Cobertura de inmunización contra triple viral (TV). Con un promedio de 86,88%, la Región Centro Sur presenta los porcentajes más bajos del país en cuanto a cobertura de inmunización contra la triple viral. Todos los departamentos que la componen se encuentran por debajo de la meta establecida por el MSPS [77%], siendo Caquetá el que muestra mayores retos.

Fuente: FND (2016) con datos PAI (2015)

Tasa de mortalidad por desnutrición en menores 5 años La mortalidad por desnutrición en menores de 5 años en la Región Centro Oriente se encuentra muy por debajo de la tasa nacional calculada en 6,82 muertes [xc/100.000 menores]. En su interior, el 37,1% de los casos se presentan en Boyacá, seguido de Santander con el 24,5%.

Fuente: FND (2016) con datos DANE - EEVV (2014)

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Razón de la mortalidad materna En el 2014, la región Llanos presentó el mayor número de muertes maternas [xc/100.000 nacidos vivos]. En su interior, Guainía [665,6]; Vichada [349,3] y Guaviare [266,0] concentran cerca del 77%. Lo establecido por el CONPES 140 de 2011 [45 x/c 100.000 nacidos vivos] es cumplido únicamente por Meta [25,48].

Fuente: FND (2016) con datos DANE (2014)

Cobertura vacunación contra hepatitis B en menores de 1 año. Con un promedio de 99,02% en cobertura de vacunación contra la Hepatitis B en menores de 1 año, la Región Eje Cafetero sobrepasa la meta establecida por el MSPS [95%], situación que aún debe ser superada en la gran parte de los Departamentos del país.

Fuente: FND (2016) con datos MSPS (2015)

Tasa de homicidios. Valle y Chocó presentan el mayor número de homicidios contra niños, niñas y adolescentes con tasas que alcanzan 65,25 y 59,38 [xc/100.000 habitantes] respectivamente. A nivel regional, estos departamentos representan cerca del 58% de los homicidios registrados. La tasa de homicidios más baja se ubica en Nariño.

Fuente: FND (2016) con datos INML (2015)

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Es importante precisar que en esta materia, el país cuenta con varias políticas púbicas a saber: política pública de primera infancia de Cero a Siempre (de o a 5 años); política nacional de infancia y adolescencia (de 6 a 17 años); Línea de Política Pública para Prevenir y Erradicar el Trabajo Infantil y Proteger Integralmente al Adolescente Trabajador; Línea de Política Pública para la Prevención y Erradicación de la Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes y la Política Pública Nacional de Apoyo y Fortalecimiento a las Familias, recientemente aprobadas, en el Consejo Nacional de Política Social , que si bien tal y como están descritas, proponen unos fines y alcances que se advierten necesarios en el desarrollo de cualquier Nación del mundo contemporáneo, pues entender la estructura social del país a partir de la garantía de los derechos de las niñas, niños y adolescentes y de las Familias diversas y múltiples existentes, es un camino ineludible y necesario para consolidar un modelo de desarrollo viable y sostenible, permiten enfatizar y poner en primer plano, la necesidad de direccionar y armonizar la acciones del Estado y de la sociedad, hacia el fortalecimiento de la gestión pública y esto incluye por supuesto, la instancia en la que es posible materializar estas políticas, los territorios del país. No obstante lo anterior, las principales dificultades que presenta la implementación en los gobiernos subnacionales es: i) la falta de una fuente de recursos recurrente en el SGP y, ii) la indefinición de competencias en los sectores que tienen responsabilidad directa, por ejemplo: la educación en primera infancia donde se pueden combinar diferentes fuentes de financiación, la atención a las niñas, niños y adolescentes víctimas de explotación sexual que requieren recursos del sector justicia para la creación de los refugios temporales etc. En síntesis sus líneas de acción comprometen significativamente las capacidades financieras de las entidades territoriales. P R O B L E M Á T I C A S Las problemáticas que se visibilizan desde los departamentos y que implican una acción o reforma en la organización del Estado para avanzar en la garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia a nivel territorial se presentan a continuación: 1. Ausencia de Fuentes de financiación

La principal dificultad que presenta la implementación de las políticas públicas de primera infancia, y de infancia y adolescencia y relacionadas, es la falta de una fuente de recursos recurrente en el SGP que financie la implementación de los programas y acciones que requieren estas políticas. Sumado a esto, la indefinición de competencias en los sectores que tienen responsabilidad directa, por ejemplo: la educación en primera infancia donde se pueden combinar diferentes fuentes de financiación, los criterios de asignación y los usos de los CONPES sociales son muy cambiantes, lo que no permite una inversión permanente. El país contó con una fuente del SGP primera infancia, pero no es recurrente y depende de que el PIB sea mayor al 4%, situación existente en los años 2015 y 2016, pero desde el 2017 el país no cuenta con esos recursos para la financiación de la política de primera infancia por tanto para dar cumplimiento a la ley. Es decir, en infancia y adolescencia no se cuenta con una fuente específica de recursos para su implementación en los departamentos.

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Esta problemática impide superar las lógicas institucionales caracterizadas por un condicionamiento de recursos transferidos para tal fin y por tanto transformar el funcionamiento centralizado de instituciones fundamentales para el desarrollo de estrategias contempladas en las políticas, como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y [desde la reforma del sector social hoy Sector de Inclusión Social] el Departamento de Prosperidad Social (DPS). Vale la pena resaltar que la inversión total estimada en los treinta y dos (32) Planes de Desarrollo Departamentales (PDDs) es de $105,7 billones, de los cuales $1,3 billones se destinan a cincuenta y tres (53) programas de enfoque poblacional específicamente de atención integral, fortalecimiento al curso de la vida, nutrición y seguridad alimentaria. Se destacan las regiones Eje Cafetero y Caribe y los departamentos de Antioquia y Sucre, estos últimos con inversiones de $474.280 y $241.127 millones, respectivamente.

Programas - Planes departamentales de desarrollo (PDDs) 2016 - 2019 por región orientados a niñez (General) y salud para la niñez

Fuente: FND (2017)

2. Ausencia de una instancia Rectora del Sector Social. Aunque el ICBF ha desempeñado una importante labor, se requiere hacer un ajuste a la arquitectura institucional en esta materia para contar con una entidad en las altas esferas de decisión nacional con competencia, que pueda poner en discusión, tensión y diálogo los asuntos de Estado que involucran la protección de la niñez en Colombia y hacer gestión directa en la asignación presupuestal como asunto fundamental para avanzar en el desarrollo social en las regiones y por ende de la Nación. 3. Atomización, dispersión, duplicidades y/o vacíos en la implementación de la política de niñez

La ausencia de una reglamentación clara que defina una adecuada distribución de competencias, para dar cumplimiento a lo ordenado por la Ley 1098 de 2006 [Código de Infancia y Adolescencia] y la Ley 1804 de 2016 [Primera Infancia de Cero a Siempre] ha propiciado el desarrollo de acciones diversas por parte de los diferentes sectores y niveles de gobierno, con una pronunciada desarticulación institucional que conlleva a la duplicidad de esfuerzos, a la ineficiencia financiera e institucional y la ineficacia en la generación de impactos en las condiciones de vida de niños y niñas.

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4. Ausencia de un sistema de información poblacional con enfoque diferencial de calidad, abierto, confiable y actualizado

La ausencia de un sistema de información poblacional se ha constituido en una barrera para conocer la situación de la primera infancia, infancia y adolescencia con datos actualizados, para la toma de decisiones de los mandatarios de nivel intermedio de gobierno, a fin de evaluar los efectos que logra la inversión, la calidad de las atenciones, la eficaz implementación de las políticas, lo mismo que para facilitar los procesos de rendición pública de cuentas especial en niñez, que ordena la ley 1098, sobre la efectividad y eficiencia en el cumplimiento de los derechos de esta población. Lo que ha llevado a las entidades territoriales a responder permanentemente a los procesos de control que absorben una proporción excesiva de la preocupación de los directivos públicos, distrayéndolos de la tarea de comprender mejor las situaciones que deben gestionar y su contexto, generar mejores resultados y producir nuevas soluciones, limitando su capacidad de experimentación e iniciativa. Sistema Único de Información De Niñez (SUIN) Actualmente en la plataforma del sistema único de información de niñez administrada por el ICBF se encuentra una base de datos con 118 indicadores, los cuales se pueden consultar de tres formas: i) por momento de ciclo vital, ii) por entidad y, iii) por temática. En esta última sección, los indicadores se encuentran agrupados así: Protección (44), Salud (42), Educación (14), Nutrición (6), Participación (5), Otros (7), adicionalmente se incluye la temática “Recreación y Deportes”, aún sin indicadores disponibles. Disponibilidad de información

Participación de los indicadores en el total del sistema

Fuente: Elaboración propia FND con datos del SUIN

Al analizar la información disponible en el SUIN se evidencia que alrededor del 70% de los indicadores se encuentran relacionados con los derechos a la salud y a la protección (44 en protección y 42 en salud), mientras que solo el 30% cubre los derechos de educación, nutrición, participación y saneamiento básico. Es de notar que a pesar de que en el sistema se encuentra habilitada la temática “Deporte y recreación”, no existen indicadores disponibles para su consulta:

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- La interfaz gráfica del sistema es bastante obsoleta ante las nuevas tecnologías implementadas en plataformas web especializadas en visualización de datos.

- La calidad de los gráficos generados en cada consulta es bastante deficiente, pues la información se muestra de forma demasiado simple, sin posibilidad de editar el formato del sistema.

- Las hojas de vida de los indicadores no se incluyen en su totalidad, lo que dificulta la interpretación de los datos.

- No cuenta con la opción de aplicar filtros avanzados que permitan obtener la información deseada.

- No dispone de un buscador efectivo que permita acceder a un indicador de manera rápida. - Si bien la plataforma permite realizar consultas agregadas por departamento en determinada

temática, esta solo puede ser generada para un año en particular, lo que dificulta en gran medida un análisis histórico de cualquier indicador.

5. Formulación de las políticas públicas de primera infancia, infancia y adolescencia y su incorporación al plan de desarrollo territorial

Esta obligación que impone la ley a las autoridades territoriales [vigilada por los organismos de control], se ve limitada en su cumplimiento por la dificultad de incidir en la orientación o dinámica de las actividades de los responsables sectoriales, fundamentalmente del orden nacional y por la dificultad de comprometerse con los objetivos asociados a sus programas, cuyos procedimientos [por diseño, pertinencia u oportunidad] en alguna medida no logran la coherencia con el territorio, y para los cuales su ejecución descentralizada podría presentar ventajas en términos de eficiencia y pertinencia. P R O P U E S T A S 1. Definir nuevas fuentes de recursos y/o la ampliación de los existentes La Ley 1098 de 2006 y la Ley 1804 de 2016 no cuentan con una definición de la fuente de recursos precisa y suficiente para garantizar más de 44 derechos a más de 16 millones de niños, niñas y adolescentes. El país contó con una fuente del SGP para la financiación de la política de primera infancia en los años 2015 y 2016, pero desde el 2017 no, por el cambio de la fórmula de crecimiento del SGP. La Ley 1098 de 2006 hace referencia a su financiamiento señalando que las entidades, según sus competencias, asignarán recursos necesarios para su implementación, sin determinar cuáles serán las fuentes nuevas o si con los mismos recursos con los que ya cuentan en la actualidad, se deberá dar cumplimiento a lo ordenado por la ley. Así mismo se requiere la definición clara de las competencias en cada uno de los sectores, y niveles de gobierno para asegurar la calidad en la atención a dicha población y la intersectorialidad descentralizada, en coordinación con los gobiernos territoriales, pues estos desconocen los compromisos sectoriales de las autoridades nacionales para el logro de los objetivos de las políticas públicas de niñez, así como la oferta nacional en el territorio (desagregada para cada departamento), no desde la perspectiva de cumplimiento de metas de inversión del orden nacional, sino de programas

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o fondos concursables para los departamentos de conformidad con la población objetivo sobre los cuales se diseñan. El país cuenta con más de 800 Políticas públicas de niñez en los territorios que están desarticuladas, no están armonizadas y falta mucho por potenciarlas, estas no tienen en cuenta fuentes de financiación del nivel nacional, por lo que presentan inversiones atomizadas y de corto alcance; que no impactan a la población, por tanto, se requiere la generación de economías de escala pues al no contar con fuentes específicas para financiar, es fundamental la concertación. Los CONPES son muy cambiantes y no hay fuente recurrente de SGP para su ejecución. Es urgente reglamentar: los esquemas de financiación y cofinanciación entre la Nación y el territorio para lograr la sostenibilidad en la atención integral de la primera infancia e infancia y adolescencia; los sistemas de información, SUIN (Sistema Único de Información de niñez) de ICBF y el Sistema de Información Niño a Niño, de primera infancia; y la vigilancia y control a los operadores de servicios de educación inicial dirigidos a niños y niñas menores de 6 años. 2. Crear una instancia rectora del Sector Social

Para que sea la instancia del más alto nivel en niñez con autoridad para orientar técnicamente la implementación armónica de la política y facilité la coordinación multinivel y multisectorial con autonomía. Se requiere el liderazgo en una instancia nacional intersectorial para presentar, previa concertación con los sectores y las autoridades territoriales, los Planes Nacionales de Primera Infancia, Infancia y Adolescencia, Explotación Sexual y afines, con la definición especifica del presupuesto y con metas claras y verificables, así como para monitorear, supervisar y evaluar su cumplimiento en todos los sectores y actores institucionales involucrados en la protección y atención integral de la infancia y la adolescencia, sin desmedro de los principios de la descentralización y la autonomía territorial consagrados en la Constitución Política. 3. Reglamentación de la leyes 1098 y 1804

Es urgente reglamentar los esquemas de financiación y cofinanciación entre la Nación y el territorio para lograr la sostenibilidad en la atención integral de la primera infancia; infancia y adolescencia, así como los sistemas de información, SUIN de ICBF y el Sistema de Información Niño a Niño, de primera infancia; y la vigilancia y control a los operadores de servicios de educación inicial dirigidos a niños y niñas menores de 6 años. Así mismo, definir las competencias diferenciadas de cada uno de los sectores y niveles de gobierno. La protección de la niñez requiere gobernanza multinivel, desde la integralidad de la política y fortalecimiento de la coordinación horizontal. Las entidades de nivel nacional están llamadas a coordinar sus competencias con el nivel regional, en este caso con los departamentos como nivel intermedio para llegar al nivel local. Las políticas públicas de primera infancia y de infancia y adolescencia son políticas integrales que comprenden diversos sectores como educación, salud, cultura y deporte, justicia.

