EL PROGRAMA COLOMBIANO

DE PROTECCIN A PERIODISTAS

FUNDACIN PARA LA LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)

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estado de la democracia alrededor del mundo, y abogar por la proteccin de la democracia

y los derechos humanos

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El programa colombiano

de proteccin a periodistas

FUNDACIN PARA LA LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)

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Presentacin

La proteccin de periodistas presenta grandes retos dentro de los estndares internacionales de proteccin. El Estado colombiano ha dado un gran paso en materia de proteccin fsica de los periodistas por medio de la creacin del programa de

proteccin a periodistas del Ministerio del Interior y de Justicia,

en el ao 2000. Y an con las deficiencias que pueda presen-

tar el programa, especialmente en trminos de proteccin

integral y fallas operativas, la FLIP resalta la importante

labor de proteccin de dicho mecanismo, que coincide con

la reduccin de los homicidios a periodistas desde su crea-

cin. En el 2000, el nmero de periodistas asesinados rondaba los

9 o 10 por ao mientras que en 2011 tuvimos un periodista asesi-

nado relacionado con el oficio periodstico.

Originalmente el programa dependiente y administrado por el

programa de derechos humanos del Ministerio del Interior, estaba

compuesto por un Comit de Regulacin y Evaluacin del Riesgo.

Este comit reuna las autoridades a cargo de proteccin y a los

representantes de la sociedad civil, quienes tomaban las decisiones

en materia de proteccin fsica en casos concretos.

En el ao 2011 se inici un proceso de reformas del Estado co-

lombiano que involucr la organizacin del Sistema Nacional de

Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y de

all, la creacin de la Unidad Nacional de Proteccin (UNP), enti-

dad con personera jurdica y presupuesto autnomo, adscrita al

Ministerio del Interior pero con direccin propia, que inici su tra-

bajo formal en 2012. Con esta reforma, el Ministerio del Interior

se encarga de liderar la poltica de prevencin y proteccin de de-

rechos humanos en el pas, entre ella la de libertad de expresin,

coordinando el Comit de Evaluacin de Riesgo y Recomendacin

de Medidas (CERREM) y la UNP se encarga de analizar la situa-

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cin de riesgo de los periodistas en condiciones de vulnerabilidad e

implementa las medidas de proteccin aprobadas por el CERREM.

Si bien hubo una reforma en la arquitectura institucional y la

designacin de responsables de las medidas de proteccin, en prin-

cipio no pareciera que haya cambios en la poltica de proteccin

anterior, sin embargo, todava es muy prematuro evaluar el siste-

ma de proteccin vigente. La poltica sigue un enfoque de preven-

cin y de proteccin centrado en la administracin del riesgo1 y

en la aplicacin de esquemas individuales de proteccin fsica, y

no es tan claro en cuanto a la orientacin que tendrn las polti-

cas pblicas que impactaran en las condiciones de seguridad del

contexto para que sean una efectiva garanta para el ejercicio de

la libertad de expresin, especialmente en el contexto del perio-

dismo local.

Este documento pretende hacer una primera valoracin del

programa de proteccin en Colombia, resaltando sus aciertos,

identificando sus errores y evidenciando los retos.

1 El riesgo, es la probabilidad de que una persona, una poblacin especifica (grupo seleccionado por las administraciones pblicas) o comunidad, sea objeto de un dao o agresin. Esta definicin genrica ha sido el punto articulador de las diversas directivas en proteccin que se han emitido, desde cuando se produce el primer decreto que fija un programa de proteccin para periodistas y comunicadores sociales (Decreto 1592 de 2000). En este sentido, la administracin del riesgo, es un ejercicio de intervencin estatal que se expresa en un catalogo de medidas frente al riesgo, centradas en: identificarlo, clasificar su nivel (segn unas tipologa que van de menor a mayor grado de intensidad en la afectacin a la integridad fsica), fijar las poblaciones que pueden pa-decerlo, prevenir su ocurrencia, prevenir su repeticin, y ahora, con la ley de vctimas, tambin, reparar los efectos sociales y econmicos que genera en la persona que lo presenta.

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1. el Programa de Proteccion a Periodistas en colombia

De 1980 a 1999 fueron ase-sinados 92 periodistas por razones de oficio en Colom-bia. Los autores, como es propio de un pas con una grave crisis huma-nitaria, fueron varios: carteles del narcotrfico, paramilitares, guerri-lla, agentes de la fuerza pblica. La frontera entre los autores legales y los ilegales de las agresiones nunca fue clara.

El 13 de agosto de 1999, sicarios pagados por grupos paramilitares y la participacin de mandos militares, asesinaron al periodista y comedian-te Jaime Garzn Moreno, una que-rida y reconocida figura pblica. El homicidio llevo a una manifestacin nacional de rechazo y fue la gota que rebas la copa de la violencia contra la prensa. Desde 1997 se vena ges-tando un programa de proteccin a poblaciones vulnerables a cargo del Ministerio del Interior, pero la pro-teccin a la prensa segua coja. Final-mente, en el ao 2000 el gobierno aprob el decreto 1592 que de-termin la creacin del progra-ma de proteccin a periodistas y comunicadores sociales en el marco del Comit de Reglamen-tacin y Evaluacin de Riesgos (CRER).

Sin embargo, no fue slo la vio-lencia y su consecuente ambiente poltico lo que dio origen al progra-ma. Sus comienzos se remontan a finales de los noventas, cuando la unin entre organizaciones civiles de prensa y periodistas, a travs de la Fundacin para la Libertad de Prensa (FLIP) piden al gobierno del entonces presidente, Andrs Pastra-

na, incluir a los periodistas entre las poblaciones vulnerables que cobija-ba el programa de proteccin a sin-dicalistas y defensores de DDHH. La respuesta del gobierno ante la inmi-nencia del riesgo fue inmediata.

