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5/26/2018 Promoeco Descarregues Biblioteca Estrategies Gestiopublica95 PDF

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GESTION PUBLICA: CONCEPTOS Y METODOS*

Vicente Ortn

Gestin Pblica es gestin con las limitaciones derivadas del carcter pblico del

cometido. Gestin refiere, segn el contexto, tanto una prctica (gestin con minscula)

como un conjunto de disciplinas (Gestin con mayscula). Se considera la gestin como

prctica y como disciplina, con particular atencin al papel de la Economa.

Las limitaciones derivadas del carcter pblico del cometido pueden clasificarse en no

abordables por esenciales (satisfacen objetivos sociales superiores al de la eficiencia) y

abordables bien por la investigacin bien por la accin. As se llega a otra forma de

contemplar la gestin pblica: la accin sobre dos familias de limitaciones mitigables -

falta de incentivos organizativos y falta de incentivos individuales- mediante dos grupos

de actuaciones: introduccin de mecanismos de competencia y aplicacin de tcnicas de

gestin, respectivamente.

Palabras clave: sector pblico, competencia, gestin.

1. GESTION

1.1. Gestin como prctica. Japn y la Italia medieval

En tanto queprcticala gestin se define de diversas maneras:

1a/ Creacin y mantenimiento de un medio laboral donde los individuos, trabajando

en grupos, puedan realizar misiones y objetivos especficos (segn un texto tipo, que no

modelo, de "Management": el de Koontz et al, 1990)

2a/ Conseguir que las cosas se hagan a travs de las personas (Gower Handbook on

Management, 1988, pag 12).

3a/ Coordinar y motivar a las personas de una organizacin para conseguir unos

objetivos (Milgrom y Roberts 1992, pag 25).

En el Cuadro 1 se repasan la mejoras en gestin introducidas durante el siglo XX y se

destaca la actualidad de la "gestin japonesa": Sistemas de control de calidad

* Este trabajo desarrolla uno previo, publicado en 1992 por el Centro de Estudios sobre Economa delSector Pblico de la Fundacin BBV-con el ttulo de Gestin Pblica- y se ha beneficiado de lascontribuciones de los participantes en el Seminario del Departamento de Economa de la Universidad deOviedo celebrado el 11 de mayo de 1995.


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implicando a las personas y enfoques novedosos de la gestin de la produccin y los

inventarios, genricamente conocidos como "toyotismo' -en contraposicin al "fordismo

o taylorismo"- con los siguientes rasgos (Salas 1992):

i/ Organizacin en torno a crculos con escasa especializacin de tareas.

ii/ Mayor integracin entre I+D, diseo, ingeniera y fabricacin.

iii/ Reforzamiento de las habilidades y polivalencias de los trabajadores, como

fuente de compromiso, competencia, y habilidad.

iv/ Niveles muy altos de calidad a costes razonables.

v/ Sensibilidad y rapidez de adaptacin a las demandas de un mercado altamente

cambiante.

vi/ Elevados niveles de descentralizacin en las decisiones de produccin, con

mayor corresponsabilizacin de trabajadores y supervisores.

vii/ Descentralizacin de la oferta y los suministros a travs de redes de empresas

comunes, contratos a largo plazo y relaciones cooperativas con proveedores.

viii/ Alta prioridad a la formacin en el trabajo.

ix/ Contratos a largo plazo para los trabajadores.

Hace tiempo que se sabe que las diferencias en el ritmo de aumento de la productividad

entre pases no dependen nicamente de las diferencias en eficiencia asignativa o

econmica (al fin y al cabo existe coincidencia al sealar cules son las industrias

estratgicas) sino tambin de diferencias en eficiencia de gestin (la competitividad es

primordialmente un concepto microeconmico). Hay que traspasar los recintos de las

fbricas, y de las organizaciones en general, para buscar las claves de las diferencias en

la evolucin de la productividad entre pases.

Slo saltando de espaldas puede competirse en altura. Hasta 1968, cuando Foxbury

inicia la tcnica, el rodillo era la tecnologa correcta. En la competencia econmica

global hay que imitar la tcnica de quien mejor lo hace en cada momento. Saltar rodillo

es albanizarse.

Indagar en la Gestin japonesa supone conocer -adems del "toyotismo"- la historia, la

cultura, la educacin, la geografa, y la poltica econmica del pas. En sentido amplio

todo lo anterior es gestin cuando la organizacin de referencia es un pas.