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4. Reactivar y reglamentar el Consejo Nacional de Política Social El Consejo Nacional de Política Social creado por el Código de Infancia y Adolescencia (artículo 206), está presidido por el Presidente de la República o su Vicepresidente, e integrado por todos y cada uno de los Ministros y directivas de las entidades del orden nacional que integran el Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF), incluidos el Ministro de Hacienda y el director del Departamento Nacional de Planeación y en el nivel departamental, por un Gobernador delegado por la Asamblea de Gobernadores. En la actualidad el delegado en el Consejo es el Gobernador de Risaralda. Es fundamental reactivar su operación y reglamentarlo para optimizar su funcionamiento y las atribuciones que la Ley 1098 de 2006 determinó, al señalar que es la instancia responsable de diseñar la política pública, movilizar y apropiar los recursos presupuestales y dictar las líneas de acción para garantizar los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes y asegurar su protección y restablecimiento en todo el territorio nacional. Por lo tanto, se propone que previamente a cada sesión, se informé a las autoridades territoriales en el tiempo oportuno y con el procedimiento, que su dignidad representa, los objetivos de la misma proporcionando los documentos base para la construcción de sus intervenciones, que requiere una consulta previa con sus representados. 5. Revisión de la Ley 152 de 1994 y el Decreto Ley 111 de 1996

Es urgente realizar una revisión de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo [Ley 152 de 1994], y del Estatuto Orgánico de Presupuesto [Decreto Ley 111], dado que estas normativas definen y regulan el gasto público social y el cumplimiento de metas por sector, con el propósito de desglosen como lo ordenan las mencionadas Leyes 1098 y 1804 y como lo exigen la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República: por derechos, por poblaciones, por curso vida, por categoría de derechos y por objetivo de política o realizaciones y no por sectores. Tal y como está determinado el presupuesto general de la nación hoy en día, las entidades territoriales no pueden asignar presupuestos por derecho y con el nivel de desagregación exigido. Es urgente unificar los parámetros para su cálculo desde el Ministerio de Hacienda y que formen parte del Estatuto de Presupuesto, para que se realice un cálculo anual y poder verificar el cumplimiento de la ley. Estos datos deben estar disponibles para la consulta y análisis de los territorios. 6. Fortalecer la generación y gestión de información estadística con enfoque territorial y diferencial

sobre los derechos de la niñez Se requiere que el DANE como rector del sistema nacional estadístico, fortalezca la generación de información estadística con enfoque territorial y diferencial sobre los derechos de los niños, y coordine y sistematice los datos procedentes de diversos organismos, como el Departamento de la Prosperidad Social, el ICBF, la Registraduría Nacional, los Ministerios de Salud, Educación, Trabajo, Defensa, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación, el Alto Comisionado para la Paz, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, las Comisarías de Familia, entre otros, sobre la situación de la niñez, con datos que se desglosen tal y como lo ordena la ley, por sexo, edad, etnia, curso de vida con perspectiva de derechos y lidere el fortalecimiento de la gestión estadística de las

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entidades nacionales y locales, teniendo en cuenta los procesos de registro, depuración, consolidación y publicación de información que se requiere para la planeación, implementación y evaluación de políticas públicas de niñez y para la rendición de cuentas especial, que en esta materia ordena la ley. Igualmente se requiere revisar y actualizar la estrategia de fortalecimiento estadístico territorial con el fin de mejorar la capacidad técnica a nivel local que apoye la toma de decisiones en materia de infancia y adolescencia en el nivel intermedio de gobierno. No hay que perder de vista que un Gobernador delegado por la Asamblea de Gobernadores integra el Consejo Nacional Asesor Estadístico, espacio de incidencia de alto nivel en esta materia para el nivel intermedio de gobierno. G L O S A R I O MSPS: Ministerio de Salud y Protección Social. SGP: Sistema General de Participaciones. SIM: Sistema de Información Misional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. SRPA: Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes. CAF: Corporación Andina de Fomento. PDD: Planes de Desarrollo Departamentales. SUIN: Sistema Único de Información de Niñez.

A N T E C E D E N T E S El sector Agropecuario representa el 6% del PIB colombiano. Para el 2017 se evidenció un crecimiento de 4,4% impulsado por la producción de papa (aumento del 36,9%), de Oleaginosas (50,4%) y de leche (17,6%). Esto muestra que este sector productivo tiene mucho por avanzar con en la productividad del país. 32% de los colombianos viven en la Colombia Rural y 80% de los pequeños campesinos son microfundistas. El país ha identificado que existen muchos retos en la dedicación productiva del suelo, ya que de 41,5 millones de hectáreas productivas, 34,4 millones de hectáreas son para Ganadería y 7,1 millones de hectáreas para Cultivos. A esto se le suma que actualmente en el país rural el 45% de la tenencia de la tierra es informal. En cuanto a las cifras de pobreza rural, se advierte que 65% de los habitantes del campo son pobres. Adicionalmente, el 60% del empleo en el campo es informal y 16% de las viviendas rurales no cuentan con servicios públicos. La cobertura de energía eléctrica llega al 80% y el sólo el 62% tienen acceso a acueducto. Así mismo, la población rural tiene acceso limitado a servicios sociales (Salud, Educación, Servicios de asistencia social, Saneamiento, Seguridad Social, Servicios Públicos, Sistemas de Movilidad). La adecuación de tierras y la provisión de infraestructura para lograr la productividad es uno de los principales retos que enfrenta el país. Por ejemplo, de las 16 millones de hectáreas potenciales para riego, apenas se tiene cubierto 1,1 millones, que corresponden al 7% del total nacional. Esto comparado con otros países de la región como Perú que cubre el 40%, Chile el 44% y México el 66% (DNP). Respecto al sistema vial, el DNP estima que las vías terciarias representan el 69% de la red nacional, lo que equivale a 142.285 km; de este porcentaje, se estima que tan solo el 20% se encuentra en buen estado. Por su parte, el ordenamiento institucional del sector se ha complejizado durante los últimos años, creándose variedad de agencias e institutos centralizados para incentivar la productividad del sector rural. Por su parte, las entidades territoriales no cuentan con una definición clara de sus competencias en el sector, por lo que tratan con sus esfuerzos autónomos, impulsar las políticas y los lineamientos definidos por el Gobierno Nacional. Todo esto trae consigo, dificultades en la articulación institucional y duplicidad y cruce de esfuerzos e inversiones, que le restan eficiencia al gasto. P R O B L E M Á T I C A En cuanto a institucionalidad

Se presenta una disfuncionalidad institucional entre las distintas entidades del sector agropecuario. La arquitectura institucional no responde, de manera clara a los desafíos que se le imponen al sector agropecuario y rural Colombiano. Por un lado, existe un traslapo de

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competencias y falta de armonización y articulación institucional que se suma a la baja asignación de presupuesto.

La Institucionalidad dispersa y con poca presencia territorial: Existen múltiples instituciones (ADR, ANT, ART, URT, AUNAP) y atomización de planes (PDET, Contratos Paz, POSPR, PDRET, ZOMAC, PNIS, ZIDRES, ZRC, etc.) que han generado duplicidad de funciones, dispersión de recursos y carencia de coordinación y articulación institución.

El diseño institucional altamente centralizado que concentra competencias y recursos del sector. En este sentido persiste desarticulación institucional y la forma de aproximarse al territorio carece de mecanismos de gobernanza multinivel.

Ausencia de incentivos tributarios y normatividad excesiva que no fomentan la inversión y la comercialización en el campo.

En cuanto a la productividad

El mercado y la cosecha son dos elementos que deben estar en constante dinamismo y sinergia. No obstante se encuentran limitaciones frente al mercado cuando no hay seguridad jurídica de la propiedad rural que permita el despegue de la economía campesina. Adicionalmente, la innovación y la tecnología han tenido en el campo poca penetración que permitan poner a interactuar estos dos factores esenciales para el sector.

La política pública en vez de optar por la provisión de bienes públicos se dedicó a entregar subsidios individuales que congelan la innovación tecnológica y son temporales e insostenibles.

Persisten las dificultades de acceso a puertos y carencia de hubs logísticos de distribución de la producción agrícola. Así mismo, los costos de energía rural lo mismo que la precariedad en la provisión de bienes públicos afectan la competitividad del agro colombiano.

Existe una alta informalidad de la propiedad rural que repercute negativamente en la dinámica del mercado inmobiliario, en sus precios y en la falta de certeza jurídica de la propiedad. La falta de una interrelación entre Registro y Catastro no ha permitido contar con un sistema de información, administración y gestión de tierras que garantice la seguridad jurídica sobre la propiedad, la existencia física del inmueble al que hace referencia cada folio inmobiliario, la descripción y localización exacta del mismo.

En cuanto a Información

No existe un sistema de información integrado que articule las agendas de trabajo de las distintas agencias y mucho menos que las enlace con las agendas de los territorios y del sector privado. Esta situación se agudiza cuando se evidencia que los sistemas de información de cada entidad no son interoperables y funcionan a plataformas distintas.

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Igualmente, no existe un sistema de información sobre el cambio climático. Cabe destacar que este fenómeno generará a futuro desplazamiento poblacional y de las respectivas áreas agrícolas. Es

Importante de este modo destacar la ausencia de sistemas de información en tiempo real con respecto a clima.

P R O P U E S T A S En cuanto a Institucionalidad

Establecer una institucionalidad sencilla, eficiente y eficaz no sólo del orden nacional sino a nivel de las Secretarias de Agricultura Departamentales. En este sentido se deben fortalecer a las entidades territoriales y sus capacidades para la gestión del desarrollo rural. La transformación del campo debe tener un componente de descentralización y para ello es preciso construir confianza, establecer controles y crear capacidades locales.

A través de un estatuto rural para la transformación del campo, proporcionar seguridad jurídica, establecer reglas claras, armonizar y compilar la normatividad dispersa y ofrecer simplificación normativa. El exceso normativo es tal que en solo en el tema de tierras existen 14 Leyes y 13 Decretos.

Ajustar la institucionalidad del sector nacional y territorial. Reorganizar y simplificar la institucionalidad del sector incluyendo el fortalecimiento y la definición de funciones, competencias y recursos de las Secretarias Departamentales y Municipales de Agricultura, como también los CONSEAS y el CONSA. Esto para fortalecer los mecanismos de articulación entre sector privado y público e Implementar mecanismos de coordinación, con enfoque descentralizador, entre las entidades del orden nacional, departamental y municipal.

Impulsar un sistema de planificación y ordenamiento unificado del territorio rural. Es decir, Unificar la diversidad de Planes existentes y articular en uno sólo los PDETs, POSPPR, PIDARET, ZOMAC, ZRC, ZIDREs y demás planes.