As, la organizacin y el trabajo en conjunto de la sociedad civil se con-virti en la semilla del programa de proteccin para periodistas. Los pe-riodistas entran a hacer parte enton-ces de 16 poblaciones vulnerables a proteger por el Estado colombiano y se da paso para que la sociedad civil participe activamente en la garanta de su proteccin. El decreto previ la participacin de cuatro agremiacio-nes relacionadas con la prensa para que hicieran seguimiento al Pro-grama, y delegaron a la Fundacin para la Libertad de Prensa para que cumpliera una labor de vocera en la documentacin de casos, y segui-miento a la implementacin de las medidas aprobadas.

En octubre del 2003 se modifica el decreto original y se reglamentan cambios al Comit de Reglamen-tacin y Evaluacin de Riesgos, la cabeza mxima de cada programa de proteccin. Este comit interins-titucional, que aprueba cada medida de proteccin a otorgar, est forma-do por el Ministerio del Interior, la Vicepresidencia de la Republica, el extinto Departamento de Seguri-dad Administrativa (DAS), la Polica Nacional, el Ministerio Pblico, la Fiscala General de la Nacin, la De-fensora del pueblo y lo que es ms relevante, representantes de las or-ganizaciones civiles de la poblacin objeto, en el caso de los periodistas la FLIP, entre otros. En el comit, las instancias del Poder Ejecutivo son quienes aprueban las medidas de proteccin y las dems instancias oficiales y no gubernamentales, tie-

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nen derecho a voz y no a voto. Sin embargo, la opinin que tienen las organizaciones de la sociedad civil es muy tenida en cuenta, y por lo ge-neral, las medidas de proteccin son consensuadas.

Desde 2010 se dictaron los decre-tos 1740, 3375 y 4520 que plantean cambios y en algunos casos refor-mas al tipo de medidas a dar y los protocolos a seguir, pero en general el programa no sufre cambios es-tructurales desde entonces hasta la formulacin de los decretos que die-ron origen a la Unidad Nacional de Proteccin y reemplazaron el CRER por el CERREM ya en el gobierno de Juan Manuel Santos.

El CRER es la ltima instancia de decisin sobre el tipo de medi-das a implementar en cada caso. All con base en los resultados de los estudios de riesgo valorados por las instituciones pertinentes, se otorgan en consenso las medi-das ms efectivas para cada caso. En este espacio la FLIP, y las orga-nizaciones de la sociedad civil que hacen parte del comit, tienen voz para objetar las medidas, para pro-poner otras e incluso para aportar factores de riesgo que no fueron tenidos en cuenta durante la va-loracin de seguridad preliminar.

Las medidas a otorgar estn pre-vistas en el decreto y van desde la prevencin para situaciones de ries-go ordinario hasta medidas de pro-teccin duras para casos de riesgo extraordinario. Para ver un resumen de las medidas, ver en Anexo 1. Or-ganigrama de proteccin basado en el decreto 4912

La Unidad Nacional de Proteccin es la entidad encargada ahora de de-terminar cul es el nivel de riesgo del periodista. Esa labor antes de 2012, la cumpla la Polica Nacional. No so-

bra aclarar que el nivel de riesgo no est determinado por el periodista o el medio al que pertenece, sino por la vulnerabilidad que tiene de acuer-do a la regin donde est, al tipo de trabajo que hace, la presencia de grupos armados ilegales, entre otros factores.

De agosto de 2010 a junio de 2011, el programa de proteccin, segn el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico manejaba un pre-supuesto de $111,895,149, de los cuales se ejecutaron $4,617,791 so-lamente en el programa de protec-cin de periodistas. Estos fondos pro-venan en sus inicios y en un 90% de la cooperacin americana hasta que gradualmente se fue reemplazando el rubro y hoy se financia en su tota-lidad con el presupuesto nacional del Estado colombiano.

Segn informacin de la UNP, en 2012 cuenta con un presu-puesto total de proteccin de $108,371,160.75. De ese monto destinan al programa de protec-cin de periodistas el 7% del va-lor total del presupuesto anual, es decir $13,676,689.74 millones de pesos, que equivalen en dla-res a $7.708.836.

El staff al servicio de los progra-mas de proteccin del Ministerio del Interior se seleccion con base en los requisitos exigidos en el Decreto 861 de mayo 11 de 2000. En la sola Unidad Nacional de Proteccin trabajan 684 personas de plan-ta y 150 personas con contratos temporales para un total de 834.

Segn el informe de Gestin del Ministerio del Interior 2011, de ju-nio de 2010 a mayo de 2011, cinco mil 396 personas han sido benefi-ciarias de los distintos programas de proteccin. Los beneficiarios se divi-den as:

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Grupo Poblacin Total

Sindicalistas 118

UP PCC 1.871

Acuerdos de Paz 1

Defensores DDHH 129

Concejales 2.500

Funcionarios 17

Periodistas 67

Si bien, como veremos adelan-te, el programa de proteccin tiene algunas deficiencias y desafos por enfrentar, s ha significado un paso significativo hacia la seguridad de los periodistas. Como lo muestra la siguiente grfica basada en las cifras de la FLIP, y realizada por el Comit para la Proteccin de los Periodistas (CPJ) luego del 2000 y de un pico de homicidios en el 2003 comienza un importante declive de la cantidad de asesinatos de perio-distas. Adems se da un cambio en cuanto al modus operandi de los

asesinatos, antes del programa los asesinatos se realizaban casi ex-clusivamente sin amenaza previa. Esa tendencia se revierte y luego encontramos que los asesinatos no slo disminuyen, sino que se ejecu-tan luego de continuas intimidacio-nes. Podemos concluir que si bien el programa garantiza la vida de los comunicadores, no es un blindaje perfecto y no hace mella en otros problemas que afectan la libertad de expresin como la autocensu-ra fruto de las intimidaciones y el miedo.