Un ejemplo de gestin pblica en Italia puede ilustrar la ltima afirmacin. Putnam

(1983 y 1993) y otros investigadores se interesaron por las diferencias de

comportamiento de los gobiernos regionales que se establecen en Italia a partir de 1970.

Las diferencias de efectividad han sido notables y no han podido ser explicadas por

renta, educacin, urbanizacin, desasosiego social y poltico.... La conclusin de Putnam


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es que los gobiernos regionales que mejor funcionan son los de las regiones con

mayores niveles de 'civilidad' (pautas de cooperacin social basadas en la tolerancia, la

confianza y arraigamiento de una activa participacin ciudadana) y que las diferencias

en 'civilidad' ser remontan ya al siglo XIII: Claro contraste entre las repblicas

medievales de Florencia, Bolonia y Miln y los reinos de Npoles y Sicilia.

Para delimitar la importancia de cada ingrediente de la gestin 'foxbury' (supongase la

japonesa) conviene aproximarse al peso que la historia y la cultura tienen. Cuanto mayor

sea este peso, ms difcilmente exportable ser la gestin japonesa. Una buena prueba de

exportabilidad la proporciona la aplicacin del sistema japons de gestin en otros

pases y su xito, aunque tambin haya habido algn fracaso, en culturas distintas1. As

las fbricas de automviles instaladas en EEUU durante estos ltimos aos, como "joint

venture" entre estadounidenses y japoneses, muestran productividades ms cercanas a

las de las fbricas japonesas instaladas en Japn que a las de las fbricas

estadounidenses instaladas en Estados Unidos (The Economist 1991).

Curiosamente gran parte de los avances realizados por los japoneses en gestin derivan

de la aplicacin de teoras importadas: Las de Taylor2, a principios de siglo, y las que

desarrollaron Edward Deming y Joseph Juran a partir de los trabajos realizados, en la

dcada de los aos treinta, por W Shewhart y otros en los laboratorios de Western

Electric (posteriormente AT&T Bell). El xito prctico de las teoras exportadas ha

propiciado su recuperacin, pero el sistema japons de gestin ni es nico ni japons en

su concepcin (McMillan, 1989). Eso s, se ha aplicado inicialmente en Japn.

1Este tipo de estudios se realiza con diseos muy rigurosos en el campo sanitario. Japn muestra la

mejor esperanza de vida al nacer del mundo y difiere notablemente respecto a otros pases occidentales

en las tasas de incidencia de enfermedades muy significativas. Evidencia recogida en japoneses

emigrantes ha permitido constatar que la incidencia (de cncer de estmago, de cncer colo-rectal, de

enfermedades isqumicas del corazn, etc) evoluciona muy rpidamente hacia la propia del lugar de

residencia del emigrante (que se adapta a la nueva cultura) alejndose de la del lugar de nacimiento. No

cabe, pues, achacar a diferencias genticas las variaciones en estado de salud entre Japn y otros pases

desarrollados.2De la traduccin al japons de los Principles of Scientific Management, publicada en EEUU en 1911,

se vendieron en Japn dos millones de ejemplares.


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Cuadro 1: Mejoras en la gestin durante el siglo XX

1. Escuelas clsicas(principios de siglo)

Principios universales de eficiencia

Bsqueda de una organizacin sin friccin

Despegue de la ingeniera industrial

2. Relaciones humanas(dcada de los aos 30 y siguientes)

Estudios Hawthorne en Western Electric

Psicologa del trabajo y motivacin

Gestin participativa y enriquecimiento del puesto de trabajo

3. Investigacin operativa(dcada de los aos 40 y siguientes)

Necesidades II Guerra Mundial y advenimiento de los ordenadores

Modelos cuantitativos para problemas organizativos

4. Anlisis de sistemas(dcada de los aos 50 y siguientes)

Perspectiva ciberntica (diseo de sistemas de control)

Atencin a las interacciones dinmicas

5. Planificacin estratgica(dcadas de los aos 60 y 70)

Diversificacin y bsqueda de sinergias

Reestructuracin de activos

6. Gestin japonesa

Sistemas de control de calidad implicando a las personas

Enfoques novedosos de la gestin de la produccin y los inventarios


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1.2. Gestin como disciplina. De La Codorniz a la Microeconoma

Se resean a continuacin, y en el mismo orden en que anteriormente han aparecido, las

acotaciones de Gestin que, de forma ms o menos explcita, realizan los autores de los

cuales se han referenciado definiciones de gestin como prctica.