En una posible revisión de la estructura del Gobierno Nacional se deberá adicionar el ajuste institucional de las Secretarias de Agricultura Departamentales para definir roles, competencias, recursos y mecanismos de decisión y articulación entre entidades de gobierno en sus distintos niveles y del sector privado para concebir e implementar la política pública rural en los territorios. La nueva arquitectura institucional requiere recursos excepcionales y normatividad excepcional que agilice la ejecución y que logre los impactos esperados en el corto plazo.

Para garantizar la curva creciente de aprendizaje institucional en la formulación, estructuración, priorización, seguimiento y evaluación de proyectos, deberán asignarse recursos para el fortalecimiento del talento humano, pero con la restricción de que estos equipos se seleccionen

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bajo criterios de meritocracia y sean vinculados a la planta de las Unidades Técnicas Territoriales y a las Secretarías de Agricultura y Desarrollo Rural. Del mismo modo, Las acciones de fortalecimiento institucional deben ser diferenciales, considerando los niveles de desarrollo de los departamentos y las provincias.

Declarar Áreas de Transformación Productiva (ATP) por Departamento o por región. Por ejemplo, los casos de Montes de María o la Altillanura Colombiana o los alrededores de los grandes distritos de riego. De este modo, concentrar los esfuerzos y no dispersar los recursos e impactos. La declaración y consolidación de Áreas de Transformación Productiva son necesarias en la medida que la falta de conexión entre las políticas nacionales, caracterizadas por carecer de una circunscripción espacial, ha imposibilitado focalizar los impactos de política pública, desconociendo las vocaciones productivas, potencialidades, aspectos socio-culturales, la estructura de la propiedad rural diferenciada, entre otras variables.

En cada ATP se definiría, además, qué áreas se privilegiarían con economía campesina, cuáles con medianos y grandes empresarios, cuáles en alianzas productivas, qué áreas se destinarían preferiblemente a la producción de alimentos, otras a cultivos transitorios, otras más para permanentes y la agroindustria y siempre orientadas al mercado potencial, cuáles a la formalización de la propiedad.

Promover la realización y adopción departamental de planes de ordenamiento del territorio, y en este caso del territorio rural, para la totalidad o porciones específicas del territorio departamental, en desarrollo de lo establecido en el artículo 29 de la ley 1454 de 2011 (LOOT).

En cuanto a la infraestructura y su financiación:

Se deberá construir infraestructura para el riego y asegurar su financiación. Para esto se propone modificar la Ley 41 de 1993 para facilitar las APP a favor de la construcción de soluciones de irrigación y revisar el CONPES 3926 de Política de Adecuación de Tierras 2018-2038, sobre promoción de un modelo de gestión para reactivar o iniciar nuevos proyectos de riego y drenaje con soporte financiero. Así mismo, se debe promover que empresas especializadas operen distritos de riesgo conectados con la producción y el mercado.

Promover la penetración de energías renovables y el aprovechamiento de los recursos renovables en los territorios para disminuir costos, garantizar acceso, calidad y continuidad del servicio y estructurar esquemas empresariales que garanticen sostenibilidad de inversión. Para esto deberá propiciarse que el sector financiero apoye a través de una línea de crédito este tipo de inversiones e impulsar los Planes de Energización Rural Sostenible (PERS), en el marco del Plan Único de ordenación del territorio diseñado.

Así como hay compensación ambiental debe existir una compensación agropecuaria rural o dentro de la ambiental, privilegiar los negocios verdes como instrumento para alcanzar los ODS – CONPES 3886 y Decreto 870 de 2017.

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En cuanto a la productividad agrícola:

Formalizar masivamente la propiedad rural por medio de la implementación de la formalización predial con fuentes de financiación alternativas como obras por Impuestos, crédito aprobado si el predio es formalizado, incentivos tributarios en el impuesto predial si formaliza el predio, cobro de tasa por formalizar a empresas mineras o de hidrocarburos para constituir servidumbre y cooperación internacional.

Diseñar un Plan de Promoción, inversión y comercio en los 32 departamentos con el objetivo de financiar la estructuración e implementación de planes de promoción de inversiones agropecuarias y agroindustriales y comercio en los Departamentos, que usen plataformas digitales e incorporen fondos de inversiones para crear ecosistemas productivos en un marco de Banca de Inversión.

Crear un capítulo rural de régimen especial para el campo en la reforma tributaria. En este sentido se estimulará la inversión y el comercio con el consecuente crecimiento de las actividades agrícolas y pecuarias, la formalización tanto empresarial como laboral y la competitividad. Este capítulo debe incluir incentivos tributarios vía tarifa diferencial en renta por inversiones efectuadas en el campo u otorgar incentivos a las inversiones agrícolas (IVA, Renta, Patrimonio) con requisitos de formación de empleo, formalidad empresarial y predial y productividad.

Generar normatividad que promueva: i) zonas francas agrícolas y agroindustriales, ii) deducción de impuestos y gravámenes por inversión en el campo y, iii) certificaciones para exportar, Global Gap, BPA, predio exportador, etc.

Incentivar al sector privado para que, en el modelo de Alianzas productivas con negocios inclusivos, participe en la cadena de valor.

En cuanto a Información

Establecer un sistema de información que interrelacione la información producida en las regiones y por las regiones con la nacional. Para ello, se podrá utilizar big data, IDE, SIG. Esto contribuirá a producir información para la planificación y toma de decisiones. Así mismo para dinamizar el comercio rural y agilizar las transacciones del mercado.

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G L O S A R I O ADR: Agencia de Desarrollo Rural. ANT: Agencia Nacional de Tierras. ART: Agencia de Renovación del Territorio. ATP: Áreas de Transformación Productiva. CONSA: Consejo Nacional de Secretarios de Agricultura. LOOT: Ley de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 DE 2011). PDET: Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial. PERS: Planes de Energización Rural Sostenible. PNIS: Plan Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito. POSPR: Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural. UPRA: Unidad de Planificación Rural Agropecuaria. ZIDRES: Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social. ZOMAC: Zonas más afectadas por el Conflicto Armado.

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A N T E C E D E N T E S El Estado colombiano en los últimos 20 años ha puesto en marcha una serie de medidas con el propósito de consolidar procesos de construcción de paz y de mitigación de la violencia territorial. A comienzos del siglo XXI se evidenció, el mayor pico de violencia armada y un espiral de degeneración de la guerra. En el año 1998 se creó el Consejo Nacional de Paz, con los respectivos Consejos Departamentales de Paz con el propósito de generar espacios en donde la sociedad civil, la institucionalidad y el sector privado trabajaran conjuntamente por la consecución de procesos de reconciliación y convivencia. Desafortunadamente estos espacios fueron perdiendo su vigencia por las dificultades para participar en medio de la guerra. Posteriormente, en el año 2005 se dio la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia y en consecuencia la promulgación de la Ley de Justicia y Paz [Ley 975 de 2005]. Para el año 2011, se expide la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras [Ley 1448 de 2011]. Con un vigencia de 10 años, que busca reparar a las 8 millones de víctimas registradas por diferentes mecanismos, por un lado de una reparación administrativa por otra creando sujetos de reparación colectiva. A la fecha, según la Unidad de Víctimas, se han podido reparar casi 800.000 víctimas, es decir un 10 % de la población. El PND 2014 - 2018 tuvo como uno de sus pilares la estructuración de las políticas de paz y derechos humanos a nivel nacional y la consecución de un Acuerdo de Paz con las FARC. Tras un año y medio de haber firmado el Acuerdo Final [24 de noviembre de 2016] se han comenzado a identificar avances como la desmovilización y el comienzo de reincorporación de la base guerrillera de las FARC, además del impulso a programas de reconciliación y construcción de paz en el territorio. No obstante también se destacan atrasos y obstáculos respecto al relacionamiento, la coordinación entre los tres niveles de gobierno y la falta de una arquitectura institucional pertinente para llevar a cabo de manera adecuada y sostenible la consolidación de la paz territorial. En cuanto a los Planes de Desarrollo Departamental (PDD) 2016 – 2019, se evidencia una apuesta determinante por la construcción de la paz desde el nivel intermedio. Según DNP más del 80% de PDD propusieron una visión de construcción de paz. Por ejemplo, departamentos como Nariño y Norte de Santander incorporaron el 100% las recomendaciones y lineamientos realizados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.

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P R O B L E M Á T I C A S A julio de 2018, luego de haberse firmado el Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera, se han identificado problemáticas que deberán corregirse de manera urgente para que los compromisos allí establecidos no terminen por incumplirse, y de este modo no exponer a un fracaso político, económico e institucional el proceso. Primero, la desarticulación entre los diferentes niveles de gobierno. Se ha priorizado la ejecución de actividades y proyectos a través de agencias del orden nacional como la Agencia de Renovación del Territorio (ART), Agencia Nacional de Tierras (ANT) y Agencia de Desarrollo Rural (ADR), entre otras. Esto ha producido una desaceleración en la implementación del acuerdo, dado que en el territorio no se están produciendo las sinergias institucionales necesarias para que se produzcan las victorias tempranas que tanto se estipulaban en la negociación con las FARC. De igual forma, aún no se han generado las herramientas suficientes para que los planes, programas y proyectos de los planes de desarrollo territoriales que han venido avanzando por parte de las Gobernaciones sirvan como catalizadores de los procesos de construcción de paz. En un año de implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), se tiene el balance de 225.00 personas participantes del proceso veredal en 155 municipios. Se generaron 70.000 pre-iniciativas cifra que demandará un gran esfuerzo de sistematización y validación para que el insumo pueda ser utilizado en las etapas siguientes. Se estipula que para el mes de julio, 125 municipios estén listos para pasar a la etapa municipal y que se habrán generado 145 pactos comunitarios [primer insumo de la suma de los pactos veredales].29 No obstante, se estipulaba que para agosto se tendrían los 16 Planes de Acción para la Transformación del Territorio (PATR) de cada Subregión priorizada, lo cual parece alejado de la realidad dado que apenas se comenzarán las participaciones a nivel municipal faltando aún las dinámicas y procesos subregionales. Por ejemplo, Gobernaciones como Tolima, Cesar, Guaviare y Cauca han expresado a través de sus Secretarías de Gobierno y Planeación su preocupación por el desarrollo de estos programas dado que hasta ahora en los municipios priorizados de su jurisdicción sólo se ha terminado la fase veredal. Por otra parte, los pactos comunitarios que de este proceso participativo han salido se asemejan a una lista de necesidades sin su respectiva fuente de financiación y coherencia con planes y programas del Plan de Desarrollo Departamental. Por su parte el último informe de la Fundación Ideas Para la Paz, PDET: cambiar el rumbo para evitar el naufragio, (2018)30 destaca avances, desafíos e inconvenientes en desarrollo de los PDET. Por un lado, indica que en las pre-asambleas y asambleas veredales se dio priorización al registro de necesidades y expectativas generales generando insumos que difícilmente podrán concretarse en pactos municipales. Es decir se priorizó en el “qué” y no en el “cómo”. Esto a la larga podría convertirse en un obstáculo

29 Ver : Rendición de Cuentas de la Agencia de Renovación del Territorio, 2018 30 FUNDACIÓN IDEAS PARA LA PAZ, PDET: cambiar el rumbo para evitar el naufragio, Notas Estratégicas 05, 2018

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metodológico para construcción de los Planes de Acción de Transformación Regional en las 16 subregiones. Adicionalmente, la FIP advierte que la Agencia de Renovación del Territorio fue dejando de lado su función de coordinadora de las diversas entidades e instancias que se encuentran en el territorio [incluso Gobernaciones y Alcaldías] y más bien se transformó en la ejecutora de las actividades estipuladas en la Reforma Rural Integral. La ART puso en marcha su Programa de Pequeña Infraestructura Comunitaria, que efectivamente tuvo impacto a nivel veredal y en las comunidades participantes de los PDET gracias a la ejecución de las Juntas a Acción Comunal (JAC) y Alcaldías. No obstante, focalizar esfuerzos y recursos sólo en este tipo de apuestas, desvirtúa el mandato del Acuerdo Final de generar cambios y acciones a nivel subregional dado que el conflicto no afectó comunidades puntuales sino grupos poblaciones que trascienden las fronteras departamentales y municipales [vg. Montes de María, Catatumbo, etc.]. Igualmente, se ha desconocido del papel articulador y potenciador de procesos de los departamentos frente al programa de reincorporación de excombatientes. La Agencia Nacional de Reincorporación y Normalización (ARN) en su actuar solitario ha tenido dificultades en el sostenimiento, asistencia técnica e impulso a proyectos productivos en los 26 ETCR. Segundo, aún no está clara la proyección real de costos del posconflicto [el Marco Fiscal de Mediano Plazo ha sido la única referencia fiscal y de financiación], el funcionamiento de las fuentes de recursos y de la territorialización del presupuesto para llevar a cabo los procesos de construcción de paz en las regiones. Los costos del Posconflicto han sido objeto del trabajo investigativo tanto de entidades financieras como del Estado. Por ejemplo FEDESARROLLO en su informe Beneficios y Costos de un acuerdo de paz (2016) expone, que el posconflicto puede llegar a costar de 80 a 90 billones de pesos en el transcurso de 10 años [período de aplicación del Acuerdo Final]. Igualmente, el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2017 indica que se deberá invertir en un período de 15 años (en concordancia con el Plan Marco de implementación) alrededor de 130 billones de pesos, es decir aproximadamente 9 billones por año. El estudio de ANIF – FASECOLDA (2017)31, señala que los costos presupuestales inmediatos de la implementación serían de casi 2,23% del PIB y que los elementos de sostenibilidad de la paz aumentarían un 3% del PIB. Es decir, que el costo anual de la construcción de una paz estable y duradera estaría alrededor de 5,23% del PIB. Teniendo en cuenta el valor del PIB 2016, la inversión anual estaría entre 19,23 billones y 45,11 billones de pesos. De igual forma, FEDESARROLLO calcula un costo de 1,2% del PIB para el desarrollo de la política rural que aproximadamente tiene un impacto en el 85% de la implementación y el cumplimiento de la ley 1448 de 2011 (Ley de víctimas).