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

1990 1995 2000 2005 2010

Asesinatos con amenaza previa

Asesinatos sin amenaza previa

Grfica asesinatos contra periodistas tomada del reporte del CPJ: https://cpj.org/reports/2011/06/2011-impunity-index-getting-away-murder.php

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LA POLTICA DE PROTECCIN A PERIODISTAS DEL GOBIERNO DE SANTOS Y LA NUEVA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIN

Como se mencion anteriormente, el decreto 2546 de 1999 cre el pro-grama de derechos humanos del Mi-nisterio del Interior; este programa nico en el mundo, contaba con Co-mits de Regulacin de Evaluacin de Riesgo (CRER) por poblacin, que dio un alto nivel de especificidad al tema de otorgamiento de medidas de proteccin fsica. Queriendo dar mayor especificidad y enfoque di-ferencial, en agosto de 2000, con el Decreto 1592, se crea el programa de proteccin a periodistas. Sin em-bargo, a mediados de 2010 se expide el Decreto 1740, con una serie de modificaciones al programa de pro-teccin, restringiendo la entrega de algunas medidas de proteccin otor-gadas por el Estado, que afectaban la seguridad de los beneficiarios2. La poltica tena y tiene gran falencia: la ausencia de una estrategia clara de prevencin, pues se concentra en la estrategia de proteccin fsica. El componente de prevencin dentro de la poltica pblica en Colombia ha sido manejado de manera histrica a travs de las polticas de militariza-cin del territorio y las acciones de control territorial, y la prevencin de violaciones de derechos humanos es un efecto colateral de esta estrategia.

Ese decreto fij algunas medidas

2 Objeto. Establecer los lineamientos de la poltica de proteccin de personas que se encuentren en situacin de riesgo extraordi-nario o extremo, como consecuencia directa y en razn del ejercicio de sus actividades o funciones polticas, pblicas, sociales o humanitarias. Ministerio del interior y Jus-ticia. Artculo 1. Contenido en Decreto 1740. Ministerio del Interior y Justicia. Bogot. Colombia. 19 de mayo de 2010.

de prevencin del riesgo, entre las cuales se cuentan la elaboracin de los planes de contingencia, las medi-das de autoproteccin, los patrullajes y revistas policiales. Sin embargo, es-tas medidas tienen una problemtica adicional, las medidas en prevencin recaen nicamente en la persona que presenta el riesgo. Es decir la prevencin se convierte en un ejer-cicio de auto regulacin personal, que exige que la persona adopte conductas que minimizan el impacto de los factores de riesgo reduciendo el rol del gobierno a la aplicacin de acciones de control policial y militar, y no ve el problema desde una pers-pectiva mas integral de afectacin a la libertad de expresin.

En un informe presentado a la Corte Constitucional el 13 de febre-ro de 2012 por parte del Ministerio del interior se plantean algunas ob-jeciones al anterior sistema de pro-teccin. Estas observaciones fueron propuestas en la Mesa Nacional de Fortalecimiento con la sociedad civil y esperaba solucionar las fallas en el diseo del Sistema de Proteccin3:

1. Necesidad de categorizar el lide-razgo como factor de riesgo

2. Necesidad de incorporacin de un enfoque diferencial en la realizacin de los estudios de nivel de riesgo. Esto, como veremos ms adelante es particularmente grave en lo que refiere a la poblacin de periodistas.

3. Presencia del Ministerio Pblico como garante de la calificacin de Riesgos

3 Informe Metodolgico - Orden Dcimo Sexta Auto No. 219 de octubre de 2011 proferido por la Sala Especial de Seguimiento a la Sen-tencia T- 025 de 2004.

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4. Mantenimiento del auxilio de transporte y del apoyo de reubi-cacin temporal, como medida de proteccin

5. Necesidad de incorporacin de nor-mas sobre presuncin constitucio-nal de riesgo:

6. Necesidad de descentralizar el Programa.

La mayora de estos observaciones fueron tenidas en cuenta a finales del ao 2011, cuando el gobierno del presidente Juan Manuel Santos expide el Decreto 4912, que anun-cia una estrategia en prevencin y la creacin de una serie de estructuras nacionales y territoriales en materia de prevencin y proteccin en dere-chos humanos. Este es el decreto actualmente vigente y que regu-la el funcionamiento del progra-ma de proteccin.

Desde lo nacional, el decreto modifica la funcin del Programa de Derechos Humanos del Minis-terio del Interior, y lo convierte en un formulador de polticas pblicas en materia de prevencin, y super-visin de los planes territoriales en la materia4.

En el mbito local, se crean unas mesas para la identificacin de facto-res de riesgo por poblacin focaliza-da. Tambin, se crean los planes de accin territoriales para la preven-cin del riesgo en materia de dere-chos humanos.

Sin embargo, la prevencin del riesgo se desarrolla de manera similar a lo que se estipulaba en los decretos anteriores, estando esta funcin a car-go de las agencias de seguridad del Es-

4 Ministerio del Interior. Articulo 15. Funcio-nes de la Direccin de Derechos Humanos. Contenido en Decreto 2893. Bogot. Co-lombia. 11 de agosto de 2011.

tado, sin que haya enfoques especfi-cos de gestin del riesgo por poblacin. Sin embargo, la falencia que tiene mas impacto, es que no existe un nexo cla-ro entre las medidas de prevencin y las de proteccin, lo cual genera que el riesgo deba materializarse para poder acceder a algn tipo de medida del es-tado para el manejo del riesgo.

Esto implica algunos problemas, como por ejemplo, que la eficacia y sostenibilidad de la prevencin sea un producto o efecto secundario del avance en el control/consolidacin territorial de la fuerza pblica, ola falta de coordinacin integral entre la prevencin y la proteccin, acti-vndose esta ltima una vez se ha consumado el riesgo.

2. la actual estructura en materia de Proteccion a Periodistas en colombia

POLTICAS DE PREVENCIN El Decreto 4912 de 2011 reconoce la importancia de tener una estrate-gia de prevencin de las violaciones a los derechos humanos y a las in-fracciones al Derecho Internacional Humanitario. En este sentido, la Di-reccin de Derechos Humanos del Ministerio del Interior asign una serie de responsabilidades a travs de una mesa de prevencin territo-rial dirigida por la autoridad del go-bierno departamental.