1a/ Para el ya citado Koontz, en un artculo convertido en clsico, la Gestin est

constituda por una "jungla de teoras". Ms que teoras Koontz refiere enfoques de muy

variada entidad: emprico o de casos, de relaciones humanas por la Psicologa, de

comportamiento grupal por la Psicologa social, de Teora de la Decisin, de

Investigacin Operativa, el contingente o situacional del "todo depende" por

inexistencia de principios generales, etc. Y lo de jungla viene, tal vez, ms motivado por

la confusin que por la diversidad.

2a/ El "Gower Handbook on Management" clasifica las teoras sobre gestin

posteriores a la Segunda Guerra Mundial en tres grupos mediante la ubicacin

sociolgica de sus autores:

- Consultores y prcticos que teorizan. Aqu se situaran todos los gurs: Peter Drucker,

Kenichi Ohmae, Tom Peters, Michael Porter...que con sus escritos y consultora superan

de forma evidente la prueba del mercado aunque pueda persistir cierta duda sobre su

utilidad social3. Tambin la Gestin pblica tiene ya sus gurus: Osborne y Gaebler tras

el xito de ventas de su Reinventing Government , al que no han sido ajenos los

actuales presidente y vicepresidente de EEUU.

- Satricos: Parkinson, Robert Townsend, Antony Jay...Estos autores son bien

conocidos fuera de los crculos profesionales4.

- Potenciadores de la Investigacin Operativa (Simon, Diebold, Weiner...) y acadmicos

que investigan sobre funciones gestoras como el marketing (Levitt, Kotler...) o la

planificacin estratgica (Ansoff), o que bien centran su atencin en el comportamiento

del trabajador individual y su motivacin (Herzberg, McClelland, Maslow...), el

comportamiento de los grupos, los factores que influencian la efectividad o el

comportamiento gestor y el liderazgo (Mintzberg).

3a/ Para Milgrom y Roberts, que se proclaman autores del primer texto sistemtico

sobre Organizacin y Gestin desde el punto de vista del anlisis econmico, Gestin es

Economa. La empresa es un conjunto de contratos. Su organizacin interna un conjunto

de arreglos entre principales y agentes. Sus relaciones con los competidores juegos no

cooperativos y sus relaciones con proveedores y clientes juegos cooperativos. Todos

3 "Un economista toma el t con una gur de la gestin" (The Economist, 3 enero 1992, pags 97-99)

analiza en clave de humor, compatible con la ponderacin y el rigor, esta cuestin y, en general, las

relaciones entre la Economa y la Gestin.4 Jay, autor de "Management and Machiavelli", escribi con J Lynn S, Ministro (Ultramar Editores,

1985). En Espaa, la seccin El Papeln General de la desaparecida revista La Codorniz fue un

exponente de este tipo de literatura.


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estos temas han estado en el centro de la investigacin econmica durante los ltimos

quince aos. La clave del desarrollo futuro de la Economa en cuestiones de gestin pasa

por la relevancia que sea capaz de imprimir a estas investigaciones.

Tamaa falta de acuerdo, acerca de lo que constituye la Gestin como disciplina, merece

un comentario y un pronunciamiento. El "Gower" refleja escueta y correctamente lo que

sociolgicamente han sido las teoras sobre Gestin despus de la Segunda Guerra

Mundial. Sorprende la escasa presencia de economistas: Herbert Simon y Michael

Porter. El Nobel Simon aparece por sus conceptualizaciones de la racionalidad limitada

y el comportamiento maximizador. Porter por cruzar literal y metafricamente el ro

Charles y juntar las tradiciones de la Escuela de Economa de Harvard con las de la

Escuela de Gestin.

Esta escasa presencia de la Economa en temas de gestin ha reflejado la falta de

progreso en este campo. El artculo seminal de Coase sobre la naturaleza de la empresa

ha sido el artculo de Economa ms citado durante la dcada 1976-1986, pero es un

artculo de 1937! La situacin est cambiando en estos ltimos aos y as lo atestigua el

texto de Milgrom y Roberts.