31 ANIF-FASECOLDA, Dividendos, Beneficios y Costos del Proceso de Paz de Colombia, 2016.

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El PGN 2018, presenta un panorama poco claro y preocupante frente a la implementación del Acuerdo Final. Se genera una incógnita sobre las garantías presupuestales frente a la construcción de la paz y de la sostenibilidad de la misma. Haciendo una comparación respecto al estudio de costos que realiza ANIF y FEDESARROLLO, encontramos un desfase presupuestal considerable. En este sentido, el mensaje presidencial del presupuesto de 2018 advierte que: “Continuaremos priorizando la asignación del gasto y mejorando la calidad de su ejecución, sin sacrificar el gasto social ni el apoyo al crecimiento y la generación de empleo, y sin olvidar que durante los próximos quince años debemos contar con el suficiente espacio fiscal para dar cumplimiento al Acuerdo de Paz. Por lo pronto, a pesar de las dificultades fiscales, hemos hecho un gran esfuerzo para apoyar la implementación del Acuerdo de paz. En el presupuesto para 2018 incluimos $2,4 billones para atender gastos relacionados con el postconflicto, que se agregan a los $1,8 billones asignados en el presupuesto de la actual vigencia.” 32 En el transcurso del 2017, los $1,8 billones en el primer año de implementación, fueron destinados prioritariamente a los procesos de concentración y desarme de los excombatientes de las FARC. Otros programas como la firma de acuerdo de sustitución con familias que tienen su sustento gracias a los cultivos de uso ilícito, y la planeación de los PDET, han sido los aspectos principales de esta primera etapa. Se estipuló que para el 2018 (según el PMI), deberán arrancar y consolidarse las actividades propias de la Reforma Rural Integral, de la Participación Política y de la Sustitución de Cultivos de uso ilícito. Es decir que la necesidad de recursos va ser mayor, dejando la incógnita sobre la cifra de $2,4 billones sobre un PGN total de $235 billones, que equivale al 1,02% del mismo.

32 Mensaje presidencial- Presupuesto General de la Nación 2018.

Gobierno FEDESARROLLO Bank of America Anif

PIB/ año 1% 1,2% 0,8 % - 3,5% 2,23% - 5,23%

Billones de pesos /año 8,62 10,34 6,89 – 30,17 19,23 - 45,11

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El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) para 2017 presenta una planeación financiera a 15 años de la implementación del Acuerdo final por cada punto. Por ejemplo, se indica que para la Reforma Rural Integral se necesitarán alrededor de 110 billones de pesos, es decir 7,3 billones al año. El punto de Drogas Ilícitas el segundo con mayor rubro será de 8,3 billones en todos los años de implementación, es decir 550 mil millones de pesos al año.

Para los Departamentos, el riesgo de que se impacten sus finanzas territoriales es latente, teniendo en cuenta que tanto el SGP como el SGR han sido reiteradas en el MFMP como fuentes importantes de recursos para la construcción de paz. Por ejemplo se indica que “El SGR es un instrumento central para la implementación del Acuerdo Final, no sólo por ser una fuente de financiación de la inversión territorial, sino porque éste se fundamenta en la construcción concertada territorialmente del desarrollo económico, social y ambiental del país y la paz.”33 Se estima que del SGR se financiarán $19,7 billones, lo que corresponde al 15,2% del total de $129,5 billones estipulados en el MFMP. Adicionalmente, y de acuerdo a los balances presentados semanalmente por el Consejo Directivo del Fondo Colombia en Paz, para la implementación del Acuerdo Final se han priorizado las fuentes del Presupuestos General de la Nación, la Inversión Privada y otros recursos Públicos. Aún no se hace un balance sobre las fuentes del Sistema General de Participaciones y el Sistema General de Regalías. Se destaca que han sido desembolsados 1,1 billones de pesos estimando una ejecución presupuestal de 66%. 34

33 Marco Fiscal de Mediano Plazo – 2017 34 Informe del Fondo Colombia en Paz, 18 al 22 de junio de 2018

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En cuanto a los Fondos de Cooperación que hacen parte igualmente del Fondo Colombia en Paz, tenemos un consolidado de 0% de Ejecución del Fondo Colombia Sostenible, cuyo reglamento fue aprobado en Junio de 2018.35 Es más alentadora la ejecución de recursos Fondo Multi-donante de la ONU y del Banco Mundial con desembolsos cerca del 83%. Finalmente, el Fondo de la Unión Europea se encuentra a la mitad de su ejecución presupuestal (57 %).

Tercero, el Acuerdo Final tiene como componente transversal la participación de las comunidades en las actividades ejecutadas para la construcción de Paz. Aunque ha habido una apuesta por parte del Gobierno Nacional de reactivar espacios de participación de la sociedad civil, aún no se configura una propuesta que garantice los recursos que permitan una participación amplia, incluyente y de impacto para el territorio. Al mismo tiempo, se ha hecho un balance parcial por parte de los consejeros del Consejo Nacional de Paz, donde se ha destacado el impulso a los Consejos Territoriales de Paz y su funcionamiento con los Comités de Derechos Humanos. No obstante, se han realizado observaciones sobre la legitimidad de las representaciones de la sociedad civil, dado que la escogencia de los consejeros territoriales se ha realizado en un corto tiempo y sin procesos de reflexión y deliberación por parte de los miembros de cada sector. Apostar por una democracia participativa requiere la asignación de recursos adecuada que permita generar garantías de infraestructura y logística para la participación de la ciudadanía que en la mayoría de casos son asumidos por Alcaldías y Gobernaciones. Aún se expresan preocupaciones frente a cómo lograr que sesionen permanentemente estos espacios y no simplemente sean instalados por obligaciones de ley. Cuarto, las dinámicas de violencia que se evidencian luego de la firma de un Acuerdo de Paz. Cifras de la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa y la Fiscalía General de la Nación advierten que un rango entre 6 % y 15% de los 13.000 excombatientes que entregaron sus armas se han declarado como disidencia de las FARC o han continuado con las actividades de control insurgente y de

35 Datos obtenidos del reporte del FCP. Semana 18 al 22 de Junio de 2018.

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narcotráfico. Estudios de la Fundación Ideas para la Paz han destacado que a la fecha se han realizado 147 acciones violentas, las cuales el 50% han sido perpetradas por el frente primero, el séptimo y el Oliver Sinisterra en los Departamentos del Meta, Guaviare, Vaupés, Caquetá, Nariño y la Frontera con Ecuador. Adicionalmente frente a las dinámicas de violencia en los departamentos que comparten frontera con Venezuela y Ecuador se destacan fenómenos de migración ilegal, delincuencia transfronteriza, movilización de grupos armados con el respectivo uso de rutas de contrabando de armas y narcotráfico.36 Estos fenómenos dificultan la consolidación y sostenimiento de la paz en el territorio dado que la crisis fronteriza permite el establecimiento de grupos armados ilegales en lugares fuera de la jurisdicción nacional. El flujo poblacional entre países, sin un control suficiente, es aprovechado para fortalecer economías y dinámicas ilegales.

Fuente: Fundación Ideas para la Paz, 2018.

36 FUNDACIÓN IDEAS PARA LA PAZ, Trayectorias y dinámicas territoriales de las disidencias de las FARC, Informes 30, 2018

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Entre el año 2017 y 2018 se ha acrecentado la amenaza contra la vida de los líderes sociales. Como resultado del Acuerdo Final de Paz, los liderazgos en los territorios han ido visibilizándose en mayor medida y algunos han vuelto a espacios de participación pública. Este proceso que puede considerarse como un paso positivo de construcción de paz ha chocado con un contexto de reorganización de los poderes armados en el territorio. En primer término, la expansión del ELN que ha derivado en enfrentamientos con la Fuerza Pública y otros actores armados [Chocó, Norte de Santander, Cauca, Arauca y Nariño]. Un segundo factor, está relacionado con la conformación de disidencias de las FARC. Un tercer factor, es la consolidación de áreas de dominio de los grupos armados en proceso de dejar los mecanismos y espacios de reincorporación [Córdoba, Sucre, Magdalena, Chocó, Antioquia, Risaralda, Caldas, Nariño, Cauca, Valle del Cauca, Putumayo].

La Defensoría del Pueblo, en su Alerta Temprana 026 de 2018 da el parte de 282 personas asesinadas que se dedicaban a la defensa de la comunidad o de los derechos humanos. En este mismo periodo la mayor cantidad de muertes violentas tuvieron lugar en Cauca (75 homicidios), Antioquia (38), Norte de Santander (17), Nariño (15), Valle del Cauca (15) y Chocó (14). El narcotráfico y el microtráfico viene golpeando, por un lado la seguridad y por otro la salud pública de los departamentos. En primera instancia, los cultivos de uso ilícito vienen expandiéndose en los departamentos de Nariño, Cauca, Putumayo y Guaviare. Se ha alcanzado la cifra de 200.000 hectáreas sembradas de hoja de coca para el año 2017. Se calcula por parte de la Fiscalía General de la Nación que de 345 toneladas de cocaína producidas en Colombia, 70 son consumidas en el país. Esto por la práctica común de que las producciones son pagadas en especie (para evitar la vigilancia de la procedencia del dinero) y por lo tanto deben ser introducidas en el mercado interno colombiano. Quinto, es que a la fecha no hay un sistema de información que permita el diagnóstico o la recopilación de información sobre la implementación del Acuerdo Final. Por un lado, se dificulta la rendición de cuentas por parte de los tres niveles de gobierno, y por otro, se genera una “fotografía” fragmentada del posconflicto, que parece sólo conformarse a partir de las cifras oficiales del Gobierno Nacional o del mismo Instituto Kroc, sin poder develar las realidades de las regiones respecto a la disminución de violencias o aumento de las mismas, a causa de la propagación por el territorio de otros grupos armados al margen de la ley.

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P R O P U E S T A S 1. Generar una instancia de articulación permanente y vinculante de carácter multinivel para la

construcción de paz Es necesario formalizar una instancia de alto nivel y de carácter multinivel donde se articulen todas las acciones previstas en el Plan Marco de Implementación (PMI) del Acuerdo Final entre Gobierno Nacional, Gobernadores y Alcaldes. Es necesario que las responsabilidades adscritas a las entidades del orden nacional en el PMI, reflejen una necesaria consulta, articulación y coordinación con las autoridades regionales y locales. De igual forma, la ejecución de las actividades deberá enmarcarse en una apuesta por la descentralización y el respeto por la autonomía territorial; esto implica programas de fortalecimiento institucional en el territorio para que las metas del PMI puedan cumplirse en una estrategia de corresponsabilidad multinivel. Dicha instancia, adicionalmente, podrá encauzar las acciones militares y de policía orientadas a disminuir las violencias territoriales ya referenciadas. Es decir, que la apuesta por la seguridad y la defensa sea enmarcada en un objetivo de construcción y mantenimiento de la paz, bajo los compromisos de Derechos Humanos y Derechos Internacional Humanitario previamente adquiridos ante instancias internacionales. Por su parte, la instancia de alto nivel servirá como ente de priorización y de focalización de los territorios a intervenir en búsqueda del cierre de brechas y la disminución de asimetrías entre la acción social y la estrategia militar. 2. Voz y voto de los Gobernadores y Alcaldes en las instancias de decisión para el Posconflicto Es importante, realizar reformas que permitan la participación de las autoridades departamentales y locales en instancias como el Consejo Interinstitucional para el Posconflicto, que tiene como objeto “facilitar la coordinación interinstitucional, la coordinación entre el nivel nacional y territorial, y facilitar la toma de decisiones que se requieran para articular y supervisar la preparación del alistamiento e implementación de los acuerdos que se deriven de las conversaciones entre el Gobierno Nacional y las organizaciones armadas ilegales, así como para articular los programas que contribuyan de manera fundamental al posconflicto y a la construcción de paz” (Decreto 2176 de 2015). Igualmente, se propone que las Gobernaciones y Alcaldías tengan representación en el Consejo Directivo del Fondo Colombia en Paz, teniendo en cuenta que éste es “el principal instrumento para la administración, coordinación, articulación, focalización y ejecución de las diferentes fuentes de recursos para realizar las acciones necesarias para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” (Decreto 691 de 2017). Este fondo tiene como fuentes de recurso el Presupuesto General de la Nación, el Sistema General de Participaciones, Sistema General de Regalías, recursos de Cooperación Internacional no reembolsables, y recursos provenientes de la participación privada.

