Santiago Levy*

Reunión de la Amafore, Cd. de México, Septiembre 19, 2012.

*Banco Interamericano de Desarrollo. Las opiniones son del autor y no de la institución con la que está

afiliado.

Pensiones de Retiro: Agenda Pendiente

y una Propuesta de Reforma

1. Conexto del sistema de seguridad social

2

3

La seguridad social en México está segmentada

Asalariados: tienen un “patrón” (empresa) y cobran un salario; hay una

relación de subordinación. Estos trabajadores son sujetos de la seguridad social “contributiva” (SSC), un conjunto articulado de cobertura contra riesgos financiado a través de un impuesto a la nómina.

No-asalariados: trabajan por cuenta propia, o se asocian con empresas en

relaciones sin subordinación; no hay “patrón”. Estos trabajadores son sujetos de la seguridad social “no contributiva” (SSNC), un conjunto desarticulado de cobertura contra riesgos de menor alcance que SSC, pero financiado de la recaudación general.

Trabajadores

asalariados

no-asalariados

auto-empleados

comisionistas

La arquitectura (SSC + SSNC) es mala política social y mala

política económica:

SSC genera un impuesto al empleo formal porque las empresas y

trabajadores pagan por beneficios sociales que los trabajadores no valoran

plenamente,

SSNC genera un subsidio al empleo informal porque los trabajadores

reciben beneficios sociales que ni ellos, ni las empresas, pagan

directamente.

Se gravan los empleos de alta productividad y se subsidian los empleos de baja productividad. La cobertura contra riesgos es errática e ineficaz.

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2. Un diagnóstico rápido

Baja cobertura de la SSC por alto empleo informal

1-5

6-10

11-50

51+ Sector Público

Rural

5+

2 -5

Autoempleo

AZUL + ROJO=Urbano Azul captado en el Censo Rojo no captado en el Censo

Trabajadores por tamaño de establecimiento; Total = 43.8 millones en 2008

obscuro = informal ; claro = formal

Alta frecuencia de cambios de empleo y estatus

laboral: más del 15% cambia de estatus en un año.

80.1

77.3

8.6

6.0

7.1

13.5

4.2

3.2

Formal in 2007

Informal in 2007

No job or status change Status change, no job change Job change, no status change Job change + status change

Empleo y estatus laboral en 2008

Nota: Informal incluye asalariados ilegales y no asalariados. Datos de panel de la ENOE.

Baja densidad de contribución por alta informalidad

8.5

16.1

55.4

18.1

11

14.8

8.0%

11.8

43.7%

12.3

0-20 20-40 40-60 60-80 80-100

Porcentaje del tiempo que los trabajadores contribuyeron desde que se creó su cuenta

Altos salarios Bajos salarios

8

•La densidad de contribución promedio en 1997-2007 fue de 45%. •Los trabajadores de bajos salarios cotizan menos tiempo. •La mayoría de los trabajadores de bajos salarios no tendrán derecho a la garantía de una pensión mínima.

Datos de Consar de 37.8 millones de cuentas individuales de retiro.

Tendencia creciente de la informalidad Establecimientos de los Censos Económicos 1998-2008

Formales y legales: contratan a trabajadores asalariados y cumplen con la Ley,

Informales e ilegales: contratan a asalariados, pero incumplen con la Ley,

Informales y legales: con trabajadores no-asalariados, no sujetos a la Ley.

Informales y legales crecen 33.2% e informales e ilegales 96.4%; pero los

formales y legales decrecen 11.5%.

El empleo crece 36.2% en los formales y legales,97.8% en los informales y

legales, y 121% en los informales e ilegales.

Se calcula que un peso de capital y trabajo en el sector

formal de la economía produce entre 35 y 50% más

producto que el mismo peso en el sector informal.

Crecimiento de programas de SSNC

Herencia de décadas de informalidad resulta en programas de pensiones no

contributivas. De facto, un sistema de pensiones de retiro segmentado:

Un sistema de contribución definida, al cual los trabajadores cotizan

cuando están formalmente empleados, a través del sistema de las

Afores, y

Un sistema tácito de beneficio definido, a través de programas de

apoyo a adultos mayores federales (Adultos mayores de 70) y estatales

(¿18?), con cobertura y beneficios determinados por vía administrativa, y

con financiamiento similar a uno de reparto (de la recaudación general).

Observación: es previsible que el segundo sistema

crezca en los próximos años, como ha sucedido en el

caso de la salud.

Síntesis: gran avance con Ley 97, pero…

…. quedan retos de gran envergadura:

La baja cobertura,

Las bajas densidades de contribución y bajas tasas de remplazo,

La tendencia creciente de la informalidad, y

El surgimiento de facto de un sistema pensionario paralelo de beneficio

definido pero sin ninguna contribución.

Se requiere retomar la agenda de reformas con una visión integral para

integrar la protección de todos los trabajadores del Apartado “A” contra

riesgos comunes (enfermedad, invalidez, muerte y longevidad)..

Es indispensable hacerlo alineando incentivos de empresas y

trabajadores en la dirección de la formalidad, el ahorro, la

productividad y la legalidad.