La Microeconoma tiene un papel potencial en gestin comparable como mnimo al que

tiene la Macroeconoma en poltica econmica. La Economa debera ser por naturaleza

la disciplina integradora de gran parte de la Gestin, pero su olvido de las

organizaciones explica su limitado papel actual. La potencialidad existe, debe aadirse

la relevancia.

Es objeto de discusin el que la Gestin puede ser considerada una ciencia en el sentido

de ofrecer proposiciones contrastables de validez universal sobre qu determina el xito

de las organizaciones5. Parece ms prudente partir de la base que la gestin como objeto

de estudio recibe atencin por una serie de disciplinas (Psicologa, Economa...) lo que

permite referirse, sin excesivo riesgo, a un conjunto de Ciencias de la Gestin: Aquellas

disciplinas que toman como objeto de estudio algn aspecto de las actividades de

coordinacin y motivacin de las personas que componen las organizaciones.

2. LIMITACIONES A LA GESTION INHERENTES A LA NATURALEZA DEL

SECTOR PUBLICO

5La crtica del libro de J Kay, The Foundations of Corporate Success, en The Economist, de 17 de abrilde 1993 (pgina 65) no admita que pudiera existir una ciencia de la Gestin. El autor, consecuente conel ttulo de su libro, defendi la posicin contraria en el nmero de 24 de abril de 1993 (pgina 69).


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El Estado es una organizacin econmica a la que se pertenece sin demasiada eleccin6

y que tiene derechos coactivos y responsabilidad para comportarse segn la confianza

que se le otorga en funcin de una legitimidad que no se deriva de la propiedad sino del

proceso electoral (Stiglitz 1989). Como consecuencia de esta responsabilidad fiduciaria

que rige la administracin pblica existen importantes restricciones en la

discrecionalidad con la que se pueden administrar los recursos. Estas limitaciones a la

gestin inherentes a la naturaleza econmica del sector pblico afectan tanto a los

recursos humanos como a los restantes aspectos de la gestin.

Respecto a los recursos humanos la profilaxis de rentas polticas (clientelismos y

cesantas decimonnicas) ha llevado a unas relaciones de empleo estables; nadie puede

ser despedido por razones polticas y dificlmente lo ser por vagancia o incompetencia

manifiesta. La estructura de incentivos es, por otra parte, poco discriminante del

rendimiento o mrito.

En relacin a los otros aspectos de la gestin, la divisin de funciones y la centralizacin

basada en el "principio de la desconfianza" (Nieto 1984) van mucho ms all de lo que

los principios de control interno, generalemente aceptados y aplicados por las empresas,

exigen. Al fin y al cabo tambin en las empresas se presentan los problemas de la

relacin de agencia suscitados por una eventual diferencia de intereses entre propietarios

(ciudadanos en el sector pblico) y gerentes (polticos y funcionarios en el sector

pblico).

En el sector pblico administrativo la gestin se complica respecto al sector pblico

empresarial por la mayor dificultad para medir rendimientos, el control jurisdiccional

constante, una visibilidad y transparencia de la actuacin pblica ms elevada que la de

la actividad privada, la multiplicidad de objetivos y la mayor ambiguedad de la

tecnologa (acerca de cmo el Ministerio de Asuntos Exteriores produce "estabilidad en

el Mediterrneo", por ejemplo).

Algunas de estas limitaciones y complicaciones (control jurisdiccional, visibilidad y

transparencia, multiplicidad de objetivos) constituyen restricciones a las que hay que dar

la bienvenida ya que la eficiencia sirve simplemente como instrumento de objetivos

sociales superiores, como pueda ser la democracia, que ofrezcan una perspectiva de

mejora social. La "poltica" no es un inconveniente a orillar sino una actividad

6Existe una cierta eleccin como lo muestran algunos movimientos de empresas fuera de ciertos pases o

la emigracin hacia parasos fiscales de personajes famosos.


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interconectada con la gestin pblica: Hace falta mejor "poltica" para una mejor gestin

pblica y, a su vez, una mejor gestin pblica contribuye a una mejor poltica.

Otras complicaciones de la gestin en el sector pblico administrativo, en cambio,

prefiguran una autntica agenda de investigacin: Cmo medir el bienestar y sus

distintos componentes, cmo decidir con criterios mltiples, cmo configurar

organizaciones que compatibilicen eficiencia y reduccin de relaciones jerrquicas, etc.