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En la actualidad el Consejo Directivo del Fondo Colombia en Paz se encuentra conformado por los siguientes funcionarios: - Ministro de Hacienda. - Secretario General de la Presidencia de la República. - Alto Consejero para el Posconflicto. - Alta Consejera Presidencial para el Sector Privado y Competitividad. - Viceministra General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. - Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Como se puede observar, el Consejo que tiene poder de decisión sobre los fondos del posconflicto, incluso los que son propios de las entidades territoriales (SGR y SGP), está compuesto en su totalidad por entidades del orden nacional. Por esta razón, es necesario realizar acciones de carácter político y de consenso con el Gobierno Nacional para que en el Plan Nacional de Desarrollo 2018 - 2022 se determine una apuesta por la participación de las entidades territoriales tanto en el Consejo Interinstitucional para el Posconflicto como en el Fondo Colombia en Paz y de este modo poder hacer una veeduría constante del flujo de recursos y de la pertinencia de la inversión en cada programa y la escogencia de los departamentos y municipios beneficiados. 3. Fortalecer espacios de participación: Consejos Territoriales de Planeación – Consejos Territoriales de

Paz Para la construcción de paz es importante la consolidación de espacios de participación ciudadana como vehículo y mecanismo de articulación entre los Gobiernos departamentales, locales y de la sociedad civil. En el caso de los Consejos Territoriales de Planeación estos pueden edificarse como el espacio donde se discutan, las herramientas que se tienen para el ordenamiento del territorio y de su impacto en la economía y el desarrollo. Por otra parte, los Consejos Territoriales de Paz deberán convertirse en el punto de encuentro donde se articulen las acciones que viabilicen los procesos de construcción de Paz, Reconciliación y Convivencia. Para que estos Consejos Territoriales de Planeación y de Paz puedan sesionar de manera constante, adecuada, y se obtengan acciones e impactos relevantes para las regiones, es importante que desde el Plan Nacional de Desarrollo se contemple una partida presupuestal suficiente y corriente que permita la consolidación de estos espacios. 4. Sistema de Información para el Posconflicto enlazado con sistemas y observatorios de información

territorial El Sistema Integral de Información para el Posconflicto (SIIPO) deberá enlazarse con los diferentes observatorios o sistemas de información que se encuentran en el territorio que vienen analizando los procesos del Posconflicto. De este modo, esta herramienta será más robusta en la medida que podrá “cruzar” los avances en materia de la Implementación del Acuerdo Final y las amenazas a la seguridad y convivencia entre los diferentes niveles de gobierno. Es decir, las metas de carácter departamental con las metas propuestas por el Gobierno Nacional en el PMI. Esto con el objetivo de que las competencias y responsabilidades de cada nivel de gobierno se muestren de una manera clara, junto con los recursos

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disponibles para poder ejecutar las actividades y su impacto en las comunidades. De este modo, por más que exista toda una apuesta por la actuación en corresponsabilidad en los desafíos de la construcción de paz, se identifiquen claramente los límites de acción de cada nivel de gobierno. De igual forma, el SIIPO deberá robustecerse a medida que se puedan diagnosticar patrones de violencia y cruzarlos con el impacto de la inversión en políticas de paz por procesos de big data. De este modo, la consolidación del Estado en las zonas más afectadas por el conflicto ser hará de acuerdo a decisiones tomadas por evidencia científica arrojada por estos procesos informáticos. 5. Fortalecer técnica y presupuestalmente a los departamentos en la implementación de planes y

programas de protección a líderes sociales

Con apoyo técnico y presupuestal de los Ministerios de Defensa e Interior los departamentos podrán ejercer su papel articulador con mayor impacto en la identificación de alertas tempranas sobre amenazas a la vida de los líderes sociales. Sin embargo, el nivel central será el responsable directo de la protección de los defensores de derechos humanos y de realizar acciones pertinentes para garantizar la vida de los mismos desde una aproximación individual o colectiva. Esta propuesta da respuesta a la situación ocurrida en los últimos 6 meses, con la expedición de los decretos 2252 de 2017 y 660 de 2018 a través de los cuales se han transferido a las entidades territoriales competencias respecto a la garantías de seguridad de los líderes sociales sin que se asigne una fuente de recursos que permita el desarrollo de las actividades descritas en dichos decretos sin afectar las finanzas territoriales de los departamentos y municipios. G L O S A R I O ADR: Agencia de Desarrollo Rural. AUC: Autodefensas Unidas de Colombia. FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. ANT: Agencia Nacional de Tierras. ART: Agencia de Renovación del Territorio. ATP: Áreas de Transformación Productiva. PDET: Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial. POSPR: Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural. ZOMAC: Zonas más afectadas por el Conflicto Armado. SIIPO: Sistema Integral de Información para el Posconflicto. PATR: Plan de Acción de Transformación Regional. PMI: Plan Marco de Implementación.

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A N T E C E D E N T E S Con la expedición de la Ley 105 de 1993 se redistribuyeron las competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales y se reglamentó la planeación en el sector transporte, se estableció que la nación se haría responsable de la Red Vial Arterial (RVA), los departamentos de la Red Vial Departamental (RVD)37 y los municipios de la Red Vial Municipal (RVM). En su artículo 16, se identificó la infraestructura de transporte a cargo de los departamentos señalando que “hacen parte de la infraestructura Departamental de Transporte, las vías que hoy son de propiedad de los Departamentos; las que son hoy responsabilidad de la Nación - Fondo Vial Nacional o del Fondo Nacional de Caminos Vecinales - y que el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo ordenado en esta Ley, les traspase mediante convenio a los departamentos, al igual que aquellas que en el futuro sean departamentales, las que comunican entre sí dos cabeceras municipales, así como la porción territorial correspondiente de las vías interdepartamentales que no sean parte de la red Nacional; al igual que los puertos y muelles fluviales y los aeropuertos, en la medida que sean de su propiedad o que le sean transferidos”. A su vez, se definió que se elaboraría desde el ministerio un plan gradual de transferencia de vías, tecnología y de recursos económicos, reconociendo que la nación no podía entregar responsabilidades sin la “definición, apropiación o giro de los recursos necesarios. Más adelante, en el 2008, se planteó la estrategia más ambiciosa a la fecha para el mejoramiento de la red secundaria, con la expedición del documento CONPES 3480 de 2018, por medio del cual se creó el Plan Vial Regional que buscaba: i) contar con un correcto inventario y caracterización de la Red Vial Departamental (Red Secundaria) que sería actualizado constantemente; ii) facilitar la integración regional, social y productiva a través de las mejoras en accesibilidad; iii) fortalecer las capacidades de gestión vial de los gobiernos departamentales y, iv) promover la competitividad de las regiones y dinamizar sus economías. Para hacer posible esta estrategia, se aprobó un crédito por USD 10 millones para financiar una parte del plan, el cual fue ejecutado entre 2008 y 2014, con los recursos del crédito y aportes de la nación por un total de USD 12 millones invertidos. Con el Plan Vial Regional (PVR), se propuso fortalecer institucionalmente a los departamentos e implementar sistemas de gestión vial, a través de la capacitación y acompañamiento en el levantamiento de inventarios de vías, la elaboración de los planes viales departamentales, y la contratación de estudios de pre-inversión.

37 La red vial secundaria, por su función, es aquella que une cabeceras municipales entre sí o conecta a una de ellas con una vida primaria en el departamento; cumpliendo una función esencial para mejorar la competitividad y conectividad de las economías regionales. CONPES 3480, pág. 3.

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A través de la estrategia desarrollada con los PVR fue posible identificar que “de los 39.615 km de red vial departamental inventariados, el 18% están pavimentados, el 38% se encuentra construido en material de afirmado y el 25% en tierra; para el restante 19% no se ha identificado el tipo de superficie. Además, aunque solo se ha evaluado el estado del 60% de la red secundaria inventariada, se identificó que el 13% de esa red se encuentra en buen estado, el 65% en regular estado y el 22% en mal estado”38. Este diagnóstico preliminar, pone en evidencia la importancia de darle continuidad a una estrategia que fortalezca las acciones de construcción y mantenimiento de la red secundaria desde el Gobierno nacional. Actualmente, “el país cuenta con una red de carreteras de 204.855 km, de los cuales 17.434 km corresponden a la red primaria, 45.137 km a la red vial secundaria y 142.284 km a la red vial terciaria”39. De esta última, 27.577 km se encuentran a cargo del INVIAS, 13.959 km de los departamentos del país y 100.748 km de los municipios. A continuación se presenta la distribución de la red vial por tipo de vía:

Fuente: CONPES 3857 de 2016.

Teniendo en cuenta la importancia de la red terciaria, y considerando que para el 2016, no se contaba con una estrategia de elaboración sistemática de inventarios viales [por lo cual no se conocía su magnitud exacta ni su estado], se expidió el CONPES 3857 de 2016 “lineamientos de política para la gestión de la red terciaria”. En este se identificó la longitud estimada de la red terciaria por departamento destacando aquellos departamentos con mayor participación en la misma como se observa a continuación:

38 CONPES 3857 de 2010 39 Ibíd.

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Fuente: CONPES 3857 de 2016.

Esta política es fundamental para los departamentos y sus municipios, sin embargo tiene un énfasis puramente local, que no integra a la red secundaria y en este sentido no contribuye a superar el desconocimiento sobre la magnitud y estado de la misma, así como sus necesidades de inversión. Por último, es importante destacar que a pesar de los esfuerzos que ha hecho el gobierno en infraestructura vial, las inversiones se han concentrado en la construcción y conservación de los corredores viales principales. Esta priorización ha generado un rezago en el desarrollo relativo de la red secundaria para su construcción y mantenimiento, generado un deterioro continuo en las vías existentes, en los altos costos de operación vehicular, en el aumento en los tiempos de viaje, en la conexión y en la competitividad de las regiones. Lo ideal es lograr un desarrollo equilibrado de las redes principales y regionales [secundarias y terciarias] que tenga en cuenta las necesidades no sólo de inversión sino también de desarrollo.

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Inversión en infraestructura de transporte 2010 – 2018

PROBLEMÁTICA 1. Del total la red vial nacional (204.855 km), Los departamentos tienen a su cargo el 29% (59.096

km). A la fecha solo se conoce el estado del 60% de la red secundaria inventariada, de la cual se identificó que el 13% se encuentra en buen estado, el 65% en regular estado y el 22% en mal estado.

2. Entre 2010 y 2018, la infraestructura vial regional fue la que menor inversión percibió (0,6%) con

$185.000 millones, frente a los $6,7 billones invertidos en obras públicas y red terciaria, y $19 billones en las vías 4G.

3. Existe un fuerte rezago en la actualización de Planes Viales Regionales. De acuerdo a las Cifras del

Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras (SINC) solo 10 planes viales se encuentran actualizados y 1 está en proceso de actualización.

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4. Persiste poco conocimiento sobre las vías y su estado, y en este sentido, se requiere actualizar los

inventarios viales. El no contar con inventarios completos, actualizados y sistematizados no permite establecer el estado y necesidades específicas de la red regional. Adicionalmente, esto limita el proceso de priorización de las intervenciones. De acuerdo a cifras del SINC, a la fecha 11 departamentos y 52 municipios cuentan con inventario vial.

5. Falta de conectividad entre los corredores viales que unen las vías regionales [secundarias y

terciarias] con las nacionales. No se cuenta con una estrategia nacional que integre las visiones municipales e incluso departamentales, desde una lectura del desarrollo regional, que permita hacer intervenciones de mayor impacto para el país.

6. Los Departamentos no cuentan con las fuentes de financiación suficientes para el mantenimiento y construcción de la red secundaria. En los últimos 6 años, la principal fuente de recursos ha sido el SGR como se observa a continuación:

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P R O P U E S T A 1. Adelantar una política de estado para la actualización de los Planes Viales y la realización de

inventarios, como guía para la priorización de la inversión. 2. Estructurar un programa nacional de construcción, mejoramiento y mantenimiento de vías

secundarias, asignando recursos del Presupuesto General de la Nación para su implementación. Este programa deberá tener un enfoque regional que trascienda las fronteras departamentales y articule las zonas rurales con las vías nacionales.