As, las entidades territoriales de-ben identificar los riesgos, formular los planes de prevencin y contingencia y construir mapas de riesgo. Si bien es cierto que el Decreto define un es-quema claro para la proteccin de los periodistas, no define un esquema de prevencin especfico para los perio-distas en el ejercicio de su profesin teniendo en cuenta que ha sido reco-nocido como una poblacin en riesgo.

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RUTA PARA LA PROTECCIN DE UN PERIODISTA BAJO EL NUEVO SISTEMA5

En el Decreto 4912, en materia de proteccin los casos pasan por un procedimiento en dos partes: La va-loracin y decisin de cada caso y la implementacin y seguimiento de los esquemas de proteccin. Como se dijo, el decreto crea la Unidad Nacio-nal de Proteccin. La UNP es la enti-dad especializada en implementar las medidas fsicas de proteccin, desde dos estructuras bsicas: el Cuerpo Tcnico de Recopilacin y Anlisis de Informacin-CTRAI- y, el grupo de Valoracin. El CTRAI, es un grupo in-terinstitucional, conformado por fun-cionarios de la Unidad de Proteccin y la Polica Nacional. Anteriormente, la Polica Nacional cumpla con esta labor de manera nica. Mientras que el Grupo de Valoracin Preliminar retoma la informacin del CTRAI, y valora los casos de manera individual, establece el nivel de riesgo y fija re-comendaciones dirigidas al Comit de Evaluacin de Riesgo y Recomenda-cin de Medidas -CERREM-, espacio encargado de decidir las medidas de proteccin individuales.

A continuacin a travs de un ejemplo vamos a mostrar cul es la ruta ordinaria de un periodista ame-nazado para obtener medidas de proteccin. (Ver anexo 1. Organi-grama de proteccin basado en el decreto 4912)

ESTUDIO DE CASORodolfo Ortiz es un periodista radial independiente de Valledupar, la capi-tal del Cesar, un departamento donde las bandas criminales y los funciona-rios pblicos tienen nexos oscuros. En su programa de opinin de la maana,

5 Ver grafica 3 al final del documento

Ortiz denuncia varios hechos de co-rrupcin de la administracin local. A los pocos das recibe una llamada an-nima dnde le advierten que si sigue hablando lo van a desaparecer.

Lo primero que hace el periodis-ta es interponer la denuncia ante la autoridad competente y se comunica directamente con la FLIP. La denun-cia se puede presentar ante cualquier entidad: Polica, Ministerio Pblico, Fiscala, Ministerio del Interior. Le solicita al a FLIP que ponga en cono-cimiento a la UNP y se gestionen las medidas de proteccin necesarios. Su solicitud, que cuenta con la docu-mentacin mnima (denuncia, solici-tud del peticionario) pasa a la unidad donde se desarrolla el proceso com-pleto de proteccin. Si la gravedad del caso lo amerita, se tramita al subdirector de proteccin de la UNP para que l implemente una medi-das de emergencia urgentes (por lo general, las medidas de emergencia consiste en sacar de inmediato al pe-riodista de la zona).

En el caso del periodista Ortiz se cumpli con todo los protocolos or-dinarios para la implementacin. Es decir su caso pasa a la UNP donde se estudi la viabilidad y se adelant todo el proceso que tiene por los me-nos dos etapas importantes.

En una primera etapa, luego que Ortiz ha entregado la totalidad de los documentos, la UNP ordena un estudio de riesgo al periodista que es realizado por los oficiales de proteccin en la regin. Ese estu-dio toma en cuenta distintos fac-tores para la valoracin de riesgo (contexto regional, gravedad de la amenaza, antecedentes, presencia de grupos criminales).

En algunos casos los oficiales no tienen en cuenta los motivos pro-pios de la poblacin de periodistas,

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las razones de oficio para dicha va-loracin. En todo caso la UNP pueda consultar a la FLIP que realiza un es-tudio propio de seguridad que com-plementa la valoracin de la UNP.

El estudio de seguridad de la FLIP busca recolectar la siguiente infor-macin y dar las recomendaciones pertinentes:

DATOS PERSONALES

Nombre completo del periodista Documento de identificacin Telfono fijo Telfono mvil Fax (si se tiene) Direccin para correspondencia

y revistas policiales Ciudad (provincia),

departamento (estado) Correo electrnico Edad Estado civil

ANTECEDENTES PERIODSTICOS

Medio de comunicacin para el cual trabajaba

Tiempo de ejercicio de la profesin

Trayectoria periodstica Ttulos y temas de los

ltimos trabajos Otras actividades de periodista

DATOS DEL CASO

Fecha y lugar de los hechos Descripcin de los hechos Antecedentes de otras amenazas

SOLICITUD DE MEDIDAS

Medidas solicitadas Judicializacin del caso Medidas solicitadas previamente

Luego de esas valoraciones, y una vez establecido que el caso de Ortiz cumple con los requisitos mnimos, esto pasa a una segunda fase don-de se hacen las recomendaciones de proteccin para el CERREM. Estas recomendaciones las da un grupo de valoracin preliminar, bajo la coor-dinacin de la UNP.

El CERREM es el espacio interins-titucional6 donde se valida y se estu-dia todo el resultado del proceso an-terior y se va a decidir las medida de proteccin que se debe implemen-tar. En cada CERREM, que segn el decreto debe convocarse una vez al mes, pero que en la prctica se hace cada tres meses, analiza entre 20 y 30 casos de periodistas en riesgo. En este espacio los representantes de la sociedad civil, la FLIP en el caso de los periodistas, tienen voz para obje-tar o ratificar las medidas de protec-cin. Bajo el CERREM se mantiene la figura de un comit interinstitu-cional, que se encarga de valorar la situacin de riesgo y establecer las medidas de proteccin que debern ser implementadas en cada caso.

En el CERREM se estudian uno a uno los casos recientes. En el caso del periodista Ortiz se da a conocer que el resultado de riesgo del periodis-ta dio extraordinario. Entonces los funcionarios recomiendan dar apo-yo de transporte, rondas policiales y un medio de comunicacin. La FLIP puede objetar esas recomendaciones y decir que no son suficientes. Da a conocer sus razones y explica porqu el riesgo es mayor. Finalmente en el CERREM se le aprueba a Ortiz un esquema de proteccin con dos uni-

6 Ministerio del Interior. Artculo 36. Confor-macin del Comit de Evaluacin. de Riesgo y Recomendacin de Medidas -CERREM-, y, Artculo 37. Invitados permanentes. Ibd. Pginas 26 y 27.

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dades de escolta, vehculo y medio de comunicacin. Esta decisin pasa a la coordinacin de gestin de ser-vicio de la UNP para que las imple-mente y las notifique a los peticio-narios. Mientras el peticionario no sea notificado, toda la informacin tratada en el CERREM tiene carcter de reserva.

En materia de seguimiento, la FLIP vela porque se implemente de mane-ra adecuada la medida de proteccin aprobada. Las medidas de proteccin son temporales, por lo general de seis meses, es decir que la UNP a travs del CERREM, se encarga de hacer la evaluacin y el seguimiento a las con-diciones de riesgo y la implementacin de las medidas. Cumplidos los seis me-ses se lleva el caso otra vez al CERREM y ah se define si se mantiene el esque-ma de proteccin, se ajusta o se da por terminado.

OBSERVACIONES AL NUEVO SISTEMA DE PROTECCINEl nuevo marco normativo de pro-teccin en Colombia continu con las medidas fsicas que se venan im-plementando: Esquemas de protec-cin con escoltas, chalecos, medios de comunicacin y movilizacin, apoyo para reubicaciones tempora-les, entre otros.

A diferencia del sistema anterior y un importante paso a resaltar, tiene que ver con la asignacin de responsabilidades directas a las au-toridades locales y regionales, en un intento por descentralizar las medi-das de proteccin. Desde luego su valoracin positiva depender de su correcta reglamentacin, pero la creacin de las Unidades Departa-mentales de Proteccin parece una respuesta efectiva a la solicitud de las organizaciones locales.

Otro cambio importante, se da

frente a la contratacin de empresas privadas para la proteccin. Ahora7 los escoltas, muchos de ellos pro-venientes de la planta del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS8), dependern di-rectamente de la Unidad Nacional de Proteccin.

S preocupa adems que en la valoracin de riesgo del CTRAI no se tenga en cuenta los fac-tores especficos de riesgo de la poblacin de periodistas. Es de-cir los protocolos de proteccin para los diversos tipos de poblaciones siguen los mismos procedimientos y cuentan con la misma matriz de proteccin. La nica diferencia es la valoracin de riesgo que hacen las organizaciones de la sociedad civil. En el caso de los periodistas, la FLIP9; tiene en cuenta factores como:

Tipo de informacin que difunda el periodista

Investigaciones periodsticas re-cientes

Tipo de medio de comunicacin y antecedentes periodsticos.

Por otro lado, se manifiesta una pre-ocupacin por mantener un flujo de

7 Es importante resaltar que el DAS estuvo salpicado por varios escndalos, incluso de espionaje a periodistas desde sus mismos es-quemas de proteccin. http://www.flip.org.co/alert_display/0/1763.html

8 El DAS fue la Oficina de Inteligencia adscrita a la Presidencia de la Repblica que se vio envuelta en escndalos por espionajes a ma-gistrados de Altas Cortes, opositores polticos y periodistas. Por ello fue cesada y se creo una nueva Agencia de Inteligencia.

9 No es mandatorio que las entidades del estado soliciten una valoracin de riesgo a los re-presentantes de la sociedad civil. Sin embar-go, estas solicitudes son recomendables en los casos ms complejos.

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informacin transparente entre la institucin y las organizaciones civi-les en el espacio del CERREM, don-de se prev poner a disposicin los estudios de valoracin de riesgo. S preocupa, sin embargo, las res-tricciones a la informacin pre-via de los casos a los que se les implementaran las medidas de proteccin. Dichas restricciones pueden poner en riesgo la vocera de las organizaciones que representan a los beneficiarios.

Por ltimo, para hablar de pro-gramas de proteccin de manera integral, adems de incluir articula-cin entre trabajos de prevencin y proteccin fsica, se debe incluir el trabajo de lucha contra la impunidad que debe hacer la justicia. Mientras la Administracin de Justicia no in-vestigue y capture a los responsables de poner en situaciones de riesgo a los periodistas, el Estado va a te-ner que seguir invirtiendo tiempo y recursos en entregar medidas de proteccin. Es indispensable la coor-dinacin entre el Ministerio del Inte-rior, como director de la poltica de prevencin y proteccin de derechos humanos, y la Fiscala General de la Nacin, como entidad encargada de investigar delitos.

3. atencin en Proteccin a Periodistas con resPecto a otras Poblaciones

La proteccin al derecho a la vida tiene, tanto en el Decreto 4912 como en su antecesor, el De-creto 1740, un enfoque poblacional, es decir, segn la poblacin en riesgo, la cual debe estar previamente inclui-da en el listado de las poblaciones en riesgo, los gobiernos nacional y terri-

torial habilitan una ruta de acceso al paquete de servicios en proteccin (los diferentes tipos de esquemas).

Por otra parte, dado que los perio-distas y comunicadores sociales son vctimas del conflicto armado cuando se materializa el riesgo y, por ende, son objeto de vulneraciones a sus dere-chos, tambin requieren una atencin acorde con la oferta de servicios que contiene la Ley 1448, adaptados a sus condiciones especificas.

En este marco, a continuacin se presenta otras dos rutas de protec-cin ms all del riesgo y que se des-prenden del Decreto 4912 y la Ley 1448 de 2011.

El Decreto 4912 establece otras dos rutas de acceso a la proteccin: 1. El procedimiento para la activacin de la presuncin constitucional, el cual cubre slo a lderes de organizaciones y poblacin en situacin de despla-zamiento y; 2. El procedimiento para proteccin de personas en razn de su cargo, este mecanismo est dirigido a funcionarios estatales10.

Sin embargo como se aclar an-tes, hasta ahora la nica diferencia a la hora de estudiar el riesgo de los periodistas, frente a por ejemplo un sindicalista o un defensor de DDHH, lo hace el papel y la valoracin que tiene el representante de la sociedad civil. La ruta para solicitar proteccin es igual y lo que es ms complejo, las valoraciones de riesgo no tienen en cuenta la especificidad propia de su oficio, como vimos anteriormente.

Sin embargo, as las crticas al programa sigan siendo frecuen-tes por ser un bombero encarga-do de apagar incendios, mas que un sistema integral de proteccin,

10 Ministerio del Interior. Artculo 40, 41 y 43. Contenidos en Decreto 4912. Ibd. P-ginas 26 y 27.

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s creemos desde la FLIP que las ventajas son mayores a las desven-tajas. La incidencia de la sociedad civil, las mejoras en la recoleccin de la informacin y que los perio-distas puedan continuar ejerciendo su trabajo con esquemas de pro-teccin en regiones violentas son pasos gigantes, que eran utpicos hace apenas unos aos.

4. la Proteccin a Periodistas en la jurisPrudencia nacional

Aunque la jurisprudencia Co-lombiana no es muy extensa en materia de proteccin a periodistas, la Corte Constitucional ha dado elementos importantes para la interpretacin diferenciada de la normatividad, garantizando que se adapte a las necesidades especficas de los periodistas.

La Sentencia T-1037 de 2008 ha sido el pronunciamiento jurispru-dencial que ha analizado ms a fon-do el tema de proteccin a periodis-tas en riesgo. Este pronunciamiento establece como principio bsico que en el cumplimiento de la obligacin de proteccin, el Estado no puede ejecutar acciones que coarten la li-bertad de expresin y el derecho a la informacin del periodista en riesgo. Este mandato cobija no solo a los or-ganismos a cargo de proteccin den-tro del Estado, sino a los organismos de inteligencia y seguridad.

En este sentido, el programa de proteccin a periodistas debe tener un enfoque diferencial claro, que permita una mayor flexibilidad y adaptabilidad en la implementacin de los esquemas de proteccin, para garantizar el libre ejercicio de la li-bertad de prensa.

5. la Valoracin del Programa de Proteccin desde instancias internacionales

Los periodistas son los mximos exponentes del derecho a la li-bertad de expresin, y son la primera fuente de informacin para la poblacin en general. La protec-cin de los periodistas, especialmen-te en situaciones de conflicto armado y violencia generalizada, cobra rele-vancia en la medida que se convierte en la proteccin de los valores de-mocrticos y de las libertades funda-mentales de manera colectiva11. En esta medida, son sujetos de especial proteccin constitucional en Colom-bia, por estar en situacin de riesgo especial(Sentencia T-1037-08).

La Relatora para la libertad de expresin de la Comisin Interame-ricana de Derechos Humanos (en adelante, RELE), ha reiterado la ne-cesidad de que existan mecanismos efectivos de proteccin12 y acceso a la justicia, que garanticen el ejercicio de la libertad de expresin por parte de los periodistas en riesgo.

Por su parte la oficina de la Re-latora de Libertad de expresin de Naciones Unidas dijo en su ltimo informe 2012, sobre el programa de proteccin colombiano:

71. OHCHR Colombia has wel-comed the protection pro-

11 CIDH-RELE. Marco jurdico interamericano sobre el derecho a la libertad de expresin. (OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF. 2/09) Pg. 61.

12 CIDH. RELE. Una agenda hemisfrica para la defensa de la libertad de expresin. 2009. (OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF. 4/09)

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gramme of the Ministry of Interior and Justice, but has also highlighted concerns, in-cluding the delays in asses-sing risks and implementing protection measures, the ab-sence of a contextual approach and the transfer of protection schemes to private compa-nies. OHCHR Colombia conti-nues to provide assistance and advice to help to create more homogeneity and coordination between the different protec-tion mechanisms. Despite these shortcomings, the Special Ra-pporteur welcomes the positive steps taken to combine different protection programmes based on coordination between Sta-te institutions, journalists and civil society organizations, and considers it an important step forward in preventing the assas-sination of journalists.

72. The establishment in Colom-bia of the National Unit for the Protection of Journalists and other vulnerable sectors is also a good practice worth mentio-ning. However, this mechanism only addresses so-called material measures of protection, such as mobile phones, bulletproof ve-hicles, emergency evacuations and transfers to other regions of the country or abroad, such as those granted under witness protection programmes. The Special Rapporteur considers it important to mention that the protection of journalists requires a holistic approach that includes material, legal, and political mea-sures of protection, in particular public condemnation of attacks aggainst journalists and support

for press freedom by high-level State officials.13

El artculo 2 de la Convencin Ame-ricana establece la obligacin de los Estados de adecuar su ordenamien-to jurdico a los parmetros intera-mericanos de derechos humanos, de lo cual tambin se desprenden sus facultades no solo de verificar el cumplimiento de las normas con-vencionales, sino su implementacin en los ordenamientos internos. En este sentido, la RELE ha reconocido los esfuerzos del Estado Colombiano para garantizar la proteccin de los periodistas en Colombia a travs de la creacin del programa de protec-cin a periodistas y ha hecho segui-miento de su gestin.

Sin embargo, aunque reconoce que el programa de proteccin co-lombiano ha sido formulado como un mecanismo idneo y adecuado a los estndares internacionales, tam-bin ha afirmado que los niveles de impunidad y la falta de garantas judiciales efectivas, han ido en de-trimento de los estndares, mante-niendo los altos niveles de riesgo a los que los periodistas estn expues-tos en Colombia, al igual que las falencias en materia de prevencin y creacin de marcos jurdicos que garanticen el ejercicio a la libertad de expresin e informacin a nivel interno.14

13 Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Frank La Rue. Pg 13. http://www.ohchr.org/Do-cuments/HRBodies/HRCouncil/RegularSes-sion/Session20/A-HRC-20-17_en.pdf

14 Idem Agenda. Pgina 16.

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anexos de leyes releVantes:

Decreto nacional 1592 de 2000. Disponible en el sitio web: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6092

Decreto 2788 de 2003. Disponible en el sitio web: http://www.flip.org.co/resources/documents/5e0444f567bfcf33f30218c56e2994b1.pdf

Decreto 861 de 2000. Disponible en sitio web: http://www.alcaldia-bogota.gov.co/sisjur/normas/Nor-ma1.jsp?i=12305

Decreto 1740 de 2010, Disponible en el sitio web: http://www.dms-juridica.com/CODIGOS/LEGIS-LACION/decretos/2010/1740.htm

Ley 199 del ao 1995. Disponible en el sitio web: http://www.alcal-diabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6012

Ley 418 del ao 1997. Disponible en el sitio web: http://www.secreta-riasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1997/ley_0418_1997.html

Decreto 4912 del 26 de diciem-bre de 2011. Disponible en el si-tio web: http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Decretos/2011/D o c u m e n t s / D i c i e m b r e / 2 6 /dec491226122011.pdf

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Riesgo: Probabilidad de ocurrencia de un dao al que se encuentra expuesta una persona, un gru-po o una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones polticas, pblicas, sociales o humanitarias, o en razn al ejercicio de su cargo, en unas condiciones deter-minadas de modo, tiempo y lugar.

Cuerpo Tcnico de Recopilacin y Anlisis de Informacin- CETRAI. Encargado de la recopilacin y anlisis de informacin in situ. Esta conformado por personal de La Unidad Nacional de Proteccin

y de la Polica Nacional.

El Grupo de Valoracin Preliminar tendr carcter permanente conformado por: ElDelegadodelaUnidadNacionaldeProteccin,quienlocoordinar. ElDelegadodedelMinisteriodeDefensaNacional ElDelegadodelaPolicaNacional. ElDelegadodelProgramaPresidencialparalaproteccinyvigilancia de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. ElDerechodelaUnidadAdministrativaEspecialdeAtencinyReparacin integral a las Vctimas.Invitados especiales: UnRepresentantedelFiscalGeneraldelaNacin. UnRepresentantedelProcuradorGenaraldelaNaciny UnRepresentantedelDefensordelPueblo. ElDelegadodelaSecretaraTcnicadelaComisinIntersectorial de Alertas Tempranas CIAT.

Presenta al CERREM la determina-cin sobre el nivel de riesgo y un concepto sobre las medidas

idneas a im-plementar.

Riesgo Ordinario: Es aqul al que estan sometidas todas las personas, en igualdad de con-diciones, por el he-cho de pertenecer a una determinada sociedad;genera para el estado una obli-gacin de adoptar medidas de seguridad pblica y no comporta la obligacin de adoptar medidas de proteccin.

Riesgo Extraordinario: Como consecuencia directa del, ejercicio de sus actividades funciones polticas, pblicas, sociales o humanitarias, o en razn al ejercicio de su cargo. Comprende el Derecho de recibir del Estado la proteccin especial en caso de:a.- Que sea especifico e individualizable.b.- Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particu-lares y manifiestos y no suposiciones abstractas.c.- Que sea presente, no remoto ni eventual.d.- Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar, con bienes jurdicos protegidos.e.- Que sea serio, de materializacin probable por las circunstancias del caso.f.- Que sea claro y discernible.g.- Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos.h.- Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que de-riva la persona de la situacin por la cual se genera el riesgo.

Riesgo Extremo: Es Aqul que se presenta al confluir todas las caracteristicas sealadas para el riesgo extraordinario y que adicionalmente es grave e inminente.

Art.9 del 4912. En casos de riesgo enminente y excepcional, el Director de la Unidad Nacio-nal de Proteccin podra adoptar, sin necesidad de la evaluacin del riesgo, contemplando un enfoque diferencial, medidas provisionales de proteccin para los ususarios del programa e informara de las mismas al Comit de Evaluacin de Riesgo y Recomendacin de Medidas CERREM en la siguiente sesion, con el fin de que ste recomien-de las medidas definitivas, si es el caso.

Una vez realizado el estudio de seguridad por el grupo de valoracin en un plazo no mayor de 30 das se pasan las recomendaciones al CERREM.

Son miembros permanenetes del CERREM quienes tendrn voz y voto: EldirectordelaDreccindeDerechosHumanosdelMinisteriodelInterior,quienlopresidirosudelegado. ElDirectordelProgramaPresidencialdeDerechosHumanosyDIH,oquienhagasusveces,osudelagado. ElDirectordelaUnidadAdministrativaEspecialdeAtencinyReparacinIntegralalasVictimas, o su delegado. ElDirectordeProteccinyServiciosespecialesdelaPolicaNacional,osudelegado. ElCoordinadordelaOficinadeDrechosHumanosdelaInspeccinGenaraldelaPolicaNacional, o su delegado.

Sern invitados permenentes a las sesiones del CERREM, quienes tedrn solo voz: UndelegadodelProcuradorGeneraldelaNacin. UndelegadodelDefensordelpueblo. UndelegadodelFiscalGeneraldelaNacin. UnrepresentantedelaOficinadelAltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosDerechosHumanos. UndelegadodelAltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosRefugiadosACNUR,cuandosetratede casos de poblacin desplazada. Cuatro(4)delegadosdecadaunadelaspoblacionesobjetodelprogramadePrevencinyProteccin, quienes estarn presentes exclusivamente en el anlisis de los casos del grupo poblacional al que representan. Delegadosdeentidadesdecarcterpblicocuandosepresentencasosrelacionadosconsuscompetencias. Representantedeunenteprivadocuandoelcomitloconsiderepertinente.

PERSONA EN RIESGO ACUDE AL PROGRAMA POR PROTECCINanexo 1

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El ncleo familiar del protegido puede ser tambien acogido del programa. Entendiendo que se hace referencia al cnyugue o compaero (a) permanente, a los hijos y a los padres del solicitante o protegido, quienes de manera excepcional podrn ser beneficiarios si ostentan un nivel de riesgo extraordinario o extremo y exista nexo casual entre dicho nivel de riesgo y la actividad o funcin politca, social o humanitaria del tal solicitante o protegido.

Una vez aprobadas las medidas en el CERREM estas deben ser inmediatas, pero actualmente no hay tiempos mnimos para su implementacin.

Medidas de prevencin.a.- Planes de Prevencin y Planes de Contingencia: La Direccin de Derechos Humanos del Ministerio del Interior con el apoyo de la Unidad Nacional de Proteccin, los departamentos y los municipios concurrirn el la formulacin de los planes de prevencin y de contingencia contemplando un enfoque diferencial, que tendra por ebjeto contarrestar las amenazas, disminuir las vulnerabilidades, potenciar las capacidades institucionales y sociales y fortalecer la coordinacin institucional y social para la disminucin del riesgo.b.- Curso de Autoproteccin: Herramen-ta pedaggica que tiene el propsito de brindar a las personas, grupos y comunidades en situacin de riesgo, contemplando un enfoque diferencial, elementos prcticos que permitan disminuir sus vulnerabilidades e incre-mentar sus capacidades a fin de realizar una mejor gestin afectiva del mismo.C.- Patrullaje: Es la actividad desarrolla-da por la Fuerza Pblica con un enfoque general, encaminada a asegurar la con-vivencia y seguridad ciudadana y dirigido a identificar, contrastar y neutralizar la amenaza.d.- Revista policial: es la actividad desarrollada por la Polica Nacional con enfoque particular, preventivo y disuasivo, encaminada a establecer una interlocucin peridica con el solicitante de la medida.

Son medidas de proteccion en virtud del riesgo. a.- Esquema de proteccin: Tipo1:Esquemaindividualcorrienteparabrindarleseguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehculo corriente, 1 conductor y 1 escolta. Tipo2:Esquemaindividualblindadoparabrindarle seguridad a una sola persona, e incluye: un vehculo blindado, 1 conductor, 1 escolta Tipo3:Esquemaindividualreforzado,conescoltaspara brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehculo corriente o blindado, 1 conductor, 2 escoltas. Tipo4:Esquemaindividualreforzadoconescoltasy vehculo, para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehculo blindado, 1 vehculo corriente, 2 conductores y hasta 4 escoltas. Tipo5:Esquemacolectivo,parabrindaerleproteccina un gruo de 2 o mas personas, e incluye: 1 vehculo corriente o blindado,1 conductor, 2 escoltas.b.- Recursos Fsicos de Soporte a los Esquemas de Seguri-dad: vehculos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos antibalas, escudos blindados, medios de comunicacin y dems que resulten pertinentes para el efecto.c.- Medio de movilizacin: Es el curso que se otorga a un pro-tegido en procura de salvaguardar su vida, integridad, libertad y seguridad durante los desplazamientos. Estos pueden ser: Boletosareosinternacionales.Sesuministrarporunasolavez, cuando el nivel de riesgo sea extremo y la persona o el n-cleo familiar sean admitidos por el pas receptor por un perodo superior a un ao. Boletosareosnacionales,consisteenlaentregadepasajesareos en rutas nacionales y se otorgan al protegido y si es nece-sario, a su ncleo cuando frente a una situacin de riesgo debe trasladarse a una zona que le ofrezca mejores condiciones de seguridad, o cuando su presencia sea necesaria en actuaciones de orden administrativo en el marco de su proteccin. Apoyodetransporteterrestre,fluvialomartimo.Consisteenel valor que se entrega al protegido del programa, para sufragar el precio del contrato de transporte, para brindar condiciones de seguridad en la movilidad. No podr superar la suma corres-pondiente a 4 salarios mnimos legales mensuales vigentes, por cada mes aprobado.d.- Apoyo de Reubicacin Temporal: Constituye la asignacin y entrega mensual al protegido de una suma de dinero de entre uno (1)ytres(3)salariosmnimoslegalesmensualesvigentes,segnlas particularidades del grupo familiar del caso, para facilitar su asentamiento en un lugar diferente a la zona de riesgo.e.- Apoyo de Traslado: Consiste en el traslado de muebles y enseres de las personas que en razn de la situacin de riesgo extraordinario o extremo deban trasladar su domicilio.f.-Medios de Comunicacin: Son los equipos de comunicacin entregados a los protegidos para permitir su contacto oportuno y efectivo a fin de alertar sobre una situacin de emergencia, o para reportarse permanentemente e informar sobre su situacin de seguridad.g.- Blindaje de inmuebles e instalacin de sistemas tcnicos de seguridad: Consiste en los elementos y equipos de seguridad integral para el control del acceso a los inmuebles de propiedad de las organizaciones donde se encuentre su sede principal. En casos excepcionales, podrn dotarse estos elementos a las residencias de propiedad.

La Unidad Nacional de Proteccin realizar seguimiento periodico a la

oportunidad, idoneidad y eficacia de las medidas, asi como al correcto uso

de las mismas.

La Unidad Nacional de Proteccin tiene la facultad de adoptar otras medidas de potec-cin diferentes a las estipuladas, teniendo en cuenta un enfoque diferencial, el nivel de riesgo y el factor territorial. As mismo se podrn implementar medidas sicosociales.

Este documento se realiz con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, en ingls).