En ltima instancia la inespecificidad de los mandatos electorales a los gobiernos, y la

ausencia de lo que en las empresas representa la Cuenta de Resultados, obliga a un

mayor esfuerzo de investigacin ya que se trata de mejorar los mecanismos de eleccin

pblica, proporcionar bases slidas para la elaboracin de las principales polticas

pblicas y formas de organizar y evaluar su efectividad.

No conviene arremeter indiscriminadamente contra todas las limitaciones de la gestin

en el sector pblico: algunas deben ser investigadas (impacto sobre el bienestar por

ejemplo), otras mejoradas (visibilidad y transparencia), y slo aqullas que constituyan

rmoras del pasado que no sirven al inters comn han de modificarse. Estas

limitaciones mitigables por la gestin pblica se agruparan en dos familias (falta de

incentivos organizativos y falta de incentivos individuales) y se trataran,

respectivamente, mediante dos grupos de soluciones: la introduccin de competencia

basada en precios y la aplicacin de conceptos y tcnicas de gestin desarrollados en

otros entornos (la "nueva" gestin pblica). Vase el grfico 1.


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Grfico 1. Tipos de limitaciones a la gestin en el sector pblico

Limitaciones a

la gestin en el

sector pblico

Convenientes para evitarla desviacin de poder

Mitigables mediante

la investigacin

Control

jurisdiccional

Visibilidad y

transparencia

Medida impacto

en el bienestar

Medida rendimiento

Conocimiento de las

funciones de produccin

Mitigables mediante

la accin

Introduccin de meca-

nismos de competencia

para mejorar los incen-

tivos organizativos

Aplicacin de tcnicas

de gestin para mejo-

rar los incentivos indi-

viduales

2.1. Dos familias de limitaciones mitigables por la gestin pblica

La ineficiencia de la produccin pblica -cuando y donde se produce: no hay que darla

por supuesta- no se deriva tanto de la caracterizacin jurdica del propietario -pblico o

privado- como de la falta de incentivos tanto organizativos como individuales (Kay y

Thompson 1986, Dunsire et al 1988, OCDE 1990).


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La falta de incentivos organizativosest ocasionada, en gran parte, por la ausencia de

competencia, que impide comparaciones, del hecho de que el consumidor no pague

directamente el servicio que recibe, y de la imposibilidad de quiebra.

La falta de incentivos individuales se deriva de la dificultad de que trabajadores y

profesionales del sector pblico puedan apropiarse de una parte del excedente que con

su mayor esfuerzo generen y de la prctica imposibilidad de ser despedidos.

3. GESTION PUBLICA

Ahora ya se ha establecido qu es gestin y cules las limitaciones inherentes al carcter

pblico del cometido. Cules son abordables mediante investigacin, cules son un

parmetro dado y cules son mitigables por la gestin pblica. Valga pues la definicin

de gestin pblica como gestin con limitaciones derivadas del carcter pblico del

cometido.

El gran problema de la accin colectiva es el de que acciones individualmente racionales

producen malos resultados tanto para los individuos como para los colectivos. No

pueden solucionarse los fallos de la accin colectiva con recetas de competencia para

todo, ya que es precisamente la competencia para todo la causante de buena parte de los

problemas. El problema de la eleccin pblica, el cmo conseguir la cooperacin bajo

circunstancias adversas, ha sido explorado por distintas ciencias sociales adems de la

Economa: Metcalfe (1993) recoge diversas citas sobre la explotacin excesiva del

entorno, los problemas de encaje entre motivaciones individuales, la psicologa social

del pnico y de las crisis, etc.

Convendr distinguir entre Gestin Pblica Micro -la gestin de las organizaciones

pblicas, que se centra en las limitaciones mitigables a la gestin mediante dos grandes

familias de soluciones: la introduccin de competencia basada en precios y la aplicacin

de algunas tcnicas de gestin desarrolladas en otros entornos - y Gestin Pblica

Macro: la gestin del conjunto del sector pblico.

4. PRIMERA FAMILIA DE SOLUCIONES: COMPETENCIA

Aunque la prescripcin de competencia peca en ocasiones de evangelista (creyentes

comprometidos que predican la virtud teologal de la competencia frente al pecado


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capital del monopolio) no deja de ser cierto que su viabilidad y efectividad puede ser

evaluada.