3. Definir una política nacional para la validación, promoción y aplicación de nuevas tecnologías para

el mejoramiento y mantenimiento de vías terciarias. Más vías con la misma inversión. 4. Inclusión dentro del Plan Nacional de inversiones viales, el mejoramiento y mantenimiento de

infraestructura fluvial, férrea, aérea y portuaria. 5. Modificar la Ley de Infraestructura, con el fin de facilitar el acceso de las entidades territoriales a las

canteras ubicadas en su territorio, para la utilización de materiales de construcción, mediante autorizaciones temporales que permitan la disminución de costos de los proyectos viales.

6. Estrategia nacional para el mejoramiento de la infraestructura social: Escenarios deportivos,

culturales, educativos, entre otros.

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GLOSARIO SINC: Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras. PVR: Plan Vial Regional. RVA: Red Vial Arterial. RVD: Red Vial Departamental. RVM: Red Vial Municipal.

A N T E C E D E N T E S Gestión del riesgo Desde 1988 [con la creación del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD)] Colombia ha diseñado distintos instrumentos normativos para la prevención y atención de desastres. En 1989, a través del Decreto Ley 919, se crearon los Comités Regionales para la Prevención y Atención de Desastres (CREPAD) y los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres (CLOPAD). Durante 1993 a 2001, se buscó promover buenas prácticas en esta materia, expidiéndose entre otros el CONPES 3146 de 2001 “Estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (PNPAD) en el corto y mediano plazo”. Con el fenómeno de la Niña, el Gobierno Nacional expide en 2010 distintos decretos para enfrentar el estado de emergencia y se orientó hacia la gestión del riesgo como herramienta ante los efectos del cambio climático. Con la Ley 1523 de 2012, se adopta por primera vez una Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, constituyéndose en un importante avance “para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo”. Su artículo 2º establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. Se crea también la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), cuyas funciones son: i) Dirigir el Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo (SNGR), ii) Convocar actores del nivel nacional, territorial y sectorial y, iii) Promover un enfoque basado en procesos [conocimiento, reducción del riesgo y manejo de desastres]. En su marco, se crearon instrumentos nacionales y territoriales: - Nacionales: Plan Nacional de Gestión del Riesgo, ii) Fondo Nacional de Gestión del Riesgo, iii)

Estrategia de Protección Financiera, iv) Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias. - Territoriales: i) Planes Territoriales de Gestión del Riesgo de Desastres, ii) Planes Territoriales de

Gestión del Riesgo de Desastres, ii) Estrategias Territoriales de Respuesta a Emergencias.

Se entiende como gestión de riesgo “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible” (Ley 1523 de 2012, artículo 1).

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La gestión del riesgo a nivel departamental supone un proceso participativo que involucra a todos los actores del territorio, quienes se coordinan a su vez con actores del orden nacional e incluso internacional. El Plan Departamental de Gestión del Riesgo es en este sentido el “conjunto coherente y ordenado de estrategias, programas y proyectos, que se formulan para orientar las actividades de conocimiento, reducción y manejo de desastres. Al garantizar las condiciones apropiadas de seguridad frente a los riesgos existentes y disminuir la pérdida de vidas, las afectaciones en viviendas e infraestructura vital y las consecuencias sociales que se derivan de los desastres, se mantiene la calidad de vida de la población y se aumenta la sostenibilidad”. El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: “Prosperidad para todos” incluyó en el Capítulo VI “Sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo”, el componente “Gestión del riesgo de desastres: buen gobierno para comunidades seguras”, reconociendo que: i) la gestión del riesgo contribuye, entre otros aspectos, a reducir las condiciones de pobreza y mejorar la gobernabilidad y, ii) para garantizar la sostenibilidad socioeconómica es necesaria una integración más efectiva del riesgo en las políticas, planes y proyectos. Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País” estableció [dentro de su línea de crecimiento verde] el objetivo: “Lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y al cambio climático”, dirigido a alcanzar un modelo de desarrollo que contribuya a: i) reducir las pérdidas económicas, ii) superar la condición de pobreza, iii= mejorar las condiciones de vida de la población, iv) aumentar la competitividad del país y, v) reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a los desastres. Deforestación Cerca de 59 millones de hectáreas [la mitad del territorio colombiano] está cubierto por bosques. Colombia es el tercer país en Latinoamérica en superficie de bosque [después de Brasil y Perú] y es el quinto en la región en cobertura de bosque primario con 8,5 millones de hectáreas (FAO, 2010). Debido a la diversidad de climas y relieves, Colombia se divide en cinco (5) regiones naturales: i) Amazonía [39,7 millones de hectáreas de bosque, principalmente de tipo selvático], ii) Andina [18% de los bosques naturales del país], iii) Pacífico [ 8% de los bosques naturales del país], iv) Orinoquía [bosques bajos y mixtos, vegetación de sabana] y, v) Caribe [bosques mixtos que corresponden 2,7% del total nacional] (IGAC et al., 2002). De acuerdo con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), “Colombia es uno de los países con mayores desafíos en materia de control de la deforestación; por lo tanto, la implementación de acciones que eviten y reduzcan las emisiones por deforestación, debe ser una de las principales prioridades para el país” La pérdida de bosques afecta el suministro y disponibilidad de agua y, de igual manera, retunda en la pérdida en biodiversidad. Se han identificado 2500 especies que están bajo amenaza de extinción por

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deforestación, 500 de ellas especies nativas al país. Lo anterior es especialmente grave si se tiene en cuenta que Colombia es uno de los 17 países megadiversos en el mundo (FEDESARROLLO, 2015). La deforestación implica cambiar la cobertura del suelo y se entiende es consecuencia de: i) la expansión de la frontera agrícola, ii) la conversión de bosques a pasturas, iii) la tala ilegal, iv) incendios forestales, v) minería de socavón, vi) cultivos ilícitos, vii) construcción de carreteras, viii) asentamientos humanos, ix) obtención de leña o carbón. En Colombia, existe un marco amplio de políticas relacionado con la gestión ambiental [que inicia en con la expedición de la Ley 99 de 1993] pero son pocas las políticas que específicamente promuevan la reducción de la deforestación. El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País” contempla una meta de reducción de deforestación de 120,000 has en 2013 a 90,000 en 2018, así como la formulación de una Política Nacional de Lucha contra la Deforestación liderada por el MADS, que vincule a los sectores que actúan como motores de deforestación, incluyendo las cadenas productivas que aprovechan el bosque y sus derivados. Durante la Cumbre de Cambio Climático de París – 2015 (COP 21), el Gobierno colombiano se comprometió a reducir a cero la tasa neta de deforestación en el Amazonas para el 2020, frente a lo cual Alemania, Reino Unido y Noruega prometieron girar gradualmente US$100 millones, siempre y cuando hubiese resultados. Si además se reducían en el resto del país estarían dispuestos a destinar el doble de esa bolsa inicial. Año a año diversos informes dan cuenta del aumento de la deforestación en el país. Tres (3) años después de suscrito el acuerdo, el panorama no es prometedor en el Amazonas y la meta parece inalcanzable. Según las cifras del IDEAM (2017). En la región amazónica se duplicó la superficie deforestada con respecto a 2016, aumentando en 74.073 ha., en donde ocurrió el 65,5% de la deforestación nacional. El humo y las partículas incandescentes producto de los incendios forestales generan sobrecalentamiento del aire, contribuyen a la contaminación por dióxido de carbono (CO2) y al aumento de temperatura en la atmósfera con la consecuente disminución de la capa de ozono. Colombia ocupa el tercer lugar en el mundo en contaminación del aire por quemas e incendios forestales, pues durante el conflicto se emitieron 1.300 millones de toneladas de CO2 aproximadamente el 13% de las emisiones de China en el 2012 y que tomarán al menos 20 años en recuperarse. Se estima que en el periodo 1998 a 2012, fueron deforestadas aproximadamente 607.971 hectáreas de bosque [es decir 40.531 hectáreas por año] de las cuales una gran cantidad fue realizada para la siembra de coca. Según cifras de la ONU, la deforestación asociada a la siembra directa de coca para el año 2014 fue de 15.405 hectáreas, de las cuales el 54% corresponde a bosques primarios y el 46% a coberturas de bosque secundario y rastrojos altos, dejándose de capturar 6 millones de toneladas de CO2 y de producir 5.5 millones de toneladas de oxígeno en este período.

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En tan solo dos (2) décadas el país perdió el 5% de sus bosques. Para el año de 1990 el bosque en Colombia cubría el 56,5% del territorio nacional continental y para el año 2010 su extensión se había reducido al 51,4%. Minería ilegal Mediante la Ley 685 de 2001 se expide el Código de Minas, con el propósito de: i) fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad estatal y privada y, ii) estimular que el aprovechamiento se realice de forma armónica con los principios y normas de explotación de los RNNR y del ambiente, dentro del concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico y social del país. A partir de su entrada en vigencia, únicamente se constituye, declara y prueba el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado por la autoridad minera e Inscrito en el Registro Minero Nacional. El Decreto 4134 de 2011 creó la Agencia Nacional de Minería (ANM), otorgándole el título de Autoridad Minera Nacional, con la función administrar integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado, promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de dichos recursos de conformidad con las normas pertinentes en coordinación con las autoridades ambientales. El fenómeno de la explotación ilícita de minerales en Colombia muestra un aumento significativo en los últimos años, generando impactos ambientales, sociales, económicos y de salubridad pública. P R O B L E M Á T I C A Gestión del riesgo

En el 75% de los departamentos confluyen los tres tipos de amenaza [inundaciones lentas, movimientos en masa y flujos torrenciales].

Fuente: Índice Municipal de Riesgo de Desastres (DNP, 2018)

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88% de los desastres que ocurren en Colombia son de origen hidrometeorológico, en su mayoría, inundaciones (UNGRD, 2017). Las pérdidas se incrementan con los fenómenos de La Niña y El Niño.

Fuente: Índice Municipal de Riesgo de Desastres (DNP, 2018)

Los departamentos con menores ingresos per cápita tienen la mayor tasa de población afectada por eventos hidrometeorológicos [alta incidencia en Chocó, Guainía y Amazonas].

Fuente: Índice Municipal de Riesgo de Desastres (DNP, 2018)

7 departamentos [Cundinamarca, Arauca, Cauca, Boyacá, Caldas, Casanare y Tolima] tienen más del 50% de su población expuesta a amenazas hidrometereológicas.

15 departamentos tienen más del 50% de su población en condiciones de vulnerabilidad social que limitan las oportunidades para acceder y movilizar activos para gestionar el riesgo.

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Deforestación

La mayoría de los departamentos no cuentan con suficientes capacidades financieras y técnicas para desarrollar procesos de gestión territorial sostenible.

Entre las principales causas de la deforestación se encuentran: i) cultivos de uso ilícito, ii) extracción ilícita de minerales, iii) ganadería extensiva, iv) incendios forestales, v) praderización y, vi) infraestructura de transporte. En el 2017, el 65,5% de la deforestación ocurrió en la región amazónica [39% en 2016].

En seis (6) departamentos [Caquetá, Guaviare, Meta, Antioquia, Putumayo, Chocó] se concentra el 81% de la deforestación nacional.

Fuente: Resultados del Monitoreo de la Deforestación 2017 (MADS, IDEAM, Visión Amazonía, Forests, ONU-REDD, 2018)

En el primer trimestre de 2018, en Caquetá, Guaviare, sur del Meta y Guaviare han sido deforestadas 57 hectáreas.

Minería ilegal

De acuerdo con la Asociación Colombiana de Minería (ACM), el 80% de la producción de oro es ilegal. La minería ilegal mueve alrededor de $1200 millones al año y es una de las principales causas de la deforestación.

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El mercurio constituye uno de los elementos contaminantes más peligrosos para el medio ambiente; y Colombia es el segundo país que más mercurio libera después de China, con 75 toneladas anuales a causa de la explotación de oro.

La explotación de oro produjo una pérdida de bosque natural, vegetación secundaria y otros tipos de coberturas leñosas de 24.450 hectáreas (2014). El 51% del área nacional de explotación de oro de aluvión (EVOA) se concentra en las subcuentas de los ríos Quito, Bajo Nechí, Directos Bajo Nechí y Tamaná - Directos San Juan y en el departamento de Chocó (77%), uno de los territorios con mayor biodiversidad del mundo (UNODC, 2016).