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3. La propuesta:

seguridad social universal

Idea básica:

Cambiar (parcialmente) el punto de cobro de las

contribuciones a la seguridad social de la “puerta de la

fábrica” a la “puerta de la tienda”.

No todos los trabajadores pasan por la puerta de la fábrica (de hecho, sólo

cuando son asalariados y contratados legalmente).

Pero todos los trabajadores, asalariados y no asalariados, pasan por la

puerta de la tienda.

Nota metodológica: buscar la solución en la raíz del problema,

no con cambios paramétricos alrededor del sistema generado

por el problema.

¿En qué consiste la SSU? Parte I. Para todos los trabajadores del apartado “A” del artículo 123 de la Constitución : Seguro de salud igual al que hoy día reciben los trabajadores afiliados al IMSS,

Contribución a su cuenta de retiro igual a las contribución tripartita que hoy día recibe un trabajador que gana dos salarios mínimos, pero durante toda su vida laboral (i.e., densidad de contribución de 100%), Contribución para un seguro de invalidez y vida igual a la que hoy recibe un trabajador que gana dos salarios mínimos,

Financiar el 100% de estos beneficios con recursos de una nueva contribución para la seguridad social universal (CSSU) cobrada al mismo tiempo que el IVA (pero no participable), y eliminando todas las exenciones con una tasa única de 16%.

Parte II: Además, para los asalariados Seguro de riesgos de trabajo y de guarderías igual al que hoy ofrece el IMSS;

Contribuciones complementarias de retiro, y de invalidez y vida, para que sumadas a las que reciben todos los trabajadores (Parte I) , sus pensiones sean iguales a las que hoy reciben los trabajadores afiliados al IMSS;

Garantía de pensión mínima de retiro después de 25 años de trabajo;

Remplazo de las indemnizaciones por despido por un seguro de desempleo;

Conversión de la prima de antigüedad de un pago contingente a un flujo depositado en la cuenta individual del trabajador; Financiar estos beneficios con contribuciones patronales a la nómina.

Parte III: Medidas complementarias Compensar a las familias pobres por el impacto de las mayores tasas de IVA;

Compensar a los estados por las menores participaciones del IVA; Absorción del pasivo laboral (RJP) del IMSS por parte del Gobierno Federal;

Desvinculación del financiamiento del Infonavit del impuesto a la nómina.

Observación: La propuesta no contempla ampliar los programas de pensiones no contributivas para adultos mayores.

Arquitectura fiscal y presupuestaria

tasa de IVA para gasto público general (= 6%)

IVA+CSSU

(16%) contribucion para seguridad social universal (=10%)

Fondo Nacional para la Seguridad Social Universal (apartado especial del

Presupuesto Federal)

Fondo para seguro de salud

Gob estatales

IMSS

Fondo para seguro de retiro

Afores

Fondo para seguro de invalidez y vida

Reservas IMSS

Objetivos del FNSSU

1. Sustentabilidad fiscal. La recaudación por la CSSU es igual a los beneficios comprometidos. La seguridad social no crea desequilibrios fiscales o pasivos contingentes.

2. Certidumbre y exigibilidad de derechos sociales de los trabajadores. Todos los recursos son para beneficio directo de los trabajadores; ni un peso del FNSSU sería

ejercido por el Gobierno Federal.

3. Transparencia y rendición de cuentas. Solo recursos del FNSSU pueden ser usados para la SSU, y no pueden usarse recursos del FNSSU para otro propósito.

4. Vínculo directo entre beneficios y contribuciones. No se legislan beneficios permanentes sin una fuente de financiamiento suficiente y permanente.

5. Converger gradualmente a un único sistema de pensiones de contribución definida. Fortalecer incentivos al ahorro durante todo el ciclo laboral.

¿Cuál es el costo de la SSU? 1. Pensiones de Retiro: 136,000 mp al año (pesos de 2008)

2. Pensiones de Invalidez y Vida: 28,000 mp al año

3. Seguro de Salud: 395,000 mp al año

Costo Bruto = 136,000 + 28,000 + 395,000 = 559,000 mp

MENOS

Subsidios ya existentes para SSC + SSNC = 168,000 mp

Costo Neto = 391,000 mp = 3.2% del PIB

Parte I: Impacto en Balance Fiscal (miles de millones de pesos)

Antes de la reforma

Despues de la reforma Diferencia

IVA + CSSU (% PIB)

457.9 3.76

873.6 7.1

415.7 3.3

Costo neto reforma

391

Impacto reforma en balance público

Mejora de 24.7

Los impuestos al consumo aumentan en 3.3% del PIB, Los impuestos al trabajo formal se reducen en 1.9% del PIB. Más que un aumento de impuestos, la propuesta representa un cambio en su composición. El aumento neto de la carga tributaria es de 1.4% del PIB.

1. Motivation

¿Es factible alcanzar la recaudación de IVA pronosticada?