Antes de caer en panegricos desaforados del mercado, que en formulaciones muy

generales constituyen una autntica huda hacia adelante, conviene recordar la prudencia

de Mao cuando, preguntado sobre el impacto de la Revolucin Francesa en el mundo,

consideraba que era prematuro opinar. Viene ello a cuento de la extendida interpretacin

parcial del fracaso de los pases del Este de Europa como el triunfo de la libre empresa.

Libre empresa/mercado y sector pblico no representan formulaciones dicotmicas. Lo

que ha triunfado es el equilibrio entre ambos extremos. No entender las razones del

xito puede desequilibrar los pases occidentales y fomentar las "Milicias Michigan".

Establecidas la notas de caucin procede considerar algunas formas para la introduccin

de una mayor competencia en el sector pblico (OCDE 1990, Metcalfe y Richards

1989): separacin de las funciones de financiacin, compra y produccin; el cobro por

la provisin de servicios comunes dentro de la Administracin; el tiquet moderador.

4.1. Separacin de las funciones de financiacin, compra, y produccin

Los conciertos, o compra externa de bienes y servicios antes producidos por el sector

pblico, constituyen el instrumento rey para una introduccin de la competencia en el

sector pblico. Este mantiene las potestades reguladoras y financieras, y compra al

mejor oferente pblico o privado. Esta frmula recoge tambin el supuesto de

competencia interna dentro del sector pblico que aunque mantenga producciones

propias las pasa a ejercer en rgimen no monopolstico. Pueden competir productores

pblicos entre s y/o con otros productores privados. El mbito de aplicacin suele

considerar bienes privados preferentes o de mrito (como educacin y sanidad) y bienes

pblicos (proteccin civil, conservacin medio-ambiental, etc).

Para que los conciertos sean beneficiosos es preciso que, primero, el mercado sea

suficientemente competitivo, segundo, que los costes de transaccin (elaboracin y

supervisin de contratos) no superen a los beneficios de la concertacin, y tercero, que

el sector pblico sea capaz de recuperar el excedente de los productores en la mayor

cuanta posible (Sappington y Stiglitz 1987). Esta ltima condicin, en particular, rebasa

el campo de la economa estrechamente centrada en el intercambio ya que su

cumplimiento requiere analizar las distribucin del poder entre las partes implicadas (la

posibilidad de los controlados de ocupar el aparato de control) y las asimetras en la

informacin. La concertacin no constituye una eleccin entre dos alternativas extremas


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-todo o nada- sino una eleccin de la dosis, en la mejor tradicin marginal, adecuada a

cada circunstancia.

Con informacin suficiente y proveedores diversos, la introduccin de vales puede

estimular la competencia y reducir las exigencias de vigilancia de la calidad por parte

del sector pblico. Por otra parte, la eleccin individual de proveedor genera en s

misma utilidad. En cambio, si la informacin de los ciudadanos -sobre las caractersticas

del servicio financiado pblicamente y producido en un mercado competitivo- resulta

insuficiente cabe mejorarla en lo que se pueda para mantener la capacidad de eleccin

individual.

Cuando ya no sea viable mejorar la informacin, un comprador pblico que ejerza su

poder monopsonstico resulta un intermediario eficaz (con economas de escala y

menores costes de administracin) para adoptar las decisiones de compra en nombre de

los ciudadanos.

Cabe, finalmente, que -en ocasiones- el Estado se reserve nicamente la financiacin y

la regulacin y que la compra pase a efectuarla -con asuncin de riesgo- una agencia

escogida por el ciudadano. La seleccin adversa puede evitarse si los fondos que la

agencia compradora recibe por cada ciudadano que la selecciona estn ajustados por

riesgo.

4.2. Cobro por la provisin de servicios comunes dentro de la Administracin

La teora de la burocracia de Niskanen aplicable a los centros de gasto discrecional,

pblicos o privados, se basa en unos funcionarios maximizadores del presupuesto

capaces de apropiarse de todo el excedente del consumidor por su mejor informacin y

capacidad de ejercer un cierto poder monopolista sobre el Legislativo. Estos centros

funcionan sobre bases presupuestarias y tienen como misin proveer servicios a otros

departamentos sin cobrarles por ello. En las empresas son los departamentos de prensa,

relaciones pblicas, contabilidad, planificacin, etc. En la Administracin Pblica los

servicios generales, la base burocrtica del Estado.

La solucin estndar para la ineficiencia asignativa (y en ocasiones tambin de gestin)

que se deriva del problema de Niskanen es la de cobrar un precio por los servicios que

se prestan. Para convertirse en un mecanismo eficaz de control de la eficiencia del

productor se requiere que no exista monopolio por parte del vendedor (esto es, que los

departamentos clientes puedan elegir entre varias posibilidades para proveerse del

producto o servicio, como son: comprarlo internamente, comprarlo fuera de la


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organizacin o producirlo internamente) y que el departamento cliente pueda emplear

los ahorros de fondos para comprar otros recursos.

En una Administracin Pblica, como la espaola, con una base burocrtica muy

hinchada,esta eventual accin poltica adquiere relevancia sobre el papel.

4.3. El tiquet moderador

El tiquet moderador puede reducir la prdida de bienestar social derivada de un precio

monetario cero en el momento del consumo y aumentar la eficiencia en la medida que el

consumidor se vea forzado a comparar beneficios y costes en una decisin de utilizacin

de servicios pblicos. La prdida de bienestar social resulta de suministrar bienes y

servicios a unas personas que de los mismos efectan una valoracin que est por

debajo del coste de dichos bienes y servicios para la sociedad. El tiquet moderador,

como fraccin del coste marginal, disminuye la prdida de bienestar y la elimina si el

precio iguala al coste marginal.

Conviene recordar, no obstante, que en la discusin sobre el tiquet moderador los

conceptos econmicos de "consumo excesivo" y "prdida de bienestar social" han

permeado al debate poltico hasta impregnarlo; se ha perdido de vista que este anlisis,

basado en la funcin de demanda, supone la aceptacin previa de la demanda econmica

como criterio legtimo para asignar el bien o servicio en cuestin.

La existencia de una curva de demanda indica que los consumidores han efectuado

elecciones, pero ello no valida estas elecciones. Si estas elecciones son malas la curva

de demanda representa lo que los consumidores estn dispuestos a comprar, no el valor

que las compras tienen para ellos.7

5. SEGUNDA FAMILIA DE SOLUCIONES: APLICACION TECNICAS DE

GESTION

Hija de la Economa Institucional (eleccin social, eleccin pblica, teora de agencia y

economa de los costos de transaccin) y de la Administracin de Empresas, ampliada a

Gestin, la "nueva" Gestin pblica (Hood 1991, Osborne y Gaebler 1992, Kooiman

1993) se identifica, adems de con una mayor competencia e importacin de tcnicas de

gestin de las empresas (marketing de servicios, valoracin de puestos de trabajo,

gestin de inventarios), con:

7Puede verse un debate sobre esta cuestin en elJournal of Health Economics 1993, volumen 12: EntreFeldman y Dowd (pginas 193-200) y Rice (pginas 201-204).


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1 Una gestin profesional activa y discrecional; clara asignacin de poder y

responsabilidad por los resultados versus dilucin y difusin.

2 Medidas explcitas de rendimiento sobre objetivos pactados y evaluables; esto

requiere informacin bien periodificada sobre costes y medidas de resultado, y, mejor

an, medida de impacto en el bienestar.

3 Enfasis en productos finales, no en procedimientos.

4 Tendencia hacia una desagregacin del sector pblico en unidades manejables.

Desconcentracin que permita la autonoma.

5 Cultura de servicio, orientacin al usuario.

6. TERCERA FAMILIA DE SOLUCIONES: GESTION PUBLICA MACRO

El cambio institucional que ms pueda convenir a las sociedades humanas en cada

momento de su historia abarca desde los aspectos fundamentales del origen del Estado

como solucin hobbesiana al dilema del prisionero hasta la determinacin del mbito,

tamao y funciones del mismo.

El Estado bsico (mbito) debe tratar de conciliar de la mejor forma posible los intereses

individuales y los intereses colectivos. El Nobel a North y el auge de la Economa

Institucional refuerzan el inters por estos temas. Aunque la cuestin vaya ms all de la

Economa, desde la perspectiva econmica cabe recordar cmo los mecanismos

institucionales pblicos modifican los costes de transaccin (Boix, Lasheras y Ruiz-

Huerta, 1993). En cuanto a Estado bsico, estos costes de transaccin vienen

determinados por la naturaleza de la normativa legal que especifica los derechos de

propiedad y el rgimen jurdico de los bienes y servicios intercambiados as como el

grado de efectividad que se consiga -mediante el sistema judicial y de seguridad- en la

reduccin de la incertidumbre.

El tamaodel sector pblico ha de responder a preferencias sociales. El anlisis coste-

beneficio permite identificar con precisin el punto de eficiencia samuelsoniano para

bienes y servicios pblicos, aquel en el cual la suma de las valoraciones marginales de

todos los ciudadanos usuarios de un servicio pblico iguala el coste marginal agregado.

Otra forma de juzgar el tamao del sector pblico es mediante el teorema del votante

mediano (de Hotelling) que, bajo ciertas hiptesis, predice el dominio social de las

preferencias del votante mediano. Estas preferencias no coinciden necesariamente con la

del punto samuelsoniano pero tampoco parecen darse desviaciones sistemticas hacia el

consumo excesivo o hacia el consumo insuficiente (tamao excesivo/tamao

insuficiente del sector pblico). Existen, por otra parte, abundantes teoras acerca del

comportamiento del sector pblico que postulan tamao excesivo en base a la posicin


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potencialmente monopolista del sector pblico. Su comentario rebasa el mbito de este

trabajo y no arrojara luz especial a un asunto que es fundamentalmente emprico y que

debe solventarse en el campo de la contrastacin de hiptesis derivadas de las teoras de

la burocracia y en el de la discusin de la suficiencia de los mecanismos polticos de

control sobre el sector pblico. El problema de gestin pblica ser, en todo caso, el de

mejorar los mecanismos de eleccin pblica, nunca el de suplantarlos.

Las funciones estabilizadora, asignativa y redistributiva del Estado consideradas en su

conjunto constituyen otro elemento de la Gestin Pblica Macro. Cmo optimizar el

crecimiento mediante un conjunto de polticas macroecnomicas estables y crebles, en

una economa ms internacionalizada, cmo redistribuir, cmo regular, cmo combinar

mercado, Estado y otras instituciones, cmo conseguir mayor cooperacin internacional

y prevenir conflictos y desastres son problemas de Gestin Pblica Macro.

7. UNA RECONVERSION PENDIENTE

El problema de la eficiencia del sector pblico afecta a las funciones distributiva,

estabilizadora y asignativa del Estado pero es en esta ltima donde adquiere mayor

importancia, tanto respecto a bienes pblicos como respecto a bienes privados, tutelares

o no. El Mercado Unico, el impacto del sector pblico en la competitividad de un pas -

aunque solo fuera por los bienes y servicios que produce8, las crecientes demandas de

servicios por una poblacin ms sofisticada y heterognea, y las cada vez menores

posibilidades de aumentar los ingresos pblicos, hacen que la atencin se oriente hacia

el anlisis de la gestin de los recursos pblicos, sin las inferencias privatizadoras que

solan acompaar tal anlisis; el argumento lgico que permanece es el de la necesidad

de instrumentar mecanismos de asignacin que mejoren la utilizacin de dichos recursos

y que asuman como no tica la ineficiencia probada (Lpez Casasnovas 1988).

El mal funcionamiento de la Administracin en Espaa es visto en el exterior como un

claro elemento diferenciador de este pas en relacin con otros pases europeos. La

gestin pblica en Espaa es, en realidad y en la mayora de los casos, mera

administracin burocrtica, y el gestor pblico un experto en el laberinto normativo y

procedimental (Martn Fdez 1985).

La organizacin del sector pblico, y ms especficamente la del Estado, se ha adaptado

marginalmente a las nuevas funciones de ste. Las reglas substituyen a la gestin. Existe

8La produccin pblica de servicios representa en los pases de la OCDE una sexta parte del Producto

Nacional Bruto. Por tanto, una mejora del 10% en la productividad del sector pblico elevara el PNB en

ms de un 1.5%


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una tensin evidente entre control de legalidad y lucha contra cualquier atisbo de

discrecionalidad, por una parte, y flexibilidad de gestin por otra.

De alguna forma el cambio de enfoque desde una perspectiva basada en la legitimidad y

legalidad de la actuacin (quin es el rgano competente?, cul el procedimiento

aplicable?) a una perspectiva centrada en resultados y tcnicas que permitan mejorarlos

se est produciendo con retraso en Espaa. Las preocupaciones de la transicin a la

democracia y del desarrollo constitucional en un Estado de Autonomas pueden tal vez

explicar la primaca -en gestin pblica- de las cuestiones polticas y jurdico-

institucionales sobre las econmicas.


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