45.157 hectáreas protegidas bajo la figura de Parques Nacionales Naturales fueron concedidas a empresas mineras, títulos que no pueden ser revocados porque fueron concedidos antes de su declaración como sistemas protegidos (Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales de Colombia y Catastro Minero, 2017)

Además de los impactos ambientales, la minería ilegal se relaciona y redunda en problemáticas de tipo social, que deben tenerse en consideración. De acuerdo con el documento Grupos Armados Ilegales y nuevos escenarios de riesgo en el posacuerdo de la Defensoría del Pueblo (2017), a comienzos de 2000 se incrementó de los precios del oro en el mercado internacional que propició:

i) el incremento sustancial de actividades de exploración y explotación minera por parte de

grandes empresas [con auspicio del Estado], lo que hizo que los actores armados ilegales se interesaran por esta actividad,

ii) el aumento de las explotaciones informales e ilegales en las zonas donde históricamente se había presentado el fenómeno fue aprovechado por los actores armados ilegales.

iii) la disminución del interés de actores armados ilegales en el narcotráfico debido a la persecución por parte del Estado; la minería aurífera convivió, complementó e incluso desplazó al narcotráfico como su principal soporte financiero.

La “inaccesibilidad geográfica, la vulnerabilidad, desprotección social y especialmente la debilidad institucional de los territorios a donde se extrae el mineral” ha permitido que la minería aurífera sea utilizada por actores armados ilegales (Defensoría del Pueblo, 2017)

La explotación ilícita conduce al no reporte al Estado y, en esta medida, no se cumple con el pago de las regalías y de los impuestos legalmente previstos, dejándose de percibir los recursos derivados en la economía nacional.

P R O P U E S T A S 1. Promover la articulación entre los distintos niveles de gobierno, las instituciones del orden

nacional, regional y local, los sistemas existentes [vg. SINA] y el SNGRD que permita, entre otras, implementar una estrategia nacional de fortalecimiento local en gestión del riesgo, a través de la cual se provea asistencia técnica que responda a las diferencias en las capacidades.

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2. Fortalecer los sistemas de información sobre el riesgo de desastres, con el apoyo de los sistemas nacionales relacionados con cambio climático, mapeo de amenazas y riesgo de desastres, metodologías para calcular pérdidas socioeconómicas [big data].

3. Asegurar los sistemas de financiamiento para el diseño e implementación de estrategias de

prevención y mitigación de riesgos, el manejo de desastres, así como la incorporación en instrumentos de planificación, desarrollando y fortaleciendo los instrumentos contemplados en la Ley 1523 de 2013.

4. Garantizar la asignación de recursos a los Fondos Departamentales del Riesgo de Desastres. 5. En cuanto a deforestación, propiciar alternativas productivas para las comunidades campesinas de

zonas de alto riesgo y/o afectadas [crecimiento de la economía rural, sin destrucción de la superficie forestal].

6. Continuar impulsando iniciativas de monitoreo, prevención, control y vigilancia de tipo

interinstitucional como la “Burbuja Ambiental de Control a la Deforestación”, orientadas a optimizar las capacidades ambientales para preservar los recursos naturales renovables y los activos estratégicos de la Nación, especialmente en la región amazónica.

7. Fortalecer la estrategia coordinada con el Gobierno Nacional, las autoridades ambientales, la Policía

Nacional y las Fuerzas Militares orientada a enfrentar la minería ilegal de manera decidida para superar las problemáticas de tipo ambiental, social y económico.

G L O S A R I O CLOPAD: Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres CREPAD: Comités Regionales para la Prevención y Atención de Desastres PNPAD: Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres SINA: Sistema Nacional Ambiental SNGRD: Sistema Nacional de Gestión del Riesgo SNPAD: Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres UNGRD: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres

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ANTECEDENTES

Colombia tiene un perímetro fronterizo de aproximadamente 9.242Km. Cuenta con fronteras terrestres con Venezuela (2.219km), Brasil (1.645km), Perú (1.626km), Ecuador (586km) y Panamá (266km). Igualmente, Colombia tiene fronteras marítimas con Panamá, Costa Rica, Nicaragua, Honduras, Jamaica, Haití, República Dominicana, Ecuador, y Venezuela, país con quien el límite marítimo se encuentra sin definir. Los Departamentos que se encuentran dentro de dicho perímetro son 13: Amazonas, Arauca, Boyacá, Cesar, Chocó, Guainía, La Guajira, Norte de Santander, Nariño, Putumayo, San Andrés y Providencia, Vaupés y Vichada. La Constitución de 1991, mediante los artículos 289 y 337, reconoció el carácter especial de los territorios de frontera y en ese sentido estableció una serie de lineamientos tendientes a fortalecer la integración y cooperación con las naciones y entidades territoriales limítrofes y a promover el desarrollo económico y social de estas regiones colombianas.

Posteriormente, en aplicación de los mandatos constitucionales, el Congreso de Colombia aprobó la Ley 191 de 1995 o Ley de Fronteras, con el objetivo de “establecer un régimen especial para las Zonas de Frontera, con el fin de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural”. El ámbito de aplicación de esta norma se desarrolla en: i) las Zonas de Frontera, es decir los municipios y departamentos colindantes con los límites de Colombia; ii) las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo [municipios, corregimientos especiales y áreas metropolitanas pertenecientes a las Zonas de Frontera, en los que se hace indispensable crear condiciones especiales para el desarrollo económico y social] y, iii) en la Zonas de Integración Fronteriza, conformadas por áreas delimitadas binacionalmente con el fin de potenciar procesos de integración.

Esta Ley contempla una serie de competencias para que los Gobernadores de los Departamentos Fronterizos puedan celebrar con las autoridades correspondientes de las entidades territoriales limítrofes del país vecino, de igual nivel, convenios de cooperación e integración. Regula la emisión de Bonos de Desarrollo Fronterizo y de bonos en moneda extranjera en los departamentos donde se encuentren las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo. Contempla que “de acuerdo con las conveniencias para las finanzas de los Departamentos Fronterizos donde se encuentren las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo y a la solicitud del correspondiente Gobernador, previa autorización de la Asamblea Departamental, el Gobierno Nacional reducirá hasta en un 50% el porcentaje con base en el cual se cobra el impuesto al consumo de licores, cervezas, y demás bebidas de producción nacional que estén sujetas al pago de dicho gravamen.” Define que el Estado promoverá procesos asociativos entre entidades territoriales nacionales y las de países vecinos y fronterizos tendientes a la conformación de alianzas estratégicas que promuevan el desarrollo social, económico y cultural.

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Arquitectura Institucional actual

La arquitectura institucional está regulado por el Decreto 1030 de 2014, que establece la creación de la Comisión Intersectorial para el Desarrollo y la Integración de las Fronteras, el Comité Técnico para el Desarrollo y la Integración de las Fronteras y las Comisiones Regionales para el Desarrollo e Integración de las Fronteras. Estas últimas se desagregan de la siguiente manera: - La Guajira, Cesar y Norte de Santander (Frontera con Venezuela) - Arauca, Guainía, Vichada y Municipio de Cubará, Departamento de Boyacá (Frontera con

Venezuela). - Guainía, Amazonas y Vaupés (Frontera con Brasil). - Amazonas y Putumayo (Frontera con Perú). - Putumayo y Nariño (Frontera con Ecuador). - Chocó (Frontera con Panamá). - San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

Iniciativas de Política Pública entre 2010-2018 para el Desarrollo Fronterizo

Los PND 2010-2014 y 2014-2018 establecieron lineamientos para reducir las brechas entre el centro y la periferia del país y para promover la integración y el desarrollo de las fronteras. En razón de dichos lineamientos en el 2010 nace y se consolida el Plan Fronteras Para la Prosperidad (PFP), como iniciativa para construir una política integral que, con un enfoque diferencial y territorial, logre incentivar el desarrollo fronterizo. Este programa es liderado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia por medio de la Dirección para el Desarrollo y la Integración Fronteriza, que actúa como coordinadora entre distintas agencias y entidades del Estado para así buscar una intervención interinstitucional eficiente. De igual forma, en mayo de 2014 el gobierno nacional, bajo el liderazgo del DNP, diseña el CONPES 3805 “Prosperidad Para Las Fronteras de Colombia”, donde se define los lineamientos de política pública para el desarrollo de las regiones fronterizas del país a través del aprovechamiento de sus potenciales endógenos.

Según datos del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), a la fecha, el PFP ha ejecutado 812 proyectos en los 13 departamentos fronterizos del país, con una inversión total de $168 mil millones de pesos, de los cuales el MRE ha aportado $76 mil millones de pesos. Estos proyectos han sido implementados en los sectores de educación, cultura, deporte, ambiente, energía, gobernabilidad, agua y saneamiento básico, desarrollo económico y salud. El CONPES 3805 cuenta con la participación de diversas entidades del gobierno nacional y contempla una asignación de recursos de $3,5 billones aproximadamente, entre los años de 2014 al 2021. Asimismo, este documento también tuvo en cuenta la realización de diversas acciones que estaban en curso al momento de la elaboración del CONPES y que sumaban una inversión de aproximadamente 1,2 billones de pesos. En la última reunión de la Comisión Intersectorial para el Desarrollo y la Integración de las Fronteras, se expuso que el CONPES 3805 tenía un nivel de ejecución del 84,8% con corte a 30 de junio de 2017. De igual manera, se ha ejecutado un 49,6% de los recursos programados.

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PROBLEMÁTICA

1. Brechas en el desarrollo socioeconómico entre los territorios fronterizos y el resto del país

Cifras del DANE para 2017 muestran que los departamentos limítrofes tienen un promedio de pobreza monetaria de 44,2% y de pobreza monetaria extrema de 12% cuando el total nacional es de 26,9% y 7,4% respectivamente. De igual forma el promedio de la población en pobreza multidimensional de los departamentos de fronteras es de 35,4% mientras el total nacional es de 17,0.

La Propuesta Metodológica para el Cierre de Brechas del DNP evidencia que los municipios de departamentos fronterizos tienen que hacer un grado de esfuerzo alto sustancialmente mayor que los municipios de departamentos no fronterizos, para cerrar brechas en materia de mortalidad infantil, cobertura en educación, acueducto, déficit de vivienda cualitativo, ingreso tributario como porcentaje del ingreso total e ingreso tributario per cápita.

De igual forma existen brechas en materia de infraestructura eléctrica, vial y de conectividad que limitan la competitividad de los Departamentos de Frontera.

2. Debilidad institucional

El Índice de Desempeño Integral Municipal (IDIM) de 2016 muestra que el 42,92% de los municipios de departamentos fronterizos tienen un desempeño integral bajo y el 46,95% de los mismos un desempeño integral medio. De acuerdo con el Índice de Desempeño Fiscal, el 53,84% de los departamentos de fronteras se encuentra en la categoría de vulnerable y el 7,69% en la categoría de riesgo.

Aunque el Decreto 1030 de 2014 definió una arquitectura institucional para la gestión de los asuntos fronterizos, desde la academia se han realizado múltiples críticas esta institucionalidad por su “falta de dientes” y por considerar a los Gobernadores como “invitados” y no como miembros permanentes de la Comisión Intersectorial para el Desarrollo y la Integración de las Fronteras. También existen críticas por: i) darles voz pero no voto a los mandatarios departamentales en la toma de decisiones en dicha comisión y, ii) la actual arquitectura institucional para la gestión de los asuntos fronterizos no tiene en cuenta la diversidad de actores con capacidad de incidencia en las fronteras y los distintos niveles de gobierno. Dicha arquitectura tampoco integra de forma correcta la participación de diferentes sectores que permitiría conformar una visión propia estratégica de las fronteras y una perspectiva global de las mismas.

3. Deficiencias para garantizar la soberanía social y la seguridad

El Ministerio de Defensa manifiesta que los territorios de fronteras sufren constantes amenazas de delitos asociados al terrorismo, narcotráfico, migración irregular y tráfico de migrantes, trata de personas, tráfico de armas, explotación Ilegal de recursos naturales, extorsión, lavado de activos, tráfico ilegal de especies protegidas. Según un informe de 2017 de la Oficina de las Naciones Unidas

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contra la Droga y el Delito (UNODC) los departamentos de Nariño, Putumayo y Norte de Santander son los más afectados por cultivos de coca. De igual forma, los departamentos de Chocó, Norte de Santander y Arauca se encuentran entre los territorios con más altas tasas de homicidios del país.