Tasa básica Recaudación/PIB Productividad

Mexico Status quo Reforma fiscal + ASU

15 y exenciones

16

3.8 7.1

0.25 0.44

Uruguay Brasil Chile Nicaragua Argentina El Salvador Bolivia Venezuela Colombia

22 17 19 15 21 13 13 12 16

10.7 8.3 7.4 7.3 7.2 7.0 6.4 6.4 5.5

0.48 0.48 0.39 0.48 0.34 0.54 0.49 0.53 0.34

Nota: IVA en Italia 20 %; Suecia, 25; Francia, 19; Finlandia 22; Bélgica 21; Reino Unido, 18.

Observaciones

La reforma genera ahorros de alrededor de 25,000 mp. Estos recursos ayudan a: compensar a las familias pobres por el aumento del IVA;

compensar a los estados por la pérdida de participaciones del IVA;

absorber el pasivo pensionario del RJP del IMSS.

Al considerar estos elementos, la propuesta implica un déficit de 52,000 mp (0.42% del PIB). Si se considera que la recaudación del IVA sólo llega a 6.5% del PIB, el déficit de la propuesta es de alrededor de 1% del PIB. Este déficit es similar al que generó la Ley de 1997.

1. Motivation

Parte II: Beneficios pensionarios complementarios para asalariados

Se establece una contribución patronal para trabajadores asalariados para:

beneficios pensionarios complementarios de retiro y de invalidez y vida,

un seguro de riesgos de trabajo.

Las contribuciones totales a las pensiones de los hoy formales se

mantienen iguales (aunque sus pensiones serían más altas por las

mayores densidades de contribución).

Diez Implicaciones del ASU Pensiones de Retiro Contribuciones de la Nómina por Nivel de Salario, SSC vs. SSU

(% del SBC)

Salarios mínimos

SSU SSC

Financiado por empresa

Financiado por el FNSSU

25

4. Impacto de la propuesta sobre las

pensiones y el ahorro financiero

Diez Implicaciones del ASU ¿Cual sería el monto de las rentas vitalicias para retiro?

Supuestos: las únicas aportaciones a las Afores son las provenientes del FNSSU (290 pesos al mes), las aportaciones no aumentan en términos reales (salario real plano), las aportaciones empiezan a los 25 años de edad, esperanza de vida conforme a tablas de Consar (promedio hombres y mujeres).

Rentas Vitalicias Mensuales por Retiro

(pesos de 2008)

Con supuestos conservadores, las pensiones alcanzarían alrededor de un salario mínimo (1,500 pesos). Si hay episodios de trabajo asalariado durante la vida del trabajador las pensiones serían mayores.

Edad de Retiro

65 67 70

Tasa Real de

Rendimiento Anual

3% 1,428 1,637 2,018

4% 1,807 2,100 2,645

5% 2,306 2,721 3,505

Diez Implicaciones del ASU

Recursos Canalizados a las Afores (miles de millones de pesos anuales)

Los recursos canalizados a las Afores aumentarían en 166%, o casi 1% del PIB, El ahorro de largo plazo para inversión productiva aumentaría en la misma proporción,

El tiempo de cotización de los trabajadores a las cuentas de las Afores sería de 100% (vs.

45% hoy en día), por lo que las pensiones serían más altas.

SSC (13 millones de trabajadores )

SSU (39 millones de trabajadores)

Formales COPs Aportación gobierno

54.9 17.5

56.6 89.4

Informales Gobierno

0

46.8

Total 72.4 192.8

Diez Implicaciones del ASU

Pensiones y Mercado de Rentas Vitalicias

Las pensiones de retiro, y las pensiones permanentes por invalidez y vida y riesgos

de trabajo seguirían operando a través del sistema de rentas vitalicias. El número de trabajadores ahorrando para una pensión de retiro o cotizando

para pensiones de sobrevivencia o permanentes por invalidez aumentaría de 13 a 39 millones,

El número de trabajadores asalariados con derecho a una pensión por riesgos de trabajo aumentaría de 13 a 26 millones.

En consecuencia, el mercado de rentas vitalicias para pensiones de retiro i de

invalidez y vida aumentaría en 207% y el mercado para pensiones de RT en 101%.

Éste sería otro canal a través del cual se le daría profundidad al sistema financiero.

5. Observaciones finales

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Diez Implicaciones del ASU ¿Cual es el contra-factual?

¿Que cuesta menos: continuar con el status quo o gradualmente unificar los sistemas? Dimensión social, fiscal y económica.

¿Es creíble pensar que el status quo se mantendrá? La experiencia de Colombia

(salud) o de Brazil (pensiones) sugiere que las presiones para aumentar el gasto en salud y en pensiones será mayor. Ello aumentará el subsidio a la informalidad. ¿Por qué no aumentar el gasto en seguridad social de forma más ordenada?

¿Se subirán las cuotas al IMSS para absorber el pasivo de RJP o se deteriorarán los

servicios? (i.e., un aumento en el impuesto a la formalidad). ¿Realizar una reforma fiscal para mantener la misma estructura programática por

el lado del gasto? ¿Cómo revertir las tendencias observadas entre 1998 y 2008 hacia la informalidad

empresarial y laboral? ¿Cómo aumentar simultáneamente la equidad y la productividad?

“No podemos resolver los problemas con la misma

forma de pensar que usamos cuando los creamos”

A. Einstein.

MUCHAS GRACIAS.