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PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓNPROCURADURÍA DELEGADA PARA LA PREVENCIÓN EN MATERIA

DE DERECHOS HUMANOS Y ASUNTOS ÉTNICOS

E L D E R E C H O A L A

E D U C A C I Ó N

LA EDUCACIÓN EN LA PERSPECTIVADE LOS DERECHOS HUMANOS

(Segunda Edición)

El Derecho a la Educación

Prohibida la reproducción total o parcial de la obra, a travésde fotocopiado, escáner o cualquier otro sistema mecánicoo eléctronico, sin permiso expreso y escrito del titular de los derechos de autor.

© USAID - MSD

ISBN: 978-958-9396-39-1

Primera edición: abril de 2006Bogotá, D. C., ColombiaSegunda edición: junio de 2007

Documento elaborado por el Dr. Pedro Antonio Pinilla Pacheco, con la colaboración de Santiago Grillo Astudillo y Manuel Alejandro Pinilla Henao. Publicación realizada en el marco del Convenio de Cooperación Técnica Internacional suscrito por la Procuraduría General de la Nación y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional -USAID-, a través de MSD Colombia Ltda.

Esta segunda edición se realizó con el apoyo del Instituto de Estudios del Ministerio Público.

Impresión y encuadernaciónImprenta Nacional de Colombia

Impreso en ColombiaPrinted in Colombia

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓNProcurador General de la Nación

CARLOS ARTURO GÓMEZ PAVAJEAUViceprocurador General de la Nación

PATRICIA LINARES PRIETOProcuradora Delegada para la Prevención

en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos

PEDRO ANTONIO PINILLA PACHECOConsultor

C ONTENIDO

PRESENTACIÓN 13

INTRODUCCIÓN 17

Capítulo 1CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL ESTUDIO

1.1. Introducción 33

1.2. Propósitos del estudio 35

1.3. Objetivos 35

1.4. Fuentes documentales 36

1.5. Niveles educativos y poblaciones objeto del estudio 37

1.6. Período de análisis 39

1.7. Alcance de los indicadores 39

Capítulo 2DERECHO A LA EDUCACIÓN Y OBLIGACIONES DEL ESTADO


2.2. Núcleo esencial del derecho a la educación 46

2.3. Obligaciones de respeto y garantía por parte del Estado 52

Capítulo 3

POBLACIÓN EN EDAD ESCOLAR


3.2. Indicadores del derecho a la educación 60

8 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

3.2.1. Derecho de acceso 61

a. Asistencia e inasistencia de la población de 5 a 17 años 61b. Participacióndelsectoroficialenlamatrícula 65c. Asistencia por deciles de ingreso 67d. Tasa efectiva de escolarización 70

3.2.2. Derecho a la permanencia 76

a. Retención escolar 76b. Población que culmina la educación básica y media 77c. Nivel educativo de la población 79

3.2.3. Derecho a la calidad 81

a. Formación de capital social: competencias ciudadanas 82Conocimientos en ciudadanía 83Actitudes hacia la ciudadanía, acciones ciudadanas,

ambientes democráticos, procesos cognitivos, manejo de emociones, empatía 85

b. Formación de capital humano 90

Acciones de tipo interpretativo 90Acciones de tipo argumentativo 91Acciones de tipo propositivo 91Competencias en ciencias naturales 92Competencias matemáticas 93Competencias en ciencias sociales 93Competencias en lenguaje 94

c. Factores asociados al logro 96

3.3. Indicadores de cumplimiento de las obligaciones del Estado 97

3.3.1. Modernización del servicio educativo 97

a. Fines de la educación 102b. Calidad de la educación 103c. Autonomía escolar 103d. Proyecto Educativo Institucional 103e. El currículo 104f. Convivencia 104g. Gobierno Escolar 105h. Plan Decenal de Educación 106i. Sistema Nacional de Información de la Educación 107

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9EL DERECHO A LA EDUCACIÓN

3.3.2. Inversión de la Nación en educación preescolar, básica y media 108

a. Gasto en pesos corrientes y como porcentaje del PIB 110b. Gasto nacional promedio por alumno 112c. Distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones 113

3.3.3. Gratuidad de la educación 117

a. Razones para no estudiar 118b. Gastos de los hogares en educación 119

3.3.4. Profesionalizaciónydignificacióndelaactividad 121

a. Diseño del Sistema Nacional de Formación de Educadores 122b. Acreditaciones académicas 122c. Estatuto Docente 123d. Evaluación docente 124e. Disponibilidad de personal docente 126f. Balance de la política de desarrollo docente 127

Capítulo 4

POBLACIONES DE LOS GRUPOS ÉTNICOS


4.2. Visión internacional sobre el derecho a la educación de los grupos étnicos 136

4.2.1. Principios generales 136

4.2.2. Derecho a la educación 139

4.3. Los grupos étnicos en los planes de desarrollo 140

4.4. La etnoeducación en Colombia 143

4.4.1. Según las normas 143

4.4.2. Según las comunidades étnicas 146

4.4.3. Los etnoeducadores 148

4.5. Estado educativo de los grupos étnicos 149

4.5.1. Población por grupos étnicos, edad, zona y sexo 150

4.5.2. Tasa de analfabetismo 153

4.5.3. Asistencia escolar 154

4.5.4. Tasas de escolarización 156


4.5.5. Nivel educativo de los grupos étnicos 159

4.5.6. Razones para no estudiar 160

4.6. Balance de la atención educativa a los grupos étnicos 161

4.6.1. Avances en la prestación del servicio educativo 161

a. Visibilidad de los grupos étnicos 162b. Valoración de la escuela 162c. Contribución a una nueva visión nacional de la educación 163d. Normativa etnoeducativa 163e. Principios de participación para una educación pertinente y de calidad 164f. Formación de etnoeducadores 165g. Investigación etnoeducativa 166

4.6.2. Persistencia de limitaciones 166

a. Desplazamiento forzado 167b. Derecho de acceso 168

Analfabetismo 168Inasistencia escolar 168

c. Derecho a la permanencia 169

Tasas de escolarización 169Nivel educativo de la población 169

d. Derecho a la disponibilidad 169

Marginalidad de la política pública etnoeducativa 169Carencia de información 170Reorganización del sistema educativo 171Costos de la educación 172

e. Derecho a la calidad 172

Descontextualización de la escuela 172Debilidad de los modelos pedagógicos 172Calidad del profesorado 173

Capítulo 5POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA


5.2. Derechos educativos de la población desplazada por la violencia y obligaciones del Estado 179

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5.3. Caracterización de la población desplazada 186

5.4. Atención en educación básica y media 189

5.5. Balance de la atención educativa a la población desplazada 191

5.5.1. Prestación del servicio de educación 192

a. Incertidumbre sobre la información 192b. Derecho de acceso 192c. Deficienciasenlaprestacióndelservicioeducativo 194

5.5.2. Organización y desarrollo de acciones sectoriales 194

a. Débil cumplimiento de las obligaciones para garantizar el derecho a la educación 194

b. Insuficienciaderecursos 196c. Sistemas de información, seguimiento y evaluación 197d. Ayudas sicológicas 197e. Implementacióndemodeloseducativosflexiblesypertinentes 198

5.5.3. Persistenciadedéficitenlaatencióneducativaalosdesplazadospor la violencia 199

P RESENTACIÓN

LagénesisdelconflictoarmadoquesufreColombiahacemásde50años,indiscutiblemente y como lo demuestran múltiples estudios y diagnósticos sobre la vio-lenciaenelpaís,estádefinitivamenterelacionadaconelincumplimientosistemático del Estado de sus obligaciones de garante y promotor de los derechos funda-mentales de los colombianos.

La precariedad y muchas veces la total ausencia de políticas públicas orien-tadas a satisfacer derechos como la educación, la salud, el trabajo, la recreación, etc.,hansustentado,porlustros,lasfuertescontradiccionesquefinalmentehanintensificadoelconflictoarmadointerno,dehecho,aquellaspoblacionesyzonasmás vulnerables a las acciones de los actores armados ilegales, se caracterizan por la situación de miseria de sus habitantes, por la ausencia de servicios públicos y por la debilidad de sus estructuras para satisfacer los denominados derechos económicos, sociales y culturales.

Enesaperspectiva,puedeafirmarsequehistóricamentehaexistidounaclararelación de causa-efecto, entre la precariedad en la atención de esos derechos por parte del Estado y la situación de violencia que sufren nuestras regiones, a partir de la cual se precipitan graves violaciones a los derechos a la vida, la integridad y la libertad.

Laconfluenciadeesascircunstanciasacarreaunacríticasituacióndederechoshumanos, que exige atención por parte del Estado, el cual en los últimos años, ha orientado sus estrategias y programas a contrarrestar situaciones de violencia concentrándose en la protección reactiva de los derechos civiles: vida, libertad, integridad,sinquesepuedadestacarunesfuerzosignificativo,estoesdeverdadero impacto, en políticas públicas diseñadas para la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, especialmente salud y educación.

Así,puedeafirmarsequelacrisisestructuralqueafrontaelpaís,quesetraduce en una situación de graves violaciones a esos derechos civiles y políticos, se ha alimentado del descuido sistemático del Estado de su obligación de garantía respecto de los DESC.


Uno de esos derechos, la educación, siempre ha servido de bandera para los sectores políticos, que reconocen, en el discurso, que de su plena realización de-pende en gran medida el proceso de paz y reconciliación que todos añoramos. No obstante, más de dos millones de menores excluidos del sistema educativo, más de un millón de niños y jóvenes que no aprueba el grado que está cursando, cerca de 4 millones que obtienen resultados medio-bajos y bajos en los Exámenes de Estado y en Competencias Ciudadanas, alrededor de un millón de niños desplazados que sufren la discriminación y la exclusión en la escuela dada la ausencia de currículos adaptados a sus necesidades y 7.89% de colombianos de 15 y más años de edad analfabetos, además de preocupantes índices de baja calidad en los programas de educación sur prior, evidencian una situación que reclama con urgencia atención prioritaria por parte del Estado y de la sociedad.

La educación, señala nuestra Constitución en su artículo 67, es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social. Tales características, en el marco propio de un Estado Social de Derecho, están orientadas a garantizar el pleno desarrollo de la persona humana en condiciones de dignidad, pues en dicho paradigma ella es el epicentro de la actividad de la administración pública, que debe orientar sus esfuerzos a satisfacer sus necesidades esenciales.

En el mundo contemporáneo el acceso al conocimiento y la formación a partir de los fundamentos, son esenciales para que cada individuo pueda desarrollar su particular concepción de vida y aportar a una sociedad que debe reconocerlos en sus singularidades y diferencias.

Las humanidades, el conocimiento en ciencias exactas, el dominio de las com-petencias que exige una tecnología que avanza de manera galopante, son, entre otros, elementos que determinan la amplitud o estrechez del universo que repre-senta cada persona y, su inserción en contextos altamente competitivos que le exigen sólidas competencias para “aprender a aprender”.

En esa perspectiva el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de educación, señaladas por la doctrina y la jurisprudencia del Derecho Interna-cional de los Derechos Humanos, se constituyen en presupuesto esencial para la garantía de condiciones de dignidad que éste les debe a sus asociados.

La disponibilidad de instituciones, programas de enseñanza, recursos e infra-estructura; la accesibilidad para todas las personas, que se sustenta en los princi-pios de no discriminación, accesibilidad material y accesibilidad económica; la garantía de aceptabilidad de programas y métodos educativos por parte de estu-diantes, padres de familia y comunidad académica; y la garantía de adaptabilidad de la educación a las necesidades del contexto, son las responsabilidades que en perspectiva de derechos humanos tiene el Estado en materia de educación.

Si bien se trata de derechos cuya realización admite políticas y programas que garanticen progresivamente su efectividad, no por ello dejan de ser prioritarios, por eso la PGN, con el apoyo de la AID a través de su agencia operadora MSD, quiso desarrollar un estudio detallado y técnico, que permita evaluar el cumpli-


miento de las citadas obligaciones por parte del Estado Colombiano, en el período comprendido entre 1992 y 2004, lo que implica medir el impacto de la Constitución de 1991 en las políticas públicas sobre educación.

La Procuraduría quiere aportar las conclusiones de este estudio, a las autori-dades gubernamentales responsables de la materia, a las organizaciones sociales y a las instituciones educativas, públicas y privadas, pues creemos que son necesarios y urgentes replanteamientos de fondo en el diseño de dichas políticas públicas.

Es así como proponemos la concertación y ejecución de políticas activas que modifiquenpositivamente, en unplazo razonable, todos los indicadores de laeducación sugerencia que seguramente generará debate entre expertos siendo ese precisamente nuestro propósito.

Entrego entonces, como Procurador General de la Nación y representante de los intereses de la sociedad este estudio, que estoy seguro contribuirá a avanzar enejerciciosdereflexiónquecualificaránlasdecisionesenmateriaeducativa.

El trabajo se realizó en la Procuraduría Delegada para la Prevención en ma-teria de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos a cargo de la doctora Patricia Lina-res Prieto y contó con la asesoría del Doctor Pedro Antonio Pinilla Pacheco, exper-to de reconocida trayectoria en el tema, a ellos y a todos los que contribuyeron a la realización del proyecto, lo mismo que a la AID y a MSD, quiero expresarles mi sincero reconocimiento.

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN Procurador General de la Nación

I NTRODUCCIÓN

La persona humana constituye el sujeto central de los derechos humanos y las libertades fundamentales�. A partir de esta concepción y en cumplimiento de suobligacióndeejercer lavigilanciasuperiordelaconductaoficialdequienesdesempeñan funciones públicas, la Procuraduría General de la Nación elaboró el presente estudio sobre el derecho a la educación.

El estudio evalúa el nivel de cumplimiento de las obligaciones del Gobierno colombiano para garantizar a la persona el núcleo esencial no negociable del dere-cho a la educación, constituido por los derechos de disponibilidad, de acceso, de permanencia y de calidad, elementos universales, indivisibles e interdependientes.

Esta evaluación se fundamenta en el reconocimiento constitucional de la educación como derecho de la persona y como servicio público con función social, y guarda relación con la obligación del Estado de regular y ejercer la suprema inspecciónyvigilanciadelaeducaciónconelfindevelarporsucalidad,porelcumplimientodesusfinesyporlamejorformaciónmoral,intelectualyfísicade los educandos, así como de garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

El estudio reconoce en la educación dos propósitos esenciales: la formación de capital social y la formación de capital humano, conceptos que sirven como ordenadoresdelosfinesseñaladosalamismaporlaLeyGeneraldeEducación.

Para la formación de capital social, en la perspectiva de los derechos huma-nos,laeducacióntienecomofineselplenodesarrollodelapersonalidad,laformación en el respeto a la vida, a la paz, a los principios democráticos, de convi-vencia, pluralismo, justicia, solidaridad y equidad, de tolerancia y de libertad; la formación para facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en el respeto a la autoridad legítima, a la ley, a la cultura nacional, a la historia colombiana y a los símbolos patrios.

1 Maya Villazón, Edgardo José. Función Preventiva de la Procuraduría General de la Nación en Materia de Derechos Humanos. Presentación. Bogotá, 2002.


Paralaformacióndecapitalhumano,sonfinesprincipalesdelaeducaciónlaadquisiciónygeneracióndeconocimientoscientíficosy técnicos,humanísticos,históricos,sociales,geográficosyestéticos,eldesarrollodelacapacidadcrítica,reflexivayanalíticaquefortalezcaelavancecientíficoytecnológiconacional,elfomento de la investigación y el estímulo a la creación artística, la apropiación de hábitos intelectuales adecuados para el desarrollo del saber.

El estudio toma como período de análisis el transcurrido desde la promulga-ción de la Constitución Política de 1991 hasta el año 2004, realiza el balance de los resultados agregados de la gestión en educación de las últimas cuatro administra-ciones gubernamentales del país, delimita como unidades de análisis los niveles de Educación Preescolar (grado cero), Educación Básica (primaria y secundaria) y Educación Media, como población implicada el grupo de niños y jóvenes en edades de 5 a 17 años, y como casos particulares los grupos étnicos y la población desplazada por la violencia.

Este balance reconoce la existencia de algunos logros educativos en el país, alcanzados con fundamento en el impulso dado al sector a partir de la Constitu-ción de 1991, y hace explícito que el crecimiento de los indicadores fue continuo hasta el año 1999. Luego se presenta una caída que solo en 2004 recupera parcial-menteunindicador(asistenciaescolar),sinqueellosignifiquequesehayanproducidograndescambiosenlosdéficitsencontrados,nisevislumbrentransformaciones sustanciales, de continuar con las mismas políticas y procedimientos de planeación y gestión del sector educativo.

El difícil y lento avance que muestran los indicadores, cuando lo hay, es señal de precariedad en la progresividad del derecho a la educación, tanto por el gran déficitquepersiste, comopor ladesesperanzaquegeneraen lapoblaciónquesistemáticamente ha sido estimulada para entregar a ella las aspiraciones de rei-vindicación personal, social, cultural y económica. La negación de las expectativas puede entenderse como factor de regresividad, al alejar a la gente cada vez más del goce efectivo del derecho pleno a una educación de calidad.

INDICADORES EN CONTEXTO DE POBLACIÓN

El tratamiento de la información que utiliza el estudio parte de la elaboración de una nueva metodología que busca trascender el enfoque estadístico usual para introducir una visión dinámica y compleja que explique la educación como un sistema y no como un objeto fragmentado y desarticulado.

Los indicadores se construyen tomando como referencia la población colom-biana objeto de atención educativa a través del proceso de escolarización, tenien-do en cuenta que la educación es un derecho fundamental de los niños, o sea, de los menores de 18 años, y la población de 18 y más años de edad.

De esta manera, en primer lugar, se efectúa el seguimiento a la población entre 5 y 17 años de edad, año a año y por cohorte, para determinar sus tasas de


asistencia e inasistencia, de matrícula, la tasa efectiva de escolarización (medida más precisa que las tasas bruta y neta) y los estudiantes que culminan los niveles educativos. Así, la metodología empleada evita la invisibilización de un alto nú-mero de niños y jóvenes que no asisten a las instituciones educativas, y se obtienen indicadores realesde eficiencia internadel sistemaen el contexto ampliode lasdemandas sociales y no en el restringido de quienes logran superar las barreras de ingreso escolar.

En segundo lugar, se toma en consideración el impacto que producen sobre el nivel educativo de la población de 18 y más años de edad las cohortes de estu-diantes al concluir -con éxito o no- su período escolar, pues son estas las que permiten medir realmente los efectos de la educación formal al ocasionar cambios en la determinación del nivel educativo de la población y de la fuerza de trabajo.

Desde la perspectiva de la formación de capital social y de capital humano, el estudio incorpora, en tercer lugar, indicadores sobre calidad de la educación de la población escolarizada, basados en los resultados obtenidos en las evaluaciones sobre competencias ciudadanas y competencias por áreas del conocimiento. La falta de calidad, que no deja huella sobre la persona ni sobre sus efectos en la sociedad, hace que la simple matrícula o registro escolar se convierta en un paso instrumental por el aula, aunque sirva para elevar las estadísticas nacionales.

Es imprescindible reconocer el valor que tiene la calidad, darle la seriedad que le corresponde como indicador y sacar las consecuencias que se derivan de ella. Afortunadamente el país cuenta con pruebas censales que dan información pertinente como son las Pruebas Saber y los Exámenes de Estado.

En apoyo a estos argumentos se encuentra el hecho de que, por falta de calidad de la educación y por no ser visible su utilidad, veinte por ciento de la población no escolarizada esgrime como razón para ello el que no le gusta o no le interesa el estudio.

Según la Convención sobre los Derechos del Niño, la educación va más allá delaccesoalaescolarizaciónformal.Abarcaelderechoaunacalidadespecíficade educación y el amplio rango de experiencias de vida y procesos de enseñanza aprendizaje que le facilitan a los niños y niñas, individual y colectivamente, desa-rrollar sus personalidades, talentos y habilidades, para vivir una vida completa y satisfecha con la sociedad.

Un informe regional de UNESCO para América Latina al hacer la pregunta acerca de si ¿estamos realmente tan cerca de lograr la educación primaria univer-sal? termina aceptando avances en cobertura pero lamentando los precarios nive-les de logro académico. Ante ello plantea que alcanzar aprendizajes relevantes es la tarea central de los sistemas educativos. A este propósito deben estar dirigidas la orientación, las formas de gestión, las dinámicas implicadas y las formas de acción de los sujetos que participan en los procesos educativos para evitar que con el tiempo, como viene sucediendo, la brecha del conocimiento se haga cada vez mayor.


Es, entonces, imperativo que la formulación de políticas en educación, y la acción de los gobiernos en este sector, tenga en cuenta que la educación sin calidad para la mayoría de la población contribuye a aumentar la brecha entre los grupos sociales, a concentrar el acceso a los bienes de la cultura y de la modernidad, y a producir exclusión social en todos los campos de la vida humana. Es un factor que atenta contra los derechos humanos y limita el disfrute de los derechos civiles y políticos y de los derechos económicos, sociales, culturales y colectivos.

DEUDA NACIONAL EDUCATIVA

Solo 34.1% de la población de 5 a 17 años de edad disfruta del derecho pleno a una educación de calidad. El 65.9% restante no ingresa al sistema educativo o, si lo hace, no aprueba el grado que cursa o, si lo aprueba, la mitad de quienes se hallan en esta situación no adquiere las competencias necesarias para lograr una educación de calidad que le permita desempeñarse en forma adecuada en la vida personal, civil, social, cultural, económica y política de la nación.

Con base en cifras absolutas del año 2003 lo anterior se lee de la manera siguiente: de 11.925.488 niños y jóvenes entre 5 y 17 años de edad que deben estar matriculados en educación básica (incluido un año de preescolar) y media, 2.698.738, es decir el 22.6%, no ingresa a las instituciones educativas; la tasa de asistencia escolar es entonces de 77.4%.

De los 9.226.750 que ingresan, 1.083.958, el 9.1% de los niños y jóvenes entre 5 y 17 años, no aprueba el grado que están cursando. El sistema discrimina y excluye en esas condiciones a 3.782.696, que constituyen el 31.7% de la población en edad escolar. Solo 8.142.792 termina con éxito su grado. De esta manera, la tasa efectiva de escolarización, medida sobre el total de niños y jóvenes entre 5 y 17 años, es de 68.3%.

Realizando una extrapolación de los resultados de las Pruebas Saber en Com-petencias Ciudadanas y de los Exámenes de Estado en las diferentes áreas del conocimiento se encuentra que la mitad de quienes aprueban el grado escolar, es decir, 4.071.396 presentan vacíos graves en cuanto a la calidad de la educación recibida, pues corresponden a la proporción de estudiantes con resultados medio-bajos y bajos de estos medidores. En consecuencia, 7.854.092, el 65.9% de los niños y jóvenes entre 5 y 17 años, agregan a la discriminación y exclusión los resultados negativos de la baja calidad de la educación. Apenas 3.782.696, esto es el 34.1% de la población en edad escolar que ya se había mencionado, disfrutan del derecho pleno a una educación de calidad.

El 65.9% excluido coincide con el dato de incidencia de la pobreza que para la Contraloría General de la República y el CID es de 66%, aunque para el Depar-tamento Nacional de Planeación es de 52.6%�. También se halla muy próximo al

2 González, Jorge Iván; Jorge Enrique Sáenz y Santiago Grillo. La pobreza: ¿cuestión de medición? CID, 2005.


dato de nivel educativo de la población de 18 y más años que no cuenta con edu-cación media completa (63.7%), dato de interés por cuanto se considera que las personas requieren mínimo 12 años de escolaridad para superar su condición de pobreza� y vulnerabilidad.

AVANCES RELATIVOS EN EL DERECHO A LA EDUCACIÓN

Laanteriorinformaciónconfirmaquelosdesarrolloscuantitativosmedidosporelaumentodelamatrículasonrelativos.Estosnotienencapacidadsuficientepara mover de manera categórica los indicadores de la educación, pues, a pesar de su crecimiento, persisten altas tasas de inasistencia, de deserción, de extraedad, de pérdida de curso y de escolarización efectiva, unidas a la baja calidad, cuya solución no se observa en el horizonte de las políticas educativas nacionales.

En síntesis, los avances y limitaciones producidos en los principales indica-doresqueserefierenalapoblacióntotalenedadescolarluegodelapromulgaciónde la Constitución de 1991 son los siguientes:

La asistencia a educación preescolar (grado cero), básica y media pasó de 59.8% en 1992 a 78.3% en 2000; en 2001 bajó a 75.7% y solo en 2004 logró superar ligeramente la tasa obtenida el año 2000.

La tasa efectiva de escolarización o proporción de estudiantes que aprueba el grado cursado, en relación con la población entre 5 y 17 años de edad, pasó de

3 Si la información del impacto de la escolarización sobre el nivel educativo de la población se valora en términos de la calidad de la formación recibida por quienes han concluido su nivel medio, la situación es peor ya que, aplicando los mismos medidores de calidad, el 36.3% que cuenta con educación media completasereduciríaen18puntosporcentuales,locualelevaríaeldéficitrealenelniveleducativode la población a un poco más del 80%.

Naturalmente que al realizar una revisión histórica de este indicador, se encuentran diferencias significativassilamedidasetomaporgruposdeedad.Asíporejemplo,delapoblaciónde18a22años que inició sus estudios entre 1986 y 1990, en 2003 un 48.4% había cursado la educación media completa,loquequieredecirqueeldéficitparacumplir12añosdeescolaridadcubríaal51.6%deestegrupo.Siestedéficitdeescolaridadseadicionaconlamitaddel48.4%quecursólaeducaciónmediacompleta,peropresentadeficienciasenlacalidaddesueducación,elporcentajedepoblaciónde 18 a 22 años que no cuenta con una educación media de calidad es de 73.8%. Aplicado el mismo procedimiento a quienes iniciaron estudios entre 1971 y 1975, entre 1976 y 1980 y entre 1981 y 1985 que conforman los grupos de 33 a 37 años, de 28 a 32 años y de 23 a 27 años en 2003, se encuentra que eldéficitdeescolaridadeneducaciónmediaconcalidaddetalesgruposesde79.8,77.1y72.8%.

Al ubicar los extremos en las poblaciones que iniciaron su educación entre los años 1971 y 1990 para mirar los efectos sobre la escolaridad en educación media con calidad en el año 2003 cuando todos losqueingresaronhabíanconcluidoestudios,seobservaqueeldéficitdeescolaridadbajade79.8a73.8%,esdecir,quelosefectosen2003deestosgruposdepoblaciónsolohansignificadouncambiode 6 puntos porcentuales en la escolaridad en educación media con calidad, o sea, de 0.32 puntos porcentuales en promedio por año en 19 años. Con este ritmo de crecimiento se necesitarían 105 años para llevar de 36.3 a 70% la tasa promedio de escolaridad de la población de 18 y más años con educación media completa.


60.6% en 1994 a 72.4% en 1998, cifra esta última que no se ha vuelto a alcanzar. La más reciente, de acuerdo con la información disponible, corresponde a 2003 año que presenta una tasa efectiva de escolarización de 68.3%, cuatro puntos porcentuales por debajo de la obtenida en 1998� .

La población de 18 años y más con educación media completa, incluidos en esta quienes tienen educación superior incompleta y educación superior completa, pasó de 29.4% en 1997 a 36.3% en 2003, avance que podría considerarse importan-te por el corto período en que aparentemente se consiguió; este resultado, sin embargo, constituye el producto agregado de cohortes atendidas durante un período de 19 años, dato que deja en evidencia la condición de vulnerabilidad en que se encuentra actualmente el 63.7% de la población como se mencionó anteriormente.

La diferencia en el promedio de educación entre los deciles de ingreso 1 a 10, es de 7.64 grados en 2003. En tanto que la población del decil 1 ha cursado 4.21 grados, la del decil 10 ha cursado 11.85 grados escolares.

La formación en competencias ciudadanas conformadas por los componentes deconocimientosenciudadanía(derechoshumanos,convivenciapacífica,participación y responsabilidad democrática, pluralidad y valoración democrática), actitudes hacia la ciudadanía, acciones ciudadanas, ambientes democráticos, procesos cognitivos, manejo de emociones y empatía, evaluada en los años 2002 y 2003, muestra que por lo menos la mitad de los estudiantes de noveno grado que presenta las pruebas tiene un nivel de desempeño bajo o medio-bajo en la mayoría de ellas.

La formación en las diferentes áreas del conocimiento, evaluadas censalmente por los Exámenes de Estado en 2004, muestra que más de la mitad de los estu-diantes de grado 11 se ubican en los niveles medio-bajo y bajo, en la adquisición y dominiodelascompetenciasenhistoria,filosofía,física,químicaymatemáticasprogramadas académicamente para el transcurso de su formación; biología se encuentra cerca de este promedio y geografía que tuvo un repunte en 2004 vuel-ve a ubicarse en un promedio inferior en 2005.

Los grupos indígenas, las comunidades afrocolombianas y la población des-plazada por la violencia se incluyen en los valores totales y en los promedios mos-trados arriba; sin embargo, su situación reviste mayor gravedad vista desde los indicadores cuantitativos que se están mencionando.

4 Las tasas bruta y neta estimadas por el Ministerio de Educación Nacional fueron de 82 y 78% respectivamente para el total nacional en 2002. Estas tasas dan cuenta solo del registro de matrícula, no de la asistencia al curso y la aprobación del mismo, lo cual las convierte en una medida irreal de lo que pasa en el sistema educativo.


Mientras el analfabetismo de la población de 15 años y más en Colombia es de 7.89%, el de los grupos indígenas es de 17.7% y el de los afrocolombianos de 13.0%. La tasa de inasistencia de la población de 5 a 17 años es de 25.5% para los indígenas y de 16.7% para los afrocolombianos. La población indígena con educación media completa representa el 23% de los mayores de 17 años y la afrocolombiana el 33%, inferior en ambos casos a la nacional que es de 36%.

Las estadísticas sobre población desplazada por la violencia son muy inciertas e insuficientesparadarcuentadesuvolumen,suscaracterísticasylacoberturaycalidad de los servicios recibidos. Las escasas cifras que se tienen indican que al momento del desplazamiento, 76.9% de los desplazados había cursado o estaba cursando algún grado de educación preescolar, básica o media.

De la población total desplazada registrada en el sistema de información, 18% son menores de cinco años y 36% se encuentran entre los 5 y los 17 años de edad. Dependiendo del número real de desplazados que puede ser de 1.600.000, de acuerdoconlosregistrosoficiales,odecercade4.000.000deacuerdoconotrasfuentes, la población que demanda atención escolar oscila entre 800.000 y 1.600.000 niños y jóvenes. En estas condiciones y de acuerdo con los datos de atención suministrados por el Ministerio de Educación Nacional para 2004, la inasistencia escolar puede afectar al 82.3%, o al 74.5% o al 66.7% de los desplazados, sin tener en cuenta ni la calidad ni la pertinencia de la atención prestada.

CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO

Preocupa a la Procuraduría General de la Nación que los logros alcanzados seandeavancelentoeinsuficienteencuantoalasdemandasdelpaís;suanálisismuestra que las obligaciones del Estado, y en particular de los gobiernos, sobre el derecho a la educación se incumplen en forma protuberante; la primera obligación es la de ofrecer educación completa y de calidad para toda la población en edad escolar, meta que está muy lejos de su cumplimiento. En estas condiciones, la abundante normatividad no deja de ser una quimera con la cual se cumplen com-promisos internacionales y se despiertan esperanzas de la población cuya satisfac-ción es de suma precariedad.

Es natural que no corresponda a la Procuraduría diseñar la política educativa y llevar a la práctica su ejecución; ello es obligación de los gobiernos. Sin embargo, como parte de su función de prevención-acción encuentra la limitación que pue-den presentar los programas focalizados para resolver problemas educativos que afectan a la población desplazada por la violencia, a los grupos étnicos y a la población en situación de pobreza, pues la selección de los más pobres por estrato, condición de vulnerabilidad o cualquier otra caracterización, deja por fuera un alto número de personas que presenta condiciones similares de vulnerabilidad, como se puede inferir de los datos analizados anteriormente.


GASTO NACIONAL EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA

Entre los años 1995 y 2001 el gasto en educación preescolar, básica y media comoporcentajedelPIBpasóde2.39%a3.44%.Losañossiguienteshansignificadodisminución continua de la participación siendo de 3.30% en 2002, de 3.19% en 2003 y de 3.11% en 2004.

El gasto nacional promedio por alumno de educación preescolar, básica y media, en pesos constantes de 2003, crece entre 1995 y 2001 al pasar de $794.720 a $1.061.804. En los años 2002 y 2003 desciende y en 2004 presenta un ligero ascenso sin llegar a recuperar el valor de 2001, pues apenas alcanza la cifra de $962.468.

La inversión del Estado en educación preescolar, básica y media disminuyó comoconsecuenciadelActoLegislativo001de2001,quemodificólaConstituciónpararealizarajustesenladistribuciónderecursosfinancierosmediantelacreacióndelSistemaGeneraldeParticipaciones.TalActoLegislativotuvoporfinalidad consolidar la recuperación de la economía y garantizar su estabilidad en el largo plazo.

El gobierno nacional del momento fundamentó la necesidad del Acto Legis-lativoeneldeteriorocontinuode lasfinanzaspúblicasqueveníagenerandounelevadogradodeinestabilidadeconómica,unaumentodeldesempleoyundeficiente crecimiento económico debido, en parte, a que la Constitución de 1991 determinó una participación creciente de los departamentos, municipios y distritos en los ingresos corrientes de la Nación para cumplir los objetivos de una mayor cobertura en educación y salud y profundizar la descentralización.

Seasociólaexpectativademejoramientodelasfinanzaspúblicasaunanuevaasignación de recursos a las regiones, con lo cual se conseguiría, además, obtener aumentos en cobertura y calidad de la educación, la salud y otros servicios básicos. Los objetivos relacionados con la salud y la educación se alcanzarían no solamente incrementandolosrecursosdisponibles,sinotambiénmejorandolaeficienciaensu asignación y garantizando un marco institucional y regulatorio que permitiera la ampliación de las coberturas con calidad.

Lo que ha sucedido en realidad es que los aportes de la nación a educación siguen destinados casi con exclusividad a cubrir los gastos docentes como se efec-tuaba antes de la reforma constitucional, se ha dejado de lado casi por completo la inversión en calidad de la educación y la tendencia de asignación es decreciente.

Llama la atención que últimamente haya surgido una gran preocupación por realizar una nueva reforma para evitar que a partir de 2009 las transferencias sean como mínimo el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que se asigna-ban en 2001.

Esto significaque la reforma constitucional noprodujo los resultados esperados ni en relación con la economía, ni en relación con la educación y, seguramen-


te con la salud, y que la educación puede ser objeto de un nuevo tratamiento financieroqueaumenteladeudaeducativanacionalconlapoblación.

Es de advertir que según los pactos y acuerdos internacionales, la consecu-cióndelosobjetivosdelaeducaciónydelosrecursosfinancierosparalograrlaesuna realización progresiva de los países. Sin embargo, parece ser que en Colombia talprogresividadseentiendea término indefinido,pues,apesarde losavancesobtenidos,lasdeficienciasquepersistenobliganarepetirperiódicamentelospropósitos de cobertura universal, gratuidad y mejoramiento de la calidad, sin llegar definitivamenteaunametacolectivamenteaceptadaytécnicamentecumplida.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Uni-das pone de relieve que, aunque se demuestre que los recursos disponibles sean insuficientes, sigueenpie laobligacióndecadaEstadodeasegurareldisfrutemás amplio posible de los derechos pertinentes. Más aún, de ninguna manera se elimina, como resultado de las limitaciones de recursos, la obligación de vigilar la medida de la realización de los derechos económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su promoción.

GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN

El mandato constitucional acerca de la gratuidad de la educación se ha vuelto letra muerta. La posibilidad de cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos se convierte en la norma y afecta a todos los estratos de la población y a todos los grupos, incluida la población desplazada por la violencia. De esta manera, la ausencia de gratuidad, así existan algunas excepciones, unida a los niveles de pobreza e indigencia de la población, se ha convertido en factor central dediscriminaciónyexclusióndelosbeneficiosdelaeducación,aunenlasinstitucionesoficiales.

Así, por ejemplo, la información de 2003 muestra que buena parte de la pobla-ción de estrato uno en educación básica debe pagar al año $392.326 por concepto de matrícula, pensión, uniformes, libros y útiles. El estrato dos, por los mismos conceptos debe cancelar $612.567. La educación media cuesta al estrato uno $730.206 al año y al estrato dos $946.793.

Por lo anterior, el 52% de la población de 5 a 17 años aduce como razones para no estudiar los elevados costos educativos, la falta de dinero y la necesidad de trabajar.

Para evitar que continúen estos radicales factores de discriminación, el Pacto de Desarrollo del Milenio sostiene que las primeras medidas de política que los países deben aplicar para salir de las trampas de la pobreza implican inversiones en educación y salud y que la gratuidad de la educación obligatoria es un propó-sito constante del derecho internacional de los derechos humanos.


DISPONIBILIDAD DE PERSONAL DOCENTE

Un elemento del núcleo esencial del derecho a la educación es el derecho a la disponibilidaddepersonaldocentesuficienteydecalidadparaatenderlademanda de escolarización de toda la población menor de edad. Entre 1992 y 1999 hubo crecimientocontinuodelpersonaldocentevinculadoalaeducaciónoficialpreescolar, básica y media, pues de 208.536 se pasa a 312.492. A partir de 2000 empieza un proceso de disminución hasta llegar, en 2004 a 279.563, es decir, 32.929 docentes menosenunlapsodecincoañosduranteelcuallamatrículaoficialcreceen812.530niños y jóvenes.

El efecto de estos cambios se observa en la relación promedio de estudiantes por profesor; mientras entre 1992 y 1999 pasa de 24.3 a 22.5, esta comienza a aumen-tar en 2000 para ubicarse en 2004 en el punto más alto del período: 28.0 estudiantes por docente. Téngase en cuenta que este promedio cobija situaciones diferencia-das para los niveles de educación preescolar, básica y media, así como para edu-cación rural y urbana y que la elevación de los promedios produce situaciones de hacinamientoeninstitucioneseducativasquenocuentanconsuficientecapacidaddeaulasyespaciosescolaresyproduce,además,ineficienciaenlalaborpedagógica de los maestros.

De esta manera, la disminución de los aportes del presupuesto nacional se acompaña por una disminución del personal docente y un aumento de la carga de estudiantes por profesor que explica, en última instancia, los crecimientos de la matrícula y puede ser responsable de la disminución de la calidad y de las razones para no estudiar que aduce una parte de la población.

De otro lado, se observa la carencia de una política activa de formación, capa-citación y perfeccionamiento continuo del personal docente, agravada por la con-fusión que ha traído desde el año 2002 la coexistencia de dos estatutos docentes que crean profundo desconcierto respecto de la carrera profesional de los educadores.

Los últimos gobiernos han concentrado su atención en la evaluación docente, que reviste importancia, pero deja de lado otras políticas necesarias para lograr cambiossignificativosenlasfacultadesdeeducaciónyenlasescuelasnormalessuperiores, que permitan hacer de la educabilidad y la enseñabilidad el centro de atención de las instituciones escolares y de la identidad del maestro, y que den como resultado la disponibilidad de equipos de docentes con la capacitación per-tinente y la formación pedagógica que conduzcan al gran cambio que la educación requiere y demanda el país.

MODERNIZACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO

Es de reconocer que el Estado colombiano ha producido abundante legisla-ción respecto de la educación, con lo cual ha cumplido los compromisos adqui-


ridosenlospactosinternacionales.Noobstante,ellonoessuficiente,puessibienes cierto que la plena realización del derecho a la educación puede alcanzarse de manera paulatina, la adopción de medidas legislativas no agota por sí misma las obligaciones del Estado.

Los avances en temas estrechamente relacionados con la modernización delservicioeducativo,talescomolosfinesdelaeducación,laautonomíayelgobierno escolar, los manuales de convivencia, la formulación del Proyecto Educa-tivo Institucional y del Plan Decenal de Educación, la organización del sistema de información de la educación y del sistema de acreditación de la educación básica y media, se han quedado a mitad de camino y no han logrado mover demanera significativa los grandes indicadores del sistema escolar como laasistencia, la tasa efectiva de escolarización, la calidad y el nivel educativo de la poblacion.

MARGINALIDAD DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL EDUCATIVA

Para los grupos étnicos, la población desplazada por la violencia y el alto número de pobres que existe en el país, la política educativa no ha alcanzado un gran impacto. Es notable la continua falta de articulación entre el discurso y la práctica. Las comunidades indígenas, los desplazados y el mismo Ministerio de Educación Nacional denuncian que existe desconocimiento o desinterés de las instancias regionales, locales y de funcionarios del Estado en cuanto a las políticas establecidas.

Los grupos étnicos que aceptaron el valor e importancia de la escuela -no obstantesuresistenciaancestralaella,afirmanquelaeducaciónformalquereciben está centrada en la homogenización y niega los valores y potencialidades de cada pueblo y la diversidad cultural. Es una escuela que no tiene en cuenta, para ellos, la estrecha relación entre pensamiento y acción y que desconoce la educa-ción por la práctica, por el hacer y el vivir.

La población desplazada está siendo atendida con modelos pedagógicos pro-bados en condiciones urbanas y rurales que no corresponden a las situaciones particulares del desplazamiento. En este caso, como en el de la atención psicoso-cial, es fundamental conocer los resultados del impacto de los programas para valorar su aporte real a las soluciones educativas de los problemas que presenta la población desplazada por la violencia.

LA EDUCACIÓN, FACTOR DE VULNERABILIDAD

De estamanera, la educación constituye factor significativo de vulnerabilidad de la población colombiana por efectos de la discriminación y exclusión que


la caracteriza, con sus secuelas sobre la desigualdad nacional. Cambiar esta situa-ción demanda políticas especiales de equidad y calidad y acciones diferentes a las que tradicionalmente se vienen aplicando, que empiecen por hacer de la educa-ción una política de Estado y lograr una movilización a favor de ella que compro-meta a toda la sociedad.

La vulnerabilidad mencionada recae particularmente sobre las poblaciones de por sí más vulnerables como son los desplazados por la violencia, las comuni-dades afrocolombianas e indígenas y los grupos más pobres de la población que notienencómofinanciarloscostosdematrícula,depensión,delibrosytextosescolares, de uniformes, de transporte escolar y de alimentación y nutrición para sus hijos, dándose la situación de buen número de estudiantes que no asisten a la escuela por física hambre o por tener que dedicarse a trabajar para conseguir recursos para el sostenimiento de la familia.

DESARTICULACIÓN ENTRE LA PLANEACIÓN Y LAS NORMAS

El estudio muestra una ruptura fundamental de las políticas y la planeación de la educación llevada a cabo por los gobiernos nacionales, con los mandatos constitucionales, las normas nacionales y los pactos y convenios internacionales suscritos por Colombia. Encuentra la Procuraduría, además, ausencia de políticas eficacesquecontribuyanasaldarladeudaquesetieneconlaeducación.

La revisión de los diferentes planes de desarrollo, el planteamiento de los ObjetivosdelMilenioylasmetaspropuestasenVisión2019asíloconfirman.Secontinúa trabajando con indicadores que sólo parcialmente dan cuenta de las ver-daderas falencias del sistema educativo colombiano. En la práctica son débiles las acciones para poner en funcionamiento las políticas de descentralización, el reconocimiento de la heterogeneidad regional, local e institucional y la diversidad de los procesos cognitivos diferenciados por las condiciones familiares, sociales, económicas y culturales de la población.

En consecuencia, se vienen produciendo corrientes encontradas en el desa-rrollo educativo: las políticas, orientadas principalmente a resolver los problemas decoberturayeficienciaadministrativadelsector,nohantenidocorrespondenciacon la acción de la pedagogía centrada en la escuela y el sujeto. Se ocasiona así un vacío real en la acción por la tensión que genera la confrontación entre adminis-trar y educar.

Por su parte, la investigación educativa ha limitado su campo de acción, al dirigirse de manera casi exclusiva a conocer y comprender lo que sucede en casos específicosdeacciónlocaleinstitucional,dejandodeladoelconocimientoalqueantes estuvo dedicada en cuanto a la visión de la educación desde los conceptos de la sociología, la economía y los indicadores de las condiciones de pobreza y escolarización; esa investigación, aunque parcial, fue útil tanto para fundamentar


las primeras políticas de cobertura en un país que dejaba a la mayoría de la pobla-ción condenada al ausentismo escolar, como para estimular la contribución de la educación al mejoramiento de la calidad de vida.

En consecuencia, se ha producido una polarización entre las visiones locales e institucionales y las visiones nacionales y globales de la educación que demanda una nueva síntesis, pues las dos son complementarias, indivisibles e interdepen-dientes.

La Procuraduría General de la Nación con pleno conocimiento de las diferen-cias entre regiones, de la diversidad étnica y cultural del país, de las variadas condiciones económicas, sociales y ambientales de la nación y de otras formas que identificanydiferencianalosgruposhumanosdelpaís,reconocelaimportanciade considerar pedagogías diferenciales. Por esa razón, el estudio centra su análisis del derecho a la educación en la perspectiva de los derechos humanos y plantea una metodología cuyos indicadores dan cuenta del cumplimiento real de las obli-gaciones del Estado en cuanto al respeto y garantía que debe tener por los dere-chos de la persona en contexto.

La acción preventiva de la Procuraduría busca llamar la atención del gobier-no nacional acerca de la necesidad de realizar acciones contundentes que conduz-can a superar una cierta inactividad deliberada del Estado que no toma las deci-siones apropiadas y pertinentes para garantizar el derecho pleno a una educación de calidad para toda la población colombiana.

Entendiendoquelapolíticaeducativaaisladaesinsuficienteparaatenderlasnecesidades que le competen, considera la Procuraduría que ésta debe estar pro-fundamente imbricada con la política social y la política general para la satisfac-ción integral de las necesidades de las personas y que, además, requiere una articulación conceptual, programática y funcional que reconozca lo local y com-prometa al centro en el estímulo de las autonomías y de la libertad de educar, sin perder su función de coordinación, inspección y vigilancia.

Capítulo 1

C ARACTERÍSTICAS GENERALES DEL ESTUDIO

Capí tu lo 1

1.1. INTRODUCCIÓN

Son funciones del Procurador General de la Nación vigilar el cumplimento de la Constitución y las leyes, proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, defender los intereses de la sociedad, velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quie-nes desempeñan funciones públicas�.

En desarrollo de lo anterior, corresponde a las Procuradurías Delegadas en la parte Preventiva y de Control, velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones públicas y ejercer control sobre ellas, intervenir ante las autoridades públicas para defender los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente, así como los derechos de las minorías étnicas y velar por la eficiente prestación de los servicios públicos, entre otras funciones�.

Inscribe la Procuraduría General de la Nación las acciones preventivas en materia de derechos humanos en una política institucional que parte de reconocer que “la prevención de las violaciones de los derechos humanos es una función esencial de los Estados, que surge del deber de respetar los derechos y libertades reconocidos en los tratados y convenios aprobados por la comunidad internacional sobre derechos humanos y de garantizar su libre y pleno ejercicio. Pero también es un deber constitucional y una obligación democrática, en la medida en que el ejercicio de la función preventiva se erige como uno de los principales baluartes de un Estado social de Derecho como el colombiano”� .

Para actuar en el terreno de la prevención cuenta la Procuraduría con un marco conceptual y operativo cuyo eje es la comprensión de la persona humana

5 Constitución Política de Colombia, artículo 277.6 Decreto 262 de 2000, artículos 23 y 24.7 Maya Villazón, Edgardo José. Función Preventiva de la Procuraduría General de la Nación en Materia de

Derechos Humanos. Presentación. Bogotá, 2002.


como el sujeto central de los derechos humanos y las libertades fundamentales; así mismo, considera que la acción preventiva debe estar fundamentada en el núcleo esencial del correspondiente derecho, en este caso del derecho a la educación, cuyos elementos constitutivos son universales, indivisibles e interdependientes.

ResaltalaProcuraduría,además,elcarácterflexibleydinámicodelaprevención que exige un ejercicio imaginativo y permanente de construcción y contex-tualización para la valoración de sus acciones, pues estas pueden resultar irrele-vantes si se las pone frente a un concepto estático; esta idea se relaciona con los efectos que debe producir, ya que el estímulo de acciones estatales concentradas en la reacción si bien devela la ausencia de políticas públicas, también origina y fomenta una cultura de acción inmediatista, poco o nada propositiva y completa-mente carente de visión.

En este marco, evitar la violación de los derechos humanos denota al menos dos cosas: establecer límites a aquellas acciones que consciente o inconsciente-mente pueden romper el equilibrio que representa el disfrute de los derechos y las libertades individuales, y proporcionar las condiciones que contribuyan a solucionar la inactividad del Estado que paraliza el desarrollo de los derechos humanos en su conjunto, de donde surgen los conceptos de prevención-límite y prevención-acción�.

El presente estudio sobre el Derecho a la Educación se concibe dentro del campo delaprevenciónaccióny,específicamente,seenmarcaenelconceptopuntualdeprevención establecido por la Procuraduría General de la Nación, entendido “no sólo como marco teórico dentro del cual ha de moverse la acción por desplegar, sino también como referente metodológico de la meta que se propone cumplir y como test de evaluación de la acción desplegada”.

Como consecuencia de la visión acerca de sus funciones y de la forma de cumplirlas en el campo de los derechos humanos, la Procuraduría viene fortale-ciendo la implementación de una política de protección de derechos económicos, sociales, colectivos y culturales, entre los cuales la educación adquiere importancia central por el carácter preventivo que ella conlleva dado su papel determinante en la formación de capacidades y valores indispensables para la vida ciudadana y en función de la obligación del Estado de atender de manera especial a la pobla-ción sometida a condiciones de marginalidad o perteneciente a los grupos más vulnerables de la sociedad.

La educación es un derecho humano reconocido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y en el Pacto Internacional de Derechos Econó-micos, Sociales y Culturales de 1966. La Constitución Política de Colombia incluye el derecho a la educación entre los derechos sociales, económicos y culturales y le otorga, a la vez, la calidad de derecho fundamental de los niños.

8 Procuraduría General de la Nación. Función Preventiva de la Procuraduría General de la Nación en materia de Derechos Humanos. Bogotá, 2002.


La educación comparte dos propósitos esenciales: la formación de capital social y la formación de capital humano. En cuanto contribuye a la formación de capital social, la educación colombiana busca la creación y desarrollo de compe-tencias ciudadanas tales como la convivencia, la solidaridad, la participación co-lectiva en la creación de la sociedad, la formación para la paz, para la responsabi-lidad democrática, la pluralidad y la valoración de las diferencias.

La creación de capital social conlleva la formación cohesionada de grupos humanos, de instituciones sociales y de sociedad civil, respetuosos de la diferencia, puesestánbasadosenlaconfianza.Laconvivenciaylasrelacionesquesedanenla familia, en la escuela, en el trabajo y en grupos que comparten determinados intereses, constituyen instancias básicas de formación de capital social. En Colom-bia se ha encontrado que “la más clara política pública sobre el desarrollo del capital social es la expansión de la educación”�, pues esta tiene “impacto positivo en participación cívica, control social, participación política, jerarquía, solidari-dad y mutualidad”, dimensiones analizadas en el estudio de Planeación Nacional sobre capital social en Colombia.

En cuanto forma capital humano conjuntamente con otras áreas como la salud, la nutrición y la cultura, la educación constituye el vehículo para el desa-rrollo del conjunto de capacidades productivas que un individuo adquiere por acumulacióndeconocimientosgeneralesoespecíficosatravésdepedagogíasque contribuyen a la formación de la inteligencia social e individual y al fomento de la creatividad y la innovación.

1.2. PROPÓSITOS DEL ESTUDIO

Contribuir al fortalecimiento de la gestión preventiva de la Procuraduría Gene-ral de la Nación en materia de derechos económicos, sociales y culturales.

Producir indicadores que den cuenta del estado de la educación y de su aporte a la prevención de la violación de derechos humanos.

Elaborar un modelo de evaluación que apoye el ejercicio de la Procuraduría General de la Nación para la vigilancia del desempeño de las funciones públicas relacionadas con la educación.

1.3. OBJETIVOS

Precisar los alcances del derecho a la educación en la perspectiva de los derechos humanos y medir su estado de desarrollo en el país.

9 Departamento de Planeación. El Capital Social en Colombia. Estudio preparado por John Sudarsky Rosenbaum. Bogotá, 2001.

a.

b.

c.

a.


Evaluar el cumplimiento de las obligaciones del Estado colombiano con respecto a la educación.

Analizar los efectos de la Constitución Política sobre el desarrollo y sostenibili-dad del derecho a la educación en Colombia.

1.4. FUENTES DOCUMENTALES

Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948.Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 1948.Convención de la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en materia de enseñanza, 1960.Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discrimi-nación racial, 1965.Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966. Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, 1969. Convención Americana sobre Derechos Humanos, 1969.Convención Internacional sobre la represión y el castigo del crimen de apar-theid, aprobada por ley de 1987.Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países indepen-dientes, 1989.Convención sobre los Derechos del Niño, 1990.Declaración Mundial sobre Educación para Todos. La satisfacción de las Necesidades Básicas de Aprendizaje. Jomtien, Tailandia, 1990.Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas, 1992.Convención adicional a la convención americana sobre derechos humanos sobre derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador), 1998.Declaración del Milenio e Indicadores del Desarrollo Humano, septiembre de 2000.Declaración y programa de acción de la Conferencia Mundial contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia, Durban 2001.Constitución Política de Colombia.

b.

c.

1.2.3.

4.

5.6.7.8.9.

10.

11.12.

13.

14.

15.

16.

17.


Ley General de Educación (115 de 1994) y Ley 715 de 2001 (recursos y competencias).Planes Nacionales de Desarrollo.Informe de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educación, Katarina Tomasevski.Sistema de seguimiento y evaluación de la política pública educativa a la luz del derecho a la educación. Prosedher, Defensoría del Pueblo.Derecho a la Educación. Defensoría del Pueblo.El derecho a la educación en la Constitución, la jurisprudencia y los instrumen-tos internacionales. Prosedher, Defensoría del Pueblo.Función preventiva de la Procuraduría General de la Nación. PGN. La diversidad étnica en Colombia. Alcances y desarrollo. PGN. Evaluación al programa de etnoeducación en Colombia, PGN.

Los datos que se trabajan en el estudio se obtienen, en su totalidad, de las fuentesoficialesquepermitenconstruirseriesparaobservarlaevolución,estadoactual y tendencias de los indicadores de educación; se recurre, por tanto, a la información del DANE, de Acción Social (Red de Solidaridad Social) de la Presiden-cia de la República, del ICFES y del Ministerio de Educación Nacional.

La documentación utilizada para identificar las políticas, sus programas,metas y resultados, así como los avances, limitaciones y situaciones críticas pro-cedeprincipalmentede fuentesoficiales:MinisteriodeEducaciónNacional,Departamento Nacional de Planeación, Sistema de Indicadores Sociodemográficospara Colombia, Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Corte Constitucional, Contraloría General de la República.

1.5. NIVELES EDUCATIVOS Y POBLACIONES OBJETO DEL ESTUDIO

Atendiendo los mandatos constitucionales y las políticas de desarrollo del país, en el marco de los pactos y convenios internacionales, el estudio se concentra en el análisis de los niveles de educación preescolar (grado cero), básica (primaria y secundaria) y media, en la atención educativa a la población entre 5 y 17 años de edad, y en la población de 18 y más años para medir los efectos que tiene sobre ella la escolaridad.

La selección del grupo de población de 5 a 17 años se sustenta en el artículo 44 de la Constitución que declara la educación derecho fundamental de los niños entendiendo que son niños, de acuerdo con la Convención sobre los Derechos del Niño, los menores de 18 años.

El artículo 67 de la Constitución Política (CP) señala que la educación será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad, situación que no se opone a

18.

19.20.

21.

22.23.

24.25.26.


la extensión que los gobiernos han venido realizando a través de los planes de desarrollo en los cuales se programa la ampliación de cobertura hasta cubrir la educación media que requiere una escolarización mínima de 12 grados, incluyen-do uno de preescolar; el nivel propuesto como meta de desarrollo solo se puede alcanzar en forma regular a los 17 años de edad.

De otra parte y fundamentando las políticas oficiales, el artículo 356 de laConstituciónasignarecursosdelsituadofiscalparafinanciarlaeducaciónpreescolar,primaria,secundariaymedia;mandatoquefueratificadoporelActoLegislativo 01 de 2001, mediante el cual se estableció el Sistema General de Participacio-nes y se mantuvo la destinación de recursos anteriormente determinada.

La meta nacional de cubrir la población hasta los 17 años de edad y de cursar hasta el nivel de educación media armoniza con la política adoptada en la Segunda Cumbre de las Américas en la cual los gobiernos se propusieron para el año 2010 asegurar al 100 por ciento de los menores el acceso a la educación primaria de calidad y, por lo menos, al 75 por ciento de los jóvenes el acceso a la educación secundaria de calidad, nivel que incluye la educación media colombiana.

Dicha meta se contempla también en las políticas de CEPAL que considera 12 años de escolaridad como el mínimo que requieren las personas para superar la condición de pobreza, lo cual significa quemenos años son importantes porcuantoabrenelcaminodelaescolaridadperonoafectandemaneradefinitivalascondiciones de la población�0.

Ahora bien, en cuanto a educación preescolar se incluye en el estudio única-mente el grado (cero) que se debe cursar a los cinco años de edad de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución, que de esta manera se antepone a la educación primaria, pero ello no debe dejar de lado que, como derecho fundamental, el ser-vicio educativo con sus características especiales debe cubrir a la población desde la infancia; la Ley General de Educación propone una educación preescolar de tres grados.

El estudio toma en consideración tres grupos de población para realizar sobre ellos los análisis y producir los indicadores que den cuenta del desarrollo y soste-nibilidad del servicio prestado por el Estado:

Población en edad escolarGrupos étnicos:

IndígenasAfrocolombianosRaizalesRom (gitanos)

Población desplazada por la violencia

10 Cumbre de las Américas, UNESCO, OREALC. Proyecto Regional de Indicadores Educativos. Santiago de Chile.

1.2.

a.b.c.d.

3.


La población en edad escolar corresponde a toda la población entre cinco y 17 años de edad del país, que habita en las zonas urbanas y rurales; incluye, por tanto, a la población de los grupos étnicos y a la población desplazada por la violencia o cualquier otra agrupación que se construya o se focalice por presentar características particulares. Este grupo da información sobre el estado educativo de la población en todo el país en lo concerniente a indicadores cuantitativos y cualitativos del derecho a la educación y de las obligaciones del Estado.

En cuanto a las poblaciones de los grupos étnicos se toman las correspondien-tes a indígenas, afrocolombianos (negritudes), raizales y rom (gitanos); si bien se presentan datos agregados para los cuatro grupos, es de tener en cuenta que cada uno de ellos tiene características particulares que los hacen diferentes a los otros y, aún más, entre los mismos grupos existen familias o agrupaciones que presentan cosmovisiones diferenciadas que demandan estudios muy centrados y de tipo monográfico.

La población desplazada por la violencia también se considera como grupo aparte, a pesar de estar contabilizada en la población en edad escolar, por las evidentes diferencias que presenta su condición de desarraigo y vulnerabilidad; constituye, entonces, un caso particular que se revisa frente a las políticas que se handefinidoparaatendereducativamenteaestapoblación.

1.6. PERÍODO DE ANÁLISIS

El estudio busca dar cuenta de los cambios que se produjeron en la educación del país por virtud de la Constitución Política de 1991, los efectos que ella tuvo sobre la concepción de la educación, las normas que se produjeron para moderni-zar el sistema, la ubicación de la educación en los planes nacionales y locales de desarrollo, el impulso que se ha brindado a la misma para impactar su cobertura y calidad, y materializa estas observaciones en indicadores que permiten conocer los cambios efectuados y los vacíos existentes.

Paraello,lamayoríadelosdatosqueserefierenalapoblaciónenedadescolar cubren el período 1992 a 2004; los referidos a los grupos étnicos se limitan a información más reciente, pues no existe historia estadística que permita hacer series de datos para observar los cambios positivos o negativos que se hayan pre-sentado; la población desplazada por la violencia se estudia básicamente con la información de la Red de Solidaridad Social que cubre los años 1995 a 2005.

1.7. ALCANCE DE LOS INDICADORES

Afinesdelosañosnoventadelsiglopasadoseacogieroneimpulsaronenelpaís los conceptos de educabilidad y enseñabilidad como núcleos del saber peda-


gógico��. La educabilidad, concebida como el marco del capital cultural con el cual llegan los estudiantes a las instituciones escolares, el antecedente y la condición familiar que lo acompañan, así como las características de la persona humana de ser sujeto y objeto destinatario de acciones educativas.

La enseñabilidad, referida a una característica de la ciencia a partir de la cual sereconocequecadaconocimientocientíficoestápreparadodesdesumatrizfundamental para ser enseñable, lo cual demanda la acción de la pedagogía para reco-nocerlo como tal y volverlo acción pedagógica a través de la didáctica��.

En cabeza de los educadores y de las instituciones educativas, la educabilidad y la enseñabilidad constituyen las líneas directrices de los procesos escolares, que deben ser facilitados, estimulados y garantizados por el Estado.

En términos de resultados, la educabilidad y la enseñabilidad se logran cuan-do la gente que pasa por el sistema escolar satisface sus necesidades básicas de aprendizaje, cuando, en visión de la comunidad internacional, la gente verdade-ramente incorpora conocimientos útiles, habilidad de raciocinio, destrezas y va-lores, cuando se adquieren tanto las herramientas esenciales para el aprendizaje como los contenidos básicos del mismo requeridos para que los seres humanos sean capaces de sobrevivir, desarrollar sus capacidades, vivir y trabajar con dig-nidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de sus vidas, tomar decisiones fundamentales y continuar aprendiendo, según las condiciones de cada país y de cada cultura��.

La educación y la enseñanza no ocurren en abstracto, siempre tienen una in-tencionalidadyunadireccionalidadfijadasporreferenciaaloqueconstituyelarealidad que condiciona dichos procesos y el marco comprensivo que de ella se tenga.

Esta realidad es la que se pretende describir con los indicadores que se utilizan cuya cobertura es nacional, toman como punto de referencia los mandatos consti-tucionales y legales, lo mismo que las políticas educativas formuladas en los planes de desarrollo. La razón de esto estriba en la necesidad de dar cuenta de la situa-ción global de la educación mediante indicadores que permitan evaluar las polí-ticas y los resultados nacionales, observar el cumplimiento de las obligaciones del Estado en cuanto al derecho a la educación, así como obtener una comprensión que eventualmente sirva para orientar la formulación de nuevas políticas a través

11 Decretos 3012 del 19 de diciembre de 1997 y 272 del 11 de febrero de 1998, por los cuales se adoptaron disposiciones para el funcionamento de las escuelas normales superiores y los programas académicos de pregrado y postgrado en educación.

12 Ministerio de Educación Nacional. Hacia un sistema nacional de formación de educadores. Escuelas Normales Superiores, Programas Académicos de preparado y postgrado en educación. Santafé de Bogotá, 1998.

13 Declaración Mundial sobre Educación para Todos. La Satisfacción de las Necesidades Básicas de Aprendizaje. Jomtien, 1990.


de planes de desarrollo nacionales, o para señalar de manera adecuada propósitos a más largo plazo como los que guardan relación con los Objetivos del Milenio de Naciones Unidas o con la Visión 2019 del país, ubicados en el campo de la preven-ción-acción del derecho a la educación.

Es natural que los conceptos y datos utilizados en cuanto valores absolutos orelativosconllevandiferenciassignificativasalseraplicadosasituacionesparticulares, siendo algunas de ellas de manera evidente y en forma afortunada me-jores que los promedios nacionales y, otras, desafortunadamente peores y que demandan mayor atención por parte del Estado.

Si bien, los indicadores relacionados con los elementos que conforman el núcleo esencial mínimo del derecho a educación son los de mayor visibilidad por cuantoestáncuantificadosysepuedenobservarhistóricamente,nodebedejarsede lado que ellos son resultado del cumplimiento de las obligaciones del Estado que, así no estén documentadas ni investigadas de la misma manera, si presentan efectos no deseados sobre el desarrollo nacional y sobre la construcción de futuro para el país.

Los indicadores cuantitativos dan una radiografía de validez general para el período de trece años que se toma en consideración, pero pueden causar desacuer-dos en el análisis de situaciones interanuales en las cuales aparecen saltos inexpli-cablesporsumagnitud,positivaonegativa,sinquehayansidosuficientementeestudiados para determinar su origen, ya sea motivado por factores estadísticos no controlados, por sobre o subestimaciones inadvertidas o por falta de contrastar los datos para observar los efectos integrales de, por ejemplo, los crecimientos en matrícula frente a las pérdidas por deserción.

De todos modos, en el trabajo se hace un esfuerzo especial por obtener una metodología que permite una mirada comprehensiva de los elementos del núcleo esencial del derecho a la educación en cuanto universales, indivisibles e interde-pendientes.

Capítulo 2

D ERECHO A LA E DUCACIÓNY OBLIGACIONES DEL E STADO

Capí tu lo 2

2.1. INTRODUCCIÓN

La educación es un derecho exigible como derecho de la persona y justiciable como obligación del Estado; así se desprende tanto de los pactos y convenios internacionales, incluidos en ellos la Convención de Viena, de acuerdo con la cual todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe��, como de la Constitución Política que establece los derechos fundamentales, los derechos sociales, económicos y culturales y las garantías de protección y aplicación de los derechos.

Porello,esteestudioempiezaporreconocerelsignificadodelderechoalaeducación en la perspectiva de los derechos humanos y las obligaciones de res-petoygarantíaporpartedelEstado.Enunoyotrocasoconfluyenlosprincipiosadoptados por la comunidad internacional y las formulaciones constitucionales vigentes.

En la aplicación de indicadores para evaluar el impacto de las políticas guber-namentales ha existido la tendencia a privilegiar aquellos que demuestran creci-miento cuantitativo con descuido de los que dan cuenta del desarrollo integral deunsectorodeunprograma;estesesgocontribuyeaidentificarcaracterísticaslimitadasde lapoblación supuestamentebeneficiariade las accionesdelEstadoy se convierte en factor negativo que coadyuva a ocultar desigualdades reales e inequidades en la consecución de metas. Caso similar sucede con la formulación de planes y programas que, en últimas, terminan manteniendo o aumentando la vulnerabilidad de la población excluida.

Estas razones han conducido a la comunidad internacional y a los Estados a definirelnúcleoesencialdecadaderecho,compuestoporelementosmínimosnonegociables que se interrelacionan e interactúan entre ellos y con otros elementos

14 Convención de Viena sobre el derecho de los tratados. Viena, 23 de mayo de 1969.


del ambiente, en los cuales convergen diferentes líneas de acción para dar sentido ysignificadoalaspolíticasgubernamentales.

Cuando la educación se analiza desde la perspectiva de los derechos huma-nos, su visión integral se vuelve inevitable y los indicadores que la evalúan se hacencomplejosparamostrardesdediferentesángulosperoconelmismofinelvalor de los procesos y los resultados y su contribución al cumplimiento de los propósitos trazados.

De ahí la necesidad de precisar el derecho a la educación, como derecho de la persona, para correlacionar los elementos que constituyen su núcleo esencial, con las obligaciones que adquiere el Estado social de derecho para la realización efectiva del derecho a la educación de modo que ésta contribuya a la formación de una sociedad pluralista, tolerante y participativa.

El análisis que se realiza a continuación acerca del núcleo esencial del dere-cho a la educación y las obligaciones de respeto y garantía por parte del Estado, sirve de fundamento para formular luego los indicadores correspondientes. Natu-ralmente,lamismabasefilosóficasobrelosderechoshumanoshadeseraplicadapara analizar los compromisos de la familia y de la sociedad con la educación, así como los desarrollos regionales y locales, o las obligaciones de las instituciones educativas.

2.2. NÚCLEO ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN

La educación es un derecho de la persona reconocido universalmente. La Constitución Política de Colombia otorga a la educación de los niños la calidad de derecho fundamental.

El ejercicio integral de este derecho se desarrolla en cuatro dimensiones com-plementarias, referidas: 1) al ejercicio del derecho en cuanto derecho fundamental -”cuando el titular del derecho a la educación es un menor de edad y cuando la amenaza o violación del derecho implica la vulneración de otro derecho funda-mental”�� (conexidad)-, 2) al respeto de los derechos humanos en la educación, 3) a la educación (formación) en derechos humanos y 4) a la práctica de los derechos humanos desde la educación.

Estas dimensiones están llamadas a constituir el centro de la cultura escolar y el eje de la formación para obtener de la escuela un resultado que dé sentido humano a las interacciones sociales, familiares, laborales, profesionales y ciudadanas.

En la dimensión de derecho fundamental, la educación tiene por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos de los demás y a las libertades fundamentales; con ella se favorece la comprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y todos los grupos ét-

15 Defensoría del Pueblo, Colombia. Red Nacional de Promotores de Derechos Humanos. Derecho a la Educación. Pág. 28. Bogotá, 2003.


nicos y religiosos��. Para cumplir este propósito institucionalmente existen los sistemas escolares, la responsabilidad compartida del Estado, la familia y la socie-dadylaspolíticasdecobertura,eficiencia,calidadypertinenciadelaeducación.

En este contexto, corresponde a la institución escolar hacer de los derechos humanos una pedagogía que oriente todas las relaciones que se presentan en su interior, ya sea en los procesos formales de educación o en las actividades no formales e informales que contribuyen a crear lazos de solidaridad y ambientes amables de aprendizaje, de enseñanza y de respeto y relación entre los miembros de la comunidad educativa, a partir de reconocer como sujetos de derechos a los niños y jóvenes; es decir, la educación y la institución escolar es un espacio obli-gado de práctica formativa y de aplicación y respeto de los derechos humanos.

También corresponde a la institución educativa formar en derechos huma-nos. La escuela ha de responder no solo por la creación y el fortalecimiento de la cultura académica y de las competencias que guardan relación con la apropiación y uso del conocimiento; su responsabilidad incluye en primer lugar la formación del capital social que demanda la nación, el cual está indisolublemente ligado con la formación de competencias asociadas con los derechos humanos, con la capa-cidaddeconvivirpacíficamente,departicipardemocráticamenteenlosasuntospúblicos, de valorar la diferencia y de aceptar la pluralidad, es decir, con una formación plena para el reconocimiento de los derechos de los demás.

En esta vía, la docencia académica se convierte en vehículo inmejorable para formar en libertad y para la libertad, y tiene el encargo de “capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre”��.

De igual manera, las instituciones educativas están obligadas a realizar prác-ticas sociales permanentes en el entorno de su actividad para reconocer a los demás, manifestar activamente la solidaridad con los vecinos, ser factor de pre-vención de la violación de los derechos humanos, de respeto y práctica libre de los derechos civiles y políticos, así como vigilante de los derechos colectivos y de los derechos sociales, económicos y culturales de la humanidad, teniendo en cuenta que la educación es un escenario privilegiado para el reconocimiento de las inte-racciones que existen en el campo de los derechos humanos.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su proclama convoca a los individuos y a las instituciones para que “promuevan, mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades y aseguren por medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados Miembros como entre los de los territorios colocados bajo su jurisdicción”��.

16 Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada por las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948.

17 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Aprobado el 16 de diciembre de 1966.18 Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada por las Naciones Unidas el 10 de

diciembre de 1948.


La educación, afirma la Relatora Especial de lasNacionesUnidas para elDerecho a la Educación, desempeña un papel multiplicador de derechos y tiene importancia para facilitar el disfrute de todos los derechos y libertades��.

El derecho a la educación se desenvuelve como una práctica compleja con una acción transversal presente en todo el proceso escolar, que orienta las relacio-nes e interacciones entre los actores de la educación, brinda fundamento a los currículos y soporte a la administración y gestión institucional, guía los procesos de comunicación interna y externa, sirve de base a la formación del capital huma-no y vela por que las políticas de formación con énfasis social, económico, tecno-lógico,científico,culturalodecualquierotraíndolereconozcansiemprelosderechos y libertades propias así como los derechos y libertades de los otros, para hacer de ello una práctica pedagógica efectiva ligada a las condiciones y demandas contextuales.

La educación, además de constituir un derecho de la persona es un servicio público que tiene una función social y, por tanto, exige del Estado el cumplimiento de obligaciones inherentes a los derechos fundamentales de carácter prestacional, los cuales, dice la Corte Constitucional, “tienen un doble contenido. En primer lugar, se componen de un núcleo esencial mínimo, no negociable en el debate democrático, que otorga derechos subjetivos directamente exigibles mediante la acción de tutela. En segundo término, se integran de una zona complementaria, queesdefinidaporlosórganospolíticosatendiendoaladisponibilidadderecursos y a las prioridades políticas coyunturales”�0.

El núcleo esencial mínimo, no negociable, del derecho a la educación está constituido por cuatro elementos con características universales, indivisibles, in-terrelacionados e interdependientes y en correspondencia con cuatro obligaciones para el cumplimiento de las cuales el Estado tiene el compromiso de “desarrollar actividades regulares y continuas para satisfacer las necesidades públicas de educación”��:

Derecho a la disponibilidad Obligación de asequibilidad Derecho de acceso al sistema Obligación de accesibilidad Derecho a la permanencia Obligación de adaptabilidad Derecho a la calidad Obligación de aceptabilidad

En el marco de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, diferen-tespactosyconvenciones internacionaleshanreconocidoyratificadoelderechoa la educación y, mediante ellos, los Estados han acordado garantías y responsabi-lidades exigibles en cuanto a su cumplimiento; tal sucede con la Declaración Ame-

19 Citada en: Defensoría del Pueblo. Prosedher. Sistema de seguimiento y evaluación de la política pública educativa a la luz del derecho a la educación. Bogotá, 2004.

20 Corte Constitucional (1998). Sentencia SU 225, mayo 20 de 1998.21 Corte Constitucional (1994). Sentencia T 380 de 1994.


ricana sobre los Deberes y Derechos del Hombre (1948), la Convención de UNES-CO relativa a la lucha contra las discriminaciones en materia de enseñanza (1960), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), la Convención Adicio-nal a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sobre Derechos Econó-micos, Sociales y Culturales - Protocolo de San Salvador- (1998), y la Convención sobre los Derechos del Niño (1990).

La Declaración Americana sobre los Deberes y Derechos del Hombre, suscrita en Bogotá en 1948, reconoce el derecho de toda persona a la educación, inspirada enlosprincipiosdelibertad,moralidadysolidaridadhumanas,conelfindequese capacite, en igualdad de oportunidades, para lograr una digna subsistencia, el mejoramiento del nivel de vida y para ser útil a la sociedad.

En 1960, por la Convención de UNESCO relativa a la lucha contra las dis-criminaciones en materia de enseñanza, los Estados Partes se comprometieron a hacer obligatoria y gratuita la enseñanza primaria, generalizar y hacer accesible a todos la enseñanza secundaria en sus diversas formas y, hacer accesible a todos, en condiciones de igualdad total y según la capacidad de cada uno, la enseñanza superior.

Esta Convención demarcó el concepto “discriminación” para referirse con él a toda distinción, exclusión, limitación o preferencia, fundada en la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, las opiniones políticas o de cualquier otra índole, el origen nacional o social, la posición económica o el nacimiento, que tenga por finalidadopor efectodestruir o alterar la igualdadde trato en la esferade laenseñanza y, en especial excluir a una persona o a un grupo del acceso a los diver-sos grados y tipos de enseñanza, limitar a un nivel inferior la educación de una persona o de un grupo, instituir o mantener sistemas o establecimientos de ense-ñanza separados para personas o grupos, o colocar a una persona o a un grupo en una situación incompatible con la dignidad humana.

Mediante el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-rales, de 1966, los Estados que lo adoptaron reconocen el derecho de toda persona a la educación, convienen en que ella debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, a fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales y orientarse a capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, a favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos.

Los acuerdos anteriores fueron ratificados y ampliados por la ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador; luego, en 1990, la Convención sobre los Derechos del Niño, al referirse exclusivamente a este segmento de la población, entendido por tal el grupo de personas menores de 18 años de edad, expresa el acuerdo de los Estados Partes en cuanto a que la educación debe estar encaminada a desarrollar la personalidad, las aptitudes y la


capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus posibilidades, inculcarle el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los prin-cipios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas, así como el respeto de sus padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valores nacionales del país en que vive, del país de que sea originario y de las civilizacio-nes distintas de la suya.

En lo reciente, Naciones Unidas, a través de la Relatora Especial sobre el Derecho a la Educación, considera que los derechos humanos requieren el empleo deliberado de la educación para eliminar la exclusión y la discriminación, y para realizar todos los derechos humanos de todos y todas��.

Por su parte, el nuevo Relator Especial de Naciones Unidas, al iniciar su gestión, recuerda en el marco de esta organización, que “la educación es un dere-chohumanoysucontenidoprocuradignificarlavidaentodossussentidos.Estasexpectativas motivan a pensar en la necesidad de regresar a una concepción de sociedades más que de economía y comprender que la buena educación produce buenos conocimientos, y también capacidades adecuadas. El respeto a los dere-chos humanos es una premisa para el desarrollo de la personalidad, que implica construcción de conocimiento, habilidades, destrezas y valores que permitan a los individuos progresar en paz en la realización de los derechos humanos de todas las personas”��.

Todo lo anterior constituye el marco de política internacional que ampara el derecho a la educación en la perspectiva de los derechos humanos, fundamentado enunafilosofíadebasehumanísticaquereconocelaintegralidaddelhombre,desus relaciones con sus semejantes, con los factores sociales, ambientales, cultura-les, familiares y económicos que lo rodean y hacen de él un sujeto colectivo. Pero, no basta con estas declaraciones; ellas tienen su materialización en dos elementos principales, la obligatoriedad y la gratuidad.

La Declaración Universal de Derechos Humanos señala que la instrucción elementalseráobligatoriaygratuita.DeclaraciónratificadaporelPacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, para el cual la enseñanza secundaria y la técnica y profesional, debe ser generalizada y accesible a todos, en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita, así como la enseñanza superior que también debe hacerse accesible a todos sobre la base de la capacidad de cada uno, buscando la implantación progresiva de la gratuidad.

Revisados los anteriores textos es pertinente recordar que, según el artículo 93delaC.P.,lostratadosyconveniosinternacionalesratificadosporelCongreso

22 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Comisión de Derechos Humanos. Los Derechos Eco-nómicos, Sociales y Culturales. El Derecho a la Educación. Informe de la Relatora Especial, Katarina Tomasevski. Bogotá, diciembre 19 de 2003.

23 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Derecho a la Educación. Informe del Relator Especial sobre el Derecho a la Educación. Vernor Muñoz Villalobos. 17 de diciembre de 2004.


que reconocen los derechos humanos y prohiben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Por ello, los derechos y deberes consa-grados en la Carta se interpretan de conformidad con los tratados internacionales sobrederechoshumanosratificadosporColombia.

En este sentido, es de observar que en el terreno de la educación y los dere-chos humanos existe armonía entre la Constitución y el contenido de los conve-nios y pactos internacionales suscritos por Colombia. El Constituyente de 1991 consagró en el artículo 44 el derecho fundamental de los niños a la educación, junto con los derechos a la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separado de ella, el cuidado y amor y la cultura.

Por su parte, el artículo 67 de la Constitución Política, incluido en el capítulo referido a los Derechos Sociales, Económicos y Culturales, consagra la educación comoderechodelapersona;enestecampodelosderechosfijaalaeducaciónlafinalidaddeconseguirelaccesoalconocimiento,alaciencia,alatécnicayalosdemás bienes y valores de la cultura, junto con el propósito de formar al colom-biano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, lo mismo que en la práctica del trabajo y la recreación para el mejoramiento cultural, cien-tíficoytecnológicoyparalaproteccióndelambiente.

Pues bien, en este marco de referencia se inscribe el núcleo esencial mínimo del derecho a la educación y los elementos que lo conforman, cuyo contenido múltiple comprende el derecho de disponibilidad, condición indispensable para que toda la población transite por los derechos de acceso al sistema, en la edad considerada adecuada para ello, de permanencia para completar los ciclos educativos y de calidad en un proceso de crecimiento gradual y sin discriminación alguna.

El derecho a la disponibilidad del sistema educativo faculta, de acuerdo con la visión de la Defensoría del Pueblo, a todas las personas a exigir que existan suficientes institucionesycuposeducativosparaqueel interesadoenaccederal sistema pueda hacerlo cuando quiera, y obliga al Estado a satisfacer plenamente la demanda del servicio de educación por medio de oferta privada y pública. La disponibilidad de oferta pública se concreta en la existencia de un sistema público de educación y presupone la existencia de la infraestructura y el personal docente mínimos requeridos para lograr una cobertura básica en todo el territorio nacional. El derecho de acceso al sistema educativo implica el derecho que tiene toda persona de acceder, sin discriminación alguna a la educación pública gratuita en los niveles básicos de enseñanza. El derecho a la permanencia consiste en que los estudiantes matriculados en un establecimiento educativo tienen derecho a per-manecer allí, conservando su ambiente de estudio y los vínculos emocionales y afectivos desarrollados dentro del mismo. El derecho a la calidad es el derecho de los estudiantes a recibir una educación apropiada y con todos los ingredientes de calidadrequeridosparaalcanzar losfinesyobjetivosconsagradosconstitucional


y legalmente, sin que sus condiciones personales, socioeconómicas o culturales sean un obstáculo para ello��.

ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL NÚCLEO ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN

2.3 OBLIGACIONES DE RESPETO Y GARANTÍA POR PARTE DEL ESTADO

La primera obligación del Estado en relación con el derecho constitucional de la persona a la educación es garantizar el núcleo esencial mínimo no negociable de este derecho constituido por el derecho de acceso al sistema, el derecho a la per-manencia, el derecho a la disponibilidad y el derecho a la calidad, elementos cuya materialización en Colombia son objeto del análisis estadístico que se presenta luego.

Esta obligación es correlativa con las establecidas por el artículo 67 de la C. P. y con la declaración de la educación como servicio público con función social; de acuerdo con tal artículo, el Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, pero esta responsabilidad no puede ser aislada ni excluyente para cada una de dichas organizaciones; se impone una acción solidaria para actuar de consuno en propósitos que deben ser compartidos.

Al Estado corresponde coordinar la formulación de propósitos, la realización de acciones y la evaluación de resultados para obtener las políticas más adecuadas a las condiciones nacionales, con la participación de las diferentes organizaciones involucradas y dar el mejor uso a los recursos públicos.

24 Defensoría del Pueblo. Red Nacional de Promotores de Derechos Humanos. Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Derecho a la educación. Bogotá, 2003.

Derecho a la permanencia

Derecho a la disponibilidad

Derecho deacceso alsistema

Derecho a lacalidad


En este contexto, el Estado colombiano debe cumplir en forma articulada las siguientes obligaciones de origen constitucional para garantizar el derecho a la educación:

regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación,

velarporlacalidaddelaeducación,porelcumplimientodesusfinesyporlamejor formación moral, intelectual y física de los educandos,

garantizar el adecuado cubrimiento del servicio educativo y asegurar a los me-nores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo,

participar,conlasentidadesterritoriales,enladirección,financiaciónyadministración de los servicios educativos estatales.

Complementariamente, el artículo 68 de la C. P. establece otras obligaciones de respeto y garantía por parte del Estado, como son:

la facultad de los particulares para fundar establecimientos educativos,

el derecho de la comunidad educativa de participar en la dirección de las instituciones de educación,

el derecho de los padres de familia de escoger el tipo de educación para sus hijos menores,

el derecho de las personas a no recibir en forma obligada educación religiosa en los establecimientos del Estado,

la garantía de que la educación esté a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica,

laprofesionalizaciónydignificacióndelaactividaddocente.

Estos mandatos constitucionales se corresponden con las cuatro característi-cas interrelacionadas y fundamentales que deben tener las escuelas, de acuerdo con lo propuesto por la Relatora Especial sobre el Derecho a la Educación, acogi-das por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en 1999 como elemento sustancial de la aplicación del Pacto Internacional de Derechos, Econó-micos, Sociales y Culturales -PIDESC: la asequibilidad, la accesibilidad, la acepta-bilidad y la adaptabilidad que constituyen las obligaciones de respeto y garantía de la educación por parte del Estado. En términos de las Naciones Unidas estas características se conciben así��:

25 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 21° periodo de sesiones, 15 de noviembre a 3 de diciembre de 1999. Aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General 13.


OBLIGACIONES DE GARANTÍA Y RESPETO POR PARTE DEL ESTADO

Asequibilidad. De acuerdo con esta característica, debe haber instituciones y pro-gramasdeenseñanzaencantidadsuficiente,asequiblesatodaslaspersonasparaasegurar la accesibilidad universal a la educación. Las condiciones para que fun-cionen dependen de numerosos factores en el contexto de desarrollo en el que actúan;porejemplo,edificios,instalacionessanitariasparaambossexos,aguapotable,docentescalificadosconsalarioscompetitivos,materialesdeenseñanza, bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información, etc.;Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesi-bles a todos, sin discriminación. La accesibilidad consta de tres dimensiones:

No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos vulnerables de hecho y de derecho.

Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya seaporsulocalizacióngeográficadeaccesorazonableopormediodelatecnología moderna.

Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos.

Adaptabilidad.Laeducaciónhadetenerlaflexibilidadnecesariaparaadaptarsealas necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados.Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables, pertinentes, ade-cuados culturalmente y de buena calidad.

Debido a que forman parte del bloque de constitucionalidad es preciso regis-trar aquí algunas de las declaraciones principales de los pactos y convenios inter-nacionalesqueserefierenespecíficamentealasobligacionesdelEstadoenelcampo de la educación.

a)

b)

i)

ii)

iii)

c)

d)

Obligación deadaptabilidad

Obligación deasequibilidad

Obligación deaccesibilidad

Obligación deaceptabilidad


La Declaración Universal de los Derechos Humanos proclama que la educa-ciónelementalyfundamentaldebesergratuita,declaraciónratificadaporelPIDESC, pacto que además establece para los Estados Partes la obligación de gene-ralizar y hacer accesible a todos la enseñanza secundaria, así como la superior sobre la base de la capacidad de cada uno.

Por su parte, la Convención de los Derechos del Niño reconoce el derecho de estos a la educación en condiciones de igualdad de oportunidades, para lo cual es necesario que los niños tengan acceso a información y orientación educativa, se fomente la asistencia regular a las escuelas y se tomen las medidas pertinentes para reducir las tasas de deserción escolar.

Estos compromisos han sido acogidos constitucionalmente por el Estado, como se mencionó arriba. En cuanto servicio público, la educación es constitucio-nalmenteinherentealafinalidadsocialdelEstado,porlocualesdeberdeesteasegurarsuprestacióneficienteatodosloshabitantesdelterritorionacionalparacontribuir al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la pobla-ción, hecho que demanda prioridad en la asignación de recursos presupuestales junto con las áreas de salud, de saneamiento ambiental y de agua potable, según lo ordenado por el artículo 366 de la C.P.

Los mandatos constitucionales y los pactos internacionales suscritos por Co-lombia sobre derechos humanos y derechos fundamentales son, precisamente, los que hacen justiciable el derecho a la educación y exigibles las obligaciones del Estado para lograr su cumplimiento. De ahí que la educación esté cobijada por el artículo 86 de la Carta Política referida a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, la protección inmediata de los derechos consti-tucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amena-zados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

Es de reconocer que el Estado colombiano ha producido abundante legislación respecto de la educación, con lo cual ha cumplido los compromisos adquiridos en los pactos internacionales; también se ha avanzado en los aspectos cuantitativos. Noobstante,ellonoessuficiente,puessibienescierto,laplenarealizacióndelderecho a la educación puede alcanzarse de manera paulatina, la adopción de medidas legislativas no agota por sí misma las obligaciones del Estado; cumplir los compromisos básicos relacionados con la educación no puede entenderse como políticadeplazoindefinido;establecidaslasobligaciones,comolohacenlaConstitución, las normas y los planes de desarrollo, es imperativo dar cumplimiento debido a ellas y proceder, como lo establece la Observación General 13 del Comité deDerechosEconómicos,SocialesyCulturales, lomásexpeditayeficazmenteposible con miras a lograr los objetivos propuestos.

Sobre este particular el Comité de DESC pone de relieve que, aunque se demuestrequelosrecursosdisponiblessoninsuficientes,sigueenpielaobligación de que cada Estado se empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes. Más aún, de ninguna


manera se eliminan, como resultado de las limitaciones de recursos, las obligacio-nes de vigilar la medida de la realización, o más especialmente de la no realización, de los derechos económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y pro-gramas para su promoción.

UnaobservaciónadicionalserefierealespaciodelEstadoentendidoterritorial y políticamente. Colombia, además de ser un Estado social de derecho orga-nizado en forma de república unitaria, es un país descentralizado, con autonomía de las entidades territoriales para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y participar en las rentas nacionales.

Estasdefinicionessematerializandevariasmaneras;unadeellas,quetieneimportanciaespecialenesteestudio,serefierealosplanesdedesarrollo.Enefecto, la Constitución ordena la elaboración de planes nacionales de desarrollo con-formados por una parte general y un plan de inversiones; la primera contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias de la política económica social y ambiental; el plan de inversiones públicas debe contener los presupuestos pluri-anuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional��.

En armonía con estos planes, las entidades territoriales deben elaborar y adop-tar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional planes de desarrollo conelobjetodeasegurarelusoeficientedelosrecursosyeldesempeñoadecuadode las funciones que les sean asignadas por la Constitución y la ley.

Bajo estas condiciones, la labor de coordinación del Estado nacional cubre las acciones de las entidades territoriales tanto para la planeación, programación y regulación de los proyectos y procesos educativos, sin detrimento de la autonomía de las regiones ni de los establecimientos escolares, como para la asignación y uso delosrecursosfinancieros.Asímismo, laaccióndelEstadodebeser transversalen el cumplimiento de sus obligaciones teniendo en cuenta que los derechos de asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad son complementarios, se interrelacionan e interactúan entre sí para obtener el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

Es de recordar que la Constitución (art. 366) otorga al gasto público social prioridad sobre cualquier otra asignación.

26 Constitución Política de Colombia, artículo 339.

Capítulo 3

3.1. INTRODUCCIÓN

Para dar cuenta del desarrollo de la educación colombiana y de las tendencias que se observan en cuanto a la sostenibilidad del mismo en la perspectiva de los derechoshumanos,esprecisoidentificar indicadoresquemuestrensuevolucióny estado actual y permitan observar la progresividad, la regresividad en caso de que ella se diera, o el ritmo de avance, con el propósito de medir, en cada caso, el impacto de las políticas públicas tanto en su formulación como en su aplicación.

Colombia tiene tradición en la aplicación de indicadores para elaborar diag-nósticos sobre el estado de la educación, formular políticas y evaluar sus resulta-dos. Desde el punto de vista técnico se dispone de un sistema que hace posible conocer con bastante detalle los aspectos que explican cada factor que interviene en la educación, especialmente en los terrenos cuantitativos y de la administra-ciónyeficienciadelservicio.

Noobstanteello,yconelfindeobtenerunavisiónglobaldelcumplimientodel derecho a la educación en la perspectiva de los derechos humanos, es perti-nente efectuar una selección y recontextualización de indicadores de modo que selogreidentificaraquellosquesoncentralesparaelconocimientopúblicodelsector,sindetrimentodequéindicadoresespecíficosdencuentadelassituacionesparticulares en que se desenvuelve determinado problema.

Con este propósito, Naciones Unidas viene estudiando fórmulas distintas de elaborarindicadoresquepermitanutilizaroprogramardemaneramáseficientelos sistemas estadísticos, proponer políticas y evaluar resultados, que admitan comparabilidad internacional y estén de acuerdo con las condiciones de desarrollo nacionales y las principales necesidades de la población en el mundo.

Este trabajo se inscribe en el mismo marco de preocupación y presenta un conjunto de indicadores que permite conocer el grado de desarrollo del derecho a la educación en la perspectiva de los derechos humanos. Los resultados que muestra sirven de base para analizar el cumplimiento de las obligaciones del Es-tado y los factores que sustentan u obstaculizan los logros.

P OBLACIÓN EN EDAD ESCOLAR

Capí tu lo 3


Se centra la atención en el estado de desarrollo de la educación de toda la población con derecho a ella, en la estructura formal del sistema educativo, en la atenciónquebrindaelsectoroficialyenlostemasasociadosconlacalidaddelaeducación para dar cuenta de los derechos de acceso al sistema, de permanencia y de calidad. La disponibilidad se asocia con las condiciones de asequibilidad y demás elementos que conforman el núcleo esencial del derecho a la educación en cuanto a las obligaciones que corresponde cumplir al Estado.

3.2. INDICADORES DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN

El avance logrado por el país en la satisfacción del derecho a la educación, analizadodesdeelderechoalacceso,serefierefundamentalmentealosaspectosrelacionados con la cobertura escolar medida, en primer lugar, en función de la asistencia e inasistencia a las instituciones educativas por parte de la población en edaddehacerlo,alaparticipacióndelossectoresoficialyprivadoenlamatrículapara evaluar la respuesta del Estado a la demanda por educación, a la participa-ción de la población por deciles de ingreso con el propósito de observar el nivel de atención que se presta a la población más necesitada del subsidio estatal, y a la tasa efectiva de escolarización que constituye una medida nueva en la estadística educativaytieneelpropósitodedarmayoralcancealconceptodeeficienciaalreconocer que la escolarización se logra no con la simple matrícula, sino con la aprobación del curso o nivel correspondiente y con la adquisición de las compe-tencias y logros programados escolarmente.

El derecho a la permanencia se basa en dos indicadores, los estudiantes que terminan el nivel de educación primaria, secundaria y media y el nivel educativo de la población de 18 y más años de edad; estos indicadores suplen a los de reten-ciónescolarencohorte cuyouso sehavenidocuestionandopor la insuficienciadeinformaciónestadísticaparareconstruirlascohortesconalgúngradodeconfiabilidad. El nivel educativo de la población obtenido a través de las encuestas de calidad de vida permite observar los resultados del sistema educativo en la vida del país y constituye un factor importante para analizar los cambios que puede presentar la sociedad en su conjunto o la fuerza de trabajo en forma particular.

El derecho a la calidad toma como base los dos instrumentos con que cuenta el país para hacer estudios censales: las Pruebas Saber y los Exámenes de Estado; las primeras solo se utilizan en los aspectos de competencias ciudadanas por cons-tituir un vehículo privilegiado para analizar la educación desde el punto de vista de la formación de capital social y, en particular, para comprender las realizacio-nes educativas en el campo de los derechos humanos. Los Exámenes de Estado tienen la responsabilidad de dar cuenta de la formación de capital humano a tra-vés del desarrollo de competencias académicas.


3.2.1. Derecho de acceso

Asistencia e inasistencia de la población de 5 a 17 años

Los planes nacionales de desarrollo han persistido en proponer, entre sus metas, la cobertura que se quiere obtener para la población en edad escolar, deci-sión con la cual se formulan proyecciones presupuestales y se evalúan luego los logros alcanzados. Atender el acceso a la educación constituye la entrada natural al sistema, la forma de combatir en su fuente el primer factor de exclusión y la base para obtener los otros objetivos de la educación.

El primer plan nacional de desarrollo, elaborado luego de la reforma consti-tucional de 1968, incluyó un programa de extensión de la escolaridad consistente en ampliar progresivamente el servicio educativo para que la población en edad escolar pudiera cursar a corto plazo un mínimo de cinco grados��. Treinta y dos años después, el primer programa del sector educativo incluido en el Plan Nacio-nal de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” es la ampliación de cobertura en educación preescolar, básica, media y superior, con la meta de crear, en los niveles de preescolar a media, 1.500.000 cupos para elevar la escolarización bruta de 82% a 92%��.ElmismopropósitofueplanteadoenlaRevoluciónPacífica,elañoen que se publicó la nueva Constitución, al extender la política de escolarización hasta los once grados��.

La formulación de la meta en los dos extremos del tiempo de la planeación en Colombia,muestrauncambiosignificativo:mientrasen1970lametaeralaeducación primaria, la cual cobijaba al segmento de población de 7 a 11 años, la meta actual es la educación desde el preescolar hasta la media, tomando como objeto de política un segmento más amplio de población. El cambio de grupo etario tiene origen constitucional debido, en primer lugar, a que el constituyente de 1991 de-claró la educación derecho fundamental de los niños (menores de 18 años de acuer-doconlaConvenciónsobre losDerechosdelNiño),yordenólafinanciacióndela educación pública en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, a la vez que estableció la obligatoriedad entre los 5 y los 15 años de edad; para la Constitución anterior solo era obligatoria la educación primaria.

Tomando como base la determinación constitucional de 1991, el cuadro No. 1 muestra la evolución que ha tenido la asistencia escolar (matrícula de la pobla-ción entre 5 y 17 años de edad) y la inasistencia (también de la población entre 5 y 17 años de edad) en el período transcurrido entre los años 1992 y 2004, con

27 Ministerio de Educación Nacional. La planeación educativa en Colombia 1950 - 1986. Las cuatro estrategias. Pág. 251. Bogotá, 1986.

28 Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo 2002 - 2006. Hacia un Estado Comunitario. Pág. 173. Bogotá, 2003.

29 DepartamentoNacionaldePlaneación.LaRevoluciónPacífica.PlandeDesarrolloEconómicoySocial1990-1994. Santafé de Bogotá, 1991.

a.


referencia a la población total del mismo grupo de edad. Esta comparación se realiza sin tener en cuenta la correspondencia de edad de la población matriculada con el grado que se debería estar cursando.

Analizado en cifras absolutas se observa un crecimiento de la asistencia es-colar de la población de 5 a 17 años que pasa de 6.347.185 en 1992 a 9.486.837 en 2004, con una diferencia positiva de 3.139.652, superior al crecimiento de la población que para el mismo período fue de 1.387.688.

Como consecuencia del crecimiento de la matrícula del grupo de 5 a 17 años, en el período posterior a la Constitución de 1991 decrece la inasistencia escolar de este mismo grupo al bajar de 4.261.221 en 1992 a 2.509.257 en 2004.

El decrecimiento de la inasistencia no es continuo; el período transcurrido entre los años 1999 y 2001 presenta serias variaciones en el cambio de los indica-dores como se observa en este caso y en los demás que se analizan luego, en cuyo origen se encuentra la crisis de 1999. Así por ejemplo, entre los años 2000 y 2001 en lugar de disminuir, la inasistencia aumentó en 334.783 personas; luego empezó nuevamente a descender para ubicarse en el año 2004 en el mismo nivel que tenía en 2000.

CUADRO No. 1 ASISTENCIA E INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD TOTAL

1992-2004

AÑOS Población 5 a 17 años

Asistencia escolar (Matrícula 5 -17 años) Inasistencia %

inasistencia

1992 10,608,406 6,347,185 4,261,221 40.21993 10,743,250 6,950,531 3,792,719 35.31994 10,861,124 6,989,827 3,871,297 35.61995 10,941,736 7,969,396 2,972,340 27.21996 11,086,125 7,900,618 3,185,507 28.71997 11,215,588 7,751,583 3,464,005 30.91998 11,351,956 8,010,039 3,341,917 29.41999 11,484,649 8,941,352 2,543,297 22.12000 11,571,904 9,059,276 2,512,628 21.72001 11,705,819 8,858,408 2,847,411 24.32002 11,820,360 9,040,536 2,779,824 23.52003 11,925,488 9,226,750 2,698,738 22.62004 11,996,094 9,486,837 2,509,257 20.9

Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600.

Los logros alcanzados en el período de 13 años son relativos y muestran que la deuda social en el campo de la educación continúa pendiente; más aún, alcanzar el cumplimiento del primer eslabón del derecho a la educación está muy lejos de lograrse, pues tener una quinta parte de la población por fuera del sistema escolar (2.509.257 niños y jóvenes) es una situación que no se compadece con las condiciones en que debe desarrollarse la ciudadanía en el siglo XXI.


Para tener una visión de las diferencias que caracterizan la situación colom-biana se presenta, en los cuadros 2 y 3, la información correspondiente a las zonas urbana y rural del país. En el primero de ellos (zona urbana) se observa, como sucede en el total nacional, que el crecimiento de la asistencia escolar fue superior al crecimiento de la población entre los 5 y los 17 años de edad. También se observa disminución en la inasistencia escolar que baja de 2.498.300 (34.5% de la población en edad escolar) a 1.514.550 (17.5%) en el período analizado.

Sin embargo, al comenzar el siglo XXI la inasistencia urbana aumentó en forma continua en los años 2000, 2001 y 2002; llegó a 23.1% en este último año, para disminuir considerablemente en 2003 y 2004, aunque en cifras absolutas se halla en 2004 por encima de la inasistencia que existía en 1999.

La razón del crecimiento de la inasistencia en los años 2001 y 2002, más que a efectos de crecimiento poblacional, se debe a decrecimientos de la matrícula, como se observa en el cuadro No. 2.

Las proyecciones para la zona rural indican una disminución de 41.114 per-sonas en la población de 5 a 17 años entre 1992 y 2004. Este hecho, acompañado con el crecimiento de la matrícula, tiene efectos positivos sobre la asistencia escolar que sube de 47.80% a 70.2%; consecuentemente, la inasistencia baja de 52.2% en 1992 a 29.8% en 2004.

CUADRO No. 2 ASISTENCIA E INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS

DE EDAD ZONA URBANA 1992- 2004

AÑOS Población5 a 17 años

Asistencia escolar (Matrícula 5 - 17

años)Inasistencia %

inasistencia

1992 7.232.223 4.733.923 2.498.300 34,51993 7.366.780 5.161.310 2.205.470 29,91994 7.490.410 5.306.861 2.183.549 29,21995 7.588.826 5.952.374 1.636.452 21,61996 7.726.739 5.903.032 1.823.707 23,61997 7.854.941 5.824.277 2.030.664 25,91998 7.988.632 5.990.349 1.998.283 25,01999 8.120.390 6.659.821 1.460.569 18,02000 8.220.499 6.728.414 1.492.085 18,22001 8.349.899 6.600.363 1.749.536 21,02002 8.465.996 6.508.993 1.957.003 23,12003 8.575.777 6.977.599 1.598.178 18,6

2004 8.661.025 7.146.475 1.514.550 17,5


No obstante, el balance para la población del campo es desfavorable en com-paración con la población urbana, pues mientras para esta última la inasistencia


afecta al 17.5% de su población en edad escolar, para la población rural dicha inasistencia afecta al 29.8% de su población de niños y jóvenes.

CUADRO No. 3 ASISTENCIA E INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE

EDAD ZONA RURAL 1992 -2004

AÑOS Población5 a 17 años

Asistencia escolar (Matrícula 5 - 17

años)Inasistencia %

inasistencia

1992 3,376,183 1,613,262 1,762,921 52.21993 3,376,470 1,664,009 1,712,461 50.71994 3,370,714 1,612,184 1,758,530 52.21995 3,352,910 2,017,022 1,335,888 39.81996 3,359,386 1,997,586 1,361,800 40.51997 3,360,647 1,927,306 1,433,341 42.71998 3,363,324 2,019,690 1,343,634 39.91999 3,364,259 2,281,531 1,082,728 32.22000 3,351,405 2,330,862 1,020,543 30.52001 3,355,920 2,241,253 1,114,667 33.22002 3,354,364 2,314,268 1,040,096 31.02003 3,349,711 2,300,289 1,049,422 31.32004 3,335,069 2,340,362 994,707 29.8


ElgráficoNo.1permitecompararlasituaciónnacionalconlaurbanaylarural;enel mismo se observa la distancia que separa al campo de las ciudades, aunque esta viene disminuyendo en los últimos años.

GRÁFICO No. 1 TASA DE INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS

1992- 2004


60%

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

50%

40%

30%

20%

10%

0%

TotalUrbanoRural


Participación del sector oficial en la matrículaHasta aquí se ha analizado la asistencia escolar como la relación entre la

población en el grupo de edad entre 5 y 17 años de edad y la población del mismo grupo de edad matriculada, sin tener en cuenta el grado que cada persona está cursando. La razón de tal indicador es contar con información que permita deter-minar el cumplimiento que se está dando al mandato constitucional que establece la obligatoriedad de la educación entre los 5 y los 15 años, obligación que se extien-de hasta los 17 años de acuerdo con el artículo 44 de la C.P. que ampara la educa-ción como derecho fundamental de los niños.

Peronoessuficienteloanterior;entérminosdeloscompromisosdelEstadocon la atención educativa de la población se hace necesario observar la participa-cióndelsectoroficialenlamatrículadelosnivelesdesdepreescolarhastaeducación media. En el contexto de los derechos humanos se postula la responsabilidad del Estado de ofrecer educación a todos, por lo menos el nivel de primaria o el nivel básico. En Colombia la Constitución otorga a los particulares la capacidad de fundar establecimientos, siguiendo las condiciones que establezca la ley y sujetos a la regulación y suprema inspección y vigilancia por parte del Estado.

En el cuadro No. 4 se presenta la matrícula total con su crecimiento interanual, frentea lamatrículaoficialconsurespectivocrecimiento,para losaños1992a2004. Estadísticamente se utilizan los datos totales de matrícula incluyendo los correspondientes a extraedad tardía para reconocer la forma como se atienden los rezagos que el mismo sistema escolar produce, pero no la matrícula de niños inscritos en cursos de transición menores a 5 años; en este caso se comparan las matrículas entre sí y no con la población como en los casos anteriores.

CUADRO No. 4 PARTCIPACIÓN DEL SECTOR OFICIAL EN LA MATRÍCULA EN EDUCACIÓN PREESCOLAR,

BÁSICA Y MEDIA - 1992 - 2004

AÑOSAsistencia (Matrícula)

TOTAL

CrecimientoInteranual

%Crecimiento

Asistencia (Matrícula) OFICIAL

CrecimientoInteranual

% Crecimiento

1992 6.939.709 5.070.6961993 7.437.511 497.802 7,2 5.467.815 397.119 7,81994 7.525.212 87.701 1,2 5.486.739 18.924 0,31995 8.383.831 858.619 11,4 6.128.427 641.688 11,71996 8.295.545 -88.286 -1,1 6.107.981 -20.446 -0,31997 8.149.879 -145.666 -1,8 6.054.730 -53.251 -0,91998 8.417.589 267.710 3,3 6.358.192 303.462 5,01999 9.387.415 969.826 11,5 7.018.961 660.769 10,42000 9.466.722 79.307 0,8 7.224.583 205.622 2,92001 9.178.266 -288.456 -3,0 7.078.429 -146.154 -2,02002 9.410.982 232.716 2,5 7.401.671 323.242 4,62003 9.596.565 185.583 2,0 7.665.541 263.870 3,62004 9.653.906 57.341 0,6 7.758.037 92.496 1,2

Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población – DANE y Formulario C-600.

b.


Sibien,encifrasabsolutaslamatrículatotalcreceporencimadelaoficial,pues en el año 2004 recibió 2.714.197 estudiantes más de los que albergaba en 1992 entantoque laoficialcreceenelmismoperíodoen2.687.341estudiantes; talcrecimientorepresentaparalamatrículatotalel39.1%yparalaoficialun53.0%,es decir, 13.9 puntos porcentuales más que la total. Visto de otra manera, el sector oficialparticipaconel99.0%enelcrecimientodelamatrículanacionaleneducación preescolar, básica y media, en tanto que, prácticamente, el sector privado se mantuvo estable en el volumen de estudiantes que atiende. Como se observa enelcuadro,losporcentajespositivosdecrecimientodelamatrículaoficialsonsuperiores todos los años, con excepción de 1994 y 1999.

Desdeestepuntodevistaesderesaltarelesfuerzodelsectoroficialporatenderlos mandatos constitucionales relacionados con la educación; también son de regis-trar por atípicos, el año 2001 que marca un espacio de regresividad al presentar un crecimiento negativo de 2%, y 2004 en el cual el porcentaje de crecimiento fue inferior al ocurrido en los dos años anteriores�0.

GRÁFICO No. 2 MATRÍCULA EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA OFICIAL

Y NO OFICIAL 1992-2004


30 En la página web del Ministerio de Educación Nacional se informa sobre un crecimiento de la matrículaoficialde477.598estudiantesenelaño2003yde256.815en2004,cifrasquedifierendelas registradas en el cuadro N° 4 que presentan crecimiento de 263.870 en 2003 y 92.496 en 2004. El efecto positivo sobre la inasistencia escolar se debe a un menor crecimiento de la población entre 5 y 17 años que fue de 70.606 en 2004.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%1992

26.90% 26.50% 27.10% 26.90% 26.40% 25.70% 24.50% 25.20% 23.70% 22.90% 21.40% 20.10% 19.60%

73.10% 73.50% 72.90% 73.10% 73.60% 74.30% 75.50% 74.80% 76.30% 77.10% 78.60% 79.90% 80.40%

No oficial

Oficial

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


Los efectos del compromiso del Estado con los niveles de educación analiza-dossemuestranenelgráficoNo.2,segúnelcuallaparticipacióndelsectoroficialavanza en el período 1992-2004 del 73.1% al 80.48%, en tanto que la cobertura del sector privado en la actualidad es de 19.6%, con tendencia a disminuir.

Limitandoelanálisisalaeducaciónpreescolarybásica,elgráficoNo.3muestran la asistencia a estos dos niveles. El resultado es similar al encontrado al ana-lizarlaasistenciahastalaeducaciónmedia,puesmientraselsectoroficialcontieneel 81.2% de la matrícula, el privado se hace cargo del 18.8% en el año 2004.

GRÁFICO No. 3 MATRÍCULA EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA OFICIAL - NO OFICIAL 1992 - 2004


Laimportanciadelaparticipaciónoficialenlamatrículatotalesrelativaynopuedehacer olvidar el rezago en que aún se encuentra la asistencia escolar en el país en relación con la población que constitucionalmente debiera estar escolarizada, cuyos datos se presentaron anteriormente.

Asistencia por deciles de ingreso

Un estudiodel Sistemade Indicadores SociodemográficosparaColombia,publicado en el año 2001, muestra que entre los años 1996 y 1999 la tasa de asistencia escolar disminuyó para los grupos más pobres y creció para los grupos más ricos; a esta conclusión se llegó al encontrar que el 30% más rico de la población de 7 a 11 años asiste a algún establecimiento educativo, mientras entre el 30% más pobre hay cerca de 11% que no asiste; lo mismo sucede con el grupo de 12 a 17 años.

El estudio del SISD argumenta que “la exclusión del sistema escolar de los niños y jóvenes, en particular los pobres, obedece entre otras razones a la incapa-

c.

8,000,000

7,000,000

6,000,000

5,000,000

4,000,000

3,000,000

2,000,000

1,000,000

01992

OFICIAL 4,746,827 5,091,446 5,090,699 5,690,644 5,644,374 5,566,390 5,812,896 6,422,779 6,614,420 6,510,018 6,789,865 7,024,239 7,107,986NO OFICIAL 1,629,892 1,713,403 1,763,274 1,966,778 1,892,866 1,782,005 1,755,360 2,019,814 1,914,199 1,816,960 1,745,620 1,681,517 1,650,337

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


cidad de los hogares para afrontar los costos que la educación demanda; y a que estos jóvenes deben retirarse del sistema educativo para incorporarse a la fuerza de trabajo y contribuir a incrementar los escasos recursos del hogar; pero también a que el aparato educativo discrimina a la población pobre al no brindarle facili-dades para su incorporación al sistema, ni generar los incentivos para mantenerla en él”��.

La observación realizada para el período comprendido entre 1992 y 2004 (cua-dro No. 5) muestra situaciones similares en cuanto a que los deciles de ingresos delapoblaciónmáspobrepresentanunadiferenciasignificativadeparticipaciónescolar en comparación con los deciles más ricos de la población, diferencia que alcanza la cifra de 7.4 puntos porcentuales.

CUADRO No. 5 PARTICIPACIÓN POR DECILES DE INGRESO DE LA ASISTENCIA A EDUCACIÓN PREESCOLAR,

BÁSICA Y MEDIA - 1992 A 2004

AÑOS D.1 D.2 D. 3 D. 4 D.5 D. 6 D. 7 D. 8 D.9 D.10

1992 73,9% 76,7% 79,8% 83,6% 81,2% 84,6% 82,1% 85,7% 87,1% 93,3%

1993 77,9% 80,3% 83,8% 81,9% 87,0% 86,3% 84,9% 86,4% 88,3% 91,1%

1994 82,6% 82,1% 82,8% 87,0% 88,5% 87,9% 88,9% 91,1% 88,4% 91,7%

1995 82,2% 84,7% 84,6% 88,7% 87,4% 89,8% 87,3% 92,3% 90,5% 94,1%

1996 82,7% 86,0% 86,7% 88,6% 90,4% 90,1% 89,3% 90,6% 92,0% 91,9%

1997 83,2% 87,3% 87,6% 89,3% 90,5% 89,1% 90,9% 89,7% 88,3% 90,3%

1998 81,6% 86,2% 87,4% 87,0% 89,1% 89,1% 87,4% 90,4% 89,2% 91,0%

1999 84,5% 85,2% 87,0% 87,9% 89,3% 89,0% 89,2% 91,1% 91,3% 92,8%

2000 85,0% 84,7% 86,8% 89,0% 89,9% 91,4% 92,4% 92,0% 90,9% 94,4%

2002 85,1% 85,8% 90,5% 91,2% 89,9% 90,2% 91,6% 89,0% 90,9% 93,3%

2003 87,5% 89,0% 89,6% 91,9% 89,5% 92,7% 93,2% 92,7% 93,4% 96,1%

2004 86,0% 90,2% 89,8% 92,0% 90,6% 90,5% 90,3% 93,4% 94,8% 93,4%

Fuente: Cálculos del autor con base en DANE - ENH.

Elgráfico4,almostrarlaevolucióndelosdeciles1,5y10,encuantoaasistencia escolar, permite observar que la diferencia entre ellos ha disminuido en el período completo transcurrido desde la promulgación de la nueva Constitución; en los últimos años el decil 5 se ha mantenido estable, en tanto que el decil 10 aumentó su participación en asistencia escolar en cerca de 3 puntos hasta 2003, pero para 2004 (93.4%) se observa la misma participación alcanzada en 1992 (93.3%), mientras para el decil 1 el aumento supera los 12 puntos porcentuales. Sin embar-go, esta tendencia no elimina las diferencias, puesto que la equidad está aún lejos de conseguirse ya que a los deciles 1 a 3 les faltan más de 10 puntos para alcanzar la asistencia plena. Son precisamente estos deciles, los que concentran la pobreza, donde se encuentra la mayor inasistencia escolar.

31 SistemadeIndicadoresSociodemográficosparaColombia.Eficienciadelsistemaeducativo:perfilesdepartamentales 1995 - 1999. Boletín N° 28. Departamento Nacional de Planeación, julio de 2001. Pág. 19.


Si los efectos de la escolarización por deciles de ingreso se observan en los resultadosfinales,osea,enloscambiosproducidossobreelniveleducativodelapoblación, se encuentra que el promedio de escolaridad alcanzado marca diferen-cias sustanciales entre pobres y ricos. El acumulado para 2003 de la población de 18 y más años de edad muestra que el promedio de años cursados es de 7.40 grados. Quienes forman parte del decil 1 solo han cursado 4.21 grados; la población del decil 10 ha cursado 11.85 grados. Existe una diferencia de 7.64 grados de escolari-dad entre los deciles 1 y 10.

GRÁFICO No. 4 PARTICIPACIÓN POR DECILES DE INGRESO DE LA ASISTENCIA A EDUCACIÓN PREESCOLAR,

BÁSICA Y MEDIA - 1992 - 2004

Fuente: Cálculos del autor con base en DANE - ENH.

Ahora bien, al tomar generaciones de cinco años, se tiene que quienes en 2003 se hallaban entre 23 y 27 años de edad alcanzan el mayor promedio de educación con 9.12 grados de escolaridad; los grupos de 28 a 32 y de 33 a 37 años cuentan con una escolaridad inferior a nueve grados. La escolaridad promedio del grupo de 18 a 22 años es de 7.40 grados, la cual puede ser mejorada, pues parte de esta población todavía se encuentra terminando la educación secundaria o cursando la superior, lo cual hace que el dato sea susceptible de cambios en los próximos años, situación que difícilmente se presenta en los otros grupos.

Con excepción del grupo de 18 a 22 años, en los demás casos los deciles 6 a 1 se encuentran por debajo del promedio nacional. Sólo el decil 10 supera los 12 años de escolaridad.

97%

92%

87%

82%

77%

72%1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2002 2003 2004

Decil 1 Decil 5 Decil 10


CUADRO No. 5A PROMEDIO DE EDUCACIÓN POR DECILES DE INGRESO PARA DIFERENTES COHORTES 2003

Deciles de ingresoper cápita

De 18años y

másDe 18 a 22

añosDe 23 a 27

añosDe 28 a 32

añosDe 33 a 37

años

Año de la cohorte 1987 1982 1977 1972Decil 1 4.21 6.24 6.03 4.74 4.61Decil 2 4.65 7.17 6.16 5.30 4.94Decil 3 5.00 7.50 6.65 5.83 5.56Decil 4 5.61 7.70 7.28 6.09 6.07Decil 5 6.52 8.87 8.31 8.01 7.01Decil 6 6.94 9.23 9.04 7.86 7.83Decil 7 7.67 9.64 9.85 9.15 8.87Decil 8 8.37 9.84 10.30 10.00 9.81Decil 9 9.55 10.64 11.69 11.76 11.04Decil 10 11.85 10.43 12.71 13.72 13.13Total 7.40 8.83 9.12 8.59 8.06

Fuente: Cálculos del autor con base en DANE - ECV.

Tasa efectiva de escolarización

Técnicamente se utilizan los conceptos de escolarización bruta y de escolari-zación neta para medir, en el primer caso, la relación entre la matrícula total y la población en un grupo de edad, sin descontar la extraedad tardía o temprana y, en el segundo, la relación entre los estudiantes matriculados según la edad establecida (7 a 15 años para educación básica, por ejemplo), y el grupo de población de esa misma edad.

Cuando se toma la escolarización bruta se da cuenta de la capacidad que tiene el sistema educativo para satisfacer la demanda de educación, la cual puede ser superior a la que representa el grupo de población en las edades establecidas; este indicador oculta el ausentismo escolar, pues como sucede en el caso de la primaria, puede ser superior a 100, hay niños en edad escolar por fuera del sistema.

Al tomar la escolarización neta el indicador baja, pero también oculta una situación real y es que el proceso de matrícula estudiantil se realiza previamente a la iniciación del calendario académico, por lo cual la medida de escolarización es estática y hace correr el riesgo de considerar como población escolarizada aquella que se vincula a la escuela solo por pocos días.

Para llenar los vacíos que dejan las tasas de escolarización en uso, se introdu-jeron en el sistema de información indicadores que permiten evaluar lo que suce-de a lo largo del año escolar, como son la deserción, el abandono, la retención anual, la promoción simple, la promoción eventual, la pérdida de curso, cuyo contenido permite una comprensión dinámica desde el punto de vista técnico e induce, igualmente, a la formulación de políticas para, por ejemplo, combatir la deserción escolar.

Las soluciones remediales, si bien son indispensables para atacar problemas reales, no deben servir para ocultar la obligación de atender las necesidades bási-

d.


cas de la población en condiciones normales, cuyo conocimiento está fundamen-tado en los indicadores que se utilicen.

ReconociendoqueColombiahaalcanzadoavancessignificativosenelaccesoescolar, aunque con vacíos muy importantes, se hace indispensable avanzar en la elaboración de medidas más precisas para dar sentido a las tasas de escolarización, conelfindeidentificarlasnecesidadesquerealmentesedebensatisfaceravolúmenes altos de población; al no hacerlo, las evaluaciones sectoriales pueden vol-verseinsuficientesydistraerlaatenciónrespectodelasmetasquesedebenlograrya entrado el siglo XXI.

Por ejemplo, atendiendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio acordados por Naciones Unidas, Colombia propuso para el año 2015 alcanzar una tasa de cobertura bruta de 100% para educación básica (0 a 9° grado) y de 93% para edu-cación media��.

EnVisiónColombia IICentenario:2019, lasmetasse refierenamantener lacobertura bruta en 100% en educación preescolar, primaria y secundaria y aumen-tar a 100% la cobertura bruta en educación media.

Es bueno inscribir estas metas históricamente en las contenidas en los planes de desarrollo para tener un marco de referencia que permita contextualizarlas en el país.

En 1989, el Plan de Economía Social se comprometió a universalizar la educa-ción básica primaria��, política refrendada por el plan de desarrollo siguiente el cual se propuso “lograr la cobertura total de la educación primaria y expandir masivamente la educación secundaria”��; luego, el Salto Social tomó como reto de su política la universalización de la educación básica��.

Para el Plan Nacional de Desarrollo 1998 - 2002 la meta en este terreno fue “ofrecer a todos los niños de 5 a 15 años la oportunidad de acceder a nueve años de educación básica en el primer quinquenio del próximo siglo”��.

El actual Plan, Hacia un Estado Comunitario, contempla en sus metas la co-bertura bruta integral de la educación preescolar, básica y media. Con excepción deesteúltimo,ningunodelosplanesdedesarrollorefierelapolíticaalaescolarización bruta, como se hace también en las metas del milenio.

32 Departamento Nacional de Planeación. Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objeti-vos de Desarrollo del Milenio -2015. Bogotá, D.C., 14 de marzo de 2005.

33 Departamento Nacional de Planeación. Plan de Economía Social. Planes y programas de desarrollo económico y social 1987 - 1990. Bogotá, 1987.

34 Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica. Plan de Desarrollo Económico y Social 1990 - 1994.

35 Departamento Nacional de Planeación. El Salto Social. Plan Nacional de Desarrollo. Ley de Inversio-nes. 1994 - 1998. Bogotá, 1999.

36 Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo 1998 - 2002. Cambio para Cons-truir la Paz. Bogotá, 1999.


Para adquirir mayor precisión respecto del sentido de este tipo de metas es precisocontarconindicadoresquealidentificarlasituacióndelpaísinduzcanlaformulación de objetivos más complejos; por esta razón, es conveniente comple-mentar el indicador dado en este trabajo para el acceso, con uno de escolarización que permita conocer la efectividad de la vinculación a la escuela.

Para ello se utiliza el concepto de tasa efectiva de escolarización, entendiendo por tal la comparación de la población en determinado grupo de edad con aquella que, una vez matriculada, cursa y aprueba el grado o nivel escolar correspondien-te, es decir, que ha permanecido durante el calendario escolar y aprobado su grado o nivel.

Esteindicador,quefusionaelementosdecoberturaconelementosdeeficienciainternadelsistema,sejustificaporvariasrazones:

desde el punto de vista educativo no basta con registrar la matrícula, ya que ella por sí no da derecho a la promoción al grado siguiente ni al nivel siguiente de escolaridad;

laapropiacióndelasdistintascompetenciasseadquiereycertificaformalmenteconla terminación y aprobación del grado escolar;

socialmente, la escolaridad se obtiene con la aprobación del grado o nivel educativo y no con el simple registro de matrícula al inicio del año escolar;

los efectos en el mercado laboral solo se logran con el nivel de escolaridad alcanzado, producto de los aprendizajes obtenidos.

En la perspectiva de los derechos humanos es exigible la obligación del Esta-do de crear las condiciones para que se materialice el derecho a cursar cada grado y nivel escolar con éxito. La inasistencia, la deserción, el abandono escolar, la pérdida y la repetición de grado constituyen fracasos que afectan el desarrollo de condiciones iguales de partida para participar en la vida de la nación.

El sistema educativo tiene una organización por grados que corresponde al desarrollo integral de la persona humana, a su formación individual y colectiva, a la capacidad creciente para aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a vivir juntos y aprender a ser, por virtud, entre otros escenarios, de los que brinda la educación básica, “en donde se fraguan actitudes hacia el aprendizaje que du-rarán toda la vida: aquí puede surgir la chispa de la creatividad o por el contrario apagarse... (y la enseñanza secundaria) donde los jóvenes deben poder determi-narseenfuncióndesusaficionesyaptitudes;enellapuedenadquirirlascapacidades que les permitirán realizar plenamente su vida de adultos”��.

37 Informe a la UNESCO de la Comisión Internacional sobre la educación para el siglo XXI, presidida por Jacques Delors. La educación encierra un tesoro. Santillana, ediciones UNRSCO 1996. Páginas 129-130.


Entendida en este contexto, la tasa de escolarización efectiva es un indicador integralquesirve,ensíntesis,tantoparadarcuentadelaeficienciadelaeducación como para la formulación de políticas generales de acceso y permanencia; su aplicación, como es obvio, no se opone al uso de otros indicadores, como el de deserción, los cuales son de utilidad incuestionable para la elaboración de progra-masespecíficosqueevitenlaexclusióndegruposconsiderablesdepoblaciónescolar.

Al adoptar el concepto de escolarización efectiva y observar sus resultados, debe hacerse una salvedad: a pesar de ser un indicador más preciso, la tasa efectiva de escolarización se ve afectada por la disponibilidad de información ya que no se cuenta con datos de estudiantes aprobados por edad en cada grado; de esta mane-ra, la tasa efectiva puede resultar sobrestimada si los estudiantes son de edades mayores o menores de las que corresponden al grado o nivel en análisis.

De todos modos, la medida es más próxima a la realidad que la resultante de la tasa de escolarización bruta o de la tasa de escolarización neta, y más adecuada a las condiciones de desarrollo de la educación en el país.

El cuadro No. 6 presenta los datos de escolarización efectiva de la población de 5 a 17 años de edad para el período transcurrido entre 1994 y 2003; la columna deestudiantesaprobadosserefierealatotalidaddealumnosqueterminaronconéxito su grado escolar, desde preescolar hasta educación media, sin descontar los que lo hicieron en extraedad o en edad temprana.

CUADRO No. 6 TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIÓN DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD

EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA - NACIONAL 1994 -2003

Año Población de 5a 17 años

Estudiantesaprobados

Tasa efectiva deescolarización

1994 10,861,124 6,584,682 60.6%1996 11,086,125 7,169,908 64.7%1997 11,215,588 7,293,123 65.0%1998 11,351,956 8,213,533 72.4%1999 11,484,649 7,966,436 69.4%2000 11,571,904 7,042,081 60.9%2001 11,705,819 7,451,686 63.7%2002 11,820,360 7,662,779 64.8%2003 11,925,488 8,142,792 68.3%


Entre los años 1994 y 2003 la tasa efectiva de escolarización crece en solo 7.7 puntos porcentuales al pasar de 60.6 a 68.3%, alcanzando el punto más alto en 1998 con 72.4%, nivel que no ha logrado recuperar en los años siguientes; la tasa de 2003 es inferior a la que existía en 1998. En la actualidad, por lo menos 31.7% de


la población entre 5 y 17 años de edad se encuentra en términos reales por fuera del sistema escolar colombiano.

Contabilizado en sus efectos negativos absolutos, la baja escolarización afecta en 2003, por lo menos a 3.782.696 niños y jóvenes que sufren la inasistencia escolar real.

De esta manera, el logro en cuanto a disminuir en cifras absolutas la inasis-tencia fue de 493.746 estudiantes en nueve años. Esta cifra guarda gran diferencia si el análisis se realiza con los indicadores tradicionales; de acuerdo con el cuadro No.1eléxitodelaspolíticassereflejaríaenquelainasistenciaescolarsehubierarebajado en 1.751.964 niños y jóvenes, cifra aparente pues contabiliza sólo el efecto de la matrícula inicial más no la escolarización efectiva como se está demostrando en este apartado.

Estos datos hacen aún más relativos los logros en matrícula y asistencia es-colar, y agravan la situación de inasistencia real en el país.

De otra parte, y como referencia a las formulaciones de política educativa, es de resaltar que la diferencia de la tasa efectiva de escolarización en relación con la tasa bruta para educación preescolar, básica y media es sustancial, como seobservaeneldiagnósticodelactualplandedesarrollo:enél se identificacomo tasa bruta en 2002 el 82%, siendo la tasa efectiva (de acuerdo con el presen-te estudio) del 68.3%, es decir, 13.7 puntos porcentuales menor a la considerada para la formulación de las políticas y el señalamiento de metas de ampliación decoberturalascualesdebíanestablecerseapartirdeundéficitde31.7%ynode 18.0%.

Naturalmente, el diagnóstico del plan de desarrollo al analizar la inasistencia escolarreconoceladeserciónylarepitenciacomoproblemasgraveseidentificasus causas en las restricciones de oferta, la falta de motivación e interés por el estudio,lasdificultadesparacombinareltrabajoyelestudio,lasexpulsionesporfaltas disciplinarias, la pérdida del año, el embarazo de adolescentes, la falta de afecto,losconflictosentredocentes,laviolenciafamiliar,elpandillismo,eldistanciamientoentrelaescuelaylasociedadylaagudizacióndelconflictocolombiano;pero, la política hace muy poco para resolver estos problemas.

Los cuadros 7 y 8 desagregan la información para mostrar las tasas de es-colarización efectiva de las zonas urbana y rural. En la zona urbana la tasa de escolarización efectiva aumentó 4.2 puntos porcentuales al pasar de 69.7 a 73.9%; en la zona rural ganó 13.5 puntos porcentuales pues de 40.4% subió a 53.9% entre 1994 y 2003. Si bien es cierto que la zona rural obtuvo una ganancia mayor en la tasa efectiva de escolarización, la verdad es que la diferencia entre las zonas urbana y rural sigue siendo enorme, pues supera los 20 puntos porcentuales. De todos modos, ninguna de las dos zonas del país se encuentra en condiciones favorables, ya que a la urbana le restan 26.1 puntos para llegar al nivel ideal y a la rural 46.1 puntos.



EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA - URBANO 1994- 2003

Año Población de 5 a17 años



1994 7,490,410 5,223,772 69.7%

1996 7,726,739 5,619,011 72.7%

1997 7,854,941 5,672,070 72.2%

1998 7,988,632 6,377,185 79.8%

1999 8,120,390 6,145,391 75.7%

2000 8,220,499 5,442,464 66.2%

2001 8,349,899 5,746,849 68.8%

2002 8,465,946 6,044,398 71.4%

2003 8,575,777 6,338,131 73.9%



EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA - RURAL 1994 - 2003

Año Población de 5 a17 años



1994 3,370,714 1,360,910 40.4%

1996 3,359,386 1,550,857 46.2%

1997 3,360,647 1,621,053 48.2%

1998 3,366,324 1,836,348 54.6%

1999 3,364,259 1,820,745 54.1%

2000 3,351,405 1,599,617 47.7%

2001 3,353,920 1,704,837 50.8%

2002 3,354,364 1,618,381 48.2%

2003 3,349,711 1,804,661 53.9%


ElgráficoNo.5muestraunadiferencia importanteen la tasaefectivadeescolarización de hombres y mujeres a favor de las mujeres, diferencia que existía en 1994 y se disminuye levemente a lo largo del período analizado.


GRÁFICO No. 5 TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIÓN DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD

EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA - HOMBRES, MUJERES 1994 -2003


En 1994 las mujeres presentaron una tasa efectiva de escolarización de 63.3%, la cual subió en 2003 a 70. 3%, en tanto que para los hombres la tasa fue de 58% en el primer año y de 66.3% en el segundo; esto quiere decir que los hombres presen-tan una tasa efectiva de escolarización que había sido alcanzada por las mujeres 8 años antes.

La tasa efectiva de escolarización tuvo un crecimiento continuo de 1994 a 1998 y cayó vertiginosamente durante 1999 y 2000; en 2001, 2002 y 2003 ha tenido una recuperación que se halla aún lejos de alcanzar el nivel que obtuvo en 1998.

3.2.2. Derecho a la permanencia

Retención escolar

La retención es la medida que cierra el ciclo para dar cuenta de los resultados producidosporlaspolíticasdecoberturayeficienciadeunniveleducativo;portanto,ellamuestra la forma como se cumple el derecho a la permanencia en el sistema educativo; se espera que, en los términos acordados en la Cumbre de las Américas, por lo menos 75% de los jóvenes tenga acceso con éxito a una educación de calidad, aunque lo deseable es que toda la población de un país alcance como mínimo este nivel escolar por los efectos que tiene sobre la superación de las condiciones de pobreza.

a.

80%

75%

70%

65%

60%

55%

50%

45%

58.0% 62.6% 62.8% 69.8% 66.9% 58.7% 61.7% 63.0% 66.3%

63.3% 66.8% 67.3% 75.0% 71.9% 63.1% 65.7% 66.7% 70.3%

1994

Hombres

Mujeres

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003


Ahora bien, para comprender el sentido del indicador de retención escolar vale la pena realizar algunas precisiones. La retención en cohorte indica la propor-ción de estudiantes que termina el nivel correspondiente en relación con aquellos que lo iniciaron once años antes, si se trata de la educación media. Para lograr esta medida es necesario conocer y ponderar datos sobre matrícula por cursos, promo-ción por grados, abandono del sistema educativo, deserción intra-anual, pérdida de año, repetición de grado, reincorporación de estudiantes retirados en períodos anteriores, todo lo cual ha hecho poner en duda la validez del indicador tradicio-nal de retención en cohorte.

Naciones Unidas considera que esa forma de elaborar el indicador requiere asumir varios supuestos que son difíciles de sostener y conducen a sobreestima-ciones o subestimaciones que inducen evaluaciones y políticas posiblemente equi-vocadas��. Por ello propone una nueva metodología para encontrar la que deno-mina tasa de supervivencia al quinto grado de educación primaria, con la cual sepuedetenermáscertezaacercadelaeficienciarealdeunsistemaeducativomedidodeacuerdoconlosresultadosfinalesdeltránsitoporlaescuela.

El procedimiento para obtener el nuevo indicador consiste en utilizar los datos de población de 15 años o más que ha terminado la educación primaria y con base en ello proyectar la posibilidad de conclusión del nivel educativo por parte de la población que se encuentra actualmente matriculada, por grupos quinquenales de edad. En esta forma se pueden establecer las condiciones de ingreso a la educación que conduzcan a la universalización de ella.

Aceptando lasdudasacercade laconfiabilidaddel indicador tradicionalderetención y con el propósito de encontrar nuevos caminos para medir el resultado final del sistema educativo sobre la población, se presentan en este trabajo dosalternativas: la primera consiste en observar históricamente el volumen de estu-diantesqueconcluyelaeducaciónprimaria,secundariaymediaycuantificarsucrecimiento anual a lo largo de un período determinado.

Lasegundafijasuatenciónenlosefectosquelaescolarizaciónproduceenelnivel educativo de la población; para ello se observa en un año dado la distribu-ción de la población de acuerdo con los niveles escolares alcanzados, los cuales sonresultadodelaeficienciainternadelsistemaeducativosobrelascohortesdepoblación que culminan los diferentes niveles escolares.

Población que culmina la educación básica y media

El cuadro No. 9 presenta el número de estudiantes matriculados y que culmina los grados quinto, noveno y once de la educación primaria, secundaria y media de las zonas urbana y rural en el período comprendido entre los años 1991 y 2003.

38 UNESCO. La conclusión universal de la educación primaria en América Latina: ¿Estamos realmente tan cerca? Informe regional sobre Objetivos de Desarrollo del Milenio vinculados a la educación. Santiago de Chile, octubre 2004.

b.


La primera observación que surge de esta información es que la mayor pro-porción de estudiantes que terminó su nivel educativo en 1991 correspondió a primaria (50.0%) seguida de secundaria (28.2%), dejando en último lugar la educa-ción media (21.8%). Trece años después, en 2003 el orden es el mismo por niveles educativos aunque presenta ligeras variaciones por cuanto la participación de primaria disminuye a 48.4% y la de media aumenta a 22.7%, mostrando un mayor flujodeestudiantesporelsistemaescolar,yaqueunnúmeromásaltodequienesaprueban la básica primaria y la básica secundaria acceden a la media y culminan este nivel educativo.

CUADRO No. 9 NÚMERO DE ESTUDIANTES QUE TERMINAN LA EDUCACIÓN PRIMARIA, SECUNDARIA Y MEDIA

1991 - 2003

AÑOGRADO 5° GRADO 9° GRADO 11°

URBANO RURAL TOTAL URBANO RURAL TOTAL URBANO RURAL TOTAL

1991 436,159 57,231 493,390 161,400 116,781 278,181 205,536 9,554 215,090

1992 460,982 53,574 514,556 298,961 23,517 322,478 218,716 11,657 230,373

1993 473,669 47,826 521,495 312,762 21,147 333,909 234,513 12,084 246,597

1994 503,563 149,031 652,594 351,985 26,775 378,760 252,955 13,633 266,588

1996 508,884 171,600 680,484 393,392 32,186 425,578 318,824 19,664 338,488

1997 511,319 174,416 685,735 405,408 37,522 442,930 337,550 23,063 360,613

1998 575,010 197,042 772,052 454,755 47,072 501,827 387,699 30,642 418,341

1999 560,031 196,076 756,107 430,605 46,242 476,847 376,814 30,956 407,770

2000 531,416 180,951 712,367 360,708 43,572 404,280 313,045 28,569 341,614

2001 537,051 185,773 722,824 380,371 46,613 426,984 335,534 30,300 365,834

2002 556,486 173,790 730,276 398,492 44,256 442,748 328,451 27,573 356,024

2003 572,930 202,040 774,970 403,985 59,766 463,751 324,804 38,841 363,645

Fuente: Cálculos del autor con base en DANE y Formulario C-600.

Otra observación surge de la comparación entre la proporción en el creci-miento de los estudiantes que terminan los tres niveles educativos a lo largo del período analizado y la proporción en el crecimiento de la población en edad esco-lar, siendo el primero considerablemente mayor que el de la población. En efecto, mientras entre 1992 y 2003 el número de egresados de primaria creció 50.6%, el de secundaria 43.8% y el de media 57.9%, el crecimiento de la población solo fue de 12.4% (ver cuadro No. 1).

El número de egresados, sin embargo, no mantiene una línea ascendente con-tinua. Es preocupante observar que el número total de personas que culmina la educación media interrumpió su ritmo de crecimiento en 1999 al bajar en relación con el obtenido el año anterior y que, a pesar de los crecimientos logrados en los años siguientes, en 2003 todavía no se había recuperado el volumen de egresados de 1998.

Estas variaciones en el crecimiento podrían estar indicando una tendencia a lapérdidadeeficienciadelsistemaeducativocontradiciendodeestamaneralas


ganancias que pudieran encontrarse con la medida de escolarización bruta o esco-larización neta.

ElgráficoNo.6muestraqueelcomportamientodeesteindicadoressimilaral que presenta la tasa efectiva de escolarización determinado por el número de aprobados.Elcrecimientoquemuestraelgráfico llegahasta1998,paradecrecerentre 1999 y 2000; de 2001 a 2003 el crecimiento es diferenciado entre el número de personas que termina la educación básica y el de quienes culminan la media pre-sentándose un aumento de la distancia en contra de los egresados de la media.

GRÁFICO No. 6 NÚMERO DE ESTUDIANTES QUE TERMINAN LA EDUCACIÓN BÁSICA Y LA EDUCACIÓN MEDIA

Fuente: Cálculos del autor con base en DANE y Formulario C-600.

Nivel educativo de la población

Se entiende que han alcanzado el nivel de educación media completa quienes en la Encuesta de Calidad de Vida informan haber culminado dicho nivel, estar cursando o haber cursado la educación superior en forma incompleta o haber obtenido un título de una institución de educación superior cualquiera sea la modalidad o el nivel, técnico, tecnológico, universitario o de postgrado.

Puesbien,deacuerdoconelgráficoNo.7,enelaño2003el37%delapoblación colombiana de 18 años y más tiene el nivel de educación media completa, incluyendo en dicho porcentaje a quienes cursaron superior incompleta y supe-rior completa; este es el efecto neto que ha producido el sistema educativo sobre la población y con el cual se pueden evaluar sus logros reales.

Si se quiere medir la situación tomando como parámetro la educación básica de nueve grados, se encuentra que en esta condición se encuentra el 43% pues el. dato anterior se debe adicionar con el 2% de la población con educación media incompleta y el 4% con educación básica completa.

c.

550,000

500,000

450,000

400,000

350,000

300,000

250,000

200,0001994199319921991

Grado 9°

Grado 11°

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

378,760333,909322,478278,181 425,578 442,930 501,827 476,847 404,280 426,984 442,748 463,751

266,588246,597230,373215,090 338,488 360,613 418,341 407,770 344,614 365,834 356,024 363,645


GRÁFICO No. 7 NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACIÓN DE 18 AÑOS Y MÁS 1997 Y 2003

Fuente: Cálculos del autor con base en Encuesta de Calidad de Vida - 1997 y 2003.

Las cifras anteriores son alarmantes por cuanto muestran que al país le falta más de la mitad del camino en la vía de cumplimiento del mandato constitucional de conseguir la universalización real de la educación básica; un poco más lejos se halla del cumplimiento del mandato constitucional que reconoce la educación como derecho fundamental de los niños, lo cual prolonga la obligación del Estado de brindar educación hasta los 17 años, período que permite cursar la educación media completa a los menores de 18 años.

Sin embargo, se observan avances al comparar los resultados obtenidos en el año 2003 con la situación de 1997. En este último, tan solo el 29.4% de la población mayor de 18 años era bachiller, para el año 2003 este porcentaje se supera en casi 7 puntos porcentuales. Igualmente, el porcentaje de personas con educación básica aumento al pasar de 37.3% en 1997 a 43.3% en 2003.

Naturalmente, los efectos que se observan sobre el nivel educativo de la población son el producto acumulado de la acción del sistema educativo.

El cuadro No. 10 muestra el aporte histórico de diferentes cohortes que han pasado por el sistema educativo y que conforman cinco grupos etarios. El caso más significativoydemayoraportepromedioseobservaenelgrupode23a27años,pues 54.39% del mismo cursó la media y la superior completa o incompleta.

El grupo de 18 a 22 años aporta 51.62%, participación que aumentará al con-cluir su educación las personas de este grupo de edad que todavía se encuentran cursando estudios superiores. Este grupo es el que muestra mayor aporte prome-dio a la participación de la educación media completa en el nivel educativo de la población en 2003.

Para tener un punto de referencia que permita comprender el efecto de las políticas que surgen de la Constitución de 1991, es bueno indicar que la población de 18 a 23 años en 2003 se encontraba en los grados 1° a 5° en 1992 y se vio bene-

60.00%

50.00%

40.00%

30.00%

20.00%

10.00%

0.00%

1997

2003

10.24%

8.46%

52.44%

48.28%

5.23%

4.47%

2.67%

2.46%

16.03%

19.35%

8.06%

9.44%

5.33%

7.54%

Sin primergrado

Básicaincompleta

Básicacompleta

Mediaincompleta

Mediacompleta

Superiorincompleta

Superiorcompleta


ficiadaconelimpulsóqueelEstadoofrecióalsectoreducativo;algosimilarocurre con la población de 23 a 27 años.

Por ello el promedio de participación que para los dos grupos etarios de 28 a 32 y de 33 a 37 es de 22 y 21 por ciento, sube a 30 y 34 por ciento para los grupos que estamos analizando.

CUADRO No. 10 NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACIÓN DE 18 AÑOS Y MAS SEGÚN RANGO DE EDAD- 2003

Nivel Educativo Total De 18 a 22años

De 23 a27 años

De 28 a32 años

De 33 a 37años

De 38 añoso más

Sin primer grado 8.46% 2.24% 2.99% 4.30% 3.99% 13.63%Básica incompleta 48.28% 32.89% 35.92% 43.70% 49.30% 56.68%Básica completa 4.47% 6.48% 3.71% 3.92% 4.61% 4.18%

Media incompleta 2.46% 6.77% 3.00% 2.14% 1.70% 1.34%

Media completa 19.35% 34.40% 30.06% 22.73% 21.86% 10.94%Superior incompleta 9.44% 16.70% 16.94% 12.09% 8.32% 5.09%Superior completa 7.54% 0.52% 7.39% 11.13% 10.21% 8.14%

Total 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%

Fuente: Cálculos del autor con base en Encuesta de Calidad de Vida - 2003.

Hasta aquí se han mostrado los efectos positivos del sistema escolar sobre el nivel educativo de la población. Naturalmente que, como en los demás indicado-res estudiados, la situación colombiana está lejos de ser la mejor, pues el hecho de que más de la mitad de la población (57%) no haya cursado la básica completa y parte de esta (8.46%) ni siquiera haya alcanzado a ingresar al primer grado de primaria,muestralaexistenciadeundéficiteducativodealtasproporcionesqueconvoca a formular políticas educativas de mayor impacto en la sociedad para lograr progresivamente la universalización de la educación básica y media con calidad.

3.2.3. Derecho a la calidad

Por mandato constitucional corresponde al Estado velar por la calidad de la educación. En desarrollo de este mandato, la Ley General ordena al Estado atender en forma permanente los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de la educación para lo cual se han creado diferentes mecanismos de estímulo y de evaluación que deben dar cuenta de los logros de las políticas educativas.

Sin excepción, los planes nacionales de desarrollo han mostrado en sus diag-nósticoslasdeficienciasenlacalidaddelaeducación,medidaporpruebasnacionales e internacionales, y se han propuesto elevarla como condición necesaria de equidad y aporte al progreso nacional.

En la actualidad existen dos instrumentos de cobertura nacional especializados en la medición de la calidad de la educación: las Pruebas Saber y los Exámenes de Estado. Las primeras, después de cumplir un proceso experimental y de apli-


caciones limitadas, se han expandido y ampliado su cobertura a escala nacional. Las segundas presentan una larga tradición de aplicación en el país.

Las Pruebas Saber evalúan las competencias matemáticas, comunicativas, científicasyciudadanasquedesarrollanlasinstitucionesescolaresensuseducandos de acuerdo con los niveles de logro alcanzados según los estándares acordados para las diferentes áreas. Su aplicación es censal para los grados quinto y noveno de educación básica.

Los Exámenes de Estado, en su versión actual, evalúan las competencias lo-gradasalfinalizar laeducaciónmediaen lasáreasdebiología,filosofía, física,geografía, historia, lenguaje, matemáticas y química. Sus resultados dan informa-ción para el ingreso a la educación superior y constituyen una medida para inter-pretar el estado de desarrollo educativo de las instituciones escolares, de los municipios, de los departamentos y del país.

Las Pruebas Saber, en la parte referida a las competencias ciudadanas, permi-ten aproximarse a comprender la contribución de la escuela a la formación de capital social en la perspectiva de los derechos humanos. De otra parte, las Prue-bas Saber y los Exámenes de Estado conforman un continuun que permite obser-var la calidad de la formación de capital humano en Colombia en la parte previa a la educación superior, en cuanto se refieren en ambos casos a competenciasasociadas con áreas del conocimiento.

Formación de capital social: competencias ciudadanas

Partiendo de reconocer la importancia de los derechos humanos como obje-tivo fundamental de la educación y en desarrollo de las políticas requeridas para elevar la calidad de esta, el Ministerio de Educación Nacional formuló los están-dares básicos de competencias ciudadanas, las cuales “se enmarcan en la perspec-tiva de derechos y brindan herramientas básicas para que cada persona pueda respetar, defender y promover los derechos fundamentales, relacionándolos con las situaciones de la vida cotidiana en las que estos pueden ser vulnerados, tanto por las propias acciones, como por las acciones de otros”��.DefineelMinisteriolas competencias ciudadanas como el conjunto de conocimientos y de habilidades cognitivas, emocionales y comunicativas que, articulados entre sí, hacen posible que el ciudadano actúe de manera constructiva en la sociedad democrática.

El estímulo a la fundamentación y consolidación de competencias ciudada-nas en los niños y jóvenes en el espacio académico de actividad formativa no está ligado necesariamente a la organización curricular; es un compromiso integral de la institución y de toda la comunidad educativa. El hecho de no constituir un área obligatoria y fundamental del conocimiento y de la formación no es obstáculo para

39 Ministerio de Educación Nacional. Estándares básicos de competencias ciudadanas. Formar para la ciudadanía sí es posible. Lo que necesitamos saber y saber hacer. Bogotá, 2003.

a.


que su contenido se pueda incorporar transversalmente a todas las áreas del cu-rrículo y a las diferentes actividades escolares.

Para verificar la acción de la escuela en este terreno, las Pruebas Saber seencargan periódicamente de evaluar las competencias a través de la medición de siete componentes: conocimientos en ciudadanía, actitudes hacia la ciudadanía, acciones ciudadanas, ambientes democráticos, procesos cognitivos, manejo de emociones y empatía.

La primera aplicación censal de la evaluación se realizó en los años 2002 y 2003 para todos los escolares de los grados quinto y noveno del país, es decir, para quienes terminaron los ciclos de primaria y secundaria en los calendarios A y B: 629.683 estudiantes del grado quinto, y 404.366 del grado noveno. Para su valora-ción se construyó una escala con tres categorías de desempeño, bajo, medio y alto, en las cuales se ubican los estudiantes de acuerdo con los puntajes obtenidos: entre 0 y 30 puntos, bajo; entre 31 y 70 puntos, medio; y entre 71 y más puntos, alto. Es de esperar que los puntajes en el caso de las competencias ciudadanas tiendan a 100 (desempeño alto superior a 71).

Debido a que las competencias sobre conocimientos en ciudadanía se en-cuentran directamente relacionadas con los derechos humanos, se presentan a continuación los resultados obtenidos en estas pruebas; luego se muestran los resultados obtenidos en los demás componentes.

Conocimientos en ciudadanía

Este componente responde directamente a las competencias ciudadanas que, con referencia a los derechos humanos, señalan los estándares entregados por el Ministerio de Educación Nacional: conocimiento sobre derechos humanos, convi-vencia y paz, participación y responsabilidad democrática, y pluralidad, identidad y valoración de las diferencias.

De acuerdo con ello se espera que, gradualmente, los estudiantes a lo largo de su vida académica adquieran competencias para valorar la convivencia ciudadana, elrespetoporsímismoyporlosdemás,asumirdemanerapacíficayconstructivalosconflictoscotidianos,protegerlosderechosdelasniñasylosniños,contribuira la convivencia en el medio escolar y en la comunidad, construir relaciones pacíficasyparticiparenlaconstruccióndeiniciativasyproyectosafavordelanoviolencia.

Igualmente, la escuela debe brindar oportunidades para participar en el logro demetascomunes,identificaryrechazarlassituacionesenlasquesevulnerenlosderechos fundamentales, liderar iniciativas democráticas con criterios de justicia, solidaridad y equidad, así como conocer y usar los mecanismos constitucionales de participación.

Delamismamanera,laescueladebeserlugarprivilegiadoparaidentificaryrespetar las diferencias y semejanzas con los demás, rechazar situaciones de exclu-sión o discriminación en la familia, con los amigos, en la comunidad, en la escuela


y en el municipio, analizar críticamente las situaciones que pueden favorecer las discriminaciones, comprender las consecuencias negativas para la sociedad, ex-presar rechazo ante toda forma de discriminación o exclusión social y hacer uso de mecanismos democráticos para la superación de la discriminación y el respeto aladiversidad.Elcumplimientodeestospropósitosseobservaenlosgráficos8y 9 que contienen la información sobre los resultados obtenidos por los grados quinto y noveno:

GRÁFICO No. 8 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN EL COMPONENTE DE CONOCIMIENTOS EN CIUDADANÍA,

POR COMPETENCIAS CIUDADANAS Y CATEGORÍA DE DESEMPEÑO - 2002-03GRADO 5°

GRADO 9°

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

56.71Alto

Medio

Bajo

54.32 34.65 30.8

0.07 0.14 0.012 0.08

43.22 45.54 65.23 69.12

Derechos Humanos

ConvivenciaPacífica

Participación yresponsabilidad

democrática

Pluralidad yvaloración

democrática

Alto Medio Bajo

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

71.56Alto

Medio

Bajo

43.4 42.77 48.67

0.14 34.65 0.06 0.11

28.3 21.94 57.17 51.32

Derechos Humanos

ConvivenciaPacífica

Participación yresponsabilidad

democrática

Pluralidad yvaloración

democrática

Alto Medio Bajo


La información de derechos humanos, convivencia pacífica, participacióndemocrática y pluralidad y valoración de las diferencias muestra que en prome-dio, más del 50% de los estudiantes de 5° grado y cerca del 50% de los de 9°, se ubican en la categoría de desempeño medio y bajo en conocimientos en ciudada-nía. Esto quiere decir que más de la mitad de 1.034.049 estudiantes de educación pública y privada del país que se encuentra en edades alrededor de los 11 y de los15añospresentadeficienciassignificativasenlaapropiacióndecompetenciassobre las cuales se ha propuesto la escuela formar a los ciudadanos para tener desempeño adecuado en la vida social, productiva y familiar, aspectos que según los estándares debían ser de dominio total por parte de los alumnos.

Podría considerarse que la prueba aplicada no tiene aún el grado de madurez requerida para cumplir los objetivos que se persiguen y que la aplicación de los estándares esté distante de los óptimos que demanda una actividad que por prin-cipio debe insertarse en la cultura escolar y contar con la participación activa de todos; ello no obsta para evidenciar la necesidad impostergable de incorporar a la política educativa y a las actividades formativas de la población del país, conteni-dos, métodos y acciones que fundamenten en la perspectiva de los derechos hu-manos la misión académica de las instituciones educativas.

Actitudes hacia la ciudadanía, acciones ciudadanas, ambientes democráticos, procesos cognitivos, manejo de emociones, empatía.

Las fallas protuberantes indicadas antes se agudizan al observar los resulta-dos obtenidos en los demás componentes de las competencias ciudadanas evalua-dos por las Pruebas Saber.

Para una comprensión amplia de la situación, se presentan los resultados obtenidos en cada componente de desempeño de las competencias ciudadanas, según las categorías alto, medio y bajo, tomando como referente de los resultados los propósitos de cada prueba como los describe la Evaluación Saber:�0

Actitudes hacia la ciudadanía:Buscaidentificarquétancomunessonciertascreencias y actitudes relacionadas con cada uno de los tres grupos de estándares decompetencias:convivenciapacífica,laparticipacióndemocráticaylavaloración de la diversidad. Este análisis podrá llevar al desarrollo de actitudes y creen-cias alternativas que sean más favorables a una convivencia democrática y respe-tuosa de las identidades y derechos de todos.

CUADRO No. 11 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESENMPEÑO EN EL COMPONENTE ACTITUDES

HACIA LA CIUDADANÍA

GRADO ALTO MEDIO BAJO5° 34.14 34.92 30.969° 13.36 51.72 34.93

Fuente: http://www.mineducacion.gov.co

40 http://www.mineducación.gov.co: 8080 /saber/ componentes.php


Acciones ciudadanas: Evalúan qué tan común es que los estudiantes realicen acciones que favorecen la convivencia pacífica, la participación democrática, elrespeto a los derechos humanos y la diversidad.

CUADRO No. 12 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEÑO EN EL COMPONENTE ACCIONES

CIUDADANAS


Fuente: http://www.mineducación.gov.co

Ambientes democráticos: este componente no evalúa competencias de los es-tudiantes. En cambio, se trata de evaluar las percepciones que tienen los estudiantes sobre los contextos y ambientes en los que se desenvuelven en la cotidianidad. Por ejemplo, qué tanto los estudiantes consideran que en su familia, en su grupo de amigos, en su aula o en su institución educativa se promueven la convivencia, los derechos humanos, la participación democrática y la valoración de la diversidad.

CUADRO No. 13 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEÑO EN EL COMPONENTE AMBIENTES

DEMOCRÁTICOS



Procesos cognitivos. Evalúanalgunasdelascompetenciascognitivasdefinidas en los estándares, tales como la toma de perspectiva y la interpretación de las intenciones. La toma de perspectiva es la habilidad para “ponerse mentalmente en la posición del otro” y comprender su punto de vista, permitiéndole tomar deci-sionesadecuadasensituacionesdeconflictoalconsiderarlasdiversasperspectivas que todas las personas involucradas pueden tener sobre la misma situación. Lainterpretacióndeintencionesserefierealacapacidadparaidentificaradecuadamente las intenciones que puede haber detrás de las acciones de los demás y no suponer, de manera errada, que las otras personas tienen la intención de hacer daño cuando no hay razones objetivas para pensarlo.

CUADRO No. 14 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEÑO EN EL COMPONENTE

PROCESOS COGNITIVOS




Manejo de emociones. Se pretende evaluar las habilidades de los estudiantes para identificarsuspropiasemociones,controlarlaintensidaddelasmismasyexpresarlasadecuadamente.

CUADRO No. 15 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEÑO EN EL COMPONENTE MANEJO

DE EMOCIONES



Empatía. Se evalúa la capacidad del estudiante para experimentar sentimien-tos iguales o parecidos a los que está sintiendo otra persona (o inclusive un ani-mal). Los estudiantes con puntajes altos en esta sección de la prueba comprenden los sentimientos de quienes sufren o están en desventaja, sienten compasión y se preocupan por el bienestar de los demás, se sienten mal cuando hacen daño o cuando no actúan para aliviar el sufrimiento de otros y se sienten orgullosos cuan-doactúanenbeneficiodelosdemásodelacomunidad.

C UADRO N O. 16 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEÑO EN EL COMPONENTE EMPATÍA



Losgráficos9y10presentanunasíntesisdelosanteriorescomponentes;losresultados muestran que solo en el componente de “procesos cognitivos” una proporción alta de estudiantes de noveno grado, el 66.08%, se ubicó en la categoría de desempeño alto, es decir, obtuvo puntajes superiores a 71. En los demás com-ponentes el desempeño alto no alcanzó a cubrir al 40% de los escolares examina-dos. En el caso de ambientes democráticos sólo el 1.22% de los estudiantes de 5° grado y el 7.89% de los de 9° grado obtuvo desempeño alto.

Los resultados de las pruebas en todos los componentes de competencias ciudadanas dan cuenta del ambiente adverso a los derechos humanos en que se desenvuelve la escuela colombiana. Esta situación requiere la mayor atención por parte del Estado; es evidente que no basta formular estándares y realizar pruebas; se hace imperativo crear ambientes favorables a una nueva educación respetuosa y practicante de los derechos humanos, capacitar a los docentes y directivos esco-lares, crear en la práctica las comunidades educativas que fueron establecidas por laLeyGeneraldeEducación,modificarmétodos,espaciosytiemposescolares,enfin,reconocerquelaeducaciónesantetodounderechodelapersona.


GRÁFICO No. 9 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEÑO EN LAS PRUEBAS DE

COMPETENCIAS CIUDADANAS - 2002-03 - GRADO 5°

GRÁFICO No. 10 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEÑO EN LAS PRUEBAS DE

COMPETENCIAS CIUDADANAS - 2002-03 - GRADO 9°

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

AC

TITU

DE

S H

AC

IA L

A C

IUD

AD

AN

ÍA

AM

BIE

NTE

SD

EM

OC

RÁ

TIC

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NE

JO D

EE

MO

CIO

NE

S

EM

PATÍ

A

AC

CIO

NE

SC

IUD

AD

AN

AS

Alto Medio Bajo

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

AC

TITU

DE

S H

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IA L

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EM

PATÍ

A

AC

CIO

NE

SC

IUD

AD

AN

AS

Alto Medio Bajo


Frente a la situación anterior podrían presentarse algunos atenuantes, te-niendo en cuenta que la práctica pedagógica asociada con las competencias ciuda-danas no surge a raíz de la publicación de los estándares; de tiempo atrás, las instituciones educativas venían preocupadas por contribuir, desde los temas cu-rricularesomediante la formulaciónydesarrollodeproyectosespecíficos,a laformación de ciudadanía en la escuela, a la creación y fortalecimiento de valores desolidaridad,deconfianza,deconvivencia,derespetoalotro,dereconocimiento de la diversidad, de aceptación de la multiculturalidad y de muchos otros as-pectos considerados centrales en la formación para contribuir a la formación de una cultura de la paz y a la defensa y respeto de los derechos humanos.

Estas actividades se multiplicaron como consecuencia de los principios ins-critos en la Constitución Política y como reacción al incremento de la violencia en el país.

El Foro Nacional sobre competencias ciudadanas realizado en el año 2004 sirviópararegistrarunnúmerodeproyectosydeexperienciassignificativasquese vienen realizando. También constituye una base indispensable para evaluar las falencias que presentan los estándares de competencias ciudadanas, así como las grandes diferencias que subsisten entre el discurso de las competencias y la prác-tica de ellas.

La evaluación de estos proyectos y el conocimiento directo que se tiene de muchos de ellos indica que existen instituciones escolares, maestros, directivos docentes y comunidades educativas comprometidos a fondo con el tema de los derechos humanos y obteniendo resultados altamente favorables para la forma-ción ciudadana. Sin embargo, por alto que sea el número de proyectos, su exten-sión es limitada, no cambia los resultados mostrados antes y no logra impactar todo el sistema escolar conformado en el año 2003 por 48.867 establecimientos oficialesy23.539privados��.

De todos modos, el camino iniciado hacia la formación en competencias ciu-dadanas reviste máxima importancia y puede ser una de las vías que se utilicen para hacer visible en el ejercicio del derecho a la educación para todos, el respeto de los derechos humanos en la educación, la formación para los derechos huma-nos y la práctica de los derechos humanos desde la educación, teniendo en cuenta que los estándares comprometen a los docentes y a los directivos escolares como practicantes de los derechos humanos y educadores por el ejemplo.

Tal vez por ello, un asistente al foro mencionado anteriormente sostuvo que “si un niño recibe educación pero no buena formación en ciudadanía, puede llegar a ser causa de daño para otros, aunque esté educado en toda la parte académica” yotroafirmóque“laformaciónciudadanaanivelescolarsefundamentaprecisa

41 Fuente: http://www.dane.gov.co. Número de establecimientos (jornadas) por sector, 2003.


mente en la acción, no en la racionalidad. Y, si bien la razón es importante, son más importantes las emociones. Tenemos que apelar a las emociones”��.

Formación de capital humano

El concepto de capital humano está asociado, principalmente, con la apropia-ción y uso de conocimiento que hacen las personas a lo largo de la vida; la forma-ción de este capital ha sido labor de la educación en sus diversas formas de expre-sión, en particular la que se ofrece a través de los aparatos escolares.

Entre las funciones que la Constitución colombiana le encarga a la educación están las de buscar el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura, y formar en la práctica del trabajo y la recreación, paraelmejoramiento cultural, científico, tecnológicoypara laproteccióndelambiente.

Evaluar los logros en la formación de capital humano es la tarea principal de los Exámenes de Estado y uno de los métodos para dar cuenta pública de la calidad de la educación. Estos exámenes tienen por propósito servir de criterio para ingresar a la educación superior, actuar como elemento académico para orientar la opción profesional de los estudiantes y apoyar los procesos de autoevaluación y mejoramiento de las instituciones escolares.

El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-presenta un recorrido de más de 35 años de experiencia en el desarrollo de este tipo de pruebas; las que aplica actualmente son producto de las reformas introdu-cidas con posterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991 y a las nor-mas que la desarrollan, especialmente la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994).

Consecuencia de estas reformas y de las innovaciones introducidas mediante el establecimiento de nuevos lineamientos curriculares, de indicadores de logro y de estándares básicos de competencias en las áreas del conocimiento, a partir del año 2000, las pruebas que se realizan pretenden evaluar las competencias interpre-tativas,argumentativasyprepositivasdefinidasporelICFES,así��:

Acciones de tipo interpretativo

Comprenden las acciones orientadas a encontrar el sentido de un texto, de unaproposición,deunproblema,deunagráfica,deunmapa,deunesquema,delos argumentos en pro o en contra de una teoría o de una propuesta, entre otras; es decir, se funda en la reconstrucción local y global de un texto.

42 Ministerio de Educación Nacional. Foro Nacional Competencias Ciudadanas. Experiencias para aprender. Octubre 27, 28 y 29 de 2004. Páginas 88 y 91.

43 ICFES, MEN. Nuevo Examen de Estado para ingreso a la educación superior. Propuesta General. S.f.

b.


Acciones de tipo argumentativo

Involucran todas aquellas acciones que tienen comofindar razónde unaafirmaciónyqueseexpresanenlaexplicitacióndelosporquédeunaproposición,enlaarticulacióndeconceptosyteoríasconelánimodejustificarunaafirmación, en la demostración matemática, en la conexión de reconstrucciones par-ciales de un texto que fundamenten la reconstrucción global, en la organización de premisas que sustentan una conclusión, en el establecimiento de relaciones causales, etc.

Acciones de tipo propositivo

Hacen referencia a las acciones de generación de hipótesis, de resolución de problemas, de construcción de mundos posibles a nivel literario, de estableci-miento de regularidades y generalizaciones, de proposición de alternativas de soluciónaconflictossociales,deelaboracióndealternativasdeexplicaciónaunevento, a un conjunto de eventos, o a una confrontación de perspectivas presen-tadas en un texto, etc.

Es evidente la importancia de los Exámenes de Estado y la necesidad de ob-servar sus resultados a través de las diversas aplicaciones para conocer la efecti-vidad de las políticas públicas relacionadas con la calidad de la educación; en este caso, el análisis histórico se limita a los resultados obtenidos en los años 2000 y 2004 debido a que en este período la evaluación está fundamentada en competencias.

El cuadro 17 muestra los porcentajes de estudiantes que se ubican en cada uno de los niveles y rangos en que el ICFES agrupa a quienes presentan los Exámenes de Estado y señala las diferencias ocurridas en los dos años analizados.

C UADRO N O. 17 EXÁMENES DE ESTADO - CALENDARIO A. PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN CADA NIVEL

Y RANGO POR PRUEBA 2000 - 2004

ÁreaBajo0-30

Medio bajo31-45

Medio alto46-70

Alto71 o más

2000 2004 DIF 2000 2004 DIF 2000 2004 DIF 2000 2004 DIFGeografía 1,19 0,28 -0,91 54,69 20,45 -34,24 44 12 79,35 35,23 0 0,2 0,2Lenguaje 0,76 0,3 -0,46 37,51 16 21,51 61,71 81,61 19,9 0,01 2,39 2,38Historia 1,6 0,91 -0,69 61,01 50,73 -10 28 37,39 49,27 11,88 0,01 0 0,01Filosofía 1,58 1,14 -0,44 49,45 56 62 7,17 48,96 43 38 -5 58 0,02 0 -0,02Física 1,38 2,56 1,18 43,98 65,5 21,52 54,58 34,47 -20,11 0,04 0 -0,04Química 0,33 1,59 1,26 57,43 76,57 19,14 42,18 23,41 -18,77 0,07 0 -0,07Matemáticas 1,21 4,72 3,51 73,16 75,88 2,72 25,64 2411 -1,53 0,02 0 -0,02

Biología 1,18 0,28 -0,9 49,76 43,18 -6,58 49,05 56 53 7,48 0,01 0,01 0

Fuente: http://www.icfes.gov.co


En los niveles “bajo” y “medio bajo” la diferencia negativa, es decir, la dis-minución del porcentaje de estudiantes que en 2004 se ubican en este nivel, indica una situación de mejoramiento y progresividad de la calidad de la educación por cuanto significaqueungrupodeestudiantesdejó su condicióndeficitariapara aumentar la proporción de quienes se ubican en los niveles “medio alto” y “alto” que es lo deseable para demostrar que se han adquirido las competencias propuestas.

En caso contrario, cuando el signo de la diferencia entre dos años es positivo para aquellos niveles, es decir, cuando aumenta el porcentaje en bajo y medio bajo, la situación indica empeoramiento y regresividad en la calidad de la educación, pues la consecuencia es que disminuye la participación en medio alto y/o alto, o sea, entre quienes obtiene más de 46 puntos en las pruebas de competencias.

Sobra decir que, en términos generales, se toman como resultados aceptables y óptimos los que se encuentran en los niveles medio alto y alto que corresponden a los rangos que se organizan a partir de 46 puntos en cada una de las pruebas; los rangosmediobajoybajo,oconpuntajesmenoresa46,seconsiderandeficitarioscomo resultado del proceso de adquisición de competencias.

Previas estas precisiones metodológicas se analizan a continuación los resul-tados de los años 2000 y 2004 correspondientes al calendario A presentados, en el primer caso, por 354.749 estudiantes y, en el segundo, por 366.666.

Limitando la observación a los niveles medio bajo y medio alto, en los cuales se ubica la mayor parte de la población, se tiene la siguiente evolución de los resultados entre los años 2000 y 2004:

Competencias en ciencias naturales

La situación en ciencias naturales muestra que solo biología presenta creci-miento al pasar en el nivel medio-alto de 49.05% en 2000 a 56.53% en 2004; en el caso de física, la caída es alarmante pues la participación de estudiantes en el nivel medio alto disminuyó, entre 2000 y 2004, en 20.11 puntos bajando de 54.58% en 2000 a 34.47% en 2004; igualmente alarmante para la formación de los colombianos eselcasodequímica,áreaenlacuallacaídafuede42.18%,yadeporsídeficiente,a 23.41% en el mismo período.

Las competencias se evalúan con referencia a un criterio, cuyo parámetro decalificaciónesunestándardedesempeñopreestablecido,�� y tienen su propia contextualización y denominación en cada una de las disciplinas.

En ciencias naturales las pruebas de biología, física y química evalúan la competencia para plantear hipótesis y regularidades que engloban las acciones que permiten proponer nuevas relaciones a partir de una situación dada, explicar dichas relaciones, encontrar un patrón que vincule diferentes situaciones y pro-

44 ICFES.SubdirecciónAcadémica,GrupodeDivulgaciónderesultados.Clasificacióndelosplantelesde educación media del país a partir de los resultados de los estudiantes en el Examen de Estado para ingresar a la educación superior. 2000.


poner nuevos problemas; la competencia para establecer condiciones la cual en-globa todas las acciones que permiten plantear un problema, ubicarlo en un refe-rente teórico y seleccionar elementos para su análisis y solución; la competencia parainterpretarsituaciones,lacualincluyelainterpretacióngráficaydemásacciones orientadas a la comprensión de situaciones-problema en ciencias.

Competencias matemáticas

En matemáticas la caída en el nivel medio-alto entre 2000 y 2004 fue débil, pues pasó de 25.64% a 24.11%, pero el resultado de ambos años es desastroso: solo una cuarta parte de los estudiantes obtiene resultados considerados aceptables en este nivel, es decir, entre 46 y 70 puntos sobre 100 en los dos años analizados. Visto de otra manera quiere decir que cerca del 80.0% de los estudiantes que presentaron la prueba en el año 2004 se ubican en los rangos medio bajo y bajo.

En la evaluación de competencias matemáticas se consideran tres aspectos: el conocimiento matemático escolar, las situaciones matematizables y la comu-nicación matemática, que corresponden a las competencias interpretativa, argumentativa y prepositiva; de acuerdo con el ICFES estos aspectos y compe-tencias:

En interpretación se evidencian cuando es necesario realizar traducciones entre formas de representación diversas; identificar los elementos matemáticos involucrados en una situación problema; enunciar alguna característica, relación propiedad o regla que describa una situación.En argumentación se manifiestan cuando la situación problema exige la validación de la afirmación ante la información dada en diversas formas de representación; cuando se exige hacer explícitas las relaciones de necesidad y suficiencia de las condiciones dadas; ante la necesidad de hacer explícitas conexiones o encadenamientos que permiten llegar a una conclusión o plantear un procedimiento específico.En el aspecto propositivo se evidencian cuando se explicitan generalizaciones, conjeturas, deducciones o conclusiones que requieren ir más allá de las condiciones o la información expuestas en la situación. Involucran la interpretación ante proyecciones, basada en cambio de condiciones, el establecimiento de regularidades, la identificación de condiciones invariantes y el planteamiento de inferencias partiendo de las características o propiedades de los datos analizados.

Competencias en ciencias sociales

En ciencias sociales, las competencias interpretativa, argumentativa y propo-sitivaenhistoria,filosofíaygeografíaevalúaneluso,lafunciónoelsentidoque el estudiante da a los conocimientos básicos en el área y la manera como los ar-ticula entre sí y con determinados contextos para comprender el mundo social��. Los resultados en Historia en 2004 se encuentran repartidos por igual entre los niveles medio bajo y medio alto; en Geografía son considerablemente altos,

45 ICFES. Subdirección Académica. Grupo de Divulgación de resultados. ¿Qué evalúan las pruebas? 2001


pues 79.55% de los examinados están en el nivel medio alto y alto. En comparación con el año 2000, se elevó en forma considerable la calidad de los resultados en geografía (+35.23 puntos porcentuales) e historia (+11.88). En ciencias sociales el déficitsepresentaenfilosofíaconunaparticipaciónsuperioral50%enlosnivelesmedio bajo y bajo en los cuales se ubica el 57.76% de la población; entre 2000 y 2004 se presentó disminución en Filosofía, pues el porcentaje de estudiantes en el nivel medio alto cayó de 48.96 a 43.38.

Competencias en lenguaje

La situación en el área de lenguaje es la más favorable en el campo de las competencias, pues 84% de los examinados se ubica en los niveles medio alto y alto, en las pruebas del calendario A de 2004, con crecimiento de 19.9% entre 2000 y 2004.

La prueba de Lenguaje evalúa la competencia comunicativa del estudiante como su capacidad para comprender, interpretar y analizar diferentes tipos de texto que circulan en la escuela y fuera de ella: narrativos, argumentativos, expo-sitivos,gráficos,etc.

ElgráficoNo.11permiteobservarycompararlosresultadosylavariaciónen los mismos de acuerdo con las pruebas presentadas en los años 2000 y 2004. A lo ya anotado se puede agregar el vacío que muestra la parte correspondiente al nivel y rango Alto.

GRÁFICO No. 11 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN CADA NIVEL SEGÚN ÁREA EXÁMENES DE ESTADO - ICFES

BAJO50

45

40

35

30

25

20

%

15

10

05

0

Geografía

Lenguaje

Historia

Filosofía

Física

Química

Matemáticas

Biología

2000 2004

MEDIO - BAJO90

80

70

60

50

40

%

30

20

10

0

Geografía

Lenguaje

Historia

Filosofía

Física

Química

Matemáticas

Biología

2000 2004

MEDIO - ALTO90

80

70

60

50

40

%

30

20

10

0

Geografía

Lenguaje

Historia

Filosofía

Física

Química

Matemáticas

Biología

2000 2004

ALTO50

45

40

35

30

25

20

%

15

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05

0

Geografía

Lenguaje

Historia

Filosofía

Física

Química

Matemáticas

Biología

2000 2004


El recorrido realizado alrededor del tema de la calidad de la educación básica y media, evaluado según los resultados de las Pruebas Saber en el campo de las competencias ciudadanas, y de los Exámenes de Estado en las áreas de ciencias naturales y matemáticas y de ciencias sociales y lenguaje muestra una situación ampliamentedeficitariaenColombia,lacualhasidoidentificadaentodoslosplanesnacionalesdedesarrollosinquesehayanlogradoprogresossignificativosen la formación de los colombianos para contribuir al enriquecimiento del capital social y del capital humano, indispensables para obtener mejores condiciones de vida.

Es imperativo que la formulación de políticas públicas en educación, y la acción estatal en este sector, tenga en cuenta que la educación sin calidad para la mayoría de la población contribuye a aumentar la brecha entre los grupos sociales, a concentrar el acceso a los bienes de la cultura y de la modernidad, a producir exclusión social en todos los campos de la vida humana y es factor que atenta contra los derechos humanos y limita el disfrute de los derechos civiles y políticos y de los derechos económicos, sociales, culturales y colectivos.

Estableciendo relación entre el derecho a la calidad de la educación y las demás dimensiones del derecho a la educación, es preciso recordar que “según la Convención sobre los Derechos del Niño, la educación va más allá del acceso a la escolarizaciónformal,paraabarcarelderechoaunacalidadespecíficadeeducación y el amplio rango de experiencias de vida y procesos de enseñanza aprendi-zaje que permiten a los niños y niñas, individual y colectivamente, desarrollar sus personalidades, talentos y habilidades y vivir una vida completa y satisfecha con la sociedad”��.

Por su parte, el informe regional de UNESCO para América Latina al hacer la pregunta acerca de si ¿estamos realmente tan cerca de lograr la educación pri-maria universal? Termina reconociendo avances en cobertura pero lamentando los precarios niveles de logro académico y reconociendo que alcanzar aprendiza-jes relevantes es la tarea central de los sistemas educativos; a ello deben estar dirigidas la orientación, las formas de gestión, las dinámicas implicadas y las for-mas de acción de los sujetos que participan en los procesos educativos para evitar que con el tiempo, como viene sucediendo, la brecha del conocimiento se haga cada vez mayor��.

46 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Derecho a la Educación. Informe del Relator Especial sobre el Derecho a la Educación. Vernor Muñoz Villalobos. 17 de diciembre de 2004.

47 UNESCO. La conclusión universal de la educación primaria en América Latina: ¿Estamos realmente tan cerca? Informe regional sobre Objetivos de Desarrollo del Milenio vinculados a la educación. Santiago de Chile, octubre 2004.


Factores asociados al logro

Naturalmente que los resultados de la educación en calidad no son respon-sabilidadexclusivamentedelaescuela;enellosinfluyentantofactoresinstitucionales como factores relacionados con la educabilidad, de la población que se acoge en los centros educativos. Los factores institucionales comprenden las condicio-nes materiales de disponibilidad física y organizacional, el ambiente y la cultura escolar;laeducabilidadserefierealcapitalculturalqueaportaelestudiante,lavoluntad de aprender con que asiste a su formación, los antecedentes familiares económicos, sociales y culturales que lo acompañan.

Frente a estos factores entra la escuela a actuar con su capacidad propia para convertir la educabilidad del estudiante y la enseñabilidad de los saberes en bienes pedagógicos que logren los objetivos propuestos por las normas educativas, sus finesyobjetivos,dentrodecontextosdepolíticasocialaplicadosalosgruposmásdesfavorecidos de la población. Los resultados escolares constituyen, entonces, un producto tanto de la acción educativa como de la acción social del Estado concen-trada en el sector educativo de manera integral o compartida con otros sectores que tienen responsabilidades indisolubles con la escuela, pues se encargan del mejoramiento de la calidad de vida de la población.

Diversos estudios se han ocupado en evaluar el efecto de los factores asocia-dos al logro cognitivo o al logro académico de la educación; la cobertura de los mismos ha sido de tipo regional aplicados especialmente en Bogotá en los años noventa del siglo anterior; otros más recientes han hecho parte de estudios nacio-nales o locales dedicados a analizar temas particulares de la educación a los cuales se adiciona la medición del logro; por ejemplo, los estudios de canasta educativa tienden a completarse con la función calidad de la educación para observar el aporte de los insumos, su disponibilidad y costo al éxito de la educación.

A pesar del interés puesto en los resultados de estos estudios no se ha logrado unacuantificaciónprecisadelaportedecadafactorallogroeducativopero,siseha avanzado en la delimitación de dichos factores.

Para el sector rural se ha indicado que los factores principales asociados al logro cognitivo son el nivel educativo de los docentes, el ofrecimiento de servicios de salud para los alumnos, la experiencia de los docentes, la dotación y la calidad del aula de clase, el énfasis que el docente da a los contenidos y la frecuencia de uso de actividades en la clase. En el área urbana se agregan a los anteriores la evaluación de desempeño de los docentes, el trabajo del docente adicional al del plantel, su motivación y la disponibilidad de material y equipo de apoyo.

A los anteriores factores se agregan otros como el mayor nivel socioeconómi-co del plantel, la mayor complejidad de la planta de personal, el mayor tamaño del plantel, la mayor disponibilidad de recursos informáticos y el clima laboral. Ellos se complementan con otros asociados al entorno familiar como el nivel educativo de los padres y sus condiciones socioeconómicas.

c.


3.3. INDICADORES DE CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO

Los compromisos del Estado colombiano en relación con la educación —de acuerdo con los principios constitucionales, con los desarrollos legales y con las convenciones y pactos internacionales suscritos por el país— deben estar dirigidos a satisfacer los derechos de la persona en cuanto a la disponibilidad, el acceso, la permanenciaylacalidaddelaeducación.EstosignificaquecorrespondenalEstado las obligaciones de asegurar la asequibilidad, la accesibilidad, la adaptabili-dad y la aceptabilidad de la educación para todos los ciudadanos.

Cada una de estas cuatro obligaciones tiene sentido en sí misma, pero actúan en forma complementaria para que el servicio educativo se realice como sistema; al integrarse sistémicamente se observa que en la práctica dichas obligaciones están fundamentadas en componentes alrededor de los cuales se materializan los compromisos del Estado.

Dichos componentes dan cuenta en forma transversal de los avances y limi-taciones en el cumplimiento de las obligaciones del Estado; ellos son: la moderni-zación del servicio educativo surgida como consecuencia de la reforma constitu-cional, la inversión de la nación en educación preescolar, básica y media, para cuya definiciónseprodujounactolegislativoquemodificólaconstituciónde1991,lagratuidad de la educación considerada en la Constitución y en los convenios y pactosinternacionalesfactordefinitivoparalograrlauniversalizacióndelaeducación,ylaprofesionalizaciónydignificacióndelaactividaddocente.Estoscomponentes se desagregan en indicadores cualitativos y cuantitativos que hacen visible la responsabilidad con la cual el Estado responde a su compromiso de atender las necesidades educativas de la población.

3.3.1. Modernización del servicio educativo

La Constitución de 1991 dio origen a una nueva visión de la educación en Colombia al concebirla como un derecho de la persona y un servicio público con función social. La Constitución anterior solo regulaba tres aspectos de la educa-ción: la libertad de enseñanza; la suprema inspección y vigilancia por parte del Estado de los institutos docentes públicos y privados en orden a procurar el cum-plimientodelosfinessocialesdelaculturaylamejorformaciónintelectual,moraly física de los educandos; la gratuidad de la enseñanza primaria y su obligatorie-dad en el grado que señalara la ley.

La nueva visión constitucional se desarrolla en la Ley General de Educación de 1994 que, bien puede decirse, constituye el estatuto de la modernidad de la educación en Colombia. En efecto, por mandato de esta Ley la educación tiene que atenderlossiguientesfines:


El pleno desarrollo de la personalidad sin más limitaciones que las que le impo-nen los derechos de los demás y el orden jurídico, dentro de un proceso de for-mación integral, física, psíquica, intelectual, moral, espiritual, social, afectiva, ética, cívica y demás valores humanos;

La formación en el respeto a la vida y a los demás derechos humanos, a la paz, a los principios democráticos, de convivencia, pluralismo, justicia, solidaridad y equidad, así como en el ejercicio de la tolerancia y de la libertad;

La formación para facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación;

La formación en el respeto a la autoridad legítima y a la ley, a la cultura nacional, a la historia colombiana y a los símbolos patrios;

Laadquisiciónygeneracióndelosconocimientoscientíficosytécnicosmásavanzados, humanísticos, históricos, sociales, geográficos y estéticos,mediante laapropiación de hábitos intelectuales adecuados para el desarrollo del saber;

El estudio y la comprensión crítica de la cultura nacional y de la diversidad étnica y cultural del país, como fundamento de la unidad nacional y de su identidad;

El acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y demás bienes y valores de la cultura, el fomento de la investigación y el estímulo a la creación artística en sus diferentes manifestaciones;

La creación y fomento de una conciencia de la soberanía nacional y para la prác-tica de la solidaridad y la integración con el mundo, en especial con Latinoaméri-ca y el Caribe;

Eldesarrollodelacapacidadcrítica,reflexivayanalíticaquefortalezcaelavancecientíficoytecnológiconacional,orientadoconprioridadalmejoramientocultural y de la calidad de vida de la población, a la participación en la búsqueda de alternativas de solución a los problemas y al progreso social y económico del país;

La adquisición de una conciencia para la conservación, protección y mejoramien-to del medio ambiente, de la calidad de vida, del uso racional de los recursos naturales, de la prevención de desastres, dentro de una cultura ecológica y del riesgo y la defensa del patrimonio cultural de la Nación;

La formación en la práctica del trabajo, mediante los conocimientos técnicos y habilidades, así como en la valoración del mismo como fundamento del desarro-llo individual y social;

La formación para la promoción y preservación de la salud y la higiene, la pre-vención integral de problemas socialmente relevantes, la educación física, la recreación, el deporte y la utilización adecuada del tiempo libre, y

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La promoción en la persona y en la sociedad de la capacidad para crear, investi-gar, adoptar la tecnología que se requiere en los procesos de desarrollo del país y le permita al educando ingresar al sector productivo.

Estosfinesseenmarcanenunconceptodeeducaciónentendidacomoprocesode formación permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes.

Paraelcumplimientodelosfinesyeldesarrolloenlacomplejidadqueellosconllevan, cuya responsabilidad recae en el Estado, la sociedad y la familia, la Ley General de Educación creó el servicio educativo en el cual se unen las partes que antes se encontraban dispersas o no se habían incorporado a la normatividad del Estado; este servicio comprende el conjunto de normas jurídicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados, la educación no formal, la educa-ción informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estatales o privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, los recursos huma-nos,tecnológicos,metodológicos,materiales,administrativosyfinancieros,articulados en procesos y estructuras para alcanzar los objetivos de la educación.

Comoserviciopúblico,elservicioeducativoesinherentealafinalidadsocialdel Estado, por lo cual, constitucionalmente, debe gozar de prioridad en el gasto público para asegurar, junto con la atención de la salud, el saneamiento ambiental y el agua potable, el bienestar de la población y el mejoramiento de la calidad de vida.EsdeberdelEstadolaprestacióneficientedelservicioeducativoatodosloshabitantes del territorio nacional.

Todo lo anterior constituye el marco de referencia bajo el cual se produjeron las normas que dirigen la acción educativa; entre ellas adquieren especial impor-tancia las referidas a:

La autonomía escolar, que faculta a las instituciones de educación formal para organizarlasáreasfundamentalesdeconocimientodefinidasparacadanivel,introducir asignaturas optativas, adaptar algunas áreas a las necesidades y carac-terísticas regionales, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades for-mativas, culturales y deportivas dentro de los lineamientos establecidos por el Ministerio de Educación Nacional.

Las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, cuya garantía debe ser asegurada por el Estado. De acuerdo con ellas, el alumno es el centro del proceso educativo y a quien se debe estimular para que participe activamente en su propia formación. En la formación se debe favorecer el pleno desarrollo de la personalidad,daraccesoalacultura,allogrodelconocimientocientíficoytécnico y a la formación de valores éticos, estéticos, morales, ciudadanos y religiosos que le faciliten la realización de una actividad útil para el desarrollo socioeconó-mico del país.

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El Proyecto Educativo Institucional, que debe responder a situaciones y necesi-dades de los educandos, de la comunidad local, de la región y del país, en el cual sereúnenyespecifican,colectivamente,losprincipiosyfinesdelestablecimiento, los recursos docentes y didácticos disponibles y necesarios, la estrategia pe-dagógica, el reglamento para docentes y estudiantes y el sistema de gestión.

El currículo, entendido como el conjunto de criterios, planes de estudio, progra-mas, metodologías y procesos que contribuyen a la formación integral y a la cons-trucción de la identidad cultural nacional, regional y local, incluyendo también los recursos humanos, académicos y físicos para poner en práctica las políticas y llevar a cabo el proyecto educativo institucional.

ElManualdeConvivencia,enelcualcadainstitucióneducativadefinelosderechos y obligaciones de los estudiantes.

El Personero de los estudiantes, elegido anualmente en cada establecimiento educativo para promover los derechos y deberes de los estudiantes como miembros de la comunidad educativa y presentar al rector las solicitudes que considere necesarias para proteger estos derechos y facilitar el cumplimiento de los deberes.

El Gobierno Escolar, conformado en cada establecimiento por el Rector, el Con-sejo Directivo y el Consejo Académico. En el Gobierno Escolar se deben conside-rar las iniciativas de los estudiantes, de los educadores, de los administradores ydelospadresdefamiliaenaspectostalescomolaadopciónyverificacióndelreglamento escolar, la organización de las actividades sociales, deportivas, cul-turales, artísticas y comunitarias, la conformación de organizaciones juveniles y demás acciones que redunden en la práctica de la participación democrática en la vida escolar.

El Sistema Nacional de Evaluación de la Educación y el Sistema de Acreditación de la Calidad, bases para el establecimiento de programas de mejoramiento del servicio público educativo. Corresponde al primero diseñar y aplicar criterios y procedimientos para evaluar la calidad de la enseñanza, el desempeño profesio-naldeldocenteydelosdocentesdirectivos,loslogrosdelosalumnos,laeficaciade los métodos pedagógicos, de los textos y materiales empleados, la organiza-ciónadministrativayfísicadelasinstitucioneseducativasylaeficaciadelaprestación del servicio.

Al Sistema Nacional de Acreditación de la calidad de la educación formal, co-rresponde garantizar al Estado, a la sociedad y a la familia que las instituciones educativascumplanconlosrequisitosdecalidadydesarrollenlosfinespropiosde la educación.

Sistema Nacional de Información de la educación formal, no formal e informal y de la atención educativa a poblaciones, cuyos propósitos son divulgar informa-

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ción para orientar a la comunidad sobre la calidad, cantidad y características de las instituciones, y servir como factor para la administración y planeación de la educación y para la determinación de políticas educativas a nivel nacional y territorial.

Plan Decenal de Desarrollo Educativo, formulado por el Ministerio de Educa-ción Nacional en coordinación con las entidades territoriales, debe incluir las acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucio-nales y legales sobre la prestación del servicio educativo. El primer Plan Decenal, de acuerdo con la Ley General de Educación, se formuló para el período 1996-2005.

Estascaracterísticasdelservicioeducativo,deorigenconstitucional,significanun gran avance para el país en su proceso de modernización y un reconocimiento explícitodelosderechosdelosciudadanosquehadesignificaruncambioenlaforma de vida de la escuela para acercar su creciente racionalización al mundo de la vida.

Con el propósito de construir el nuevo sistema educativo, desde 1992 se ha venido ejecutando un proceso de regulación y reglamentación, así como de pla-neación, que permite mostrar que el Estado colombiano ha cumplido con ampli-tud los pactos y convenios internacionales referidos a la educación. Este proceso se caracteriza, además de incorporar las nuevas concepciones constitucionales, por dar continuidad a políticas y acciones que se habían formulado y venían en desarrollo desde décadas anteriores. Esta aclaración es importante para evaluar la gradualidad real de los avances educativos que muestra el país y para valorar los vacíos que persisten.

Sin embargo, evaluar tales avances presenta múltiples obstáculos debido, por una parte, a la insuficiencia de estudios específicos cuyo propósito seaobservar los logros obtenidos en la modernización del servicio educativo; de otra,por ladificultadde realizar tales cambios e impactar conellos todoelsistema, así como por el tiempo que muchos requieren para su concepción, aplicación y consolidación.

Para suplir la falta de documentación y obtener una aproximación desde el puntodevistaoficialenesteterreno,utilizamoslosplanesnacionalesdedesarrollo,específicamentelostemasrelacionadosconlosdiagnósticosylaspolíticas,puesen ellos se presenta un balance del estado de la educación que encuentra cada nueva administración y se proponen los planes, programas y proyectos que han de solucionar los vacíos que existen. Esta información se complementa en algunos casos con los resultados producidos por investigaciones académicas sobre educación.

Del análisis de los planes formulados luego de expedida la Constitución de 1991(LaRevoluciónPacífica,ElSaltoSocial,CambioparaConstruirlaPazyHaciaunEstadoComunitario) se infieren losproblemasqueafectannegativamente la

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modernización de la educación, siendo positivo el haber introducido estos temas como elementos esenciales del servicio educativo.

Fines de la educación

Cada plan contiene una idea-fuerza en la cual concentra su visión pragmática de la función de la educación: formar capital humano, formar un nuevo ciudada-no, hacer de la educación la raíz del árbol de la paz, hacer de la educación el instrumento de construcción de equidad social, como se observa a continuación:

LaRevoluciónPacíficafundamentasuvisióndelaeducaciónensurelacióncon la economía; para este Plan, mayor nivel educativo de la población trabajadora o acumulación de capital humano representa mayor capacidad productiva para todo el sistema económico; mayor educación para las mujeres representa familias de menos tamaño y niños más saludables y mejor nutridos; y, en general, más educación, representa mayor movilidad social.

Para El Salto Social, la educación debe contribuir al propósito nacional de formar un nuevo ciudadano, participativo y tolerante, capaz de de interpretar los códigos de la modernidad. El concepto de educación debe extenderse más allá de las aulas, a oportunidades diversas para el desarrollo integral de las personas y la construcción de una ética civil que permita superar todas las inequidades, discri-minaciones y autoritarismos en las relaciones sociales.

Cambio para Construir la Paz propone al sistema político volcarse a la con-quista de la paz; para ello, la educación ha de ser la nueva inversión social por antonomasia, la función que todos los países deben exceptuar del llamado des-montedelEstado;lacarreraeconómicaygeopolíticadelsigloXXI,afirmaelPlan,es una carrera entre los sistemas educativos de las distintas naciones.

Hacia un Estado Comunitario concibe la educación como uno de los factores esenciales del desarrollo humano, social y económico y un instrumento funda-mental para la construcción de equidad social. Por ello le resulta preocupante que a pesar de los esfuerzos realizados, y los avances innegables, Colombia no haya logrado universalizar el acceso a una educación básica de calidad... La falta de educación constituye uno de los factores sustanciales detrás de la persistencia de ladesigualdadylaconcentracióndelasoportunidades,afirmaestePlan.

Estos planteamientos, sin embargo, se hallan distantes del principio consti-tucional que considera la educación, en esencia, un derecho de la persona, cuyos primeros fines se dirigen a conseguir el pleno desarrollo de la personalidad, laformación en el respeto a la vida y a los demás derechos humanos, la formación para facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y la forma-ción en el respeto a la autoridad legítima y a la ley, características que demanda la educación en esta etapa de la vida del país.

a.


Calidad de la educación

Según los planes de desarrollo, la calidad de la educación presenta un conti-nuo deterioro debido a que las políticas gubernamentales han dado prioridad a problemas relacionados con la cobertura y han tenido limitaciones para promover adecuadamente la calidad impartidaen los establecimientos escolares, tantooficiales como privados.

Lasdeficienciasenlacalidaddelaeducaciónsemanifiestanenquelosniñosno alcanzan ni los objetivos curriculares establecidos por el país ni los estándares internacionales. En primaria los niños aprenden menos de la mitad de lo que deberían aprender de acuerdo con el currículo vigente; lo mismo sucede en secun-daria y media como se señaló al analizar los resultados de las Pruebas Saber y de los Exámenes de Estado.

Autonomía escolar

ElmismoañodepromulgacióndelaConstituciónseafirmóqueelfrenodela expansión educativa ocurrida en los quince años anteriores se asociaba con problemas institucionales, fruto de un esquema caracterizado por una administra-cióncentralista,nivelesbajosdecoordinación,deficientescanalesdeinformacióny muy limitada participación de las familias y la comunidad en general.

En consecuencia, se propuso que la nueva organización escolar tuviera como centro y razón de ser la institución educativa y se diera impulso al mejoramiento de los procesos de administración escolar. Para ello se consideró necesario promo-ver la transformación de la cultura organizacional de las instituciones escolares, para convertirlas en organizaciones capaces de aprender, de buscar y de procesar la información requerida para lograr el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles.

A pesar de las grandes reformas que se han dado en los últimos años, reco-noce el último plan de desarrollo, el sector de educación se sigue caracterizando porlapobrecoordinaciónentreentidades,laduplicidaddefunciones,lainflexibilidadyundiseñoinstitucionalquenogeneraincentivosalaeficienciaylimitaen forma severa las posibilidades de avanzar en la expansión de la cobertura y mejorarlacalidad.Desdeladécadadelosnoventa,seafirma,sehapromovidoladescentralizacióndelaeducaciónbásica.Sinembargo,nosehalogradolaeficiencia esperada en las entidades territoriales.

Proyecto Educativo Institucional

El PEI ha venido perdiendo importancia, “aparece como un proyecto más, mandado a hacer en algunos casos, o elaborado por un sector muy reducido bajo la presión de los directivos que, a su vez, reciben presión del Ministerio de Edu-caciónNacional. El PEI es como un proyecto que flota sobre la institución, sin

b.

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d.


arraigo emocional en las bases que, por lo general, desconocen su contenido y origen”��.

De ahí que se hayan perdido las expectativas de que fuera elaborado por cada establecimiento con la participación de la comunidad educativa, tuviera como metas prioritarias la innovación de los modelos pedagógicos, el aprendizaje y la creación de un ambiente propicio para el desarrollo personal, ético y social de los educandos y fuera el principal instrumento para la planeación y la evaluación de cada institución que hiciera posible la participación y el control social de la edu-cación.

El currículo

Respecto de este tema que es crucial para la educación, la planeación reitera en forma permanente los llamados que hacen los estudios sobre calidad de la educación en los cuales se ha destacado el bajo nivel de la primaria, la poca per-tinenciadeloscurrículos,el insuficientetiempoefectivodeclaseparalosestudiantes, la poca relación entre la capacitación de los docentes y los currículos, la falta de materiales y textos educativos, la ausencia de aprestamiento previo de la mayor parte de los niños que ingresan al primer grado en establecimientos públi-cos, y la carencia de instrumentos de detección y prevención de problemas.

Por dichas razones se ha propuesto dar especial prioridad al dominio, por parte de los estudiantes, de la lectura, la expresión escrita, el razonamiento lógico y la solución de problemas, así como orientar la enseñanza de las ciencias a esti-mularenlosniñoselinterésylacuriosidadcientíficayalacomprensióndelamanera como la ciencia y la tecnología afectan la vida social. De igual manera se ha propuesto aumentar el tiempo del aprendizaje y poner a disposición de los planteles públicos las dotaciones básicas que apoyen el proceso educativo.

A pesar de haber avanzado en los años posteriores a la Constitución en la promoción de lineamientos curriculares, en la determinación de logros, en la definicióndeestándaresylafijacióndecompetenciasacadémicasyciudadanas,losresultadosdelaeducaciónsonpreocupantementedeficientes,locualmuestrala fragilidad que aún se tiene en la organización y desarrollo del currículo.

Convivencia

Este valor, fundamental para el país, y regulado por un código en cada ins-titución educativa, ha tenido éxitos relativos. El Ministerio de Educación Nacio-nal encuentra que no siempre las escuelas son santuarios de paz y convivencia armónica.Reconociendolasfallasenestecampo,elMENafirmaque“unaescuelaque adopte un proyecto de formación para la convivencia debe estar dispuesta a

48 Ávila Penagos, Rafael y Marina Camargo Abello. La construcción social de los proyectos educativos institucionales. En: Relaciones y tensiones entre investigación e innovación en educación. Universi-dad Pedagógica Nacional. Bogotá, 2000.

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mejorar la interacción entre docentes y alumnos, transformar la cultura escolar, impulsar innovaciones curriculares y actividades extracurriculares que favorez-can la concordia y la convivencia, y transformar las actitudes hacia las minorías étnicas y los juicios, valores y prácticas grupales e institucionales que no la favo-recen.

Una escuela que le apueste a la convivencia puede requerir cambios en su modo de organización interna que propicien la participación en la gestión, en la elaboración y ejecución de proyectos escolares y en la regulación de la conviven-cia. La realización de esas transformaciones es difícil donde rigen los modelos tradicionales, habidas sus estructuras de poder, concepciones de autoridad y dis-ciplina y sus referentes pedagógicos tradicionales. En esos contextos, la formación para la convivencia exige transformar las concepciones y prácticas signadas por imposiciones y autoritarismo. En la misma dirección, exige transformar las acti-tudes de docentes y directivos cuando éstas se oponen a cambios que implican alterar relaciones de poder en el aula y en la institución”��. Ahí se encuentra un nuevo tema que no permite convertir en realidad los propósitos de moderniza-ción del sistema educativo.

Gobierno Escolar

Se ha constituido en todas las instituciones educativas del país para cumplir las funciones que les asigna la norma. Al Consejo Directivo del Gobierno Escolar le corresponde, además, aprobar el presupuesto de ingresos y gastos del Fondo deServiciosEducativosdelestablecimientoydefinirlaadministraciónymanejode dicho Fondo.

En estas condiciones, el Gobierno Escolar se constituye en un instrumento privilegiado de la descentralización educativa, de la participación de la comuni-dad y de la autonomía escolar. Naturalmente, se trata de una acción que demanda madurez para su ejecución cabal, de una cultura del compromiso institucional para la construcción de lo público y del desarrollo de capacidades para el trata-mientodelosconflictos.

LacreacióndecondicionesparalograrunbuenGobiernoEscolarylaverificación de su desarrollo práctico ha creado escepticismo; algunos investigadores deltema,citadosenunestudiodelaUniversidadPedagógicaNacional,afirmanque“suimplementaciónhaestadollenadeviciosypresentagrandesdificultades,dentro de las cuales se destacan las siguientes: se confunde presencia con partici-pación, o sufragio con democracia, se pierde la idea del presente y se evoca la idea de encontrar líderes para el futuro, los mayores demuestran en la práctica que el Gobierno Escolar es solo una representación en segunda instancia de la propia rectoría del colegio, en algunos casos los educadores se sienten decepcionados del

49 Ministerio de Educación Nacional. Política educativa para la formación escolar en la conviven-cia. S.f.

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organismo escolar y lo ven como una obligatoriedad más que hay que cumplir, las decisiones se siguen tomando arbitrariamente por los directivos del plantel y se convoca la opinión de la comunidad educativa solo para legitimar sus deci-siones”�0.

Plan Decenal de Educación

El Plan Decenal de Educación se constituyó en instrumento para llevar a cabo el derecho de la ciudadanía y las organizaciones sociales a participar democráti-camente en la planeación, gestión y control de la educación. Este plan ha sido considerado un hecho político de hondas repercusiones en la dimensión de la ética social. Se estima, por tanto, que es el sistema político el llamado a ofrecer alternativas que movilicen a todos y cada uno de los sistemas sociales de la nación en función de un sistema educativo que alimente la conquista de la paz por medio del incremento del acervo de conocimientos para el desarrollo y la difusión de valores, prácticas de libertad y democracia.

El primer Plan Decenal cubrió el período 1996-2005; su evaluación no se ha realizado aún; tampoco se ha formulado el segundo plan decenal para dar aplica-ción al mandato legal y poner nuevamente en funcionamiento la estrategia de participación de la sociedad en la elaboración de la política pública de educación.

La percepción de lo sucedido con el Plan Decenal se debe asociar con la formulación y aplicación de los planes de desarrollo departamentales y municipa-les, en cuya concepción y elaboración colabora el Ministerio de Educación Nacio-nal en su área correspondiente.

La Procuraduría General de la Nación, con el apoyo de UNICEF, emprendió la tarea de determinar el grado de inclusión de la infancia, la adolescencia y el am-biente sano en los planes de desarrollo departamentales y municipales; en tal pro-pósito examinó 32 planes departamentales y 964 municipales de las administracio-nes que iniciaron período de gobierno en 2004; al hacerlo encontró que:

Más del 90% de dichos planes contienen diagnósticos y políticas para la atención de la población en edad de educación primaria (7 a 12 años) y para la adolescencia (13 a 18 años).

La primera infancia (0 a 6 años) solo fue contemplada en el diagnóstico del 77% de los planes municipales y el 69% de los departamentales.

En todos los casos se proponen proyectos de ampliación de la cobertura del ser-vicio educativo y de mejoramiento de la calidad; en el caso de los adolescentes se adicionan políticas de educación para el trabajo como determinante para que esta población pueda entrar al mercado laboral y escapar de la pobreza.

50 Herrera, Martha Cecilia; Alexis V. Pinilla Díaz; Raúl Infante Acevedo; Carlos J. Díaz Soler. La cons-trucción de cultura política en Colombia. Universidad Pedagógica Nacional. Bogotá, 2005.

h.

1.

2.

3.


Estos hallazgos del estudio de la PGN y UNICEF evidencian la preocupa-ción de las administraciones regionales y locales por la educación, así como también la falta de soluciones efectivas para alcanzar grados de desarrollo ade-cuados; la cuantificación e identificación nacional de deficiencias presentadaanteriormente, adquiere forma concreta en los niveles territoriales en los cuales se expresa una nueva característica del servicio educativo que es la desigualdad entre regiones.

Sistema Nacional de Información de la Educación

El Departamento Administrativo Nacional de Estadística ha tenido tradicio-nalmente la función de producir y publicar la información sobre educación; para ello realiza censos anuales y lleva a cabo estudios especiales que le permiten com-plementar los datos censales con algunas variables socioeconómicas que permiten acceder a comprensiones complejas del hecho educativo.

No obstante la tradición del DANE, la estadística educativa se ha vuelto insuficienteparadarcuentadefenómenosquerequierennuevasvariables,datosmás precisos e indicadores especiales cuando se trata, por ejemplo, de formular programas y proyectos para poblaciones determinadas. Estas falencias de infor-macióndificultan la formulacióndepolíticasyconducenaerroresenel conocimiento y comprensión del sector educativo.

Por estas razones, la Ley General de Educación creó el Sistema Nacional de Información de la Educación formal, no formal e informal y de la atención educa-tiva a poblaciones. Mediante Decreto 1526 de julio de 2004 se reglamentó la admi-nistración de este sistema y se le asignaron los siguientes objetivos:

Proporcionar los datos necesarios para determinar la cobertura, calidad, equi-dadyeficienciadelservicio;Brindar a la Nación, los departamentos, distritos y municipios la información requerida para la planeación del servicio educativo y para la evaluación de susresultadosencuantoasucobertura,calidadyeficiencia;Permitirlaestimacióndecostosyladeterminacióndefuentesdefinanciacióndel servicio público educativo;Servir de base para distribuir entre las entidades territoriales los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones de acuerdo con la población atendida y la población por atender en condiciones deeficiencia;Servir de registro público de la información relativa a las instituciones educati-vas, los estudiantes de la educación formal, los docentes, directivos docentes y los administrativos;Servir como base para la consolidación de estadísticas educativas y para la construcción de indicadores.

i.

1.

2.

3.

4.

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Esta nueva concepción del sistema de información estadística es conveniente y se espera que pronto produzca buenos resultados. Sin embargo, en la actualidad existe mucha confusión, carencia de datos, inconsistencia de los mismos, falta de confiabilidadenlainformaciónyotrosvacíosquesehaceindispensablesuperaracortoplazo,puessuestadoactualesfuentequegeneradificultadesparalaevaluación de las políticas públicas del sector y la formulación de proyectos de desa-rrollo.

3.3.2. Inversión de la Nación en educación preescolar, básica y media

Un factor esencial para asegurar el cumplimiento por parte del Estado de la obligación de asequibilidad, es decir, para brindar las condiciones que permitan a todoslosniñosyniñasenedadescolarasistiralaescuela,eslaaplicaciónsuficienteyeficientederecursosfinancierosdestinadosasufragarlosgastosquedemandan las construcciones y dotaciones escolares, el pago de los docentes, la adquisi-ción de materiales e insumos pedagógicos y demás elementos que conforman las canastas educativas.

En palabras de la Relatora Especial de Naciones Unidas, citadas por la Defen-soría del Pueblo��, “la primera obligación del Estado es asegurar que existan es-cuelas primarias a disposición de todos los niños y las niñas, lo cual requiere una inversión considerable. Si bien el Estado no es el único inversor, las normas inter-nacionales de derechos humanos lo obligan a ser el inversor de última instancia... la obligación del Estado de asegurar la disponibilidad de instrucción académica constituye un pilar del derecho individual a la educación, y el hecho de que un Estadonosostengalainstruccióndisponibleconstituyeunamanifiestaviolacióndelderechoalaeducación”.Conestepropósito,afirmalaRelatora,“losestadosdebenasignarcadavezmayorprioridadalafinanciacióndelaeducación”��.

Pero la asignación de recursos no basta; es imprescindible conseguir que ellos seanusadosconeficienciaparalograrsumáximorendimientotantoenlaobtención de la cobertura universal del servicio educativo y en el mejoramiento de la calidad de la educación, como en el aseguramiento de la gratuidad, especialmente para las poblaciones que viven en condiciones de pobreza, de indigencia y de cualquier forma de vulnerabilidad.

Laconsecucióndelosobjetivosdelaeducaciónydelosrecursosfinancierospara lograrla es una realización progresiva de los países; sin embargo, parece ser queenColombiatalprogresividadseentiendeatérminoindefinido,pues,apesarde los avances obtenidos, las deficiencias que persisten obligan a repetir perió

51 Defensoría del Pueblo. Prosedher. Serie DESC. El derecho a la educación en la Constitución, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales. Bogotá, 2003. Página 45.

52 Defensoría del Pueblo. Prosedher. Serie DESC. Sistema de seguimiento y evaluación de la política pública educativa a la luz del derecho a la educación. Bogotá, 2004. Página 35.


dicamente los propósitos de cobertura universal, gratuidad y mejoramiento de la calidad,sinllegardefinitivamenteaunametacolectivamenteaceptadaytécnicamente cumplida, como se señaló al presentar los indicadores de cumplimiento del derecho a la educación.

Enlofinancieroesdetenerencuentaqueduranteunextensoperíodoelpaíshaproducidonormasconelpropósitodeobtenerunaaplicaciónsuficienteyeficiente de recursos.

El plebiscito de 1956 determinó que no menos del 10% del presupuesto del gobierno nacional se debía invertir en educación pública. En 1960 la Ley 111 orde-nó a la nación asumir, a partir del 1° de febrero de 1961, el pago de los sueldos del magisteriooficialdelaenseñanzaprimariaentodoelterritoriodelaRepública.

PorActoLegislativode1968secreóelSituadoFiscalparafinanciarlosgastosde salud y educación primaria. En 1975 la Ley 143 ordenó a la nación costear con recursos del impuesto a las ventas la enseñanza secundaria pagada por los depar-tamentos.

Luego,laConstituciónde1991determinóquelapartedelsituadofiscaldestinada a educación serviría para atender las necesidades de los niveles de prees-colar, primaria, secundaria y media. De esta manera se buscó evitar la dispersión delasfuentesdefinanciación.

Con posterioridad a la promulgación de la nueva Constitución, algunos estu-dios mostraron que los procedimientos utilizados para efectuar el reparto del Situado Fiscal basados en la tendencia histórica de los presupuestos los que, a su vez, se fundamentaban en los costos determinados por el valor de las nóminas docentes,conducíanalainequidadenladistribucióndelosrecursos,alaineficienciaenelusodelosmismosyalainsuficienciaparaatenderlasnecesidadesasociadas con la calidad del servicio.

Comoreacciónatalesobstáculossepropuso,afinalesdelosaños90,cambiarel sistema de asignación de recursos y pasar a uno que reconociera de manera definitivaalosbeneficiariosdelaeducación,esdecir,quesefundamentaraenlademandaynoenlaofertadelservicio;yaconelsituadofiscalseveníaaplicandoalguna fórmula en este sentido, pero los resultados eran difíciles de lograr por cuantosemanteníanaúndiferentesfuentesparafinanciarlaeducación.

Con tal propósito se tramitó en el año 2001 un acto legislativo reformatorio de la Constitución y se promulgó la Ley 715 con base en lo cual se cambiaron los criterios de asignación de recursos; a partir de estas normas surge el Sistema General de Participaciones utilizado actualmente; este sistema utiliza fórmulas para la distribución del presupuesto que, en el caso de educación, se fundamentan en la demanda por educación, medida por el número de alumnos existentes y las necesidades de ampliación de cobertura, así como en los resultados de indicadores de equidad para atender a las regiones que más necesidades presentan.


Es de aclarar que el proyecto de acto legislativo que condujo a la reforma constitucionalde2001tuvoporfinalidadconsolidarlarecuperacióndelaeconomía y garantizar su estabilidad en el largo plazo.

El gobierno nacional fundamentó su necesidad en el deterioro continuo de lasfinanzaspúblicasqueveníagenerandounelevadogradodeinestabilidadeconómica,unaumentodeldesempleoyundeficientecrecimientoeconómicodebido, en parte, a que la Constitución de 1991 determinó una participación creciente de los departamentos, municipios y distritos en los ingresos corrientes de la Na-ción para cumplir los objetivos de una mayor cobertura en educación y salud y profundizar la descentralización��.

Deestamanera,elEstadoasociólaexpectativademejoramientodelasfinanzas públicas a una nueva asignación de recursos a las regiones con lo cual se conseguiría, además, obtener aumentos en cobertura y calidad de la educación, la salud y otros servicios básicos.

Los objetivos relacionados con la salud y la educación se alcanzarían no so-lamente incrementando los recursosdisponibles, sino tambiénmejorando la eficiencia en su asignación y garantizando un marco institucional y regulatorio que permitiera la ampliación de las coberturas con calidad.

Este contexto histórico sirve para enmarcar el estudio de la aplicación de recursos del Estado a la educación y confrontar su evolución con los resultados educativos programados y obtenidos.

Por esta razón, el análisis presente se centra en los recursos provenientes del presupuestonacionalconloscualessefinanciamásdel90%delgastoeneducaciónpreescolar, básica ymedia. La informaciónque seutiliza se refiere adostemas centrales: el gasto nacional como porcentaje del PIB y el gasto promedio por alumno.

Gasto en pesos corrientes y como porcentaje del PIB

El gasto nacional en educación, en pesos corrientes, para los niveles de preescolar, básica y media en el período 1995 a 2004 presenta un crecimiento de 296.1 por ciento, superior al crecimiento del PIB que fue de 204.2 por ciento en el mismo período; ello da muestra de una preocupación del Estado, posterior a la promulgación de la Constitución, por atender con mayor cantidad de recursos financierosalsector(cuadroNo.18).

Sin embargo, cuando se observa el crecimiento del gasto en educación, así sea a pesos corrientes, se encuentra que tal preocupación solo existió en la primera parte del período analizado.

53 Exposición de motivos del Proyecto de Acto Legislativo 012 de 2000.

a.


CUADRO No. 18

GASTO EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA COMO PORCENTAJE DEL PIB 1995 -2004

(MILLONES DE PESOS CORRIENTES)

Años PIB Gasto en educaciónP B M Porcentaje

1995 84.439.109 2.015.332 2.391996 100.711.389 2.873.969 2.851997 121.707.501 3.373.304 2.771998 140.483.322 4.169.078 2.971999 151.565.005 5.196.542 3.432000 174.896.258 5.583.410 3.192001 188.558.786 6.479.228 3.442002 204.529.736 6.750.338 3.302003 230.466.526 7.357.193 3.192004 256.862.128 7.981.819 3.11

Elaborado por el autor con información del DANE, DNP y MEN.

En efecto, el promedio anual de crecimiento del gasto destinado a educación preescolar, básica y media, de acuerdo con las cifras del cuadro 18, fue de 16.5% en los últimos nueve años; considerablemente por debajo del mismo fue el crecimien-to del año 2000 cuyas causas se encuentran en la recesión del año anterior; los años 2002 a 2004, en los cuales se aplica la asignación determinada por el acto legislativo 01 de 2001, también presentan disminuciones muy considerables en el crecimiento en pesos corrientes, siendo en los tres años inferior al 9%��.

En el mismo período, como porcentaje del PIB, el gasto de la nación en edu-cación preescolar, básica y media pasó de 2.39 en 1995 a 3.11 en 2004; los años de más alta participación fueron 1999 y 2001 con 3.43 y 3.44% respectivamente.

Después de 2001, es decir con las aplicaciones que se desprenden del acto legislativo, la participación de la educación preescolar, básica y media en el PIB empiezauncaminodescendentecomoseobservaenelgráficoNo.12.

54 Porcentaje de crecimiento interanual con base en pesos corrientes: 1996/1995: 42.61; 1997/1996: 17.37; 1998/1997: 23.58; 1999/1998: 19.77; 2000/1999: 7.44; 2001/2000: 16.04; 2002/2001: 4.18; 2003/2002: 8.99; 2004/2003: 8.49.


GRÁFICO No. 12 GASTO EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA COMO PORCENTAJE DEL PIB

1995- 2004

Gasto nacional promedio por alumno

Una mirada complementaria acerca de la inversión del Estado en educación seobtienealobservarelgastopromedioporalumno.Elcuadro19y lagráfica13 presentan información de gastos nacionales en educación preescolar, básica y media y de gastos por alumno en pesos constantes de 2003.

C UADRO N o. 19 GASTO PROMEDIO POR ALUMNO EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA

Y MEDIA OFICIAL 1995 - 2004 (PESOS CONSTANTES DE 2003)

AÑOS GASTO EDUCACIÓNP B M

ALUMNOSMATRICULADOS

GASTO PORALUMNO

1995 $ 4.870.386.392.938 6.128.427 $794.7201996 $ 5.953.222.752.042 6.107.981 $974.6631997 $ 6.114.114.339.594 6.054.730 $1.009.8081998 $ 6.363.330.174.064 6.358.192 $1.000.8081999 $ 7.176.178.086.081 7.018.961 $1.022.3992000 $ 6.746.621.569.962 7.224.583 $933.8422001 $ 7.515.904.645.853 7.078.429 $1.061.8042002 $ 7.250.363.358.227 7.401.671 $979.5582003 $ 7.357.193.830.672 7.665.541 $959.7752004 $ 7.466.863.406.745 7.758.037 $962.468

Nota: Pesos constantes de 2003.Elaborado por el autor con información del DNP y MEN.

b.

3,6

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

3,4

3,2

3,0

2,8

2,6

2,4

2,2

2,0


G RÁFICO N o. 13 GASTO NACIONAL PROMEDIO EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA

1995 -2004

Fuente: Elaborado por el autor con información del DNP y MEN.

La asignación promedio por alumno en el año 2004 fue de $962.468, muy superior a la asignada en 1995 y ligeramente superior a las de los años 2000 y 2003, pero inferior a las asignadas en los otros años a partir de 1996. Si el análisis se efectuara a pesos de cada año con base en la información del cuadro 18, el resul-tado mostraría un crecimiento elevado de la asignación por alumno que pasó de $328.850 en 1995 a $1.028.845 en 2004, lo cual podría explicar el crecimiento que ha tenido la educación y cuestionar las razones para que este no haya sido mayor. Al hacerlo a pesos constantes se obtiene un factor que puede contribuir a com-prender mejor el valor relativo de dicho crecimiento y de las grandes falencias que aún existen.

Distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones

Debido a que entre los propósitos del Acto Legislativo 01 de 2001, desarrolla-dosporlaLey715delmismoaño,seencuentraeldeordenarlasfinanzasdelaeducación para conseguir aumentos en cobertura y calidad, es necesario revisar la distribución que se hace de los recursos del Sistema General de Participaciones para disponer de los elementos que permitan evaluar sus resultados.

ElmontobásicodelSGPsefijóendiezpuntonovecientossesentaydos(10.962)billones, cifra que debía crecer en unporcentaje igual al de la tasa de inflacióncausada más un crecimiento adicional del 2% entre 2002 y 2005 y del 2.5% entre 2006 y 2008. La Ley 715 de 2001 (artículo 3°) destinó el 4% para los resguardos indígenas, los municipios que limiten con el río Magdalena, alimentación escolar y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; a la totalidad del

c.

1995

$ 1,100,000

$ 1,050,000

$ 1,000,000

$ 950,000

$ 900,000

$ 850,000

$ 800,000

$ 750,000

$ 700,000

Gasto $ 794,720 $ 974,663 $ 1,009,808 $ 1,000,808 $ 1,022,399 $ 933,842 $ 1,061,804 $ 979,558 $ 959,775 $ 962,4681996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


resto de recursos le dio la siguiente distribución: participación para educación, 58.5%; participación para salud, 24.5%; participación de propósito general (agua potable y saneamiento básico), 17%.

Los recursosde laparticipaciónpara educación sedestinaronafinanciar laprestación del servicio educativo atendiendo estándares técnicos y administrati-vos en las siguientes actividades: 1. pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, de las contribuciones inherentes a la nómina y de sus prestaciones sociales; 2. contratación de la prestación del servicio con entidadesdereconocidatrayectoriaeidoneidad,cuandosedemuestreinsuficiencia en las instituciones educativas del Estado, 3. construcción de infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas, 4. provisión de la canasta educativa, 5. mantenimiento, evaluación y promoción de la calidad educativa.

Adicionalmente, la Ley permite que, una vez cubiertos los costos de presta-ción del servicio educativo, las entidades territoriales destinen recursos de la par-ticipación al pago de transporte escolar cuando las condiciones geográficas lorequieran para garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo de niños pertenecientes a los estratos más pobres.

En cuanto a la asignación del Sistema General de Participaciones y los fun-damentos en que se soporta es preciso mencionar que, luego de un período de transición de dos años durante el cual la asignación se efectuó con base en el costo de los docentes y personal administrativo y directivo del año 2000, el CONPES Social empezó a distribuir los recursos mediante la aplicación de una metodolo-gía�� que toma en consideración los criterios de población atendida, población por atender y equidad, según fórmula elaborada por el Departamento Nacional de Planeación.

El criterio de población atendida tiene en cuenta los componentes asignación por alumno y calidad, y reconoce como variables educativas la matrícula y el niveleducativo,comovariablesgeográficaslaruralidadyladispersión,ycomovariable social el NBI de cada entidad territorial.

La asignación por alumno se determina a partir de las tipologías que constru-ye la nación. Las asignaciones se hacen por separado para departamentos, muni-cipios y distritos. La asignación por alumno está compuesta por una asignación básica y un porcentaje adicional por tipología. La asignación básica considera el costo docente/alumno (reconoce relaciones estándar de alumno/docente y esca-lafón docente) + % costo administrativo (porcentaje promedio de participación en el costo total de la planta en el respectivo conjunto de entidades territoriales).

Laasignaciónporcalidadparamunicipioscertificadosynocertificadossurge del ajuste de la matrícula del año anterior por la relación del NBI de cada

55 Departamento Nacional de Planeación. CONPES SOCIAL 57 (enero 2002), 68 (febrero 2003), 77 (enero 2004), 90 (enero 2005). Distribución del Sistema General de Participaciones.


entidad territorial con el NBI nacional, resultado con el cual se divide el monto de recursos destinados a calidad para obtener la asignación por alumno.

“Para la estimación de las tipologías, se utilizan tres variables: i) la dispersión poblacional (km2/habitantes), ii) la ruralidad (población rural/población total) y iii) el peso relativo de la matrícula de secundaria y media en el total de la matrícula oficial, luego de ponderar esta última por nivel y zona según las relaciones técnicas de alumno/docente, establecidas por el MEN para la definición de las plantas de personal. Con base en estas tres variables se procede a calificar, por separado, los departamentos y los municipios certificados mediante el procedimiento estadístico de conglomerados o clusters”56.

Todo lo anterior muestra que desde el punto de vista formal se han introdu-cido cambios sustanciales en la destinación y asignación de los recursos; las fór-mulas empleadas tienen en cuenta las necesidades diferenciadas de las entidades territoriales y deben conducir a la equidad social.

Sin embargo, es de reiterar que el ritmo de crecimiento cuantitativo que tenía la educación después de la Constitución de 1991 se ha disminuido y, en algunos casos, detenido; la asignación de recursos por alumno en pesos constantes ha disminuido como lo muestra el cuadro 26 y la calidad de la educación medida por los Exámenes de Estado ha bajado, especialmente en las áreas de matemáticas y ciencias naturales.

De otra parte, parece que las expectativas generadas en cuanto a que el nuevo sistema de asignación de recursos cubriría integralmente las necesidades del sec-tor, idea que surge de los criterios de distribución, no se ha cumplido, dejando de ladolafinanciacióndegastosqueserelacionandirectamenteconlacalidaddelaeducación y con el fortalecimiento de las condiciones en que se desarrolla el pro-ceso educativo, así como con la atención de necesidades de la población pobre que no puede acceder o permanecer en el escuela debido a los costos de ella.

Vale la pena mencionar el caso de la aplicación de recursos a mejorar la cali-dad de la educación. Según el CONPES Social 57, para el año 2001 los recursos de Situado Fiscal y Fondo Educativo de Compensación se destinaban a pagar perso-nal docente, administrativo y gastos generales, y la participación de los munici-pios en los ingresos corrientes de la nación podían ser gastados en el pago de la nómina del personal docente vinculado por el municipio, así como en construc-ción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento y provisión de mate-rial educativo de establecimientos de educación formal y no formal.

Debido a que la mayor parte del gasto se aplicaba a pagos del personal docen-te, los recursos destinados a los otros gastos eran muy bajos y explicaban la escasa calidaddelservicioeducativooficial.

Puesbien,esainsuficienciasequisoresolverconladestinacióndelosrecursosdel Sistema General de Participaciones pues, de acuerdo con el CONPES Social

56 DNP (2005) Documento CONPES SOCIAL 90. Distribución del Sistema General de Participaciones vigencia 2005.


57, “para efectos del cumplimiento de la Ley 715 de 2001 en lo referente a la des-tinación de recursos a la canasta educativa, ésta se debe entender como los ele-mentosdesoportepedagógicoqueinfluyendemaneradirectaenlacalidaddelaprestación del servicio educativo: dotaciones escolares incluidos los mobiliarios, textos, bibliotecas y materiales audiovisuales y didácticos, entre otros”.

En el caso de los distritos que está suficientemente documentado (Bogotá,Cartagena, Barranquilla y Santa Marta) los recursos para calidad hacen parte de la asignación por alumno del SGP; en 2002 la asignación por alumno fue establecida calculando los costos totales de la prestación del servicio educativo en los cuatro distritos durante el año anterior, dividida por la matrícula total de los mismos distritos, fórmula que se ha repetido en las vigencias siguientes. En esas condicio-nes, si antes no existían excedentes para aplicar a calidad de la educación, ahora tampoco,pueselSGPnoresuelvedicha insuficiencia,comotampoco lasnecesidades de crecimiento.

El caso de Bogotá constituye un buen ejemplo de lo que está sucediendo en relaciónconlafinanciaciónde laeducación.Losestudiosdecanastaeducativaestándar muestran que el costo por alumno para los colegios de la Secretaría de Educación -SED-, alcanzaba las cifras de $1.313.553 y $1.398.800 en los años 2002 y 2003, respectivamente��. Para esos mismos años la asignación con cargo al SGP fue de$826.512y$826.930.Estoquieredecirqueeldéficitderecursosporalumnoen Bogotá en el año 2002 fue de $478.704 y en 2003 fue de $571.870.

La canasta estándar mide la relación entre insumos y costos que se requieren para ofrecer una educación que cumpla los mínimos exigidos para tener una edu-cación adecuada a las condiciones regionales o locales y a las demandas de un serviciodecalidad;enlascondicionesdeBogotá,eldéficitindicadomuestraquese hubiera requirido un aporte adicional del 36.44% ó del 40.88%, respectivamente, en los años 2002 y 2003 para cumplir con las condiciones que permitieran llenar los requisitos mínimos para obtener un buen servicio educativo. La situación de déficitseperpetúa,pueslaasignaciónparalosdosañossiguientesfuede$825.000en 2004 y de $830.000 en 2005.

De lo anterior se puede deducir que los aportes de la nación a educación siguen destinados casi con exclusividad a cubrir los gastos docentes como se efec-tuaba antes de la reforma constitucional de 2001, para atender la misma población estudiantil. Los crecimientos que se dan en matrícula se deben, seguramente, a mejoramientosen la eficienciadel recursohumanomanifestadaenunamayorrelación de estudiantes por profesor��.

57 Diálogo pendiente; documentos de política pública para la paz, por Luis Jorge Garay y Adriana Rodríguez. Págs. 75 y 76. Bogotá, 2005.

58 Según el informe al Congreso de la República del año 2005, a través de la reorganización del sector sehalogradounamejorutilizacióndelosrecursoshumanos,técnicosyfinancieros,quemodificólarelación alumno - docente, al pasar de 26,7 en 2002 a 29,4 en 2005.


No es objeto de este trabajo evaluar los efectos que ha tenido el acto Legisla-tivo 01 de 2001 en la recuperación de la economía y su estabilidad en el largo plazo, como se propuso al formularlo; pero sí llama la atención que haya surgido una gran preocupación por realizar una nueva reforma para evitar que a partir de 2009 las transferencias sean como mínimo el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que se asignaban en 2001.

Estopodríasignificarquelareformaconstitucionalnoprodujolosresultados esperados ni en relación con la economía, ni en relación con la educación y, seguramente, con la salud y que la educación puede ser objeto de un nuevo pro-cesodetratamientofinancieroqueafectesucapacidadderesolverlosproblemasque la aquejan.

3.3.3. Gratuidad de la educación

Este es uno de los temas que despierta más preocupación al realizar el análisis delaeducaciónenlaperspectivadelosderechoshumanosyalverificarelcumplimiento de las obligaciones del Estado para garantizar el acceso y la permanen-cia de todos en una educación de calidad.

El tema asocia los costos de la educación con las condiciones de pobreza y de indigencia de la población. En términos de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educación en su informe sobre Colombia “las polí-ticas educativas del gobierno debilitan el derecho a la educación por la falta de la garantía de la educación pública gratuita para la niñez en edad de escolarización obligatoria... La ampliación de la compraventa de la educación puede mejorar las estadísticas educativas, pero si el acceso depende del pago, no existe como un derecho humano... La gratuidad de la educación obligatoria es un propósito cons-tante del derecho internacional de los derechos humanos... Toda la información señala que la incapacidad de pago sigue siendo la razón principal de la falta de escolarización y de la deserción escolar”. La Relatora Especial recomienda un com-promiso inmediato del gobierno con la gratuidad de la educación.

Por su parte, el Pacto de Desarrollo del Milenio sostiene que las primeras medidas de política que los países deben aplicar para salir de las trampas de la pobreza implican inversiones en educación y salud. Los gastos asociados a educa-ción,afirmaeldocumentodelPacto,discriminanalosmáspobresyaquesellevanunapartesignificativadelosreducidospresupuestosfamiliares.Adicionalmente,“el pago de los servicios (públicos) obliga a las familias pobres a dejar de consumir otros bienes fundamentales, como educación y alimentos”��.

Por las razones anteriores los países, incluido Colombia, vienen tomando medidas destinadas a favorecer a los más pobres para hacer posible el acceso y la permanencia en la educación; para ello se les han rebajado o eliminado los costos

59 CID, Universidad Nacional de Colombia. Equidad en las tarifas de los servicios públicos. Impacto en la capacidad de pago de los hogares de Bogotá D.C. Bogotá, abril de 2005.


directos de la escolaridad tales como matrículas y pensiones, y se están entregan-do gratuitamente almuerzos y refrigerios escolares, libros de texto, uniformes y subsidios a las familias para compensar la disminución de ingresos por la exclu-sión de los niños del trabajo remunerado.

Razones para no estudiar

El año 2003 la Encuesta de Calidad de Vida indagó acerca de las razones que tienen las personas para no estudiar; analizadas las razones aducidas para la poblaciónentre5y17añosseencontróquelamásfrecuenteserefierealoscostoseducativos y a la falta de dinero, categoría en la que se ubica el 46% de la población que no estudia. En segundo lugar, con el 20%, se hallan las personas a quienes no les gusta o no les interesa el estudio; luego se encuentran grupos de personas que consideran que no están en edad escolar o que ya terminaron estudios (7%), o necesitan trabajar (6%), o tienen responsabilidades familiares (6%), o no cuenta con un centro educativo cercano (4%); para otros que presentan frecuencias de tres por ciento o menos las razones son: falta de cupos, necesidad de educación especial, enfermedad, tuvieron que abandonar el lugar de residencia habitual, faltadetiempooproblemasporinseguridad(GráficoNo.14).

GRÁFICO No. 14 RAZONES PARA NO ESTUDIAR: POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS - 2003

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida - 2003.

Si se reúnen los grupos que dan como causa para no estudiar los costos edu-cativos, la falta de dinero, la necesidad de trabajar o las responsabilidades familia-res, se encuentra que cerca del sesenta por ciento presenta razones que bien pue-den asimilarse a condiciones de pobreza para explicar su inasistencia a la escuela, ya sea por no matricularse al iniciar un período académico o por retiro a lo largo del año escolar.

a.

’


Al analizar la tasa efectiva de escolarización, (cuadro No. 6) se observa que 3.782.696 personas no lograron éxito escolar durante el año lectivo 2003, por no haber ingresado a una institución escolar o por no haber aprobado el curso en que se matriculó. Pues bien, cerca de dos millones quinientas mil personas encuentran laexplicacióndesudeficienciaescolarenlasrazoneseconómicasmencionadas.

Adicionalmente, es interesante ver como las razones económicas además de ser la principal causa del ausentismo escolar, es la que más se ha incrementado con respecto a los datos suministrados en la Encuesta de Calidad de Vida realizada en 1997. Aunque en esta última encuesta se deja por fuera la categoría de “responsa-bilidades familiares”, la de altos costos educativos o falta de dinero y la necesidad de trabajar representaban el 40% de las respuestas para el año 1997 en comparación con un 52% en el año 2003 (cuadro No. 20).

CUADRO No. 20 RAZONES PARA NO ESTUDIAR: POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS

1997 Y 2003

Por qué razón no estudia 1997 2003Costos educativos elevados o falta de dinero 33% 46%No le gusta o no le interesa el estudio 20% 20%Considera que no está en edad escolar o que ya terminó 10% 7%Necesita trabajar 7% 6%No existe centro educativo cercano 5% 4%Otras razones 24% 17%

Falta de cupos

Por enfermedad

Falta de tiempo

Responsabilidades familiares

Otro

�%

�%

�%

��%

�%

�%

�%

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Fuente: Encuesta de Calidad de Vida - Dane 1997 y 2003.

Gasto de los hogares en educación

La misma Encuesta de Calidad de Vida informa sobre el gasto de los hogares en educación; para efectos de lo que aquí interesa tomamos el caso de los estratos 1y2conelfindeanalizarenelloselgastoenqueincurrenloshogaresparafinanciarlosrubrosdematrícula,pensiones,uniformes,libros(textos)yútilesescolares.

ComoseobservaenelgráficoNo.15,loscostosparaelestrato1porcadaunode los factores mencionados son más elevados en educación media que en educa-ción básica, lo cual contribuye a explicar las diferencias de cobertura entre los dos niveles escolares.

El costo más alto es el de pensión, cuyo valor se distribuye a lo largo del año; este pago afecta a 202.311 estudiantes de básica y a 18.615 de media.

b.


El segundo lugar en costos lo ocupan los útiles escolares con valores prome-dio anuales de $98.378 para básica y $166.969 para media; en este caso se afectan 1.309.122 estudiantes de básica y 105.275 de media.

Si se suman los costos de los cinco rubros considerados, un estudiante de educaciónbásicatendríaquedesembolsarenelaño$365.416,locualsignificaungastopromediomensualde$36.542,encasodetenerquefinanciarlostodos.

Pues bien, esta situación puede afectar a más de un millón de estudiantes, hecho que niega de manera absoluta la gratuidad de la educación para buena parte del estrato 1.

GRÁFICO No. 15 GASTOS EN EDUCACIÓN

ESTRATO 1: ESTUDIANTE DE BÁSICA Y MEDIA DE 5 A 17 AÑOS

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida - Dane 2003.

El estrato 2 también se ve muy afectado por los costos escolares, como se observaenelgráfico16,nosoloporquelosvaloressonmásaltos,sinoporquecubren a un mayor número de personas.

En este caso, los hogares de estrato 2 deben pagar un promedio de $61.257 mensuales o de $94.679 por cada estudiante de educación básica o de educación media, respectivamente. Estos valores exceden la capacidad de pago de dichos hogares, por lo cual se convierten en factor de deserción y de desestímulo a la educación a pesar del reconocimiento social que representa para las familias tener hijos con altos niveles de escolaridad.

$ -

$ 50.000

$ 100.000

$ 150.000

$ 200.000

$ 250.000

$ 300.000

$ 350.000

$ 400.000

Básica $ 30.752 $ 179.586 $ 53.714 $ 29.896 $ 98.378

Media $ 134.955 $ 334.738 $ 58.041 $ 35.503 $ 166.969

Matrícula Pensión Uniformes Libros Útiles

1,609,166

1,277,9241,909,341

1,309,122

112,253

202,311

116,027

105,275

18,615

72,877


GRÁFICO No. 16

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida - Dane 2003.

Las cifras analizadas llaman la atención acerca de la forma como viene el Estado cumpliendo con el derecho fundamental de brindar educación a todos los colombianos y centran la atención en la necesidad de considerar los gastos de las familias como un elemento clave para coadyuvar a resolver la situación de pobre-za; es de entender que la educación es factor de desarrollo y de movilidad social si se consigue alcanzar algunos umbrales a partir de los cuales la escolaridad apor-ta tanto a la formación de capital humano como al mejoramiento de los ingresos personales y familiares.

Por estas razones, el Pacto de Desarrollo del Milenio invita a los grupos de la sociedad civil a “desempeñar un papel importante como vigilantes que deben controlar a los responsables de comunicar los resultados y determinar los debates democráticos sobre la política económica y social en las comunidades pobres”.

3.3.4. Profesionalización y dignificación de la actividad

El Estado colombiano concibe al educador como el orientador en los estable-cimientos educativos de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos, acorde con las expectativas sociales, culturales, éticas y morales de la familia y la sociedad.

La acción formadora del educador debe centrarse en la atención al estudiante como sujeto de derechos en sus dimensiones personales y sociales, desarrollando para ello capacidades especiales en los campos de la educabilidad y la enseñabilidad:

La educabilidad del colombiano y, en particular, del grupo de estudiantes con el cual desempeña cotidianamente su labor, para conocer y comprender sus di-

$ -

$ 50.000

$ 100.000

$ 150.000

$ 200.000

$ 250.000

$ 300.000

$ 350.000

Básica $ 45.907 $ 312.794 $ 69.282 $ 52.581 $ 132.003

Media $ 237.002 $ 315.131 $ 87.131 $ 57.721 $ 249.808

Matrícula Pensión Uniformes Libros Útiles

3,170,621

2,267,0833,243,762

2,264,732

423,739

707,437

306,400

132,961

322,471

76,954


mensiones y limitaciones según el proceso de desarrollo personal y cultural y sus posibilidades de formación y aprendizaje.

La enseñabilidad de las disciplinas y saberes producidos por la humanidad y su transformación en contenidos y estrategias formativas, en virtud del contexto cognitivo, valorativo y social del estudiante.

Estas concepciones constituyen desarrollos del artículo 68 Constitucional que predica de la enseñanza la virtud de ser desempeñada por personal de reconocida idoneidad ética y pedagógica, lo cual conlleva la obligación legal de garantizar “la profesionalizaciónydignificacióndelaactividaddocente”.

En cumplimiento de estos mandatos se han desarrollado múltiples acciones, entre las cuales se destacan las siguientes:

Diseño del Sistema Nacional de Formación de Educadores

LaLeyGeneraldeEducaciónasignócomofinesdelaformacióndeeducadores losde lograrparaelpaísdocentesde lamásalta calidadcientíficayética,desarrollar la teoría y la práctica pedagógica como parte fundamental del saber del educador, fortalecer la investigación en el campo pedagógico y en el saber específico,ypreparar educadores enpregradoypostgradopara losdiferentesniveles y formas de prestación del servicio educativo.

Con esta base y con el propósito de contribuir a la profesionalización y dig-nificacióndelaactividaddocente,sellevóacaboeldiseñodelSistemaNacionaldeFormacióndeEducadoresentendidocomoelconjuntodeelementosqueinfluyen en el desarrollo académico-profesional del educador, al igual que las relacio-nes que establecen entre sí y con su entorno.

Se asignó a este sistema la capacidad de autorregularse y diferenciarse así como de mantener una dinámica que lo actualiza permanentemente y le posibilita la relación con otros ámbitos y aspectos tales como el bienestar social del maestro o el desarrollo educativo en general.

Enestaforma,laprofesionalizaciónseunealadignificacióndelaactividaddocente comprendiendo en ella el reconocimiento del maestro, su papel e impor-tancia en la sociedad y su actividad como trabajador de la cultura.

Acreditaciones académicas

La Ley General de Educación ordenó la acreditación previa de las escuelas normales superiores, creadas por la misma Ley, y de los programas universitarios deformacióndeeducadores,conelfindemantenerunmejoramientocontinuodela calidad de los docentes.

En razón de ello, se llevó a cabo un proceso extenso y riguroso de reestruc-turación de las escuelas normales para extender su período académico en dos años, reformar los currículos, establecer programas de investigación pedagógica y planesdeasistencia técnicopedagógicaa las institucionesdeláreade influenciade cada una de ellas, y suscribir convenios con instituciones de educación supe-

a.

b.


rior para la asesoría y permanente acompañamiento; todo esto condujo a la acre-ditación previa de las escuelas normales superiores, acto que les permite mante-nerse en el sistema de formación de educadores y continuar hacia la acreditación de calidad y desarrollo que se renueva periódicamente.

En el campo de la educación superior se introdujo la reforma de los progra-mas de licenciatura para que su formación adquiriera la calidad profesional de las otras áreas del conocimiento, se propició la reforma curricular dando a la pedago-gía, junto con la didáctica, la calidad de disciplina fundante de la formación de educadores, se propició la asociación de las facultades de educación con las otras facultades y programas académicos universitarios para formar conjuntamente educadores en todas las áreas del conocimiento y se impulsó la investigación educativa y pedagógica.

Producto de esta acción fue la acreditación previa de 821 programas acadé-micos y la eliminación de un grupo de cerca de 600 programas que no cumplieron los requisitos para mantenerse en el sistema.

A la acreditación previa ha seguido la acreditación de calidad. A septiembre del año 2005 se encuentran con acreditación de calidad once licenciaturas que representan solo el 1.34% de los programas existentes.

Naturalmente, el proceso de acreditación de calidad de los programas de formación de educadores apenas está tomando fuerza después de haberse conso-lidado el derecho a formar parte del sistema, por la acreditación previa.

CUADRO No. 21 PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN EDUCACIÓN CON ACREDITACIÓN DE ALTA CALIDAD

Institución Nombre de la licenciatura AÑO DEACREDITACIÓN

1. U. de Antioquia 1. Licenciatura en educación primaria2. Licenciatura en educación física 1999

2. U. de la Amazonia 3. Licenciatura en matemáticas y física 20033. U. Pedagógica Nacional 4. Licenciatura en biología 2005

5. Licenciatura en química 2005

4. Corporación Minuto de Dios 6. Licenciatura en educación básica conénfasis en educación estética 2005

5. U. de Caldas 7. Licenciatura en biología y química 20058. Licenciatura en educación básica con 2005

6. U. Distrital énfasis en ciencias sociales 20059. Licenciatura en física10. Licenciatura en pedagogía infantil 2005

7. U. Pedagógica y Tecn. de Colombia 11. Licenciatura en Psicopedagogía conénfasis en asesoría educativa 2005

El cumplimiento de los procesos de mejoramiento en la formación de educa-dores debe ser el comienzo de un profundo cambio en la calidad y pertinencia de laeducaciónqueconduzcaasuperarsustradicionalesdeficienciasy,enocasiones,su deterioro creciente.

Estatuto DocenteEl país contaba desde 1979 con un estatuto docente concertado con el ma-

gisterio. En 2002 fue reemplazado por un Estatuto de Profesionalización Docen-

c.


te�0 expedido por el Gobierno Nacional en uso de facultades extraordinarias con-feridas por la Ley 715 de 2001.

El nuevo Estatuto regula las relaciones del Estado con los educadores a su servicio, garantizando que la docencia sea ejercida por educadores idóneos, par-tiendo del reconocimiento de su formación, experiencia, desempeño y competen-cias como los atributos esenciales que orientan todo lo referente al ingreso, per-manencia, ascenso y retiro del servidor docente y buscando con ello una educa-ción con calidad y un desarrollo y crecimiento profesional de los docentes. (Decre-to 1278/02).

Son bastantes los cambios que introduce el nuevo Estatuto pero, tal vez, el que más sobresale es el relacionado con la profesión docente y su ingreso a la misma. En efecto, ahora se permite la entrada a la profesión docente a profesiona-les con título diferente al de educación. Además, el Estatuto establece que para entrar al servicio docente es necesario superar un concurso de méritos que evalúa aptitudes, experiencia, competencias básicas, relaciones interpersonales y condi-ciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera docente.

Mediante este procedimiento se seleccionan los aspirantes y se efectúan los nombramientos en período de prueba luego del cual el aspirante será sujeto de unaevaluacióndedesempeñolaboralydecompetencias.Siobtienecalificaciónsatisfactoria adquiere los derechos de carrera y debe ser inscrito en el Escalafón Docente. Los profesionales con título diferente al de licenciado en educación, deben acreditar, al término del período de prueba, que cursan o han terminado un postgrado en educación, o que han realizado un programa de pedagogía bajo la responsabilidad de una institución de educación superior.

En estas condiciones, el Estatuto opta por un camino de profesionalización diferente al tradicional pero manteniendo como condición básica la formación superior de los educadores. Este es un tema de controversia internacional; tam-bién ha sido objeto de diferentes posiciones de política educativa en el país. De todos modos, la reforma obliga a pensar en condiciones complementarias para lograr una mejor docencia; estas condiciones se refieren fundamentalmente aevitar la persistente soledad del profesor y constituir equipos pedagógicos en los cuales exista una tutoría de los más experimentados sobre quienes inician su labor educativa, y un proceso de aprendizaje permanente y situado en cada una de las condiciones particulares y de los grupos humanos con los cuales se realiza el pro-ceso formativo.

Evaluación docente

La Ley General de Educación creó el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación cuya función es la de servir de instrumento para velar por la calidad, porelcumplimientodelosfinesdelaeducaciónyporlamejorformaciónmoral,

60 Decreto 1278 de junio 19 de 2002.

d.


intelectual y física de los educandos. Corresponde al Sistema aplicar criterios y procedimientos para evaluar la calidad de la enseñanza que se imparte, el desem-peño profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de los alum-nos,laeficaciadelosmétodospedagógicos,delostextosymaterialesempleados,laorganizaciónadministrativayfísicadelasinstitucioneseducativasylaeficaciade la prestación del servicio.

En cuanto a los educadores, la Ley General de Educación establece que estos presentarán un examen de idoneidad académica en el área de su especialidad docente y de actualización pedagógica y profesional cada seis años, cuyos efectos para quienes no obtengan el puntaje requerido, van desde la oportunidad de pre-sentarunnuevoexamenhastaladeclaratoriadeineficienciaprofesionalylasanción correspondiente de acuerdo con el Estatuto Docente.

El Decreto Extraordinario 1278 de 2002 ligó la evaluación de los docentes con la permanencia en el cargo, los ascensos en el Escalafón y las reubicaciones en los niveles salarialesdentrodelmismogrado,ydefiniótrestiposdeevaluación:laevaluaciónde período de prueba a que se hizo referencia en el tema anterior, la evaluación ordinaria periódica de desempeño anual y la evaluación de competencias.

La evaluación de desempeño se realiza al terminar cada año escolar mediante la aplicación de instrumentos como los siguientes: pautas para observación de clases y de prácticas escolares; instrumentos para evaluaciones de superiores y colegas; encuestas para evaluación de los padres y estudiantes; criterios para el análisis de información sobre logros de los estudiantes; evaluación del consejo directivo; autoevaluación del docente y del directivo docente; evaluación de los directivos por parte de los docentes.

La evaluación de desempeño permite la valoración del dominio de estrate-gias y habilidades pedagógicas y de evaluación; del manejo de la didáctica propia del área o nivel educativo de desempeño; de las habilidades en resolución de problemas; del nivel de conocimiento y habilidades relacionadas con el plan de estudios de la institución; de las actitudes generales hacia los alumnos; del manejo de las relaciones del grupo; del trato y manejo de la disciplina de los alumnos; del sentido de compromiso institucional; de la preocupación permanente por el me-joramiento de la calidad de la educación; del logro de resultados.

La evaluación de competencias debe permitir la valoración de por lo menos los siguientes aspectos: competencias de logro y acción; competencias de ayuda y servicio;competenciasdeinfluencia;competenciasdeliderazgoydirección;competenciascognitivas;ycompetenciasdeeficaciapersonal.Serárealizadacadavezque la correspondiente entidad territorial lo considere conveniente, pero sin que en ningún caso transcurra un término superior a seis (6) años entre una y otra. Tiene carácter voluntario para los docentes y directivos docentes inscritos en el Escalafón Docente que pretendan ascender de grado en el Escalafón o cambiar de nivel en un mismo grado.


El tema de la evaluación de la actividad docente es de alta sensibilidad por las implicaciones que presenta en cuanto a la estabilidad laboral y la movilidad docente en su escalafón. Si bien, hace parte del proceso de modernización del servicio educativo, aún no se ha logrado consenso en cuanto a su aplicación, pues mantiene un carácter especialmente sancionatorio y no de estímulo y apoyo para lacualificacióndeloseducadores.

Disponibilidad de personal docente

Un elemento constitutivo del núcleo esencial del derecho a la educación es el derecho a la disponibilidad, lo cual comprende la existencia de personal docente suficienteparaatenderlademandadeescolarizacióndetodalapoblaciónmenorde edad; otro elemento es el derecho a la calidad que incluye la existencia de educadores con capacidad profesional adecuada para satisfacer las necesidades formativas de los estudiantes; en correspondencia con estos derechos, el Estado tiene las obligaciones de garantizar la asequibilidad y la aceptabilidad de la edu-cación,esdecir,contarconlacapacidadfísicayhumanasuficienteydecalidadpara brindar un buen servicio.

CUADRO No. 22 PERSONAL DOCENTE Y MATRÍCULA OFICIAL EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA

1 9 9 2 - 2 0 0 4

Años Personal docenteoficial

Matrículaoficial

Estudiantes/profesor

1992 208.536 5.070.696 24.31993 226.166 5.467.815 24.21994 232.165 5.486.739 23.61995 260.888 6.128.427 23.51996 260.730 6.107.981 23.41997 267.002 6.054.730 22.71998 274.978 6.358.192 23.11999 312.492 7.018.961 22.52000 294.836 7.224.583 24.52001 290.414 7.078.429 24.42002 292.124 7.401.671 25.32003 283.550 7.665.541 27.02004 279.563 7.831.491 28.0

Puestos estos derechos y obligaciones en el terreno del personal docente se encuentra que entre 1992 y 1999 hubo crecimiento continuo del personal docente vinculadoalaeducaciónoficialpreescolar,básicaymedia,puesde208.536quehabía en 1992 se pasó a 312.492 en 1999. A partir de 2000 empieza una disminución en el personal docente vinculado a la educación oficial hasta llegar en 2004 a279.563, es decir, 32.929 docentes menos en un lapso de cinco años durante el cual lamatrículaoficialcrecióen812.530niñosyjóvenes.

e.


El efecto de estos cambios se observa en la relación promedio de estudiantes por profesor; mientras entre 1992 y 1999 hubo disminución de la relación prome-dio que pasó de 24.3 a 22.5, ésta comenzó a aumentar en 2000 para ubicarse en 2004 en el punto más alto del período: 28.0 estudiantes por docente. Téngase en cuenta que este promedio cobija situaciones diferenciadas para los niveles de educación preescolar, básica y media, así como para educación rural y urbana y que la eleva-ción de los promedios produce situaciones de hacinamiento en instituciones edu-cativasquenocuentanconsuficientecapacidaddeaulasyespaciosescolaresyproduce,además,ineficienciaenlalaborpedagógicadelosmaestros.

Balance de la política de desarrollo docente

El país ha avanzado considerablemente en lo formulación de políticas y nor-masencaminadasalaprofesionalizaciónydignificacióndeldocenteydesuactividad,sinqueellosignifiquelaexistenciadeconsensoacercadelaconvenienciade tales medidas.

Losprincipalescuestionamientosenestecampose refierena lavisiónconque se concibe la acción docente, vista como labor instrumental de producción y no como acción de relación entre personas en formación, lo cual hace inocuos los conceptos de educabilidad y enseñabilidad que deberían ser el centro del desarro-llo escolar.

A cambio de ello, el centro de atención se ubica en la evaluación para medir la capacidad de autoformación de los educadores y de la institución escolar que, siendo de la mayor importancia, no se fundamenta en actividades de fomento que involucren la formación inicial y permanente de los educadores a través de pro-gramasfinanciadosporelEstadoparadesarrollarlasescuelasnormalessuperiores, las facultades de educación, la creación de alternativas de profesionalización docente que comprometan al sistema universitario nacional y los planes de las secretarías de educación para apoyar la aplicación de modelos propios de educa-ción que surgen de los Proyectos Educativos Institucionales y de los Proyectos Educativos Comunitarios.

En estas condiciones, las políticas sobre la docencia comparten las caracterís-ticasgeneralesqueidentificaneldesarrollodelsistemaeducativoenelsentidodeproducir avances importantes en lo relacionado con la normatividad y dejar gran-des vacíos en las acciones concretas, como lo evidencian los dos casos siguientes:

La acreditación previa de los programas de formación de educadores consti-tuyó un paso importante en la depuración de la oferta de las instituciones que preparan a estos profesionales; sin embargo, sus resultados pueden ubicarse ex-clusivamente en el campo del control y vigilancia de la educación sin que se haya hecho efectivo el complemento indispensable de fomento y desarrollo académico ycientíficodelaformacióndeeducadoresquedemandacomocondiciónnecesaria la transformación de la educación colombiana.

f.


Las variaciones impulsadas en la relación de estudiantes por profesor mues-tran la inconsistencia de la política educativa; en la primera parte del período estudiado se buscó y logró disminuir esta relación para aproximarse al concepto de educación personalizada al permitir mayor cercanía entre estudiantes y profe-sores. En la segunda parte, la decisión ha sido aumentar esa relación bajo criterios deeficienciaenelgastoyenlaadministraciónsectorial,locualestáproduciendohacinamiento en las aulas y deteriorando la calidad de la educación.

Todo esto muestra que el Sistema Nacional de Formación de Educadores, el Estatuto Docente y la Evaluación Docente no han surtido los efectos que se pro-clamaron al efectuar los respectivos diseños.

Capítulo 4

4.1. INTRODUCCIÓN

La educación es un derecho de la persona; el concepto constitucional de edu-caciónleídodesdelaspoblacionesétnicassignifica“educaciónpropia”yéstaseentiende como educación intercultural y como derecho colectivo, no como dere-cho individual.

La educación es un servicio público que tiene una función social; la expresión servicio público puede leerse desde las poblaciones étnicas como “etnoeducación” para nombrar las políticas de multiculturalidad del Estado y las obligaciones gu-bernamentales en relación con las comunidades étnicas.

La interacción entre estas dos visiones conduce a una síntesis en la cual con-fluyenelreconocimientodeladiversidad(multiculturalidad)ylainterculturalidad con las condiciones del servicio para que la educación constituya un proyecto de vida (proyecto educativo comunitario) ligado a un proyecto curricular (pro-yecto educativo institucional).

Naturalmente esta representación de la visión de los grupos étnicos admite variaciones entre ellos, cambiando los énfasis de acuerdo con su cosmovisión y con las realidades que marcan las condiciones de vida de cada uno. El concepto deetnoeducaciónnoesunívoco,esresignificadoporcadapueblo;siemprequeseutiliza tiene cierto sesgo de lo propio de cada comunidad.

Sehadefinidocomogrupoétnicoaquelquesediferenciaenelconjuntodela sociedad nacional o hegemónica por sus prácticas socioculturales, las cuales pueden ser visibles a través de sus costumbres y tradiciones; estas prácticas le permiten construir un sentido de pertenencia con comunidad de origen, sin que tal autorreconocimientoseaobstáculoparaqueseidentifiquencomocolombianos.

En el país se reconocen cuatro grupos étnicos objeto de programas de forma-ción tratados por metodologías concertadas de etnoeducación: indígenas, afroco-lombianos, raizales y rom (gitanos).

P OBLACIONES DE LOS GRUPOS ÉTNICOS

Capí tu lo 4


Los pueblos indígenas están conformados por quienes dentro de los Estados nacionales descienden de una cultura originaria anterior a la colonización europea y conservan sus rasgos fundamentales distintivos, tales como el idioma, los siste-mas normativos, usos y costumbres, expresiones artísticas, creencias, institucio-nes sociales, económicas, culturales y políticas��.

La comunidad afrocolombiana o comunidad negra, de acuerdo con el artículo segundo de la Ley 70 de 1993, es el conjunto de familias afrodescendientes que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradicio-nes y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos. En términos culturales, el Departamento Nacional de Planeación menciona las siguientes áreas socioculturalesdecomunidadesnegras:CostaAtlántica,LitoralPacífico,Chocó,Atrato Medio, Zona Minera de Antioquia, Magdalena Medio, Valle del Cauca, Valle del Patía, Urabá, San Andrés y Providencia, Orinoquia y Eje cafetero.

La comunidad raizal está constituida por la “población nativa del Archipié-lago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Son descendientes de antiguos esclavos africanos y colonos holandeses e ingleses llegados a las islas en el siglo XVII que poseen características propias del contexto insular afrocaribeño y han demostrado una resistencia cultural impresionante que se evidencia en el uso cotidiano del idioma Creole, la religiosidad, las formas tradicionales de produc-ción —pesca y agricultura—, los lazos familiares y comunitarios de solidaridad, las normas morales, la música, el conocimiento de la naturaleza y la relación con el territorio”��.

Los pueblos rom (gitanos), originarios del norte de la India, se caracterizan por tener un origen común y una historia compartida, una larga tradición nóma-da, la utilización cotidiana y corriente de su idioma propio, las funciones cotidia-nas de la familia extensa, especialmente en lo que a actividades económicas se refiere,lavigenciadeunconjuntodenormastradicionalesasícomodeinstituciones que regulan la aplicación de su derecho interno conocido como la Kriss Roma-ní o ley gitana��.

“Los Rom, gracias al nomadismo estructural que nos caracteriza, somos un pueblo con proyección transnacional. Por eso somos ciudadanos del mundo, que vamos de un lugar para otro, como desarraigados, aunque la verdad sea dicha es que siempre llevamos con nosotros nuestras raíces, es decir, nuestros usos y cos-tumbres ancestrales. Siempre llevamos la nación a cuestas”��.

61 Proyecto de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Américas. Consejo Per-manente de la Organización de Estados Americanos, Comisión de Asuntos jurídicos. 2003.

62 Ministerio de Educación Nacional. Dirección de Poblaciones y Proyectos Intersectoriales. Diagnósti-co etnoeducativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Bo-gotá, 2004.

63 Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario. Bogotá, 2003.

64 Trascripción de la Fundación Hemera. http/www.etniasdecolombia.org


En Colombia se distribuyen en Kumpanias, unidades variables de corresiden-cia y cocirculación que se asientan en barrios o se dispersan por familias entre las casas de los habitantes no gitanos de los sectores populares de las ciudades, y en grupos familiares de distinto tamaño que mantienen vínculos culturales y sociales con alguna Kumpania. Se encuentran concentrados especialmente en las ciudades de Cúcuta, Girón, Itagüí, Bogotá, Envigado, Duitama, Santa Marta, Cali, Sampués y Cartagena.

Los cuatro grupos étnicos mencionados tampoco se pueden concebir como unidades homogéneas en todas sus características; a pesar de mantener su iden-tidad originaria han venido conformando comunidades que presentan particula-ridades de acuerdo con su ubicación urbana o rural, la movilización practicada por ellos mismos, el desplazamiento forzado a que se les ha sometido y otras condiciones que han conducido a introducir variaciones en la forma de vida.

De esta manera, el análisis que se realiza acerca de la educación de los grupos étnicos en la perspectiva de los derechos humanos reconoce tanto los factores quelosidentificancomolasdiferenciasquesehanvenidoconstruyendo,perotoma los elementos que pueden considerarse comunes para dar cuenta global del estado de desarrollo educativo en que se encuentran.

La mirada que se efectúa tiene como límite la educación escolarizada; no entra a interpretar la educación comunitaria que es esencial en la vida de las poblaciones étnicas. El estudio parte de registrar el interés de la comunidad internacional por reconocer la presencia, valorar la importancia de los grupos étnicos y convocar el consenso de las naciones para brindar atención especial a estas poblaciones que venían sufriendo de abandono casi total por parte de los estados; en cuanto a lo sucedido con ellos en el país, se reconoce en primera instancia la visibilidad que las comunidades étnicas adquieren como resultado de su resistencia a la exclusión y la marginalidad y su consecuente inclusión constitucional, se muestran los progresos obtenidos en forma concertada con el Estado en el proceso de obtener una educación que respete su cosmovisión, y se realiza un balance de los avances logrados y las limitaciones que persisten y separan las concepciones educativas de los grupos étnicos y las que mantiene el Estado.

La comunidad internacional se ha ocupado en forma permanente por el res-peto de los derechos humanos de los grupos étnicos y las minorías nacionales; lo ha hecho reiterando desde hace más de cincuenta años la prohibición de excluirlos por cualquiera de las causas que constituyan diferencia en relación con los grupos mayoritarios o predominantes en un estado, tales como raza, sexo, color, idioma, religión, opinión política, origen social, posición económica, nacimiento. También haconvocadodemaneraespecíficaaquedondeexistanminoríasétnicas,religiosas o lingüísticas no se les niegue el derecho a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma. El interés está dirigido a lograr el reconocimiento pleno de los derechos humanos de los grupos étnicos.


La prohibición de exclusión conlleva, por supuesto, la obligación del Estado de garantizar todos los derechos, entre ellos el derecho a la educación, al cual se ha referido de manera concreta la comunidad internacional obteniendo consensos que obligan a los gobiernos a garantizar a las minorías nacionales su educación en todos los niveles, el reconocimiento a crear instituciones que respondan a sus necesidades particulares, la participación en la formulación de sus propios pro-gramas educativos, el acceso a la formación profesional, el aprendizaje a leer y escribir en su propia lengua, y la adquisición de conocimientos generales comunes con la sociedad nacional.

En el marco de las obligaciones internacionales, del compromiso colombiano de cumplir con ellas y de los avances alcanzados por las comunidades étnicas en la comprensión y decisión de su propio futuro, se dio el reconocimiento constitu-cional de la diversidad étnica y cultural de la nación y de la obligación del Estado de protegerla; consecuencia de ello fue la inmediata incorporación de políticas para estos grupos en los planes nacionales de desarrollo y la formulación de una política de etnoeducación.

Las políticas de desarrollo, que constituyen el reconocimiento de las condi-cionesynecesidadesdelosgruposétnicossignifican,alavez,lasbasessobrelascuales deben actuar las políticas de etnoeducación. En cuanto a lo primero, los planes nacionales de desarrollo se han propuesto como objetivo la defensa y con-solidación de los derechos étnicos y culturales, el fomento de las relaciones inter-culturales, la superación de la marginalización y las desigualdades, la protección delaidentidadcultural,todoelloacompañadoporaccionesespecíficasdirigidasa establecer formas de regulación social, efectuar el reconocimiento de los dere-chos territoriales y realizar la titulación de tierras, consolidar espacios de partici-pación, mejorar las condiciones generales de vida, velar por el cuidado de los ecosistemas y del ambiente, proteger la biodiversidad, ejecutar programas de desarrollo institucional, entre otras muchas acciones que buscan cubrir la deuda social con las comunidades étnicas.

Con respecto a la etnoeducación se ha producido en el país una amplia legis-lación para impulsar una educación para los grupos étnicos ligada al medio am-biente, al proceso productivo y a la vida social y cultural de las comunidades, una educación basada en el respeto del patrimonio económico, natural, cultural y so-cial, de los valores artísticos, sus medios de expresión, sus lenguas y sus creencias religiosas, yorientadapor losprincipiosyfinesgeneralesde la educación.Unaeducación dirigida por etnoeducadores de comprobada idoneidad para el ejercicio docente y poseedores de conocimientos de la lengua materna y del español, selec-cionados de común acuerdo con las comunidades.

Producto de los cambios introducidos por la Constitución de 1991 es un avan-cesignificativoeneldesarrollodelasconcepcionesdelaeducaciónparalosgrupos étnicos y en las normas acordadas y promulgadas para organizarla y promo-verla; consecuencia de ello es la visibilidad y la participación que las comunidades


adquieren en la formulación de planes y organización y gestión de sus institucio-nes y programas, la valoración que dan a la escuela, así como la extensión al país del concepto de etnoeducación concebido como educación intercultural y educa-ción para la diversidad, lo mismo que los logros en la formación de etnoeducado-res y en el desarrollo de procesos de investigación educativa para fundamentar los cambios escolares y la integración de la educación en una pedagogía que represen-ta una simbiosis de las visiones local, nacional y universal. Con seguridad también se presentan avances en la cobertura y escolarización de la población.

Pero todos estos logros son relativos; lo cierto es que aún persisten serias deficiencias lascualessemanifiestanparticularmenteen losgrupos indígenayafrocolombiano; desde la estadística se observa que en 2003 la tasa de analfabetis-mo fue de 17.7% para indígenas y de 13% para las negritudes, la inasistencia esco-lar de 22.6% para los indígenas entre 5 y 17 años de edad y de 31% para las mujeres de este grupo étnico, la población no escolarizada en educación media es de 82.5% para los indígenas y de 76.3% para las negritudes, y el porcentaje de población que no alcanza el nivel de educación media en la población de 18 y más años es de 77% para los indígenas y de 67% para los afrocolombianos.

Estas cifras son importantes, pero la comprensión de los avances educativos no se puede limitar a la presentación de estadísticas; el hecho educativo las tiene en cuenta advirtiendo que ellas no constituyen su esencia; se hace indispensable analizar los factores y los resultados en términos de calidad y pertinencia de la educación, de competencias deseadas y adquiridas, de participación de la comu-nidad educativa, de atención a la cosmovisión de cada comunidad entendiendo quecadaescuelavivesuspropiasformasdeeducabilidadyenseñabilidady,enfin,de construcción del PEI y el PEC y del éxito logrado con los mismos.

Desafortunadamente la información disponible no permite entrar con segu-ridad en este terreno. Por ello, solo se toman algunos elementos que el mismo Ministerio de Educación y algunas investigaciones señalan para indicar de manera general cuales son las principales limitaciones de la educación.

Enestaperspectiva,elcuadrodedeficienciasencuantoaescolarizaciónsecomplementa con falencias relacionadas con la disponibilidad del servicio educa-tivo y su calidaddebido al granpeso que representa la deficiente calidaddelprofesorado, la descontextualización de la escuela, la debilidad de los modelos pedagógicos experimentados lejanos a las formas de construcción de pensamiento por parte de las comunidades, la organización del sistema educativo extraña a las estructuras propias de gobierno de los grupos étnicos, y los altos costos de la educación que constituyen factor determinante de las debilidades en escolariza-ción y en el bajo nivel educativo de la población étnica; todo ello muestra para las comunidades étnicas que la política etnoeducativa sigue siendo marginal en el país tanto a nivel de las autoridades centrales como de las regionales y locales.

Las comunidades insisten en que, a pesar de los logros alcanzados, se mantie-ne el papel de la escuela como desintegrador de la cultura en tanto que aún es un


mecanismo de aculturación centrada en la homogeneización que niega los valores y potencialidades de cada pueblo y la diversidad cultural. Es una escuela que no tiene en cuenta la estrecha relación entre pensamiento y acción, que desconoce la educación por la práctica, por el ejemplo, por el hacer y el vivir. De esta forma la escuela desconoce un elemento esencial de la formación que es la relación entre conocimientos y expresión integral de la persona como parte de un colectivo al cual se integra comunitariamente.

En síntesis, los grupos étnicos continúan formando parte de la población vulnerable del país; la educación propia con reconocimiento de la diversidad y una pedagogía intercultural aún no se consolida; los estudios que sirven de base para el análisis que aquí se presenta, así como la información que se les adiciona, muestran que los progresos logrados no alcanzan a debilitar los factores que crean vulnerabilidad, lo cual puede conducir al desencanto de las comunidades en rela-ción con las esperanzas puestas en la educación.

4.2. VISIÓN INTERNACIONAL SOBRE EL DERECHO A LA EDUCACIÓN DE LOS GRUPOS ÉTNICOS

La Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, realizó un estudio acerca de los derechos de los pueblos indígenas, las comunidades negras, la comunidad raizal y la comunidad rom (gitana), entre cuyas bases se encuentran los convenios y declaraciones de organismos internacionales. El análisis cubre los diferentes derechos de estas comunidades incluido el derecho a la educación.

De dicho estudio surgen dos líneas de atención de los organismos internacio-nales en relación con el derecho a la educación: de una parte, los principios genera-lesqueserefierenalavidadedichosgrupos,loscualesfundamentanelderechoalaeducacióny,deotra,lasdecisionesespecíficassobreestederechoquealseradoptadas por cada Estado se convierten en acciones de obligatorio cumplimiento��.

4.2.1. Principios generales

En forma reiterada los organismos internacionales han adoptado políticas en la vía del reconocimiento pleno de los derechos de las personas y las comunidades minoritarias de los países; estas políticas han sido suscritas por el Estado colom-biano con la obligación de cumplirlas en forma gradual en la medida en que las

65 Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Dere-chos Humanos y Asuntos Étnicos, Canadian International Development Agency. La Diversidad Étnica en Colombia, Alcances y Desarrollo. Bogotá, 2004.


condiciones nacionales lo permitan; algunas de esas políticas llevan más de 50 años de haber sido adoptadas.

Los derechos que reconoce y se obliga a promover, respetar y garantizar el Estado, y sirven de fundamento para amparar el derecho a la educación sin el cual losotrosderechosnosonposibles,serefierenenalgunoscasosalascomunidadesétnicasdemaneraespecíficay,enotros,sonderechosgeneralesdeaplicaciónuniversal que, por tanto, también cubren a estas comunidades en su especificidadcultural, religiosa, racial, social o de cualquier naturaleza:

La Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá en 1948 declaró que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derechos y deberes sin distinción de raza, sexo, idioma, credo, ni otra alguna��.La Declaración Universal de los Derechos Humanos reconoce a todas las personas derechos y libertades sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición.Por el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, aprobado mediante Ley 74 de 1968, los Estados se comprometen a respetar y garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en dicho Pacto�� sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.La Convención Americana sobre derechos humanos, aprobada mediante Ley 16 de 1972, obliga a los Estados a respetar los derechos y libertades reconocidos en dicha convención y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.El artículo primero de la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, aprobada mediante Ley 22 de 1981, pone unmarco de referencia importante al definir la expresión“discriminación racial” como toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y

66 Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.67 Entre tales derechos se encuentran el derecho a la libre determinación, el derecho a la igualdad en

el goce de todos los derechos civiles y políticos, el derecho a la vida, el derecho a no ser sometido a tortura, el derecho a no ser sometido a esclavitud, el derecho a la libertad y seguridad personales, el derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, el derecho a la igualdad ante la ley.

a.

b.

c.

d.

e.


libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública.

La Convención Internacional sobre la represión y el castigo del crimen de apar-theid,aprobadamedianteLey26de1987,calificacomotallosactosinhumanoscometidosconelfindeinstituirymantenerladominacióndeungruporacialdepersonas sobre cualquier otro grupo racial de personas y de oprimirle sistemáti-camente; entre estos actos incluye cualquier medida destinada a impedir la participación en la vida política, social, económica y cultural del país y a crear deliberadamente condiciones que impidan el pleno desarrollo de uno o más grupos raciales, en especial denegando a sus miembros los derechos humanos y libertades fundamentales, entre ellos el derecho al trabajo, el derecho a formar asociaciones sindicales reconocidas, el derecho a la educación ...

La Convención de los Derechos del Niño, aprobada mediante Ley 12 de 1991, obliga a que en los Estados donde existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas no se niegue a las personas que pertenecen a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma.

Por la Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas, de 1992, los Estados se comprome-tenaadoptarmedidasenlaesferadelaeducaciónafindepromoverelconocimiento de la historia, las tradiciones, el idioma y la cultura de las minorías, conelfindeprotegerlaexistenciadelaidentidadnacionaloétnica,cultural,religiosa y lingüística de las minorías dentro de los territorios respectivos.

El Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales de 1989, aprobado mediante la Ley 21 de 1991, compromete a los gobiernos a asumir la responsabili-dad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger sus derechos y a garantizar el respeto de su integridad mediante medidas que aseguren, en pie de igualdad, gozar de los derechos y oportunidades que se otorga a los demás miembros de la población, promover la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales y ayudar a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir con los demás miembros de la comunidad nacional.

También compromete a los gobiernos a velar por que estos pueblos gocen plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación, lo mismo que garantizar el reconocimiento y protección de los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propias y el dere-cho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espi-ritual y a las tierras que ocupan o utilizan.

f.

g.

h.

i.


4.2.2. Derecho a la educación

Enestecaso,lareferenciaespecíficaseencuentraenelConvenio169delaOITsobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, el cual consagra las siguientes obligaciones de los gobiernos:

Adoptar medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional.

Desarrollar y aplicar los programas y los servicios de educación destinados alospueblosinteresadosencooperaciónconestosafinderesponderasusnecesidades particulares, abarcando en ellos su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.

Asegurar la formación de miembros de estos pueblos y su participación en la formulación y ejecución de programas de educación, con miras a transferirles progresivamente la responsabilidad de la realización de esos programas.

Reconocer el derecho de esos pueblos a crear sus propias instituciones y medios de educación, siempre que tales instituciones satisfagan las normas mínimas establecidas por la autoridad competente en consulta con ellos.

Enseñar a los niños de los pueblos interesados a leer y escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominarlalenguanacionalounadelaslenguasoficialesdelpaís.

Adoptar como uno de los objetivos de la educación de los niños el de impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional.

Asegurar que los libros de historia y demás material didáctico ofrezcan una descripción equitativa, exacta e instructiva de las sociedades y culturas de los pueblos interesados.

Tomar medidas para promover la participación voluntaria de miembros de los pueblos interesados en programas de formación profesional de aplicación general y poner a disposición de ellos programas y medios especiales de formación basados en el entorno económico, las condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de los pueblos interesados.

a.

b.

c.

d.

e.

f.

g.

h.


4.3. LOS GRUPOS ÉTNICOS EN LOS PLANES DE DESARROLLO

A partir de 1994 los grupos étnicos colombianos adquirieron visibilidad en la planeación nacional como consecuencia del reconocimiento constitucional de la diversidad étnica y cultural de la nación y de la obligaciónn del Estado de proteger-la. Desde ese momento se ha propuesto, entre las metas del desarrollo, garantizar la participación de los grupos étnicos en la vida nacional, respetar sus particula-ridades sociales, culturales y sus propias formas de organización, incluirlos en programas de desarrollo humano sostenible y vincularlos a los grandes proyectos de desarrollo social y económico del país.

De una u otra forma los planes reconocen la permanente vulnerabilidad de los grupos étnicos dada la marginalización a que se han visto sometidos, la cual los ha conducido a padecer condiciones de extrema pobreza, inequidad, violencia, desplazamiento, fragmentación del tejido social y discriminación racial, social, política, económica y cultural.

“El Salto Social” se ocupó de los pueblos indígenas y las comunidades afro-colombianas y raizales, tomadas estas últimas como un mismo grupo; “Cambio para Construir la Paz” agregó en sus políticas a los Pueblos Rom pero dejó de lado las comunidades raizales; “Hacia un Estado Comunitario” brinda identidad a cada una de las cuatro comunidades que conforman los grupos étnicos colombianos.

Haciendo un corte transversal de los tres planes nacionales de desarrollo pro-mulgados a partir de 1994 se encuentran los siguientes principios y objetivos para atender las necesidades de los pueblos indígenas:

Defensa, apoyo, fortalecimiento y consolidación de los derechos étnicos y culturales y el establecimiento de espacios y sistemas de relación intercultural con la sociedad nacional, regional y local.

Reconocimiento a los sistemas de control y regulación social de las comunidades indígenas y el apoyo a sus propios sistemas sociales, económicos y culturales, así como la recuperación y fortalecimiento de las economías tradicionales.

Reconocimiento de los derechos territoriales, la conformación de las entidades territoriales indígenas, y la dotación y legalización de tierras y saneamiento de los resguardos.

Consolidación de los espacios de participación y articulación de las comunida-des en los programas económicos y sociales que los afecten, la capacitación en gestión político-administrativa de los resguardos y la capacitación para la formulación de planes de desarrollo o planes de vida.

Fortalecimiento de los mecanismos de protección y defensa de los derechos humanos, la atención a la población desplazada y el impulso y fortalecimiento de la Comisión de Derechos Humanos.


Mejoramiento en las condiciones de vida de los pueblos indígenas y la atención a las comunidades afectadas por la presencia de cultivos ilícitos.

Cuidado de los ecosistemas y del medio ambiente, la conservación, aprovecha-miento y uso sostenible de los recursos naturales en armonía con sus planes de vidaylacoordinaciónconelMinisteriodelMedioAmbienteparaladefiniciónyutilizacióndemecanismosdeverificacióndeimpactoambientalquepuedanafectara la comunidad indígena.

Actualizaciónyconsolidacióndelainformacióndemográfica,cartográficayestadística.

Para atender al desarrollo de la etnia afrocolombiana los gobiernos han incluido políticas orientadas a:

Superar la marginalización, las desigualdades sociales, económicas y cultura-les, contribuir a la conservación de la biodiversidad, el aprovechamiento sus-tentable de los recursos naturales, así como al desarrollo de la participación y autonomía de las comunidades negras como grupo étnico.

Avanzar en el proceso de titulación colectiva de los territorios ancestrales, realizar un diagnóstico sobre la necesidad de tierras en zonas distintas a la zonadelPacíficoparaadelantarprogramasdereformaagrariayapoyarlaformulación y ejecución de una estrategia de desarrollo productivo sostenible para las comunidades negras.

Garantizarlaafiliacióndelapoblaciónalrégimensubsidiadoensalud,propiciar la articulación entre el saber popular y la oferta estatal y fortalecer los me-canismos que garanticen el acceso a la atención básica y acciones de promoción y prevención de la población rural y urbano marginal considerando las parti-cularidades etnoculturales, sociales, ambientales y económicas.

Brindar especial atención al saneamiento básico, impulsar la cultura del agua, promover la aplicación de tecnologías apropiadas para el desarrollo de sistemas de abastecimiento de aguas, disposición de aguas servidas y residuos sólidos.

Ejecutar programas de desarrollo institucional, ofrecer asesoría permanente a los gobiernos locales, incrementar la capacidad de gestión de las comunidades, las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades municipales.

Proteger y conservar la biodiversidad con especial atención en los bosques tro-picalesdelpacífico,promoverlaprotecciónyusosostenibledelosrecursosmarinos y costeros.

Apoyar los proyectos que permitan la transformación de la base productiva paraorientarlahaciaelfortalecimientodelaautosubsistencia,yfinanciarproyectos que conduzcan al establecimiento de mercados estables.


Garantizar la participación real y efectiva de las comunidades organizadas en la discusión de la política forestal, incorporar el estudio y fomento del uso múltiple del bosque con formas de aprovechamiento distintas a las madereras y promover el uso de tecnologías limpias e integrales en las actividades pro-ductivasconelfindemantenerlacalidaddelambiente.

Desarrollar mecanismos de asistencia técnica a la pequeña y mediana minería conelfindeevitarlacontaminacióndecuencas.

Para la comunidad raizal se ha propuesto en los planes de desarrollo nacional:

Promover la protección de la identidad cultural y la preservación del ambiente y los recursos naturales.

Apoyar los esfuerzos para no aumentar inadecuadamente la densidad pobla-cional del archipiélago.

Fomentar las acciones que permitan que la comunidad raizal participe plena-mente de la vida económica y social de su departamento y en la toma de deci-siones de desarrollo de sus respectivas islas, en especial las relacionadas con el uso del suelo y la preservación de sus tradiciones culturales.

Asignar recursos para garantizar coberturas del 100% en acueducto, alcantari-lladoysolucionarenformaadecuadaladisposiciónfinalderesiduos.

Propiciar la consulta y concertación con las organizaciones de la comunidad acerca de las medidas administrativas y legislativas: planes de ordenamiento territorial, planes de vivienda, políticas poblacionales, proyectos de infraes-tructura y de desarrollo.

En el caso de los pueblos rom las políticas formuladas son muy incipientes debido, seguramente, a su escasa población y a la falta de organización para exigir sus derechos y hacerse visibles ante el Estado, como lo hacen las otras comunida-des étnicas; dichas políticas son:

Velar por la integración de la población rom a las políticas nacionales de lucha contra la pobreza; promover programas y proyectos orientados a mejorar sus formas de vida; asegurar su acceso a la educación en todos los niveles; realizar inclusión al régimen subsidiado de salud y a programas de vivienda de interés social que les garanticen una vivienda digna acorde con su tradición cultural.

Avanzar en los desarrollos legislativos que reconozcan sus derechos, con la participación de este grupo étnico.

Respecto de las políticas educativas, se entiende que los planes las remiten al capítulo correspondiente al sector para que los grupos étnicos sean cobijados por ellas; sólo el plan “Cambio para Construir la Paz” señala una estrategia educativa específicaparalapoblaciónafrocolombiana;ellaconsisteenlaformulaciónypues


ta en marcha del proyecto de etnoeducación afrocolombiana en el sistema educa-tivonacional,apoyandoproyectosdediseñocurricular,decualificaciónyprofesionalización de maestros y agentes educativos comunitarios, de producción de material educativo, así como de investigaciones socioculturales, lingüísticas y et-nohistóricas.

4.4. LA ETNOEDUCACIÓN EN COLOMBIA

4.4.1. Según las normas

Los convenios y pactos internacionales, las acciones educativas y la movili-zación por la educación llevadas a cabo en el país por grupos indígenas y afroco-lombianos, sentaron las bases y constituyeron el marco de referencia para que se constitucionalizaran los derechos de los grupos étnicos y surgiera el concepto y la práctica de la etnoeducación.

En los años 70 del siglo pasado algunas comunidades indígenas y grupos afrocolombianos encontraron que la educación como se venía ofreciendo, a través del modelo de escuela urbana o por contrato con comunidades y grupos religiosos, podríahabersignificadounfactordedesintegracióncultural,razónporlacualsedieron a la tarea de formular proyectos educativos propios.

LaconfluenciadevisionesdistintasalastradicionalesenlaAsambleaNacional Constituyente de 1991 logra que la Constitución Política reconozca al país comopluriétnicoymulticultural,oficialicelaslenguasdegruposétnicosensusterritorios, establezca el derecho de los grupos étnicos con tradiciones lingüísticas propias a una educación bilingüe, institucionalice la participación de las comuni-dades en la dirección y administración de la educación y establezca el derecho que tienen a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.

Estas garantías constitucionales se enmarcan en principios y derechos funda-mentales reconocidos por la misma Constitución como son la primacía de los derechos inalienables de la persona, el derecho a la vida, la igualdad ante la ley, la no discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,opiniónpolíticaofilosófica,elderechoallibredesarrollodelapersonalidadyotrosderechosespecíficosasociadosconlastierrasdelosresguardos,elpatrimonio cultural, la igualdad de las culturas, el derecho a la elección en cir-cunscripción especial para el Senado de la República y la Cámara de Representan-tes, la jurisdicción especial indígena, los territorios indígenas, el derecho de gru-pos a la propiedad de la tierra, el derecho a la autonomía política y el sistema general de participaciones.

Previamente a la Constitución de 1991, en al año 1976, por Decreto 088 el Estado colombiano reconoció la singularidad de las comunidades indígenas y or-denó que en los programas de educación dirigidos a ellas se tuviera en cuenta su


realidad antropológica y se fomentara la conservación y la divulgación de sus culturas autóctonas��.

La reglamentación de este decreto�� dio origen al primer concepto de et-noeducación, al ordenar que la educación para las comunidades indígenas estu-viera ligada al medio ambiente, al proceso productivo y a toda la vida social y cultural de la comunidad. Los programas curriculares debían asegurar a cada comunidad el respeto y fomento de su patrimonio económico, natural, cultural y social, sus valoras artísticos, sus medios de expresión, sus creencias religiosas y, para ello, partir de la cultura de cada comunidad para desarrollar las diferentes actividades y destrezas en los individuos y en el grupo, necesarias para desenvol-verse en su medio social.

Además de lo anterior, la educación para las comunidades indígenas debía tender a desarrollar las tecnologías autóctonas, estimular la creatividad para ge-nerar innovaciones, y capacitar a los indígenas para seleccionar de otras culturas a las cuales tuvieran acceso los conocimientos y técnicas apropiadas a sus necesi-dades y su medio.

Posteriormente, en el año 1993 y con base en la nueva Constitución, se pro-mulgó la Ley 70 que contiene un modelo de etnoeducación especial para las comu-nidades negras�0. De acuerdo con ella, el Estado colombiano reconoce y garantiza a las comunidades negras el derecho a un proceso educativo acorde con sus nece-sidades y aspiraciones etnoculturales.

La educación para las comunidades negras debe tener en cuenta el medio ambiente, el proceso productivo y toda la vida social y cultural de estas comuni-dades. En consecuencia, los programas curriculares están obligados a asegurar y reflejarelrespetodesupatrimonioeconómico,natural,culturalysocial,susvalores artísticos, sus medios de expresión y sus creencias religiosas. Los currículos deben partir de la cultura de las comunidades negras para desarrollar las diferen-tes actividades y destrezas de los individuos y en el grupo, necesarios para desen-volverse en el medio social.

Los programas y los servicios de educación destinados por el Estado a las comunidadesnegrasdebendesarrollarseyaplicarseencooperaciónconellas,afinde responder a sus necesidades particulares y deben abarcar su historia, sus cono-cimientos y técnicas, sus sistemas de valores, sus formas lingüísticas y dialectales y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.

El Estado debe reconocer y garantizar el derecho de las comunidades negras a crear sus propias instituciones de educación y comunicación. La educación para

68 Decreto N° 088 de 1976, por el cual se reestructura el sistema educativo y se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional.

69 Decreto N° 1142 de 1978, por el cual se reglamenta el artículo 11 del Decreto-Ley 088 de 1976 sobre educación de las comunidades indígenas.

70 Ley 70 de 1993, artículos 34 a 42.


comunidades negras debe desarrollar conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en condiciones de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional.

Los miembros de las comunidades negras deben disponer de medios y pro-gramas de formación técnica, tecnológica y profesional que los ubiquen en condi-ciones de igualdad con los demás ciudadanos. Estos programas deberán basarse en el entorno económico, las condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de las comunidades negras.

Además, la Ley ordena al Estado velar para que en el sistema nacional edu-cativo se conozca y se difunda el conocimiento de las prácticas culturales propias de las comunidades negras y sus aportes a la historia y a la cultura colombiana, y al Ministerio de Educación formular y ejecutar una política de etnoeducación para las comunidades negras y crear una comisión pedagógica que asesore dicha política con representantes de las comunidades.

Con base en estos antecedentes se produce la normatividad que actualmente regula la etnoeducación. Su principal instrumento es la Ley General de Educación. De acuerdo con ella, se entiende por educación para los grupos étnicos la que se ofrece a grupos o comunidades que integran la nacionalidad y que poseen una cultura, una lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autóctonos. Esta educación debe estar ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural, con el debido respeto de sus creencias y tradiciones��.

La educación en los grupos étnicos debe estar orientada por los principios y finesgeneralesdelaeducaciónytenerencuentaademásloscriteriosdeintegralidad, interculturalidad,diversidad lingüística,participacióncomunitaria,flexibilidadyprogresividad.Sufinalidadesladeafianzarlosprocesosdeidentidad,conocimiento, socialización, protección y usos adecuado de la naturaleza, siste-mas y prácticas comunitarias de organización, uso de las lenguas vernáculas, for-mación docente e investigación en todos los ámbitos de la cultura.

En sus respectivos territorios, la enseñanza de los grupos étnicos con tradi-ción lingüística propia debe ser bilingüe, tomando como fundamento escolar la lengua materna del respectivo grupo. El gobierno nacional a través del Ministerio de Educación Nacional y en concertación con los grupos étnicos está obligado a prestar asesoría especializada en el desarrollo curricular, en la elaboración de tex-tos y materiales educativos y en la ejecución de programas de investigación y capacitación etnolingüística.

Finalmente, el Decreto 804 de 1995, en desarrollo de la Ley General de Edu-cación,establecedemaneraespecíficaqueelcurrículodelaetnoeducaciónsedebe fundamentar en la territorialidad, la autonomía, la lengua, la concepción de vida de cada pueblo, su historia e identidad según sus usos y costumbres; su

71 Ley 115 de 1994, por la cual se expide la Ley General de Educación. Artículos 55 a 63.


diseño o construcción ha de ser el producto de la investigación en donde participen la comunidad educativa y las autoridades y organizaciones tradicionales.

El decreto reconoce como elemento principal en la formulación de los currículos de etnoeducación las conceptualizaciones elaboradas por los grupos étnicos atendiendo sus usos y costumbres, las lenguas nativas y la lógica implícita en su pensamiento. Además señala que la creación de alfabetos oficialesdelaslenguasdelosgruposétnicoscomobaseparalaconstruccióndelcurrículo de la etnoeducación, deberá ser resultado de la concertación social y de la investigación colectiva.

De otra parte, en reconocimiento de las particularidades de los grupos étni-cos, laorganizacióny funcionamientodelgobiernoescolary ladefinicióndelmanual de convivencia en los establecimientos educativos para los grupos étnicos debe tener en cuenta sus creencias, tradiciones, usos y costumbres; la infraestruc-tura física requerida para la atención educativa a los grupos étnicos, debe ser concertadaconlascomunidades,deacuerdoconlascaracterísticasgeográficas,las concepciones de tiempo y espacio y en general con los usos y costumbres de las mismas.

La elaboración, selección, adquisición de materiales educativos, textos, equi-pos, y demás recursos didácticos, debe tener en cuenta las particularidades cultu-rales de cada grupo étnico.

4.4.2. Según las comunidades étnicas

Los grupos étnicos han desempeñado un papel activo en la construcción de un modelo y un sistema de educación propios; su avance conceptual en el marco de sus tradiciones, de sus modos de vida, del reconocimiento de su cultura y de sus valores, de su cosmovisión, así como de su acercamiento a la comunidad nacional,hanlogradocambiossignificativosenlanormativayenlaprácticadelaetnoeducación; pero los avances y logros no son completos.

Comprenden bien los grupos étnicos que sus conceptos de educación tras-cienden sus propias comunidades y se extienden a la totalidad del país bajo la idea de que las características de la educación deben ser por igual propias de cada comunidad sean ellas rurales o urbanas.

Bajo las nuevas visiones se pone en cuestión el sistema educativo colombiano y su efecto sobre los grupos étnicos, por responder a una sociedad en la cual los paradigmas de raza superior, de valores, saberes, instituciones, conocimiento, cul-tura,ciencia,tienenunafuertevaloraciónoccidentalquehageneradoseriasdificultades en la estructura y formación psicosocial de los pueblos afrocolombianos e indígenas creando fenómenos de alienación, pérdida de autoestima, invisibiliza-ción de las formas culturales de cada grupo étnico y pérdida de identidad.

Estos planteamientos recogidos por la Fundación Hemera se enmarcan en el propósito de lograr procesos etnoeducativos íntimamente relacionados con sus


procesos organizativos y de reafirmación cultural para potenciar el respeto yvaloración de su diversidad cultural y, como consecuencia, consolidar una nue-va actitud de convivencia armónica de los hombres entre sí y con la naturaleza. Es preciso entender el proceso y proyecto de vida de cada pueblo dentro de unas relaciones de interculturalidad y multiculturalidad y de reconocimiento de las riquezas y potencialidades colectivas e individuales y desde esa dinámica, construir nuevos procesos educativos que coadyuven a lograr los propósitos plan-teados.

La Etnoeducación tiene que ver, igualmente, con el acceso a diferentes cono-cimientos y espacios que den cuenta de la dinámica de la sociedad en general para contribuir a ubicar la responsabilidad de cada pueblo en el contexto mundial, nacional y regional, y enriquecerse a sí mismo.

La etnoeducación se nutre de la relación estrecha entre los seres humanos y la naturaleza, en la que el trabajo es un valor que recrea y estrecha los vínculos de comunicación con la madre tierra y que se expresan a través de prácticas socia-lizadorasyritualesdereciprocidad,donde lasdanzas, lamúsica, lasfiestas, laelaboración de diferentes objetos, las prácticas agrícolas y el arte expresan el pensamiento, y cumplen una función creadora en el discurrir cotidiano de la comunidad.

Cada proyecto etnoeducativo debe permitir la participación y decisión de la comunidad. Solo de esa manera los pueblos asumirán el control cultural y se for-marán progresivamente para fortalecer su autonomía y capacidad de gestión. En la medida en que la educación posibilite la generación de conocimientos, criterios y valores que redunden en capacidad para asumir de manera crítica y responsable las decisiones que competen a la vida individual o colectiva, se fortalecen los procesos autogestionarios��.

En este contexto se reconocen como principios de la etnoeducación los esta-blecidos por el Decreto 804 de 1995:

Integralidad, entendida como la concepción global que cada pueblo posee y que posibilita una relación armónica y recíproca entre los hombres, su realidad social y la naturaleza;Diversidad Lingüística, entendida como las formas de ver, concebir y construir el mundo que tienen los grupos étnicos, expresados a través de las lenguas que hacen parte de la realidad nacional e igualdad de condiciones;Autonomía, entendida como el derecho de los grupos étnicos para desarrollar sus procesos etnoeducativos;Participación comunitaria, entendida como la capacidad de los grupos étnicos para orientar, desarrollar y evaluar los procesos etnoeducativos, ejerciendo su autonomía;

72 Fundación Hemera. http//www.etniasdecolombia.org

a.

b.

c.

d.


Interculturalidad, entendida como la capacidad de conocer la cultura propia y otras culturas que interactúan y se enriquecen de manera dinámica y recíproca, contribuyendo a plasmar en la realidad social, una coexistencia, en igualdad de condiciones y respeto mutuo;Flexibilidad, entendida como la construcción permanente de los procesos etnoeducativos, acordes con los valores culturales, necesidades y particularidades de los grupos étnicos;Progresividad, entendida como la dinámica de los procesos etnoeducativos ge-nerada por la investigación, que articulados coherentemente se consolidan y contribuyen al desarrollo del conocimiento;Solidaridad, entendida como la cohesión del grupo alrededor de sus vivencias que le permite fortalecerse y mantener su existencia, en relación con los demás grupos sociales.

Para la cátedra de estudios afrocolombianos la etnoeducación, en síntesis, seubicadentrodelosesfuerzosdelosgruposétnicospordefiniryconstruirunproyecto de sociedad y de vida acorde con sus criterios y aspiraciones. Es intercul-tural,debepartirdelconocimiento,valoraciónyafirmacióndelaidentidadétnicapropia y proyectarse hacia el conocimiento de tecnologías producidas por otros grupos humanos, desde la perspectiva de articulación cultural��.

4.4.3. Los etnoeducadores

Este es un tema que tiene particular importancia en los procesos de etnoedu-cación; por ello ha sido objeto de preocupación por parte de las comunidades étnicas y de tratamiento especial en la legislación educativa.

Desde 1978, cuando se formuló por primera vez el concepto de etnoeduca-ción, se estableció por el Decreto 1142 que la selección de docentes destinados a la educación de las comunidades indígenas se realizara entre los miembros de la misma comunidad y se puso como condición comprobar idoneidad para el ejercicio docente y poseer conocimientos mínimos de la lengua materna y del español; al Ministerio de Educación se le asignó la responsabilidad de diseñar el currículo para la formación y capacitación del personal docente de las comunida-des indígenas.

Tales condiciones fueron ratificadas, extendidas a todos los grupos étnicosy ampliadas por la actual Ley General de Educación; según ella, las autoridades competentes, en concertación con los grupos étnicos, deben seleccionar a los edu-cadores que laboren en sus territorios, preferiblemente, entre los miembros de las comunidades en ellas radicados; dichos educadores deben acreditar formación en

73 Ministerio de Educación Nacional. Cátedra de estudios afrocolombianos.

e.

f.

g.

h.


etnoeducación, poseer conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en es-pecial de su lengua materna, además del castellano.

La vinculación, administración y formación de docentes para los grupos étnicos se debe efectuar de conformidad con el estatuto docente y con las normas especiales vigentes aplicables a tales grupos. El Ministerio de Educación Nacional, conjuntamente con las entidades territoriales y en concertación con las autoridades y organizaciones de los grupos étnicos, debe establecer programas especiales para la formación y profesionalización de etnoeducadores o adecuar los existentes.

A lo anterior, el Decreto 804 de 1995 adiciona la condición de que los concur-sos para nombramiento de docentes de las comunidades negras y raizales deben responder a los criterios previamente establecidos por las instancias de concerta-ción de las mismas.

4.5. ESTADO EDUCATIVO DE LOS GRUPOS ÉTNICOS

En forma extensa se ha presentado la normativa del Estado con la cual da desarrollo a la obligación constitucional de atender con el servicio educativo a los grupos étnicos; ha sido una construcción compartida con dichos grupos y elabo-rada a partir de sus concepciones así como de los lineamientos contenidos en los pactos y convenios internacionales.

Frente a esas normas se ha recogido también la concepción de las comunida-des étnicas acerca de su visión de la etnoeducación encontrando que, en los enun-ciados formales no existen diferencias sustanciales.

Corresponde ahora analizar los avances reales que se han presentado en el marco de las nuevas concepciones de etnoeducación; para ello, la mirada se dirige en primer lugar a los elementos que conllevan el establecimiento de comparaciones con el resto de la población, es decir, la observación de las estadísticas educativas.

Es claro que la escolarización y la escolaridad, ni en el caso de los grupos étnicos ni en el de la población en general, constituyen la medida que da cuenta del efecto de la educación sobre las personas o sobre los grupos sociales; la sola contabilidad escolar desvía la atención sobre la esencia de la educación que, para el caso de los grupos étnicos, está enunciada en el apartado anterior. De todos modos, la estadística constituye una primera aproximación al análisis del cumpli-miento de las obligaciones del Estado en relación con la población, a cuya obser-vación se procede a continuación.

Lo primero que se debe decir en este terreno es que en el país no existe información estadística que permita construir y analizar series históricas para observar las variaciones que se han presentado en el tiempo en cuanto a indica-dores de asistencia escolar, cobertura por niveles educativos, tasas de escolariza-


ción, nivel educativo de la población étnica, calidad de la educación ofrecida y otros factoresdeeficienciainternadelsistemaeducativocomolastasasdedeserciónoderepeticióndegrado.Lainformacióndemográfica,ademásdepresentarbastanteinconsistencia, no se ha tratado de manera desagregada como lo demandan los estudios sobre educación.

Esta situación hace imposible observar de manera integral los avances cuantitativos producidos en la educación de los grupos étnicos a partir de la promulgación de la nueva Constitución en 1991, como es propósito de este estudio. Por ello, utilizando la información de la Encuesta de Calidad de Vida realizada en 2003 se trata de sentar una línea de base sobre algunos indicadores generales que permita hacer seguimiento de los avances que se presenten en el futuro, así como abrirelcaminoparaestudiosespecíficosaniveldecadagrupoétnico.

Es claro que a los indicadores aquí utilizados se les da el mismo trata-miento que se usa para el resto de la población; sin embargo, dadas las parti-cularidades de los grupos étnicos, parece conveniente que se realice una inves-tigaciónqueagreguetalesindicadoresconotrosdefinidosconlascomunidades para evaluar su desarrollo dentro de las normas que regulan la educación de los grupos étnicos.

4.5.1. Población por grupos étnicos, edad, zona y sexo

Para el año 2003 se contabiliza una población total de los cuatro grupos étni-cos analizados de 4.390.504 habitantes, lo cual representa el 10% de la población colombiana.

El grupo mayoritario es el de afrocolombianos�� con el 77.92% de la población de los grupos étnicos��, seguido por el grupo indígena que representa el 21.22%. Con mucha menor participación se encuentra el grupo raizal que sólo representa el 0.62%, y aun menor el grupo rom con el 0.24% (cuadro No. 23).

La población en edad de cursar, de acuerdo con las normas nacionales, la educación básica, incluido un grado de preescolar, y la educación media, es decir, el grupo de 5 a 17 años es 1.412.472 niños y jóvenes; de ellos, 79.39% corresponden a población afrocolombiana (negritudes), 20.01% a indígenas, 0.56 a raizales y 0.03 a población rom.

74 LaLey70de1993serefierealascomunidadesnegrasdeColombiacomogrupoétnicoyparticulariza acciones en relación con dos grupos: “las comunidades negras que han venido ocupando las tierrasbaldíasenlaszonasruralesribereñasdelosríosdelaCuencadelPacíficodeacuerdoconsusprácticas de producción” y las comunidades negras que tiene prácticas tradicionales de producción en otras zonas del país y han venido ocupando algunas zonas baldías, rurales y ribereñas.

75 El documento CONPES 2909 de 1997 afirma que la población de afrocolombianos y afrocolombianas se aproxima a los 10.5 millones, equivalente al 26% de la población total del país.


CUADRO No. 23 POBLACIÓN POR GRUPOS ÉTNICOS Y EDAD 2003

ZONA RANGO DEEDAD INDÍGENA ROM RAIZAL

AFROCOLOMBIANOS

(Negritudes)TOTAL

URBANO MENOR 5 26.069 449 2.419 223.146 252.082DE 5 A 17 104.036 456 7.918 693.250 805.660

DE 18 O MAS 269.792 9.687 15.045 1.338.652 1.633.177TOTAL 399.897 10.592 25.382 2.255.049 2.690.919

RURAL MENOR 5 68.963 1.976 172.779 243.719DE 5 A 17 178.658 428.155 606.813

DE 18 O MAS 284.005 565.047 849.052TOTAL 531.626 1.976 1.165.982 1.699.584

TOTAL MENOR 5 95.032 449 4.395 395.926 495.802DE 5 A 17 282.693 456 7.918 1.121.405 1.412.472

DE 18 O MAS 553.797 9.687 15.045 1.903.700 2.482.230TOTAL 931.523 10.592 27.359 3.421.030 4.390.504

Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003.

La población en edad escolar representa el 32.17% para la totalidad de los grupos étnicos; esta participación está determinada por el mayor peso de la pobla-ción afrocolombiana que tiene el 32.78% de su población en el grupo de 5 a 17 años; sin embargo, y pese a su menor número, las poblaciones indígena y raizal presentan una participación que mantiene el mismo patrón, 30.35% los raizales y 29.05 los indígenas.

La población rom está muy lejos del promedio nacional, pues la participación del grupo en edad escolar respecto de la población total es apenas del 4.31%. Esta cifra, comparada con otras que se presentan adelante deja algunas dudas en rela-ción con la veracidad del contenido de la ECV, pues parece que, por razones no identificadasenlamismaencuesta,noseobtuvolainformaciónprecisa,especialmente para el caso de las mujeres.

La mayor parte de la población de lo grupos étnicos habita en la zona urbana pues en ésta se encuentra el 61.3% de las personas. No obstante, esta es una medida inapropiada, pues en este como en los demás casos en estudio, la categoría de gruposétnicosnosepuedeunificaryaquecadaunodeellospresentaparticularidades que los hacen diferentes.

Así, la población rom es exclusivamente urbana (100%) y la población raizal es predominantemente urbana (92.8%), mientras la población indígena tiene ma-yoría rural (57.1) pero no predominante y la población afrocolombiana tiene ma-yoríaurbana(65.9%)peronotanpredominantecomolaromylaraizal(gráficoNo. 17).


GRÁFICO No. 17 POBLACIÓN DE LOS GRUPOS ÉTNICOS, POR ZONA 2003


La Encuesta de Calidad de Vida permite tener una aproximación a la distri-bución de la población por sexo, medida útil para analizar luego la participación en el sector educativo. La distribución en este caso muestra mayoría de hombres solo en el grupo indígena (50.7%) aunque muy similar a la participación de las mujeres (49.3%); la población afrocolombiana también se aproxima al equilibrio en la participación de hombres (48.7%) y mujeres (51.3%); el pueblo raizal tiene mayoría de mujeres (55.2%) y el rom es mayoritariamente femenino (65.8%), como lomuestraelgráficoNo.18.

La población en edad escolar, 5 a 17 años, muestra un hecho muy especial, el cualeseldenofigurarmujeresromenestegrupodeedad(cuadroNo.24),situaciónque guarda correspondencia con un hecho que se mostrará adelante relacionado con la inasistencia femenina a las instituciones educativas, pero se contradice con la inexistencia de analfabetismo entre las mujeres rom; de todos modos, la Encues-ta de Calidad de Vida registra información de la existencia de un grupo de niñas rom menores de 5 años que representa el 6.45% del total de mujeres de esta etnia; este grupo de edad tiene menor participación que el raizal, el indígena y el afro-colombiano cuyas niñas menores de 5 años representan, respectivamente, el 19.6, 10.9 y 10.6% del grupo de mujeres.

Para los otros grupos étnicos, la población de hombres y mujeres se encuentra alrededor del 50%, siendo la mayor diferencia la que se presenta entre los raizales, grupo en el cual las mujeres representan el 53% y los hombres el 47%.

42,9

100,0

92,8

65,9

57,1

7,2

34,1

0,0

-13,0%

7,0%

27,0%

47,0%

67,0%

87,0%

107,0%

INDÍGENA GITANO RAIZAL DEL ARCHIPIÉLAGO AFRODESCENDIENTES

CABECERA RESTO


GRÁFICO No. 18POBLACIÓN DE LOS GRUPOS ÉTNICOS POR SEXO 2003


CUADRO No. 24POBLACIÓN DE LOS GRUPOS ÉTNICOS POR SEXO 2003

ZONA RANGO DEEDAD INDÍGENA ROM RAIZAL

AFROCOLOMBIANOS

(NEGRITUDES)TOTAL

HOMBRE MENOR 5 45.106 1.437 210.698 257.241DE 5 A 17 144.330 456 3.706 559.301 707.794

DE 18 O MAS 282.581 3.171 7.107 897.000 1.189.859TOTAL 472.018 3.627 12.250 1.666.999 2.154.894

MUJER MENOR 5 49.926 449 2.958 185.228 238.561DE 5 A 17 138.363 4.212 562.104 704.678

DE 18 O MAS 271.216 6.516 7.939 1.006.700 1.292.371TOTAL 459.505 6.965 15.109 1.754.031 2.235.610

TOTAL MENOR 5 95.032 449 4.395 395.926 495.802DE 5 A 17 282.693 456 7.918 1.121.405 1.412.472

DE 18 O MAS 553.797 9.687 15.045 1.903.700 2.482.230

TOTAL 931.523 10.592 27.359 3.421.030 4.390.504


4.5.2. Tasa de analfabetismo

Para el año 2003 el analfabetismo de las personas de 15 años y más en Colom-bia es del 7.89% de acuerdo con la ECV del mismo año; entre 1997 y 2003 dicho analfabetismo bajó 1.71 puntos porcentuales. El analfabetismo de las zonas urba-nas es de 4.68% y el rural de 17.97%, ambos casos en 2003.

Las comunidades indígenas presentan una tasa de analfabetismo muy supe-rior al promedio nacional, pues ellas alcanzan al 17.7%, lo cual quiere decir que existen 108.360 analfabetos; entre la población afrocolombiana (negritudes) el anal-

50,7

34,2

44,848,749,3

55,251,3

65,8

-13,0%

7,0%

27,0%

47,0%

67,0%

87,0%

107,0%

INDÍGENA GITANO RAIZAL DEL ARCHIPIÉLAGO AFRODESCENDIENTES

HOMBRE MUJER


fabetismo es del 13.0% y cubre a 280.962 personas. El número de analfabetos es considerablemente menor en las poblaciones raizal y rom, tanto en personas como en su tasa; para las primeras es de 1.3% y para las segundas de 1.6% participación correspondiente a 215 y 153 personas de 15 años o más, respectivamente.

El pueblo rom no registra analfabetismo femenino; fuera de la razón estadís-tica mencionada antes, pudiera pensarse que la resistencia de este pueblo a la escolarización lleva a que la alfabetización femenina se realice en la comunidad y no en la escuela.

GRÁFICO No. 19 TASA DE ANALFABETISMO DE LOS GRUPOS ÉTNICOS 2003


4.5.3. Asistencia escolar

La asistencia se mide en la misma forma que se hizo para la población en edad escolar, es decir, mediante la relación entre la población de 5 a 17 años matriculada y la población total en el mismo rango de edad.

En total, 259.050 personas de los cuatro grupos de población analizados no asisten a la escuela; el mayor volumen de inasistencia se encuentra entre los afrocolombianos con 186.704 niños y jóvenes, seguidos por la población indígena de la cual 72.048 niños y jóvenes tampoco asisten. Los raizales tienen en inasis-tenciaa298personasyparalosromnofigurainasistenciadelapoblación(cuadro No. 25).

La proporción de asistencia de cada sexo favorece a los hombres en tres de los cuatro casos; solo en la población afrodescendiente existe leve mayoría de las mujeres en cuanto a su propia asistencia, ya que el 83.73% de las mujeres entre 5 y 17 años asiste a las instituciones educativas mientras la proporción de los hom-bres es de 82.97%.

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

Hombres 13,1% 4,8% 2,8% 11,9% 12,1%

Mujeres 22,5% 0,0% 0,0% 14,1% 15,7%

Total 17,7% 1,6% 1,3% 13,0% 14,0%

INDÍGENA GITANORAIZAL DEL

ARCHIPIÉLAGOAFRODESCENDIENTES TOTAL


CUADRO No. 25 ASISTENCIA ESCOLAR DE LAS POBLACIONES INDÍGENA, ROM, RAIZAL Y AFROCOLOMBIANA -

2003

SEXO NIVELEDUCATIVO INDÍGENA GITANO RAIZAL

AFROCOLOMBIANOS

(negritudes)TOTAL

HOMBRESAsisten 115.271 456 3.706 464.031 583.464No Asisten 29.059 95.271 124.330Total 144.330 456 3.706 559.301 707.794

MUJERESAsisten 95.375 3.913 470.670 569.959No Asisten 42.988 298 91.433 134.720Total 138.363 4.212 562.104 704.678

TOTALAsisten 210.646 456 7.620 934.701 1.153.422No Asisten 72.048 298 186.704 259.050Total 282.693 456 7.918 1.121.405 1.412.472


El caso particular que se presenta en cuanto a asistencia es el de la población rom, mencionadoanteriormente,quefiguraconasistenciauniversalparaloshombres,perosin información para las mujeres; la población raizal muestra asistencia universal para loshombresyasistenciade92.9%paralasmujeres(gráficoNo.20).

GRÁFICO No. 20 ASISTENCIA ESCOLAR DE LAS POBLACIONES INDÍGENA, ROM, RAIZAL Y AFROCOLOMBIANA

2003


0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

90,00%

100,00%

Asisten - Hombres 78,87% 100,00% 100,00% 82,97% 82,43%

Asisten - Mujeres 68,93% 0,00% 92,90% 83,73% 80,88%

INDÍGENA GITANO RAIZAL DEL ARCHIPIÉLAGO

AFRODESCENDIENTES TOTAL


4.5.4. Tasas de escolarización

Debido a que no existe información sobre estudiantes que aprobaron el curso de cada nivel educativo no es posible obtener las tasas efectivas de escolarización para la población de los grupos étnicos, indicador que da cuenta con más preci-sióndelaeficienciainternadelsistemaeducativo.Acambiodeellosetomanlastasas neta y bruta de escolarización que corresponden, la primera a la relación entre estudiantes matriculados en la edad regular para cursar un nivel educativo y la población total que debe cursar ese nivel y, la segunda, a la misma relación pero tomando la matrícula total incluida la extraedad.

El cuadro 26 contiene la población de 5 a 15 años de edad para cada uno de los grupos étnicos analizados, es decir, el grupo de niños y jóvenes que constitucional-mente deben estar cursando la educación básica (1.201.955); de ese mismo grupo de población se encuentran en las instituciones educativas 1.004.774, o sea, 83.6%; esto quiere decir que la tasa de escolarización neta en educación básica para el total de la población de los grupos étnicos en edad de cursar dicho nivel es de 83.6%.

El mismo cuadro muestra que la matrícula total en educación básica es supe-rior a la edad de 5 a 15 años; ello se explica por la presencia de estudiantes que tienen una edad superior a los quince años y se hallan todavía cursando la edu-cación básica; al realizar con este nuevo dato la misma operación anterior se ob-tiene la tasa bruta de escolarización que es de 93.1%.

Lo anterior quiere decir, en principio, que en las instituciones educativas que atienden grupos étnicos se dejan de recibir 197.181 niños y jóvenes que están en edad escolar y se reciben 114.288 que superan los 15 años de edad, es decir, que se encuentran en extraedad. Naturalmente la interpretación de estas cifras requiere estudiosespecialesparaidentificarlasmotivacionesdetalsituaciónalaluzdelascondiciones sociales y culturales de cada grupo étnico.

CUADRO No. 26 TASAS NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN EN EDUCACIÓN BÁSICA - 2003

GRUPOÉTNICO

POBLACIÓN5 A 15 AÑOS

MATRÍCULA5 A 15 AÑOS

MATRÍCULATOTAL TASA NETA TASA

BRUTA

Indígena 242.984 187.945 211.075 77.3% 86.87%Rom 456 456 456 100.0% 100.00%Raizal 6.740 6.520 6.8331 96.7% 101.38%

Afrocolombiano(negritudes) 951.776 809.853 900.6972 85.1% 94.63%

Total 1.201.955 1.004.774 1.119.062 83.6% 93.10%


Desagregando el análisis por grupos se encuentra diferencias sustanciales (gráficoNo.21);mientraslapoblaciónrompresentatasasdecienporcientodebido a que toda la población en edad escolar se halla matriculada y aparentemente


no existe matrícula en extraedad, y la población raizal se encuentra en una situa-ción similar aunque la tasa neta no alcanza al cien por ciento, las poblaciones indígena y afrocolombiana presentan una situación diferente, correspondiendo a la población indígena la peor parte, pues su escolarización neta es de 77.3%, lo cual quiere decir que le faltan 22.7 puntos porcentuales para universalizar la educación básica; la tasa neta de escolarización de la población afrocolombiana es de 85.1%, es decir, este grupo deja por fuera de la escuela a 90.844 niños y jóvenes.

Llama nuevamente la atención la participación rom en educación básica dada la persistente renuencia que mantienen frente a la escolarización, en la cual par-ticipan hasta que aprenden los rudimentos necesarios para leer y escribir en cas-tellanoconciertafluidez.Deahíque,segúnunestudiosobrelosrom��, la mayoría de esta población acceda únicamente hasta el quinto de educación básica primaria, siendo muy pocos los que cursan algunos grados en la secundaria y mucho más excepcionales los que llegan hasta la educación superior. Sin embargo se puede pensar que esta actitud frente a la educación comenzará a cambiar sustancialmen-te en los próximos años, en la medida en que las nuevas generaciones están pre-sionando cada vez más por acceder a nuevos horizontes.

De todos modos, es preciso insistir en las dudas que genera la información relacionada con la población rom, pues la ausencia de datos sobre el número de mujeres en edad escolar crea dudas acerca de la validez de los indicadores que se están analizando.

GRÁFICO No. 21 TASAS NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN EN EDUCACIÓN BÁSICA - 2003


76 Rom de Colombia. Itinerario de un pueblo invisible. Documento de Microsoft Word.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

110%

TASA BRUTA - BÁSICA 86,9% 100,0% 101,4% 94,6%

TASA NETA - BÁSICA 77,3% 100,0% 96,7% 85,1%

INDÍGENA GITANO RAIZAL DEL ARCHIPIELAGO AFRODESCENDIENTES


Elserviciodeeducaciónmediaparalosgruposétnicosencuantoserefiereacobertura constituye un verdadero desastre, como lo muestra el cuadro No. 33. De 210.517 jóvenes que se encuentran en edad de 16 y 17 años, solo 47.881 se hallan matriculados en instituciones educativas; 77.3% de esta población, es decir 162.636 jóvenes, se encuentran por fuera del sistema escolar, la escolarización neta es de 22.7%. La matrícula total en educación media es de 107.532 jóvenes que, compara-dos con los que lo hacen en la edad correspondiente de 16 y 17 años dan un saldo de extraedad de 59.651 estudiantes, número superior a la de quienes cursan la educación media en la edad regular. De todos modos, la extraedad constituye un defecto del sistema educativo pero representa una opción importante para parte de la población que encuentra una opción para elevar su nivel de satisfacción educativa y social, con efectos culturales y laborales

CUADRO No. 27 TASAS NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN EN EDUCACIÓN MEDIA - 2003

GRUPO ÉTNICO

POBLACIÓN 16 y 17 AÑOS

MATRÍCULA 16 y 17 AÑOS

MATRÍCULA TOTAL

TASA NETA

TASA BRUTA

Indígena 39.710 6.961 19.320 17.5% 48.65%RomRaizal 1.178 699 1.500 59.3% 127.33%Afrocolombiano(negritudes) 169.629 40.222 86.712 23.7% 51.12%Total 210.517 47.881 107.532 22.7% 51.08%


El grupo rom no presenta datos de población de jóvenes, hombres o mujeres, en edades de 16 y 17 años ni de matrícula en educación media, por lo cual se sustrae de los cálculos de tasas de escolarización neta o bruta. Hecha esta salve-dad,elgráficoNo.22registra losbajosnivelesdeescolarizaciónparalosotrostres grupos; de ellos la situación menos grave es la de la población raizal cuya escolarización neta es de 59.3% pero la escolarización bruta alcanza el 127.3% lo cualinfluye,detodosmodos,enlaelevacióndelniveleducativodelapoblaciónque, como se verá luego, es el más alto de los grupos étnicos del país y superior al promedio del país.

Entre los indígenas y los raizales, siendo ambas situaciones ampliamente de-ficitarias,lapeorpartelevuelveacorresponderalapoblaciónindígenaqueapenas alcanza el 17.5% de escolarización neta; desde luego, la población afrocolom-biana también seencuentraenaltodéficitdeatenciónenestenivel educativo,pues su escolarización neta es de apenas 23.7%.


GRÁFICO No. 22 TASAS NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN EN EDUCACIÓN MEDIA - 2003


4.5.5. Nivel educativo de los grupos étnicos

Tomando el mismo parámetro utilizado para medir el nivel educativo nacio-nal de la población total de 18 o más años de edad, se encuentra que el raizal es el grupo que ha alcanzado el mayor nivel, puesto que el 53% ha cursado completa laeducaciónmedia,incluyendoentreestosaquienesfiguranconeducaciónsuperiorcompletaeincompleta(gráficoNo.23).

En el otro extremo se halla la población indígena, pues el 77% no cumple con la política de cursar la educación media completa como se ha propuesto en los planes de desarrollo nacional formulados después de la Constitución de 1991.

Si el nivel educativo actual se toma como parámetro para medir el desarrollo histórico de la escolarización teniendo en cuenta que la población analizada es la de 18 y más años, es decir la que ya ha debido terminar el ciclo educativo comple-to, la población indígena se encuentra en la peor situación ya que en ella se infor-ma que 18% de la población mayor de 18 años no cursó el primer grado de prima-ria; la sigue la población afrocolombiana que informa que el 13% se encuentra en la misma situación; entre los raizales y los gitanos solo el 1 y el 2 por ciento infor-man encontrarse en esta situación.

Si se opta por otro parámetro, cual es el de esperar que los grupos étnicos cursen como mínimo la educación básica, atendiendo al artículo 67 de la Consti-tución, la situación más desfavorable sigue afectando a la población indígena, pues apenas 29% de ella ha cursado o superado este nivel, en tanto que los raizales que son la población más escolarizada lo han superado en un 67%. La población rom y la población afrodescendiente se ubica por debajo del 50%: 46% y 40%, respectivamente.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

TASA BRUTA - MEDIA 48,7% 127,3% 51,1%

TASA NETA - MEDIA 17,5% 59,3% 23,7%

INDÍGENA RAIZAL DEL ARCHIPIÉLAGO AFRODESCENDIENTES


GRÁFICO No. 23 NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACIÓN DE LOS GRUPOS ÉTNICOS DE 18

O MÁS AÑOS DE EDAD - 2003

4.5.6. Razones para no estudiar

Se toma solo la información de indígenas y afrocolombianos, pues constitu-yenlosgruposquepresentanmayordéficitencuantoavolumendeescolarización. Ambos grupos argumentan que la razón principal para no estudiar se en-cuentra en los elevados costos educativos y la falta de dinero que representa 47% para los indígenas y 40% para los afrocolombianos. Los indígenas agregan estos argumentos como los más relacionados con su situación económica: las responsa-bilidades familiares y la necesidad de trabajar que agregan 18 puntos porcentuales a sus razones para no estudiar, por lo cual se puede decir que 65% de las causas parano estudiar sonde tipo económico (gráficoNo. 24).Los afrocolombianosadicionan sus razones con la categoría “otras” en un 17% sin que en los resultados de la ECV se desagregue esta información.

Ambosgruposmanifiestandemanerasignificativacomorazónparanoestudiar que no les gusta o no les interesa el estudio; los indígenas en un 19% y los afrocolombianos en un 16%. Claro que el promedio nacional señala un 20% por la misma razón. En términos generales, las razones para no estudiar son similares en los grupos étnicos y en la totalidad del país, con un fuerte peso de las asociadas con los temas de costos educativos y falta de dinero.

INDÍGENASin primergrado 18%

Superiorcompleta 4%

Superiorincompleta 5%

Mediacompleta 14%

Mediaincompleta 2%

Básicacompleta 4%

Básicaincompleta 53%

GITANOSSin primergrado 2%

Superiorcompleta 7%


Mediacompleta 13%

Mediaincompleta 0%

Básicacompleta 18%


RAIZAL DEL ARCHIPIÉLAGOSin primergrado 1%

Superiorcompleta 12%


Mediacompleta 28%

Mediaincompleta 5%

Básicacompleta 9%


AFRODESCENDIENTESin primergrado 13%

Superiorcompleta 6%


Mediacompleta 19%

Mediaincompleta 3%

Básicacompleta 4%



GRÁFICO No. 24 RAZONES DE LOS GRUPOS ÉTNICOS PARA NO ESTUDIAR -

POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS - 2003

4.6. BALANCE DE LA ATENCIÓN EDUCATIVA A LOS GRUPOS ÉTNICOS

El balance de la atención educativa a los grupos étnicos se desarrolla en dos componentes: el primero guarda relación con los evidentes progresos que se han obtenido con fundamento en la formulación de políticas públicas en cuyo proceso hanparticipadolasrespectivascomunidades;elsegundoserefierealaslimitaciones que persisten a pesar de los avances organizativos y de los propósitos compar-tidos por tener una nueva educación que reconozca el pensamiento de los grupos étnicos, la diversidad cultural, las diferentes representaciones del mundo y la necesidad de avanzar hacia la interculturalidad.

4.6.1. Avances en la prestación del servicio educativo

No existe duda acerca de los avances que las comunidades étnicas han logra-do respecto de su formación y el valor que le asignan a la educación formal en medio de las vicisitudes de su vida; ella constituye un complemento de la educa-ción que brindan a los niños “para que puedan crecer, florecer, reproducirse,aportar y morir en los territorios de nuestros ancestros”77.Laconfiguracióndelos

77 ONIC, CRIC, IESALC-UNESCO. Diagnóstico sobre educación superior indígena en Colombia. Abril 2004.

INDÍGENAS

Considera que ya no está en edadescolar o que ya terminó - 11%

Costos educativos elevados o faltade dinero - 47%

Falta de tiempo1%

Responsabilidades familiares porproblema de inseguridad

12%

Falta de cupos3%

Necesita trabajar6%

No le gusta ono le interesa el estudio - 19%

Otra razón, ¿cual? - 1%

AFRODESCENDIENTE

Considera que ya no está en edad escolar o que ya

terminó 6%

Costos educativos elevados o falta de dinero

40%

No existe centro educativocercano

5%

Responsabilidades familiares por problema de

inseguridad5%

Por enfermedad2%

Necesita educación especial2%

Tuvieron que abandonar ellugar de residencia habitual

3%

Necesita trabajar4%

No le gusta o no le interesa el estudio

16%

Otra razón, ¿cuál?17%


avances ha sido compartida entre los grupos étnicos, el Estado y organizaciones sociales, culturales y académicas que han venido desarrollando propuestas y prác-ticas innovadoras de transformación del país.

A continuación se presenta una síntesis de tales avances agrupados en siete áreas temáticas: visibilidad de los grupos étnicos, valoración de la educación con sus elementos de interculturalidad, territorialidad y pensamiento propio, contri-bución del pensamiento de los grupos étnicos a una nueva visión de la educación, modernización de la normativa y adecuación a las condiciones particulares de las comunidades étnicas, organización y gestión para una educación pertinente y de calidad, formación universitaria de etnoeducadores, y aporte de la investigación etnoeducativa a la creación de modelos educativos locales.

Visibilidad de los grupos étnicos

Laconfluenciadeintereses,conocimiento,sensibilidadsocialyelpropósitodeinstitucionalizar el país que estaba emergiendo, dio como fruto una Constitución que acogió con visión nueva la condición pluriétnica y multicultural del país.

La constitucionalización de los grupos y poblaciones étnicas en 1991 las ha vueltovisibles tantoparaexigir susderechosy cumplir susdeberes,definir susformas de relación con la denominada sociedad mayor manteniendo su cosmovi-siónysuculturaancestral,rescatarsuaportealaconfiguraciónnacionaleinfluircon su pensamiento y su práctica en la introducción de cambios de visión de la sociedad, como para superar, en muchos casos, su resistencia a la educación for-mal y tradicional mediante la búsqueda de alternativas viables y adecuadas a las condiciones diferenciadas de cada grupo y de las diversas comunidades que los conforman.

La visibilidad se materializa en que, por ejemplo, los grupos y poblaciones étnicas se han convertido en objeto de los planes de desarrollo nacional, departa-mentalymunicipal, lo cual significadirigirhacia ellosprogramasyproyectosespecíficosconasignaciónderecursosfinancieros,asísemantengapermanentedeuda de ejecución de los mismos. En educación los planes se dan tanto a nivel nacionalcomoregionalylocal,condeudasigualmentesignificativas.Loimportante es que estas deudas se han vuelto públicas y exigibles.

Valoración de la escuela

Los grupos étnicos han tenido alta valoración de la educación propia y mu-cha resistencia a las formas de educación externas a sus comunidades; han consi-deradoquelaescuelasignificapérdidadeidentidadydesintegracióncultural.

Sin embargo, la visibilidad que han adquirido les ha significado tambiénmayor contacto con otras comunidades, con formas culturales diferentes, con las diversas instancias del Estado y todo ello les ha conducido a reconocer el valor de la escuela con características interculturales, bilingüe o trilingüe. En estas condi-ciones han comprendido que la escuela es un espacio de apropiación del medio

a.

b.


exterior, que la escuela prepara para un contacto menos desigual con la sociedad mayor y abre las puertas para las relaciones organizadas del Estado de una colom-bianidad que se acepta. Por ello, disponer de escuelas ha llegado a ser aspiración de muchas comunidades étnicas.

Más aún, dentro de las comunidades se viene dando la posibilidad de expe-rimentar, adecuar y aplicar muchas metodologías en los niveles de educación básica y media: escuelas con metodología de etnoeducación, escuela nueva, escue-la por logros, escuela activa, metodología constructivista, educación innovadora, pedagogía por procesos, educación personalizada, aceleración del aprendizaje, telesecundaria, autoformación, educación por proyectos, educación multimedial, educación tradicional y otras formas pedagógicas de hacer educación, dándole sentido dentro de las comunidades que las utilizan, en algunos casos con éxito y en otros con críticas severas, radicadas especialmente en la preparación de los docentes y en las metodologías que repiten los usos urbanos tradicionales.

Contribución a una nueva visión nacional de la educación

Enlamedidaquesehanintensificadoloscontactosinterculturalesatravésdelaparticipaciónenmultiplicidaddeeventosacadémicos,científicosyculturales, los grupos étnicos han mostrado la necesidad y conveniencia para el país de reconocer la diversidad; ello ha coincidido con estudios sobre estilos cognitivos regionales, sobre la comprensión de diversas formas de inteligencia y con la for-mulación de políticas de rescate de lo local y de integración en lo global.

A partir de este nuevo contexto los grupos étnicos se han encargado de mostrar la necesidad de contar con una educación situada en las condiciones con-cretas de los grupos humanos que atiende, arraigada en la unión con la tierra y con la cultura de la sociedad en donde se ubica, relacionada íntimamente con los con-ceptos, las creencias y las prácticas cotidianas, conformadora de una geopedago-gía a la cual se adscribe cada comunidad.

Un desarrollo educativo de tal naturaleza no corresponde exclusivamente a los grupos étnicos; ellos vienen insistiendo en la necesidad de formular políticas educativas que tengan en cuenta esta concepción para toda la educación del país, es decir, hacer realidad la autonomía escolar desde lo esencial a la escuela que es el proceso pedagógico mismo y no su administración, sin desconocer que la ges-tión es indispensable para el desarrollo de dicha autonomía y para la apropiación institucional y comunitaria de los procesos educativos.

Normativa etnoeducativa

Si bien es cierto que antes de la Constitución de 1991 se produjeron los ci-mientos legales de la etnoeducación, es de reconocer que después de 1991 este concepto se ha extendido para cubrir por igual a los indígenas, los afrodescendien-tes, los raizales y recientemente a la población rom. Durante los últimos 14 años se ha promulgado un buen número de disposiciones que toman como marco los

c.

d.


convenios y pactos internacionales, las características propias de las comunidades étnicas, los avances pedagógicos y didácticos que se producen en las mismas co-munidades o son producto de la investigación nacional y de los descubrimientos pedagógicos internacionales.

Tales normas han consagrado principios centrales como la exigencia de que la educación esté ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural, con el debido respeto de creencias y tradiciones; la obligación de que la etnoeducación tenga en cuenta los criterios de integralidad, interculturalidad, diversidadlingüística,participacióncomunitaria,flexibilidadyprogresividad;ladecisión de que en sus respectivos territorios, la enseñanza de los grupos étnicos con tradición lingüística propia sea bilingüe; el derecho de las comunidades a participarenladefiniciónyplaneacióndesusprogramaseducativos;laaplicacióndel gobierno escolar que es obligación de todo centro educativo en el país.

Principios de participación para una educación pertinente y de calidad

Posteriormente a la promulgación de la Constitución y adicionalmente a la creación y fortalecimiento de grupos de trabajo e instituciones de las diferentes comunidades, así como a la formulación de PEI y de PEC, por virtud de la parti-cipación de los grupos y de los procesos de concertación que se desarrollaron con el Estado, el servicio de educación para los grupos étnicos empezó a tener organi-zación y elementos de gestión que antes no habían sido considerados.

Especial importancia tiene la institucionalidad de la Comisión Pedagógica Nacional ordenada por la a Ley 70 de 1993 e integrada por representantes elegidos por lasorganizacionesdebasede lascomunidadesnegras, con lafinalidaddeasesorar al MEN en la formulación de políticas de etnoeducación; de los comités departamentales de etnoeducación creados para la concertación regional de temas educativos; de las mesas de trabajo establecidas para buscar caminos de concerta-ción; la realización de asambleas en las comunidades para tratar los temas educa-tivos;lacátedradeestudiosafrocolombianoscreadaconlafinalidaddequeelpaísconozca y valore la cultura y el conjunto de aportes de las comunidades afroco-lombianas al desarrollo histórico y de construcción de identidad nacional.

Para proceder a la fusión o asociación de establecimientos educativos orde-nadaporlaleyyconlafinalidaddeprotegerlaprestacióndelservicioalascomunidades indígenas, se asignó a las entidades territoriales la obligación de concertar esta acción con las autoridades indígenas respetando sus proyectos educativos comunitarios y buscando que la fusión o asociación se oriente a ofrecer como mínimo la educación desde el grado obligatorio de preescolar hasta noveno de educación básica.

En la misma línea de mejoramiento de la organización y la gestión, la ONIC y otras entidades han organizado programas académicos sobre Gestión Etnoedu-cativa en el cual participan delegados escogidos por las propias organizaciones o comunidades; se lleva a cabo la Mesa Nacional de Educación Indígena que ha

e.


servido para la consolidación de políticas y propuestas de los pueblos indígenas y se ha logrado la sensibilización de los funcionarios encargados de llevar a cabo los programas de etnoducación.

Igualmente, la población afrocolombiana formuló un plan nacional de desa-rrollo de esta comunidad en el cual se hizo énfasis sobre los procesos etnoeduca-tivos plan que, según la declaración del Primer Foro de Etnoeducación Afroco-lombiana de 2002, no se llevó a la práctica. Por su parte, el área de educación de la ONIC, a partir de los frentes de trabajo, planteó desarrollar un plan Educativo encuyaformulaciónselograronresultadoscomolossiguientes:identificaciónyreflexióndelosPlanesdeVidadesdelolocalalonacional;identificacióndelosejesdereflexión, reflejandoencadapueblo losaspectosmásrelevantesdesusproblemáticas y situación frente a la sociedad mayor; desarrollo de un marco con-ceptualdeautodiagnóstico; identificaciónyclasificaciónde insumosgenerales,para seguir indagando sobre los elementos conceptuales y metodológicos de los Planes de Vida de los pueblos indígenas de Colombia; construcción de elementos teóricos, conceptuales y pedagógicos; implicación de la educación propia en un contexto de interculturalidad de las comunidades indígenas; concientización por parte de las comunidades sobre el futuro de sus hijos; y desarrollo de experiencias específicasenprocesosdeeducaciónpropia.

Formación de etnoeducadores

Después de 1991 se han creado en Colombia siete programas de formación de etnoeducadores, así: Universidad del Cauca, licenciatura en etnoeducación; Uni-versidad de la Guajira, licenciatura en etnoeducación para básica con énfasis en ciencias naturales, o ciencias sociales y cultura, o matemáticas, o en lengua caste-llana y bilingüismo; Universidad Tecnológica de Pereira, licenciatura en educa-ción y desarrollo comunitario y licenciatura en educación indígena; Universidad Nacional Abierta y a Distancia, licenciatura en etnoeducación; Universidad de la Amazonia,licenciaturaellingüísticayeducaciónindígena;UniversidadPontificia Bolivariana, licenciatura en etnoeducación.

Un estudio de Castillo, Hernández�� y Rojas destaca que estos programas tienen en común la búsqueda de un nuevo tipo de educador preparado para desempeñar un rol comunitario como gestor de proyectos y promotor de trabajo comunitario, un rol pedagógico como docente crítico y propositivo dentro de la escuela y por fuera de ella, un rol político como consultor y asesor de los miembros en la comunidades y defensor de los derechos que les corresponden, y un rol étnico-cultural, como agente educativo cuya práctica se articula a los diversos procesos culturales y de conocimiento de la comunidad.

78 Castillo Guzmán, Elizabeth; Ernesto Hernández Bernal y Axel Alejandro Rojas Martínez. Los et-noeducadores: esos nuevos sujetos de la educación colombiana. En Revista Colombiana de Educación. UPN-CIUP, N° 48. Bogotá, 2005.

f.


Investigación etnoeducativa

La Cátedra de Estudios Afrocolombianos da particular importancia a la in-vestigación etnoeducativa elaborada apartirde la identificacióndeproblemasdesde las comunidades hacia las instituciones escolares; para ello propone varias áreasdeinterésentrelascualesincluyelaidentificaciónyconceptualizacióndeprácticas de enseñanza y aprendizaje ancestrales de corte etnoeducativo para ampliar y enriquecer el debate pedagógico nacional sobre modelos educativos alternativos, el diseño de currículos, planes de estudio y textos escolares con en-foque etnoeducativo, la formación en valores sobre problemas ambientales y la construcción de modelos de escuela democrática con el referente étnico-cultural.

4.6.2. Persistencia de limitaciones

Si bien es cierto que los avances en el servicio educativo a los grupos étnicos hansidoconsiderablesyreconocidosporellosmismos,tambiénesdeafirmarquelas limitaciones tradicionales persisten, aún en los mismos campos donde se han obtenido progresos.

Tomando como base los elementos constitutivos del núcleo esencial del de-recho a la educación, y fundamentando el análisis en los efectos negativos que tiene el desplazamiento forzado, encontramos que las limitaciones que persisten guardan relación con el derecho de acceso al sistema educativo, el derecho a la permanencia en el mismo, el derecho a la disponibilidad que conlleva la obliga-ción de garantizar la asequibilidad por parte del Estado, y el derecho a la calidad de la educación que corresponde a la aceptabilidad que debe existir por parte de los interesados en la educación.

La persistencia de un número alto de limitaciones tanto cuantitativas como cualitativas, pero especialmente estas últimas, llevan a las comunidades étnicas aafirmarsunuevainvisibilidadenrelaciónconlaspolíticasdeEstado, lacualtiende a acentuarse en la medida en que nuevas condiciones negativas rondan sobreellas,talescomoloscultivosilícitos,elnarcotráficoylaviolenciaarmada,sin que la educación y otras acciones sociales y económicas hayan sido adecuadas para protegerlos de la vulnerabilidad creciente en que se encuentran.

El estudio de la Procuraduría General de la Nación que evaluó el programa de etnoeducaciónenColombiaencontródeficienciasenlossiguientesaspectos��:

Ausencia de diferenciación en la atención educativa, pues la política de cobertura,eficienciaycalidadnorealizaunadiferenciaciónpositivahacialos grupos étnicos.

79 Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Dere-chos Humanos y Asuntos Étnicos. Evaluación al Programa de Etnoeducación en Colombia, informe final.AntoniaAgreda,consultora.Bogotá,2005.

g.


Desconocimiento de las propuestas de los grupos étnicos que por tal razón se ven obligados a aceptar los esquemas de la educación formal general.

Faltadeinformaciónválidayconfiablesobrepoblación,cobertura,recursos,matrícula y procesos etnoeducativos.

Debilidad en la política de mejoramiento y formación permanente de docentes la cual solo tuvo vigencia hasta 1999, bajo la responsabilidad del Ministerio de Educación; luego de este año se trasladaron a las regiones, con lo cual prácticamente se abandonaron.

Falta de aplicación del derecho a la etnoeducación en el marco de los acuerdos pactados nacional e internacionalmente; a ellos se dio aplicación en un principio pero luego esta se ha suspendido.

A las conclusiones del estudio mencionado se adicionan las siguientes limi-taciones registradas en estudios realizados por el mismo Ministerio de Educación y formulados en encuentros nacionales de grupos étnicos llevados a cabo para tratar temas de etnoeducación.

Desplazamiento forzado

Al analizar las limitaciones que presenta la atención educativa a los grupos étnicos desde la perspectiva de los derechos humanos lo primero que se debe resaltar es que estas poblaciones han sufrido en materia grave las consecuencias delconflictoarmadoydeldesplazamiento forzadopor laviolencia, locualhaafectado la vida de sus comunidades en todos los órdenes. Como resultado del conflictoarmadoydelconsecuentedesplazamientolospueblosindígenasylascomunidades afrodescendientes, señala la ONIC, son vulnerados en su integridad étnica, poniendo en riesgo la pérdida de sus derechos colectivos a la territoriali-dad y sus tradiciones e identidad cultural fuertemente ligados al territorio.

Es natural que la situación que viven los niños y jóvenes de los grupos étni-cos desplazados afecte doblemente su formación; de una parte por perder la po-sibilidad de educarse en un entorno territorial y cultural propios y en las condi-ciones de un sistema educativo local y, de otra, por aumentar su vulnerabilidad como consecuencia de las deficiencias de atención que sufren en los sitios derecepción como se analizará en el capítulo siguiente.

Acción Social (Red de Solidaridad Social) registra en su sistema de informa-ción un total de 87.690 desplazados de los grupos étnicos desde 1995 hasta el año 2005; de estos, 52.976 pertenecen a comunidades negras, 32.149 son indígenas, 2.133gitanosy432raizales;lacuartapartedeestapoblaciónnoidentificósusexo;de los restantes, 50.65% son mujeres y 49.35% hombres.

La defensoría del Pueblo sostiene que el desplazamiento forzado implica una degradación acelerada de la vida de la población étnica, dado que el desarraigo territorial altera gravemente su identidad, integridad y cultura; situación que

a.


plantea una impotencia a tal punto que el ordenamiento jurídico nacional e inter-nacionalquelosprotegeresultainsuficiente.

Derecho de acceso

Analfabetismo

La máxima expresión de la negación del derecho de acceso al servicio educa-tivo se mide por el analfabetismo que persiste en un país o en una comunidad. El analfabetismosignificalacarenciadeloselementosfundamentalesquecontribuyen a la formación de capital humano, pues se materializa en la falta de dominio de los códigos básicos de la modernidad por desconocimiento de la escritura, la lectura, el manejo de las operaciones matemáticas y demás elementos que brindan condiciones iniciales de igualdad. La negación de estos elementos impide avanzar aotrosdemayorsignificadoenlaadquisicióndecompetenciasparalavidaindividual y colectiva.

A pesar de los avances que se puedan haber dado en el proceso de escolari-zación, para lo cual no existen estadísticas que permitan su medición en el tiempo con algún margen de seguridad, lo cierto es que el analfabetismo de la población indígena y de los afrocolombianos (negritudes) supera ampliamente el nacional. Mientras la tasa de analfabetismo nacional para la población de 15 años o más es de 7.89%, la de los indígenas es de 17.7% y la de las negritudes de 13.0%.

En ambos grupos la peor condición afecta a las mujeres, pues estas presentan una tasa de analfabetismo indígena de 22.5% en tanto que para los hombres la tasa es de 13.1%; en las negritudes el analfabetismo femenino es de 14.1% y el mascu-lino de 11.9%.

Bien puede entenderse, por el papel que juegan los adultos en la educación de los niños y jóvenes, los efectos que tasas de analfabetismo tan altas, especialmente las femeninas, tienen como uno de los factores que limitan el avance de la educa-ción formal.

Inasistencia escolar

Los grupos étnicos gozan de los mismos derechos de toda la población colom-biana y los cobijan las políticas generales. Para los niños (menores de 18 años), la educación es un derecho fundamental que los gobiernos posteriores a la Consti-tución de 1991 han programado prestar a la población de 5 a 17 años sin excepción alguna.

La tasa nacional de inasistencia escolar en el año 2003 es de 22.6%. Por encima de esta tasa se encuentra la población indígena con 25.49% siendo mucho mayor la de las mujeres, pues llega al 31.07%. La población afrocolombiana presenta una tasa de inasistencia menor al promedio nacional, pero de todos modos muy alta, pues se ubica en el 16.65%, es, en este caso, mayor la de los hombres (17.03%) que la de las mujeres (16.27%).

b.


Derecho a la permanencia

Tasas de escolarización

Como no es posible, por falta de información, obtener la tasa efectiva de escolarización debido a la carencia de datos de estudiantes que aprueban cada curso y nivel escolar, se utiliza en este caso la tasa neta de escolarización para tenerunaaproximaciónalacomprensióndelaeficienciadelsistemaeducativoen los grupos étnicos.

De acuerdo con el actual plan nacional de desarrollo, la cobertura neta en 2002 de los niveles de educación preescolar, básica y media es de 78%; la cobertura solo de educación media es de 27%. La población afrocolombiana presenta una escolarización neta en educación básica de 85.1% y la indígena de 77.3%, que se encuentran alrededor de la tasa nacional; la raizal está por encima de estas. En educación media, cuya tasa nacional neta es pésima, la situación de la población indígena es peor, pues sólo alcanza al 17.5% y la afrocolombiana al 23.7%, también inferior al promedio nacional.

Nivel educativo de la población

Asegurar el derecho al acceso y obtener altas tasas de escolarización no es suficiente;senecesitacompletarlosciclosescolaresparaadquirirlascompetencias que ofrece el sistema educativo; esto significa ascender con éxito por losdiferentes grados hasta alcanzar los niveles deseados de escolaridad para afectar positivamente el nivel educativo de la población.

El indicador de nivel educativo promedio del conjunto de la población co-lombiana, siendo considerablemente bajo, es superior al promedio de los grupos indígena y afrocolombiano. Tomando como parámetro haber cursado la educación media completa, lo cual incluye a quienes han cursado o están cursando la educa-ción superior, se tiene que en Colombia este nivel lo alcanza el 37% de la población de 18 o más años de edad.

La misma medida aplicada a la población indígena muestra que apenas el 23% alcanza tal nivel educativo, estando 14 puntos porcentuales por debajo del promedio nacional. La población afrocolombiana llega al 33% en este indicador, cuatro puntos porcentuales menos que el promedio nacional.

Otra forma de ver el nivel educativo se logra comparando el porcentaje de población que no ha cursado el primer grado; mientras para la totalidad del país este porcentaje es de 8, para los indígenas es de 18 y para los afrocolombianos de 13.

Derecho a la disponibilidad

Marginalidad de la política pública etnoeducativa

Pareciera que la política pública etnoeducativa fuera un éxito; sin embargo y de acuerdo con sus resultados, no es este el sentir de las comunidades interesadas;

c.

d.


en forma permanente se expresa la necesidad de articular discursos y práctica. Además, las comunidades denuncian que existe desconocimiento o desinterés de los alcaldes, gobernadores y otros funcionarios del Estado en cuanto a las políticas establecidas.

En estas condiciones, se considera que la etnoeducación sigue siendo un tema marginal en la política educativa nacional, no solo para los grupos que se espera sean afectados, sino porque no ha logrado, como es deseable, afectar al sistema educativo en su conjunto; el sistema educativo colombiano no ha generado una apropiación y aplicación práctica de esta política.

Vale la pena mencionar como ejemplo el caso de la población raizal conside-rada la de mayor escolaridad formal alcanzada en el país; a pesar de que la Cons-titución del 91 y el Ministerio de Educación Nacional promuevan el concepto de etnoeducación no solo como una conquista de las minorías étnicas, sino también como una política de Estado, la realidad muestra que en las escuelas y colegios del archipiélago se imparten los contenidos en idioma español, en detrimento del desarrollo de su propia lengua. El inglés se da como lengua extranjera. La promo-ción de la lengua propia, las tradiciones socioculturales, son prácticamente inexis-tentes en los currículos educativos�0.

Situación similar se presenta para los demás grupos étnicos en cuanto a los diferentes elementos que contiene la política etnoeducativa en cuyo cumplimien-to se observa desarticulación de los niveles nacional, departamental, local e insti-tucional para llevar a cabo en forma efectiva los procesos de regulación de la prestacióndelservicioetnoeducativo,impulso,financiaciónycoordinacióndeproyectos de inversión, establecimiento de normas técnicas curriculares y peda-gógicas,definicióndeinstrumentosymecanismosparalacalidaddelaeducación,prestación de asistencia técnica a las instituciones educativas, promoción de la aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad, como lo ordena la Ley 715 de 2001 al asignar competencias a la nación y a las entidades regionales en relación con la educación preescolar, básica y media.

Carencia de información

Uno de los elementos indispensables para determinar las necesidades reales que demanda el servicio educativo y programar la oferta es la disponibilidad de informaciónsuficiente.Esteesunproblemaqueafectatodoelsistemaeducativoy se acentúa en el caso de poblaciones especiales como los grupos étnicos que, además, forman parte de la población más vulnerable del país.

Hasta el momento no se han superado las dificultades tradicionales paracaracterizarlasituacióneducativadelapoblaciónconlafinalidaddeprogramarestrategiasespecíficaspararesolverproblemascomoelflujoporelsistemaedu

80 Fundación Hemera, http/www.etniasdecolombia.org.


cativo, el volumen de deserción y abandono escolar, las necesidades de materiales educativos, ni para determinar la situación de hechos como los costos escolares, los servicios complementarios y otras situaciones más complejas como son las asociadas con las condiciones de educabilidad y enseñabilidad de las diversas po-blaciones.

Naturalmente, este es un tema que atañe no solo a los sistemas de informa-ción; tiene que ver igualmente con la capacidad de las autoridades regionales y localesparaformularpolíticasyprogramasespecíficos,conlacomprensióndelosagentes educativos para acopiar la información que les ayude a atender mejor las demandas de datos y a disponer de su propio conocimiento para resolver situacio-nes que demandan atención particular, y con la disponibilidad del Estado central paraaceptarladiferenciaenlaplaneacióndelaspolíticaseducativasyafinarlosinstrumentos de diagnóstico.

Unadelasprimerasdificultadesquepresentalainformacióneslarelacionadaconlaidentificacióndelaspersonasqueformanpartedelosgruposétnicos;así,por ejemplo, es difícil diferenciar estadísticamente en un salón de clase los tipos de población que asisten a ella; también es difícil determinar, en el caso de los grupos indígenas, quiénes forman parte de ellos por la renuencia de autoridades regionales a dar reconocimiento a algunas comunidades que se han organizado en los últimos años; lo mismo sucede con grupos afrocolombianos que no habitan en comunidades focalizadas.

Reorganización del sistema educativo

En este tema se observan efectos negativos para algunas comunidades; tal es el caso de San Andrés debido a que allí se han efectuado cambios radicales en las tradiciones del grupo étnico acostumbrado a sustentar la educación en fuertes lazos afectivos y de solidaridad entre vecinos y familiares de cada sector; la racio-nalidad administrativa de la reorganización ha conllevado la reubicación de estu-diantes y el cierre de establecimientos de manera que ahora los niños y jóvenes no pueden asistir a escuelas cercanas, sino a aquellas en donde se ofrezca el grado que deben cursar. Al dejar uno o máximo dos grados por escuela los niños apenas tienen tiempo para adaptarse a las nuevas condiciones académicas y sociales, cuando son trasladados a otro establecimiento educativo. En Providencia y Santa Catalina la reorganización también implicó el traslado de estudiantes y el cierre de escuelas��.

Por otra parte, desconociendo el derecho a la disponibilidad y las obligacio-nes del Estado de asequibilidad y de adaptabilidad, algunas comunidades afroco-lombianas se han visto obligadas a eliminar la modalidad de educación media técnica por falta de asesoría para el manejo de proyectos agropecuarios, por el alto

81 Ministerio de Educación Nacional. Diagnóstico etnoeducativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Patricia Enciso Patiño, 2004.


costodelosconcentradosparaanimales,pordificultadesfinancierasparaelmantenimiento de las instalaciones y por baja comercialización de los productos orgá-nicos o deterioro de los mismos a causa de las fumigaciones aéreas o de sembrados vecinos.

Costos de la educación

Más del cincuenta por ciento de la población de los grupos étnicos en edad escolar aduce como causa del ausentismo escolar los altos costos educativos, la faltadedineroyotros factoresasociadoscon la incapacidadparafinanciar losestudios. En San Andrés se creó la obligación de las familias de transportar o pagar transporte para enviar sus hijos a la escuela primaria, cuando tradicionalmente lo hacían caminando.

En general, las comunidades étnicas viven la misma situación de la población en edad escolar, por cuanto hacen parte de ella, en el sentido de que los costos complementarios y, en algunos casos, los costos académicos, constituyen factor que afecta la asistencia y la permanencia en las instituciones educativas.

Derecho a la calidad

Descontextualización de la escuela

Los grupos étnicos, no obstante su resistencia ancestral a la escuela, apren-dieron a darle valor y a reconocer su importancia sin dejar de ser críticos frente a la capacidad de la educación formal de adecuarse a sus necesidades. Estas críticas tienencomofundamentolasdificultadesdelasescuelasparaacercarseconrigoral concepto de educación de las comunidades étnicas.

ONICyCRICafirmanqueenlascomunidadesindígenaslaescuelaestatalha jugado un papel desintegrador de la cultura en tanto que fue y aún lo es un mecanismo de aculturación centrada en la homogenización que niega los valores y potencialidades de cada pueblo y la diversidad cultural. Es una escuela que no tiene en cuenta la estrecha relación entre pensamiento y acción, que desconoce la educación por la práctica, por el ejemplo, por el hacer y el vivir. De esta forma la escuela desconoce un elemento esencial de la formación indígena que es la rela-ción entre conocimientos y expresión integral de la persona como parte de un colectivo al cual se integra comunitariamente.

Debilidad de los modelos pedagógicos

Los modelos pedagógicos constituyen la materia donde se plasma una con-cepción de la educación; ellos como representación escrita o llevada a la práctica en un contexto determinado, obedecen siempre a una visión y se hallan compro-metidos con una forma de concebir al individuo y al grupo social.

e.


Pues bien, existen evidencias que muestran el desfase entre los modelos for-mulados en la teoría y los aplicados. En San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por ejemplo, se ha producido un drástico retroceso en los procesos pedagógicos por cuanto han negado la extensión del bilingüismo y del trilingüismo cuya práctica es vital para los habitantes del archipiélago; en contra de lo deseado, en la mayoría de los establecimientos predomina la enseñanza del español. De otra parte, las exigencias de la comunidad por fortalecer la identidad cultural en la escuela no se han tenido en cuenta. Se presenta interferencias en el desarrollo de procesos comunitarios con lo cual se limita la función de la escuela de servir de espacio de cohesión social debido a que los agentes educativos no comprenden ni comparten los intereses de la comunidad, por lo cual no están preocupados por llevarlos al diseño curricular; de esta manera, la autonomía se vuelve un instrumento usado en contra de los intereses locales.

Para las comunidades indígenas la construcción colectiva del conocimiento es fundamento de su modelo de educación articulado al territorio, la naturaleza, la comunidad, la familia, el trabajo, otros espacios de socialización y de relación conotrasculturas.Acambiodeesto,laconfiguracióndelaescuelaindígenaactualpermite a las comunidades básicamente la adquisición de conocimientos propios de la cultura no indígena. Los conocimientos y métodos pedagógicos de las cultu-rastradicionalesnohansidosuficientementeintegradosalaeducaciónformal.

Calidad del profesorado

Los profesores tiene restricciones culturales para desempeñar su labor; a pesar de la existencia de programas académicos para la formación pertinente de educadores a las necesidades de las comunidades étnicas, persisten problemas en relación con la docencia que se imparte y, especialmente, con la capacidad de los docentes para apropiarse del medio en que actúan; ello se debe a que no todos los docentes tiene la formación etnoeducativa y muchos de los que la obtienen no dominancamposespecíficosdelsaber,creándoseconellocontradiccionesquenose han podido resolver con los PEI y PEC.

Un estudio sobre el estado del arte de la etnoeducación en Colombia (Enci-so)�� indica que “todavía se encuentran maestros y maestras cuya formación pro-fesional es mínima y docentes que han visto difícil especializarse en campos dis-ciplinares porque el currículo del proyecto donde trabajan es integral y tiene las áreas académicas fusionadas”. Encuentra la autora como razón adicional para estos desajustes la orientación de los procesos de capacitación, con frecuencia desligada de los proyectos etnoeducativos comunitarios. Todo esto obedece y tiene resulta-dos en tanto que en las unidades de formación de docentes proliferen clases diri-gidas con método expositivo que luego se repiten en las escuelas, se dé un uso

82 MEN. Estado del arte de la etnoeducación en Colombia con énfasis en políticas públicas, por Patricia Enciso Castaño, Bogotá, 2004.


parcial a la lengua vernácula en el aula, la investigación se realice en forma des-ligada de las asignaturas o las áreas integrales, haya escasez de equipos interdis-ciplinarios en los centros de formación y se utilicen métodos que no tienen relación con el discurso de la etnoeducación ni de la educación intercultural bilingüe.

Otro factor que debilita la docencia es el traslado de maestros como conse-cuencia de las reorganizaciones del sistema. Docentes que son educados en edu-cación intercultural bilingüe se ubican en instituciones educativas que no los re-quieren; lo mismo sucede con estudiantes que se ubican en escuelas que no corres-ponden a sus necesidades. De esta manera se ha producido una gran confusión en varios establecimientos.

Capítulo 5

P OBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

Capí tu lo 5

5.1. INTRODUCCIÓN

Las condiciones de desplazamiento interno forzado que vive Colombia por causa de la violencia afectan de manera integral la vida de buena parte de la población, incluido el disfrute del derecho a la educación.

76.9% de los desplazados que suministran datos acerca de su situación edu-cativa reconocen estar cursando o haber cursado algún grado de educación prees-colar, primaria o secundaria al momento del desplazamiento.

Esta cifra es apenas una aproximación a la comprensión de los efectos negativos del desplazamiento por cuanto el sistema de información presenta aún muchos vacíosquenopermitentenerseguridaddedatosespecíficoscomoelrelacionadocon las necesidades educativas de la población desplazada.

Sin embargo, si se adopta como referencia la edad de los desplazados se en-cuentra que el rango de 0 a 17 años (menores de edad que gozan del derecho fundamental a la educación) está conformado por 645.612 niños y jóvenes que constitucional y legalmente deben estar matriculados sea cualquiera el grado o nivel escolar en que lo hagan.

En el año 2004 el sector educativo incorporó a sus aulas 114.044 niños y jóvenes; ello quiere decir que dejó por fuera del sistema al 82.3% de la población más vulnerable. Ahora bien, si se toma como objeto de atención sólo al rango de edad entre 5 y 17 años, la población desplazada excluida del servicio educativo representa el 73.5%, situación igualmente grave para un grupo de personas que lo ha perdido todo.

Revistiendo gravedad esta situación, lo más delicado es entender que tal inferencia estadística constituye tan solo una aproximación para tratar de obtener algún dato de referencia porque, en verdad, el sistema de información conocido no identifica ni cuantifica con la precisión y el rigor requeridos el volumendeldesplazamiento ni las características de los desplazados.


Tampocolainformacióneducativadacuentaespecíficadeloscuposescolares asignados o llenados por los desplazados, ni de las condiciones en que se les ofrece el servicio educativo.

Dependiendo del volumen de desplazados que se reconozca se obtiene la cantidad de personas que debería ser atendida por acciones educativas. Como los datos se mueven entre 1.600.000 y tres o cuatro millones, la participación de niños (menores de 17 años) en situación de desplazamiento oscila entre 800.000 y 1.600.000.

Ahorabien,parteimportantedelasituacióndeficitariageneralquepresentala atención a la población desplazada, incluida la prestación del servicio educativo, seoriginaenlainsuficienteapropiaciónderecursosporpartedelEstado;situación que se agrava en el sector por cuanto no se ha hecho efectiva la gratuidad de la educación ni en relación con los costos de matrículas y pensiones, ni en relación con los gastos complementarios que se cobran, así sea en cuantías bajas, a una población que no obtiene ingresos para su supervivencia.

La educación no ha sido extraña a seguir los pasos que se han dado en general para atender las necesidades de la población desplazada con la oferta de multipli-cidad de opciones y servicios; el sector ha producido un número importante de normas y planes de acción pertinentes para atender las necesidades educativas de la población desplazada en edad escolar, teniendo en cuenta requerimientos tales como la atención psicosocial, la capacitación de los docentes, la construcción y dotación de infraestructura escolar, la defensa de la vida de los docentes amena-zados, la participación de la población, la implementación de modelos educativos flexibles.

El cumplimiento de estos propósitos enfrenta dos cuestionamientos: por una parte, la insuficiente coberturamencionadaanteshacequeel impactoesperado,de haberse producido, sea muy reducido poblacionalmente; de otra, la carencia de evaluación no permita conocer los desarrollos reales y el impacto efectivo sobre la población matriculada para conocer la sostenibildad tanto de la población dentro del sistema como de los aprendizajes por parte de las personas.

No debe olvidarse que la educación es un sistema cuyo desarrollo es gradual en el avance de los conocimientos y la adquisición y desarrollo de las competen-cias y procesos de socialización, factores que no se pueden evaluar con la informa-ción de que se dispone.

En síntesis, las carencias en la atención educativa a la población más vulne-rable aumentan su vulnerabilidad y propician la perpetuación de su exclusión por cuanto se alejan continuamente de los logros educativos que puede obtener el resto de la población, así estos sean relativos como se ha mostrado en los otros capítulos del presente estudio.

Desde ya es indispensable dejar claro que el derecho a la educación no se agota en los principios de universalización, obligatoriedad, gratuidad y acceso, quesonfundamentalesperonosuficientes;esimperativoatenderlosfinesyob


jetivos del servicio en forma adecuada a las condiciones de todas las comunidades y, en este caso, a las condiciones especialmente dramáticas de los niños y jóvenes que padecen el desplazamiento forzado; de no hacerlo, la educación no contribuye a la recuperación de esta población ni a su integración a la sociedad.

5.2. DERECHOS EDUCATIVOS DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA Y OBLIGACIONES DEL ESTADO

En Colombia se reconoce la calidad de desplazado a toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflictoarmadointerno,disturbiosytensionesinteriores,violenciageneralizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Inter-nacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anterio-res que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público��.

Los desplazados constituyen la parte de la sociedad sometida a una crisis humanitaria que los desarraiga de su lugar de residencia, los deja en situación de indefensión que afecta su dignidad, los ubica en un espacio extraño sin tener derecho a elegir sus nuevas condiciones de vida, los somete a situaciones de po-breza extrema y de indigencia para sobrevivir con su familia, les obliga a cambiar sus hábitos culturales y los desinstitucionaliza en cuanto a las formas de vida y de organización a que estaban habituados.

El desplazamiento interno forzado, como violación al derecho internacional humanitario, es una situación en la cual se materializa la vulneración simultánea tanto de derechos civiles y políticos como económicos, sociales y culturales.

La mayoría de desplazados termina en condiciones infrahumanas, hacinados en zonas subnormales de las ciudades intermedias o capitales, donde la insatisfac-cióndelasnecesidadesbásicaseshabitualysuarriboinfluyedecididamenteenelempeoramiento de las condiciones generales de vida de los sectores sociales allí asentados.

En la perspectiva de los derechos humanos, la población desplazada interna es objeto de especial preocupación por parte de la comunidad internacional que se ocupa por establecer principios e impulsar acciones que conduzcan a los Esta-dos a restablecer de manera integral los derechos y condiciones de vida de los refugiados y los desplazados internos, diseñando estrategias de prevención, aten-

83 Programa Nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia (documento CONPES 2804 de septiembre 13 de 1995) y Ley 387 de 1997, artículo 1.


ción humanitaria de emergencia, retorno, consolidación y estabilización socioeco-nómica

Naciones Unidas consagra, entre los Principios Rectores de los Desplaza-mientos Internos, el Principio 23 de acuerdo con el cual, para dar efecto al derecho a la educación, las autoridades deben asegurar que los niños desplazados reciban una educación gratuita y obligatoria a nivel primario, que respete la identidad cultural, su idioma y su religión��.

Teniendo en cuenta los principios formulados por UNESCO para todos los sistemas educativos, la escuela que acoja desplazados debe enfatizar para toda su comunidad uno de sus pilares cual es el de aprender a vivir juntos, aprender a vivir con los demás. De acuerdo con este pilar corresponde a la escuela enseñar y practicar la no violencia para combatir los prejuicios que llevan al enfrentamien-to, y tener dos orientaciones complementarias: el descubrimiento gradual del otro y la participación en proyectos comunes como método para evitar o resolver los conflictos.

En este sentido, la Procuraduría General de la Nación llama la atención res-pecto del acatamiento que corresponde al Estado sobre el núcleo de reparación integraldederechoseconómicos,socialesyculturalesconlafinalidaddeprecaverel deterioro subsiguiente de la situación del desplazado y propiciar el mejoramien-to de sus condiciones, acción que se debe realizar en términos de integralidad, interdependencia y complementariedad, desde un enfoque de derechos y no des-de una óptica asistencialista��.

Desde luego, el ejercicio integral del derecho a la educación parte del recono-cimiento del desplazado como sujeto de los derechos humanos, lo cual conlleva que en su estadía en los establecimientos escolares en su zona de ubicación o de retorno se le eduque en un ambiente de respeto a los derechos que debe primar en las relaciones de los docentes, los directivos y los compañeros entre sí y con el desplazado, se le inculque formación para el respeto de los derechos humanos de los demás y se le involucre en prácticas de los derechos humanos en el entorno de la escuela.

El Ministerio de Educación considera que “bajo ninguna circunstancia la es-cuela puede renunciar a proporcionar los mejores esfuerzos y espacios reales para la formación de seres autónomos, de sujetos de derechos y deberes, capaces de ir moldeando el mundo de la vida para satisfacer sus necesidades vitales”��.

84 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Informe del Representante del Secretario general, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la Resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos. Febrero de 1998.

85 Procuraduría General de la Nación. Política Pública en materia de desplazamiento forzado. Pág. 44. Bogotá, junio de 2004.

86 Ministerio de Educación Nacional. Escuela y Desplazamiento, una propuesta pedagógica. Santa Fe de Bogotá, 1999.


En razón a que la población desplazada por la violencia es la más vulnerable, debe hacérsele objeto de discriminación positiva y dársele tratamiento privilegiado en el campo de los derechos sociales, económicos y culturales; en cuanto al derecho a la educación, se hace imperativo cubrir a esta población con el núcleo esencial mínimo no negociable de este derecho constituido por el derecho de acceso al sistema o de reincorporación al mismo en el lugar de desplazamiento y de retorno posterior, el derecho a la permanencia hasta con-cluir, por lo menos, la educación básica obligatoria, el derecho a la disponibilidad de instituciones escolares, de programas, de docentes y de condiciones física yfinancierasadecuadas,yelderechoa la calidadypertinenciadel servicioeducativo.

Desde el punto de vista constitucional, el Estado está obligado a velar para que en la educación de la población desplazada se cumplan los principios del derecho fundamental de los niños a la educación, la obligatoriedad entre los cinco y los quince años de edad, el mínimo nivel que debe alcanzar que debe ser un año de preescolar y nueve de educación básica o la educación media completa tal como lo han programado los planes nacionales de desarrollo para toda la población, la formación en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la convivencia, la orientacióndelaeducaciónparaquesirvaalmejoramientocultural,científicoytecnológico, a la protección del ambiente, así como el derecho de los grupos étni-cos a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.

En desarrollo de estas obligaciones se han tomado diferentes medidas que conducen a materializar la responsabilidad del Estado de formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado y la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados.

En 1995, cuando se estimaba que en los últimos 11 años se habían desplazado 600.000 personas, el CONPES adoptó el Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia�� para generar condiciones de sostenibilidad mínimas de esta población con miras a su reincorporación social y económica y al desarrollo integral de las zonas expulsoras y receptoras de población desplazada, en la perspectiva de neutralizar las dinámicas de violencia, de mitigar sus graves efectos sobre la integridad personal de los desplazados y en sus condiciones psicoafectivas, sociales y económicas.

El Programa propuso, como criterios de ejecución, la participación de la comuni-dad, el tratamiento descentralizado, la coordinación del trabajo de planeación y ejecución entre las entidades del Estado, las ONG y los organismos internaciona-les que trabajan con población desplazada, el reconocimiento a la diversidad ét-

87 Departamento Nacional de Planeación. Programa Nacional de atención integral a la población des-plazada por la violencia. Documento CONPES 2804, Mininterior, DNP: UJE-DEGAI- Consejería Pre-sidencial para los Derechos Humanos. Santafé de Bogotá, septiembre 13 de 1995.

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nica, cultural y social, la equidad de género, la igualdad y la no discriminación, así como la concurrencia, complementariedad y subsidiaridad entre los tres niveles territoriales.Encuantoaaccionesespecíficaseneducaciónsoloseestablecióelcompromisodel Estado de pagar los costos educativos de los hijos entre 6 y once años de las mujeres desplazadas jefes de hogar.La Ley 387 de 1997 ordenó al Ministerio de Educación Nacional y a las Secretarías de Educación departamentales, municipales y distritales, adoptar para esta población programas de educación básica y media especializada, desarrollados en tiempos menores y diferentes a los convencionales.Mediante el documento CONPES 3057 de 1999 se acordó suscribir convenios entre la Red de Solidaridad Social el Ministerio de Educación y las secretarías de educación para aumentar la cobertura de los establecimientos educativos, garanti-zar la presencia de docentes en los asentamientos temporales, capacitar a estos docentes, diseñar metodologías especiales, gestionar apoyos para facilitar las con-diciones materiales de estudio de los niños y las ayudas sicológicas requeridas y promover acciones especiales de protección para maestros desplazados.En desarrollo de la Ley 387, el Decreto 2562 de 2001 estableció la coordinación entre el Ministerio de Educación Nacional y las Entidades Territoriales para garantizar la prestación del servicio educativo en dondequiera que se ubiquen las poblaciones desplazadas por la violencia, tanto en la etapa de atención humanitaria como en la de retorno o reubicación; en tal propósito, se formularon los siguientes criterios y requisitos:

Los establecimientos educativos deben efectuar la matrícula a los educandos sin exigir los documentos que se requieran a quien no esté en capacidad de presentarlos.La Red de Solidaridad Social y las Secretarías de Educación deben impulsar la creación de cooperativas que presten el servicio educativo a la población des-plazada, promover la integración de líderes comunitarios y la organización comunitaria para contribuir a la prestación del servicio educativo.Las instalaciones provisionales donde se desarrollen los programas educativos de emergencia deben garantizar la seguridad y salubridad de los desplazados.Las Secretarías de Educación deben desarrollar programas de formación y capacitación para los docentes que atiendan población desplazada.Una vez superada la atención humanitaria de emergencia y determinado el sitio de retorno o reubicación, las Secretarías de Educación deben atender con prioridad a la población en edad escolar garantizando el cupo en los establecimientos educativos de su jurisdicción.

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En junio de 2003, el Ministerio de Educación Nacional preparó el documento “Política para la atención a la población escolar desplazada”�� en el cual se propuso llevar adelante los siguientes lineamientos estratégicos:

Asistencia técnica, para fortalecer la capacidad de planeación, ejecución y seguimiento de los entes territoriales, poniendo énfasis especial en la capaci-dadparaidentificaryejecutarsolucionespararacionalizarlautilizaciónde recursos disponibles, para maximizar su efectividad e impacto y para diseñar y aplicar indicadores de seguimiento y evaluación.

Ampliación de cobertura, a través de la construcción de soluciones como kioscos y reparación de aulas en establecimientos educativos que cuenten con espacios adecuados; esta acción se ha de complementar con la dotación escolar y la formación de docentes en los lugares de llegada de la población desplazada.

Revisión, ajuste y aplicación de modelos pedagógicos y curriculares, como Escuela Nueva, Aceleración del Aprendizaje, Telesecundaria, Sistema de Aprendizaje Tutorial, SAT, y Postprimaria Rural. Además, adopción de pro-gramasintersectorialesensaludyeducaciónconelfindepreveniryatenderelembarazo precoz en adolescentes, enfermedades de transmisión sexual como VIH y ETS, y de propuestas de formación como Escuela y Desplazamiento, ResoluciónPacíficadeConflictosyHabilidadesparaVivir.

Fortalecimiento de la capacidad de los entes territoriales para la atención educativa a la población escolar desplazada, mediante la capacitación de docentes en el manejo y aplicación de modalidades educativas y pedagogías no convencionales.

Identificación,selección,sistematizaciónydivulgacióndeexperienciasexitosas, que se adelantan en el país para el mejoramiento de la calidad de la educaciónenbeneficiodelaspoblacionesvulnerablesdesplazadas.

Fomento a la conformación de redes pedagógicas para atender a las poblacio-nes desplazadas incluyendo países vecinos; las redes han de servir para gene-rar escenarios de la disciplina y la interdisciplinariedad, pedagógica, y para construir procesos de interacción y confrontación grupal que den respuesta oportuna a las situaciones problemáticas y novedosas que se presentan en la cotidianidad de la escuela.

Conformación de alianzas con el sector privado y la cooperación interna-cional.

88 Ministerio de Educación Nacional. Política para la atención a la población escolar desplazada. Programa de atención a la población escolar en situación de desplazamiento. Documento de trabajo. Junio de 2003.

e.

1.

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5.

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7.


Mediante Decreto 250 de 2005 por el cual se expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia se señalan las siguientes áreas de atención en educación:

Vincular y mantener a los menores en el sistema educativo formal.Ampliar la cobertura de educación a niños, niñas y jóvenes, mediante la asignación de cupos en los planteles educativos.Implementarmodeloseducativosflexiblesypertinentesalasituaciónespe cífica que permita el derecho a la educación de los menoresdesplazados.Fortalecer el servicio educativo en zonas de retorno y reubicación de población desplazada.Mejorar la calidad de la educación mediante el desarrollo de planes y programas de capacitación de docentes, para optimizar los procesos pedagógicos que respondan adecuadamente a las necesidades de formacióndelosbeneficiarios.Apoyar la construcción, reparación y adecuación de la infraestructura física y la dotación de los planteles educativos que prestan el servicio a la población desplazada.

El Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia contiene principios orientadores que, por su importancia, conviene re-gistrar; ellos son:

Enfoque diferencial: que obliga a tener en consideración las características de la población sujeto o grupos involucrados en la atención, en términos de género, edad y etnia, así como sus patrones socioculturales.Enfoque territorial: para adecuar y desarrollar los programas atendiendo las particularidades y la diversidad regional y local.Enfoque humanitario: con el fin de brindar soporte humanitario, tratorespetuoso e imparcial, asegurando condiciones de dignidad e integridad física, psicológica y moral de la familia.Enfoquerestitutivo:conelfindequelaspersonasyloshogarespuedanvolvera disfrutar de la situación en que se encontraban antes del desplazamiento.Enfoque de derechos: El Plan se sustenta en el aseguramiento del ejercicio y goce de los derechos humanos.Además,sefijancomoprincipiosdeintervenciónlosderesponsabilidadcom

partida, cooperación y solidaridad, integralidad, participación y control social y atención a la vulnerabilidad con el propósito de contemplar intervenciones espe-cíficasyprioritariasencondicionesdeequidad,flexibilizandolosprocedimientospara facilitar su acceso a los servicios.

f.

1.2.

3.

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1.

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5.


Como se puede apreciar, el marco de políticas y de normas que se ha venido construyendo en el país para atender las necesidades educativas de la población desplazada por la violencia, reúne las condiciones formales básicas que correspon-denalservicioeducativoysepuedeconsiderarsuficientedesdeelpuntodevistade asistir a los escolares en situaciones de emergencia. Es evidente, de todos modos, que no es esta la condición ideal ni deseable para satisfacer las necesidades edu-cativas de la población en la perspectiva de los derechos humanos.

En síntesis, de los enunciados contenidos en las políticas y normas para la atención educativa a la población desplazada por la violencia surgen los siguientes compromisos adquiridos progresivamente por el Estado:

Ofrecer educación básica y media a todos los desplazados en edad escolar.

Proporcionar las ayudas sicológicas requeridas por los niños.

Adoptar programas intersectoriales en salud y educación.

Mejorar la calidad de la educación mediante el desarrollo de planes y programas de capacitación de docentes.

Promover acciones especiales de protección para maestros desplazados.

Aplicar diferentes modalidades pedagógicas y curriculares no convencionales eimplementarmodeloseducativosflexiblesypertinentes.

Apoyar la construcción, reparación y adecuación de la infraestructura física y dotación de los planteles educativos que prestan el servicio a la población desplazada.

Fortalecer la capacidad de planeación, ejecución y seguimiento de las acciones educativas en los entes territoriales y diseñar y aplicar indicadores de seguimiento y evaluación.

Impulsar la creación de cooperativas e integrar a la comunidad en la prestación del servicio educativo.

Fortalecer el servicio educativo en zonas de retorno y reubicación de la pobla-ción desplazada.

Naturalmente, todas estas acciones deben estar enmarcadas en el derecho a la educación al cual se debe dar cabal cumplimiento para que el Estado cumpla sus obligaciones de asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad y la persona vea satisfechos los elementos relacionados con los derechos de disponi-bilidad, acceso, permanencia y calidad, que constituyen los elementos del núcleo esencial mínimo no negociable del derecho a la educación.

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2.

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Sin embargo, la situación no se ha resuelto de esa manera. La atención edu-cativaalapoblacióndesplazadaporlaviolenciadejaunampliodéficitquenosecompadece con las necesidades de estos grupos de colombianos, ni guarda corres-pondencia con las formulaciones de política ni con los planes formulados para atender sus necesidades.

5.3. CARACTERIZACIÓN DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA

La Red de Solidaridad Social ha tenido la responsabilidad de recibir y proce-sar los datos y dar a conocer las características de la población desplazada por la violenciaconlafinalidaddequelasautoridadessectorialesyregionalesdispongan de las bases necesarias para atender conjuntamente con la Red las necesidades de esta población.

Es de advertir que la recolección y análisis de datos ha presentado muchas dudassobresuexactitudy,porende,delamagnitudyespecificidaddelasacciones que se necesita adelantar para resolver las situaciones de atención que se generan y para obtener el restablecimiento pleno de los derechos perdidos. Estas dudas empiezan por la misma contabilidad del número de desplazados que para algunas organizaciones alcanza la cifra de tres o cuatro millones de personas.

Según la Red de Solidaridad Social, entre 1995 y septiembre de 2005 se regis-traron 1.692.060 desplazados por la violencia en todo el territorio nacional. Hasta 1999 el acumulado de desplazamiento era de 78.463 personas; en el sólo año 2000 esta cifra se cuadruplicó para llegar a 331.057 y continuar subiendo durante los dos años siguientes; los años 2003, 2004 y 2005 han visto una disminución importante; para este último año, las cifras de la RSS a septiembre 30 informan de 97.229 desplazados. Otras fuentes indican que el número de desplazados se ha incrementado en el último año como consecuencia del recrudecimiento de las acciones armadas.

Las entidades territoriales que más cantidad de desplazados han registrado son, en su orden, Antioquia, Bolívar, Sucre, Magdalena, Valle, Bogotá y Cesar; entre ellas reciben el 51.92% de los mismos.

Un aspecto visible de la fragilidad de los registros se observa cuando se trata de agrupar a las personas por su edad, característica importante, en este caso, para programar las obligaciones educativas que corresponde cumplir al sector educativodelEstado(GráficoNo.25).


GRÁFICO NO. 25 POBLACIÓN DESPLAZADA SEGÚN RANGO DE EDAD

Fuente: Cálculos del Autor con base en Registro único de Población Desplazada por la Violencia - Acción Social. Nota: esta caracterización de la población desplazada no incluye a las personas que no informan la variable edad.

Del total de desplazados, 29.3% no registra datos sobre su edad; 1.197.333 (70.7%) sí lo hace; 18.0% de esta población se encuentra en edades de 0 a 4 años, 36.0% niños y jóvenes se hallan entre 5 y 17 años, el restante 46.0% tiene 18 años o más.

De los anteriores datos se puede deducir que la responsabilidad de atención educativa se ha debido extender por lo menos al 50% de los desplazados, porcen-taje conformado por la población entre 0 y 17 años, es decir, 645.612 personas, sin adicionar esta cifra con la proporción de los 494.727 desplazados que no registra-ron datos sobre su edad y pueden hacer parte de este rango. A cambio de ello se contabiliza el rango de 0 a 4 años, por cuanto para esta población debe ser ineludi-ble el cumplimiento del artículo 44 de la Constitución que declara la educación derecho fundamental de los niños, es decir, de los menores de 18 años según la declaración de los Derechos del Niño.

En cuanto a la distribución por sexo, 50.4% corresponde a mujeres desplaza-dasy49.6%ahombres(gráficoNo.26).Enlosrangosde0a4yde5a17añosla distribución por sexos es similar a la total, dato también importante para la programación de las actividades educativas con enfoque diferencial si se tiene en cuenta, entre otras consideraciones, que sólo el 12% de las niñas que asistían a la escuela antes del desplazamiento continúan haciéndolo en las zonas de recep-ción��.

89 ACNUR: Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002 - agosto 2004, citando al Secretariado de Pastoral Social.

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

45,0%

50,0%

18,0

36,0

43,6

2,5

Población 214.973 430.639 521.535 30.186

0 a 4 5 a 17 18 a 65 mayores 65


GRÁFICO NO. 26 POBLACIÓN DESPLAZADA SEGÚN RANGO DE EDAD Y SEXO

Fuente: Cálculos del Autor con base en Registro Único de Población Desplazada por la Violencia - Acción Social.

La indagación acerca del nivel educativo de las personas desplazadas es más inconsistente aun que la correspondiente a edades y género. Del total de despla-zados solo se cuenta con información acerca del nivel educativo del 8.7%, es decir, de 147.114 personas. De ellos, independientemente de la edad, 21.6% informa no haber cursado ningún nivel educativo y 2.8% haber cursado o estar cursando al momento deldesplazamientoalgúnañodepreescolar(gráficoNo.27).

G RÁFICO N O. 27 POBLACIÓN DESPLAZADA SEGÚN NIVEL EDUCATIVO

30,0%

35,0%

40,0%

45,0%

50,0%

55,0%

Mujeres 103.954

48,4

213.101

49,5

277.234

53,2

14.282

47,3

82.180

47,4

690.751

50,4

Hombres 110.936

51,6

217.504

50,5

244.250

46,8

15.902

52,7

91.026

52,6

679.618

49,6

0 a 4 5 a 17 18 a 65 mayores 65 Sin información Total

21,6

2,8

52,5

21,6

0,8 0,6 0,10,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Población

Ninguno Preescolar Primaria SecundariaTécnico/

TecnólogoPregrado/

UniversidadPosgrado

31.825 4.105 77.242 31.713 1.111 946 172


De los pocos que informan sobre su escolaridad, la mayoría dice haber cur-sado algún grado de educación primaria (52.5%), una quinta parte (21.6%) haber estado vinculado a la secundaria, 0.8% haber cursado estudios de técnico o tecnó-logo, 0.6% de pregrado en universidad y 0.1% estudios de postgrado.

5.4. ATENCIÓN EN EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA

Las políticas adoptadas por el país así como los planes de atención que se han formulado para el sector educativo han reiterado el compromiso de ofrecer la educación básica, que incluye un grado de preescolar, a todos los desplazados en edad escolar.

El cuadro No. 28 contiene la información de la atención escolar prestada durante el año 2004 en todas las entidades territoriales del país, excluido el depar-tamento de Cauca, pues la información de esta región no parece guardar relación con la situación que allí se ha presentado ya que frente a una cantidad de 3.449 desplazadosfiguraunamatrículade16.324personasparaunaescolarizacióndel473.4%; ello indica un evidente error en alguna de las dos cifras.

Los datos de matrícula de población desplazada se obtuvieron del informe presentado por el Ministerio de Educación Nacional para actualizar sus respuestas en relación con la sentencia T-025/04 de la Corte Constitucional. Los datos de población desplazada en edad escolar son los obtenidos de la RSS.

Desafortunadamente, la información de matrícula corresponde solo a un año, lo cual no da cuenta completa del servicio que viene prestando el sector; para obtener precisión se necesitaría realizar análisis de cohorte, pues la atención aquenosestamosrefiriendodebeconstituirlacontinuidaddelaescolarizaciónque se estaba recibiendo antes del desplazamiento y se debe ofrecer tanto en los sitios de recepción como en los sitios de retorno, por parte de la población matriculada antes o que llega a la edad escolar en la etapa de desarraigo de su territorio.

Detodosmodosyreconociendolasdeficienciaseinsuficienciasdelainformación, los datos disponibles son útiles para obtener una aproximación acerca de la atención escolar que se viene prestando a los niños y jóvenes de la población más vulnerable. Es evidente que el Departamento de Antioquia, que ha recibido la mayor cantidad de desplazados en edad escolar, sobresale por su servicio educativo a los niños y jóvenes que se encuentran en esta situación; no obstante ello, 41.0% de la población recibida allí no obtuvo acceso escolar en el año 2004. El resto de departamentos, excluido San Andrés con 4 matriculados de 10 desplazados, presentaundéficitdeatencióncercanaosuperioral70%.


CUADRO NO. 28 POBLACIÓN DESPLAZADA ATENDIDA POR EL SISTEMA EDUCATIVO SEGÚN

ENTIDAD TERRITORIAL

DepartamentoMatrícula población

desplazada

Población desplazada

en edad escolar

Cobertura desplazados

Antioquia 28.306 47.938 59,0%San Andrés 4 10 40,0%Tolima 3.460 11.030 31,4%Putumayo 3.572 12.510 28,6%Magdalena 6.810 24.236 28,1%Caquetá 4.060 14.786 27,5%Valle 7.386 27.188 27,2%Casanare 906 3.412 26,6%Huila 2.690 10.147 26,5%Nariño 3.708 14.187 26,1%Atlántico 4.750 18.208 26,1%La Guajira 1.856 7.772 23,9%Caldas 710 3.085 23,0%Sucre 5.308 24.720 21,5%Norte Santander 3.044 14.347 21,2%Cundinamarca 2.218 10.874 20,4%Guaviare 520 2.782 18,7%Bolívar 4.390 24.948 17,6%Santander 3.216 21.350 15,1%Quindío 476 3.555 13,4%Boyacá 302 2.271 13,3%Risaralda 900 7.279 12,4%Meta 1.302 13.660 9,5%Arauca 258 2.835 9,1%Córdoba 1.688 22.481 7,5%Bogotá 1.096 34.123 3,2%Vichada 14 553 2,5%Amazonas 0 138 0,0%Vaupés 0 309 0,0%Sin información 4.033 0,0%Guainía 0 375 0,0%Chocó 0 13.216 0,0%Cesar 0 23.330 0,0%Colombia 114.044 430.639 26,5%

Fuente: Misterio de Educación y Red de Solidaridad Social


5.5. BALANCE DE LA ATENCIÓN EDUCATIVA A LA POBLACIÓN DESPLAZADA

El balance de la atención educativa a la población desplazada por la violencia se hace tomando en consideración dos elementos que surgen del derecho consti-tucional de la persona a la educación, de las correspondientes obligaciones de respeto y garantía por parte del Estado, de los pactos y convenios internacionales suscritos por el país, de la normativa y políticas públicas de atención a la pobla-ción desplazada y de las sentencias y autos que sobre el tema del desplazamiento ha producido la Corte Constitucional. Estos dos elementos son:

La prestación del servicio de educación básica, teniendo en cuenta los niveles mínimos de satisfacción de los derechos constitucionales de las personas en situación de desplazamiento señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 22 de enero de 2004. De acuerdo con ella, uno de los niveles mínimos de satisfacción de los niños en situación de desplazamiento, es el derecho a la educación básica hasta los quince años como lo ordena el artículo 67 de la Constitución. Esta obligación, indica la Corte, no es solo del Estado; también “cobija a los padres de familia o acudientes —quienes no pueden impedir el acceso de sus hijos a la educación en su lugar de desplazamiento— y a los menores —que están obligados a asistir a los planteles educativos correspondientes... La obligación mínima del Estado en relación con la educación de los niños desplazados es la de garantizar su acceso a la educación a través de la provisión de los cupos que sean nece-sarios en entidades públicas o privadas de la zona.

“Este trato preferente a los niños en condiciones de desplazamiento, aclara la Corte, se justifica no solo por ser la educación un derecho fundamental del que son titulares, como todos los demás menores de edad que se encuentren en territorio nacional, sino porque dadas sus condiciones de especial vulnerabilidad son sujetos de protección constitucional reforzada, lo cual se traduce en materia educativa en que si no se garantiza como mínimo su educación básica, ello agravará las repercusiones de su desplazamiento sobre su autonomía personal y el ejercicio de sus derechos”90.

La organización y desarrollo de acciones, de acuerdo con las competencias sectoriales e institucionales, a fin de garantizar que el avance hacia lasuperación del estado de cosas inconstitucional se haga a ritmo más acelerado y sostenido, como lo determinó la Corte Constitucional.

Con este marco de referencia, el balance de la atención educativa a la pobla-ción desplazada por la violencia comprende tres aspectos: la prestación del servi-cio educativo, la organización y desarrollo de las acciones sectoriales y la persis-tenciadeldéficitdeatención.

90 Sentencia T-025/04

1.

2.


5.5.1. Prestación del servicio de educaciónLos siguientes aspectos específicos del balance han sido expuestos en los

estudios elaborados por ACNUR y en las sentencias y autos de la Corte Constitu-cional cuya sustentación fáctica se toma de la argumentación y hechos contenidos en las tutelas interpuestas por personas en situación de desplazamiento, de los informes y documentos programáticos entregados por el Ministerio de Educación Nacional y por las Secretarías de Educación, de los datos suministrados por algu-nas organizaciones que trabajan en el campo de los derechos humanos, y de los análisis realizados por la Procuraduría General de la Nación y por la Defensoría del Pueblo.

Incertidumbre sobre la información

A pesar de las acciones realizadas para organizar los datos sobre las personas en situación de desplazamiento, no ha sido posible poner en funcionamiento de maneraeficienteyconfiablesunsistemadeinformaciónquedécuentadelvolumen y las características de la población desplazada, ni de la asistencia que recibe empezando por determinar los cupos existentes en el sistema educativo o la ne-cesidad de crear nueva oferta, la remisión de los niños y jóvenes a las instituciones educativas, la admisión de los mismos en el nivel y grado correspondiente, la permanencia o deserción y éxito o fracaso escolar en términos de calidad y perti-nencia de la educación. Es decir, de un sistema que reconozca, con carácter dife-renciado para esta población, el núcleo esencial mínimo no negociable del derecho a la educación constituido por el derecho de acceso al sistema, el derecho a la permanencia, el derecho a la disponibilidad de instituciones escolares, y el dere-cho a la calidad del servicio educativo.

Derecho de acceso

Cualquiera sea la formadecuantificarelvolumendepoblacióndesplazada en edad escolar para compararla con los datos de matrícula entregados por el Ministerio de Educación (114.044), el resultado que se observa es desalentador. Si se compara con el número total de menores de 18 años (645.612), la exclusión alcanza al 82.3% de los desplazados; si la comparación se realiza con la población entre 5 y 17 años, la exclusión es del 74.5%; si se compara con la población en edad escolar estimada por el Ministerio de Educación (342.274) la exclusión es de 66.7%. Esta carencia dificulta dar valor numérico o contradice y relativiza la percep ción que se tiene acerca de que la atención educativa es cuantitativamente importante; así lo informan los escritos entregados a la Corte Constitucional por orga- nizacionesdepoblacióndesplazada,por laOficinadelAltoComisionadode las Naciones Unidas para los refugiados, por la Comisión Colombiana de juristas y por CODHES. En ellos se reconoce que el acceso de los niños y niñas a institucio nes educativas es bastante bueno, los cupos otorgados en 2004 constituyen un

a.

b.


hecho positivo, el Ministerio de Educación está abordando el problema de los cupos para la población desplazada de una manera estructural, la información del MENreflejaesfuerzosimportantesparaajustarlaofertainstitucionalalasnecesidades de la población desplazada.

No obstante lo anterior, estas mismas organizaciones presentan comentarios sobre el tema de la cobertura como los siguientes:

Loscuposotorgadosconstituyenunhechopositivopero insuficientesisecomparaconeldéficitdecuposquesegúnlaReddeSolidaridadseregistraen 308.437 cupos para la población entre 5 y 15 años.

No existe certeza total sobre la cobertura, lo cual indica que no se han corregido lasdeficienciasenlossistemasdeinformaciónquedebenfacilitarelseguimiento a la demanda y a la atención en educación a la población desplazada.

Se desconoce la cobertura real del servicio y la población desplazada en edad escolarqueaúnnohasidobeneficiada,asícomolamagnituddeladeserciónescolar de los niños y niñas afectados por el desplazamiento forzado, por lo cual es difícil medir los niveles concretos de realización sostenida del derecho a la educación.

La cobertura presenta importantes diferencias entre entidades territoriales. ElgráficoNo.28muestralaformacomoestavadescendiendodesdeeldepartamento de Antioquia que satisface cerca del 60% de la demanda hasta regiones que tienen un cubrimiento inferior al 10% como son Meta, Arauca, Córdoba, Bogotá, Vichada, Amazonas, Vaupés, Guainía, Chocó y Cesar, de los cuales, los seis últimos no presentan matrícula de desplazados.

GRÁFICO NO. 28 TASA DE COBERTURA EN EDUCACIÓN PARA LA POBLACIÓN DESPLAZADA - 2004

Fuente: Cálculos del autor con base en Sistema de Información de Desplazados y Resolución 166 de 2004.

a.

b.

c.

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

Antioquia

San Andrés

Tolima

Putumayo

Magdalena

Caquetá

Valle

Casanare

Huila

Nariño

Atlántico

La Guajira

Caldas

Sucre

Norte Santander

Cundinamarca

Guaviare

Bolívar

Santander

Quindío

Boyacá

Risaralda

Meta

Arauca

Córdoba

Bogotá

Vichada

Amazonas

Vaupés

Sin información

Guainía

Chocó

Cesar


Deficiencias en la prestación del servicio educativo

Son varias las observaciones que surgen respecto tanto de la gratuidad de la educación como de los costos de los servicios complementarios que se deben pres-tar a los niños y jóvenes desplazados; entre ellas se destacan las siguientes:

No se ha respetado la exención del costo de matrícula y pensiones a las familiasdesplazadas;lasdificultadeseconómicasqueenfrentanlasfamiliasdesplazadas para solventar los gastos de útiles, uniformes, transporte y alimentación, entre otros, constituyen las limitaciones principales al disfrute del derecho a la educación de las niñas y niños desplazados.

Faltan programas de apoyo para libros, materiales y elementos mínimos requeridos por los distintos planteles, lo cual estimula la deserción escolar. La exigencia a los hogares desplazados de pagar un valor para que las personas en edad escolar puedan acceder a cupos educativos ha sido una barrera, frecuentemente infranqueable para la inscripción de los menores. Existen circunstancias que determinan grandes niveles de deserción en la poblaciónenedadescolar,ligadasalainsuficienciaderecursosporpartedelos hogares para la manutención y alimentación del menor escolar, como a la imposibilidad de pagar gastos de transporte.

La atención se centra en el tema de los cupos escolares sin atender los factores relacionados con la sostenibilidad dentro del sistema educativo, la cual se afectaporlafaltadeempleodelospadresyporlacarenciadeviviendafijalo cual hace recurrir al empleo de los niños y niñas que en estas condiciones no regresan al colegio.

5.5.2. Organización y desarrollo de acciones sectoriales

La Corte Constitucional en Sentencia 025/04 declaró la existencia de un es-tado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reco-nocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado.

Débil cumplimiento de las obligaciones para garantizar el derecho a la educación

La Corte Constitucional encontró debilidades protuberantes por parte del Estado en el cumplimiento de las obligaciones que constitucional y legalmente debe atender para satisfacer las necesidades educativas de la población desplazada porlaviolencia.Estasdebilidadessemanifiestanenlaausenciademetaspuntua

c.

a.

b.

c.

a.


les, la carencia de indicadores de resultado, de mecanismos de coordinación inte-rinstitucional,deevaluaciónydeflexibilizacióndelaoferta,laausenciademecanismos de respuesta a las quejas, de divulgación periódica de información a la población desplazada y de participación oportuna y efectiva.

Por tal razón, ordenó a la Ministra de Educación Nacional�� diseñar, imple-mentar y aplicar las siguientes acciones para garantizar a la población desplazada el goce efectivo del derecho a acceder a los servicios de educación:

Definirmetaspuntualesacorto,medianoylargoplazo;Adoptar e implementar indicadores de resultado diferenciados de tal forma que se cuente con información adecuada sobre los avances, estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, y sea posible identificar y hacer seguimiento permanente al tratamientodiferenciadoyespecífico,distintoalrestodelapoblaciónvulnerable;Diseñareimplementarmecanismoseinstrumentosespecíficosdecoordinacióninterinstitucional, y entre el nivel nacional y las entidades territoriales, que aseguren una acción adecuada y oportuna;Desarrollar mecanismos de evaluación que permitan medir de manera perma-nente el avance, el estancamiento, o el retroceso del programa o componente de atención;Diseñareimplementarinstrumentosdeflexibilizacióndelaofertainstitucionalyde losprocesosdeatencióna lapoblacióndesplazada,afindequeseaposible adoptar correctivos oportunos frente a estancamientos, o retrocesos en el cumplimiento de las metas institucionales;Establecer mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención;Diseñar e implementar mecanismos de divulgación periódica de información adecuados, accesibles e inteligibles para la población desplazada sobre los procedimientos, las responsabilidades institucionales, y las metas institucionales frente a los distintos componentes de atención, así como de los avancesalcanzados,lasdificultadesenfrentadasyloscorrectivosadoptadospara asegurar el goce efectivo de los derechos, yGarantizar la participación oportuna y efectiva de las organizaciones de población desplazada, tanto a nivel nacional como en el ámbito territorial, en el proceso de diseño e implementación de los correctivos a los problemas detectados, así como en el seguimiento y evaluación de los programas ycomponentesdeatención, conelfindeasegurar elgoceefectivode losderechos de la población desplazada.

91 Auto 178/05. Referencia: sentencia T-025 de 2004.

i)ii)

iii)

iv)

v)

vi)

vii)

viii)


Insuficiencia de recursos

Conrespectoalainsuficienciaderecursosesdeanotarqueellaesreconocidapor entidades de carácter público y privado, como causa para que el nivel de ejecucióndelaspolíticasmuestredéficitfrentealasnecesidadesdelapoblacióndesplazada y para que los índices de cobertura de sus distintos componentes sean tan bajos.

Si bien, dice la Corte, existió un aumento considerable de los recursos desti-nados a la atención de la población desplazada entre los años 1999 y 2002, el nivel absolutodelosmontosasignadoscontinúasiendoinsuficiente,ymuyinferioralos niveles necesarios para satisfacer la demanda de las personas desplazadas, proteger los derechos fundamentales de las víctimas de este fenómeno, y desarro-llar e implementar efectivamente las políticas previstas en la ley y desarrolladas por el ejecutivo en normas reglamentarias y documentos CONPES. La atención humanitaria de emergencia, que busca la satisfacción de las necesidades básicas de la población desplazada, tiene una cobertura del 43% de la población registrada. De esta forma, se desconocen los derechos a la vida, al mínimo vital, a la igualdad y a la salud de las personas que no acceden a dicha ayuda, es decir a más de la mitad de la población desplazada registrada.

ACNUR considera que la primera gran limitación para atender las necesida-des educativas consiste en la carencia de los elementos mínimos necesarios para que se puedan llevar a cabo las actividades académicas��. Esta consideración se enmarca en la convicción de que la solución de los problemas para garantizar el pleno derecho a la educación está muy estrechamente ligada con la superación de lasrestriccionesdetipofiscal,porunlado,yconlasuperacióndelaagudizaciónde la pobreza producto de la crisis económica, por el otro��.

Por ello, ACNUR estima “necesario que el Gobierno Nacional asuma en la práctica, con relación al gasto necesario para atender la educación de los niños, niñas y jóvenes en situación de desplazamiento, lo dispuesto por la Corte Consti-tucional en su Sentencia SU-1150 de 2000 y T-025 de 2004. Dada la magnitud de la demandanoatendidayladebilidadfiscaldelagranmayoríadelosmunicipios,laNacióntendráquehacerunesfuerzofiscalquesereflejeenlaasignacióndeunaapropiaciónpresupuestaladicionalyespecíficaparaatenderdichogasto,distintaa los recursos que ordinariamente los municipios reciben a través del Sistema GeneraldeParticipacionesparafinanciarelgastoeneducación.Unificaryconsolidar las diversas normas existentes en una sola que dé mayor contundencia al sector en su respuesta al fenómeno del desplazamiento como parte de las respon-sabilidades del Estado en la materia”.

92 ACNUR. Balance de la política de atención al desplazamiento interno forzado en Colombia 1999-2002. Bogotá octubre de 2002.

93 ACNUR. Balance de la política de prevención, protección y atención al desplazamiento interno for-zado en Colombia, agosto 2002-agosto 2004. Bogotá diciembre de 2004.

b.


Sistema de información, seguimiento y evaluación

El Ministerio de Educación Nacional y la Red de Solidaridad reconocieron a laCorteConstitucionallasdificultadesquehantenidopararealizarestimativosdedemandaeidentificarloscuposasignadosalapoblacióndesplazada,debidoalabaja calidad de la información reportada por los entes territoriales.

ACNURafirmaqueexisteevidentedebilidadenlosdatosdelsectoryresaltacomo uno de los factores que impiden la asignación efectiva de cupos la falta de sistemasdeinformaciónquepermitanidentificarlasvariacionesenlademandadel servicio y la capacidad local para ofrecerlo. Tampoco existe un sistema de seguimiento y evaluación de la cobertura y el impacto real de este servicio. Podría recolectarse y sistematizarse la información de la RSS referente a los escolares que son remitidos a las Secretarías Municipales de Educación, pero no se conoce cuántos de estos obtuvieron un cupo, en qué grado escolar, la duración de la permanencia en la escuela, etc. Esta falencia no permite conocer la cobertura real de atención, ni dimensionar objetivamente la magnitud del problema de la falta de cupos.

Debido a lo anterior, la Corte solicitó al Director de la Red de Solidaridad Social, al Ministro de Educación Nacional y, por intermedio de estos, a los Secre-tarios de Educación departamentales, distritales y municipales, la siguiente infor-maciónespecífica:a.númerodecuposcreadosyasignadosenelprimersemestrede 2004, para atender a la población desplazada en edad escolar; b. número de subsidios para educación secundaria en colegios privados asignados en el primer semestre de 2004; c. monto de recursos asignados y ejecutados en el primer semes-tre de 2004, tanto a nivel nacional como territorial, para garantizar el derecho a la educación a la población desplazada menor de edad.

No obstante estos requerimientos, la recolección y tratamiento de la informa-ción siguen teniendo problemas, los cuales el Ministerio tiene programado resolver con la aplicación de un nuevo instrumento de recolección de información producto de la reorganización del sistema de información.

Ayudas sicológicas

A través de trabajos de campo el Ministerio de Educación Nacional ha iden-tificadoel impactoquetieneeldesplazamientosobreeldesarrolloescolardelosniños;demaneraespecíficahaencontrado lassiguientesmanifestaciones: incontinencia urinaria, inapetencia o excesiva apetencia, aislamiento, incomunicación verbalycorporal,dificultadesmotrices,dificultadesenelmanejodelamotricidadfina, exacerbación de los temores infantiles y surgimiento de nuevos temores ypesadillas asociadas con la guerra, sensibilidad y posibilidad de llanto abrupto, o bien indiferencia, aislamiento y bloqueo para expresar sus emociones, pérdida dememoria,dificultadesparafijarlaatenciónoparautilizarlasdestrezasparala

c.

d.


respuesta rápida, interés exagerado por los juegos de guerra y las respuestas vio-lentas��.

Para el Ministerio la escuela se constituye en un lugar donde se adquieren las habilidades básicas para la integración a la vida social; entre ellas las habilidades sociales y afectivas como medio de prevención de la violencia y construcción de la paz. La educación escolar, en este sentido, debe apoyar la superación del des-arraigo y la readaptación de niños/as y jóvenes desplazados y desvinculados a los nuevos ambientes que deben enfrentar.

No obstante este reconocimiento hecho de manera explícita, los informes solo dan cuenta de los recursos invertidos y los docentes capacitados sin que se conozca evaluación alguna acerca de la pertinencia de dicha capacitación ni de los resultados que se produzcan en la recuperación afectiva de los niños.

Según los hallazgos realizados por la Expedición Pedagógica y los temas tra-tados en algunos eventos académicos sobre la pedagogía del desplazamiento, pa-rece ser que los mayores éxitos en el campo de la recuperación de los niños y jóvenes se obtienen como consecuencia del despliegue y capacidad prepositiva de los maestros que logran institucionalizar sus actividades como prácticas pedagó-gicas aunque en condiciones muy precarias pero con resultados exitosos y sobre-salientes��.

Implementación de modelos educativos flexibles y pertinentes

Para atender estudiantes desplazados por la violencia el Ministerio de edu-caciónhavenidoofreciendoel servicioa travésdemodeloseducativosflexiblesy pertinentes como aceleración del aprendizaje, educación continuada metodolo-gía CAFAM, Escuela Nueva - Círculos de Aprendizaje, Educación Relacional FONTAN.

Todos estos modelos tienen tiempo de experimentación y aplicación con éxito para atender las poblaciones y condiciones en que fueron concebidos; el modelo de Escuela Nueva, por ejemplo, es reconocido internacionalmente como innova-ción colombiana de trascendencia mundial y con aplicación en varios países.

Sin embargo, no se conoce qué adecuaciones se han realizado para atender las condicionesexcepcionalesdelapoblacióndesplazada,nieléxitoolasdificultadesque se han tenido en su implementación. Aquí, como en el caso de las ayudas sicológicas o la atención psicosocial, es fundamental conocer resultados del im-pacto de los programas para valorar su aporte real a las soluciones educativas de la población desplazada.

94 Ministerio de Educación Nacional. Escuela y Desplazamiento, una propuesta pedagógica. Santa Fe de Bogotá, 1999.

95 Pulido Orlando. El trabajo de la Universidad Pedagógica Nacional con la población en situación de desplazamiento. En El derecho a la educación de niños y niñas en situación de desplazamiento y de pobreza en Colombia. Bogotá, 2005.

e.


5.5.3. Persistencia de déficit en la atención educativa a los desplazados por la violencia

El análisis realizado muestra avances en el sector educación en cuanto a la formulación de planes de acción, a la expedición de normas de cumplimiento territorial y a la elaboración de documentos e instrumentos para guiar el trabajo escolar;noesclaroelavanceencuantoacoberturaporlasdeficienciasycontradicciones que presenta la información reportada; tampoco se tiene la forma de valorar la calidad y pertinencia de los servicios ofrecidos, pues no existe una evaluación de impacto y efectividad que permita hacer una valoración de los mismos.

Los informes que se entregan por parte del Ministerio de Educación y de las SecretaríasdeEducaciónsonespecialmentenuméricosyserefierenaladistribución de recursos y a coberturas en acciones indirectas, sin entrar propiamente en el campo de la educación, de saber qué pasa con los niños y los maestros, qué validez tienen los modelos pedagógicos que se aplican y cuáles son los resultados de una educación que debe tener prioridad y especialización dadas las situaciones que debe ayudar a resolver.

En estas condiciones, se puede decir que en la fecha de preparación de este estudio, noviembre de 2005, la situación evaluada en septiembre de 2004 y pre-sentada en el Segundo Informe Conjunto de la Procuraduría General de la Na-ción y la Defensoría del Pueblo en relación con el cumplimiento de la Sentencia 025 de la Corte Constitucional, se mantiene igual. Para observarlo se transcribe a continuación la parte correspondiente a lo relacionado con el derecho a la educa-ción:

“El Ministerio de Educación ha reportado la adopción de medidas encaminadas a corregir las falencias en la prestación de los servicios educativos a la población desplazada.

No obstante, estas medidas no corresponden a la demanda real de servicios educativos de la población desplazada, lo cual hace que estos servicios puedan continuar siendo insuficientes, sobre todo si la adopción de las medidas se limita a experiencias piloto o a proyectos dirigidos a la población vulnerable en general.

El Plan del Ministerio tampoco precisa si los recursos para la vigencia 2004 ya están asignados. Ni especifica, para los planes de 2005 y 2006, qué proporción será cubierta con recursos de la Nación y cuál con aportes de cooperación internacional, ni las acciones que emprenderá el Ministerio para asegurar dicha asignación en el Presupuesto Nacional y en los presupuestos de las entidades territoriales, con fines de ampliar la cobertura y garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo de la población desplazada.

El Ministerio de Educación ha elaborado un programa de construcción, adecuación y reparación de establecimientos educativos en municipios receptores y lugares de retorno de población desplazada, pero no reporta si este plan se extenderá a zonas de reubicación rurales y urbanas,


ni las medidas encaminadas a subsanar la dificultad relativa a la lejanía de los establecimientos educativos de los lugares de asentamiento de la población desplazada.

Este Plan no integra medidas y acciones encaminadas a hacer cumplir las obligaciones legales de las entidades territoriales en materia de atención educativa a la población desplazada.

Tampoco señala el Plan los mecanismos de seguimiento y evaluación a la política educativa para la población desplazada, ni los (procedimientos) encaminados a lograr su participación efectiva en el diseño y evaluación de los programas educativos”.

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