4. Atención a la población migrante

Cifras de Migración Colombia (2018) establecen que en el país hay 870.093 venezolanos, de los cuales 381.735 se encuentran regularizados, 442.462 están en proceso de regularización y 45.896 presentan una permanencia irregular. La entrada de ciudadanos provenientes de Venezuela ha venido incrementándose en los últimos años. Por ejemplo, para 2012 se contabilizaron 251.475 registros de ingresos de ciudadanos venezolanos al país con 238.084 registros de salidas. En el 2017 la cifra de registros de entrada ascendió a 796.234 y 652.586 registros de salidas. En lo que va del año 2018 se han presentado 611.191 registros de ingreso con 494.013 registros de salidas. La crisis política y económica en Venezuela ha disparado la migración de refugiados que ha desbordado la capacidad de algunos territorios de fronteras para garantizar la atención en salud, educación y demás servicios sociales. Por ejemplo, mientras que en el 2015 1.475 venezolanos fueron atendidos por urgencias médicas, para 2018 esta cifra ha llegado a 47.892. PROPUESTAS Desde la FND se ha venido trabajando para promover un Código de Régimen Departamental que integre normas especiales para los Departamentos de Frontera. La Ley 191 tiene más de 23 años de aprobada y requiere modificaciones y la actualización de varias de sus disposiciones para que tenga en cuenta las problemáticas estructurales y coyunturas actuales de las regiones fronterizas.

En ese sentido los departamentos han propuesto una serie de medidas que están en consonancia con documentos de política del Gobierno Nacional. Estas propuestas tienen los siguientes objetivos:

1. Cumplimiento de las estrategias definidas en el CONPES 3805 de 2014

El fortalecimiento de las finanzas departamentales. La recomendación número 6 del CONPES 3805 de 2014 solicita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Relaciones Exteriores, Departamento Administrativo de la Función Pública y el Departamento Nacional de Planeación la realización de un estudio de viabilidad técnica y financiera de la creación de un Fondo de Compensación y desarrollo fronterizo u otros mecanismos alternos de financiación. En ese sentido los departamentos han propuesto la creación del Fondo de Compensación y Desarrollo Fronterizo que operaría, entre otros, con recursos cedidos por la Nación de impuestos y aranceles a las importaciones, el impuesto al consumo del ACPM, e ingresos por venta de bienes con extinción de dominio.

Incentivos tributarios para promover el desarrollo económico y empresarial. El objetivo 3 del CONPES 3805 se propone “promover condiciones que permitan el crecimiento sostenible de las regiones de frontera”, y a su vez se determina que “los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, conjuntamente con

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los gobernadores de frontera, realizarán el análisis de pertinencia y viabilidad de propuestas específicas para lograr la disminución de costos de producción e incentivar la inversión en los territorios fronterizos a través de instrumentos como exenciones impositivas, incentivos tributarios para la creación de nuevas empresas, capital semilla, establecimiento de zonas francas, producción regional de insumos y energía, entre otras”.

Fortalecimiento institucional. Conforme a lo planteado por el CONPES 3805, el Gobierno Nacional aprobó el decreto 1030 de 2014 para establecer una nueva institucionalidad en los territorios limítrofes. Sin embargo, desde la academia se han realizado múltiples críticas esta institucionalidad por su “falta de dientes”, por considerar a los Gobernadores como “invitados” a dichas comisiones y por darles voz pero no voto en la toma de decisiones. Por esa razón, en materia de fortalecimiento institucional se ha propuesto la creación de una instancia del orden Nacional [como una Agencia Presidencial para el Desarrollo Fronterizo], adscrita a la Presidencia de la República, que permita articular los esfuerzos de todos los niveles de gobierno y direccionar la inversión pública sectorial de la Nación en los Departamentos de Frontera. De igual forma se requieren reformas a la actual arquitectura institucional para dotar a los departamentos limítrofes de mayor autonomía para gestionar los asuntos fronterizos.

Implementar el Plan de Convergencia Regional y Cierre de Brechas Socioeconómicas en las Fronteras. Uno de los objetivos estratégicos de la política pública fronteriza [objetivo 2 del CONPES 3805] busca “reducir las brechas socioeconómicas de los territorios fronterizos con relación al resto del país”. Dentro de las acciones que el CONPES 3805 contempla para lograr dicho cierre de brechas, este documento se propone estructurar e implementar un Plan de Convergencia Regional y Cierre de Brechas Socioeconómicas en las Fronteras, formulado desde un enfoque diferencial territorial, étnico y cultural. En este sentido, los departamentos recomiendan al Gobierno Nacional tomar todas las medidas necesarias para ejecutar este Plan de Convergencia en coordinación con los Departamentos y Municipios de frontera.

2. Propuesta coyuntural: diseñar un plan de choque para coordinar las acciones del Gobierno Nacional

con las entidades territoriales para atender la población migrante. En ocasiones anteriores, cuando los territorios limítrofes se enfrentaron a crisis por el cierre de la frontera o por otras causas exógenas, el Gobierno Nacional dispuso medidas de choque para contrarrestar las repercusiones negativas de dichas crisis. Ejemplo de ello es la expedición de los Decretos Ley 2693, 2694 y 2695 de 2010 a partir de la Declaratoria del Estado de Emergencia Económica por la ruptura de relaciones con la República Bolivariana de Venezuela. De igual forma, el Gobierno Nacional, en el 2010, estableció un Plan Fronteras para la Prosperidad para realizar proyectos que permitieran promover el desarrollo económico y social de dichos territorios. La situación que están viviendo los Departamentos de Frontera con relación a la crisis de los migrantes desde Venezuela, requiere de un plan de choque coordinado con el Gobierno para atender a esta población y garantizar que las entidades territoriales departamentales cuenten con los recursos necesarios para fortalecer los sistemas de protección y promoción social, de salud y de educación.

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GLOSARIO CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social. IDF: Índice de Desempeño Fiscal. IDIM: Índice de Desempeño Integral Municipal. PFP: Plan Fronteras para la Prosperidad. UEDF: Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo. ZF: Zonas de Frontera. ZIF: Zona de Integración Fronteriza.

ANTECEDENTES La norma que regula el cumplimiento de las medidas de aseguramiento, la ejecución de las penas privativas de la libertad personal y de las medidas de seguridad, es la Ley 65 de 1993 o Código Penitenciario y Carcelario. Según su artículo 17, las entidades territoriales tienen a su cargo los detenidos preventivos que la justicia ha decidido mantener recluidos mientras avanza su proceso penal. Que estén a su cargo implica que tales entidades deben garantizar su sostenimiento: i) bien construyendo sus propias cárceles para recluir y sostener a estas personas o, ii) delegando la custodia y vigilancia de esta población al INPEC para que el Instituto se haga cargo de los sindicados en las cárceles del orden nacional. De acuerdo con el Código Penitenciario y Carcelario (CPC), las entidades territoriales, en sus niveles municipal y departamental, pueden construir cárceles para recluir allí a las personas sindicadas cuyo arraigo procesal esté en su jurisdicción. Existe la posibilidad de solicitar al INPEC que se haga cargo de la custodia y vigilancia de los sindicados en sus cárceles del orden nacional. Pero para que esta figura funcione, la entidad territorial debe pagarle al Instituto el costo del sostenimiento de los sindicados a su cargo. De igual manera, el Código Penitenciario y Carcelario manifiesta que “en los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles”. Asimismo, que “los gobernadores y alcaldes, respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso, los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos señalados en este artículo”. A su vez, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre esta problemática en las siguientes sentencias: - Sentencia T-153 de 1998: Determina la existencia del estado de cosas inconstitucional en las

prisiones del país. Ordena a diferentes instancias del orden nacional el desarrollo de acciones para poner fin al hacinamiento carcelario.

- Sentencia T-388 de 2013: Resuelve declarar “que el Sistema penitenciario y carcelario nuevamente está en un estado de cosas contrario a la Constitución Política de 1991”. Lo que la Corte denomina también Estado de Cosas Inconstitucional (ECI). Se expide teniendo en cuenta la grave situación de hacinamiento, violación a numerosos derechos humanos y falta de atención para sujetos de especial protección constitucional.

- Sentencia T-762 de 2015: Dicha sentencia resuelve “reiterar la existencia de un estado de cosas contrario a la Constitución Política de 1991, en el Sistema Penitenciario y Carcelario del país, declarado mediante la sentencia T-388 de 2013”. Resuelve “declarar que la Política Criminal colombiana ha sido reactiva, populista, poco reflexiva, volátil, incoherente y subordinada a la

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política de seguridad. Así mismo, que el manejo histórico de la Política Criminal en el país ha contribuido a perpetuar la violación masiva de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad e impide, en la actualidad, lograr el fin resocializador de la pena.” Ordena al Gobierno Nacional tomar medidas pertinentes para dar solución a los problemas del sistema carcelario.

Adicionalmente, el 20 de octubre de 2016, el Consejo Superior de Política Fiscal emitió concepto favorable para la declaratoria de importancia estratégica del proyecto “Construcción y ampliación de infraestructura para generación de cupos en los establecimientos de reclusión del orden nacional”, la cual fue otorgada mediante documento CONPES 3871 del 3 de noviembre de 2016, y cuyo valor asciende a $735.461 millones, como se detalla a continuación:

PROBLEMÁTICA

Situación de los Departamentos En Colombia existen 135 centros carcelarios, con una capacidad para alojar a 79.236 personas. Sin embargo, la población en prisión intramural asciende a 118.660 personas. Esto quiere decir que existe una sobrepoblación de 39.424 personas, lo que representa un hacinamiento de 49,76%. De toda la población en detención intramural, 36.834 personas se encuentran sindicadas. De acuerdo con la Ley 65 de 1993, esta población es competencia de las entidades territoriales.

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Fuente: estadísticas del INPEC para julio de 2018. En los departamentos del país residen 93.409 personas privadas de la libertad, de las cuales 30.050 se encuentran sindicadas. El hacinamiento promedio es de 87,2%. La situación más dramática la tienen los departamentos de La Guajira y Magdalena, con un porcentaje de hacinamiento del 373% y 337,3% respectivamente.

Fuentes de Financiación y realidad Fiscal de los Departamentos De acuerdo con cifras oficiales, reducir este hacinamiento a un límite razonable del 10% demandaría inversiones cercanas a los $8 billones de pesos. Sin embargo, las fuentes de financiación con las que cuentan los departamentos son escazas y atienden múltiples problemáticas a nivel territorial. Son 4 fuentes las que se pueden utilizar para hacer frente al problema del hacinamiento carcelario: - PGN: Depende de la potestad del Gobierno Nacional. - SGR: Dependen de la volatilidad de los precios de los recursos mineros y de hidrocarburos, y no

pueden destinarse a los gastos de funcionamiento o manutención de las cárceles y la población en retención intramural sindicada. Cabe advertir que, teniendo en cuenta la magnitud del problema, y la destinación de estos recursos a la financiación de competencias departamentales en otros sectores de inversión los hace insuficientes.

- SGP: Condicionado para Salud, educación, APSB, y los departamentos no cuentan con un rubro de propósito general de libre inversión.

- Recursos propios de los Departamentos: los recursos propios de los departamentos son limitados, poco dinámicos, en este sentido se consideran insuficientes para el cumplimiento de esta competencia.

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PROPUESTAS

1. Definición de una fuente cierta y suficiente de recursos para dar cumplimiento a esta competencia territorial. Hoy en día no existe claridad sobre las fuentes de financiación para crear más cupos carcelarios. Tanto el Gobierno Nacional como los Gobiernos Departamentales tienen diversas necesidades y problemáticas que atender en materia social y económica, es por ello que no existe un incentivo para la inversión en la construcción de cárceles. En ese sentido, el Gobierno Nacional deberá definir concretamente en su próximo Plan de Desarrollo cuáles son los recursos que planea destinar para la provisión de cupos carcelarios y cuál sería la participación de las entidades departamentales. Dicha definición debe tener en cuenta la realidad fiscal de los departamentos.

2. Modificar el artículo 28 del proyecto de ley 14 de 2017. En su artículo 18 establece que las fuentes de recursos para cumplir las obligaciones territoriales del Sistema Penitenciario y Carcelario son el SGP y el SGR. Como se mencionó anteriormente, estos rubros son insuficientes e inestables en el tiempo.

3. Crear una política nacional para poner en marcha estrategias de financiación y construcción de nuevos centros carcelarios, retomando alternativas de solución como: - Asociaciones público privadas (APP) - Articulación con la Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco. Apalancar la construcción de

cupos carcelarios con recursos del sector privado. Para hacerlo, se entregan a particulares predios atractivos para desarrollo inmobiliario para uso de vivienda o comercial, a cambio de que el sector privado construya cupos carcelarios. Predios atractivos son aquellos ubicados en lugares estratégicos de los municipios, que sean propiedad de las entidades territoriales.

- Colonias Agrícolas: Proyectos carcelarios que enfatizan en la reinserción social. Se trata de centros de reclusión con características particulares, puesto que su vocación es el trabajo productivo del campo [aun cuando se pueden fortalecer otras industrias] y la extensión de tierra está entre las 20 y 40 hectáreas [dependiendo de la capacidad poblacional que se proyecte albergar en estos lugares].

GLOSARIO INPEC: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. ERON: Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional. USPEC: Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelario