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Bogotá, agosto de 2011

causales pérdida de investidura

de los congresistas

t e r c e r a e d i c i Ó n

p r o c e d i M i e n to pa r a d e c r eta r l a

Fer nan do B r i to rui z

causales de pérdida de investidur ade los congresistas

Tercera Edición

© Procuraduría General de la Nación, 2011© Instituto de Estudios del Ministerio Público - IEMP, 2011

Carrera 5 15 - 80 piso 16Bogotá, D. C., Colombia pbx: 5878750 ext. 11621Tel.: 3367147 Ext. 115http://iemp.procuraduria.gov.co

Todos los derechos reservados. Se prohíbe la reproducción por cualquier medio, análogodigital de este documento.

autor:Fernando Brito RuizProcurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado

diseño y coordinación editorialHernán Hel Huertas OlayaDiseñador gráfico IEMP

diagramación:Richard Imprenta Nacional

impresión y encuadernaciónImprenta Nacional

Impreso en ColombiaAgosto de 2011

500 ejemplares

isbn: 978-958-734-XXX-X978-958-734-090-7

alejandro ordóñez MaldonadoProcurador General de la Nación

Martha isabel castañeda curveloViceprocuradora General de la Nación

christian José Mora padillaDirector Instituto de Estudios del Ministerio Público

contenido

presentaciÓn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

tÍtulo i

causales de pérdida de investidura de los congresistas

introducciÓn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17generalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

capÍtulo i 1. disposiciones constitucionales

a. Inhabilidades. Artículo 179. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23b. Incompatibilidades. Artículo 180 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24c. Conflicto de intereses. Artículo 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25d. Topes máximos de financiación de las campañas políticas. Artículo 109. . 27e. Contribución a partidos políticos. Artículo 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28f. Recomendación para empleos en la Contraloría. Artículo 268.10 . . . . . . . 29g. Inhabilidad especial para los Contralores. Artículo 272 . . . . . . . . . . . . . . . . 29h. Pérdida de investidura. Artículo 183. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30i. La situación de los congresistas que no resultan elegidos, pero son llamados

posteriormente a llenar las vacancias. Artículo 181 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

capÍtulo ii inhaBilidades. artÍculo 179

consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391. Quienes han sido condenados a pena privativa de la libertad . . . . . . . 45

a. El elegido había sido condenado penalmente, por cometer delito de peculado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

b. La sentencia penal fue proferida antes de que entrara en vigencia la disposición constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

c. Condena penal impuesta en el exterior. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51d. No hay lugar a decretar la pérdida de investidura, si no se ha proferido la

respectiva sentencia penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52Alcance que se le concede a este numeral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

2. Quienes han ejercido empleos públicos dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, que impliquen jurisdicción o autoridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55a. Lo que debe entenderse por autoridad civil y administrativa . . . . . . . . . . . 58b. El Gobernador de Departamento ejerce autoridad civil y administrativa . 63

c. El cargo de Secretario de Gobierno departamental envuelve ejercicio de autoridad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

d. Autoridad que ejerce un empleado regional que pertenece a un organismo nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

e. El alcalde ejerce autoridad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69f. Los alcaldes locales del Distrito Capital, ejercen autoridad . . . . . . . . . . . . . . 72g. Los Diputados son servidores públicos pero no empleados públicos . . . . . 73h. Los ediles del Distrito Capital ostentan autoridad pero no son

empleados públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74i. El cargo de Cónsul no conlleva ejercicio de autoridad en otra

jurisdicción electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75j. El empleo desempeñado en una Unidad técnica legislativa no implica

ejercicio de autoridad política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76k. Un miembro de la Junta seccional de escalafón del magisterio

no ejerce autoridad administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77l. Los miembros de las juntas, consejos directivos o comisiones de las

entidades públicas, no tienen la condición de funcionarios públicos. . . . . . 77Alcance que se concede a la norma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

3. por intervenir en gestión de negocios o en celebración de contratos . 823.1. No podrá ser elegido congresista quien haya intervenido en gestión de

negocios, ante entidades públicas, en interés propio o de terceros, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

3.2. Tampoco podrá ser elegido congresista quien haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas, en interés propio o de terceros, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.. . . 89

3.3. No podrán ser elegidos congresistas, igualmente, quienes hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

a. Lo que debe entenderse por gestión de negocios y celebración de contratos 90b. No constituye gestión de negocios, la actividad que cumplen los

representantes de las organizaciones sociales, en defensa de los intereses de su asociación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

c. Las actividades que cumple el Presidente de un sindicato de trabajadores oficiales no constituyen gestión de negocios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

d. Celebración de contratos con entidades privadas, dentro de los seis meses anteriores a la elección, no configura la causal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

e. El demandado no es el representante legal de una entidad que administra tributos. El Fondo citado no es una persona jurídica sino una cuenta especial, por lo que carece de representación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

f. El cargo de Cónsul no conlleva administración de tributos o contribuciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

4. esta inhabilitado para ser elegido, quien ha perdida la investidura de congresista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99a. La sanción de destitución impuesta disciplinariamente, no se

asimila a la de pérdida de investidura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1015. por tener vínculos de matrimonio o parentesco, con funcionario-

que ejerzan autoridad civil o política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102a. Lo que implica el ejercicio de autoridad civil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109b. La autoridad civil implica autoridad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111c. Se requiere que el cargo que ejerce quien tiene vínculos con el

congresista, entrañe el ejercicio de autoridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

d. No existe inhabilidad cuando el cargo desempeñado no implica ejercicio de autoridad civil o política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

e. La norma no toma en cuenta el ejercicio de autoridad jurisdiccional . . . . . 115f. A los congresistas no se les aplican inhabilidades previstas en las leyes

para funcionarios de la rama administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117g. El concejal es servidor público pero no tiene la condición de empleado

público, ni la de funcionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118h. Es necesario tomar en cuenta el momento en el cual el cónyuge o pariente

desempeña cargo que entraña autoridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120Alcance que se concede a la norma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

6. inhabilidad por razón del parentesco con personas que son candidatas a ser miembros de corporaciones o a cargos de elección . . 124a. Los elegidos deben serlo por un mismo partido o movimiento . . . . . . . . . . 127Alcance que se le concede a la disposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

7. están inhabilitados para se elegidos congresistas, quienes ostenten doble nacionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

8. es inhábil quien ha sido elegido para otra corporación o cargo . . . . . 130a. El demandado debe haber sido elegido para más de un cargo o

corporación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133b. No se configura la causal, si el elegido renuncia con anterioridad

al otro cargo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134c. La causal no opera cuando se trata de congresista que desempeña un

cargo que no es de elección, al que había renunciado antes de posesionarse en el Congreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

d. La incompatibilidad para los llamados solo es por el tiempo que dure la suplencia de la vacancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

9. el artículo 179 de la carta, fija unas condiciones adicionales que es necesario tomar en cuenta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

10. las otras causales de inhabilidad previstas en la constitución . . . . . . 141a. El artículo 109 de la Constitución, introduce una nueva causal

de pérdida de investidura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141b. La inhabilidad prevista en el artículo 272 de la Constitución. . . . . . . . . . . . 142Jurisprudencia consultada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

capÍtulo iii incoMpatiBilidades. artÍculo 180

Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1491. numeral primero. a los congresistas les está prohibido desempeñar

cargo o empleo público o privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152a. Para que se configure la causal, el cuestionado debe haberse posesionado

como congresista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155b. No hay incompatibilidad, cuando el congresista renuncia al cargo

desempeñado, antes de posesionarse como congresista. . . . . . . . . . . . . . . . . . 156c. El cargo de congresista es incompatible con el desempeño de actividades

o funciones distintas de las congresales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158d. No hay ejercicio simultáneo de investidura y de cargo o empleo, cuando ha

terminado el período del congresista llamado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160e. La condición de congresista es compatible con la libertad de expresión que

ejerce como columnista a través de medios periodísticos . . . . . . . . . . . . . . . . 162f. El desempeño de tareas como Comisionado de paz, no constituye cargo

o empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

g. El cargo de director de un partido o movimiento político es compatible con la condición de congresista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

h. Quien es designado curador por un juez, no desempeña cargo o empleo público o privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

i. El cargo de congresista es compatible con el desempeño de un cargo como miembro de una junta directiva de una empresa privada . . . . . . . . . . . . . . . . 171

j. La condición de congresista es compatible con la presidencia del consejo de administración de una sociedad comercial cooperativa. . . . . . . . . . . . . . . 172

k. El Congresista que asesora a una congregación religiosa, como miembro de la misma, no desempeña cargo o empleo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

l. Es incompatible el desempeño de un cargo privado, como presidente de una asociación que invierte dineros oficiales, con la condición de congresista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

m. La representación legal de una sociedad, en cuyo desempeño se celebran contratos y se realizan actividades comerciales, es incompatible con el cargo de congresista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

n. El desempeño de un cargo de tiempo completo es incompatible con la condición de congresista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

ñ. La norma exceptúa el ejercicio de la docencia en cátedra universitaria . . . 180o. Se exceptúa prestar el servicio profesional de la salud, cuando se hace

de manera gratuita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181Alcance que se concede a esta disposición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

2. numeral segundo. gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. la ley establecerá las excepciones a esta disposición.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184a. Gestión de asuntos ante entidades públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187b. Debe demostrarse que el congresista ha realizado gestiones . . . . . . . . . . . . . 190c. No hay incompatibilidad en el trámite de créditos ante entidades públicas,

cuando se conceden a los ciudadanos en igualdad de condiciones. . . . . . . . 1943. numeral segundo. celebrar contratos por sí o por interpuesta

persona, con entidades públicas o con personas que administren tributos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195a. Celebración de contratos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195b. Celebración de contratos por interpuesta persona. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195c. Celebración de contratos por interpuesta persona. Requisitos para que se

configure la simulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1984. numeral tercero. al congresista le está prohibido: “ser miembro

de juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que administren tributos.” este es el texto actual de la disposición constitucional, que fue modificada por el artículo 2º del acto legislativo no. 3 de 1993. . . 200a. La casual no se configura, cuando se es miembro de junta directiva de una

entidad particular. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202b. La causal no opera cuando el congresista renuncia a la junta o consejo

directivo, antes de posesionarse como congresista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202Alcance que se concede a la norma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

5. numeral cuarto. “celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del estado o reciban donaciones de éste. se exceptúa la adquisición de bienes o servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones.” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

a. La causal se configura cuando se celebran contratos o se realizan gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administran dineros públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

b. La realización de actividades artísticas no constituye la causal de inhabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

c. Excepciones previstas para las incompatibilidades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205d. Extensión de la causal a los funcionarios que incurran en su violación. . . . 207Jurisprudencia consultada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

conseJo de estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

capÍtulo iv conFlicto de intereses.

artÍculo 18Marco normativoconstitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2281. lineamientos que orientan esta causa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

a. Requisitos de la manifestación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230b. Debe existir un interés directo del congresista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231c. Lo que se debe entender por interés directo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232d. Conflicto de intereses derivado de un beneficio directo. . . . . . . . . . . . . . . . . 233e. Conocimiento del congresista del conflicto de intereses en que se

encuentra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f. Interés general y particular en el trámite de proyectos de ley. . . . . . . . . . . . . 234g. La obligación de actuar como cuerpo legislativo que tiene el Congreso. . . 237h. El congresista impedido debe dejar la constancia de su inasistencia a las

sesiones donde se debate el asunto y de su abstención al votar . . . . . . . . . . . 239i. El congresista debe demostrar que no votó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240j. El congresista no sabe que deriva beneficio de un proyecto de ley . . . . . . . . 242k. No hay conflicto de interés de orden moral por la participación en la

elección del Procurador General, a pesar de que el congresista tiene investigaciones en su contra en ese órgano de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

l. Conflictos de intereses de orden moral. Trámite de proyectos de ley de orden penal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

m. Falta de registro de actividades privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250Jurisprudencia consultada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

capÍtulo v otras causales de pérdida de investidura,

Que no Figuran expresaMente consagradas en el artÍculo 183 de la carta, pero si en otras

disposiciones constitucionales1. artículo 109 constitucional. Financiación de los partidos políticos

y de las campañas electorales. topes máximos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2572. artículo 110. contribución a partidos o movimientos políticos . . . . 259

a. Se requiere que quien realiza la contribución o induce a otro, sea un funcionario público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

b. El acto de inducir a una persona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266c. Se debe probar la inducción que se hace para que una persona

contribuya a un partido o movimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

d. El destinatario de la contribución debe ser un partido o movimiento político, o un candidato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269

e. No se configura la causal cuando el funcionario acepta voluntariamente hacer la contribución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Alcance que se concede a la disposición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2423. artículo 134. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2734. artículo 267 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2745. artículo 268 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2766. artículo 272 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2777. la doble militancia política no es causal de inhabilidad . . . . . . . . . . . . 278

a. La doble militancia política no es causal de pérdida de la investidura. . . . . 279Jurisprudencia consultada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

capÍtulo vi la pérdida de investidura. artÍculo 183

Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2831. numeral segundo. inasistencia, en un mismo período de sesiones,

a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288a. No se configura la causal, si el congresista no asiste con excusa

justificada o si en las sesiones no se votan proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

b. Fuerza mayor. No libera de la causal, si no se cumplen las condiciones propias de ésta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

Alcance que se le concede a la disposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2912. numeral tercero. no tomar posesión del cargo dentro de los ocho

días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. esta causal no tendrá aplicación (según el parágrafo), cuando medie fuerza mayor. . . . . . . . 292a. La falta de posesión dentro de los ocho días siguientes, admite excusa

justificada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293b. Fuerza mayor derivada de orden de autoridad judicial. Orden de

detención configura eximente si el congresista no podía saber que iba a ser proferida en su contra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

Alcance que se le concede a la norma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2963. numeral cuarto. los congresistas perderán su investidura,

por incurrir en indebida destinación de dineros públicos. . . . . . . . . . . 297a. La solicitud para que se declare indebida destinación de dineros públicos,

debe referirse a hechos concretos y específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299b. Se configura la indebida destinación de dineros públicos, con

independencia de la situación penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300c. Se amplía el alcance del concepto sobre dineros públicos, estimando

que no se entiende referido únicamente a ‘moneda’. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302d. La indebida destinación de dineros públicos como causal autónoma . . . . . 306e. Hay indebida destinación de dineros públicos si el congresista obtiene

un beneficio económico de los contratos, o celebra contratos innecesarios, superfluos o para favorecer a determinados contratistas. . . . . . . . . . . . . . . . . 307

f. Se presenta la causal cuando el congresista debe celebrar contratos a nombre del Congreso, y lo hace violando normas de contratación . . . . . . . 309

g. Hay indebida destinación de dineros públicos cuando el congresista recibe dineros provenientes de un contrato celebrado con recursos públicos . . . . 313

h. La falta de austeridad en el gasto constituye indebida destinación de dineros públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314

i. Se configura cuando el congresista certifica que un miembro de su unidad legislativa laboró normalmente, pero se comprueba que no trabajó y que durante ese tiempo estuvo residenciado en otro país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318

j. Se infringe la norma cuando el congresista utiliza pasajes aéreos que le fueron suministrados, para que se transporten otras personas o por no reintegrar los dineros reembolsados, por devolución de los pasajes . . . . 320

k. La indebida utilización de dineros que no son públicos, no constituye la causal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

l. No hay indebida destinación de dineros públicos cuando se trata de la aplicación razonada de disposiciones legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322

m. No se configura la causal, si la indebida destinación de dineros públicos la hace quien no tiene la calidad de congresista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323

n. No aplica la causal cuando el Presidente de la Cámara integra una comisión de servicios al exterior, si los pasajes y los viáticos se autorizan de acuerdo a las normas que rigen esas funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324

ñ. No se configura la causal, cuando el congresista, sin ocasionar mayores costos y en período de vacancia legislativa, cambia sus itinerarios de viaje. 325

o. No se configura cuando el congresista no cumple una comisión, notifica de tal situación a la Secretaría de la Cámara y reintegra los dineros . . . . . . 326

q. No constituye indebida destinación de dineros públicos, el pago hecho al congresista que no está suspendido legalmente, que tiene medida de detención preventiva en su contra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329

r. No hay indebida destinación de dineros públicos, por pagar sueldos a un miembro de la unidad legislativa que estaba detenido, cuando el congresista no tuvo conocimiento de ese hecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332

s. La publicación de un libro de un congresista, aprobada por la respectiva Cámara, de acuerdo a los procedimientos legales, no constituye indebida destinación de recursos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334

t. El funcionario de la Unidad legislativa ha cumplido funciones y se le han asignado tareas especiales, por lo cual no ha recibido dineros indebidamente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334

u. No hay indebida destinación de dineros públicos, cuando se pagan servicios personales a quienes laboran en sede distinta a la del Congreso, cuando esos servicios están autorizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336

v. No se puede alegar indebida destinación de dineros públicos, cuando estos han ingresado legalmente al patrimonio de entidades privadas . . . . . 336

w. No se configura cuando por razones de seguridad, el congresista, en uso de licencia, utiliza el vehículo oficial que le ha sido asignado . . . . . . . . . . . . 338

x. No se configura cuando se dice que se sobrepasan topes de gastos, si no se han fijado. Gasto en exceso no configura indebida destinación de dineros públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340

4. Numeral cinco. El congresista perderá su investidura por incurrir en tráfico de influencias, debidamente comprobado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341

a. La causal por tráfico de influencias no tiene definición legal. . . . . . . . . . . . . 342b. Se concreta cuando el congresista interviene para que un contrato ]

que debía celebrar el Congreso, le fuera adjudicado a una persona . . . . . . . 343c. No opera si no se demuestra que el congresista interpuso alguna clase

de influencia, para conseguir un resultado específico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344d. No se configura si no se demuestra que el congresista intervino para

que se nombraran personas, o si no aparece probado que actuó con tal fin 345e. Se requiere comprobar que la intervención indebida se realizó ante una

entidad pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347f. Se debe demostrar que el congresista intervino para que un proyecto

de ley propuesto por un particular, sea tramitado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348g. No hay lugar a la sanción cuando el congresista interviene para que el

Gobierno expida un Decreto que reglamenta una ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348

h. El numeral 10 del artículo 268 de la Constitución. Se debe demostrado que el congresista intervino para que nombraran unos funcionarios en la Contraloría General de la República. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349

Alcance que se concede a la norma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352Jurisprudencia consultada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355

tÍtulo ii procediMiento de pérdida de investidura

de congresistasintroducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360

capÍtulo i Marco norMativo del procediMiento

1. el artículo 184 constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3652. la ley 144 de 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

capÍtulo ii oBservaciones al procediMiento previsto

en la ley 144 de 1994a. El fallo lo dicta el Consejo de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373b. Término para el trámite del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375c. Los que intervienen en el proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378d. Requisitos de la solicitud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380e. Rechazo de la solicitud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382f. Ineptitud formal de la solicitud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383g. Presentación de la solicitud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387h. Plazos fijados para las distintas actuaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388i. Otras anotaciones sobre este procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389

capÍtulo iii aspectos proBatorios

a. Auto que niega la práctica de pruebas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396b. Tacha de testigos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396c. Negativa a practicar interrogatorio de parte al demandado . . . . . . . . . . . . . . 397d. Decreto de pruebas por el Magistrado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398e. Proceso de única instancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399

capÍtulo iv el recurso extraordinario especial

de revisiÓna. Trámite del recurso extraordinario especial de revisión . . . . . . . . . . . . . . . . . 403b. Procedencia del recurso extraordinario especial de revisión . . . . . . . . . . . . . 405

Jurisprudencia consultada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409Biografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411

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presentaciÓn

Este libro fue publicado por primera vez en el año 2004, con el ge-neroso apoyo del Instituto de Estudios del Ministerio Público. Tuvo como objeto la investigación que desarrollé, con miras a obtener mi título de Magíster en Derecho Administrativo, concedido por la Uni-versidad del Rosario.

El libro tiene por objeto examinar las causales de pérdida de in-vestidura de los congresistas. Este es un tema que tiene la mayor im-portancia jurídica y política, de una parte, porque se constituye en un control público constitucional que puede ejercer cualquier persona sobre quienes han sido elegidos al congreso. La consagración de esta figura ha tenido por propósito, establecer medios de depuración de las prácticas políticas. Con ello se busca que quienes son elegidos al congreso, lo sean por mecanismos claros, limpios, transparentes y que durante el ejercicio de dicho cargo, se actúe por parte de los senadores y representantes con el más alto respeto por principios de honestidad.

También se debe destacar que el control, pese a ser jurisdiccio-nal, incide de manera directa en aspectos de orden político del más alto nivel, como quiera que cuando se decreta la desinvestidura de un con-gresista, se actúa sobre aquellos que han gozado del favor popular y que han alcanzado esa posición mediante el sufragio popular. Debe tomarse en cuenta, igualmente, que quien pierde la investidura no puede volver a ser elegido al congreso, lo que se convierte en una muerte política.

El examen de cada una de las causales permite a quienes aco-metan este libro, tener una idea de la manera como opera la causal en cada evento, y los alcances que a cada una de las causas establecidas en la Constitución, le ha concedido el Consejo de Estado. No se debe perder de vista, además, que el Consejo de Estado aplica esas causales directamente, conforme a los textos constitucionales y que para llegar

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a un entendimiento de cada una, recurre a disposiciones que aparecen en la ley, que sirvan para acotar cada situación.

También se estudia en este libro el procedimiento que se sigue para decidir la alta corporación si decreta o no la desinvestidura de quien ha sido objeto de esta acción. Encuentro procedente señalar que las disposiciones establecidas al efecto pueden catalogarse de in-suficientes, y que ello obliga a hacer una remisión a otras disposicio-nes, lo que en ocasiones implica una integración normativa con nor-mas del código contencioso administrativo y aún con las del código de procedimiento civil.

Desde nuestro punto de vista, el procedimiento exige que se aplique siempre con la mira puesta en que éste es un proceso de na-turaleza especial. Por ello, no puede tramitarse bajo la misma ópti-ca que uno contencioso, porque aquí lo que está de por medio es el interés general, no existiendo disputas de carácter patrimonial ni re-clamaciones de resarcimiento. Así, estimamos que no caben ciertas instituciones o actuaciones, como por ejemplo, el interrogatorio de parte, porque nada le corresponde confesar ni aceptar ni reconocer al demandado o accionado. Tampoco entendemos que quien acciona o demanda, tenga ninguna otra posibilidad de intervención, distinta a las que expresamente le reconozcan las normas especiales de la ley 144 de 1994, por lo que no debe considerarse como una parte en el sentido técnico de la palabra.

Antes de pasar al estudio de los asuntos propuestos, no puede menos que agradecer nuevamente, con toda la sinceridad del caso, el invaluable apoyo que el Instituto de Estadios del Ministerio Público y la propia Procuraduría General de la Nación le han brindado a este trabajo. Sobra anotar que esta es una materia en la que de manera con-tinua y dedicada interviene la Procuraduría, en su condición de Mi-nisterio Público, en el curso de las acciones de pérdida de investidura. Este solo aspecto justifica, a mi juicio, esta publicación. Lo demás es generosidad del Instituto.

Bogotá, junio de 2011

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tÍtulo i

causales de pérdida de

investidura de los congresistas

introducciónEsta primera parte del libro tiene por objeto examinar las sentencias emitidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al decidir las solicitudes que se han formulado para que se decrete la pérdida de investidura de congresistas, por es-timar quienes presentan las acciones, que han violado el régimen de inhabilidades o incompatibilidades, que han incurrido en conflicto de intereses, o en indebida destinación de dineros públicos, en tráfico de influencias o por contribuir con partidos políticos, movimientos o candidatos y superar los topes autorizados de financiación de las campañas políticas.

En el libro se analizan las distintas causales fijadas en la Consti-tución, con base en las cuales el Consejo de Estado resuelve, mediante sentencia de única instancia, si decreta o no la pérdida de investidura pedida.

Este libro toma como base la publicación que realicé con el apo-yo del Instituto de Estudios del Ministerio Público de la Procuraduría General de la Nación en el año 20041, donde examiné con deteni-miento este instituto jurídico, partiendo de los antecedentes que de esas disposiciones figuraban desde la Constitución de 1886. No sobra

1 Brito Ruiz, Fernando. Pérdida de investidura de los congresistas, una sanción de natura-leza política. Instituto de estudios del Ministerio Público, Colección Derecho Discipli-nario, No 8, Procuraduría General de la Nación, Bogotá, 2004, Imprenta Nacional, 167 páginas.


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precisar que la pérdida de investidura como tal, solo viene a ser consa-grada a partir de la fallida reforma constitucional de 1979.

De la misma manera, es bueno precisar que la responsabilidad que puede caber a los congresistas, por razón de las condiciones an-teriores a su elección, así como por las incompatibilidades que ad-quieren una vez elegidos y posesionados, ha evolucionado de manera notoria, arrancando de una casi total irresponsabilidad, en los albores de la república, a una mayor, que crece, hasta llegar a la Constitución de 1991, donde se consagra un fuerte régimen de responsabilidades.

Antes era impensable suponer siquiera que los congresistas po-dían perder esa condición, en tanto habían sido electos y se conside-raba que tal situación, de la más alta estirpe democrática, al haber sido ungidos con el favor popular, mediante un proceso eleccionario, los colocaba no solo por encima de todo cuestionamiento, sino por fuera del menor régimen de responsabilidad.

La situación cambia radicalmente a partir de la adopción de la Constitución de 1991, donde se pasa a un sistema altamente restric-tivo y en grado sumo exigente, que hace que la figura del congresista entre un plano de igual o mayor responsabilidad, no solo frente a sus electores, sino en cuanto a su propio comportamiento como legisla-dor y representante de amplias masas de electores.

Ahora hasta el más encumbrado de los senadores o representan-tes, el de mayor trayectoria o de más vasto electorado, puede ser y en la práctica es sometido al más riguroso escrutinio en su comportamien-to. Dígase lo que se diga, hay un control y una vigilancia permanente sobre su actuar, por razón de la acción de pérdida de investidura, que es pública, y puede interponer cualquier persona, sin necesidad de de-mostrar ningún interés particular, distinto del propio del control que puede ejercer sobre los representantes del pueblo.

Siendo elevado el número de sentencias sobre pérdida de inves-tidura proferidas hasta este momento, veinte años después de con-sagrada la figura, el análisis se centra en estudiar las sentencias más relevantes, referidas a los alcances de los artículos 109, 110, 179, 180, 182 y 183 de la actual Constitución, al igual que las referidas a los

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artículos 268, numeral 10 y 272, disposiciones constitucionales que consagran condiciones relativas a dicha investidura.

Además de las disposiciones constitucionales y legales referidas, es necesario tener en cuenta en este estudio la ley 5ª de 1992, ley orgá-nica del Congreso de la República, donde figuran disposiciones que deben considerarse para los efectos de decretar la pérdida de investi-dura de los congresistas, todo lo cual lleva a afirmar que el marco nor-mativo de esta institución lo integran una treintena de disposiciones de orden constitucional y un elevado número de disposiciones legales. También se tienen que tener en cuenta las disposiciones de la ley 144 de 1994, que regula el procedimiento para decidir acerca de las ac-ciones de pérdida de investidura. De allí la abundante jurisprudencia emitida sobre el particular, a partir del año de 1991.

No se debe perder de vista que esta institución ha cumplido un papel trascendental en la tarea de depurar las costumbres políticas, sin duda alguna uno de los propósitos fundamentales que tuvo en mente la Asamblea Nacional Constituyente, labor que debe verse similar, por su importancia, al papel cumplido por la acción de tutela en la defensa de los derechos humanos.

Tampoco se puede perder de vista la magnitud de la sanción que se impone, lo cual significa que el congresista que pierde su investidu-ra no puede volver a ser elegido para el congreso, posteriormente, en ninguna época, lo que la hace una sanción intemporal y permanente, con lo que pierde además una parte importante del primer derecho político fundamental, por el cual entra a formar parte de los órganos de representación política, y en consecuencia queda privado del dere-cho a ser elegido.

Al final de cada capítulo figura una lista de las principales sen-tencias consultadas, relacionadas con cada una de las causales exa-minadas. Por esta circunstancia, en ocasiones una misma sentencia aparece referenciada en varios capítulos, dado que en acción impe-trada se puede haber solicitado el decreto de pérdida de investidura por violación de varias disposiciones, sobre lo cual debe pronunciarse el Consejo de Estado, lo mismo que en tales sentencias se resuelven


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asuntos de orden procesal. Este último aspecto, el procesal, se exami-na de manera separada en la parte final del libro.

Este libro sistematiza las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado, donde resuelve si decreta la pérdida de investidura de los congresistas. No se debe dejar pasar por alto que el Consejo de Es-tado, al resolver si impone o no la sanción, se ve obligado a aplicar directamente los textos constitucionales, dando paso con ello a lo que se conoce como ‘constitucionalización del derecho’, debiendo en mu-chos casos resolver los asuntos directamente, sin intermediación de la ley, lo cual rompe paradigmas propios de la jurisdicción contenciosa administrativa, instancia judicial que por excelencia se remite a la ley para decidir los asuntos de su competencia2.

A lo anterior es necesario agregar que los textos constituciona-les plasman usualmente los que se conocen como ‘conceptos jurídicos indeterminados’, lo cual hace aún más difícil la tarea de administrar justicia en este ámbito, siendo necesario en cada caso, fijar el sentido y el alcance de esos conceptos, lo que pone de presente lo ardua que resulta la función encomendada a ese alto Tribunal.

El Consejo de estado debe verse como el órgano o el tribunal de cierre en materia de pérdida de investidura de los congresistas, sin dejar perder de vista que se trata de un proceso consagrado consti-tucionalmente, con reglas fijadas en la misma Constitución, donde además se asigna la competencia al Consejo de Estado y las causales por las que procede en relación con los congresistas.

generalidadesEsta parte del libro centra su atención en aspectos generales

relacionados con las causales de pérdida de investidura de los con-

2 La ‘constitucionalización del derecho’ implica aspectos tales como la aplicación directa de textos constitucionales a asuntos jurisdiccionales, situación que era impensable antes de la expedición de la Constitución de 1991. El Consejo de Estado era el órgano juris-diccional que por antonomasia aplicaba la ley a la solución de los casos sometidos a su estudio. Para mayor conocimiento de esta figura puede verse, entre otros, a Louis Favo-reu, Legalidad y constitucionalidad. La constitucionalización del derecho. 59 / Temas de derecho público. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2000.

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gresistas y con el procedimiento que se sigue para decidir si procede decretarla o no.

Son causales para despojar de su investidura a senadores y repre-sentantes, entre otras, la violación del régimen de inhabilidades o de incompatibilidades; incurrir en conflicto de intereses; la inasistencia a determinado número de sesiones durante el período de las mismas; no posesionarse dentro de determinado período, una vez elegido o lla-mado a ocupar el cargo; la indebida destinación de dineros públicos; y el tráfico de influencias.

Hay otras causales, consignadas en otras disposiciones constitu-cionales, que se analizan posteriormente. Las que se acaban de indicar, son las que de manera expresa y directa consagra el artículo 183 de la Carta. Ellas se entran a detallar a continuación, se analiza el alcance de cada una de estas disposiciones, y la manera como en líneas generales son entendidas y aplicadas por el Consejo de Estado.

Es necesario advertir que a veces se dificulta su interpretación y estudio, en tanto provienen de textos constitucionales, usualmente escritos en términos generales y lacónicos, lo cual da lugar a amplias y diversas interpretaciones. Es labor del juez entrar a precisar su alcance y el sentido que se debe dar a tales disposiciones.

Las inhabilidades se encuentran consagradas en el artículo 179 de la Carta. Por razón de la existencia de una inhabilidad, una persona que aspire a ser elegida congresista, no podrá inscribirse y en caso de hacerlo, no podrá ser elegida. De resultar elegida, la sanción que se le impone es la de pérdida de su investidura.

De conformidad con las disposiciones constitucionales, las in-habilidades son condiciones que impiden a una persona inscribirse y aspirar a ser elegida congresista. Si en todo caso lo hace y sale elegida, a través del proceso de pérdida de investidura será despojado de la misma. Es una limitación que se impone a ciertas personas, por la cual no pueden ser elegidas congresistas. Las razones y fundamentos esen-ciales de las inhabilidades, radican en ciertas condiciones que pueden conceder ventaja a quien aspira a ser elegido, con lo cual se quiebra el principio de igualdad, en relación con los otros aspirantes.


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También se ven que inhabilitan, cuestiones que tienen que ver con comportamientos sancionados por la ley penal, bajo el criterio de que al congreso solo pueden aspirar quienes presenten las más altas condiciones de honestidad y rectitud.


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capÍtulo i

1. disposiciones constitucionales

a. Inhabilidades. Artículo 179No podrán ser congresistas:

1. Quienes hayan sido condenados en cualquier época por senten-cia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos.

2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdic-ción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.

3. Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entida-des públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafisca-les, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.

4. Quienes hayan perdido la investidura de congresista.

5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.

6. Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión per-manente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguini-dad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha.

7. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombia-nos por nacimiento.


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8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente. Las inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y 6 se re-

fieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás casos de inhabilidades por parentesco, con las autoridades no con-templados en estas disposiciones.

Para los fines de este artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto para la in-habilidad consignada en el numeral 5.

b. Incompatibilidades. Artículo 180Las incompatibilidades por su parte están previstas como si-

tuaciones que impiden a quien es elegido congresista, desempeñar determinadas actividades. La razón de ser de ello estriba en que se considera nocivo, de acuerdo con las malas experiencias y los eventos que se presentaron en épocas anteriores, que los congresistas puedan realizar otras acciones, distintas a las propias de la actividad congresal, tales como ejercer su profesión, realizar prácticas comerciales, inter-venir en trámites ante otras entidades, en materias como contratación por parte de organismos del estado, dada la posibilidad que tienen de obtener beneficios indebidos o las prácticas irregulares en las que pueden incurrir, con el afán de tener mayores ganancias.

Al igual que para las inhabilidades, en caso de realizar activida-des que estén previstas como incompatibles con su condición de con-gresista, serán sancionados con el despojo de su investidura. Las in-compatibilidades impiden a los congresistas ejecutar ciertas acciones.

Los congresistas no podrán: 1. Desempeñar cargo o empleo público o privado.2. Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las enti-

dades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apo-derados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta


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persona, contrato alguno. La ley establecerá las excepciones a esta disposición.

3. Numeral modificado por el parágrafo 2o. artículo 2o. del Acto Legislativo No. 3 de 1993. El nuevo texto del numeral es el si-guiente:> Ser miembro de juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que ad-ministren tributos.

4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste. Se exceptúa la adquisición de bienes o servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones.

Parágrafo 1o. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria.

Parágrafo 2o. El funcionario que en contravención del presente artículo, nombre a un Congresista para un empleo o cargo o celebre con él un contrato o acepte que actúe como gestor en nombre propio o de terceros, incurrirá en causal de mala conducta.

c. Conflicto de intereses. Artículo 182Por otra parte, en el ejercicio de sus funciones, los congresistas

pueden verse incursos en situaciones que enfrenten sus intereses par-ticulares o personales con los que deben atender como legisladores o por razón del control político que ejercen, o para cumplir actos de elección en los que deben intervenir, en tanto su actuar siempre debe estar orientado por el interés general y por el bien público.

En su labor de congresistas, deben impulsar proyectos de ley, aprobar y votar leyes, actos legislativos y tomar otras decisiones, como imponer impuestos, hacer más o menos gravosas disposiciones penales, dictar normas sobre sociedades, en aspectos de patrimonio, en mate-ria de contratación pública, sucesiones y en general sobre todo tipo de asuntos, siendo factible que en cualquier momento, alguna de esas dis-posiciones esté contrapuesta con los propios intereses del congresista.


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Ante esa eventualidad, la Constitución y posteriormente la ley han previsto que el congresista podrá declarar que se encuentra in-merso en tal conflicto, y una vez resuelto el mismo por parte de la mis-ma corporación, podrá intervenir y votar el correspondiente proyecto de ley o de acto legislativo, o podrá abstenerse de hacerlo, sin que por ello sufra ninguna clase de reproche o sanción.

De esa manera el artículo 182 de la Carta prevé que “Los con-gresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para parti-cipar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recu-saciones.” Esta disposición debe verse en concordancia con el artículo 16 de la ley 144 de 1994 y con las disposiciones de la ley 5ª de 1992, en lo pertinente.

El conflicto de intereses puede ser de orden económico o de ca-rácter ético o moral. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha encon-trado que el segundo está menos definido y se presta a mayores interpre-taciones. No obstante, ha efectuado precisiones importantes respecto de su alcance. Así, se considera que aprobar un proyecto de ley de orden penal, que contiene normas que pueden resultar favorables a un congre-sista que es investigado por alguno de los delitos que regula la nueva ley, constituye un conflicto de orden moral, razón por la cual el congresista está obligado a declarar el conflicto de intereses que enfrenta3.

3 A este respecto, el Consejo de Estado señaló: “El conflicto de intereses de índole moral, en cambio, no aparece nítidamente definido ni tiene un perfil claro en las normas cons-titucionales y legales, como sí ocurre con el conflicto de intereses de índole económico, lo que no significa que no exista o que no pueda presentarse. Es más, no se descarta que una determinada situación fáctica derive simultáneamente tanto en un conflicto econó-mico como en un conflicto de tipo moral. Por un lado, es totalmente admisible que el congresista, como cualquier ciudadano, ejerza o haya ejercido derechos fundamentales y de ahí que tenga intereses privados que deba cuidar. Por otro lado, la Constitución le ordena que como congresista vote en pos del bien común y la justicia, vale decir, en pos del interés general. En esa dinámica es factible el enfrentamiento de intereses que debe evitarse, tal como se explicó. Como no resulta conforme con los paradigmas de la ética pública que en un momento dado se superpongan esos intereses, la Constitución castiga el hecho de que el congresista omita denunciar la existencia del conflicto de intereses,


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Pese a que la ley tiene un interés general evidente, no resulta menos cierto que los intereses del congresista investigado penalmente entran en conflicto con las nuevas normas que se están examinando. De esa manera, en caso de no declararse impedido para participar en los debates y votar el respectivo proyecto de ley, puede quedar incurso en la causal de pérdida de investidura referida, por no declarar la exis-tencia del conflicto en cuestión.

Cuando se estudie la figura, se van a ver los elementos que la estructuran, pero es bueno anotar desde ahora, que una vez expresado el conflicto por parte del congresista, le corresponde a la comisión o corporación correspondiente resolver sobre él. En caso de negar su existencia, el congresista queda habilitado para intervenir en los debates y para votar. En caso de serle aceptado, queda liberado de la obligación que tiene de participar en los debates y en las votaciones4.

d. Topes máximos de financiación de las campañas políticas. Artículo 109El artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2009, consagró una

nueva causal de pérdida de investidura para los congresistas que vio-

cuestión que queda en evidencia cuando justamente el congresista vota, participa en un debate o en una decisión trascendental estando de por medio intereses personales de tipo económico o moral francamente incompatibles con el interés público relacionado con esa votación, ese debate o esa decisión.” Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI), de 23 de marzo de 2010. C.P. Hugo Bastidas B

4 En sentencia C-1040 de 2005 de octubre de 2005, de la Corte Constitucional, se pre-cisó sobre el particular: “En conclusión, una interpretación armónica de las disposicio-nes pertinentes de la Carta Política, el Reglamento del Congreso y sus disposiciones complementarias, a la luz de la jurisprudencia relacionada con este tema y de la práctica usualmente seguida por el Legislador, indica que son las plenarias o las comisiones las que tienen competencia para decidir sobre los impedimentos que se formulen ante ellas. Ni la Constitución ni la ley ordenan que los impedimentos sean enviados a la Comisión de Ética. La práctica parlamentaria analizada por la Corte indica que nunca las solicitu-des de impedimento han sido remitidas a tal Comisión. Por lo tanto, era razonable que se mantuviera dicha práctica en este caso. Además, el Consejo de Estado en su jurispru-dencia sobre conflictos de intereses de los congresistas, no ha exigido que la Comisión de Ética rinda concepto previo. Las solicitudes de impedimento por conflictos de inte-reses son resueltas por la respectiva Plenaria o Comisión Constitucional Permanente.”


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len los topes máximos permitidos para la financiación de sus campa-ñas políticas.

Dice en ese sentido este artículo 109: “Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la viola-ción de los topes máximos de financiación de las campañas, debida-mente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto.”

Aquí, al igual que ocurre con el referido artículo 110 de la Car-ta, esta disposición no figura dentro de las que señala el artículo 183 de la misma como causales de pérdida de investidura. Sin embargo, una lectura armónica e integrada de estas disposiciones, obliga a con-siderar ésta dentro de las que dan lugar a la pérdida de investidura, porque así lo dice expresamente. Esto lleva a concluir que le corres-ponde igualmente al Consejo de Estado resolver sobre ella, porque éste es el único órgano de la jurisdicción que tiene asignada esa com-petencia. En consecuencia, debe tramitarse igualmente conforma a las disposiciones de la ley 144 de 1994.

e. Contribución a partidos políticos. Artículo 110Pese a que esta disposición no aparece dentro del articulado re-

ferido a los Congresistas, el Consejo de Estado, luego de un cuidado-so estudio concluyó que formaba parte de las incompatibilidades que daban lugar a la pérdida de investidura de los congresistas.

Dispone este artículo 110: “Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimien-tos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibi-ciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.”

A este artículo se hacen extensivas las consideraciones anterio-res que se acaban de expresar. No figura en el listado del artículo 183 constitucional, pero igual, prevé la pérdida de investidura y en con-secuencia, en lo que tiene que ver con los congresistas, solo la puede decretar el Consejo de Estado.


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f. Recomendación para empleos en la Contraloría. Artículo 268.10De la misma manera, el Consejo de Estado encontró que la par-

te final del numeral 10 del artículo 268 de la Constitución, constituye una prohibición especial para quienes intervienen en la postulación y elección del Contralor General de la República, a quienes les está vedado dar recomendaciones personales y políticas para empleos en ese organismo de control5.

Dispone esta norma al respecto: “10. Proveer mediante concur-so público los empleos de su dependencia que haya creado la ley. Esta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la se-lección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría. Se prohíbe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y elección del Contralor, dar recomendaciones per-sonales y políticas para empleos en su despacho.”

g. Inhabilidad especial para los Contralores. Artículo 272En ese mismo sentido, esa alta corporación contenciosa admi-

nistrativa consideró que el inciso final del artículo 272 constitucional establece una inhabilidad especial para quienes desempeñen el cargo de contralor departamental, distrital o municipal, quienes no pueden ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones.

Consagra esta norma sobre el particular: “Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental, distrital o muni-cipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo

5 Al respecto puede verse, entre otras, la sentencia 11001-03-15-000-2003-0223-01(PI) de agosto de 2003. C.P. Olga Inés Navarrete B. En ella se precisa, con fundamento en la ley 5ª de 1992, que la incompatibilidad es todo acto que no pueden realizar o ejecutar los congresistas durante el período en que ejercen la función, para concluir finalmente que, en esas condiciones, la prohibición que trae el numeral 10 del artículo 268 consti-tucional constituye una prohibición de estirpe constitucional que recae sobre los con-gresistas, la cual ve que forma parte del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y sobre la cual obra la acción de pérdida de investidura, de competencia de esa corpora-ción.


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departamento, distrito o municipio, ni ser inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones.”

En los últimos tres eventos citados, el Consejo de Estado ha considerado que esas disposiciones hacen parte del cuerpo de normas que integran el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, pese a no figurar directamente en los artículos que regu-lan este instituto jurídico.

h. Pérdida de investidura. Artículo 183Acorde con esto, la Constitución ha previsto que los congresis-

tas perderán su investidura, cuando además de incurrir en las causales de inhabilidad, de incompatibilidad, o en conflicto de intereses, ina-sistan a las sesiones donde se voten proyectos de ley o de acto legislati-vo o se voten mociones de censura, así como por no posesionarse den-tro de determinado término, o por incurrir en indebida destinación de dineros públicos, o por tráfico de influencias.

De esa manera el artículo 183 de la Constitución consagra las que pueden considerarse las causales constitucionales de pérdida de investidura. Además de las que se acaban de relacionar, el Consejo de Estado ha encontrado que existen otras causales que no están consa-gradas expresamente en este artículo 183, pero que fijan igualmente la sanción de pérdida de investidura para los congresistas, como son las contempladas en los artículos 109 y 110 de la Carta, y las que apare-cen en los artículos 268 y 272.

los congresistas perderán su investidura: De acuerdo con este artículo 183 de la Carta, procede decretar

la pérdida de investidura de los congresistas:1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilida-

des, o del régimen de conflicto de intereses. 2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reu-

niones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislati-vo, de ley o mociones de censura.


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3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días si-guientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

Parágrafo. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando me-die fuerza mayor.

También deben considerarse las otras causales indicadas, por superar los topes de financiación de las campañas políticas, como lo dispone el artículo 109 de la Carta; por contribuir a partidos o movimientos políticos, según el artículo 110 de la Carta; por pos-tular candidatos a ocupar cargos en la Contraloría General de la República; y para los contralores departamentales, distritales y mu-nicipales, quienes no puede inscribirse como candidatos a cargos de elección popular sino un año después de cesar en el ejercicio de sus funciones.

El artículo 3º del acto legislativo 01 del año 2009, por el cual se modifica el artículo 109 de la Constitución, incluyó la nueva causal de pérdida de investidura anotada, derivada de la violación de los topes máximos de financiación de las campañas políticas.

También está prevista como causal de pérdida de investidura, y así lo ha resuelto el Consejo de Estado, el que los congresistas den recomendaciones personales y políticas para cargos en la Contralo-ría General de la República, cuando han intervenido en su elección. Igualmente, de acuerdo con el artículo 272 de la Carta, constituye causal de pérdida de investidura, para los contralores departamenta-les, distritales y municipales, el haberse inscrito como candidatos a cargos de elección popular, antes de haber transcurrido un año de ha-ber cesado en sus funciones.

i. La situación de los congresistas que no resultan elegidos, pero son llamados posteriormente a llenar las vacancias. Artículo 181“Artículo 181. Las incompatibilidades de los congresistas ten-

drán vigencia durante el período constitucional respectivo. En caso


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de renuncia, se mantendrán durante el año siguiente a su acepta-ción, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.

Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión.”

El citado artículo dispone que las incompatibilidades que cobi-jan a los congresistas se mantengan durante el año siguiente a la acep-tación de la renuncia que hagan a su cargo, si el lapso que faltare para el vencimiento de su período es mayor. La norma procura mantener alejado al congresista de la posibilidad de adelantar alguna de aque-llas actividades que tiene prohibidas, por razón del desempeño de su función congresal y de esta manera trata de impedir que a través de la renuncia al cargo, eluda la prohibición.

La norma también prevé que el régimen de inhabilidades e in-compatibilidades se extiende a los congresistas que son llamados a ejercer el cargo, pese a no haber sido elegidos. Cabe suponer que por diversas circunstancias, un congresista abandona el cargo definitiva-mente o que puede ser obligado a renunciar al mismo. Por ello, el in-ciso segundo de este artículo contempla que quien deba reemplazarlo estará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibili-dades, a partir de la fecha de su posesión.

Esto significa que quienes son llamados a ocupar el cargo dejado por el congresista elegido, se encuentran sometidos al mismo régimen de inhabilidades y de incompatibilidades. En este punto, la cuestión tiene que ver con el momento a partir del cual deben tomarse en cuen-ta las inhabilidades o incompatibilidades que los cobijan.

Este artículo plantea la situación que embarga a los congresis-tas que no resultan elegidos al momento de consolidarse la votación, pero que posteriormente, por razón de hacer parte de la misma lista, son llamados a ocupar el cargo de quienes dejan la curul por muerte, renuncia, declaratoria de pérdida de investidura o por cualquiera otra situación que conduzca a su reemplazo, conforme a las disposiciones constitucionales y legales.


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Esta disposición debe verse en consonancia con el artículo 261 de la misma Carta, donde se determina que las vacantes absolutas que se presenten en los cargos de elección popular serán ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en orden de suscripción su-cesivo y descendente. Según este artículo: “Artículo 261. <Artículo modificado por el artículo 10 del Acto Legislativo 1 de 2009. El nue-vo texto es el siguiente:> Las faltas absolutas serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción, o de votación, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral, según se trate de listas cerradas o con voto preferente.”

Un primer entendimiento de la norma condujo a que el Con-sejo de Estado estimara que la inhabilidad de las personas llamadas a desempeñar la curul que se encontraba vacante, empezaba a aplicarse a partir de la fecha de su posesión. Para ello partían de la base de que la fuente de su cargo congresal no era la elección sino el llamado que les hacía la Mesa directiva de la respectiva corporación.

Como bien lo indica la sentencia AC 12300 de 2001, con po-nencia de la Consejera Ana Margarita Olaya F6, esa era la decisión adoptada, entre otras, en las sentencias AC- 1491 de 1994 y AC- 3866 de 1996. Para llegar a tal conclusión se partía de la base de lo dispuesto por el referido inciso segundo del artículo 181 constitucio-nal, donde se puntualiza que quien fuere llamado estará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades, a partir de su posesión.

En la sentencia citada AC 12300, el alto tribunal contencioso se adentra en el estudio del tema, a efectos de hacer una rectificación jurisprudencial, para cuyo efecto parte del examen de las actas de la ANAC, citando en especial lo que tiene que ver con el debate en tor-no a las inhabilidades. Como se ha indicado, una de las razones de la consagración de este régimen tan severo, era el evidente despresti-gio que golpeaba al Congreso; por ello, el propósito de la Asamblea

6 Al respecto puede verse también la sentencia 11001- 03- 15- 000- 2001- 0112- 01 AC de 2001 del Consejo de Estado. C.P. Eduardo Mendoza M.


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constituyente era el de adoptar un régimen de inhabilidades, incom-patibilidades y de conflicto de intereses que sirviera para regular las funciones y atribuciones de los congresistas, al cual decidió revestir del mayor rigor.

Como es fácil de ver, las personas que estaban inhabilitadas para ser elegidas congresistas, por el procedimiento de llenar las vacantes que se presentaran posteriormente, podían llegar al Congreso, aún cuando estuvieran inhabilitadas, burlando de esa manera la norma, como bien lo entendió la alta corporación contenciosa, con lo que se derrumbaba lo pretendido, que era impedir que personas que osten-taban cierta preeminencia sobre los electores, o que estaban inmer-sas en conductas criminales, o que afrontaran alguna de las causales previstas, utilizaran este medio para obtener la votación requerida, eludiendo las imposibilidades que la ley consagraba en su contra.

Al Consejo de Estado le sirvió de base para adentrarse en este estudio, una demanda presentada en contra de quien no fue elegido inicialmente, pero que por formar parte de la misma lista electoral del que fue electo, es llamado posteriormente a desempeñar la curul, por vacancia definitiva del electo. Para tal fin se aplica al estudio de la causal esgrimida, contenida en el numeral 2º del artículo 179 cons-titucional, según la cual, el congresista llamado estaba inhabilitado para ser elegido, por haber ejercido como empleado público autori-dad administrativa, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.

Luego de una serie de consideraciones respecto de los propósi-tos previstos en las disposiciones constitucionales, encuentra que no se justifica un trato diferenciado entre los que son elegidos y los que posteriormente son llamados, lo mismo que determina que en todos los eventos es el acto mismo de la elección el que da vocación a unos y a otros, a los elegidos de manera inmediata y a los llamados a partir de la fecha de su posesión, para asumir la actividad congresal. Concluye que una interpretación diferente, como la que se venía aplicando, da pie a que se defraude la ley, permitiendo que se sigan surtiendo prác-ticas clientelistas y un manejo torcido del electorado.


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Precisa también que en este evento las inhabilidades empiezan a contabilizarse a partir de la fecha de la elección hacia atrás, incluso para quienes son llamados.

En consecuencia sostiene:Se entenderá, por ello, de las normas constitucionales citadas en esta providencia, lo siguiente:a) Que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades consagra-do en la Constitución Política gobierna tanto a los Congresistas elegidos como a los llamados.b) Que las inhabilidades consagradas en los numerales 2 y 3 del artículo 179 de la Constitución Política son aplicables, en los tér-minos que en tal precepto se consagran, también a los llamados a ocupar la vacancia del Congresista elegido, los cuales son todos los que conforman la lista.c) Que la posesión del “llamado a suplir la vacante del Congresista elegido” marca el momento en el cual puede el juez pronunciarse so-bre la existencia o no de las de las conductas enlistadas como no per-mitidas, pese a que su ocurrencia tenga lugar con anterioridad al acto de posesión, como es el caso de los supuestos que contemplan los citados numerales 2 y 3 del articulo 179 de la Constitución Política. d) Que la causal del numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política, respecto de los Congresistas llamados a ocupar las vacan-cias de los Congresistas elegidos, exige los siguientes supuestos, para que ésta se configure: - Posesión del Congresista llamado a suplir la vacancia.- Que el Congresista llamado a ocupar la vacancia del elegido, hu-biera ejercido, como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de la misma circuns-cripción electoral en el caso de los Representantes a la Cámara, entendiendo para los Senadores que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales. - Dicha autoridad debe haberse ejercido dentro de los doce meses anteriores a la fecha en que se realizó la elección y por la cual ad-quirió la vocación para ser “llamado”.


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e) Que la causal del numeral 3 del artículo 179 de la Constitución Política, respecto de los Congresistas llamados a ocupar las vacan-cias de los Congresistas elegidos, exige los siguientes supuestos: - Posesión del Congresista llamado a suplir la vacancia.- Que el Congresista llamado a ocupar la vacancia del elegido, haya intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de ter-ceros, o haya sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales.- Que la elección se produzca dentro de la misma circunscripción electoral, en el caso de los Representantes a la Cámara, entendien-do para los Senadores, que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales.Que la actividad proscrita la haya realizado dentro de los seis meses anteriores a la fecha en que se realizó la elección y por la cual adqui-rió la vocación para ser “llamado”7. La corporación reitera en sucesivas providencias, que la fecha a

partir de la cual se cuenta el plazo de las inhabilidades, para los con-gresistas que no son elegidos directamente, pero que posteriormente son llamados a desempeñar el cargo, por muerte, renuncia o declara-toria de pérdida de su investidura, es el de la fecha de la elección. Así, señala:

Para determinar el momento a partir del cual se cuenta el término de inhabilidad de los Congresistas llamados si bien la antigua ju-risprudencia que el demandante invoca establecía que el término regía a partir de la fecha de la posesión, la Sala Plena de lo Conten-cioso Administrativo del Consejo de Estado desde el 15 de mayo de 2001 reconsideró -en forma reiterada- el debido entendimien-to del inciso 2° del artículo 181 y concluyó que las inhabilidades consagradas en los numerales 2° y 3° del artículo 179 de la Carta Política se aplican, tanto para los congresistas elegidos como para

7 Consejo de Estado, sentencia AC- 12300 de 2001. C.P. Ana Margarita Olaya F.


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los llamados, en función de las elecciones y no de su posesión8. (La negrilla es del texto original)

8 Consejo de Estado, sentencia de 18 de noviembre de 2008, Expediente 110010315000200800316 00, C.P. Mauricio Torres Cuervo.


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capÍtulo ii

inhaBilidades. artÍculo 179

Consideraciones generales

examen de cada una de las causales de inhabilidad, conforme a los pronunciamientos del consejo de estado

Para el estudio de éste y de los otros casos regulados en las normas constitucionales, se sigue en parte el orden cronológico de las sen-tencias dictadas, debido a que se trata de un proceso gradual, donde elaboraciones anteriores sirven de base a nuevas decisiones o llevan a modificar posturas asumidas inicialmente.

En ese sentido cabe advertir que, contrario a lo que han plantea-do algunos defensores en los procesos de pérdida de investidura, no puede verse como una violación al debido proceso y al derecho de de-fensa, el cambio de jurisprudencia o de postura que adopte el Consejo de Estado al resolver un asunto en particular9.

9 La Corte Constitucional, y en general todas las altas corporaciones han señalado que procede el cambio de jurisprudencia, obviamente dependiendo de diversos factores y circunstancias. Así, en sentencia de Tutela T-819-09, la corte Constitucional expresó: “(…) no son de recibo las consideraciones del apoderado del accionante dirigidas a in-tentar la aplicación de criterios que han sido trazados actualmente por la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia a partir de las sentencias No. 31222 de 13 de diciembre de 2007 y No. 29171 de 22 de enero de 2008, las cuales fueron proferi-das 5 meses después de que se resolviera de manera definitiva su controversia por medio de sentencia de casación, dentro del proceso laboral correspondiente, el cual a juicio de la Sala contó con todas las garantías constitucionales necesarias. Lo anterior, debido a que, a partir de una lectura detenida del expediente se pudo evidenciar, tal como se ha expresado, que la liquidación de la indexación de la primera mesada pensional del accionante fue realizada de acuerdo con los criterios jurisprudenciales que para el mo-mento del fallo eran los acogidos mayoritariamente por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, con lo cual un cambio jurisprudencia posterior no puede influir en un asunto que fue resuelto de manera legal y argumentada con el lleno de las


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Si bien es cierto que, conforme a las nuevas tendencias consti-tucionales, se puede hablar de precedentes jurisprudenciales, ellos no solo no son inmutables, sino que bien pueden ser variados por las altas instancias judiciales.

Como se anotó, el artículo 179 que figura en la Carta adoptada en 1991, incluye ocho eventos según los cuales, están inhabilitados para ser elegidos congresistas quienes se encuentren en una cualquiera de esas situaciones. Al final del artículo figuran igualmente dos inci-sos que regulan lo referente a las circunscripciones donde se llevan a cabo las correspondientes elecciones, lo cual debe tenerse en cuenta al momento de examinar las conductas que tienen que ver con esa situación (numerales 2, 3, 5 y 6 de la norma), porque modifican su alcance y aplicación.

La sanción que se impone, consistente en la pérdida de inves-tidura, tiene su razón de ser en el hecho de que el elegido o el que es llamado posteriormente a ocupar el cargo, por integrar la misma lista electoral, no podía ser candidato, o no podía serlo sino después de transcurrido cierto tiempo, dado el cargo que desempeñaba o la función que cumplía, con lo cual se encontraba en ventaja frente a sus contendores, por la influencia que podía ejercer sobre el electorado.

También se encuentran en una situación que les impide inscri-birse como candidatos, aquellas personas que tienen ciertos vínculos de consanguinidad, afinidad o de unión con personas que pueden ejercer esa influencia y quienes dentro de determinado período ante-rior a la elección han desempeñado determinadas actividades ante la administración.

Figuran igualmente como condiciones inhabilitantes, el haber sido condenado a pena privativa de la libertad, mediante sentencia judicial, el ostentar doble nacionalidad y quienes hayan perdido la in-vestidura como congresistas.

garantías constitucionales por el órgano competente en un momento determinado.” En ese mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado.


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Se entiende que estas condiciones impiden a quien se encuentre inmerso en alguna de ellas, entrar a formar parte del congreso. La fina-lidad que ha perseguido el constituyente de 1991, es la de depurar el congreso, revestir el acceso al mismo de condiciones que lo hagan más transparente, lograr que al mismo solo puedan llegar personas de las más altas calidades y condiciones y que para lograrlo, lo hagan en igual-dad de circunstancias entre todos los aspirantes, sin que pesen a favor de algunos de ellos circunstancias que desequilibren la balanza, como lo sería la celebración de contratos con entidades públicas, de donde podría obtener recursos adicionales para la financiación de su campaña.

Pese a los buenos propósitos y al interés general que ha existido para depurar las costumbres políticas, las experiencias recientes de-muestran que las campañas políticas siguen siendo el fortín de am-plios sectores dedicados a actividades ilegales. Así, han sido pasto de grupos armados al margen de la ley, de sectores dedicados a activida-des ilícitas, como el narcotráfico y el contrabando. Por vías indirectas, esos y otros sectores se apoderan además de los recursos públicos, los que a su vez son destinados para financiar campañas políticas.

En la hora actual puede decirse que algunas de esas conductas, pese a la gravedad de las mismas, y a ir en clara contraposición con dicho proceso de transparencia y de depuración de las prácticas po-líticas, no figuran como causales de pérdida de investidura. Así, por ejemplo, haber auspiciado o realizado alguna actividad en pro de gru-pos armados al margen de la ley, o haber hecho alianzas con ellos, para poder acceder al congreso, no constituye una causal directa de pérdida de la investidura. Solo una vez se ha dictado sentencia penal en estos casos, por razón de la primera causal enunciada, esto es, por haber sido condenado a pena privativa de la libertad, se podrá igual-mente decretar la pérdida de investidura. Pero, como causal autóno-ma, no está prevista.

Ello significa que la revisión de estas disposiciones, por la que tanto se reclama, debe ser de doble vía, para poder garantizar que la pérdida de investidura de los congresistas siga siendo un instrumen-to destinado a preservar buenas prácticas políticas. El congreso sigue


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siendo una de las mayores expresiones de la democracia, y como tal, debe estar revestido de las mayores exigencias en su conformación y en el desarrollo de sus actividades. Las leyes no pueden ser dictadas para favorecer intereses perversos o abiertamente delictivos.

Por razón de las distintas maniobras realizadas, en un momento aciago para la política y la institucionalidad de la nación, se dijo que cerca de un 30 % de los congresistas fueron elegidos con el apoyo de grupos armados ilegales, vinculados además a actividades de narcotrá-fico, y a toda suerte de acciones criminales10.

Para todos los casos, se ha previsto que el Consejo de Estado es el encargado de verificar si el congresista ha incurrido en una conduc-ta irregular que tenga prevista como sanción la pérdida de investidu-ra, quien, en caso de comprobarlo, mediante un procedimiento que debe ser sustancialmente breve, debe decretarla mediante sentencia de única instancia, la cual no admite sino un recurso extraordinario especial de revisión11.

La sanción se origina porque se considera que el elegido ocupa ese cargo contrariando la voluntad popular, bien por haber sido con-denado por la comisión de delitos, lo cual lo hace indigno de asumir la investidura; o por el poder del que disponía o la posición que ostenta-ban él o sus parientes, de donde derivaba ventajas sobre los demás as-pirantes, quebrando de esa manera el principio de igualdad que debe imperar en el proceso eleccionario; o por tener doble nacionalidad; o por haber sido elegido para más de una corporación o cargo, cuyos períodos coinciden en el tiempo.

10 “Las declaraciones de los paramilitares no se han podido constatar, pero tampoco han sido fáciles de desvirtuar. “Por lo menos el 30 por ciento de los congresistas que están aspirando representan el campesinado de nuestras zonas”, afirmó Mancuso en 2002.” Bogotá, Europa Press, 4 de agosto de 2005. Internet, www.lukor.com/not-mun/ameri-ca/0508/04160824.htm -

11 Pese a que ese es el buen propósito de las normas dictadas al respecto, como se analiza detalladamente más adelante, el proceso está mal concebido y lleno de vacíos y deficien-cias. Ello da lugar a que en ocasiones, una sentencia, prevista para dictar en un plazo de veinte días, haya sido proferida pasado un año o más, desde el momento inicial de la demanda.


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En consecuencia, ante uno cualquiera de los eventos contem-plados en esas disposiciones, debe ser removido de su cargo, el cual pasa a ocupar quien le sigue en orden descendente en la respectiva lista electoral inscrita por el partido o movimiento al que pertenecía quien perdió su investidura. En relación con quienes son llamados a ocupar la respectiva curul, de conformidad con el artículo 181 de la Constitución, estas personas quedan sometidas al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto para los elegidos, a partir de la fecha de su posesión12.

A continuación se examina cada uno de los supuestos de que trata la norma indicada. Se parte de la base de que la norma consagra una prohibición o establece una condición negativa, de tal manera que quien cae bajo la esfera de influencia de la misma, estará sometido a perder la investidura que ha adquirido mediante el proceso electoral.

Tomando en cuenta que las disposiciones constitucionales son presentadas de una manera muy general, tales órdenes o mandatos o imperativos resultan sumamente amplios, siendo en ocasiones difíci-les de concretar en la misma disposición. Normalmente ello se hace a través de los mandatos legales. Pero, en casos como éste, de la pérdi-da de investidura, por referirse a asuntos que interesan a los mismos congresistas, no resulta entendible que sean ellos quienes desarrollen tales mandatos.

Dado que el Consejo de Estado no puede dejar de aplicar las disposiciones, se ha visto precisado a recurrir, para su interpretación y para fijar su alcance a disposiciones legales que regulan aspectos pro-pios o afines a esas prohibiciones y restricciones.

Seguidamente se hace un análisis de cada una de las disposicio-nes, para determinar sus alcances y los eventos en los cuales aplica,

12 Después de la posición adoptada originalmente, el Consejo de Estado ha concluido que las causales recaen sobre los congresistas llamados, en iguales condiciones a las de los ele-gidos. Esto ha marcado una diferencia sustancial a la hora de decidir la suerte de quienes son llamados, porque el régimen de inhabilidades lo cubre igualmente desde la fecha de la elección.


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para poder decir si se configura o no la causal que da lugar al despojo de la investidura del congresista.

De acuerdo con el artículo 179 constitucional, hay lugar a de-cretar la pérdida de la investidura de un senador o de un represen-tante, cuando éste resulta electo, estando inhabilitado para ello, por encontrarse dentro de alguna de las causales previstas en este artículo.

primera causal de inhabilidadSe considera la primera por su ubicación dentro del articulado,

pero no por ninguna otra circunstancia. Desde nuestro punto de vis-ta, no hay unas que tengan mayor o menor relevancia que otras, aún cuando algunas son quebrantadas con mayor frecuencia o sobre ellas se interpone mayor número de acciones.

Al final del libro se hacen algunas consideraciones acerca de la necesidad y conveniencia de precisar algunas de estas disposiciones, y en particular lo que tiene que ver con aspectos procesales. Partimos de la base de que la forma como está planteada la sanción, de todo o nada, es decir: se decreta o no la pérdida de investidura, como única sanción posible, crea grandes inequidades. No resulta lo mismo por gravedad y por trascendencia, una indebida destinación de dineros públicos, que la falta de asistencia a determinado número de sesiones.

Si bien es cierto que el denominado ‘ausentismo parlamentario’ dio lugar a que se contemplara ésta como una causal de pérdida de investidura de los congresistas, no resulta menos cierto que no guarda ninguna proporción que la sanción sea igual para todos los eventos. Una suspensión sin derecho a remuneración para algunas de estas causales, puede ser adecuada, proporcionada, justa y equilibrada, en tanto para las más graves podría mantenerse la sanción extrema.

Hay otros aspectos que deben ser considerados, y se examinan igualmente al final del libro, como el hecho de que no se exija la me-nor prueba o elemento de juicio para formular la correspondiente ac-ción o demanda, lo que en algunos casos da lugar, sin la menor duda, a acciones temerarias. Tomando en cuenta el alto costo que para el congresista significa la defensa que debe asumir de sus intereses, re-


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sulta razonable imponer ciertas condiciones a quienes accionan, en aras de garantizar la seriedad de su demanda. Las normas no han pre-visto nada al respecto, pero nada impide que se fijen condiciones de procedibilidad que sean acordes con la importancia de esta acción, quedando en manos del Consejo de Estado decidir si ellas se cumplen o no, antes de la admisión de la demanda.

Si bien es cierto que los controles deben ser amplios y deben per-mitir el acceso de cualquier persona al ejercicio de esta acción pública, nada demerita o perturba dichos controles, si se exige a quienes los deseen ejercitar, la debida seriedad de sus pretensiones. Se han regis-trado casos en donde contra un solo congresista se han instaurado seis y ocho demandas, sin ningún fundamento. Esta acción tampoco debe servir para satisfacer intereses políticos bajos o mezquinos.

De acuerdo con esa primera causal, son inhábiles para ser elegi-dos congresistas:

1. Quienes han sido condenados a pena privativa de la libertad“Quienes hayan sido condenados en cualquier época por sen-

tencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos po-líticos13 o culposos.”

Esta disposición toma en cuenta las siguientes situaciones: que se trata de sentencia judicial. Esto significa que no puede ser otra clase de decisión. Que la sentencia haya impuesto una condena; que la san-ción impuesta haya sido de pena privativa de la libertad, no otro tipo de condena. De la misma manera se exceptúan las condenas impues-tas por delitos políticos o culposos.

La norma da lugar además a las siguientes situaciones: se refie-re a condena impuesta en cualquier época. Como la norma no hace ninguna distinción, la época puede ser anterior o posterior, porque

13 Respecto al delito político, puede verse: De las armas a la democracia. Aspectos legales de los procesos de paz y de reinserción. Instituto Luís Carlos Galán, Ministerio del Interior. En colaboración. Fernando Brito, pág. 162 y sgts. Bogotá, 2000.


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el término es amplio y caracteriza tanto el pasado como el futuro. Se discutió en su momento si procedía para situaciones definidas antes de la entrada en vigencia del texto, que lo fue con la adopción de la nueva Constitución, aprobada en julio de 1991. El Consejo de Esta-do encontró que aplicaba aún para condenas anteriores, al no haberse fijado ninguna restricción.

La razón de ser, fundamentalmente, aparte de la falta de distin-ción de la norma, es que seguramente nadie quiere que en el congre-so tenga asiento una persona que ha sido condenada a pena privativa de la libertad, por la comisión de delitos, que son los que dan lugar a esa clase de sanción. También se ha discutido si procedía la pérdida de investidura por condenas impuestas en otros países y cuestiones relativas al tipo de condenas que imponen legislaciones de otros paí-ses.

Al respecto en el Consejo de Estado ha primado una interpre-tación que puede catalogarse de severa, en tanto se considera que no resulta aceptable para una democracia que un representante de los electores sea una persona que ha sufrido condena por la comisión de delitos. Una lectura estricta del texto indica que se trata de condena judicial por la comisión de delitos, en tanto son éstos los que implican privación de la libertad.

En sentido contrario, no habrá lugar a decretar la pérdida de investidura de quien es demandado, por haber sufrido sanción por sentencia judicial que no implique pérdida de la libertad; ni cuando se trate de condena impuesta por otra autoridad distinta de la judicial, aún cuando fuera privativa de la libertad.

En esas condiciones se puede decir que no opera en casos como el arresto impuesto por un juez, por desacato a decisiones tomadas por él en el curso de acciones de tutela. Pese a corresponder a una de-cisión judicial, que envuelve una sanción, consistente en la privación de la libertad de la persona, ella no corresponde a condena a pena privativa de la libertad por la comisión de un delito.

La segunda parte de la regla contiene una excepción a la misma, según la cual, no debe perder la investidura quien, a pesar de haber


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sido condenado penalmente a pena privativa de la libertad, lo fue por delitos políticos o culposos.

Para la aplicación de la regla, el juez contencioso debe tomar en cuenta los siguientes eventos: 1. Cuando la norma dice que pueden ser objeto de sanción de pérdida

de investidura quienes han sido condenados, se debe entender que se refiere a congresistas que han sido elegidos, que han sido conde-nados a pena privativa de la libertad. Debe entenderse que la conde-na a pena privativa de la libertad proviene de la comisión de delitos.

2. La disposición exige que se trate de condena impuesta mediante sentencia judicial. La sentencia como tal debe estar ejecutoria-da y en firme. En ese sentido debe entenderse aquellas que ya no admiten recursos por la vía ordinaria. Por tanto, no puede oponerse como argumento defensivo el que estén pendientes de resolución acciones extraordinarias como la de tutela o recursos extraordinarios como el de casación.

a. El elegido había sido condenado penalmente, por cometer delito de peculadoDe acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado se ocupa de re-

solver una solicitud presentada por el Presidente del Senado, de acuer-do a lo dispuesto en la ley 5ª de 1992, a raíz de una sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia en contra de un congresista, el cual es condenado penalmente por el delito de peculado14. En relación con esa sentencia, esa alta Corporación precisa:1. Que existe una sentencia penal condenatoria, proferida por la

Corte Suprema de Justicia en contra del congresista demanda-do, la cual se allega al expediente.

2. Solicita y obtiene certificación del Secretario de la Sala de Casa-ción Penal de la Corte Suprema de Justicia, donde consta que la referida sentencia se encuentra ejecutoriada.

14 Consejo de Estado, sentencia AC – 175 de septiembre 8 de 1992, C. P. Guillermo Ch-ahín Lizcano.


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Aún cuando esa Corporación no se ocupa en esta ocasión de examinar de manera detallada la situación referida a la ejecu-toria de la decisión judicial, es un hecho que toma en cuenta ese aspecto.

Con base en esos medios de prueba, concluye que la persona contra quien se dirige la acción, se encuentra condenada por un delito que implica pena privativa de la libertad, el cual además no tiene el carácter de delito político o culposo, de donde infiere que el acciona-do se encuentra incurso en la causal primera del artículo 179 consti-tucional, de conformidad con lo que ordena el numeral primero del artículo 183 ídem.

De acuerdo con esto, comprobada la situación en la que se en-cuentra el congresista demandado, concluye que cae bajo las previsio-nes de la regla constitucional, así lo reconoce y procede a decretar la pérdida de su investidura.

Las anteriores condiciones no ofrecen mayor dificultad para la interpretación y aplicación de la regla señalada, porque como se acaba de ver, en esta sentencia y en la sentencia AC – 430 de octubre de 199315, donde se resuelve un caso de similares condiciones, los aspec-tos de orden fáctico encajan de manera precisa en los supuestos de la causal establecida.

b. La sentencia penal fue proferida antes de que entrara en vigencia la disposición constitucional Un aspecto que debe resolver el Consejo de Estado, en aplica-

ción de la regla prevista, tiene que ver con la solicitud de pérdida de investidura que se demanda, la cual se sustenta en la existencia de una sentencia judicial que fue proferida antes de que entrara en vigencia la norma constitucional. Al examinar la situación, el juez contencioso considera que en ese evento también opera la causal. Para resolver el asunto propuesto, expresa:

15 Consejo de Estado, Sentencia AC – 430 del 7 de octubre del año 1993, C. P. Álvaro Lecompte Luna.


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Para la Sala la locución en cualquier época señala con claridad, que la sentencia judicial constitutiva de la violación del régimen de in-habilidades, puede ser de fecha anterior o posterior a la adquisición de la investidura de congresista, no necesariamente sobreviniente a esta como pretende el demandado, pues la Constitución como norma que organiza el Estado y la sociedad, puede darle efectos a situaciones acaecidas antes de ser promulgada16.El problema lo originan razones de seguridad jurídica, lo mis-

mo que principios como los de legalidad y el debido proceso. Es claro que la persona no puede saber que una conducta asumida con ante-rioridad, va a ser castigada posteriormente, de donde se puede decir que se vulnera su derecho a actuar libremente, porque no tuvo opción para decidir si realizaba la conducta asumiendo los riesgos que ella implicaba, en tanto no los pudo conocer, por haber sido consagrados posteriormente.

Por lo general se acepta que las disposiciones constitucionales y legales deben operar hacia lo futuro, en especial las que envuelven sanciones o restricciones, porque sólo en la medida en que los aso-ciados las conocen y pueden decidir libremente si asumen sus conse-cuencias, se pueden hacer recaer sus efectos sobre ellos.

Por el contrario, es de común aceptación que los efectos de las disposiciones que entrañan pena o medida restrictiva de dere-chos o de garantías de los asociados tienen vigencia únicamente hacia lo futuro y que no se aplica de manera retroactiva, entre otras razones, porque el afectado no tiene la oportunidad de co-nocerlos, para decidir si acepta sus consecuencias y menos aún ha podido defenderse de la sanción que prevé la norma, por configu-rar un hecho cumplido.

De acuerdo con lo anterior, la duda y el cuestionamiento provie-ne de la circunstancia que la norma constitucional, en la forma como se plantea en el caso sometido a debate, adquiere carácter retroactivo,

16 Consejo de Estado, Sentencia 1063 de 3 de junio de 1994, Consejero Ponente, Diego Younes M.


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de donde se sigue una consecuencia en grado sumo drástica, como que el demandado debe perder su investidura y no puede volver a ser elegido congresista.

Para resolver el caso, el Consejo de Estado considera que la nor-ma se refiere a la imposición de condena penal en cualquier época, lo cual significa, según la Corporación, que puede tratarse de fecha anterior o posterior, de donde concluye que los efectos de la disposi-ción cubren eventos sucedidos con anterioridad a la expedición de la norma, lo que la torna retroactiva.

Para apoyar su interpretación, el fallo precisa que la Constitu-ción puede darle efectos a situaciones acaecidas antes de ser promul-gada. En consecuencia, decreta la pérdida de investidura del congre-sista que había sido condenado a pena privativa de la libertad antes de que entrara en vigencia la nueva Constitución17.

Esto significa que quien fue condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad antes del 7 de julio de 1991, fecha de promulgación de la nueva Carta Política, se encuentra inhabilitado para ser elegido y si lo es, debe perder su investidura. Conviene preci-sar que esta interpretación no incide sobre la excepción prevista en la norma, según la cual la inhabilidad no se aplica a quienes son conde-nados por delitos políticos o culposos.

Puede decirse igualmente que dicha interpretación consulta los propósitos previstos en la Carta Política, pues es entendible que bajo ninguna circunstancia se considere razonable que personas que han sido condenadas a pena privativa de la libertad por la comisión de delitos, puedan desempeñarse como congresistas.

17 En todo caso, para efectos de interpretación de esa disposición, no se debe olvidar que en la anterior Constitución aparecía clara y tajante esta inhabilidad. Así, el artículo 94 disponía: (…) Ningún ciudadano que haya sido condenado por sentencia judicial a pena de presidio o prisión, puede ser elegido senador. Se exceptúan de esta prohibición los condenados por delitos políticos”. Igual estipulaba el artículo 100 de esa Carta, res-pecto de los representantes a la Cámara. Bajo esta óptica se puede decir que en este caso no cabe hablar de retroactividad de la norma constitucional, porque ya figuraba en la anterior Constitución.


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c. Condena penal impuesta en el exteriorPosteriormente, en su sentencia AC – 11861, del 5 de junio de

2001, el alto Tribunal da paso a una nueva aplicación de la norma, cuando se ocupa de resolver la solicitud que le es presentada, para que decrete la pérdida de investidura de un congresista al que le ha sido impuesta una condena penal en otro país, por considerar el solicitan-te que se encuentra incurso en la causal primera del artículo 179 en estudio.

Al estudiar el caso, el Consejo de Estado razona en los siguientes términos:

Con respecto a la prescripción perentoria de que no podrá ser congresista la persona que haya sido condenada por sentencia ju-dicial a pena privativa de la libertad, observa la Sala que se trata de una prohibición general, en cuanto no precisa si la sentencia deba ser dictada por juez nacional o extranjero y tampoco determi-na si la pena de privación de la libertad debe corresponder a mo-dalidades específicas de la misma, como ocurre en nuestro medio donde la ley ha distinguido las penas de prisión y arresto (artículo 42 C.P. ). En relación con la naturaleza o clase de delito se limita a excepcionar las condenas por delitos políticos y culposos; luego, todo otro delito que tenga asignada pena privativa de la libertad configura la causal. Más adelante agrega:La Sala considera que se incurre en violación a la prohibición cuando una persona residente en Colombia acceda al cargo de congresista y/o se encuentre desempeñándolo luego de haber sido condenado por sentencia en firme a pena privativa de la libertad por delitos distintos de los políticos y culposos, dictada por juez nacional o extranjero. Para llegar a esa conclusión toma en cuenta que: a) la prohibi-

ción que trae la norma es de carácter general; b) la norma no precisa que debe tratarse de condena impuesta en el país y c) en la disposición no se dice de que tipo de condena debe tratarse. Con base en ello, parte del principio según el cual donde el legislador (en este caso el


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constituyente) no ha distinguido, no le es dado al juez distinguir, para concluir que la condena impuesta por delitos (excepto los políticos o los culposos) que tenga asignada pena privativa de la libertad, confi-gura la causal.

La alta instancia judicial toma en cuenta que la disposición pro-tege el derecho político que tienen los ciudadanos de elegir a quienes van a representarlos en las corporaciones legislativas, por lo cual se debe preservar la dignidad y la respetabilidad del Congreso de la Re-pública, como órgano que representa al pueblo soberano, con la fun-ción de dictar las leyes y de controlar a la administración. De acuerdo con esto, estima que toda conducta que lesione ese bien jurídico cae dentro de la prohibición. En consecuencia, toda sentencia penal con-denatoria a pena privativa de la libertad, por delitos diferentes de los políticos o culposos, proferida por cualquier juez, en cualquier época, contra una persona que posteriormente es elegida congresista, le im-pide al condenado desempeñarse como congresista. En consecuencia, decreta la desinvestidura pedida18.

Se debe destacar que el argumento de la dignidad de la investi-dura de congresista fue esgrimido por el constituyente al debatir la in-clusión de esa institución en la Constitución y el mismo fue relevante para consagrar la sanción.

De conformidad con lo anterior, hay lugar a decretar la pérdida de investidura de los congresistas que han sido condenados a pena privativa de la libertad en otro país.

d. No hay lugar a decretar la pérdida de investidura, si no se ha proferido la respectiva sentencia penalEn la sentencia AC 678 de agosto de 1993, el Consejo de Estado

debe resolver la solicitud que le es formulada, para que decrete la pér-dida de investidura de un congresista, quien está siendo investigado penalmente por la comisión del delito de peculado.

18 Consejo de Estado, Sentencia AC – 11861 de junio de 2001, Consejero Ponente Rei-naldo Chavarro B.


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Considera la corporación que la norma constitucional exige para la aplicación de esa causal de pérdida de investidura, que exista una sentencia penal, la cual además debe encontrarse ejecutoriada y en firme, encontrando que en el caso en discusión, no se ha profe-rido, constatando que la solicitud para que se aplique la sanción se ha hecho con base en el proceso penal que se ha abierto en contra del congresista cuestionado, el cual puede terminar con una sentencia condenatoria o una absolutoria, por lo cual estima que no es posible decidir el asunto planteado, sin que previamente se haya proferido la respectiva sentencia penal. En consecuencia, niega el decreto de desinvestidura solicitado19.

alcance que se le concede a este numeralDe acuerdo con el texto constitucional y con las interpre-

taciones y aplicaciones que del mismo ha hecho el Consejo de Estado, debe perder su investidura el congresista electo que haya sido condenado a pena privativa de la libertad, bajo los siguientes supuestos20:1. Que haya sido condenado a pena privativa de la libertad, por la

comisión de delitos.2. La locución ‘en cualquier época’, lleva a entender que la condena

puede haber sido impuesta antes o después de la entrada en vi-gencia de la norma constitucional del año 1991.

3. Se requiere que se trate de sentencia judicial, es decir, la impues-ta por un juez, lo que excluye las decisiones proferidas por otra clase de autoridades, como los fallos proferidos por autoridades administrativas.

4. La norma se refiere a sentencia privativa de la libertad, lo cual excluye las sentencias proferidas por jueces laborales, civiles o administrativos.

19 Consejo de Estado, sentencia AC 678 de agosto de 1993, Consejero Ponente, Carlos Arturo Orjuela G.

20 Para mayor ilustración al respecto puede verse también la sentencia 11001- 03- 15- 000- 2001- 0098- 01 de 2001. C. P. Juan Angel Palacio H.


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5. Debe entenderse que se trata de una sentencia que se encuentra ejecutoriada y en firme, lo que significa que contra ella ya no procede la interposición de recursos por la vía ordinaria, de un lado, y del otro, que la última decisión proferida, ha sido debi-damente notificada.

6. En sentido contrario, el demandado no puede oponer como ar-gumento defensivo que la sentencia en cuestión esté siendo con-trovertida por medios extraordinarios, como el recurso extraor-dinario de casación o mediante una acción de tutela, porque estas acciones no tienen la capacidad para enervar la condición ejecutoria de una sentencia.

7. La sentencia puede haber sido proferida por juez nacional o extranjero y la pena privativa de la libertad puede ser de cual-quier naturaleza, sin importar la denominación que haya re-cibido.

8. Según el Consejo de Estado, la duración de la pena impuesta tampoco requiere de una gradación mayor o menor, por lo cual, debe entenderse que no tiene ninguna incidencia si es de días, meses o años.

9. Se exceptúan de esta inhabilidad los congresistas que hubieren sido condenados a pena privativa de la libertad por delitos po-líticos o culposos, razón por la cual no perderán su investidura por condenas a penas privativas de la libertad que hayan sido impuestas por la comisión de este tipo de delitos.

10. Será necesario remitirse a la legislación penal y en su momento a la legislación penal extranjera, para precisar cuales delitos son sancionados a título culposo y cuales son considerados delitos políticos.

11. La norma debe cobijar también a aquel que sin haber resultado electo, posteriormente, por formar parte de la respectiva lista electoral, es llamado a ocupar la curul, en reemplazo del que la estaba ocupando.


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2. Quienes han ejercido empleos públicos dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, que impliquen jurisdicción o autoridad“Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdic-

ción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.”

Esta norma presenta varias situaciones que requieren análisis. Se requiere que hayan tenido la condición de empleados públicos. Esto porque así lo consigna la norma. De esa manera, quien hubiere tenido la condición de trabajador particular, no encaja dentro de la prohibi-ción establecida. Además, se exige que el funcionario haya ejercido jurisdicción o autoridad, sea ésta política, civil, administrativa o mili-tar. Y que el cargo lo hubiere desempeñado dentro de los doce meses anteriores a la elección.

Se ha discutido si vale para otra clase de autoridad, así como el tiempo durante el cual ha ejercido la misma; al igual que la fecha a partir de la cual debe contabilizarse la inhabilidad y respecto del des-empeño de determinados cargos, en tanto se puede entender que no corresponden a empleos públicos.

Por tanto, atendiendo lo que dispone la norma, el congresista cuestionado debe haber tenido la condición de empleado público. De esa manera, según nuestro entendimiento, no encaja dentro de la de-finición, el particular que cumple determinadas funciones o servicios públicos, porque de acuerdo con los términos de la Constitución, éste sigue siendo un particular, no un empleado público, que es el que se-ñala la norma.

En su condición de empleado público, debe haber ejercido juris-dicción, esto es, impartido justicia; o autoridad. Para decir cuando se ejerce autoridad, se hace necesario tomar en cuenta lo que ella impli-ca, poder de mando, capacidad para imponer sanciones, facultad para hacer que los asociados acaten sus órdenes e instrucciones.

Esta autoridad puede ser política, como la que ostenta un alcal-de, como primera autoridad del municipio; civil, como la que ostenta un secretario de gobierno municipal o el mismo alcalde; administra-


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tiva, como puede ser la que detenta un secretario de hacienda de la administración municipal; o militar, como la que ostenta un coman-dante de brigada.

El referido empleo público debe haberse ejercido dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. Esto significa que el término debe contarse doce meses hacia atrás, a partir de la fecha que la ley haya fijado para la respectiva elección. El término de los doce meses se cuenta conforme lo dispone el código de régimen político y municipal21.

En cuanto al tiempo y las condiciones en que se haya ejercido dicha autoridad, la norma no especifica nada al respecto. Ello da a entender que puede recaer tal inhabilidad en quien ha desempeñado el empleo por encargo; y que puede haberlo desempeñado unos cuan-tos meses o días, porque no se indica el término, señalando la norma que la debe haber ejercido dentro de los doce meses, lo que indica que puede ser por un período dentro de dicho lapso, sin importar si es de días, semanas o meses.

Los aspectos que se encuentran determinantes son: que se haya tenido la condición de empleado público, que se haya tenido dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección del congresista22, que haya ejercido jurisdicción, o autoridad, sea esta última política, civil, administrativa o militar. En esas condiciones, debe quedar ple-namente establecido que ha tenido la condición de empleado públi-co. En consecuencia, no se configura la causal si su condición no ha

21 Para ese fin debe tomarse en cuenta lo que dispone el artículo 62 de la ley 4ª de 1913, código de régimen político y municipal. Allí se consigna que los plazos de meses y años se computan según el calendario, lo cual en concordancia con el artículo 59 de la misma dice que por año y mes se entienden los del calendario. Se cita esta disposición, bajo la consideración de que no ha sido derogada expresamente y puede ser aún aplicable, en tanto no exista otra norma que regule la materia.

22 No se puede perder de vista la situación del congresista que no es elegido pero que posteriormente es llamado a ocupar el cargo. El Consejo de Estado, después de una postura inicial, resolvió que las condiciones recaían sobre el llamado en iguales tér-minos que para el elegido. Bajo ese entendido, la inhabilidad surge para él igualmente desde la fecha de la elección, no desde el momento en que es llamado. La cuestión se detalla más adelante.


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sido de empleado público sino de otra naturaleza, por ejemplo, como trabajador oficial23.

La connotación de empleado público debe estar ceñida a lo que sobre el particular digan las leyes especiales sobre la materia. No se debe olvidar que este régimen, por ser de carácter restrictivo, conducir a la imposición de una sanción, y dada la gravedad de la que se impone, se debe mirar siempre con carácter restrictivo, las causales son de apli-cación estricta, y no admite interpretaciones extensivas o analógicas24.

Se debe comprobar además, de manera clara y cierta, que el em-pleado tenía asignada jurisdicción, o autoridad, por lo cual, no basta que haya tenido la condición de empleado, sino que se exige demos-trar el ejercicio de la autoridad. Y en relación con esta última, si ella es política, civil, administrativa o militar. En ese sentido tendrá que hacerse un estudio de las funciones asignadas, para poder decir a cuál de ellas se corresponde. La sola condición de empleado público no resulta suficiente para erigir la causal. Es usual en esas condiciones que se requiera el manual de funciones respectivo, para poder establecer si las que ejerce, implican autoridad y en tal caso, cuál.

Visto desde otro ángulo, no estará incurso en la causal quien no haya tenido la condición de empleado público, o quien a pesar de haberlo sido, no tuvo asignado el ejercicio de autoridad. Definir este

23 El término genérico es el de ‘servidor público’, que comprende empleados y trabajadores. Por ello, cuando la norma habla de empleados se refiere solo a una de las especies del género servidor.

24 Respecto al carácter restrictivo que tienen las causales para su interpretación y aplica-ción, el Consejo de Estado ha señalado: “Conforme al principio de taxatividad, la Cons-titución incluye las conductas de los parlamentarios constitutivas de causales de pérdida de investidura.Como lo ha sostenido mayoritariamente esta Sala, tan severa es la reserva constitucional al respecto que cuando la ley ha intentado modificar el contenido de las causales cons-titucionales, tal dispositivo ha sido excluido del ordenamiento por razones de inexe-quibilidad.De igual manera en desarrollo de este principio, con ocasión del sometimiento del juez al imperio de la ley de manera exclusiva, no le está permitido crear causales de pérdida de investidura, aún en los eventos en los cuales se pueda concluir que un parlamentario incurrió en una conducta contraria a la ética:” Sentencia Radicación numero: 11001-03-15-000-2007-00286-00(PI), 20 de noviembre de C.P. Alejandro Ordoñez M.


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punto resulta principal y fundamental. Tampoco perderá su investi-dura el congresista que, a pesar de haber tenido la condición de em-pleado público, no ejerció jurisdicción o autoridad de ninguna de las señaladas. O que pese a haber sido empleado público y ejercer dicha jurisdicción o autoridad, lo hizo antes de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.

El artículo exige que se reúnan las tres condiciones previstas, por lo cual, si falta una cualquiera de ellas, no procede decretarla, porque se trata de condiciones concurrentes, es decir, no sólo debe tratarse de persona que tenía la condición de empleado público, que la ostentó dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, sino que también debió ejercer la autoridad en una cualquiera o en varias de las modalidades allí previstas.

a. Lo que debe entenderse por autoridad civil y administrativa El Consejo de Estado, en sentencia 11001-03-15-000-2003-

0267-01(PI)25, ante la demanda que se interpone para que se decrete la desinvestidura de un congresista por haber sido elegido cuando es-taba inhabilitado, a juicio del demandante, por haber ejercido autori-dad dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección, al resol-ver la demanda, hace precisiones respecto de lo que debe entenderse por autoridad civil.

El cargo de la demanda se concreta a la inhabilidad por ejercicio de autoridad civil y administrativa. Para ello, la corporación se remite a pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil y de la Sala Plena del mismo Consejo de Estado. En ese sentido, la Sala de Consulta ha precisado inicialmente que la autoridad civil es la que no implica el ejercicio de la autoridad militar y puede concurrir con otras modalidades de autoridad como la política y la administrativa26.

25 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0267-01(PI) de septiembre de 2003. C.P. Reinaldo Chavarro B.

26 En sentencias posteriores ha indicado que tal planteamiento resulta débil e insuficiente, por la generalidad de la consideración.

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A la vez reitera que la Sala Plena ha señalado que la autoridad ci-vil confiada a un servidor público por razón de sus funciones, consiste en la potestad de mando, de imposición, de dirección que se ejerce sobre la generalidad de las personas. Dice que su expresión puede ser diversa y puede consistir en competencias reglamentarias o de desig-nación y remoción de empleados o en potestades correccionales o disciplinarias o de control que comporte poder de decisión sobre los actos o sobre las personas controladas27.

Agrega que en cada caso es necesario examinar la clase de funcio-nes que desempeña el servidor, para poder establecer el tipo de poder que ejerce y las sujeciones a las que quedan sometidos los ciudadanos. Dice que si tales potestades revisten tal naturaleza que su ejercicio permite tener influencia en el electorado, configuran autoridad civil. Agrega que bajo esta perspectiva la autoridad civil es comprensiva de la autoridad administrativa, que relacionada con las potestades del servidor público investido de función administrativa, es por lo gene-ral, al mismo tiempo, autoridad civil.

Dice también al respecto en esta sentencia28:

27 En sentencia 11001-03-15-000-2007-00016-00 (PI), de mayo 2 de 2007. C.P. María Noemí Hernández P, se precisó respecto a esta autoridad civil lo siguiente: “Así, por ejemplo, la autoridad civil es caracterizada por el legislador porque el empleado públi-co está investido de capacidad legal y reglamentaria para emplear el poder público “en función de mando” con el propósito de desarrollar los altos fines perseguidos por la ley, y en caso de desacato por el destinatario de la respectiva orden, hacerse obedecer con el auxilio de la fuerza pública de ser necesario. De igual forma al ejemplificar el artículo 188 la autoridad civil cuando se ejerce el poder de nominación, bien para designar o ya para remover libremente a los empleados de su dependencia, o cuando se ejerce la potestad disciplinaria sobre los empleados, se logra entender que la autoridad civil tiene un reflejo endógeno y otro reflejo exógeno; por el primero se comprende el ejercicio de esa potestad intraorgánicamente, cuando el funcionario público la emplea respecto de los empleados bajo su dirección, o también cuando entra a disciplinarlos por la realiza-ción de una conducta tipificada en el ordenamiento disciplinario; y el reflejo exógeno de la autoridad civil es la manifestación de la voluntad de la administración teniendo como destinatarios a personas ajenas a la administración, como cuando a través de actos administrativos se imparten órdenes a terceros o se les imponen sanciones por no dar cumplimiento a esos mandatos de actuación o de abstención.”

28 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0267-01(PI) Ibíd.


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El concepto de autoridad civil, como lo ha dicho la Sala de Con-sulta y Servicio Civil, es comprensivo del de autoridad política y administrativa por oposición a la autoridad militar. La definición de autoridad civil del artículo 188 de la Ley 136 de 1994 inclu-ye en efecto el contenido de la autoridad administrativa la cual es definida como aquella que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los ór-ganos electorales y de control que impliquen poderes decisorios de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad29. La autoridad civil ejercida por otros servidores públicos distintos de quienes dirigen el Estado es también autoridad administrativa pero de una cierta connotación o sea que existe entre ellas una diferencia de genero y especie, como ya lo había señalado la jurisprudencia. Por su parte, la autoridad política es también autoridad civil, pero circunscrita a la que ejercen quienes dirigen el Estado.Pero para efectos de la causal invocada en la demanda, el ejercicio de autoridad administrativa que da lugar a su configuración no se refiere al desempeño de funciones administrativas de cualquier na-turaleza sino solo a aquellas que impliquen el ejercicio de poderes de mando frente a la sociedad o a los subordinados. 30

Como corolario de lo anterior, señala que sólo el ejercicio de competencias que posean la virtualidad de vulnerar los valores e in-tereses jurídicos protegidos con la causal de inhabilidad, esto es, el principio de igualdad de los candidatos ante la elección y la libertad de los electores a decidir, caen bajo la prohibición. Con base en ello concluye que no aparece probado que el congresista demandado haya desempeñado esa clase de funciones administrativas y en consecuen-cia niega el decreto de pérdida de su investidura.

Acerca del alcance que debe concederse a esas varias formas de autoridad, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha sentado una

29 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 5 de noviembre de 1991.30 A conclusión semejante llega la sentencia dictada el 27 de agosto de 2002, expediente

11001-03-15-000-2001-0161-01 ( PI 025 ) Consejero Ponente doctor Darío Quiñoes Pinilla.


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larga y elaborada jurisprudencia sobre el particular, la cual puede ser materia de consulta para precisar el sentido de esas disposiciones, a la cual, vale anotar, ha recurrido igualmente la Sala Plena del Consejo de Estado. Así mismo, la ley 136 de 1994 estableció lo que debe enten-derse por autoridad en cada uno de estos casos, por lo tanto pueden seguirse sus lineamientos en lo que resulte aplicable al régimen de los congresistas, como lo ha hecho el mismo Consejo de Estado.

Es así como el artículo 188 considera, para los efectos de esa ley, que por autoridad civil se entiende la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para ejercer cualquiera de las siguien-tes atribuciones:

1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública. 2. Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por si o por delega-ción. 3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o des-tituciones.31

El artículo 189 dispone que la autoridad política “Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los se-cretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política”, agregando que también se predica esa autoridad de quienes ejercen temporalmente los cargos señalados en este artículo.

La dirección administrativa, según el artículo 190, es la que “además del alcalde, ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las enti-dades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios mu-nicipales”.

31 Acerca del alcance que el Consejo de Estado le reconoce a esta autoridad, conviene exa-minar entre otras, lo que sobre el particular consigna la Sentencia de Sala Plena del 1º de febrero de 2000, Proceso AC 7974, C.P. Ricardo Hoyos Duque.


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Dentro de esta última están comprendidos los empleados oficia-les autorizados para celebrar contratos o convenios; para ordenar gas-tos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones o licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, hacer traslado horizontal o vertical de funcionarios subordinados, reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al per-sonal de planta; lo mismo que a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias32.

Finalmente, en lo relacionado con la autoridad militar, el artícu-lo 191 establece que “se entiende por autoridad militar la que ostentan los oficiales en servicio activo de las Fuerzas Militares y los suboficiales con el rango de comandantes en el municipio”, estipulando, para efec-tos de este artículo, que el militar debe haber estado ubicado en el mu-nicipio por virtud de orden superior, por espacio de por lo menos tres meses o dentro del mes anterior a las elecciones a las cuales se refiera.

La razón de ser de esta inhabilidad es la de impedir que aquellos empleados que detentan o han ostentado autoridad, puedan hacer uso de ella para ejercer una indebida presión o coacción sobre eventuales electores, o para obtener beneficios o ventajas electorales que los co-loquen en una mejor posición frente a los sufragantes, en relación con los otros aspirantes.

32 Frente a la autoridad administrativa, señala la sentencia 11001-03-15-000-2007-00016-00 (PI): “Y, en lo atinente a la autoridad administrativa ella es definida en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, a través de la conceptualización de la dirección administrativa, de manera similar a la autoridad civil, con la diferencia de que no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los gerentes o je-fes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios municipales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecutar cualquiera de las funcio-nes administrativas allí mencionadas (contratación, ordenar el gasto, decidir situaciones administrativas laborales e investigar faltas disciplinarias). Con todo, si se detallan los alcances de la autoridad administrativa frente a los de la autoridad civil, se podrá inferir que las competencias de la primera están inmersas en las competencias de la última, la que además puede proyectarse externamente, hacia los particulares, de modo que pueda recurrirse a la compulsión o a la coacción con el concurso de la fuerza pública.”


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En esencia, procura mantener la igualdad para efectos electo-rales. De allí también la necesidad de que transcurra un período de tiempo razonable (doce meses), antes de que puedan someter su nom-bre a la decisión del electorado.

Para que cumpla su verdadero cometido, dado que la norma no hace ninguna otra distinción, siguiendo la regla según la cual, donde el Constituyente no lo ha hecho, no le es dado al intérprete distinguir, bastará con que se haya ejercido autoridad, como empleado público, dentro del período de los doce meses anteriores a la elección, así sea por un corto lapso o en calidad de encargado, dentro de la circuns-cripción donde se debe llevar a cabo la elección, para concluir que ese empleado está inhabilitado para ser elegido congresista y que si llega a resultar electo, perderá su investidura.

b. El Gobernador de Departamento ejerce autoridad civil y administrativaFrente a un caso planteado, según el cual estaría inhabilitado

quien ejerció el cargo de Gobernador de Departamento dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, la Corporación, luego de hacer un examen del tipo de funciones que éste desarrolla, previs-tas en el artículo 305 de la Carta, en consonancia con lo que disponen los artículos 188 y siguientes de la ley 136 de 1994, donde se define la autoridad civil, termina por concluir, con fundamento en todo ello, que:

No cabe la menor duda de que el Gobernador de un Departamento está igualmente investido de autoridad civil y de dirección admi-nistrativa, en la medida en que los contenidos funcionales de sus atribuciones constitucionales y legales corresponden a la naturale-za de las competencias que singularizan estas formas de autoridad, tales como las previstas en los numerales 2, 3, 5, 7, 11, entre otros, del artículo 305 trascrito33.

33 Consejo de Estado, Sentencia PI – 0155 de 2002, Consejero Ponente, Reinaldo Chava-rro B.


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A continuación el Consejo de Estado entra a considerar la coin-cidencia que existe entre la circunscripción territorial del cargo de gobernador con la de Representante a la Cámara, por virtud de lo dis-puesto en el último inciso del artículo 179 bajo estudio, para concluir que en esas circunstancias, quien se desempeña como gobernador, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, ostenta la condición de empleado público, apareciendo investido además, por razón de disposiciones constitucionales, de funciones que entrañan la condición de autoridad civil y administrativa, de donde resulta que quien se encuentra en esas circunstancias y resulta electo, o que no fue electo pero que posteriormente es llamado a ocupar la curul, se en-cuentra inhabilitado para desempeñarse como congresista, tratándose además de un caso que tiene lugar en la circunscripción en la cual se debe efectuar la respectiva elección.

Lo anterior le sirve de soporte para decretar la pérdida de inves-tidura del congresista que fue llamado y se posesionó como tal, por haberse desempeñado como gobernador del departamento dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, la cual se llevó a cabo en la misma circunscripción electoral donde ejerció su autori-dad34.

Cabe advertir en este punto que no se requiere que se haya uso efectivo de la autoridad, sino que la tenga plenamente asignada. Así, no se podrá alegar como eximente de la aplicación de la causal, la cir-cunstancia de que ella no se haya ejercido efectivamente. Lo que cuen-ta para estos efectos, es que la tenga asignada.

c. El cargo de Secretario de Gobierno departamental envuelve ejercicio de autoridad administrativa En la sentencia 11001- 03- 15- 000- 2001- 0199- 01 (PI)35, dijo

la corporación contenciosa administrativa, respecto de la demanda

34 Consejo de Estado, ídem, Sentencia PI- 0155 del 19 de marzo de 2002. 35 Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2001- 0199- 01 (PI) de marzo de

2002. C.P. Camilo Arciniegas A.


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instaurada contra un congresista elegido que se había desempeñado dentro de los doce meses anteriores como Secretario de gobierno de-partamental:

Los servidores de la administración departamental son por re-gla general empleados públicos, conforme el artículo 233 del Decreto 1222 de 1986.

Con miras a establecer si el Secretario de gobierno departamen-tal ejercía alguna clase de autoridad de las previstas en la disposición constitucional, se remitió a examinar las disposiciones de orden de-partamental que regulan esa materia en el referido Departamento, debiendo tenerse en cuenta que se trata de normas que sólo rigen para la correspondiente entidad territorial.

Estima que la autoridad es la condición con fundamento en la cual se tiene la potestad para imponer conductas a particulares y a servidores públicos y para proferir decisiones que afectan a estos en sus derechos, libertades y garantías y para precisar esta noción se re-mite a la sentencia AC 7974 de febrero de 2005, con ponencia del Consejero Ricardo Hoyos, donde se precisan nociones respecto de la autoridad, en sus distintas modalidades.

Encuentra finalmente dentro de las funciones que cumple el Se-cretario de gobierno departamental, que es claro que tenía a su cargo el ejercicio de autoridad administrativa, en particular en lo que tie-ne que ver con seguridad ciudadana, convivencia y orden público, lo mismo con la coordinación y el cumplimiento de las disposiciones de orden electoral en el departamento, entre otras, de donde concluye que no hay lugar a duda que ese funcionario en su condición de em-pleado público ejercía autoridad administrativa y en consecuencia, al estar demostrado igualmente que las ejerció dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la respectiva elección para congreso, lo en-cuentra inhabilitado para ser elegido y procede a decretar la pérdida de su investidura.

Es del caso precisar que si bien es cierto este congresista no fue elegido, posteriormente es llamado a desempeñar el cargo legislativo, por formar parte de la lista electoral de la que se presentó la vacante en


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el Congreso. En este sentido reafirma su postura de que el congresista que no es elegido pero que posteriormente es llamado a desempeñar el cargo, está sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompa-tibilidades de los elegidos.

Para precisar el alcance del aspecto referido a los congresistas que no son elegidos pero que posteriormente son llamados, retoma lo dicho en la sentencia AC 12300 de mayo de 2001, con ponencia de la Consejera Ana Margarita Olaya F, de donde se concluye que el régi-men de inhabilidades e incompatibilidades rige en las mismas condi-ciones para los elegidos o para los que posteriormente son llamados36.

Precisa igualmente en esta sentencia que el término de la inha-bilidad, esto es el de los doce meses de que trata la norma, se empieza a contabilizar a partir de la fecha de la elección hacia atrás. Reitera igualmente en este fallo que el hecho de que el congresista no esté sir-viendo su destino a la fecha en que se presenta la demanda, no purga la inhabilidad en que se encuentra incurso y por ende no enerva la potestad del Consejo de Estado para imponer la sanción de pérdida de investidura, si a ello hay lugar, encontrando configurada la causal invocada y en consecuencia decreta su desinvestidura.

d. Autoridad que ejerce un empleado regional que pertenece a un organismo nacionalPara decidir el caso propuesto, relacionado con el cargo de Di-

rector regional de un organismo nacional (el Inurbe), con circuns-cripción en un Departamento, el Consejo de Estado entra a precisar, en primer lugar, lo relacionado con la coincidencia de la circunscrip-ción territorial del cargo y la electoral, de acuerdo con lo dispuesto en el penúltimo inciso del artículo 179 constitucional en cita, donde se indica que las inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y 6 de dicha norma, contemplan situaciones que tienen lugar en la circuns-cripción en la cual debe efectuarse la respectiva elección.

36 Esta postura se reitera en la sentencia 11001- 03- 15- 000- 2001- 0112- 01 del C.P. Eduardo Mendoza M.


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De acuerdo con esto último, considera que debe determinar si el Congresista elegido o el llamado a ocupar la vacancia del elegido, ha ejercido como empleado público autoridad “…dentro de la mis-ma circunscripción electoral en el caso de los Representantes a la Cá-mara”, encontrando acreditado que el cargo de Director Regional lo desempeñó en el Departamento del Tolima y que la circunscripción del cargo regional coincide con la circunscripción electoral de los Re-presentantes a la Cámara, que es aquella para la cual el funcionario se inscribió en la respectiva lista electoral, de la cual fue llamado pos-teriormente para ocupar el cargo en el Congreso, con lo que aparece acreditada una de las condiciones previstas en esta causal de inhabi-lidad37.

En consecuencia, establecida como encuentra esa situación, pasa en segundo lugar a verificar si dicho cargo entraña ejercicio de autoridad. Para resolver la cuestión, la Corporación retoma lo dicho en su sentencia del 1º de febrero del año 2000, Expediente AC-7974, donde precisó que:

...la determinación en cada caso concreto de si un servidor público ejerce o no autoridad civil, debe partir del análisis del contenido funcional que tenga su cargo y así se podrá establecer el tipo de poderes que ejerce y las sujeciones a las cuales quedan sometidos los particulares. Si dichas potestades revisten una naturaleza tal que su ejercicio permita tener influencia en el electorado, las mismas configuran la autoridad civil que reclama la Constitución para la estructuración de la causal de inhabilidad de que se trata... 38

Con base en ello, la Sala agrega en este caso que, además de la potestad nominadora y sancionadora, a que alude la sentencia antes mencionada, también encuentra relevantes, para determinar el ejerci-cio de la autoridad civil o administrativa, las implicaciones que a nivel

37 Se trata de un congresista inscrito en la lista electoral, pero que no resulta elegido, sien-do llamado posteriormente a ocupar la curul, de acuerdo con lo que dispone el segundo inciso del artículo 181 de la Carta.

38 Consejo de Estado, sentencia AC – 7974 de 2000, Consejero Ponente, Ricardo Hoyos Duque.


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social pueden tener las competencias propias del cargo que desempe-ña el funcionario.

Para llegar a una conclusión sobre la clase y grado de autoridad que puede tener el Director Regional de un organismo como el Inur-be, el alto Tribunal se remite al manual de funciones de la entidad, donde se fijan las que corresponden a ese cargo, para concluir, con base en ellas, que “los Directores Regionales vienen a ser los inter-mediarios o voceros de la comunidad ante la Dirección General del Instituto, al punto de que si estos se limitaran simplemente a obede-cer, como lo plantea el demandado, la respectiva región, en materia de vivienda de interés social, no tendría ningún desarrollo”.

De acuerdo con esto, encuentra que la población ve al Direc-tor Regional como un gestor de los proyectos de vivienda de interés social y, por consiguiente, quien hace posible el otorgamiento de los subsidios y la realización de los respectivos planes y programas en esa materia, de donde surge una incidencia capital de dicho Director so-bre amplios sectores de la población, lo cual pueda hacer redundar en beneficios electorales, por tratarse de la solución de una de las necesi-dades más apremiantes de un gran sector de la población marginada, como lo es la vivienda.

Con fundamento en esos argumentos, la Corporación llega a la conclusión que el cargo desempeñado por el demandado conlleva el ejercicio de autoridad civil o administrativa, por la innegable tras-cendencia social de las actividades que desempeña, que involucran amplios sectores de la población, a la que considera muy vulnerable, dadas sus condiciones económicas, función que acompañada de otras actividades que debe desarrollar como representante de la entidad a nivel regional, lo mismo que de la facultad de contratación, de orde-nación del gasto, de aprobación de planes y programas de vivienda de interés social, hacen que dicho cargo aparezca revestido de autoridad administrativa.

Por esas razones concluye que el funcionario que se desem-peñaba en ese cargo, que posteriormente fue llamado a ocupar la curul en la Cámara de Representantes, se encontraba inhabilitado


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para ser congresista, en la medida en que se comprobó, además, que desempeñó el empleo dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, decretando, en consecuencia, la pérdida de su investidura.

e. El alcalde ejerce autoridad civilEl Consejo de Estado, debe decidir un caso sometido a su consi-

deración39, para determinar si una persona que se desempeñaba como alcalde local del Distrito Capital de Bogotá, dentro de los 12 meses anteriores al 8 de marzo de 1998, fecha de las elecciones, estaba in-habilitado para ser elegido congresista. La Corporación en este caso debe resolver si el cargo de alcalde local del Distrito Capital de Bo-gotá tiene asignadas funciones que impliquen ejercicio de autoridad.

Al examinar el asunto materia de discusión, el alto Tribunal se ocupa inicialmente de determinar si el cargo de alcalde conlleva autoridad y en ese caso, de cuál naturaleza, para cuyo efecto en esta sentencia AC 12300 de 200140 retoma argumentos expuestos en las decisiones proferidas el 27 de enero de 1994 y el 1º de febrero del año 2000, dentro de los procesos 1075 y AC-7974 de la Sección Quinta y la Sala Plena, respectivamente, donde puntualizó que la autoridad civil conlleva mando o imperio, el cual puede ser ejercido sobre la ge-neralidad de las personas, por determinación de la ley. Potestad que tiene su mejor expresión en el ejercicio del poder ejecutivo41.

39 Consejo de Estado, Sentencia AC – 12300 de mayo de 2001. Consejera ponente, Ana Margarita Olaya.

40 Consejo de Estado, Ibíd., Sentencia AC – 12300 de 2001, 41 Por resultar ilustrativo para el punto en discusión, seguidamente se cita un aparte de

dicha sentencia 1075 de enero de 1994, de la Sección Quinta del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo: “La autoridad civil lleva implí-cita la potestad de mando o imperio, pudiendo ser ejercida sobre la generalidad de las personas por determinación de la ley; dicha potestad tiene su expresión más clara en el ejercicio del poder ejecutivo, que en el nivel municipal ostenta y ejerce el alcalde, fun-cionario que por determinación constitucional (art. 314) es Jefe de la administración local y representante legal del municipio. Por autoridad política se entiende “la que ejercen los que gobiernan y mandan ejecutar las leyes”; un ejemplo de ejercicio de dicha autoridad lo constituye el deber que la Carta impone a los alcaldes de “Cumplir y hacer


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En el nivel municipal ese poder lo ostenta y ejerce el alcalde, como jefe que es de la administración local, por disposición consti-tucional (artículo 314 de la Carta). A su vez, el Consejo de Estado conceptúa que por autoridad política se entiende “la que ejercen los que gobiernan y mandan ejecutar las leyes”, la cual ve reflejada en el deber que la Carta impone a los alcaldes de “cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los Decretos del Gobierno, las Ordenanzas y los Acuerdos Municipales”42.

De acuerdo con lo anterior, es claro para el Consejo de Estado que el cargo de alcalde conlleva el necesario ejercicio de autoridad ci-vil, lo que resuelve el primer extremo de la discusión, sobre la autori-dad que ostenta el alcalde.

En torno a ese mismo punto, el Consejo de Estado en una de-cisión posterior, con ponencia del Consejero Jesús María Lemos con-signa igualmente:

Además, no hay duda de que, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 188,189 y 190 de la Ley 136 de 1994, el alcalde municipal ostenta autoridad civil, política y administrativa porque ejerce el poder público en su municipio con función de mando sobre la ge-

cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos municipales”. Esta Corporación ha dicho que la Jurisdicción “es la facultad de adminis-trar justicia, el poder o la potestad de decir y de proveer a la tutela y realización en los casos concretos sometidos a la decisión de las personas u organismos competentes”. Las funciones policivas que en materia penal ejercen los alcaldes, como cuando se ocupan de las controversias comunes señaladas en el Código Nacional de Policía, son diferentes y no pueden confundirse con la facultad de administrar justicia, ejercida permanente-mente por los jueces, puesto que el carácter de dichas funciones es administrativo y no judicial. No ocurre lo mismo con la facultad delegable que el artículo 5 - 5 de la ley 49 de 1987 otorga a los alcaldes para ejercer la justicia fiscal, para cuya aplicación, los inviste de jurisdicción coactiva, convirtiendo así a un funcionario administrativo en el juez del conocimiento que tiene a su cargo el cobro de las deudas fiscales a favor del municipio. En este orden de ideas, cabe concluir que si el demandado desempeñó el cargo de Alcal-de en el municipio de Albán, Cundinamarca, hasta aproximadamente 54 días antes de su nueva elección, también ejerció autoridad civil, política y jurisdicción, dentro de los seis (6) meses que antecedieron a la misma, luego, se configuró la segunda inhabilidad aducida en la demanda y señalada en el literal e), artículo 5o. de la Ley 78 de 1986.”

42 El Consejo de Estado toma esta cita de la referida sentencia de la Sección Quinta de 1994, Consejero Ponente, Luís Eduardo Jaramillo Mejía, Exp. 1075.


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neralidad de sus habitantes, con facultad de compulsión o coacción a través de la fuerza pública, nombra y remueve libremente a los empleados de su dependencia y los sanciona. Ante esta situación, encontrándose el congresista incurso en la causal aducida, prospera el primer cargo de la solicitud de pérdida de investidura.43

En ese mismo sentido obra la sentencia PI 039 de 2002 de esa Corporación, con ponencia del Consejero Juan Ángel Palacio Hinca-pié44. Precisa en ella aspectos relativos al concepto de autoridad civil, en relación con el cargo que desempeñan los alcaldes, cuando esta-blece que “es aquella en la cual el funcionario tiene poder de mando, facultad de imponer sus decisiones sobre las demás personas, ejercer poder correccional y facultad de disponer para beneficio de los inte-grantes de la comunidad las normas necesarias que permitan la convi-vencia de los ciudadanos dentro de la misma”45.

43 Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2001 – 0249 – 01 (PI -033) de 28 de mayo de 2002, consejero ponente, Jesús María Lemos.

44 “Por autoridad administrativa podría entenderse como el poder del cual está investido un funcionario para que dentro de su ámbito territorial y marco funcional y con el obje-to del manejo de las personas, bienes o patrimonio a su cargo, dé aplicación a las medi-das necesarias para el cumplimiento inmediato de las normas y la satisfacción y preser-vación de la necesidades e intereses de sus administrados, función que también puede ejercer quien tiene autoridad civil, pero éste además tiene el poder de las decisiones ge-nerales.” Consejo de Estado, sentencia PI 039 de 2002, C. P. Juan Ángel Palacio H. En igual sentido se ha expresado en sentencia 11001-03-15-000-2007-00016-00(PI), C.P. María Noemí Hernández, donde puntualiza: “Y, en lo atinente a la autoridad adminis-trativa ella es definida en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, a través de la concep-tualización de la dirección administrativa, de manera similar a la autoridad civil, con la diferencia de que no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios munici-pales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecu-tar cualquiera de las funciones administrativas allí mencionadas (contratación, ordenar el gasto, decidir situaciones administrativas laborales e investigar faltas disciplinarias). Con todo, si se detallan los alcances de la autoridad administrativa frente a los de la autoridad civil, se podrá inferir que las competencias de la primera están inmersas en las competencias de la última, la que además puede proyectarse externamente, hacia los particulares, de modo que pueda recurrirse a la compulsión o a la coacción con el concurso de la fuerza pública.”

45 Ídem, sentencia PI – 039 de 2002.


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De conformidad con esto, quien ejerce el cargo de alcalde osten-ta autoridad civil, política y administrativa y en consecuencia, en caso de resultar electo congresista, si desempeñó dicho cargo dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, dentro de la misma jurisdicción donde se lleva a efecto la elección, está inhabilitado para ser elegido y puede ser sancionado con la pérdida de su investidura.

f. Los alcaldes locales del Distrito Capital, ejercen autoridadEn la sentencia AC 12300 de 2001, la alta instancia judicial

resuelve el caso propuesto, entrando a constatar si el cargo de alcal-de local también tiene asignado el ejercicio de autoridad, punto que obliga a la Corporación a remitirse a las disposiciones propias de esa institución.

Para efectos de responder, el Consejo de Estado recurre a las disposiciones del Decreto Ley No. 1421 del 21 de julio de 1993, régi-men especial para el Distrito Capital de Bogotá. Con fundamento en los artículos 5, 6 y 61 de ese estatuto, la Corporación encuentra que los alcaldes locales tienen asignada como atribución, la de ‘cumplir y hacer cumplir la Constitución, la Ley, las demás normas naciona-les aplicables, los acuerdos distritales y locales y las decisiones de las Autoridades Distritales’, con lo cual quedan revestidos de autoridad política, como lo señala el numeral 1º del artículo 86 de ese mismo Decreto 1421.

Encuentra también que en las disposiciones de ese cuerpo nor-mativo se le asignan funciones civiles y administrativas, lo que fuerza a la Corporación a concluir que esos funcionarios son igualmente em-pleados públicos revestidos de autoridad.

Dilucidados dos extremos de la situación planteada, al Consejo de Estado le resta por aclarar si para la época prevista en la norma constitucional, esto es, dentro del término de los doce meses anterio-res a la fecha de la elección, el congresista cuestionado tenía el carácter de empleado público, lo cual hace con base en certificación donde consta que el demandado era alcalde local y que se desempeñó como tal dentro de ese período, situación que lleva a esa Corporación a con-


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cluir que el demandado estaba incurso en la inhabilidad prevista y en consecuencia decreta la pérdida de su investidura.

g. Los Diputados son servidores públicos pero no empleados públicosEn la sentencia 11001 – 03 – 15 – 000 – 2001 – 0161 – 01 (PI

– 025)46, el Consejo de Estado, al ocuparse de la demanda interpuesta contra un congresista que se desempeñó como diputado dentro de los doce meses anteriores a la fecha de las elecciones para congreso, quien figuraba en una de las listas electorales y no resultó elegido, pero pos-teriormente fue llamado a ocupar el cargo, por formar parte de la lista electoral donde se presentó la vacancia, hizo varias precisiones al res-pecto.

En primer lugar, señaló de manera clara que la condición de los Diputados, miembros de corporaciones de elección popular del or-den departamental, es la de servidores públicos, pero no la de emplea-dos públicos, en lo cual encuentra claras diferencias. En consecuencia, concluye que la disposición inhabilitante no resulta aplicable en este caso, porque la norma exige que se trate de empleado público y los Diputados no lo son.

Precisa, de conformidad con el artículo 123 de la Constitu-ción, que la condición de servidores públicos engloba tres categorías: miembros de corporaciones, entre los que deben verse las de elección popular; empleados públicos y trabajadores oficiales, por lo que de acuerdo con la prohibición constitucional, sólo los empleados públi-cos pueden incurrir en la inhabilidad, porque así lo establece la nor-ma.

Precisa además que para la aplicación de esta causal se requiere: 1. Que el congresista elegido haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política, administrativa o militar. 2. Que hubiera ejercido esa jurisdicción o autoridad en calidad de empleado público. 3. Que ese

46 Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2001- 0161- 01 (PI – 025) de agosto de 2002. C.P. Dario Quiñónez P.


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ejercicio se hubiera producido dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección; y 4. Que sean situaciones que hayan tenido lugar dentro de la circunscripción donde tuvo lugar la elección, tomando en cuenta que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales.

En consecuencia, con base en dicho análisis, concluye que el congresista que fue elegido, pese a haberse desempeñado como Di-putado dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, no se encuentra incurso en la causal y no decreta su desinvestidura47.

h. Los ediles del Distrito Capital ostentan autoridad pero no son empleados públicos De acuerdo con lo dicho antes, es necesario que en la persona

que está siendo cuestionada se reúnan las tres condiciones previstas en la norma, para que pueda decretarse la pérdida de su investidura como congresista.

En sentido contrario, si no se cumple una de ellas, mal podrá concluirse que le es aplicable tal inhabilidad al demandado, como bien lo ha sentado el Consejo de Estado. Es así como, en relación con su calidad de empleado público, en la sentencia PI – 0163 de 2002, al referirse a un evento en el que el demandado se había desempeñado como Edil en una localidad del Distrito Capital, en primer lugar, al examinar su condición de autoridad, puntualiza:

En el caso concreto del distrito capital, el artículo 5 del decreto 1421 de 1993 señala como autoridades a las que se confía el go-bierno y la administración del distrito a las juntas administradoras locales, además del concejo distrital, alcalde mayor, los alcaldes y demás autoridades locales y las entidades que el concejo cree y or-ganice a iniciativa del alcalde mayor. Por lo tanto, no queda duda de que los ediles son autoridades públicas.…

47 En este mismo sentido, respecto de los Diputados, puede verse la sentencia 11001- 03- 15- 000- 2002- 0001- 01 (PI 037) de julio de 2002. C.P. Mario Alario Méndez.


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Por lo tanto, es indudable que éstos ostentan frente a los electores el poder que les permite influir en sus decisiones. El poder regula-dor que tienen los ediles sobre los bienes, servicios e intereses de la localidad puede ser utilizado para manipular las preferencias elec-torales de sus habitantes, y eso es precisamente lo que se pretende evitar con la norma48. Sin embargo, al entrar a examinar la condición funcionarial de

los Ediles, con fundamento en lo dicho por la Corte Constitucional en su Sentencia C – 715 de 1998, precisó:

Carecería de toda lógica que mientras la Constitución en forma ex-presa señala en el art. 312 que “los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos”, se afirmara esa condición de los ediles que integran las Juntas Administradoras Locales, que de acuerdo con el art. 318 del mismo estatuto son autoridades en las comunas y corregimientos de los municipios49.Tomando en cuenta lo anterior, concluye que no opera la cau-

sal de inhabilidad prevista en el artículo 179 - 2, en relación con una persona que se desempeñó como Edil, con anterioridad a la fecha de la elección, por considerar que la autoridad civil o administrativa que aquel ejerció, no lo fue en calidad de empleado público y en conse-cuencia, desestima la solicitud presentada para que se decrete la pér-dida de su investidura.

i. El cargo de Cónsul no conlleva ejercicio de autoridad en otra jurisdicción electoralSe plantea al Consejo de Estado una demanda para que deter-

mine la pérdida de investidura de una Representante a la Cámara, a quien se endilga haber quebrantado el numeral segundo del artículo 179 constitucional, al haber resultado electa, pese a haber ejercido au-toridad dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, como Cónsul que era de Colombia en Panamá. Mediante la sentencia

48 Consejo de Estado, sentencia PI – 0163 de 2002, C. P. Ricardo Hoyos D. 49 Consejo de Estado, Ibíd., sentencia PI – 0163 de 2002.


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11001-03-15-000-2003-1024-01(PI) de enero de 2004, al resolver el caso en debate, la Corporación concluye que la circunscripción de la autoridad ejercida por dicha funcionaria no coincide con la electoral, conforme lo exige la norma, de acuerdo con el primer inciso de la dis-posición indicada.

Aparte de lo anterior, toma en cuenta que los electores que resi-den en el exterior, gozan de una circunscripción especial, en tanto la congresista cuestionada fue electa por votantes que sufragaron en la circunscripción de su Departamento de origen, por lo que mal podría pensarse que aquella pudo ejercer su autoridad para influir en dichos electores, pues los mismos no estaban bajo la autoridad que pudo ejer-cer en su jurisdicción, motivo por el cual considera irrelevante entrar a precisar la clase de autoridad que pudo ejercer y deniega la solicitud para que decrete la pérdida de su investidura50.

j. El empleo desempeñado en una Unidad técnica legislativa no implica ejercicio de autoridad políticaAl examinar la demanda interpuesta contra un empleado de la

Unidad técnica legislativa de un miembro del Congreso, el Consejo de Estado en su sentencia 11001-03-15-000-2005-00923-00(PI)51, precisa, en primer lugar, que los miembros de esas unidades son em-pleados públicos, en segundo lugar, en relación con el caso en con-creto, corresponde a una persona que desempeñaba las labores de correspondencia y de mensajería interna, pero además, confrontando esas funciones con las que la ley 136 de 1994 prevé como ejercicio de autoridad política, llega a la conclusión que un cargo de esa naturaleza no entraña el ejercicio de tal tipo de autoridad52.

50 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-1024-01(PI) de enero de 2004, Consejero Ponente, Juan Ángel Palacio H.

51 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00923-00(PI) de noviembre de 2005. C.P. María Inés Ortiz B.

52 La anterior decisión es reiterada posteriormente en la sentencia 11001-03-15-000-2007-00016-00 (PI) citada antes, donde se puntualiza: “El mismo carácter auxiliar impide considerar a los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo, en particular aquellos que han sido vinculados a través de una relación legal o reglamentaria, como


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k. Un miembro de la Junta seccional de escalafón del magisterio no ejerce autoridad administrativaEn la sentencia 11001- 03- 15- 000- 2003- 0008- 01 (PI- 060)53,

el Consejo de Estado, al resolver la demanda interpuesta contra un miembro de la junta seccional de escalafón del magisterio, hace un análisis de la normatividad que rige esa actividad, para concluir que los miembros de la junta de escalafón, no tienen la calidad de emplea-dos públicos por ese sólo concepto y que en el caso del representante del magisterio, que es el evento estudiado, quien actuaba lo hacía en representación de los profesores sindicalizados y no en la de docente, por lo que ejerció las funciones previstas para la junta de escalafón y no las propias de docente, de donde concluye que no es posible esta-blecer un vínculo de autoridad administrativa con las funciones do-centes que le daban el carácter de empleado público y por ende no decreta la pérdida de investidura del demandado.

l. Los miembros de las juntas, consejos directivos o comisiones de las entidades públicas, no tienen la condición de funcionarios públicos.La cuestión se origina porque se demanda la investidura de un

congresista, quien dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la

titulares de autoridad política, civil o administrativa, puesto que no les compete ningu-na de las atribuciones que cualifican a los funcionarios que tienen función de mando o poder de coacción para hacer cumplir sus mandatos, o que tienen bajo su dirección la conducción de los destinos públicos como parte del gobierno en cualquiera de sus ni-veles y menos tienen la posibilidad de dirigir los destinos de la administración pública, bien sea a través del poder de contratación, de nominación o disciplinario, entre otros. La autoridad no es propia de los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo, su subordinación al Senador o Representante a la Cámara que lo haya postulado, quien además puede libremente provocar su remoción, los sujeta al reparto funcional que el Congresista haya dispuesto, sin que entre ellas se cuente el ejercicio de autoridad alguna, lo cual se explica, además en lo dicho por el propio artículo 388 de la Ley 5ª de 1992 al señalar que “La certificación de cumplimiento de labores de los empleados y/o contra-tistas de la Unidad de Trabajo Legislativo, será expedida por el respectivo Congresista”, de donde se infiere que es el propio legislador quien asigna las funciones de los integran-tes de su U.T.L. y a su vez las certifica ante la Corporación.”

53 Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2003- 0008- 01(PI- 060), de abril de 2003. C.P. María Inés Ortiz B.


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elección, tuvo la condición de representante de los estudiantes ante el consejo directivo de una universidad pública. La discusión gira, ini-cialmente en relación con la condición que tiene como miembro del consejo directivo. El demandante le adjudica la condición de emplea-do público. Además, se trata de un representante electo. Para resolver el asunto, el Consejo de Estado se ocupa de examinar la condición que tienen los miembros de esas juntas o consejos directivos54.

Parte de examinar normas que figuran en estatutos como el Decreto 2400 de 1968, donde se consagra en su artículo 3º que los miembros de esas juntas, consejos directivos o comisiones no tienen la condición de funcionarios públicos. Pese a ello, desempeñan de-terminadas funciones públicas, lo cual en todo caso no les confiere esa condición. Termina por examinar el artículo 74 de la ley 489 de 1998, donde se estipula que los particulares, miembros de los consejos directivos o asesores de los establecimientos públicos, aunque ejercen funciones públicas, no adquieren por ese solo hecho la condición de empleados públicos. Acorde con lo anterior, concluye que un elemen-to sustancial de la inhabilidad en cuestión, contenida en el numeral 2º del artículo 179 de la Carta, implica la calidad de empleado público. De esa manera, al no tener esa calidad el demandado, no le resulta aplicable dicha causal.

alcance que se concede a la norma

Para aplicar esta norma, los conceptos que la integran deben ser complementados en cada evento, lo que obliga a realizar un estudio para establecer, frente a cada caso en concreto: 1. 1. Si el cargo desempeñado corresponde a la noción de emplea-

do público.2. 2. Si el cargo entraña ejercicio de jurisdicción o autoridad, en

una de las manifestaciones previstas en la norma, precisando en cada caso, de cuál se trata.

54 Consejo de Estado, sentencia radicación número: 11001-03-15-000-2010-00921-00(PI), de noviembre de 2010. C.P. Rafael Osteau de Lafont Planeta.


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3. 3. Si el congresista demandado tuvo la condición de empleado público dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elec-ción, lo cual obliga a precisar la fecha en la que estuvo vinculado al servicio público y la de su retiró.

4. 4. Si el ejercicio del cargo tuvo ocurrencia dentro de la misma circunscripción electoral donde fue posteriormente electo.De acuerdo con los aspectos analizados y desarrollados por el

Consejo de Estado, se tiene que en aplicación de este numeral segun-do del artículo 179 de la Carta, están inhabilitados para ser elegidos al Congreso de la República:1. Los empleados públicos que hubieren ejercido jurisdicción o

autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, en la respectiva circunscripción donde debe darse la elección.

2. Para la aplicación de esta disposición es necesario que concurran todas las condiciones previstas en la norma, esto es: que se trate de un empleado público; que ejerza autoridad o jurisdicción; que dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elec-ción haya tenido esa condición (la de empleado con autoridad o jurisdicción) y que la autoridad la haya ejercido en la misma circunscripción donde debe darse la elección.

3. Para cada caso es necesario determinar el carácter de empleado que ostentaba el congresista cuestionado. Sobre este punto, el Consejo de Estado ha elaborado varias tesis que se deben tener en cuenta al momento de decidir, referidas a la condición de em-pleado de alcaldes, de gobernadores, de funcionarios regiona-les, de miembros de juntas directivas de organismos nacionales, donde ha tomado en cuenta las normas que rigen para cada una de esas instituciones y el tipo de funciones que tienen asignadas los respectivos funcionarios, para establecer de donde proviene su condición de empleado con autoridad.

4. Para tener elementos de juicio sobre los conceptos de autoridad, en cada una de sus manifestaciones, deben examinarse los pro-nunciamientos donde se estudian los alcances que se conceden a


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ésta, sea administrativa, civil, política o militar, siendo necesario complementar esas elaboraciones jurisprudenciales con las dis-posiciones de la ley 136 de 1994.

5. Igualmente se debe examinar la situación que afrontan quienes ejercen jurisdicción, en cuyo evento es necesario remitirse a las disposiciones de la ley 270 de 1996.

6. También es necesario precisar las fechas dentro de las cuales se ha desempeñado como empleado el congresista electo, para pre-cisar si lo ha sido dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, o sea que el punto de partida para contabilizar la posible inhabilidad es el de la fecha de la elección, hacia atrás.

7. Se ha originado una interesante discusión jurisprudencial en re-lación con quienes no resultaron electos congresistas, pero que posteriormente son llamados a ocupar el cargo, para reemplazar a alguno de los electos, por formar parte de la misma lista elec-toral, punto que se ha resuelto, concretando que el llamado está sometido al mismo régimen de inhabilidades y de incompati-bilidades, tomando en cuenta su situación, a partir de la fecha de la elección, en condición similar a la de quienes resultaron elegidos. En todo caso se exige que se hayan posesionado como congresistas.

8. También se requiere verificar si la jurisdicción o autoridad se ha ejercido dentro de la circunscripción donde debe darse la elec-ción.

9. La inhabilidad no opera cuando se trata de empleado público que no ejerce autoridad.

10. En ocasiones la autoridad administrativa implica al mismo tiempo autoridad civil, por lo cual es necesario verificar en cada caso las funciones propias del cargo en cuestión.

11. Están inhabilitados los empleados públicos, esto es, los funcio-narios ligados a la administración mediante una relación legal y reglamentaria.En ese sentido, no encuadran dentro de esta noción los trabaja-

dores oficiales, ni los miembros de las corporaciones públicas de elec-


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ción popular, porque de acuerdo con el artículo 299 Constitucional, los diputados no tienen el carácter de funcionarios públicos, al igual que según el art. 312 ídem, tampoco son empleados públicos los con-cejales.12. La norma tampoco resulta aplicable a quienes están vinculados

al Estado mediante otro tipo de relación, como es el caso de las personas que han suscrito un contrato de prestación de servicios o los contratistas de obras públicas (sin perjuicio de que a éstos les sean aplicables otras disposiciones, como la del numeral 3º de ese mismo artículo).

13. En relación con el término previsto para que obre la inhabili-dad, debe tratarse de empleados que se encuentran vinculados a la administración, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección55. Se subraya el término, para precisar que la in-habilidad cubre a quienes dentro de ese período han tenido la condición de empleados públicos, motivo por el cual, en sentido contrario, no lo estarán quienes han dejado de ser empleados antes de ese lapso56.El plazo de doce meses que rige para esta inhabilidad, se debe

empezar a contabilizar a partir de la fecha de la elección, hacia atrás, debiendo tomarse en cuenta lo que sobre el computo de días, meses y años, dispone la ley 4ª de 1913.14. En lo que hace referencia al funcionario que ejerce jurisdicción,

el tema debe ser visto desde la perspectiva de aquellos que se encuentran vinculados a la rama judicial y en esa condición im-parten justicia, tomando en cuenta que la ley 270 de 1996, esta-tutaria de la administración de justicia, determina quienes son funcionarios judiciales y quienes empleados judiciales.

55 En el análisis de este punto, no se deben descuidar otros aspectos que pueden resultar determinantes al momento de decidir la situación del congresista atacado, como es el caso del que habiendo sido empleado, se encontraba en licencia, en permiso, en comi-sión, desempeñando otro puesto, etc.

56 Para la correcta interpretación de esta disposición, resulta esencial el momento a partir del cual debe contabilizarse dicho término.


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15. Igualmente se requiere que en calidad de empleado público, haya ejercido autoridad, sea de naturaleza política, civil, admi-nistrativa o militar, razón por la cual, si ha tenido la calidad de empleado público, pero no ha ejercido cargo que entrañe autori-dad, no puede considerarse incluido dentro de esta inhabilidad.

16. La autoridad, de acuerdo con el penúltimo inciso de dicho artí-culo, debe haberse ejercido dentro de la circunscripción donde debe llevarse a efecto la elección.

3. por intervenir en gestión de negocios o en celebración de contratos“Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante enti-

dades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de enti-dades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.”

Es probablemente una de las causales más invocadas por los de-mandantes, en especial por lo que tiene que ver con la gestión de ne-gocios y la celebración de contratos. Fija igualmente un período den-tro del cual no se puede haber adelantado ninguna de esas acciones, a saber, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.

Comprende, de un lado, la gestión de negocios. Esto trae con-sigo la necesidad de determinar con certeza qué es y en qué consiste la ‘gestión de negocios’. El Consejo de Estado, tratando de precisar su alcance, ha procurado determinar qué implica ‘gestionar’, al igual que los alcances del término ‘negocios’ y de qué manera debe entenderse la intervención. La norma no exige, por otro lado, que la gestión haya sido exitosa, ni refiere la clase de negocios a la que se contrae, ni si los mismos deben haber reportado algún beneficio al congresista que realizó las gestiones.

Sobre este último aspecto, lo que se indica es que dicha gestión debe haberse hecho en interés propio o de terceros, pero ello no im-plica necesariamente ninguna clase de utilidad, beneficio o resultado. Ni siquiera demanda que la gestión haya sido eficaz. De esa mane-


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ra, bastará, según se desprende de la lectura de la norma, que se haya realizado la gestión de negocios. En esos términos, es suficiente con acreditar la sola actuación, sea ella en interés del propio congresista o de una tercera persona.

En todo caso, la gestión debe haberse realizado ante entidades públicas. Ello significa que se torna obligado precisar a cuáles entida-des públicas se refiere la norma. Para ello debe recurrirse, entre otras disposiciones, a las de la ley 489 de 1998. Puede tratarse de entidades públicas del orden nacional, departamental distrital o municipal, o de carácter descentralizado, porque la norma no hace ninguna dis-tinción. Desde un punto de vista lógico y racional, no toda gestión adelantada puede llegar a constituir la causal. La norma la circunscri-be a la de negocios, lo cual sigue siendo amplio y ambiguo. En tanto lo equívoco de la disposición da lugar a interpretaciones inciertas, lo recomendable es hacer su estudio en consonancia con el tipo de ges-tiones realizadas y con el alcance que tienen las mismas. Desde esa perspectiva toma importancia igualmente la noción de ‘negocios’ de la que se hable.

Se puede colegir que el propósito que se ha tenido al consagrar estas disposiciones, es impedir que personas que desempeñan ciertas actividades, por razón de su intervención en ellas, puedan conseguir ciertas ventajas o preeminencia respecto de los demás aspirantes a ser elegidos congresistas, con lo cual se rompe el principio de igualdad que debe imperar, y con el fin de evitar que se deriven ventajas injustas o indebidas de tales actuaciones, en especial para fines electorales.

En todo caso, se percibe que existe un cierto contrasentido en-tre determinadas actividades y las restricciones que posteriormente se imponen a ellas, por los beneficios electorales que pueden derivar a fa-vor de los aspirantes. Así, actividades como las sindicales, sin la menor duda, otorgan preeminencia a sus líderes y dirigentes. Es un hecho además, que si corresponde a organizaciones sindicales vinculadas a sectores estatales, gran parte de su actividad estará orientada a realizar gestiones ante entidades públicas. Ello significa que tales actividades son de estirpe sindical, referidas a intereses propios de la organización


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correspondiente, por lo cual deben ser realizadas ante entidades pú-blicas.

Igual puede decirse de los líderes comunitarios, de los veedores ciudadanos, de sinnúmero de personas pertenecientes a organizacio-nes sociales, y aún de quienes desempeñan actividades que les confie-ren notoriedad, como los comunicadores sociales, aparte de quienes cumplen tales actividades desde un ámbito puramente político. En ese orden de ideas, es evidente que quienes realizan tales actuaciones, en especial en interés de terceros, adquieren mayor relevancia frente a su comunidad y ante los posibles electores.

De esa manera, una interpretación aislada de la norma obliga a considerar incursos en esta causal, a todos aquellos que realizan ges-tiones ante entidades públicas. Una manera de lograr un equilibrio y un verdadero sentido en su interpretación y aplicación, es circuns-cribirla, como lo hace la propia disposición, a la ‘gestión de negocios’. Ello significa, atendiendo el término negocios en el sentido de trato o relación con fines comerciales, que su alcance debe circunscribirse a actividades que representen un beneficio económico, pero además de ello que sea cierto, directo, inmediato y cuantificable, bien para quien realiza la gestión, o para el tercero, persona natural o jurídica, que sale beneficiado de dicha gestión.

En consecuencia, la discusión se centra en el carácter de negocio que adquiera la gestión realizada. De todas maneras, son conceptos que generan dificultad en su aplicación, no siendo posible resolver cada asunto sino de manera particular y concreta, examinando cada caso específico. Siguiendo este derrotero, el énfasis en el debate pro-batorio gira en torno a la clase de negocio de que se trate y a su de-mostración. Una interpretación conforme a la cual solo basta con es-tablecer que se ha realizado la gestión, puede traducirse en una suma injusticia. No se debe pasar por alto que el congresista elegido que ha sido demandado, representa los intereses de todos aquellos que han votado por él, por lo que debe valorarse con sumo cuidado la inter-vención que ha realizado, para poder decir con claridad que la gestión realizada corresponde a la que prevé la causal.


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Esta causal comprende también la celebración de contratos con entidades públicas, en interés propio o de terceros, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. Este aspecto puede verse más concreto, en la medida en que el acto de celebración de contratos envuelve aspectos definidos. Sin embargo, surgen situaciones que en ocasiones llevan a cuestionar la procedencia de la causal, no tanto por el acto de la celebración, sino por la razón por la cual se ha celebra-do. Por ejemplo, por tratarse de un contrato que se tenía obligación de celebrar, como un contrato de suscripción de servicios públicos; o por corresponder a contratos que suscriben todas las personas en igualdad de condiciones. No se debe olvidar que los congresistas son igualmente personas que se desenvuelven dentro del mundo ordina-rio, por lo cual deben satisfacer sus necesidades en la misma forma en que lo hacen los demás. En ese sentido, la propia norma prevé que hay excepciones sobre el particular.

De la misma manera, la celebración de contratos se circunscri-be a aquellos que se lleven a cabo con entidades públicas, para cuyo efecto siempre es obligado examinar si esa es su condición; lo mismo que debe determinarse que se ha celebrado dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección, y que haya sido en beneficio, bien del propio congresista o de un tercero, que podrá ser una persona na-tural o jurídica.

También incluye esta causal como inhábiles para ser elegidos congresistas, a quienes han tenido la condición de representantes le-gales de entidades que administren tributos o contribuciones parafis-cales, igualmente dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.

En este evento debe demostrarse que era el representante le-gal de la entidad, y que ella administra tributos o contribuciones parafiscales. La discusión girará sobre la condición de tributos o de contribuciones parafiscales, referidas a los recursos públicos admi-nistrados.

Esta inhabilidad comprende una amplia gama de situaciones. En primer lugar, establece un término de seis meses, anteriores a la


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fecha de la elección, dentro del cual el aspirante no puede haber reali-zado ninguna de las actividades allí enumeradas.

Los eventos que contempla son: a) haber intervenido en la ges-tión de negocios ante entidades públicas; b) haber celebrado contra-tos con ellas; y en cualquiera de los dos eventos, c) en interés propio o de terceros; o d) haber sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales. En este caso, se-gún la norma, se trata de cualquier persona que ha realizado una de esas actuaciones.

La inhabilidad se origina porque la persona interviene en la ges-tión de negocios, ante entidades públicas, por lo cual se debe determi-nar, con precisión, en que consiste dicha gestión. Parte de la dificultad en la aplicación de esta disposición, proviene del sentido y alcance que se debe conceder a esta expresión. Lo mismo se puede decir de los términos ‘intervención’ y ‘negocios’, estando inhabilitados para ser elegidos, quienes ‘han intervenido en la gestión de negocios ante enti-dades públicas’, en interés propio o de terceros.

Si no se cumple uno cualquiera de los presupuestos de esta dis-posición, no se puede concluir que el elegido estaba inhabilitado y en consecuencia no se podrá decretar su desinvestidura. También está inhabilitado quien ha celebrado contratos con entidades públicas, sea que lo haya hecho en interés propio o en el de terceros57.

En ambos casos, se exige que se trate de una entidad pública, de donde el otro extremo importante por establecer es que sea una de ellas. En este sentido es determinante precisar si se trata de ‘una entidad pública’ y lo que debe entenderse por tal, por lo cual será ne-cesario tomar en cuenta las disposiciones de la ley 489 de 199858.

57 En relación con la celebración de contratos, será necesario remitirse a las leyes 80 de 1983 y 1150 de 2007, para efectos de precisar los casos en los cuales se cumple esa con-dición.

58 La norma no indica de que tipo de entidad pública se trata, como si lo hacía en el pro-yecto de articulado, donde se decía que no podían ser elegidos quienes hubieran inter-venido en la gestión de negocios “con cualquier persona jurídica de derecho público del orden nacional o con el Distrito Especial de Bogotá y sus entidades descentralizadas”, o


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Tomando en cuenta el proyecto presentado por los constitu-yentes y que la norma sólo hace mención a las entidades públicas, sin ninguna salvedad o exclusión, se debe suponer que comprende las de todos los órdenes y niveles de la administración, creadas por la ley o con autorización de esta, para atender los asuntos de la administra-ción municipal, departamental o nacional, o para prestar un servicio público o cumplir una función o servicio público o atender funciones administrativas.

En esos términos, bastará que se haya intervenido en la gestión de negocios o en la celebración de contratos, en interés propio o de un tercero, ante entidades públicas, para encontrar configurada la cau-sal59.

Los inconvenientes surgen al momento de aplicar estas normas a casos específicos, porque dentro de la diversa gama de interpretacio-nes se corre el riesgo de ser demasiado laxos o muy estrictos, incurrien-do además en interpretaciones que pueden dar lugar a una aplicación extensiva o analógica de las conductas examinadas, lo que está expre-samente prohibido.

En su aplicación, no se debe perder de vista el alcance que se le pretende dar a este régimen, el cual persigue erradicar prácticas co-rruptas, la indebida e ilegal intervención de los congresistas ante esas entidades, y las irregularidades que por tanto tiempo han aquejado el ejercicio de la actividad política y el adecuado desenvolvimiento de la administración pública.

Es por esto que, en todos los casos será necesario explorar, cuida-dosamente, si la conducta cuestionada entraña prácticas indebidas o corruptas, crea un beneficio ilegal a favor del congresista o de una ter-

“con cualquier persona jurídica de derecho público del orden departamental o munici-pal”. Anac. Gaceta Constitucional, # 51, pág. 28.

59 El interés no exige, como podría pensarse lucro o beneficio. Resulta suficiente con que de su interposición salga favorecido un tercero, para que se configure la causal, como en el caso de quien se interesa en la celebración de un contrato y gracias a la intervención del aspirante al congreso, le es otorgado, lo que origina su inhabilidad. En este caso hipotético, la gestión debe haberse hecho dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.


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cera persona, para poder concluir si se trata de una inhabilidad para ser elegido. Lo anterior no significa que se debe determinar el resul-tado de la actuación cuestionada, pues en esta materia, contrario a lo que ocurre en el orden penal, no se mira el resultado sino la incursión objetiva en el hecho regulado60.

En consecuencia, lo que interesa para efectos de la imposición de la sanción, es que la conducta cuestionada resulte contraria al obje-tivo perseguido por la norma, cual es el de depurar las prácticas políti-cas, eliminar aquellos factores que pueden servir para crear beneficios electorales indebidos en favor de candidatos, partidos o movimien-tos políticos, o donde se ponen los intereses del Estado al servicio de causas políticas, con propósitos electorales o para satisfacer intereses particulares.

La norma consagra una inhabilidad, igualmente, para quien ha sido representante legal de entidades que administran tributos o con-tribuciones parafiscales, en cuyo caso, se requiere aclarar, al momento de examinar el caso concreto, si se trata de entidades que administran unos u otros recursos, y en ese caso, si el congresista elegido era su representante legal.

Conforme con lo anterior, el numeral referido consagra los si-guientes eventos:

3.1. No podrá ser elegido congresista quien haya intervenido en gestión de negocios, ante entidades públicas, en interés propio o de terceros, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.La inhabilidad se configura en el caso de que una persona inter-

venga en la gestión de negocios, lo que obliga a precisar la noción de ‘gestión’ y la manera como se cumple esa intervención, la cual debe

60 Esto plantea otro aspecto, relativo al grado de responsabilidad del congresista. La ten-dencia más o menos generalizada en el Consejo de Estado ha sido la de decidir el asunto, sin entrar en disquisiciones acerca de la culpabilidad del demandado. En ocasiones se ha planteado la necesidad de evaluar la intencionalidad de su comportamiento, pero ello ha tenido pocas aplicaciones y con carácter restringido.


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hacerse ante entidades públicas, motivado, además, por un interés propio o de terceros, actuación que debe haberse cumplido dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. Si no se cumple algu-no de estos presupuestos, no se puede decir que se configura la causal de pérdida de investidura, de donde resulta determinante precisar en cada caso, cada uno de los extremos fijados por la norma.

De acuerdo con esto, si la gestión se hace ante entidades que no son públicas o si se realiza más allá de los seis meses anteriores a la fecha de la elección, no podrá decirse que tal actuación configura la inhabilidad. También se hace necesario precisar y comprobar en que consiste la gestión cuestionada.

3.2. Tampoco podrá ser elegido congresista quien haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas, en interés propio o de terceros, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.En este caso, aún cuando existen algunos elementos que pueden

ser similares a los previstos en la norma anterior, el evento se refiere específicamente a la celebración de contratos, razón por la cual será necesario tomar en cuenta los que hayan sido suscritos.

En este, lo mismo que en el anterior, la intervención en la celebra-ción de contratos debe haberse dado dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección, por lo que se debe tomar como punto de parti-da para la contabilización de este término, la fecha de la elección.

3.3. No podrán ser elegidos congresistas, igualmente, quienes hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.En esta regla se consideran igualmente dos situaciones: se puede

tratar de la administración de tributos o de contribuciones. En cada caso será necesario determinar de cuál de ellas se trata y se convier-te en determinante el hecho de que el congresista elegido se hubiera desempeñado como representante legal de la entidad encargada de administrarlos.


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a. Lo que debe entenderse por gestión de negocios y celebración de contratos Aspecto capital de esta inhabilidad la constituye lo que debe

entenderse por gestión de negocios y por celebración de contratos. En sentido amplio, puede entenderse por gestión de negocios cual-quier actividad realizada ante una persona, orientada a obtener algún resultado. Puede entenderse por gestión, en sentido general, siguien-do el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la dili-gencia que se hace, conducente al logro de un negocio o de un deseo cualquiera. Negocio, por su parte, siguiendo esas mismas definicio-nes, en sentido lato puede entenderse como ocupación, quehacer o trabajo.

Es obvio que bajo esta perspectiva, cualquier actividad vendría a constituir la conducta censurada, lo cual resulta no solo ilógico, sino que hace inoperante e inaplicable la disposición, dada su generalidad, y por las limitaciones que generaría para cualquier persona. Bajo este entendido, su ámbito debe suscribirse, como lo ha tratado de hacer el Consejo de Estado, para darle un efecto útil y lograr que consiga el re-sultado esperado. En ese sentido, la sentencia de 18 de noviembre de 2008, con radicado No. 11001-03-15-000-2008-00316-00 (PI) C.P. Mauricio Torres Cuervo, expresó:

“[…] De las normas transcritas se advierten dos conductas inha-bilitantes para la elección de Congresista, por una parte, la in-tervención en la gestión de negocios ante entidades públicas, y por otra, la intervención en la celebración de contratos estata-les. Sobre estas dos formas de intervención la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que en materia de inhabilida-des electorales cada una de estas formas de intervención es autó-noma y “abiertamente distinta”. Así, la gestión debe ser referente a negocios y pretende un lucro o el logro de un fin cualquie-ra, por ello tiene mayor amplitud; mientras que la celebración de contratos sólo atiende a la participación del candidato en la celebración del respectivo contrato, hecho que por expresa voluntad de la ley resulta ser en este caso el constitutivo de in-


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habilidad siempre que se trate de contratación estatal. Ambos eventos o causales deben tener ocurrencia dentro de los seis (6) meses anteriores a la elección. // Señala la jurisprudencia que cuando la gestión de negocios ante entidades públicas conclu-ye en la celebración de un contrato, esta causal sólo podrá ser examinada como intervención en la celebración de contratos. Por el contrario, si la gestión tendiente a la realización de un contrato no tiene éxito, entonces la causal se analiza sólo como gestión de negocios propiamente dicha61. // Asimismo, cuando se trata de celebración de contratos estatales, las etapas sub-siguientes tales como su ejecución y liquidación no se tornan ni configuran inhabilidad por intervención en gestión de ne-gocios, precisamente porque el fin de la negociación que era el contrato ya se obtuvo, y ante la materialidad misma del contrato estatal la inhabilidad únicamente podría tipificarse por la cele-bración de contratos en interés propio o de terceros62.” “En este orden de ideas, la causal de inelegibilidad consistente en haber intervenido “en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en

61 Sentencias del 13 de marzo de 1996 (Exp. AC-3311), del 15 de julio de 2004 (Exp.3379), del 10 de marzo de 2005 (Exp.3451), del 9 de septiembre de 2005 (Exp.3671), del 30 de septiembre de 2005 (Exp.3656), del 10 de noviembre de 2005 (Exps.acumulados 3174, 3175 y 3180), y por último, del 11 de noviembre de 2005 (Exps. acumulados 3177, 3176, 3178, 3183, 3184 y 3238). (N.B. Esta cita es de la sentencia)

62 Pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias: DE LA SECCION PRI-MERA: del 5 de septiembre de 2002 (Exp.PI-7452); del 4 de febrero de 2005 (Exp.PI-00317); y del 26 de mayo de 2005 (Exp.PI-00908). DE LA SECCION QUIN-TA: del 12 de mayo de 1995 (Exps. acumulados 1146, 1148 y 1149); del 21 de abril de 1995 (Exp.1284); del 27 de julio de 1995 (Exp.1333); del 12 de septiembre de 1995 (Exp.1384); del 31 de octubre de 1995 (Exp.1438); del 3 de noviembre de 1995 (Exp.1428); del 18 de abril de 1996 (Exp.1542); del 7 de octubre de 1996 (Exp.1595); del 24 de agosto de 2001 (Exp.2610); del 21 de septiembre de 2001 (Exp.2602); del 5 de octubre de 2001 (Exp.2651); del 9 de noviembre de 2001 (Exp. 2700); del 1° de febrero de 2002 (Exp. 2744); del 6 de marzo de 2003 (Exp. 3064); del 15 de julio de 2004 (Exp. 3379); del 10 de marzo de 2005 (Exp. 3451); del 11 de noviembre de 2005 (Exp. 3518); y del 18 de agosto de 2006 (Exp. 3934). DE LA SALA PLENA: del 2 de agosto de 2005 (Exp. S-245. (N.B. Esta cita es de la sentencia)


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el de terceros “, comporta una doble prevención: de una parte, evitar que quien gestiona o contrata con el Estado, goce de una condición de privilegio frente a la comunidad que ha sido benefi-ciada con la gestión u obra contratada, y de otra, que la condición de candidato, potencialmente elegible, le derive una situación de ventaja frente a los eventuales contratistas. // Así se expresó en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente fren-te al articulado que consagra el régimen de inhabilidades de los congresistas, puntualmente en lo que se relaciona con la causal enunciada en el numeral 3. del artículo 179 de la C.P. :// “En cuanto al tema de porque la gestión de negocios inhabilita para presentarse como candidato y para ser elegido (sic), es un tema que muchos de los presentes han tratado y algunos no entienden la razón de ser, básicamente tiene dos cuestiones, uno es el hecho de evitar que una persona con dineros del estado, si es contratista, haga las labores de la campaña o a través (sic) de hacer la obra en una comunidad que se siente beneficiada, adquiera la influencia necesaria para ser elegida, (…); adicionalmente, no hay duda de que la eventualidad de ser elegido a una corporación crea una si-tuación de ventaja frente a la entidad o empleado público ante la cual una persona está gestionando (…).”. 63 //La existencia de la causal, como la de aquellas otras que constituyen el régimen de inhabilidades se justifica en la necesidad común de que quienes aspiran a acceder a la función pública, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de los intereses públicos o sociales con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, idonei-dad, moralidad, probidad e imparcialidad que informan el buen servicio. (El resaltado es de la Sala)

63 Corte Constitucional. Constitución Política de Colombia. Antecedentes artículo 179. Sesión Comisión 3 de abril 29 (3429). Presidencia de la República Consejería para el Desarrollo de la Constitución. Asamblea Nacional Constituyente 1991. 20 Ene 1994 Página 18. (N.B. Esta cita es de la sentencia)


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b. No constituye gestión de negocios, la actividad que cumplen los representantes de las organizaciones sociales, en defensa de los intereses de su asociaciónEn este evento64, el solicitante pide que se decrete la pérdida

de investidura del congresista, por considerar que ha desconocido el numeral 3 del artículo 179 de la Carta, por haber gestionado nego-cios y haber celebrado contratos con entidades publicas, en interés propio o en el de terceros, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de su elección, en su condición de representante legal de la Federación Nacional de Educadores y del Fondo de prestaciones del magisterio.

Sobre el particular, el Consejo de Estado hace inicialmente una serie de consideraciones acerca de la participación que reconoce la misma constitución a diversas instituciones sociales para intervenir en el ejercicio y en el control político y para participar en las decisio-nes que se tomen en los distintos órganos del Estado, relievando el pa-pel que dentro de aquellas juegan las organizaciones sindicales, para pasar a continuación a examinar las actividades que se cuestionan a quien fue el representante legal de esa organización sindical, quien posteriormente fue elegido Senador.

La instancia judicial se detiene a examinar las gestiones que dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección, realizó el congresista cuestionado, para cuyo efecto se remite al análisis de las normas que rigen las funciones de dicho Fondo, de donde concluye que la misma es una cuenta especial de la Nación, encargada de pagar las prestaciones sociales de los maestros y que las actividades adelan-tadas por el congresista, en su calidad de representante legal del ma-gisterio, corresponden a actos de concertación, previstos en la misma constitución, cumplidos dentro de un cuerpo colegiado, como es el de la Junta del Fondo, donde las decisiones no se toman de manera individual sino colectiva, y por tratarse de recursos que se encuentran

64 Consejo de Estado, sentencia AC 5814 de junio de 1998, Consejero Ponente, Juan de Dios Montes Hernández.


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en una cuenta especial de la nación, para pagar las prestaciones socia-les del magisterio, no puede considerarse que corresponde en ningún sentido al concepto de gestión de negocios ni al de celebración de contratos de que trata la prohibición prevista en la Carta, razón por la cual concluye finalmente que no se configura la causal y niega el decreto de pérdida de investidura.

Sobre este particular queremos expresar nuestras dudas acerca del alcance y la interpretación que en este caso se ha dado a la causal, porque si de lo que se trata es de impedir las ventajas que en cierto sen-tido se puedan derivar para aspirantes al congreso, no parece existir la menor duda de que esa clase de gestiones confieren ventajas a quienes realizan esa clase de gestiones. Ello desde nuestro punto de vista rom-pe el principio de igualdad frente a los otros aspirantes, que es lo que teleológicamente pretende evitar la disposición.

c. Las actividades que cumple el Presidente de un sindicato de trabajadores oficiales no constituyen gestión de negociosSe argumenta en esta solicitud como causal para pedir que se

decrete la pérdida de investidura del congresista, que éste en su con-dición de presidente del sindicato de trabajadores de una entidad pú-blica, gestionó negocios, en representación de dicha asociación, ante entidades públicas, en beneficio propio o de terceros, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de su elección.

Aparece acreditado que el congresista demandado, tuvo la con-dición de presidente del sindicato y en ejercicio de la misma, reali-zó varias gestiones ante distintas entidades públicas, lo cual obliga a la Corporación a determinar si la actividad sindical llevada a cabo configura la ‘gestión de negocios’ a que se refiere la norma constitu-cional, recordando para ello que dicha actuación es igualmente de entronque constitucional, estando garantizadas por la misma Carta las gestiones que deben desplegar esas instituciones en la defensa de sus intereses, de donde concluye que se trata de un tipo de activida-des que no pueden ser asimiladas a la gestión de negocios y en con-


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secuencia desestima la solicitud, absteniéndose de decretar la desin-vestidura pedida65.

Al igual que como anotamos antes, nos parece que esa clase de gestiones confieren ventajas indudables a quienes las realizan, para posteriores efectos electorales, lo cual crea un evidente desequilibrio en relación con los otros aspirantes a alcanzar la elección al congreso. De allí que nos resulte difícil aceptar que esa clase de gestiones no configuran la causal. Pese a todo lo loable que puede ser el criterio adoptado por el Consejo de Estado, la situación de desigualdad que se crea a favor de quien realiza ese tipo de gestiones, es evidente, con lo cual se está desconociendo el propósito previsto en la causal.

d. Celebración de contratos con entidades privadas, dentro de los seis meses anteriores a la elección, no configura la causalSe discute en esta oportunidad la validez de la elección del con-

gresista66, porque quien lo demanda considera que estaba inhabilitado para ser elegido, por estar incurso en la causal del numeral tercero del artículo 179 de la Carta, debido a que el Representante a la Cámara, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de su elección como con-gresista, celebró contratos con un club deportivo, el cual a juicio del libelista debe ser considerado una entidad pública, porque administra recursos del presupuesto municipal, habiendo recibido dineros, a tra-vés de contratos ínter administrativos.

Luego de examinar las disposiciones que regulan esta clase de contratos, en especial la ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios, normas que regían para ese momento, el alto Tribunal llega a la conclu-sión que no está ante la celebración de contratos ínter administrativos, dado que una de las entidades que han intervenido en los contratos suscritos, es de carácter privado, sin ánimo de lucro, que es en última instancia con la que ha celebrado contratos el congresista demandado,

65 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2002-0504-01(PI-046) de octubre de 2002, C. P. Ligia López D.

66 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2002-0674-01(PI-050) de octubre de 2002, C. P. Olga Inés Navarrete B.


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de donde no encuentra que aparezca conformada la inhabilidad indi-cada y niega el decreto de pérdida de investidura pedida.

e. El demandado no es el representante legal de una entidad que administra tributos. El Fondo citado no es una persona jurídica sino una cuenta especial, por lo que carece de representaciónEn el mismo caso planteado en el punto anterior, el solicitante

pide la pérdida de investidura del congresista, por considerar que vio-ló el numeral 3 del artículo 179 de la Carta, porque dentro de los seis meses anteriores a su elección, fue el representante legal de una enti-dad que administraba tributos y contribuciones parafiscales, a través del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio67.

Para llegar a la conclusión de que en este caso no se concreta la causal invocada, el Consejo de Estado señala que el Fondo en cues-tión no constituye una persona jurídica sino una cuenta especial, por lo que no está representado por su consejo directivo ni por ninguno de sus miembros, estimando además que ninguno de sus miembros ejerce actos de administración, porque esos están en cabeza de una administración fiduciaria, que es la que tiene a su cargo esa actividad y porque, según consta, el congresista demandado no tiene la calidad de representante legal del Fondo, descartando en consecuencia la de-cisión de decretar la pérdida de investidura pedida.

f. El cargo de Cónsul no conlleva administración de tributos o contribucionesEn su sentencia 11001-03-15-000-2003-1024-01(PI) de enero

de 2004, el Consejo de Estado debe resolver la solicitud que le es for-mulada para que decrete la pérdida de investidura de una congresista que se desempeñaba como Cónsul en Panamá, a la que se le endilga haber quebrantado el numeral tercero del artículo 179 constitucio-nal, por haber administrado tributos o contribuciones, con anterio-

67 Consejo de Estado, ídem, sentencia AC 5814 de junio de 1998.


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ridad a la fecha de la elección, con lo que incurrió en la inhabilidad prevista.

Lo primero que advierte la Corporación judicial, es que tal ac-tividad debe haberla desplegado la cuestionada, dentro de la circuns-cripción electoral donde fue electa y en este caso, se trata de dos cir-cunscripciones diferentes, por lo que encuentra que no se cumple una de las condiciones de la norma.

También juzga el alto Tribunal que la Cónsul no es la represen-tante legal de una entidad que administra tributos o contribuciones parafiscales, y en el caso en concreto aparece demostrado que dicha fun-cionaria había dejado su cargo, legalmente, con más de seis meses de anterioridad a la fecha de la elección, por lo que por esta circunstancia tampoco se encuentra incursa en la causal deprecada y en consecuencia no decreta la pérdida de su investidura, por no configurarse la causal68.

alcance que se le concede a la disposiciónDe acuerdo con lo anterior, ante los eventos considerados en

esta disposición y conforme a los diversos pronunciamientos jurispru-denciales, se puede decir que en aplicación de esta causal se deben tener en cuenta entre otros, los siguientes elementos:1. Está inhabilitado para ser elegido congresista, quien, dentro de

los seis meses anteriores a la fecha de la elección, haya interve-nido en la gestión de negocios ante entidades públicas, en in-terés propio o de terceros, lo cual demanda que se cumplan las siguientes condiciones:

- Que sea dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elec-ción. Esta inhabilidad se aplica igualmente a los congresistas que no son elegidos pero que posteriormente son llamados a ocupar la curul.

- Esta gestión debe cumplirse dentro de la misma circunscripción donde debe cumplirse la elección.

68 Consejo de Estado, sentencia, 11001-03-15-000-2003-1024-01(PI) de enero de 2004, Consejero Ponente, Juan Ángel Palacio H.


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- Que se trate de una gestión de negocios, por lo cual, actuaciones que no se relacionen con actividades de esa naturaleza no confi-guran la prohibición impuesta.

- Que la gestión se haga ante entidades públicas, lo que excluye en consecuencia las que no sean públicas y las que son de carácter privado.

- Que dicha gestión se haga en interés propio o de terceros.2. Están igualmente inhabilitados para ser elegidos, quienes den-

tro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección, celebra-ron contratos con entidades públicas, en beneficio propio o de terceros.

- En este caso se requiere igualmente, además de los aspectos que pueden resultar comunes de la previsión anterior:

- Que se trate de la celebración de contratos y que estos hayan sido celebrados con entidades públicas.

- En esas condiciones no generan la inhabilidad, los contratos ce-lebrados con entidades de carácter privado.

- Los contratos deben haberse celebrado dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.

- De la misma manera, deben haberse celebrado dentro de la mis-ma circunscripción donde se ha llevado a efecto la elección.

- Se requiere además que se hagan en interés propio o de terceros.3. También están inhabilitados para ser elegidos congresistas quie-

nes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección, han sido representantes legales de entidades que administran tributos o contribuciones parafiscales.

- En este caso, además de las condiciones anteriores que puedan ser aplicadas en esos mismos términos a este evento, se exige que se trate del representante legal de esa entidad.

- La representación la debe haber ejercido dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. Por tanto debe estar acredita-da dicha representación y el tiempo en el cual se llevó.

- La representación se debe haber ejercido dentro de la circuns-cripción donde se ha llevado a cabo la elección.


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- Se debe tratar de entidades que administran tributos o contribu-ciones parafiscales, por lo cual, si se trata de otra clase de recur-sos, no opera la inhabilidad.Para todas las prohibiciones anteriores es necesario que cada si-

tuación cumpla con los distintos extremos que trae la disposición, por tratarse de condiciones que son concurrentes, de donde resulta que si no se cumplen todos los requisitos, no procede el decreto de pérdida de investidura.

4. esta inhabilitado para ser elegido, quien ha perdida la investidura de congresista“Quienes hayan perdido la investidura de congresista.” La pérdida de investidura inhabilita a quien la ha sufrido,

para volver a ser congresista. Es una situación que no puede sa-nearse con el paso del tiempo, lo cual la torna en una sanción permanente y definitiva. Esto significa que quien ha sufrido la desinvestidura como congresista, en caso de volver a adquirir tal condición, por estar inhabilitado para serlo, la volverá a perder por esa misma razón.

A este respecto se puede agregar por ahora, que es solo la con-dición prevista, es decir, la pérdida de investidura como congresista, decretada por el Consejo de Estado, que es el habilitado constitucio-nalmente para imponerla, la que da lugar a la causal. De ese modo, la impuesta por otras autoridades o bajo otras circunstancias, como la pérdida de investidura de diputado, decretada por los Tribunales Administrativos y confirmada por el Consejo de Estado en segunda instancia, de acuerdo al procedimiento previsto para ese efecto en la ley 617 de 2000, no puede erigirse en causal de pérdida de investidura del congresista.

De acuerdo con la previsión constitucional, no puede aspirar a ser congresista quien ha sido sancionado con la pérdida de investidura como tal. Lo que previene la norma en este caso, es que el sancionado con el despojo de la investidura no se pueda volver a procurar el favor del electorado.


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Debe señalarse que la pérdida de investidura está concebida como una sanción de carácter intemporal, esto es, quien pierde su in-vestidura no puede volver a adquirir la condición de congresista en ningún tiempo. La norma se debe entender además, como impres-criptible, pese a que la misma Constitución dice que no habrá penas de tal naturaleza (art. 28), pues la intención del legislador en este caso, según la condición especial que le atribuye a la sanción, es que la me-dida impuesta se torne permanente.

A lo anterior se debe agregar que para la acción igualmente no se ha previsto término de caducidad, por lo que se podrá pedir y decretar la imposición de la sanción, en cualquier época69. Esto debe entender-se sin perjuicio de la aplicación del principio de non bis in ídem.

Ahora, en cuanto hace relación con esta causal, debe recaer so-bre un congresista que fue sancionado antes con la desinvestidura, en un proceso que debió surtir el Consejo de Estado, que es la única cor-poración que puede imponer dicha sanción, así como se debe tratar de un fallo que se encuentre ejecutoriado y en firme. En el caso de la pérdida de investidura, se considera que la decisión está en firme, una vez la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha proferido la sentencia y esta ha sido debidamente notifica-da, por tratarse de un juicio de única instancia, contra cuya decisión no procede ninguna clase de recursos por la vía ordinaria.

Si bien es cierto que contra esta decisión cabe el recurso extraor-dinario de revisión, como su nombre lo indica, se trata de una medi-da excepcional, la cual no es obligatorio surtir para que la sentencia alcance cabal firmeza. En consecuencia, una vez la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo profiere la respectiva sentencia y ésta es notificada, adquiere total firmeza, sin importar que contra ella pos-teriormente se intenten recursos como el extraordinario de revisión mencionado, o acciones de tutela.

69 Tampoco está previsto que caduque la acción, por lo que puede intentarse en cualquier tiempo, aún contra el congresista que ya no lo es. Cabe señalar que se puede decretar la pérdida de investidura a quien ya no la ostenta.


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Es entendido que la sentencia de pérdida de investidura se pue-de decretar aún para aquellos casos en que el congresista ya no ostenta su investidura, por ejemplo, porque venció su período y no fue nue-vamente elegido – por cualquier causa -, porque la norma no exige que se trate de congresista en desempeño de sus funciones. Una vez decretada, si éste se vuelve a someter a elección y resulta electo, se podrá decretar su desinvestidura, por haberla perdido anteriormente.

a. La sanción de destitución impuesta disciplinariamente, no se asimila a la de pérdida de investiduraCon ocasión de la demanda interpuesta contra un congresista

que había sido sancionado con la destitución del cargo y una inhabi-lidad para desempeñarse en cargos públicos por el término de un año, el Consejo de Estado concluye que dicha sanción no significa, como lo dice el demandante, pérdida de investidura, tratándose de una san-ción diferente. Pese a que las altas corporaciones han dicho que la pér-dida de investidura es una sanción disciplinaria de naturaleza especial, no puede asimilarse la destitución que se impone dentro de un proce-so disciplinario, a la ‘pérdida de investidura’. Ellas se corresponden a dos tipos de sanciones diferentes, las imponen autoridades distintas y por causales diversas en uno y otro evento.

En ese sentido se debe destacar que solo el Consejo de Estado, en el caso de los congresistas, puede imponer la pérdida de investidura y la sanción implica una pérdida absoluta del derecho a ser elegido nuevamente al congreso.

Tratándose de diputados y concejales, la pérdida de investidu-ra la impone la jurisdicción contenciosa igualmente, y en estos casos corresponde a un proceso de carácter jurisdiccional, que surten los magistrados de los tribunales administrativos en primera instancia y el Consejo de Estado en segunda. Sin embargo, se debe precisar que la que da lugar a la pérdida de investidura del congresista, es la impuesta por el Consejo de Estado al congresista y ninguna otra. De esa mane-ra, la pérdida de investidura decretada a concejales y diputados no se erige en la causal.


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En cuanto tiene que ver con la sanción de destitución, ella la pueden imponer los funcionarios de las oficinas de control interno, corresponde a un proceso de carácter disciplinario, en última instan-cia la confirma y la hace cumplir el nominador, o puede ser impuesta por la Procuraduría, como órgano de control disciplinario externo de entronque constitucional. Se distingue de la de los congresistas que en éstas la inhabilidad es por un período hasta de 20 años para el desempeño de cargos o empleos públicos o el ejercicio de funciones públicas. Acorde con esto, el Consejo de Estado concluye que no se puede asemejar la sanción de destitución con la de pérdida de investi-dura y por tanto no encuentra que se configure la causal.

Dice en ese sentido dicha corporación:Resulta absolutamente claro que la sanción que le impuso la Procura-duría al actor fue la destitución. Esta sanción, si bien en algunos de sus efectos puede “equivaler” a la de “pérdida de investidura”, tal circuns-tancia no significa que las dos se identifiquen. De manera que, por la destitución de la que fue objeto como diputado, el demandado estaba impedido, en adelante, para ocupar la curul en la Asamblea Departa-mental, y quedaba al margen del ejercicio de las funciones públicas.Es por lo dicho que, en la propia resolución sancionatoria se im-puso al ex Diputado Camelo Ramos una inhabilidad temporal por el término de un año, de manera que si la decisión quedó en firme cuando se resolvió el recurso de apelación –año de 1999-, enton-ces, para el momento de la elección como congresista -año 2006- la sanción se había cumplido y el acto, en este aspecto, había perdido fuerza ejecutoria, y por tanto no podía producir más efectos.70

5. por tener vínculos de matrimonio o parentesco, con funcionario- que ejerzan autoridad civil o política Esta causal presenta algunas variantes importantes, en tanto

resultan inhabilitados para ser elegidos congresistas, quienes tengan

70 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2006-00706-01 de 23 de enero de 2007, C.P. Alier Hernández


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vínculos de matrimonio, unión permanente o de parentesco con fun-cionarios que ejerzan autoridad. La previsión aquí es porque se estima que de manera indirecta esos parentescos o vínculos pueden deriva alguna clase de beneficio o de influencia sobre el electorado.

“Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanen-te, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.”

La norma exige, de una parte, que exista alguno de los vínculos o de parentesco referidos. De otra, la discusión se origina respecto de otra clase de vínculos y acerca de la vigencia de los mismos, en especial de los adquiridos por razón de las relaciones civiles, como en el caso del matrimonio y de la unión formal o de hecho que se crea entre dos personas. Se cuestiona sí, por ejemplo, roto el vínculo de manera real y cierta, sea por divorcio legalmente asentado, o por separación decla-rada legalmente, se puede seguir hablando del mismo. En ese sentido no se debe olvidar que el código civil establece en su artículo 167 que la separación de cuerpos no disuelve el matrimonio, motivo por el cual será necesario tomar en cuenta estos efectos, cuando sea del caso.

En lo que tiene que ver con los funcionarios que inhabilitan al aspirante a ser elegido congresista, se estima que en este caso el con-cepto es más amplio, entendiéndose como una denominación genéri-ca de funcionario la que incluye empleados públicos, trabajadores ofi-ciales, empleados de la seguridad social y todos aquellos que encajen dentro de dicha noción. También se requiere que tales funcionarios ejerzan autoridad, pero en este caso es solo la que corresponde a la de carácter civil o político, porque así lo dispone la norma.

De tal manera que por fuera quedan el ejercicio de la jurisdic-ción, como lo previó la Carta en el caso del numeral segundo de este artículo, lo mismo que se excluyen los cargos que entrañen autoridad política y administrativa.

En cuanto a los alcances que se puede conceder a los criterios de autoridad civil o política, valen los mismos expresados para el nu-meral segundo, referido antes y solo pueden circunscribirse a esas dos


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nociones. Existe entonces una diferencia sustancial entre las condicio-nes del segundo y el quinto numeral indicados, no resultando factible asimilar uno y otro. Así lo ha puntualizado el Consejo de Estado. Tal distinción la reiteró en la sentencia de Sala Plena de lo Contencio-so del 15 de febrero de 2011, C.P. Enrique Gil Botero, Ref. 11001-03-15-000-2010-01055-00, apoyándose para ello en la sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de junio 9 de 1.998. Exp. AC–5779, donde se dijo:

‘Se concluye entonces que el numeral 5º del artículo 179 de la Car-ta prohíbe que los allegados de quienes ejerzan autoridad civil o política indicados en la norma sean congresistas. No sucede igual con los parientes de quienes ejerzan jurisdicción, autoridad mili-tar, o administrativa, quienes sí pueden aspirar a ser elegidos como miembros del Congreso, por cuanto éstos tipos de autoridad no es-tán expresamente relacionados en esa norma superior prohibitiva.’ (Negrillas fuera de texto)La norma trae una acotación al final del artículo, aplicable a los

numerales 2, 3, 5 y 6; y una aclaración final, aplicable solo a este nu-meral 5, conforme a las cuales, para el primer caso, las inhabilidades previstas en esos numerales se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección, y para la última anotación, la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto para la correspondiente al nume-ral 5.

A este respecto, el Consejo de estado ha señalado:Según estas disposiciones, para los fines de las inhabilidades allí consagradas, la circunscripción nacional coincide con cada una de las circunscripciones territoriales excepto para la prevista en el nu-meral 5, que corresponde al caso examinado. Para la Sala, la norma aplicable es la primera parte del inciso inicial citado, según la cual “Las inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección.” Esto significa que si lo prohibido por la Constitución se realiza en la circunscripción correspondien-


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te -no importa el nivel de la entidad- entonces se configura la inha-bilidad para ser congresista.Como puede existir alguna confusión en torno al alcance de

esta inhabilidad en lo que tiene que ver con la circunscripción territo-rial, en esta misma sentencia el Consejo de Estado precisa:

En este orden de ideas, debe distinguirse perfectamente, para comprender de manera adecuada el tema, que existen múltiples circunscripciones, algunas con fines o funciones puramente admi-nistrativas, otras con fines electorales71. Las que interesan ahora son estas últimas, de las cuales las hay municipales, si se trata de elegir alcalde o concejales; departamental, si la elección es de gobernado-res y diputados, además de representantes a la Cámara; o nacional,

71 Sobre el concepto de circunscripción expresó la Sección Quinta las siguientes conside-raciones, que se comparten ahora: “Debe precisarse que el concepto de circunscripción se refiere a la división de un territorio para efectos de concretar derechos, adelantar fun-ciones y competencias. De hecho, la circunscripción electoral es aquel territorio en don-de debe realizarse una elección, por lo que delimita, desde el punto de vista territorial, las localidades donde pueden sufragar válidamente los ciudadanos. Así, al tenor de lo dispuesto en el artículo 176 de la Constitución los Representantes a la Cámara se eligen en circunscripciones territoriales y especiales. Dentro de estas últimas se encuentran las que establece la ley para asegurar la representación ‘de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior’.” (Sentencia del 24 de octubre de 2002, exp. 11001-03-28-000-2002-0014-01 (2904), criterio reiterado en la sentencia del 20 de enero de 2004, exp. 11001-03-15-000-2003-1024-01(PI))

En el mismo horizonte, la sentencia del 2 de octubre de 2008 –exp. 07001-23-31-000-2007-00086-02- retomó este concepto, pero agregó en el sentido indicado hasta ahora que: “Esa división electoral, en que se fragmenta el territorio nacional, que se repite tiene por fin el ejercicio de los derechos políticos, tiene de particular que es exacta, esto es la circunscripción departamental comprende a todo el departamento y la circunscrip-ción municipal, por supuesto, hace referencia a toda la extensión del municipio. De ahí que cuando el legislador empleó esa expresión para fijar el régimen de inhabilidades, lo hizo con el propósito de determinar su ámbito de actuación de manera puntual o pre-cisa, esto es que debía coincidir con una determinada circunscripción electoral, no con una división territorial; y es por ello que, igualmente, bajo la vigencia del texto original de la causal de inhabilidad del numeral 7 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, que mantuvo su contenido material pese a la enmienda de la Ley 177 de 1994, las demandas de nulidad electoral propuestas respecto de distintas circunscripciones electorales, así los candidatos se inscribieran por el mismo partido o movimiento político para par-ticipar en las mismas elecciones, no prosperaban, tal como lo demuestra la siguiente jurisprudencia de la Sala:…” (N.B. Esta cita es de la sentencia)


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si se trata de elegir Presidente de la República o Senadores. Incluso existen circunscripciones más particulares, como acontece con la elección de ediles. En fin, para estos efectos es necesario distinguir cada elección, y adoptar la noción de circunscripción de cada caso, siendo inadecuado usar para unos efectos el concepto creado para otros. Este es el defecto de criterio en que incurre el demandado, porque considera que la circunscripción departamental, para los fines de la elección de Representantes a la Cámara sólo incorpora las enti-dades del orden departamental, y por eso cree que los municipios no hacen parte de ella. La Sala advierte un error de apreciación en esta perspectiva de análisis, porque confunde la noción de “entidad territorial departamental” y “municipal” con la noción de “circuns-cripción electoral territorial” para los efectos de elegir representan-tes a la Cámara. Su visión consulta el alcance de esas expresiones pero para fines exclusivamente administrativos, no electorales, al-cance que fue definido por la Constitución Política en forma dife-rente, puesto que el inciso tercero del art. 176 CP. reguló directa y claramente que: “Para la elección de representantes a la Cámara, cada departamen-to…, conformarán una circunscripción territorial.” (Negrillas fuera de texto)Es decir, que el departamento en su conjunto es la circunscripción territorial, para estos efectos, y desde luego en él se incluyen los municipios que lo conforman. De no ser así, ¿dónde estarían los votantes para esa elección, teniendo en cuenta que los departamen-tos no tienen un territorio ni una población exclusiva y diferente al de los municipios? El tema es claro, porque este art. 176 definió directamente qué territorio comprende la circunscripción por la que se eligen los Representantes a la Cámara, por ello es que una interpretación aislada de los dos incisos finales del artículo 179 CP. resulta equivocada, pues obligatoriamente se deben armonizar con el artículo 176, que en forma puntual y precisa concreta lo que debe entenderse por circunscripción para estos efectos.


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De manera que como “cada departamento…, conformará una cir-cunscripción territorial”, las prohibiciones de los numerales 2, 3, 5 y 6 del art. 179 rigen si se realizan allí, en este caso, en cualquier parte o lugar del Departamento respectivo, es decir, en uno o varios de sus municipios. Es por ello que, como la circunscripción la confor-ma todo el departamento, es decir, que éste es un subconjunto del total de los electores del país, en forma de unidad independiente para la escogencia de ciertos cargos -en este caso Representantes a la Cámara-, las inhabilidades e incompatibilidades contempladas en la Constitución rigen allí, de modo que lo que ella prohíbe com-porta toda esa circunscripción, en este caso, ejercer autoridad civil o política.72 Para evitar que quien goza de autoridad de orden civil o políti-

co, pueda hacer uso de ella para influir sobre los electores, a favor de su cónyuge, compañero o compañera permanente, o de sus parientes dentro de ciertos grados de consanguinidad o afinidad, la norma dis-pone que no podrán ser elegidas congresistas, las personas que tengan esa clase de vínculos con estos funcionarios73.

Según este artículo, están inhabilitados cónyuges o compañeras (os) permanentes de los funcionarios que ejercen autoridad civil o po-lítica, lo mismo que quienes sean padres, hijos, nietos, tíos, sobrinos (tercer grado de consanguinidad) de los referidos funcionarios; yer-no, nuera, suegro (a) (primero de afinidad) o padre adoptante o hijo adoptivo (único civil) de dichos funcionarios74.

72 Consejo de estado. Ibíd., sentencia de febrero 15 de 2011. C.P. Enrique Gil B.73 El Consejo de Estado, en su sentencia AC 7974 de febrero de 2000, Consejero Ponente

Ricardo Hoyos D, expresó al respecto: “Para que se configure la causal prevista en el nu-meral 5 del artículo 179 de la Constitución se precisan dos requisitos: en primer lugar que el congresista al momento de su elección tenga vínculo por matrimonio, unión per-manente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y en segundo término, que las personas con quienes tiene tales vínculos sean funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.”

74 En relación con la inhabilidad por parentesco, el Consejo de Estado, en su AC 10252, con ponencia de la Consejera Margarita Olaya F, expresó: “La causal del numeral 5º del artículo 179 exige que se den los siguientes supuestos: 1. Parentesco en los grados allí descritos; 2. Que los parientes del Congresista sean funcionarios con autoridad civil o

En este caso, la norma no usa la expresión ‘empleado’, como en el caso del numeral 2 mencionado anteriormente, sino la de ‘funcio-nario’, lo que significa, y esa debe ser su interpretación, que se amplía el radio de su acción, porque el término funcionario resulta genérico.

También, se debe señalar que en este evento, únicamente se to-man en cuenta los funcionarios que ejercen autoridad civil o política, lo que excluye, expresamente, la jurisdicción y la autoridad militar, por lo que para determinar su alcance se deben mirar, entre otras, las disposiciones de la ley 136 de 1994 atrás citada, en lo que resulte apli-cable, para precisar quienes ejercen autoridad civil o política, siendo necesario también aclarar lo relativo a la autoridad administrativa.

La disposición en este caso no establece un término dentro del cual debe aplicarse, lo cual lleva a suponer, razonadamente, que se trata de personas aspirantes a ser elegidas, que están vinculadas con un funcionario que ejerce autoridad, por lo que la inhabilidad se presenta al momento de la elección del aspirante. El tema admite discusión.

Pese a que la norma no lo dice, es posible afirmar que debe co-rresponder a un vínculo vigente, lo que significa por ejemplo, que en el caso de un matrimonio legalmente disuelto, no obra esta inhabili-dad. El punto no puede resolverse, en todo caso, de manera genérica, porque se hace necesario examinar la casuística que se puede presen-tar para cada caso en concreto, como cuando existe separación formal del matrimonio, pero aún están los involucrados adelantando los trá-mites de divorcio.

Dado el cambio que representa dentro de las instituciones co-lombianas, se debe destacar igualmente, que en este numeral se intro-duce el concepto de unión permanente, lo que constituye un avance en la estructuración de una sociedad laica, siendo necesario observar

política dentro de la misma circunscripción electoral. Respecto de los grados de paren-tesco a que se refiere el numeral 5 del citado artículo 179 de la Constitución Política, ha interpretado esta Corporación que la inhabilidad consagrada en dicho precepto, inclu-ye el primer grado (padres e hijos), el segundo (hermanos, abuelos y nietos) y el tercer grado (tíos y sobrinos).”

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que para comprobar la existencia de este tipo de uniones, se debe re-currir al recaudo de pruebas y a una valoración que resulte acorde con la particular situación que surge de ellas. También es necesario tener en cuenta que pueden surgir aspectos nuevos o por fuera de lo nor-mal, como sería el caso de uniones permanentes entre personas de un mismo sexo, eventualidad que no es lejana de la realidad.

a. Lo que implica el ejercicio de autoridad civilLa norma establece restricción en torno a los tipos de autoridad

que cabe considerar. Sólo toma en cuenta la civil o la política. Ello sig-nifica que los cónyuges o parientes del candidato inscrito que resulte elegido tienen que tener, de una parte, la condición de funcionarios, lo cual lleva nuevamente al punto de definir quienes lo son. De otra parte, deben disponer de esa clase de autoridad, no de otra, lo cual excluye la autoridad jurisdiccional y la militar. No se debe olvidar que el Consejo de Estado en ocasiones ha precisado que la autoridad civil envuelve la administrativa, la cual considera una especie de aquella75.

Respecto de lo que puede entenderse por autoridad civil, como ya se dijo, parte de lo que dispone el artículo 188 de la ley 136 de 1994 que indica que la constituye la capacidad legal y reglamentaria que os-tenta un empleado oficial para ejercer el poder público en función de mando, para una finalidad prevista en la ley que obliga al acatamien-to de los particulares y en caso de desobediencia, con capacidad de compulsión o de coacción por medio de la fuerza pública; así como la facultad para nombrar y remover a funcionarios de su dependencia,

75 “En otros términos, si bien los conceptos de autoridad militar y jurisdiccional tienen contornos precisos, los linderos se dificultan tratándose de la autoridad política, civil y administrativa. Entendida la primera como la que atañe al manejo del Estado y se reser-va al Gobierno (art. 115 C.P.) y al Congreso (art. 150 ibídem) en el nivel nacional, no queda duda de que la autoridad civil es comprensiva de la autoridad administrativa sin que se identifique con ella, pues entre las dos existirá una diferencia de género a especie. Una apreciación distinta conduciría a vaciar completamente el contenido del concepto autoridad civil, pues si ella excluye lo que se debe entender por autoridad militar, ju-risdiccional, política y administrativa no restaría prácticamente ninguna función para atribuirle la condición de autoridad civil” (resalta la Sala). Sentencia del 1º de febrero de 2000, expediente AC-7974.


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sea por sí o por medio de delegación; y para sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones.

Precisa que ello debe verse como la facultad, esto es, que la tenga real y efectivamente asignada, aún cuando no haga uso de ella, por lo que no se requiere demostrar el ejercicio efectivo de la autoridad. En su sentencia 11001-03-15-000-2008-00991-00 (PI), del 21 de abril de 2009, C.P. Héctor Romero, señala al respecto:

En suma, para definir si determinado cargo o empleo lleva consigo el ejercicio de autoridad civil, debe precisarse si las funciones del mismo envuelven poder de dirección o mando, que se refleja en la potestad de impartir órdenes e instrucciones y de adoptar medidas coercitivas; la facultad de nombrar y remover empleados y la de imponer sanciones. Con fundamento en lo anterior, al entrar a decidir sobre la in-

vestidura de un congresista que fue demandado, por cuanto un pa-riente dentro del segundo grado de consanguinidad desempeñaba un cargo que, a juicio del demandante, implicaba autoridad civil, exami-na las funciones asignadas al funcionario. Se dice en la demanda que ha ejercido las funciones de ordenador del gasto. Al confrontar las normas legales y las funciones asignadas al cargo, concluye que no im-plica ordenar gasto. Dice sobre el particular:

Así pues, la función de ordenar el gasto, como expresión de la auto-nomía presupuestal de las entidades públicas, consiste en la capaci-dad de dichas entidades de ejecutar el presupuesto y comprometer sus recursos financieros. Conforme al artículo 110 del Decreto 111 de 1996 que compila el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el or-denador del gasto es el representante legal de cada órgano, quien puede delegar la atribución en funcionarios del nivel directivo o quienes hagan sus veces.En este asunto, el Subgerente Financiero y de Mercadeo no tiene atribución alguna como ordenador del gasto, como se advierte al revisar el Manual de Funciones del cargo (folios 9 y 10 c. 3). De manera coherente, se reitera, el ordenador del gasto es el Gerente de IFINORTE (Manual de Funciones del cargo- literal l), folio 5

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c.3), y, no aparece en el expediente acto alguno de delegación de dicha función en el Subgerente Financiero y de Mercadeo.76

b. La autoridad civil implica autoridad administrativaEn esta ocasión se solicita que se decrete la pérdida de investi-

dura de un congresista, a quien se acusa de estar inhabilitado para ser elegido, debido a que un hermano suyo, para la época de su elección, desempeñaba un cargo al que se le atribuye autoridad, lo cual lo deja inmerso en la causal del numeral 5 del artículo 179 de la Carta.

Para decidir la cuestión planteada, el Consejo de Estado se ocu-pa de precisar, en primera instancia, los aspectos relacionados con el vínculo o el parentesco de que trata el numera 5 del artículo referido, requiriéndose que se trate de matrimonio o unión permanente o pa-rentesco de consanguinidad dentro del tercer grado, primero de afini-dad o único civil, lo cual se debe determinar en cada caso, al hacerse el estudio de esta causal, por constituir un requisito sine qua non.

En segundo lugar, el alto Tribunal se detiene a determinar lo que tiene que ver con el otro requisito, relativo a la condición de autori-dad que se atribuye al servidor que desempeña el cargo, indicándose que la misma es de carácter civil. Para poder dilucidar este aspecto, el juez contencioso se remite al estudio y análisis de las disposiciones que regulan las funciones propias del cargo en cuestión, indicando que para cada caso en concreto es necesario hacer esta confrontación entre las funciones desempeñadas y el grado de autoridad que se pue-de derivar de ellas.

En este punto, considera que la autoridad civil no es excluyente de la administrativa, estimando que por lo general esta última es al mismo tiempo autoridad civil, para lo cual precisa:

En otros términos, si bien los conceptos de autoridad militar y ju-risdiccional tienen contornos precisos, los linderos se dificultan tratándose de la autoridad política, civil y administrativa. Enten-

76 Consejo de estado, sentencia radicación 11001-03-15-000-2008-00991-00 (PI), C.P. Héctor Romero.


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dida la primera como la que atañe al manejo del Estado y se reserva al Gobierno (art. 115 C.P.) y al Congreso (art. 150 ibídem) en el nivel nacional, no queda duda de que la autoridad civil es compren-siva de la autoridad administrativa sin que se identifique con ella, pues entre las dos existirá una diferencia de género a especie. Una apreciación distinta conduciría a vaciar completamente el conteni-do del concepto autoridad civil, pues si ella excluye lo que se debe entender por autoridad militar, jurisdiccional, política y adminis-trativa no restaría prácticamente ninguna función para atribuirle la condición de autoridad civil77.Con fundamento en lo anterior, y luego de examinar el ámbito

específico dentro del cual se encuentra el cargo cuestionado, Miem-bro de la Comisión Nacional de Televisión, verifica que dentro de sus funciones administrativas, los miembros de esta Comisión, que es del orden nacional, tienen en representación del Estado, entre otras fun-ciones, la titularidad y la reserva del servicio público de televisión, lo mismo que la dirección de la política de televisión; desarrollar y ejecu-tar planes y programas del Estado en relación con el servicio público de televisión; regular el servicio de televisión; intervenir, gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético, con el fin de garanti-zar el pluralismo informativo, la competencia y eficiencia en la pres-tación del servicio, al igual que evitar las prácticas monopolísticas en su operación y explotación.

Lo anterior, examinado en consonancia con lo que dispone las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996, donde se determina que le corres-ponde a esta Comisión fijar las tarifas, tasas y derechos; asignar las concesiones para la operación del servicio público de televisión; y aprobar o suscribir las prórrogas de los contratos de concesión de espacios de televisión, entre otras, llevan a este alto Tribunal a con-cluir que los miembros de dicha Comisión ejercen autoridad civil, traducida en actos de dirección, ejecución y desarrollo de la política general de televisión, con lo que encuentra configurada la causal in-

77 Consejo de Estado, Ibíd, sentencia AC 7974 de febrero de 2000.


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vocada y en consecuencia, decreta la pérdida de investidura solici-tada78.

c. Se requiere que el cargo que ejerce quien tiene vínculos con el congresista, entrañe el ejercicio de autoridadDa origen a esta solicitud79, la situación que presenta el congre-

sista elegido, al cual le aparece que su cónyuge y dos hermanos de él desempeñan cargos con autoridad, dentro de la misma circunscrip-ción electoral donde resultó elegido, con lo cual se considera que se quebranta dicho numeral 5 del artículo 179 de la Carta.

Para dar solución al punto materia de debate, el alto Tribunal estipula que para que se configure dicha causal, se deben reunir las siguientes condiciones: a) el congresista objeto de la demanda debe tener alguno de los vínculos previstos en la norma constitucional, con las personas que son funcionarios; b) esos funcionarios deben ejer-cer autoridad civil o política; c) la autoridad debe estarla ejerciendo cuando se suceden las elecciones; d) dicha autoridad la debe ejercer en la circunscripción electoral en donde debe efectuarse la elección, esto último de acuerdo con el penúltimo inciso del artículo 179 de la Carta; e) la inhabilidad cobija tanto al elegido como al que es llamado posteriormente, por formar parte de la misma lista electoral, según el artículo 181 de la Carta.

Siguiendo con la línea de pensamiento anterior, el alto Tribunal pasa a precisar los conceptos de autoridad política y civil, estipulando que la primera atañe al manejo del Estado, y la ejercen el Presidente, los ministros, directores de departamentos administrativos, lo mismo que el Congreso.

Frente a la autoridad civil, reitera, con base en pronunciamien-tos anteriores, que esta es genérica y comprende la administrativa, como una especie de la misma, apoyándose en particular en la sen-

78 Consejo de Estado, ibíd, sentencia AC 7974 de febrero de 2000. 79 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0161-01(PI-025) de agosto de

2002, Consejero Ponente, Darío Quiñónez P.


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tencia AC 7934 de febrero del año 2000 ya citada, reiterando que la autoridad administrativa la ejercen quienes cumplen cargos dentro de la administración que entrañan poder decisorio, de mando o de imposición sobre los subordinados o sobre la sociedad.

A continuación se detiene a estudiar las funciones que cumple cada uno de los cargos señalados, para resolver si estos ostentan el ejer-cicio de autoridad política o civil, que es lo que demanda la norma, estableciendo que ninguno de ellos tiene atribución coercitiva, o de mando o de imposición sobre la generalidad de los habitantes, lo cual lleva a esa Corporación a concluir que los empleos cuestionados no corresponden con lo que demanda la causal invocada y por ello niega el decreto de pérdida de investidura pedido.

d. No existe inhabilidad cuando el cargo desempeñado no implica ejercicio de autoridad civil o políticaEn este evento80, se reclama la pérdida de investidura de una

congresista, tomando en cuenta que un hermano suyo se desempeña como Delegado Departamental de la Red de Solidaridad Social en el Departamento donde la Representante resultó electa. En ese sentido se estima que se ha violado el numeral 5 del artículo 179 de la Carta, sobre inhabilidades de los congresistas, porque no puede ser elegido aquel cuyos parientes dentro de ciertos grados, ejerce autoridad civil o política.

De acuerdo con esta disposición, para que se configure la causal se requiere que se cumplan dos condiciones: de un lado, que exista el parentesco; y del otro, que quien tiene la condición parental desem-peñe un cargo en el que ejerza autoridad, sea esta civil o política.

En cuanto hace referencia a la autoridad, la Corporación judi-cial se remite, para efectos de su precisión, a las disposiciones de la ley 136 de 1994, donde se puntualizan los conceptos de autoridad civil y de autoridad política. Reitera en esta ocasión que la autoridad civil es aquella en la cual un servidor goza de la potestad de mando, de

80 Consejo de Estado, ibíd, sentencia AC 10252 de junio de 2000.


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imposición, de dirección, la cual puede ejercer sobre la generalidad de las personas.

Con base en esas consideraciones, el Consejo de Estado entra a de-terminar si el cargo desempeñado por el hermano de la congresista que resultó electa, conlleva autoridad y en ese caso, que clase de autoridad.

Para hacerlo, debe remitirse a las normas que crean y organizan la Red de Solidaridad Social y seguidamente las que rigen para los Delegados Departamentales de la Red, que es el cargo específico des-empeñado por el funcionario en cuestión, de cuya lista de funciones deduce que en ellas no aparece ninguna de las que envuelven el ejer-cicio de autoridad civil y en consecuencia considera que no se reúnen los requisitos exigidos para decretar la pérdida de investidura solicita-da, procediendo a negarla.

e. La norma no toma en cuenta el ejercicio de autoridad jurisdiccionalEn solicitud de pérdida de investidura81, el demandante con-

sidera que un Representante a la Cámara que resultó electo, estaba inhabilitado para serlo, en la medida en que un hermano suyo se des-empeñaba como funcionario con autoridad, en su condición de Fiscal Seccional ante los jueces penales del Circuito del mismo Departa-mento, lo cual lo deja incurso en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 Constitucional.

El solicitante sostiene que del cargo que desempeña el pariente del elegido, de carácter judicial, deviene ejercicio de autoridad civil, por contraposición a la autoridad que deviene de los cargos militares. Para sostener este punto de vista, se apoya en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Al examinar la situación planteada, el Consejo de Estado determina que la causal del numeral cinco es específica, en cuanto tiene que ver con el ejercicio de la autoridad que allí se regula, esto es de carácter político o civil que proviene del carácter del respectivo cargo.

81 Consejo de Estado, sentencia AC 5779 de junio de 1998, Consejero Ponente, Germán Rodríguez V.


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Para resolver la situación, la Corporación precisa que en este evento se deben tener en cuenta dos aspectos sustanciales: el paren-tesco alegado y el carácter de la autoridad que se ejerce.

En relación con el primero, señala que por parte alguna se aportó documento, medio de prueba, o instrumento idóneo para comprobar tal aseveración y que en esas solas condiciones, bien puede desestimar la solicitud formulada y rechazar la petición de decreto de pérdida de investidura, porque no aparece demostrado uno de los extremos sustanciales de la causal invocada, cual es el grado de parentesco que liga al funcionario con el elegido82.

No obstante lo anterior, el alto Tribunal considera adecuado adentrarse en el segundo de los aspectos requeridos, referido al ejer-

82 Esta solución implica que al momento de tomarse la decisión, el juez hizo prevalecer el principio de la justicia rogada. El tema es de una gran envergadura conceptual y jurídica, en tanto tiene que ver con la aplicación del principio iura novit curia. Sobre este aspecto, hay diferencias de criterio de mucha importancia. Para algunos, su aplicación entraña una posible violación al debido proceso y al derecho de defensa, en tanto en el momento en que el juez entra a resolver una situación, aplicando las disposiciones que correspon-den al tema materia de discusión, aquel sobre quien recaen tales disposiciones no ha tenido la oportunidad de defenderse y argumentar contra las mismas. Desde nuestro punto de vista, el sistema jurídico colombiano debe sobrepasar el lindero de la justicia rogada, porque resulta inaceptable que ante una situación que debe ser solucionada de determinada manera, el juez simplemente se abstenga de hacerlo, porque no fueron pro-puestas las normas que debían aplicarse al caso o porque el alcance de la violación no ha sido adecuadamente expuesto. En materias como la pérdida de investidura, donde no se trata de litigios patrimoniales, ni de derechos subjetivos o de pleitos entre contendien-tes, sino de debates legales que entrañan la preeminencia de normas de orden público y del interés general, además de la depuración de prácticas políticas y de la supremacía de principios éticos, ninguna razón de ser tiene someter el proceso a la disponibilidad de las partes. En torno al iura novit curia, seguimos lo que al respecto expone el maestro Carlos Betancur cuando anota: “Aunque parezca un poco exagerado, en la fundamen-tación jurídica de estas demandas como las que se ventilan ante la jurisdicción civil, tiene mayor importancia la formulación misma de los hechos que hace el actor, que la normatividad que quiere éste que se le aplique. Porque en estas acciones el juez aplicará el derecho en función de los hechos debidamente probados que lo permiten. A fin de cuentas, aquí juega el principio “iura novit curia”, según el cual el juez conoce la ley vi-gente y deberá aplicarla así no haya sido invocada por la parte interesada en el libelo. Por eso se entiende también que en estas mismas acciones el juez maneje, implícitamente, el postulado: “Dadme los hechos que yo os daré el derecho”. Justicia Rogada. Carlos Betancur J. En: XXV Congreso colombiano de derecho procesal. p. 376.


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cicio de autoridad civil o política que exige la disposición. Para ello desestima lo conceptuado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, donde se dice que la autoridad civil corresponde a todos los cargos cuyas funciones no impliquen ejercicio de autoridad militar.

Para sustentar sus argumentos, se basa en el que fue el propósito del Constituyente, cuando consignó que lo perseguido es que los can-didatos se encuentren en igualdad de condiciones y que unos de ellos no tengan ventajas sobre otros, prevaliéndose del cargo que ostentan familiares u otras personas ligadas a ellos por distintos lazos, quienes pueden ejercer su influjo para favorecer esas aspiraciones políticas.

A continuación se detiene en precisar que las condiciones de au-toridad son distintas y que bien deben diferenciarse la civil, de la po-lítica y de la jurisdiccional, resultando claro que en la causal invocada no se incluyó la jurisdiccional, no por olvido o porque se asimilara a alguna de las otras, sino porque el Constituyente no estimó necesario incluirla.

Destaca también que el nivel de autoridad del juez o del fiscal es del ámbito jurisdiccional, cuando decide la aplicación de la ley a un caso concreto, lo que lleva indefectiblemente a asegurar que esa clase de autoridad no aparece en el artículo 179, numeral cinco de la Carta y en consecuencia, al no aparecer infringida la dispo-sición, no encuentra razón para decretar la pérdida de investidura solicitada83.

f. A los congresistas no se les aplican inhabilidades previstas en las leyes para funcionarios de la rama administrativaSe plantea en esta ocasión la pérdida de investidura de un con-

gresista84, por considerar el solicitante que le ha sobrevenido una inha-bilidad, en la medida en que un hermano suyo fue nombrado minis-

83 En ese mismo sentido se pronuncia en su sentencia 11001-03-15-000-2003-1024-01(PI) de enero de 2004, con ponencia del Consejero Juan Ángel Palacio H.

84 Consejo de Estado, ibíd, sentencia AC 5397 de enero de 1998.


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tro, lo cual lo coloca dentro de la órbita de las inhabilidades previstas en el artículo 179 de la Carta, tomando en cuenta que no podrán ser elegidos congresistas quienes tengan vínculos con funcionarios que ejerzan autoridad política o civil. Fundamenta su consideración, ade-más, en la ley 190 de 1995 (ley anticorrupción).

El peticionario considera que cuando la referida disposición estable-ce que ‘no podrán ser congresistas’, está creando una prohibición de carác-ter intemporal, lo cual significa que se refiere a cualquier época, por lo que, si sobreviene la causal, como en esta oportunidad, la misma se debe aplicar.

Al hacer el análisis del punto planteado, el alto Tribunal estima que el penúltimo inciso del artículo invocado (179.5 de la Carta), dispone que las inhabilidades operan sobre las causales de los numerales 2, 3, 5 y 6, y se refieren a situaciones que tienen lugar en la circunscripción donde debe efectuarse la elección, siendo necesario tomar en cuenta también, el mo-mento dentro del cual se debe considerar la inhabilidad.

En cuanto hace relación con la inhabilidad sobreviviente, derivada de la ley 190 de 1995, la Corporación judicial estima que la misma no es aplicable a los congresistas bajo dos postulados: por el primero de ellos, las inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas son taxativas y no se pueden ampliar por vía extensiva o analógica; y en segundo lugar, las disposiciones de la ley 190 se aplican a los servidores de la rama ejecutiva, razón por la que disposiciones de ese estatuto, que se refieren a inhabilida-des sobrevivientes, no resultan aplicables en este evento a los congresistas, argumentos con base en los cuales el alto Tribunal decide el caso suscitado, declarando que no hay lugar a decretar la pérdida de investidura pedida.

g. El concejal es servidor público pero no tiene la condición de empleado público, ni la de funcionarioSe discute en esta oportunidad85, la inhabilidad que puede em-

bargar a un Representante a la Cámara que no fue elegido pero que posteriormente fue llamado a ocupar la curul, por razón de haber

85 Consejo de Estado, sentencia AC 12157 de marzo de 2001, Consejero Ponente, Darío Quiñónez P.


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formado parte de la misma lista electoral. El petente hace estribar la inhabilidad en el hecho de que para la fecha en que el congresista cuestionado se inscribió en la lista para la elección de representantes a la Cámara, un hijo suyo se inscribió en la lista para la elección al Con-cejo de Bogota y posteriormente fue elegido, por lo cual el congresista censurado se encuentra incurso en la causal del numeral 5 del artículo 179 de la Carta, según la cual no puede ser elegido congresista quien tenga vínculos en parentesco de consanguinidad hasta el tercer grado, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.

Para resolver el punto en cuestión, el alto Tribunal estima que se deben dar de manera simultánea las siguientes condiciones: a) el con-gresista demandado debe tener un vínculo con un funcionario, el cual puede consistir en el matrimonio, la unión permanente, o el parentes-co dentro del tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil; b) este funcionario debe ejercer autoridad civil o políti-ca; c) la autoridad debe ejercerla dentro de la misma circunscripción donde se debe dar la elección, por lo cual no opera si se ejerce en una circunscripción diferente.

Examinada la solicitud correspondiente, la instancia jurisdic-cional constata que entre el congresista cuestionado y el funcionario existe el parentesco reclamado, que en este caso es el de padre e hijo; también verifica que ambos fueron electos para cargos de elección po-pular, dentro de una misma circunscripción, quedando por compro-bar la condición de funcionario del concejal, que es la otra base sobre la cual se sustenta esta causal de desinvestidura.

Para decidir el asunto, la Corporación examina los términos usados y el alcance que entrañan los mismos, partiendo de la clasifi-cación que hace el artículo 123 constitucional, donde se confiere el carácter de servidores públicos a todos quienes prestan sus servicios a las entidades del Estado, en cualquiera de sus ramas y órganos.

También toma en cuenta lo indicado por el solicitante, quien sostiene que hay una sustancial diferencia entre empleados y funcio-narios, lo cual constituye un punto principal para decidir el caso, dado que se debe resolver sí el concejal tiene el carácter de funcionario y en


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tal caso si ejerció autoridad civil o política, como lo exige la disposi-ción, lo cual constituiría una inhabilidad para el Representante a la Cámara que fue elegido, con relación de consanguinidad en primer grado con dicho concejal.

Luego de hacer un estudio sistemático de las disposiciones cons-titucionales, encuentra que no es claro que el Constituyente hubiese instituido dos categorías: la de empleado y la de funcionario y en con-secuencia, la previsión que excluye a los concejales de la categoría de empleados públicos debe ser entendida en sentido amplio, por lo cual se debe considerar excluida también la categoría de funcionario.

Estima finalmente que los concejales no pueden ser tenidos por funcionarios y en consecuencia, ante el caso planteado, no encuentra lugar para decretar la pérdida de investidura pedida, porque la norma requiere que se cumpla esa condición.

Para efectos de la decisión en este caso no considera relevante comprobar si el cargo de concejal implica ejercicio de autoridad, al concluir que el vínculo de parentesco que un congresista tiene con un concejal que estaba en ejercicio de sus funciones cuando aquel fue elegido al Congreso, no configura la inhabilidad deprecada y en con-secuencia niega la declaratoria de pérdida de investidura solicitada.

h. Es necesario tomar en cuenta el momento en el cual el cónyuge o pariente desempeña cargo que entraña autoridadPara la configuración de esta causal, el Consejo de Estado señala

que deben reunirse los siguientes requisitos: la existencia de un víncu-lo de los que señala la norma; que se trate de un funcionario; que ejer-za autoridad civil o política; y que la ejerza en la misma jurisdicción territorial del candidato al congreso.

Es claro que con esta norma se pretende impedir que aquellos funcionarios que tengan determinada capacidad, dada su autoridad, puedan incidir en los electores, de una manera o de otra. Se parte de la base de que aquellos funcionarios que detentan autoridad civil o política, gozan de capacidad para inducir, incidir o condicionar el voto de determinados sectores de la población, o que pueden influir


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sobre ciertos grupos de interés. La norma solo refiere la autoridad ci-vil y la política, por lo que no cuentan las otras clases de autoridad, y en cuanto a estas dos, tienen las mismas connotaciones que ya se han explicado, no existiendo ninguna condición adicional respecto de sus alcances o de su entendimiento.

No obstante, al hacer el examen de la cuestión, por razón de una demanda que fue interpuesta, entra a estudiar otro aspecto de la nor-ma o mejor, la forma como ella opera en relación con el tiempo o el momento a partir del cual desempeña el cargo el cónyuge, compañero o pariente que puede generar la inhabilidad.

Por ello, al entrar al estudio de una demanda originada en esta causal, se requiere mirar cada uno de los extremos de la restricción, para poder decir si en un caso dado se configura o no. En esos térmi-nos, debe estar demostrado el vínculo, sea conyugal, de unión per-manente o de parentesco, dicha persona debe tener la condición de funcionario y en desarrollo del mismo, tener asignado el ejercicio de autoridad, sea civil o política86. Cuestión adicional que se plantea la jurisprudencia, es la del momento en el cual se desempeña el empleo.

86 Acerca de lo que puede entenderse por autoridad civil, vale traer a colación lo que al respecto ha reiterado el Consejo de Estado. En su sentencia 11001-03-15-000-2007-00016-00(PI), del 8 de mayo de 2007, C.P. María Noemí Hernández, precisó: “Así, por ejemplo, la autoridad civil es caracterizada por el legislador porque el empleado público está investido de capacidad legal y reglamentaria para emplear el poder público “en fun-ción de mando” con el propósito de desarrollar los altos fines perseguidos por la ley, y en caso de desacato por el destinatario de la respectiva orden, hacerse obedecer con el auxilio de la fuerza pública de ser necesario. De igual forma al ejemplificar el artículo 188 la autoridad civil cuando se ejerce el poder de nominación, bien para designar o ya para remover libremente a los empleados de su dependencia, o cuando se ejerce la potestad disciplinaria sobre los empleados, se logra entender que la autoridad civil tiene un reflejo endógeno y otro reflejo exógeno; por el primero se comprende el ejercicio de esa potestad intraorgánicamente, cuando el funcionario público la emplea respecto de los empleados bajo su dirección, o también cuando entra a disciplinarlos por la realiza-ción de una conducta tipificada en el ordenamiento disciplinario; y el reflejo exógeno de la autoridad civil es la manifestación de la voluntad de la administración teniendo como destinatarios a personas ajenas a la administración, como cuando a través de actos administrativos se imparten órdenes a terceros o se les imponen sanciones por no dar cumplimiento a esos mandatos de actuación o de abstención.”

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Así, señala lo siguiente:Finalmente, en cuanto a la cuarta condición, prevista en el artícu-lo 179.5 CP., relativa al tiempo o momento durante el cual opera la inhabilidad, resulta que la norma no regula el tema, como sí lo hace frente a otras causales, de similar estructura. Tal es el caso de las causales contenidas en los numerales 2 y 3 del mismo artículo, las cuales disponen de esas prohibiciones rigen dentro del lapso de tiempo allí señalado.En cambio, la causal 5, objeto de análisis, no tiene previsto un plazo en el cual deba aplicarse, y sólo se limita a decir que no podrá ser congresista quien se encuentre dentro de los grados de relación o parentesco que allí se mencionan con quien ejerce alguno de los tipos de autoridad allí señalados. Por lo anterior y, en primer lugar, hay que definir el momento, a partir del cual, la cónyuge del hoy congresista debía estar desvin-culada del cargo.

Es por ello que el artículo 189 de la Ley 136 de 1994, que sólo se ocupó de lo municipal, dijo que la autoridad política corresponde a la ejercida por el alcalde junto con sus secre-tarios de despacho y los jefes de departamento administrativo, puesto que el gobierno a ese nivel lo ejercen dichas autoridades, como también en el nivel departamental lo ejercen el gobernador con sus secretarios de despacho y los jefes de departamento admi-nistrativo, y a nivel nacional lo integran el Presidente de la República con sus ministros y los jefes de los departamentos administrativos. La prueba más notable de que la auto-ridad política compete a quienes ejercen el gobierno y que a través de ella se conducen los destinos del Estado, la encuentra la Sala Plena en el inciso 2 del artículo 154 Cons-titucional al predicar que “…sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3º, 7º, 9º, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas na-cionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Es-tado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, todas ellas de innegable incidencia en la orientación de los destinos del Estado, como son el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas (Art. 3), la determinación de la estructura de la administración nacional (Art. 7), la celebración de contratos y la negociación de empréstitos (Art. 9), establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración (Art. 11), la expedición de las leyes relativas al Banco de la República y al funcionamiento de su Junta Directiva (Art. 22), etc.”


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Teniendo en cuenta que la norma constitucional establece que “... no podrá ser congresista” quien tenga la relación de parentesco por ella prevista, entonces entiende la Sala que la señora Robayo debió desvincularse del cargo, a más tardar para el día de la elección, es decir, el 12 de marzo de 2006. Esta idea se refuerza por lo previsto en el artículo 280 de la ley 5 de 1992 –ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso-, según el cual “... No podrán ser elegidos Congresistas...” (negrillas fuera de texto) quienes se encuentren incursos en las casuales de inhabilidad previstas en la Constitución. Este artículo clarifica que la inhabilidad constituye un impedimen-to para “ser elegido”, circunstancia que, en términos de esta causal, se presenta el día en que se realizan las elecciones, al margen de la posterior formalización de los resultados, mediante actos adminis-trativos, que corresponden a la Organización Nacional Electoral.En síntesis, a más tardar, para la fecha de la elección de Congre-so, cosa que se efectuó el 12 de marzo de 2006, la cónyuge del de-mandado debía estar desvinculada del cargo, circunstancia que se cumplió, pues, incluso, renunció al mismo a partir del primero de febrero de 2006, días antes de la inscripción de su esposo como candidato al Congreso.87

alcance que se le concede a la normaDe acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales, esta causal

puede ser entendida bajo el cumplimiento de las siguientes condi-ciones:1. Debe existir un vínculo de matrimonio, de unión permanente,

o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil.

2. La persona que tenga ese vínculo con el congresista cuestionado debe ser, a su vez, un funcionario que ejerce autoridad civil o po-

87 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2006-00706- 01(PI), enero 23 de 2007. C.P. Alier Hernández.


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lítica. Esto significa, en sentido contrario, que si no ejerce auto-ridad o si esa autoridad es militar o jurisdiccional, no se cumple el requisito previsto y en consecuencia no procederá el decreto de pérdida de investidura.

3. El cargo en cuestión puede ser de aquellos que incluyen el ejerci-cio de autoridad administrativa, cuando de ella provienen actos o decisiones de los funcionarios, de tal naturaleza, que pueden compeler a la generalidad de las personas, constreñirlas a cum-plir determinadas actividades o coaccionarlas en determinado sentido, con lo que la autoridad administrativa aparece investida de autoridad civil.

4. A los congresistas no se les aplican inhabilidades previstas en las leyes para funcionarios administrativos.

5. La causal no obra cuando se trata de servidor público que no es empleado público, como lo es en el caso de los diputados, con-cejales y ediles.

6. inhabilidad por razón del parentesco con personas que son candidatas a ser miembros de corporaciones o a cargos de elecciónTambién están inhabilitados para inscribirse como candidatos

al congreso de la república quienes tengan vínculos matrimoniales, de unión o parentesco con personas que se han inscrito para ser electos como miembros de corporaciones o para cargos de elección.

“Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión perma-nente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, se-gundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo par-tido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha.” De acuerdo con esta inhabilidad, están igualmente impedidos

para inscribirse como candidatos para ser elegidos miembros del congreso de la república, quienes tengan vínculos matrimoniales, de unión permanente o de parentesco con personas que se han inscrito para ser elegidos a corporaciones o a cargos de elección.


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Esta norma tiene varias condiciones que se deben cumplir. De una parte, debe tratarse de personas que guardan entre sí lazos de unión, por la vía del matrimonio. Cabe considerar que no importa el tipo de vínculo existente, conforme a la fe, credo, religión o culto al que se pertenezca, lo importante en este caso es que se trate de un vínculo contraído según determinadas formas o ritos, o mediante las formas consagradas en las leyes civiles o en otras que sean legalmente admitidas.

Igual se puede decir si se trata de unión, bajo el entendido que la misma debe ser permanente, con independencia de la forma en que ella se dé. Estimamos que las dificultades se originan cuando se trata de formas de unión que no son tradicionales o que no gozan de am-plio reconocimiento, por lo cual será necesario en cada caso deter-minar si se corresponde o no a una unión permanente y acerca de la manera de demostrarla.

La otra cuestión de debate que se presenta, tiene que ver con la definición frente a lazos que ya se han roto. Esto es, si los lazos o vínculos tienen que ser actuales y vigentes o si persiste la inhabili-dad aún después de quebrados los mismos. En ocasiones, para evitar caer en el impedimento, se simula la separación o la desunión, o se formalizan separaciones que existían de hecho, o se protocolizan divorcios.

Por la manera como está establecida la disposición, cabe en-tender que se trata de vínculos vigentes. Esta norma ha tenido por propósito evitar que se sigan presentando situaciones como las que ocurrían antes, donde todos los miembros de una familia se inscri-bían y resultaban elegidos a distintas corporaciones o a cargos unos y como miembros de corporaciones populares otros, para lo cual se valían todos de unos mismos votos. Figura conocida como ‘nepotis-mo’, proveniente del italiano nepote: sobrino, que a su vez proviene del latín nepos – otis: nieto. “Preferencia por los parientes, al otorgar cargos públicos.”88

88 Diccionario Etimológico. Fernando Corripio. p 319.


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Con ello se ha tratado de neutralizar una práctica que fue fre-cuente en la historia política nacional. La norma, sin embargo, esta-blece una condición adicional: los inscritos, tanto el aspirante a ser miembro de una corporación de elección o a un cargo igualmente de elección y el aspirante a congresista, deben serlo por el mismo partido, movimiento o grupo político.

Acorde con esto, no surgirá la inhabilidad, si se trata de candidatos por distintos partidos, movimientos o grupos, ni se configurará inhabili-dad, si no se trata de cargos de elección o para ser miembros electos de corporaciones públicas. El otro requisito es que se trate de elecciones que deban realizarse en una misma fecha. Según ello, si se trata de elecciones en fechas diferentes, no se configurará la causal en cuestión.

En éste, como en el anterior caso, se trata de acabar con prácti-cas nocivas del quehacer político, donde varias personas de una mis-ma familia o con vínculos entre sí, prevaliéndose de la posición de una o varias de ellas, se presentan en unas mismas listas electorales o para elecciones que deben surtirse en una misma circunscripción, originándose una especie de ‘endoso de votos’, lo cual resulta odioso a los ciudadanos y se presta para prácticas indebidas, al ser electos con una misma votación a distintas corporaciones o cargos de elección, miembros de un mismo grupo familiar, lo cual de paso establece una situación desigual para otros aspirantes.

Ello origina además, factores de corrupción y se presta para manipular a favor de unos mismos interesados, distintas esferas del Estado. Esta indebida influencia sobre los electores da lugar también a que esas personas puedan ocupar al tiempo distintos ámbitos de la administración pública, sujetando de esta manera el electorado a cla-nes o grupos políticos familiares.

En este caso, lo que prevé la disposición, es que la elección a dife-rentes corporaciones y la provisión electoral de determinados cargos, que se cumplan en una misma fecha, no recaigan sobre miembros de un mismo grupo familiar. También requiere la norma que se trate de candidatos de un mismo partido, grupo o movimiento político y que el mecanismo para dichos casos, sea el de elección.


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En relación con los vínculos familiares, se aplican en este caso las mismas previsiones que se indicaron atrás, tanto en lo referido al cónyuge, compañero o compañera, como con los parientes dentro de los grados de consanguinidad, afinidad y civil que han sido fijados.

a. Los elegidos deben serlo por un mismo partido o movimientoSe formula demanda para que el Consejo de Estado decrete

la pérdida de investidura de un congresista89, por haber resultado electo por el mismo partido o movimiento político de quien está vinculado por consanguinidad a otro candidato que resultó igual-mente electo.

La Corporación judicial precisa en esta oportunidad, en relación con estas causales de inhabilidad, que las mismas son insubsanables por el paso del tiempo. A renglón seguido se ocupa del estudio del caso presentado, para llegar a la conclusión de que en el mismo falta un requisito indispensable para que se concrete la causal, como es que debe tratarse de personas que han sido elegidas por un mismo parti-do o movimiento, lo que no ocurre en el caso en debate, porque está demostrado que a pesar de tratarse de parientes en segundo grado de consanguinidad (hermanos) y de corresponder a elecciones que se lle-varon a cabo en la misma fecha, en la cual ambos resultaron elegidos, cada uno lo fue por un movimiento político diferente, por lo que no resulta contrariado el numeral 6 del artículo 179 de la Constitución.

En lo que hace relación con los requisitos para que se configure dicha causal, el alto Tribunal precisa que es necesario: a) que los pa-rentescos se den en los grados descritos en la norma; b) que los parien-tes se inscriban por el mismo partido o movimiento, para la elección a cargos o a corporaciones públicas; c) que se trate de elecciones que se realicen en una misma fecha; d) que la inhabilidad se refiera a situa-ciones que tengan lugar en la misma circunscripción.

89 Consejo de Estado, sentencia AC 5438 de febrero de 1998, Consejera Ponente, Dolly Pedraza de Arenas.


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En esos términos, demostrado como aparece que cada uno de los electos se inscribió por un movimiento político diferente, la causal invocada no tiene asidero y el Consejo de Estado decide que no hay lugar a decretar la pérdida de investidura solicitada.

En un caso similar, puesto a consideración del Consejo de Es-tado90, se cuestiona la investidura de un congresista que fue elegido al mismo tiempo que su hermano, en unas elecciones celebradas para escoger Senadores y Representantes, resultando que mientras su hermano fue elegido Senador, él lo fue Representante. El solicitante sostiene que los votos que obtuvo provienen de los electores de su hermano.

En éste como en el caso anterior, el Consejo de Estado desestima la solicitud formulada, al encontrar que está plenamente acreditado que se trata de dos partidos políticos diferentes, y los elegidos lo fue-ron por cada uno de ellos, sin que sea posible predicar que se cumple la condición que fija el numeral 6 del artículo 179 de la Carta; en consecuencia, no decreta la pérdida de investidura solicitada.

alcance que se le concede a la disposiciónDe acuerdo con las previsiones que integran esta disposición,

para que opere esta causal de pérdida de investidura, se requiere:1. Que se establezca el vínculo que existe entre el congresista elegi-

do y la persona que ha sido electa para formar parte de corpora-ciones o para ocupar cargos de elección popular.

2. Dicho vínculo debe ser de matrimonio o de unión permanente con el congresista; o de parentesco, dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil.

3. Además se deben haber inscrito por el mismo partido, mo-vimiento o grupo político, para la elección de cargos o como miembros de corporaciones.

4. La elección debe cumplirse en la misma fecha.

90 Consejo de Estado, sentencia AC 5439 de marzo de 1998, Consejero Ponente, Juan Alberto Polo F.


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5. Debe tratarse de cargos o de miembros de corporaciones que tengan lugar en la misma circunscripción electoral, para cuyo efecto deben tenerse en cuenta los incisos finales de dicho artí-culo 179.

6. Puede tratarse de elección al Congreso, o al Congreso y a otra corporación o al Congreso y a un cargo de elección popular como el de alcalde, gobernador, contralor. En sentido contrario, no operará la causal, cuando no exista

el vínculo; cuando no se trate de elecciones que se lleven a cabo en la misma fecha; cuando el congresista elegido no corresponda al mismo partido o movimiento político de la otra persona que es elegida; o cuando no se trata de cargos de elección. No se requiere que se trate de cargos de elección popular, sino que basta que sean de elección.

7. están inhabilitados para se elegidos congresistas, quienes ostenten doble nacionalidad De acuerdo con la disposición constitucional, no pueden ser

elegidos congresistas quienes tengan doble nacionalidad. Según esto, se puede entender que los nacionales por adopción, que no conserven su nacionalidad de origen, podrán ser elegidos congresistas. En senti-do contrario, quienes siendo nacionales por adopción, conserven su anterior nacionalidad, están inhabilitados para ser elegidos congre-sistas.

La norma exceptúa, como parece ser lo lógico, a los nacionales colombianos que han adquirido otra nacionalidad, pero que conser-van o mantienen la colombiana, en cuyo caso no estarán sometidos a la inhabilidad para ser elegidos.

“Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colom-bianos por nacimiento.”

En este caso, se requiere que la doble nacionalidad se encuen-tre vigente y se exceptúa, como debía ser, a los colombianos por naci-miento, que son aquellos que contempla el literal primero del artículo 96 de la Constitución.


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No se debe olvidar que la Constitución introdujo, igualmente, el derecho de los colombianos a tener una doble nacionalidad, con-servando la de su origen, medida que se debió adoptar merced al alto número de colombianos que debieron emigrar en busca de mejores oportunidades, quienes muchas veces, para poder legalizar su situa-ción como inmigrantes, debían renunciar a su nacionalidad de origen, perdiendo con ello los derechos civiles y políticos de su propio país.

La situación ha sido remediada en la actual Constitución y mu-chos, que habían perdido su nacionalidad por haber adquirido la de otro Estado, como lo imponía la Constitución anterior, la han recu-perado, conservando en esas condiciones la doble nacionalidad. Estos pueden ser elegidos congresistas, siempre que se trate de ciudadanos colombianos por nacimiento91.

La disposición tiene su razón de ser en el hecho de que los congre-sistas deciden asuntos del más elevado interés nacional y en relación con otros países, por lo que resulta obligado exigir que quienes deben tomar ese tipo de medidas, tengan la condición de nacionales por nacimiento.

Entre los casos planteados al Consejo de Estado que han sido examinados, no se encontró ningún evento en el que se solicitara la declaratoria de pérdida de investidura por esta causal.

8. es inhábil quien ha sido elegido para otra corporación o cargoEsta norma prevé otra forma de control a la mala práctica que

se presentaba, en donde un mismo candidato se hacía elegir a varias corporaciones, simultáneamente, o para una corporación y un cargo. La dificultad en la actualidad se presenta en este caso, no propiamente por corresponder a elecciones simultáneas a varias corporaciones, lo cual está prohibido de manera clara y expresa en la norma, sino por-que estando en el desempeño de un cargo de elección o ante una cor-poración para la cual ha sido elegido, renuncia a ella, para inscribirse

91 En relación con los colombianos por nacimiento, debe estarse a lo que dispone la Cons-titución en su artículo 96.


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como candidato a otra corporación de elección o a un cargo igual-mente de elección.

“Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos perío-dos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.”

La otra dificultad se presenta con la forma como debe entenderse la coincidencia de los períodos. Algunos sostienen que la renuncia al cargo o a la condición de miembro de la corporación, no elimina la in-habilidad, en tanto se parte de la base de que tales cargos o membresías tienen un período que está fijado constitucional o legalmente, razón por la cual la renuncia no puede poner fin a dicho período.

En cuanto a lo que tiene que ver con la coincidencia de los re-feridos períodos, ella puede ser parcial, como lo indica la norma, lo que permite asegurar que una coincidencia, así sea de un día, puede configurar la inhabilidad.

numeral octavo. nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcial-mente.

La norma determina los siguientes eventos: a) ser elegido para más de una corporación; b) ser elegido para más de un cargo; c) ser elegido para una corporación y un cargo. El requisito para todos los casos es que los períodos para uno y otro coincidan en el tiempo, así sea parcialmente. El otro requisito es que en todo caso debe tratarse de corporación o cargo de elección, y que en tal caso sean empleos o cargos públicos.92

La disposición da lugar a diversas interpretaciones, cuando se entra a precisar en que consiste la coincidencia de los períodos y los

92 “Ocurre, sin embargo, que cuando el artículo 179, numeral 8, inciso primero, impide ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, se está refiriendo a las corporaciones públicas y a los cargos públicos y de ninguna manera a las corporaciones o cargos del derecho privado” EXP2000 NAC9320 Conse-jero Ponente Nicolás Pájaro P.


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casos en los cuales uno y otro concuerdan. Lo que se busca con esta prohibición, es impedir que quienes desempeñan un cargo o forman parte de una corporación, cumplan simultáneamente tareas o funcio-nes en otro cargo o corporación, o que estando desempeñando uno, utilicen las ventajas o preeminencias que de él se derivan, para obtener la elección en el otro.

Las raíces de esta disposición se pueden ver en situaciones ante-riores a 1991, cuando una persona se inscribía, al mismo tiempo, para cargos de elección popular en varias circunscripciones o para diversas corporaciones, de las cuales, por razones físicas y de tiempo, sólo po-día ejercer una, pasando sus suplentes o quienes le seguían en lista a ocupar su puesto en las restantes, lo que en algunos casos podía cons-tituir una evidente burla y un verdadero fraude a los electores.

Ello se originó también, en ocasiones, en el afán de respaldar sectores o grupos minoritarios o que carecían de la suficiente fuerza electoral, colocándose al frente de las listas hombres de gran talla o de prestigio nacional, lo cual servía para motivar a los electores a apoyar esas listas.

Otro factor que dio lugar a la figura que ahora se proscribe, fue el propósito de romper el esquema político tradicional, según el cual, el jefe del grupo político era quién decidía el orden en que debían conformarse las listas, cerrándole el camino a aspirantes que no go-zaran del favor de dicho jefe, razón por la cual, personajes de tras-cendencia nacional, para poder romper esa inercia, respaldaban esas aspiraciones, creando listas nacionales encabezadas por ellos y donde figuraban en segundos o terceros renglones los líderes regionales.

El modelo en esas condiciones no puede verse como malo o co-rrupto. El problema se originó en que el mismo le sirvió a los dirigentes políticos tradicionales para instaurar verdaderas empresas electorales y para acaparar, con propósitos indebidos, un grueso del electorado, apoderándose por este camino de los cargos más importantes a nivel electoral y de la administración, tanto en el orden nacional como lo-cal. Esta práctica condujo a una malsana concentración del poder en manos de ciertos sectores o grupos, en desmedro de otros, sirviendo


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de instrumento para manipular las intenciones del electorado, razón por la cual se hizo necesario desterrarla del sistema político.

De allí proviene el fuerte rechazo que origina esta práctica y que condujo a impedir que se utilizara para fines electorales, razón por la cual, de acuerdo con la prohibición establecida, se incurre en la pérdi-da de investidura de congresista si se es elegido para cargos o corpora-ciones de elección popular cuyos períodos coinciden.

La disposición pretende impedir que una misma persona con-centre varias funciones o cargos, obtenidos a través del voto popular, resultado de su manipulación, lo que a todas luces resulta indebido y contrario a un sistema democrático.a. el demandado debe haber sido elegido para más de un

cargo o corporaciónAl decidir un caso sometido a su consideración, el AC – 659

de 1993, el Consejo de Estado dispone que para que se cumpla la previsión del numeral 8 del artículo 179, es indispensable que “hu-biere sido elegido para más de una Corporación o cargo público, o haber sido elegido en dos cargos públicos, o haber sido elegido para una Corporación y un cargo público, siempre y cuando, además, los respectivos períodos coincidan en el tiempo, así fuere parcialmente”, encontrando que en el caso materia de debate no se cumple tal condi-ción, porque quien aspiró como parte de una lista electoral, no resultó elegido.

Como fundamento de sus argumentos expone que el demandado: “…no fue elegido para más de una Corporación, y para períodos coincidentes; tampoco lo fue para dos cargos públicos; ni resultó elegido para una Corporación y un cargo, durante períodos coinci-dentes en el tiempo, razones por las cuales no prosperarán las pre-tensiones de la demanda pues, como claramente reza el artículo 134 de la Norma de Normas: “Las vacancias por faltas absolutas de los congresistas serán suplidas por los candidatos no elegidos, según el orden de inscripción en la lista correspondiente”, (subraya la Sala). Esta misma consecuencia la contempla el artículo 269 ibídem, al describir que “ningún cargo de elección popular en corporaciones


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públicas tendrá suplente. Las vacancias absolutas serán ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en orden de ins-cripción, sucesivo y descendente” (Subrayas fuera del texto)93.

b. No se configura la causal, si el elegido renuncia con anterioridad al otro cargoEn su sentencia AC 1491 de 199494, el Consejo de Estado

debe decidir acerca de la solicitud que se le formula para que de-crete la desinvestidura de un congresista por considerar quien la pide, que el demandado violó el numeral octavo del artículo 179 de la Carta.

En esta oportunidad el congresista cuestionado fue elegido con-cejal de un municipio y posteriormente, estando desempeñando tal cargo, se inscribió en una lista en la que aspiró a ser elegido Represen-tante a la Cámara. Aún cuando no salió elegido, posteriormente des-empeñó el cargo, por haber sido llamado, por vacancia del titular, por lo que el solicitante considera que se cumple la condición ordenada en la norma, pues los dos períodos coincidieron en el tiempo.

El Consejo de Estado comprueba que el concejal fue electo, se posesionó y ejerció su actividad. También aparece demostrado que se inscribió en una lista de aspirantes a la Cámara de Representantes, en la que no resultó elegido; posteriormente renunció a su condición de concejal, la que le fue aceptada y después de esto, fue llamado a ocupar una vacante en el Congreso, por formar parte de la misma lista electo-ral del congresista que obtuvo la licencia.

De acuerdo con estos aspectos fácticos, la Corporación en-cuentra que no se presenta la coincidencia de períodos que reclama la disposición, por no haber sido elegido para las dos corporaciones. Además, cuando entró a ejercer en condición de congresista, ya había

93 Consejo de Estado, sentencia AC – 659 de 1993, Consejero ponente, Daniel Suárez H. En ese mismo sentido puede verse la sentencia AC – 1032 de 1993, Consejera Ponente, Clara Forero de Castro.

94 Consejo de Estado, sentencia AC 1491 abril de 1994, Consejero Ponente, Álvaro Le-compte L.


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renunciado como concejal, por lo que falla, negando el decreto de pérdida de investidura solicitado.

En esos mismos términos se pronuncia en su sentencia 11001 – 03 – 15 – 000- 2001- 0200 – 01 (PI 029) de febrero 26 de 2002, al decidir la situación propuesta contra un congresista95, a quien se acusó de violar dicho numeral octavo, por haber sido elegido para dos car-gos en corporaciones de elección popular, cuyos períodos coincidían en el tiempo.

El alto Tribunal considera que no se concreta la causal indicada, desde el momento en que el elegido, que se desempeñaba como con-cejal, renuncia a dicho cargo, por lo que cuando fue llamado y se pose-sionó como congresista, no ostentaba el otro cargo, con fundamento en lo cual concluye que no se configura la causal invocada y niega el decreto de desinvestidura pedido.

Precisa también en esta ocasión que a pesar de haber estado inscrito en la lista electoral, no resultó electo en dicho cargo, por lo que no se configura la causal, pues no fue electo para dos cargos y los períodos en que desempeñó uno y otro no fueron coinciden-tes.

En sentencia 11001-03-15-000-2001-0161-01(PI-025) de agosto de 200296, el demandante considera que el cuestionado se encuentra inhabilitado para ser elegido, porque se inscribió para la elección como congresista cuando se desempeñaba como Diputado a la Asamblea del Departamento, con lo cual se encuentra incurso en la causal de desinvestidura prevista en el numeral 8 del artículo 179 constitucional, al haber sido elegido para dos cargos a corporaciones públicas, cuyos períodos coinciden en el tiempo.

Al resolver el punto en cuestión, el Consejo de Estado establece que, de conformidad con la norma superior, la inhabilidad se configu-ra si se reúnen las siguientes condiciones: a) que el Congresista haya

95 Consejo de Estado, sentencia 11001 – 03 – 15 – 000- 2001- 0200 – 01 (PI 029) de febrero 26 de 2002, consejero ponente Gabriel Eduardo Mendoza M.

96 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0161-01(PI-025) de agosto de 2002, Consejero Ponente, Darío Quiñónez P.


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sido elegido para otra Corporación o cargo público; b) que el período de congresista y el de la otra Corporación o cargo público coincidan, así sea parcialmente.

El alto Tribunal precisa que para que la misma se configure como inhabilidad, en cuanto hace relación con los congresistas, se requiere que con anterioridad a la elección éste haya sido elegido miembro a otra corporación o a otro cargo público, que también sea de elección, siendo necesario que los períodos de uno y otro coincidan en el tiem-po, por lo menos parcialmente.

Encuentra que el congresista, cuando era Diputado a la Asam-blea del Departamento, se inscribió para la elección al Congreso, no habiendo sido elegido, y posteriormente, después de haber renuncia-do a dicho cargo, fue llamado a ocupar la curul en el Congreso, por vacancia del titular, razón por la cual concluye que no se configura la causal demandada, en la medida en que no fue electo para desempe-ñar dos cargos cuyos períodos coinciden en el tiempo, estando proba-do además, que cuando se posesionó en el Congreso, con anterioridad había renunciado a su cargo de Diputado y le había sido aceptada la renuncia, o sea que ya no ostentaba el cargo, lo que lleva a la Corpora-ción a concluir que no se configura la causal y se abstiene de decretar la desinvestidura pedida.

En torno a la renuncia, reitera:De lo anterior se desprende que si la persona elegida o posesionada por llamamiento como congresista, previamente a esa elección o posesión, renunció al cargo o dignidad que venía ostentando (edil, concejal, diputado, alcalde, etc.), la Sala tiene dicho que no se es-tructura la causal, por cuanto ello implica que el periodo corres-pondiente a este último termine con la aceptación de la renuncia. Al efecto, se considera que lo que tiene relevancia jurídica es el pe-ríodo efectivo y no el formal, esto es, el tiempo que la persona de que se trate ocupó el cargo anterior, y no el período señalado por la Constitución Política o la ley.Esta posición la explicó la Sala con fundamento en la sentencia C- 093 de 1994, al encontrar en ella que “...la Corte Constitucional


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consideró que por período debe entenderse el lapso en el que el funcio-nario efectivamente ocupó el cargo y no el tiempo que la Constitución o la ley hayan fijado para su permanencia, razón por la cual la in-habilidad debe contarse desde ese día y no desde el vencimiento del término que se ha fijado como límite para ocuparlo”97.98

La discusión que se genera al respecto tiene su origen en el he-cho de que algunos de los Consejeros de Estado consideran que el período para el ejercicio del cargo es institucional, y por lo tanto, la simple renuncia y su aceptación no eliminan la restricción, pues el período, bajo ese criterio, llega hasta el final del plazo previsto, con independencia de la renuncia presentada. Sin embargo, hasta ahora, la postura del Consejo de Estado se mantiene en la tesis de que pre-sentada y aceptada la renuncia, ella pone fin al período de quien había sido elegido para ese cargo o para la corporación de que se trate.

c. La causal no opera cuando se trata de congresista que desempeña un cargo que no es de elección, al que había renunciado antes de posesionarse en el Congreso En el fallo 11001- 03- 15- 000- 2002- 1098- 01 (PI057)99, la

corporación contencioso administrativa, tomando como base para ello la sentencia de la Corte Constitucional C – 093 de 1994, deter-mina que esta causal admite dos hipótesis. Una, donde una persona es elegida simultáneamente para ser miembro de dos corporaciones, desempeñar dos cargos o ser miembro de una corporación y al mismo tiempo desempeñar un cargo público.

En este evento considera que si se da la condición, esto es que los dos períodos coincidan en el tiempo, así sea parcialmente, habrá lugar a la nulidad de la elección para el cargo y pérdida de investidura para el congresista elegido.

97 Sentencia precitada de 19 de febrero de 2002, de esta Sala. (N.B. Esta cita la trae la sentencia de la Corte Constitucional.

98 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2006-01025-00(PI) de febrero 2 de 2007. C.P. Rafael Ostaeu de Lafont Pianeta

99 Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2002- 1098- 01 (PI- 057) de enero de 2003. C.P. Jesús María Lemos


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La otra hipótesis tiene que ver con la persona que es elegida para un cargo o para ser miembro de una corporación pública y estando en ejercicio del mismo, aspira a ser elegido en otro cargo o corporación, cuyo período coincide, así sea parcialmente con el que venía ejercien-do, señalando esta sentencia de la Corte Constitucional que en este caso hay que distinguir entre quien ha sido elegido y desempeña el cargo o destino público, y quien pese a haber sido elegido no ha ejer-cido el empleo o interrumpió el período respectivo.

En este sentido, conforme la letra y espíritu de la norma, la inha-bilidad subsiste para quien actúe simultáneamente en dos cargos o en dos corporaciones o en un cargo y una corporación, lo que requiere que efectivamente el cuestionado tenga la doble condición al mismo tiempo y así sea por un corto espacio de tiempo, desarrolle las activi-dades propias de la función.

En ese sentido, la sentencia precisa que una persona puede ha-ber sido elegida, pero no haberse posesionado o puede haber renun-ciado100 y de esa manera interrumpir el período correspondiente, en cuyo caso no podrá predicarse que el involucrado ha incurrido en la inhabilidad, si por ese efecto no desempeña simultáneamente ambos destinos. Dice también que la renuncia aceptada constituye vacancia absoluta del cargo o empleo.

Al respecto, con fundamento en lo anterior, dice el alto tribunal contencioso que la inhabilidad en este caso se configura siempre que

100 Respecto de la coincidencia de períodos, en su sentencia 11001-03-15-000-2007-00363-00(PI), con ponencia de la Consejera María Inés Ortiz B, en cuanto tiene que ver con la renuncia, expresó: “Del análisis de las normas antes transcritas la Sala Plena ha precisado que para la configuración de la causal de pérdida de investidura objeto de estudio deben reunirse los siguientes elementos (para aclarar el punto cita lo decidido en el expediente PI-049, donde se señaló):

a.- Que el congresista, con anterioridad a su elección, o simultáneamente con ésta, haya sido elegido o nombrado para otra corporación o para un cargo público.

b.- Que su período de congresista coincida en el tiempo, así sea parcialmente, con el de la otra corporación o cargo;

c.- Que no haya renunciado antes de su elección como congresista a la investidura o cargo que por efectos de la anterior elección o designación venía ostentando o desempeñando; y

d.- En consecuencia, que llegue a ostentar simultáneamente ambas investiduras o dignidades.”


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se trate de elegidos, por lo que no opera cuando se trate del desempe-ño de cargos que no son de elección. En consecuencia, concluye que en el caso en discusión, el congresista demandado no incurrió en la inhabilidad, porque está demostrado que el cargo que desempeñaba no era de elección, al igual que consta que el mismo renunció al cargo que desempeñaba, antes de posesionarse como congresista.

En ese mismo sentido se pronunció en la sentencia 11001-03-15-000-2007-00363-00(PI), donde anota:

En conclusión, si el Congresista presentó renuncia al cargo que ve-nía desempeñando antes de la elección, la causal objeto de estudio no se configura. Y en caso de no haberse presentado renuncia, para establecer la coincidencia de períodos a que hace mención la causal en análisis, debe tenerse en cuenta el lapso durante el cual se ocupa-ron efectivamente los cargos en cuestión.d. La incompatibilidad para los llamados solo es por el tiempo que dure la suplencia de la vacanciaEn su sentencia 11001-03-15-000-2001-0133-01(PI) de no-

viembre de 2001101, se pide al Consejo de Estado que declare la pér-dida de investidura de un congresista, por considerarse incurso en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 8 del artículo 179 cons-titucional, dado que el mismo se posesionó como congresista y pos-teriormente se inscribió y resultó electo como alcalde, por lo cual, al coincidir los dos períodos, infringe la referida disposición.

Se trata en esta ocasión igualmente de un congresista que se ins-cribió pero que no resultó electo y posteriormente fue llamado a ocupar la curul por vacancia del titular, la cual desempeñó por el término de tres meses.

El petente considera que al no haber renunciado a su condición de congresista continuó con tal investidura y que al ser elegido alcalde, am-bos períodos coinciden, argumento que la Sala Contenciosa desestima, por considerar que en su condición de llamado, al no haber sido elegido,

101 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0161-01(PI-025) de agosto de 2002, Consejero Ponente, Tarcisio Cáceres T.


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sólo tiene tal calidad por el tiempo que dure la suplencia de la vacancia, razón por la que considera que no se reúnen las condiciones para decre-tar su pérdida de investidura y decide negar la solicitud hecha.

En cuanto hace relación a que entre el período en que se desem-peñó como congresista y la fecha de su elección como alcalde trans-currieron menos de los doce meses que exige la ley, conceptúa la alta instancia judicial que en ese caso se trata de un debate que debe darse acerca de la inhabilidad que podía embargarlo para ser elegido como alcalde, asunto que no es de competencia de la Sala Plena de lo Con-tencioso Administrativo.

En ese mismo sentido pueden verse las sentencias 1101-03-15-000-2001-0148-01(PI) de enero de 2002, Consejero Ponente, Germán Ayala Mantilla; 11001-03-15-000-2002-1098-01(PI-057) de enero de 2003, Consejero Ponente, Jesús María Lemos Bustamante; y las sen-tencias acumuladas 11001-03-15-000-2003-1463-01 y 11001-03-15-000-2004-00132-01 (PI) de mayo de dos mil cuatro 2004, Consejero Ponente, Germán Rodríguez Villamizar, donde el alto Tribunal decide negar la pérdida de investidura solicitada, por considerar que no se pre-senta la coincidencia de períodos que requiere la norma invocada.

9. el artículo 179 de la carta, fija unas condiciones adicionales que es necesario tomar en cuentaEl artículo 179 de la Constitución trae en su parte final unas

condiciones adicionales, las cuales requieren ser tenidas en cuenta, para entender la manera como ellas operan en relación con los nume-rales a los cuales hacen mención. Es así como se establece:

“Las inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y 6 se re-fieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás casos de inhabilidades por parentesco, con las autoridades no con-templados en estas disposiciones.

Para los fines de este artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto para la in-habilidad consignada en el numeral 5.”


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10. las otras causales de inhabilidad previstas en la constitucióna. El artículo 109 de la Constitución, introduce una nueva causal de pérdida de investiduraEl artículo 109 de la Carta, fue modificado por el artículo 3º

del Acto Legislativo No. 1 de 2003 y posteriormente por el artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2009 y en ambos actos legislativos se introdujo la sanción de pérdida de investidura para quienes violaron los topes máximos de financiación de las campañas.

Se parte de la base de que, aun cuando no figure dentro de las disposiciones de los artículos 179, 180, 181, 182, 183 y 184 de la Constitución, por referirse expresamente a la sanción de pérdida de investidura, debe considerarse incorporada dentro de dicho articula-do, sigue los mismos procedimientos fijados, le corresponde decidir sobre dicha causal a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y que se resuelve en proceso de única instancia.

En cuanto a la condición de dicha causal, se juzga que la misma se constituye en una inhabilidad, en tanto podrá perder su investidura el congresista que haya sido elegido excediendo los topes de financia-ción de su campaña. Se advierte esto porque se considera que algunas de las otras disposiciones incorporadas o que figuran en otros artícu-los de la Constitución, en algunos casos se corresponden con causales de inhabilidad y en otros de incompatibilidad.

Para que se concrete esta causal, se requiere que se exceda el monto máximo de financiación de la campaña, y que dicho exceso esté debidamente demostrado.

b. La inhabilidad prevista en el artículo 272 de la Constitución. “Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor de-

partamental, distrital o municipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o municipio, ni ser inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones.”


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El Consejo de Estado, luego de hacer un estudio integral de las disposiciones, llega a la conclusión de que ésta constituye igualmente una causal de inhabilidad. A ese respecto cabe anotar, de un lado, que la norma no lo consagra en esos términos exactos, que no dispone que tal inhabilidad de lugar a la pérdida de investidura, pero en lo que concierne a los congresistas, por tratarse de una inhabilidad, su efecto termina siendo ese, y por ende es al Consejo de Estado a quien le corresponde decidir sobre el particular.

Esta inhabilidad embarga igualmente por el término de un año a quien ha desempeñado en propiedad el cargo de contralor depar-tamental, distrital o municipal, para poder ser elegido como congre-sista. Dicho término debe contabilizarse en este caso a partir de la fecha de la inscripción, porque así lo dispone la norma y, atendiendo el texto constitucional, no se cristaliza sino en quien ha ejercido el cargo en propiedad.

En relación con este aspecto, en la sentencia 11001- 03- 15- 000- 2003- 1319- 01 (PI)102, el Consejo de Estado, al examinar la de-manda de pérdida de investidura interpuesta contra un Representante a la Cámara que fue elegido después de haberse desempeñado como Contralor Distrital, toma en cuenta el artículo 272 constitucional, donde se dispone que no podrá ser inscrito como candidato de elec-ción popular quien ha desempeñado dicho cargo, sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones.

Con fundamento en esta disposición considera que se trata, no de una incompatibilidad, como pretende hacerlo ver la defensa, sino que constituye una inhabilidad, al establecer una prohibición para quienes habiendo desempeñado el cargo de contralores, aspiren a un cargo de elección popular, quienes sólo podrán inscribirse un año des-pués de haber cesado en sus funciones.

En este caso considera que se trata de una prohibición para de-terminados funcionarios, pues únicamente quienes hayan desempe-

102 Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2003- 1319- 01 (PI) marzo de 2004. C.P. Ligia López D.


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ñado tal clase de cargo estarán inhabilitados para ser elegidos congre-sistas, si se inscriben como candidatos dentro del año siguiente a la fecha en la que han cesado en el ejercicio de sus funciones.

Agrega al respecto el alto tribunal:Las inhabilidades son aquellas circunstancias personales, previas a la elección, creadas por la Constitución o la ley, que imposibilitan a un ciudadano para ser elegido popularmente. Para los Represen-tantes, el artículo 279 de la Ley 5ª de 1992 las define como “todo acto o situación que invalida la elección de congresista o impide serlo”. En el fallo se destaca que la norma trae en este caso dos condi-

ciones, distintas a otras previsiones sobre inhabilidades que traen las demás disposiciones, como son, de un lado, que la inhabilidad de un año, se cuenta a partir de la fecha de la inscripción, y del otro lado, que el término empieza a correr a partir del momento en que efectivamen-te el funcionario ha cesado en el ejercicio de sus funciones.

El punto tiene relevancia porque en el caso en concreto, el Con-tralor Distrital renunció a su cargo al término de su período, pero su reemplazo no fue designado sino un tiempo después, y en el entretan-to, él permaneció ejerciendo sus funciones. En el curso del proceso se constató que la inscripción se produjo menos de un año después de haber dejado de ejercer sus funciones y al contrastar esa situación fáctica con la norma, encontró que la misma exigía que no podía ser inscrito sino un año después de cesar en sus funciones, por lo que con-cluyó que se configuraba la causal y decretó la pérdida de investidura del demandado.

Se ocupa en esta ocasión también de examinar la situación que se presenta en relación con este artículo 272 constitucional, porque no aparece previsto en las previsiones de los artículos 179, 180, 181, 182 y 183 de la Carta, donde se regula el régimen de pérdida de investidu-ra. Al respecto, reiterando jurisprudencia de esa misma corporación, precisa que las causales de pérdida de investidura de los congresistas son de estirpe constitucional y no legal, son de carácter taxativo y no admiten interpretaciones extensivas ni analógicas, pero bien pueden figurar en otras disposiciones de la Carta, distintas de las enlistadas en


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los artículos 179 a 184, como en este caso, apoyándose para el efecto en que el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución se refiere ‘al régimen’, lo que bajo un sano entendimiento significa todas aquellas disposiciones de índole constitucional que establecen esta clase de in-habilidades o de incompatibilidades para los congresistas.


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Jurisprudencia consultada

consejo de estadoSentencias consultadas en relación con las causales de inhabilidad previstas en el artículo 179 de la Carta.

Consejo de Estado, sentencia AC – 175 de septiembre de 1992, Consejero Ponente Guillermo Chahín Lizcano.

Consejo de Estado, sentencia AC - 659 de septiembre de 1993, Consejero Ponente, Daniel Suárez Hernández.

Consejo de Estado, sentencia AC 678 de agosto de 1993, Con-sejero Ponente, Carlos Arturo Orjuela G.

Consejo de Estado, Sentencia AC – 430 de octubre de 1993, Consejero Ponente, Álvaro Lecompte Luna.

Consejo de Estado, sentencia AC 1032 de noviembre de 1993, Consejera Ponente, Clara Forero de Castro.

Consejo de Estado, sentencia AC 1491 abril de 1994, Conseje-ro Ponente, Álvaro Lecompte L.

Consejo de Estado, Sentencia AC 1063 de 3 de junio de 1994, Consejero Ponente, Diego Younes M.

Consejo de Estado, sentencia AC 5397 de enero de 1998. C. Ponente, Ricardo Hoyos D.

Consejo de Estado, sentencia AC 5358 de abril de 1998, Con-sejero Ponente, Julio E. Correa Restrepo.

Consejo de Estado, sentencia AC 5438 de febrero de 1998, Consejera Ponente, Dolly Pedraza de Arenas.

Consejo de Estado, sentencia AC 5439 de marzo de 1998, Con-sejero Ponente, Juan Alberto Polo F.

Consejo de Estado, sentencia AC 5779 de junio de 1998, Con-sejero Ponente, Germán Rodríguez V.

Consejo de Estado, sentencia AC 5814 de junio de 1998, Con-sejero Ponente, Juan de Dios Montes Hernández.

Consejo de Estado, sentencia AC 7974 de febrero de 2000, Consejero Ponente, Ricardo Hoyos Duque.


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Consejo de Estado, sentencia AC 9320 de marzo de 2000. Con-sejero Ponente Nicolás Pájaro P.

Consejo de Estado, sentencia AC - 10252, del año 2000, Con-sejera Ponente, Margarita Olaya F.

Consejo de Estado, sentencia AC 12157 de marzo de 2001, Consejero Ponente, Darío Quiñónez P.

Consejo de Estado, Sentencia AC – 12300 de mayo de 2001, Consejera Ponente Ana Margarita Olaya F.

Consejo de Estado, Sentencia AC – 11861 de junio de 2001, Consejero Ponente Reinaldo Chavarro B.

Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2001- 0098- 01 de 2001. C. Ponente, Juan Angel Palacio H.

Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2001- 0112- 01 AC de 2001. C.P. Eduardo Mendoza M.

Consejo de Estado, sentencia 1101-03-15-000-2001-0148-01(PI) de enero de 2002, Consejero Ponente, Germán Ayala Man-tilla.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0200-01(PI-029) de febrero de 2002, Consejero ponente, Gabriel Eduardo Mendoza M.

Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2001- 0161- 01 (PI – 025) de agosto de 2002. C.P. Dario Quiñónez P.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0163-01(PI) de febrero de 2002, Consejero ponente, Ricardo Hoyos Du-que.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0155-01(PI) de marzo de 2002, Consejero ponente, Reinaldo Chavarro Buriticá.

Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2001- 0199- 01 (PI) de marzo de 2002. C.P. Camilo Arciniegas A.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0263-01(PI-035) de abril de 2002, Consejero ponente, Alejandro Ordóñez Maldonado.


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Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2002-0043-01(PI-040) de mayo de 2.002, Consejero ponente, Roberto Medina López.

Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2001 – 0249 – 01 (PI -033) de mayo de 2002, consejero ponente, Jesús María Le-mos.

Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2002- 0001- 01 (PI 037) de julio de 2002. C.P. Mario Alario Méndez.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2002-0041-01(PI-038) de junio de 2.002, Consejero ponente, Jesús Maria Ca-rrillo Ballesteros.

Consejo de Estado, sentencia PI – 039 de 2002, Consejero Po-nente Juan Ángel Palacio H.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2002-0504-01(PI-046) de octubre de 2002, Consejera Ponente, Ligia López D.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2002-0674-01(PI-050) de octubre de 2002, Consejera Ponente, Olga Inés Na-varrete B.

Consejo de Estado, Sentencia PI – 0155 de 2002, Consejero Ponente, Reinaldo Chavarro B.

Consejo de Estado, Sentencia PI – 0163 de 2002, Consejero Ponente, Ricardo Hoyos D.

Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2002- 1098- 01 (PI- 057) de enero de 2003. C.P. Jesús María Lemos

Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2003- 0008- 01(PI- 060), de abril de 2003. C.P. María Inés Ortiz B.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0267-01(PI) de septiembre de 2003. C.P. Reinaldo Chavarro B.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-1024-01(PI) de enero de 2004, Consejero Ponente, Juan Ángel Palacio H.

Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2003- 1319- 01 (PI) marzo de 2004. C.P. Ligia López D.

Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2003- 1463- 01 (PI) de mayo de 2004. C.P. Germán Rodríguez V.


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Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00923-00(PI) de noviembre de 2005. C.P. María Inés Ortiz B.

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capÍtulo iii

incoMpatiBilidades. artÍculo 180

consideraciones generales

El artículo 180 de la Constitución fija las incompatibilidades que re-caen sobre los congresistas, desde el momento en que adquieren la condición de tales y por todo el período constitucional para el cual son elegidos. Las incompatibilidades están relacionadas con todas aquellas actividades o gestiones que tienen prohibido realizar los con-gresistas durante el tiempo que dure su cargo, lo que se origina por la investidura adquirida.

Debido a la preeminencia que dentro del ordenamiento esta-tal tienen los cargos que provienen de la elección popular, y dentro de esta los que son de carácter nacional y resultado de la actividad política, el mal uso que durante muchos años se hizo de ellos, dio lugar a una mala administración de los asuntos estatales, al indebido manejo de recursos públicos, a prácticas clientelistas corruptas y a ac-tividades abiertamente delictivas, razones todas ellas que motivaron al constituyente de 1991 a fijar para los congresistas el más estricto régimen de prohibiciones que pudo concebir, lo cual era una clara intención de este cuerpo constituyente, a tal punto que en las ponen-cias que se sometieron a su discusión llegó a hablarse de un estatuto del congresista.

Las disposiciones que finalmente fueron adoptadas han procu-rado por todos los medios que el congresista se dedique de manera ex-clusiva al ejercicio de sus funciones, pero además tiene por objeto que no se pueda dedicar a ninguna otra clase de actividad, para que pueda cumplir sus tareas de manera eficiente. También se persigue que no pueda ejercer influjo sobre otras personas o actividades, prevaliéndose


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de su cargo y de su posición, para incidir sobre quienes administran recursos públicos o son contratistas del Estado.

En esas condiciones, el artículo 180 de la Carta prevé cuatro eventos en los cuales los congresistas no pueden realizar ninguna clase de actividad o de gestión, ni intervenir frente a determinados asuntos, so pena de incurrir en pérdida de investidura. Pese a que en este artículo se consagran las incompatibilidades, otras disposiciones constitucionales consagran igualmente prohibiciones, que conducen a ampliar el radio de incompatibilidades. En ocasiones, la falta de precisión de los textos deja lugar a dudas acerca de su alcance, requi-riéndose de cierta elaboración, para poder concluir que corresponden igualmente a causales de pérdida de investidura. Estos aspectos se exa-minan y precisan más adelante.

Mucho se discute acerca de lo drásticas que resultan estas prohi-biciones, a lo cual debe agregarse que los pronunciamientos jurispru-denciales para precisar su alcance y sentido, en ocasiones han acentua-do sus extremos con verdadero rigor, en especial cuando se cierran las puertas a los congresistas para el ejercicio de actividades que parecen ser de elemental necesidad, ya no como servidores públicos sino como ciudadanos comunes y corrientes.

Estas disposiciones prohiben a los Senadores y Representantes desempeñar cargo o empleo público o privado, hacer gestiones ante entidades públicas, en nombre propio o ajeno, ser miembros de las juntas directivas de otras entidades y celebrar contratos con personas que administren recursos públicos, todo lo cual tiene el propósito de hacer que destinen sus energías, en su integridad, al ejercicio de la función congresal, así como para impedir que intervengan en asun-tos donde se puede dar lugar a una indebida destinación de recursos públicos, o se puede ejercer una mala influencia, a favor propio o de otras personas.

El régimen presenta un carácter en sumo grado estricto, habien-do establecido como excepciones en la Carta, las que puede consagrar la ley en torno a las gestiones que pueden realizar y los contratos que pueden celebrar; lo que tiene que ver con la adquisición de bienes y


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servicios que se ofrecen a todos los ciudadanos en igualdad de condi-ciones; y el ejercicio de la cátedra universitaria. Dos de las cuatro dis-posiciones que fijan prohibiciones, remiten a la ley para determinar excepciones, precisamente para que se puedan regular las actividades cotidianas que estos servidores deben realizar para satisfacer sus pro-pias necesidades, en su condición de simples ciudadanos.

La Constitución prevé además en su artículo 181, que si el con-gresista renuncia a su cargo antes del vencimiento del período, las in-compatibilidades se mantendrán por el término de un año, siguiente a la fecha de su aceptación, si el período que faltare para su vencimiento fuere mayor. Una lectura adicional de esta disposición indica que en caso de que falte menos de un año para el vencimiento del período, la prohibición se mantendrá por el resto del período, no obstante, se hace necesario compaginar esta disposición con otras que figuren en la ley, para contar con una mejor visión del tema.

Las incompatibilidades impiden desempeñar el cargo o la inves-tidura de congresista, en forma simultánea con cualquiera otra acti-vidad, previsión que también existe en relación con los miembros de las otras corporaciones de elección popular (asambleas y concejos), prohibiciones que deben ser vistas con el carácter de absolutas y en consecuencia, requieren aplicación rigurosa.

Dado el tipo de función que cumplen los congresistas, la nor-ma tiene por propósito lograr su dedicación exclusiva a la actividad congresal y al quehacer político, que es el que ejercitan para orientar y dirigir la opinión y la voluntad pública política, así como para que puedan promover los debates que deben hacer acerca de las políticas que fija el gobierno nacional.

Con las incompatibilidades previstas se procura evitar igual-mente que se produzcan interferencias indebidas desde el exterior, por efecto de su desempeño en actividades ajenas a la labor legislativa, o que por razón de su participación en otro cargo o función, o por intervenir en la gestión de otros asuntos, en la celebración de contra-tos o en la participación en juntas directivas de otras entidades, los senadores y representantes terminen entremezclando sus labores de


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legisladores o constituyentes con otras actividades, de donde pueda surgir una grave interferencia frente a los intereses generales que de-ben servir.

La mala experiencia anterior en relación con estas situaciones, condujo a establecer esas prohibiciones, al comprobarse que esos otros cargos, actividades o intervenciones por parte de los congresis-tas, contribuyeron a entronizar prácticas corruptas y perniciosas, las cuales se instauraron a todo lo largo del territorio nacional, en todas las esferas de la vida pública, inficionando gravemente el ambiente político y dando lugar al mayor descrédito del Congreso, de la clase política y de la administración pública103.

De acuerdo con lo anterior, procede a continuación examinar cada una de las disposiciones que trae el artículo 180 de la Carta. To-mando en cuenta, como se dijo, que se trata de cuatro eventos distin-tos, independiente cada uno de ellos entre sí, resulta lógico examinar-los de manera individual. En ese sentido se consignará cada uno, se mirará su alcance, la regla o reglas que comporta, su aplicación y las subreglas que ha desarrollado el Consejo de Estado al aplicarlos a los casos concretos.

1. numeral primero. a los congresistas les está prohibido desempeñar cargo o empleo público o privado La dificultad en la aplicación de este numeral, empieza desde

el momento en que se debe precisar su alcance. En primer lugar, el término ‘desempeñar’ resulta muy general, lo que pone en cuestión el entendido bajo el cual se debe aplicar la norma, para juzgar cuando se incurre en la incompatibilidad prevista.

La disposición no antepone como condición, además, que se trate de cargo o empleo remunerado, lo que puede conducir a que la sanción se aplique aún en el caso de empleos no remunerados, porque

103 “… el Constituyente de 1991, como quedó analizado, precisamente no quiere que los altos intereses políticos que deben representar los congresistas, resulten cruzados con la competencia comercial de intereses privados, aunque estos sean ajenos a tales servido-res.” EXP2000 NAC9320 Consejero Ponente Nicolás Pájaro P.


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no necesariamente, el término empleo conlleva remuneración. En re-lación con este aspecto, el Consejo de Estado ha dicho:

La Constitución Política estableció la incompatibilidad que se ana-liza, no sobre la base de que el cargo o empleo, entendido también como oficio, se ejerza remuneradamente, mediante vínculo jurídi-co, sometido a dependencia o subordinación, sin autonomía técni-ca, durante la jornada de trabajo del Congresista, o de manera que le impida su desempeño. No. Aquel ejercicio puede ser remunerado o gratuito, con vinculación jurídica o sin ella, bajo subordinación o con autonomía administrativa o técnica, en el tiempo libre del congresista o durante su jornada de trabajo, y la incompatibilidad es predicable aun frente al mejor de los congresistas por su cum-plimiento, ya que lo que pretendió el constituyente de 1991, fue exigir la exclusividad de la labor personal de aquellos, precaver la posibilidad de un tráfico de influencias y evitar que su profesión u oficio se use en beneficio de terceros, de modo que se garantice su independencia, la cual se desvanece si el congresista entra a parti-cipar de un engranaje comercial, como cuando presta sus servicios a empresas de esta naturaleza.” (La subraya no es del original). 104

Tampoco es claro lo dispuesto, cuando se refiere a un cargo, siendo esta una acepción genérica, que no indica una sola y única condición laboral. Debe tomarse en cuenta que la expresión empleo cuando se utiliza referida al sector público, generalmente denota una categoría de vinculación propia de este sector, por lo que, cuando se dice empleado o empleo público se puede entender como una refe-rencia a una modalidad específica. Contrario a lo anterior, no ocurre lo mismo cuando se dice cargo público o empleo privado o cargo pri-vado, porque estos términos no corresponden a una denominación unívoca105.

104 Consejo de Estado, sentencia CE SP EXP2000 NAC10203 C. P. Nicolás Pájaro P, julio de 2000.

105 “No hay para el presente caso una definición legal de “empleo privado”, como si la hay para el empleo público. El Decreto Ley 1042 de 1978 señala que ‘Se entiende como empleo el conjunto de funciones, deberes y responsabilidades que ha de ser atendidas


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En cuanto a la temporalidad del empleo o cargo público o priva-do, nada se dice, razón por la cual es necesario precisar si se incurre en la incompatibilidad cuando se cumplen ciertas actividades, por horas o esporádicamente, además, cuando se hace sin que por ello se perciba ninguna clase de remuneración, de las que el congresista no deriva ningún lucro, como en el caso de labores puramente benéficas106.

El espíritu de la disposición conduce a sostener que la incompa-tibilidad debe verse como absoluta, lo que no da lugar a ninguna clase de excepciones distintas de las que trae la Constitución, porque lo que se persigue, en todo caso, es que el congresista dedique la totalidad de su tiempo y de sus conocimientos únicamente a la función de legislar y al ejercicio de la política y del control político.

Bajo estas consideraciones, los congresistas no pueden desem-peñar ninguna clase de cargo o empleo, sea público o privado, en nin-guna entidad o institución, sin importar si es remunerado o no, ni el tiempo que dedique al mismo107. Frente a esta restricción, el Consejo de Estado ha precisado igualmente:

Conforme al criterio jurisprudencial expuesto, para efectos de re-solver el presente asunto, la Sala Plena debe tener en cuenta lo si-guiente: 1) Está vedado al congresista el ejercicio de cualquier car-go, profesión u oficio que interfiera con su labor legislativa, sea por

por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la administración pública’.” Sentencia de 4 de agosto de 1994, Expediente AC - 1433, C.P. Diego Younes Moreno.

106 Resulta claro, por existir disposición que así lo ordena, que está exceptuada de esta pro-hibición el ejercicio de la cátedra universitaria, por lo que no hay lugar a equívocos fren-te a dicha excepción. No obstante, hay leyes que fijan el tiempo que se puede dedicar a la cátedra universitaria y en todo caso deberá verse el ejercicio de la misma confrontado con el tiempo que el congresista dedica a esa actividad. Desde nuestro punto de vista, no se pueden superar los márgenes previstos para todos los servidores públicos. No se debe olvidar que el congresista hace parte de este género.

107 “... Dentro de la interpretación armónica de estas disposiciones debe entenderse entonces que, con excepción de las actividades enlistadas como permitidas, a los congresistas les está vedada la realización de tareas o funciones distintas a las propias de su calidad de congresista, sean éstas públicas o privadas, remuneradas o no, con dependencia laboral o sin ella, dentro de la jornada laboral de las Cámaras o en su tiempo libre”. (Las subrayas no son del original). Sentencia de 7 de septiembre de 1994, Expediente AC-1610


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interposición de horarios o porque pueda dar lugar108 a conflicto de intereses o al tráfico de influencias; 2) La ley previó excepciones para la aplicación de las incompatibilidades, las cuales deben in-terpretarse en razón de las funciones y bajo los fines que persigue; y, 3) El criterio de primacía de la realidad frente a las formas debe aplicarse al calificar una incompatibilidad, de manera que si for-malmente no existe una vinculación o contrato de trabajo pero se desempeñan las funciones y estas interfieren en las labores del Con-gresista o dan lugar a un ejercicio privilegiado, debe entenderse que la excepción no ampara esta clase de circunstancias.109 De acuerdo con esta prohibición, el Consejo de Estado se ha

pronunciado al respecto en los siguientes términos:

a. Para que se configure la causal, el cuestionado debe haberse posesionado como congresistaEl Consejo de Estado en la sentencia AC 929 de abril de 1994,

se pronuncia sobre una demanda de pérdida de investidura que le es interpuesta, dirigida contra un Representante a la Cámara que se desempeñaba como miembro de la Junta Directiva de un Banco oficial.

Para resolver la cuestión, la Corporación examina las fechas a partir de las cuales el demandado se desempeñó como miembro de la misma, de donde puede concluir que su retiro como miembro de esa entidad se produjo antes de posesionarse como congresista, por lo que no encuentra que en este caso se configure la causal.

También se sostiene en la demanda planteada, que el deman-dado asistió a reuniones de la junta directiva cuando ya ostentaba la condición de congresista, lo cual se ocupa el alto Tribunal de valorar,

108 Esta noción es, como lo quiso el constituyente y lo ha interpretado la Sala, eminen-temente objetiva, en la medida que no es necesario que exista el resultado sino que se sanciona por el sólo hecho del riesgo que pueda correr el congresista de incurrir en esas conductas. (N.B. Esta cita es de la sentencia).

109 Consejo de Estado, Sentencia 11001-03-15-000-2007-00554-00(PI) de julio 2 de 2007, C.P. Jesús María Lemos B


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para concluir que dicha situación no se produjo y que el servidor cues-tionado asistió a la última reunión de junta directiva, antes de pose-sionarse como congresista110. En consecuencia, desestima la demanda impetrada por no reunirse los requisitos de la norma111.

b. No hay incompatibilidad, cuando el congresista renuncia al cargo desempeñado, antes de posesionarse como congresistaLa Sala Plena de lo Contencioso administrativo en su senten-

cia AC 9320 de marzo del año 2000, debe resolver una acción ins-taurada contra una congresista, quien se desempeñaba como Coor-dinadora científica de una Corporación Regional, lo que a juicio del actor implicaba, según los estatutos, dirigirla, administrarla y asesorarla.

La discusión surge porque consta que la demandada desempe-ñaba tal cargo, habiendo renunciado al mismo antes de su posesión como congresista, renuncia que fue aceptada posteriormente por la Corporación Regional, en forma tardía, y cuyo asiento en el registro de la Cámara de Comercio correspondiente se hizo igualmente mu-cho tiempo después, cuando la congresista cuestionada ejercitaba su investidura.

La alta instancia judicial encuentra que estas conductas no pue-den ser atribuidas a la demandada, porque se trata de actos de otros, por los cuales no cabe responsabilizarla, renuncia que por demás consta en acta de la fecha, a la cual no encuentra razones el Consejo de Estado para tachar de falsa o fraudulenta, con lo que arriba a la conclusión de que no se presenta la infracción constitucional señala-

110 Consejo de Estado, sentencia AC 929 de abril de 1994, Consejera Ponente, Miren de La Lombana de M.

111 En ese mismo sentido se pronuncia en la sentencia AC 5814 de junio de 1998, Con-sejero Ponente, Juan de Dios Montes H, tomando en cuenta para decidir la demanda planteada, la fecha a partir de la cual el congresista tomo posesión de su cargo. Una vez verificado que fue con posterioridad a su desempeño en el cargo o empleo cuestionados, concluye que no hay lugar a decretar la pérdida de su investidura, porque encuentra que “… no hubo concomitancia en el desempeño del demandado como Senador de la República y el cumplimiento de un cargo público”.


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da y decide no decretar la pérdida de investidura de la congresista en cuestión112.

En ese mismo sentido, en la sentencia radicada bajo el número 11001-03.15-000-2001-0111-01(AC) de julio de 2001, el Consejo de Estado debe resolver la demanda planteada, relacionada con la si-tuación de un congresista en contra de quien se afirma que simultá-neamente con su investidura desempeña un cargo de carácter privado como Presidente y Miembro de la Junta Directiva de una entidad co-mercial de carácter privado.

En los estatutos de la sociedad en cuestión se señala que los ór-ganos de administración y dirección son la Junta General de Socios, la Junta Directiva y el Gerente, dejando en manos del Presidente de la Junta la facultad para celebrar determinados contratos. De acuerdo con lo anterior, la Corporación precisa que la calidad de miembro de la junta directiva implica un cargo de carácter privado con responsa-bilidad para administrar los bienes y negocios sociales.

Al estudiar el tema, de acuerdo con las pruebas recaudadas, la Corporación llega a la conclusión que el congresista asumió esa condición y se posesionó en el cargo el 1º de noviembre. También constata que con anterioridad al ejercicio congresal, era miembro de la Junta Directiva de la citada entidad comercial de carácter privado y que había sido elegido Presidente de la Junta de esa empresa, cargo al que renunció antes de su posesión como congresista, renuncia que le fue aceptada y consta en acta de fecha anterior a la de su posesión como congresista.

La discusión surge porque el registro del acta es posterior a esa fecha, el día quince de noviembre, lo que hace que el Consejo de Es-tado deba resolver si en ese lapso de 15 días, en el que al tiempo que figura inscrito en el registro de la Cámara de Comercio como Presi-dente de la Junta, aparece revestido igualmente de la condición de congresista, para decidir si tal situación le genera la incompatibilidad

112 Consejo de Estado, sentencia AC 9320 de marzo del año 2000, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.


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prevista en el numeral 1º del artículo 180 constitucional, lo que daría lugar a su pérdida de investidura por quebranto del mandato consti-tucional.

La Corporación desestima la demanda y se niega a decretar la pérdida de investidura, porque concluye que el sólo hecho de figurar en el registro mercantil no constituye un ejercicio del cargo y no existe prueba en el proceso de que el demandado hubiera actuado durante dicho período, dando por aceptadas las manifestaciones de voluntad del retiro del demandado y de los miembros de la sociedad.

Concluye que lo que reclama la norma en cuestión y da lugar a la pérdida de investidura, es que se realicen de manera simultánea las funciones de parlamentario con las del cargo o empleo público o privado113.

c. El cargo de congresista es incompatible con el desempeño de actividades o funciones distintas de las congresalesEn su sentencia AC 10203 de julio del año 2000, el Consejo de

Estado debe ocuparse de la demanda de pérdida de investidura for-mulada, por considerarse violado el numeral 1º del artículo 180 de la Carta Política, porque a juicio del solicitante, el senador contra quien se dirige la acción, desempeña en forma simultánea las funciones de senador y un cargo o empleo, consistente este último en el ejercicio de su actividad como locutor deportivo.

Para resolver la cuestión, la Corporación vuelve sobre las ba-ses sentadas en la sentencia AC 1351 de marzo de 1994. A renglón seguido, dando paso a una mayor elaboración de los razonamientos expuestos, precisa que el referido numeral constituye un instituto au-tónomo constitucional, el cual no puede ser Interpretado desde una perspectiva exclusivamente de derecho laboral ni sobre los principios que informan esa disciplina, por considerar que la esencia de la in-compatibilidad es de carácter disciplinario político y que la norma no

113 Consejo de Estado sentencia 11001-03.15-000-2001-0111-01(AC) de julio de 2001, C.P. Camilo Arciniegas A.


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establece ninguna condición con el alcance laboral indicado. Por esa razón precisa que:

Aquel ejercicio puede ser remunerado o gratuito, con vinculación jurídica o sin ella, bajo subordinación o con autonomía adminis-trativa o técnica, en el tiempo libre del congresista o durante su jornada de trabajo, y la incompatibilidad es predicable aun frente al mejor de los congresistas por su cumplimiento, ya que lo que pretendió el constituyente de 1991, fue exigir la exclusividad de la labor personal de aquellos, precaver la posibilidad de un tráfico de influencias y evitar que su profesión u oficio se use en beneficio de terceros, de modo que se garantice su independencia, la cual se desvanece si el congresista entra a participar de un engranaje co-mercial, como cuando presta sus servicios a empresas de esta na-turaleza.De acuerdo con lo anterior, toma en cuenta el material probato-

rio recaudado, donde consta que el congresista efectivamente durante el período en que ostentaba la investidura desarrolló al mismo tiempo actividades relacionadas con su oficio de locutor deportivo, para con-cluir que la disposición ha sido trasgredida114.

La Sala retoma tesis plasmadas en otras sentencias de esa Cor-poración, referidas a este punto, donde tienen relevancia aspectos que fueron considerados por el constituyente, como son el interés para que el congresista se dedique de manera exclusiva y permanente a su labor congresal; así como impedir que por este camino se presenten conflictos entre intereses públicos y privados que afecten su labor, y más aún, que pueda darse paso a un tráfico de influencias.

Para llegar a esta conclusión, estima “… que el Constituyente de 1991, como quedó analizado, precisamente no quiere que los altos intereses políticos que deben representar los congresistas, resulten cruzados con la competencia comercial de intereses privados, aunque

114 La anterior sentencia fue objeto de acción de tutela, resuelta por la Corte Constitucio-nal en sentencia SU-858 de 2001, en donde se dispuso que existía otro medio de defensa judicial y por tanto resultaba improcedente esta acción.


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estos sean ajenos a tales servidores115.” En consecuencia, decreta la pér-dida de investidura solicitada.

d. No hay ejercicio simultáneo de investidura y de cargo o empleo, cuando ha terminado el período del congresista llamado El demandante le pide al Consejo de Estado que decrete la pér-

dida de investidura de un congresista, por considerar que el deman-dado, quien se posesionó y ejerció como Representante a la Cámara, incurrió en violación al numeral 1º del artículo 180 de la Carta, al desempeñar simultáneamente el cargo de congresista y el cargo para el cual fue electo, en el que se inscribió y se posesionó, sin haber renun-ciado antes a su condición de congresista,

Para resolver el asunto en cuestión, el Consejo de Estado empie-za por precisar que el demandado no fue elegido Representante a la Cámara, sino que formaba parte de la lista electoral y en consecuencia fue llamado a llenar la licencia temporal no remunerada que le fue concedida a la titular.

A renglón seguido entra a hacer varias consideraciones, para concluir que a los congresistas que por virtud del artículo 181 son llamados a ocupar las vacancias temporales que se presentan en el Congreso, se les aplica el mismo régimen de inhabilidades e incompa-tibilidades, resultando importante la posesión y la fecha de la misma, para efecto de examinar, en cada caso, la posible existencia de ellas.

Pasa luego a examinar el numeral 1º del artículo 180 en cita, señalando que para que se configure esta causal se requiere que quien debe reemplazar al elegido, figure en la respectiva lista, siga en el or-den de la misma, sea llamado, se posesione como congresista y se des-empeñe como tal. Al mismo tiempo se exige que ejerza otro cargo o empleo, público o privado, cuyos períodos en el ejercicio de los dos cargos coincidan, así sea parcialmente.

115 Consejo de Estado, sentencia AC 10203 de julio de 2000, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.


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Tomando como base lo anterior concluye que en el caso plan-teado no se cumplen las exigencias de la norma, porque cuando el demandado se posesionó como congresista no estaba desempeñando ningún cargo o empleo, y cuando se inscribió como candidato al car-go de alcalde, ya no ostentaba la calidad de congresista, debido a que éste no había sido electo congresista sino que fue llamado a suplir la vacancia temporal que por licencia no remunerada se le había conce-dido a la congresista elegida116.

Con fundamento en lo anterior, la Corporación considera que el congresista que no es electo y que posteriormente es llamado a ocu-par el cargo por ausencia temporal de su titular, por formar parte de la misma lista electoral, queda sometido al régimen de incompatibilida-des durante el tiempo que permanece en el cargo, apareciendo com-probado en este caso que el demandado permaneció como Represen-tante a la Cámara únicamente por el término de tres meses que duró la licencia de la congresista electa. También establece la alta instancia judicial que su posesión como alcalde se cumplió en fecha posterior a aquella en la que tuvo la investidura, por razón de la licencia que debió suplir.

Sobre el particular, aplicando además la previsión del artículo 284 de la ley 5ª de 1992, el cual está en consonancia con el artículo 182 de la Carta, donde se dispone que en caso de renuncia, las incom-patibilidades se mantendrán por un año si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior, encuentra la Corporación igualmente que por esa circunstancia el demandado tampoco estaría incurso en la causal alegada, porque se comprobó que su posesión como alcalde fue un año después de haber ejercido el cargo de con-gresista.

116 Es necesario anotar acá que esta situación corresponde al anterior artículo 134 consti-tucional, en tanto el artículo 6º del Acto Legislativo No. 1 del año 2009, que a su vez modificó el Acto Legislativo No. 3 de 1993, dispuso que a partir de la aprobación de dicho Acto Legislativo, los miembros de las elecciones públicas de elección popular no tendrán suplentes.


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De acuerdo con estas consideraciones, concluye que no hay lu-gar a decretar la pérdida de investidura del demandado117.

e. La condición de congresista es compatible con la libertad de expresión que ejerce como columnista a través de medios periodísticosEn su sentencia AC 12158 de noviembre del año 2000, el Con-

sejo de Estado se ocupa de examinar la situación que plantea la de-manda dirigida contra un congresista, quien al mismo tiempo con su función congresal realiza una actividad como columnista semanal de un periódico, razón por la cual el solicitante estima que se encuentra incurso en la causal prevista en el numeral 1º del artículo 180 de la Carta, por ejercer cargo o empleo, público o privado.

Respecto de este caso, la Corporación empieza por verificar la calidad de congresista del demandado, su período congresal y a ren-glón seguido se adentra en el análisis de su actividad como columnista del medio periodístico, constatando que semanalmente, en forma re-gular y periódica, escribe columnas que son publicadas en un medio periodístico impreso.

El Consejo de Estado acepta el argumento defensivo expuesto por el demandado, de que tal actividad la hace con fundamento en el derecho constitucional que le asiste de expresar libremente su opi-nión. Con base en lo anterior, la Corporación se ocupa de estudiar los escritos publicados, los cuales encuentra todos relacionados con temas de opinión y aun de asuntos propios de su labor congresal, dan-do a conocer aspectos relativos a las leyes en curso de adopción y sobre otros aspectos de interés nacional.

De la misma manera constata que por ese concepto el congresis-ta no percibe ninguna clase de remuneración, encontrando de recibo que este ejercicio periodístico corresponde al ejercicio de la libre ex-presión, amparado constitucionalmente en el artículo 20 de la Carta,

117 Consejo de Estado, sentencia 1101-03-15-000-2001-0148-01(PI) de enero de 2002, Consejero Ponente, Germán Ayala M.


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puntualizando además que no existe ninguna razón para colocar a los congresistas en un plano de desigualdad en el ejercicio de este derecho fundamental.

Con apoyo en lo anterior, concluye que el demandado, al igual que cualquiera otra persona, puede expresar libremente sus opiniones y que de ello no se sigue que haya desempeñado el cargo de periodista, lo que lleva a la Corporación judicial a desestimar la demanda instaurada y a negar el decreto de pérdida de investidura solicitado118.

En este mismo sentido se pronuncia en la sentencia 11001-03-15-000-2001-0093-01(AC) de septiembre de 2001, proceso en el que el Consejo de Estado se ocupa de examinar la causal relacionada con el desempeño de cargo privado por quien al mismo tiempo tiene el carácter de congresista.

El demandante considera que un escrito del demandado, publi-cado en un medio periodístico de amplia circulación nacional, debió significarle el pago de una suma de dinero, lo que constituye a su jui-cio el desempeño de un cargo remunerado. El medio periodístico se acogió a la reserva legal para mantener la confidencialidad de la infor-mación relacionada con el ejercicio de la actividad periodística y sus relaciones con periodistas y colaboradores.

La Corporación se pronuncia sobre el objeto de la demanda, de-terminando que dicha publicación corresponde al derecho que tiene cualquier persona a expresar sus ideas, sin que de ello se pueda dedu-cir el desempeño de un cargo o empleo, lo cual encuentra sustentado además en que no se ha demostrado que exista una relación laboral del congresista con ese medio periodístico ni que hubiera percibido remuneración alguna por la publicación de su escrito, correspondien-do al interés del demandado el dar a conocer su criterio sobre un tema de su competencia, dada su condición de Representante a la Cámara, donde se ha estado debatiendo.

118 Consejo de Estado, sentencia AC 12158 de noviembre de 2000, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.


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La Corporación se abstiene de decretar la pérdida de investi-dura del demandado119, por concluir que por ese concepto no hay lu-gar a declararla, reafirmando su criterio, expuesto en la sentencia AC 12158 de noviembre de 2000120, donde estipuló que nada justifica que se establezca un trato desigual de los congresistas, frente a un derecho fundamental como lo es el de la expresión.

En ese mismo sentido se expresó en la sentencia 11001-03-15-000-2005-00946-00(PI) de febrero de 2006. Allí precisó:

Ahora, como en la solicitud de pérdida de investidura del Senador Artunduaga se habla de similitud entre su situación con la presen-tada dentro del proceso de pérdida de investidura del congresista edgar perea arias, ac-10203. La Sala se permite precisar que aunque la causal invocada es la misma, los hechos constitutivos de uno y otro proceso son diferentes. En la del Senador Perea la Corporación concluyó que el demandado incurrió en la incom-patibilidad consagrada en el art. 180-1 constitucional al probarse que ejerció su oficio de locutor y comentarista deportivo con intereses económicos y subordinación, simultáneamente con su desempeño en el congreso. La Sala, en su momento, consideró que dicho oficio no podía calificarse como “Actividad Deportiva”, como trató de justificarlo el demandado, a la luz de la ley 181 /85; es decir, que la actividad que desplegó el Senador Perea no estaba excepcionada de considerarse incompatible con la función congre-sal, por la ley 5ª /92, art. 283. Otra es la situación respecto del Senador Artunduaga Sánchez, pues aquí no se demostró situación similar a la del Senador Perea.121

f. El desempeño de tareas como Comisionado de paz, no constituye cargo o empleo En su proceso AC-11946 de febrero de 2001, el Consejo de Es-

tado examina la situación que se presenta por la demanda formulada

119 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0093-01(AC) de septiembre 25 de 2001, Consejero Ponente, Alberto Arango Mantilla.

120 Consejo de Estado, sentencia AC 12158 de 2000, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.121 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00946-00(PI) de febrero de

2006. C.P. Tarcisio Cáceres T.


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en contra de un senador que fue designado por el Gobierno nacional como representante del Presidente de la República en los diálogos de paz que adelanta el gobierno.

El demandante estima que en estas condiciones el congresista cuestionado es un agente del gobierno y por ende desempeña un car-go, lo cual resulta incompatible con su investidura de congresista.

Para entrar en el estudio del problema planteado, la Corpora-ción aborda tres cuestiones centrales: a) la finalidad del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas. b) la natura-leza jurídica y la finalidad de la acción de pérdida de investidura de los congresistas y c) el contenido y alcance de la causal invocada, nu-meral 1º del artículo 180 de la Carta, que hace incompatible para los congresistas, desempeñar al mismo tiempo, cargo o empleo, público o privado.

En lo que tiene que ver con el primer aspecto planteado, la fina-lidad del régimen de incompatibilidades, el Consejo de Estado hace énfasis en el interés del constituyente por asegurar la dedicación del parlamentario a su tarea legislativa, así como lo inconveniente que en-cuentra que desempeñe varias funciones, exceptuando, como consta en las Gacetas de la Asamblea Nacional Constituyente, las misiones oficiales específicas y transitorias122.

Lo relativo al segundo de los aspectos planteados gira alrededor de la naturaleza de esta sanción, la cual estima de orden disciplinario, impuesta mediante un procedimiento especial, jurisdiccional y que tiene por finalidad deducir una responsabilidad ética y política de la conducta de los congresistas.

En cuanto al contenido y alcance de la causal de pérdida de in-vestidura, por razón del desempeño de un cargo o empleo, considera esa instancia judicial que es esencial determinar lo que debe entender-se por cargo o empleo público y la finalidad específica que se persigue con la adopción de esta causal, recordando que en varios pronuncia-mientos sobre el particular, la Corporación ha puntualizado que

122 Gaceta constitucional No. 79 del miércoles 22 de mayo de 1991, pág. 16.


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… en ellos aparece como elemento común, el criterio según el cual, la causal de pérdida de investidura relativa al desempeño de cargo o empleo público o privado, persigue garantizar la dedicación ex-clusiva del congresista al ejercicio de sus funciones, y evitar que éste asuma o se coloque en una posición o situación tal, que le permita, propicie o facilite, hacer tráfico de influencias u obtener privile-gios.123

En lo que tiene que ver con el alcance del término cargo o em-pleo, encuentra que puede ser entendido en dos sentidos distintos: como vínculo laboral o como dignidad o encargo. Para hacerlo reto-ma lo expresado en la sentencia AC 1351 de marzo de 1994 con lo cual llega a la conclusión que la designación que le fue hecha al con-gresista cuestionado no encaja dentro de ninguno de los dos sentidos indicados para el concepto de cargo o empleo.

Para soportar este aserto recurre al sentido del término cargo o empleo público para indicar que se refiere a una vinculación de orden laboral, sea en el sector privado o en el público. Luego de constatar la forma y términos como se ha llevado a cabo en este caso la designación por el Presidente de la República y el tipo de vínculos y relaciones que surgen de ella, concluye que evidentemente no se corresponde con una forma de esa naturaleza, encontrando que se trata de una misión específica y transitoria, que no resulta incompatible con el ejercicio de las funciones de congresista, actividad que en este caso, por demás, carece de remuneración.

Frente al otro de los sentidos en que se ha entendido la disposi-ción, como dignidad o encargo, estima la instancia judicial que dicha misión no coloca al congresista designado en una posición que le per-mite o le facilita la utilización de ese poder o influencia sobre otras ramas del poder o sobre cualquier entidad u organismo del sector pú-blico o sobre la comunidad, o que la designación implique un poder de tal orden que de él pueda derivar provechos o privilegios, o ejercer

123 Consejo de Estado, sentencia AC 11946 de febrero de 2001, Consejero Ponente, Ger-mán Rodríguez Villamizar.


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tráfico de influencias, ni se ha acreditado en el proceso, que haya ocu-rrido una cualquiera de esas circunstancias.

Con fundamento en estas consideraciones y razonamientos, la alta instancia judicial llega a la conclusión de que no se presenta la causal de pérdida de investidura planteada y desestima la solicitud pre-sentada124. En similares términos se expresó en su sentencia AC 11947 de febrero de 2001, al decidir la demanda interpuesta en contra de otro congresista, quien también había sido designado Comisionado de paz o vocero del gobierno en los diálogos de paz que aquel quería adelantar con los grupos armados insurgentes, en la que igualmente negó la declaratoria de pérdida de investidura125.

g. El cargo de director de un partido o movimiento político es compatible con la condición de congresistaEn la sentencia AC 1386 de febrero de 1994, el Consejo de es-

tado resuelve lo referente a una Representante a la Cámara, quien a la vez es Directora nacional de su movimiento político y representante legal del mismo, lo que a juicio del demandante implica la pérdida de su investidura, por tratarse del desempeño de un empleo privado, lo cual la deja incursa en la causal del numeral 1º del artículo 180 de la Carta.

Para resolver la situación demandada, la Corporación estudia las disposiciones constitucionales que regulan los partidos y movimien-tos políticos, con base en las cuales puede aseverar que estos tienen una condición y una naturaleza diferente a la de las organizaciones de derecho privado, persiguen unos fines distintos, como son los de la búsqueda del poder, así como procuran hace efectivos principios constitucionales de la más alta estirpe, de participación en el ejercicio y control del poder político y en una palabra, como expresión de la democracia.

124 Consejo de Estado, Ibíd, sentencia AC 11946 de febrero de 2001.125 Consejo de Estado, sentencia AC 11947 de febrero de 2001, Consejero Ponente, Ro-

berto Medina L.


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Tomando como base las razones anteriores, pasa a poyarse en el numeral 9 del artículo 283 de la ley 5ª de 1992, según el cual los con-gresistas pueden participar en los organismos directivos de los parti-dos o movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica, lo cual constituye una excepción al numeral primero del artículo 180 en cita (prohibición de desempeñar cargo o empleo público o priva-do), agregando que el desempeño de cargos directivos de partidos o movimientos políticos constituye una excepción a esa previsión cons-titucional y en consecuencia, con base en ello, no encuentra mérito para decretar la pérdida de investidura de la Representante deman-dada, porque a su juicio no desempeño un cargo privado sino uno político, compatible con su investidura de congresista126.

En este mismo sentido se pronunció en su sentencia 11001-03-15-000-2003-1159-01(PI) de enero de 2004127, donde reitera que los partidos políticos no pueden asimilarse a las personas jurídicas de de-recho privado, dado que éstas tienen objetivos y finalidades diferentes y la normatividad que gobierna a unos y a otros es igualmente distinta, de donde resulta que las funciones que cumplen las directivas de los partidos políticos son de orden político y no privado ni público, por lo que la condición de directores o miembros de los partidos políti-cos no puede asimilarse al desempeño de cargo o empleo de carácter público o privado sino de orden político, lo que evidentemente no encaja dentro de la disposición invocada.

Además de lo anterior, la Corporación reitera en este fallo que el numeral 9 del artículo 283 de la ley 5ª de 1992 faculta a los congresis-tas para participar en las directivas de los partidos, lo cual encuentra consonante con otras disposiciones de la Carta, en especial con el ar-tículo 40, fundamental, donde se reconoce a todos los ciudadanos el derecho a constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas,

126 Consejo de Estado, sentencia AC 1386 de 1994, Consejero Ponente, Ernesto Rafael Ariza M.

127 Consejo de Estado, sentencia AC 1159 de 2003, Consejera Ponente, Ana Margarita Olaya F.


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sin limitación alguna y a formar parte de ellos, libremente, sin que por parte alguna aparezca limitación para los congresistas, no existiendo de paso ninguna razón para crearles una condición de desigualdad con el resto de los ciudadanos. En consecuencia, con base en estos razonamientos, desecha la demanda interpuesta.

h. Quien es designado curador por un juez, no desempeña cargo o empleo público o privadoEn su sentencia AC-12050 de marzo de 2001, la Corpo-

ración examina la demanda instaurada contra un congresista, a quien se acusa de desempeñar simultáneamente el cargo de con-gresista y el de curador provisorio de un interdicto, el cual con-sidera el demandante un cargo público; también lo considera in-curso en causal de incompatibilidad con su condición congresal, porque en ejercicio de esa curaduría realizó unos actos que estima de carácter mercantil.

Para resolver la cuestión, el Consejo de Estado conceptúa que la curaduría no es un cargo sino una carga privada, por lo que en este evento no se puede hablar de cargo público o privado, con el sentido que le concede la norma que prevé la incompatibilidad, encontrando además que la carga pública es una prestación personal de carácter irrenunciable, que se impone por las autoridades judiciales a los par-ticulares, en beneficio del Estado. De acuerdo con estos criterios, la Corporación señala:

Respecto de la CURADURIA debe advertirse que se trata de una institución ius privatista, de origen romano, con amplio arraigo en el derecho civil contemporáneo que consiste no en un “cargo”, a la manera como se entiende comúnmente este vocablo, responsa-bilidad pública o privada en el tiempo; sino una institución que técnicamente consiste en una CARGA, u “onus”, que implica obli-gación, honor y eventualmente una retribución de carácter civil que no es una utilidad ni estipendio o emolumento, sino una com-pensación por la labor desempeñada en razón de la ejecución cabal


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de la carga legal, tanto en la Curaduría Legítima como en la Dativa por designación judicial128.Para tomar la decisión, la alta Corporación recurre a una inter-

pretación de esas instituciones, con base en las normas del Código Civil, de donde puede concluir que la curaduría constituye un insti-tuto jurídico esencialmente distinto de la representación, la agencia y la gerencia, que se encuentran definidos en la ley. En el caso en estu-dio, toma en cuenta además que la curaduría que le fuera discernida al congresista, no fue ejercida, por muerte del pupilo.

El Consejo de Estado se adentra igualmente en el examen de las incompatibilidades, para precisar que los congresistas, como cual-quier ciudadano, tienen la totalidad de los derechos civiles, en cuyo ejercicio pueden cumplir con todas las diligencias o actuaciones ad-ministrativas en las que tengan interés, conforme a la ley, en las que deben intervenir en igualdad de condiciones con los demás ciudada-nos, con lo que se garantiza su derecho a defender sus propios intere-ses, lo cual encuentra que no puede ser menos.

En cuanto tiene que ver con la segunda de las conductas censu-radas, según la cual el congresista demandado realizó actos mercanti-les, de donde devendría su incursión en la causal de incompatibilidad alegada, actos que radican principalmente en la liquidación que hizo de la misma curaduría, de donde se pagó una remuneración por ra-zón de su ejercicio y posteriormente, ante una demanda presentada en contra de su pupilo fallecido, realizó actos de oposición, por recaer medidas judiciales en contra de los bienes con los cuales se pagó dicha remuneración, actos que el Consejo de Estado ve lejanos de la activi-dad comercial e inherentes a actividades que son propias de cualquier persona, actuando en defensa de sus propios intereses y de sus dere-chos patrimoniales, de donde no se puede concluir que se trata de actos mercantiles.

128 Consejo de Estado, sentencia AC 12050 de marzo de 2001, Consejero ponente, Jesús María Carrillo B.


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Con fundamento en estos razonamientos concluye que no ha sido trasgredido el mandato constitucional y deniega el decreto de pérdida de investidura del congresista demandado.

i. El cargo de congresista es compatible con el desempeño de un cargo como miembro de una junta directiva de una empresa privadaEn su sentencia AC 1351 de marzo de 1994, el Consejo de Esta-

do se ocupa de examinar la situación de un Representante a la Cámara a quién se acusa de desempeñar al mismo tiempo un cargo de carácter privado en una empresa comercial particular y de ser miembro de la Junta Directiva de la misma.

En este caso, la Corporación judicial parte de hacer un análisis semántico y jurídico del término ‘empleo’, con base en lo cual considera que las dos denominaciones, la de cargo y la de empleo, presentan con-notaciones que resultan relevantes frente a la disposición constitucio-nal que se debe aplicar (artículo 180, numeral 1º), una relacionada con el vínculo laboral; y la otra referida a una dignidad, tarea o encargo.

Fundándose en lo anterior, estima la Corporación que en el pri-mer caso se estaría ante un contrato de trabajo o una relación legal y reglamentaria; y en el segundo, ante una persona que no tiene una relación laboral, pero que por la importancia o la trascendencia de la dignidad o del encargo confiado, puede verse comprometida a actuar en uno u otro sentido, involucrando en esa actividad los intereses de la entidad respectiva y eventualmente sus propios intereses, lo que la conduce a concluir que el propósito de la norma en cuestión es que los congresistas no pueden detentar al tiempo con su investidura, rela-ciones laborales contractuales ni otras relaciones de derecho público distintas de su condición de congresista.

Sin embargo, estima igualmente que según ese mismo texto constitucional, puede desempeñar una dignidad, tarea o encargo en el sector privado de la economía, siempre que no se afecte su tarea de congresista ni su responsabilidad frente a los electores, al terminar de-fendiendo o representando tanto intereses públicos como privados.


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Siguiendo esta línea de interpretación, el alto Tribunal se adentra en el examen de las actividades que cumple el congresista demanda-do, quien forma parte de la junta directiva de la entidad particular en cuestión, por cuya asistencia a sesiones percibe el pago de una suma mensual, como honorarios, no existiendo, según lo indica la Sala con-tenciosa, ninguno de los elementos propios de un contrato de trabajo, para concluir que no desempeña un cargo y en consecuencia no en-cuentra mérito para decretar la pérdida de investidura al demandado129.

Se observa que en este caso la Corporación no se detiene a resol-ver el problema que origina la falta de dedicación exclusiva del con-gresista a su función congresal, y menos aún examina los antecedentes de la disposición constitucional, como lo hizo en un caso anterior que aquí se ha reseñado, por lo que finalmente considera que el demanda-do puede mantener su doble condición de congresista y desempeñar una dignidad o encargo, siempre que sea dentro de límites razona-bles y permisibles, que no debe sobrepasar, de tal manera que termi-ne por convertirse simplemente en un representante de los intereses privados, con perjuicio de la representación que le han concedido sus electores, porque en esas condiciones si enfrentaría el quebranto de la norma citada.

A nuestro juicio, esta sentencia no resulta apropiadamente fun-dada, dando lugar a cierta confusión respecto a la aplicación de la cau-sal y sobre el alcance de estas prohibiciones.

j. La condición de congresista es compatible con la presidencia del consejo de administración de una sociedad comercial cooperativaAl examinar la demanda formulada contra un Representante a

la Cámara, quien al mismo tiempo desempeña el cargo de Presiden-te del Consejo de administración de una sociedad cooperativa130, el

129 Consejo de Estado, sentencia AC 1351 de marzo de 1994, Consejero Ponente, Carlos Arturo Orjuela G.

130 Consejo de Estado, sentencia 1215 de abril de 1994, Consejero Ponente, Álvaro Le-compte L.


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Consejo de Estado, luego de verificar su condición de congresista electo y en ejercicio de sus funciones como tal, y de establecer que al mismo tiempo es Presidente del Consejo de administración de una sociedad cooperativa, se aplica a examinar los estatutos de la socie-dad, para precisar las funciones que en su condición de Presidente del Consejo de administración debe cumplir.

Con fundamento en lo anterior, termina por decidir que no hay lugar a la pérdida de investidura del congresista demandado, por considerar que en este caso no está frente al desempeño de un cargo o empleo, que es lo que a su juicio reclama el numeral 1º del artículo 180 constitucional, dado que estima que debe tratarse de uno de tal naturaleza que implique gestión o el desarrollo de funciones que es-torben el cumplimiento de las tareas legislativas, para cuyo efecto se debe examinar en cada caso, el nexo y la representatividad que apareja la condición de miembro de una junta directiva de una empresa priva-da, para determinar si constituye o no un cargo o empleo131.

Consonante con el planteamiento anterior, en su sentencia 11001-03-15-000 -2001-0131-01(PI) de febrero de 2002, el Consejo de Estado debe resolver la solicitud de pérdida de investidura que se hace del congresista que es al mismo tiempo socio colectivo o gestor de una empresa comercial. El solicitante asegura que el demandado cumple al mismo tiempo actividades de congresista y las propias del cargo privado, en la medida en que como socio gestor de la empresa, es representante legal y administrador de los bienes de la misma. Tam-bién se le endilga formar parte de la junta directiva de una sociedad transportadora.

En este evento, el Consejo de Estado centra su atención en el he-cho de que no se hubiera demostrado ni comprobado que durante el período durante el cual el demandado se desempeñó como congresis-ta, realizó actividades relacionadas con su condición de socio gestor,

131 Debe decirse que en este caso, el Consejo de Estado no abunda en mayores razones acerca del porque considera que el desempeño de la Presidencia de ese Consejo de ad-ministración no entraña la condición de cargo o empleo.


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representante legal o administrador de los negocios de las empresas mencionadas.

Para resolver el asunto, la Corporación se remite a jurispru-dencias anteriores, donde se dilucida el alcance del concepto cargo o empleo, apoyándose además en el artículo 18 de la ley 144 de 1994, donde se establece que debe tratarse de un ejercicio simultáneo de la investidura y del cargo o empleo. Con base en estas consideraciones concluye que no basta con la concurrencia de los dos cargos, sino que para que tenga cabida la causal indicada (numeral 1º del artículo 180 de la Carta), es preciso que el demandado de alguna manera realice, practique, cumpla, ejecute o lleve a cabo funciones que son propias del cargo público o privado que se le atribuye o que desempeña.

En ese sentido, la instancia judicial considera que el desempe-ño exige además la realización de una actividad positiva, encaminada a cumplir actos u operaciones propias del cargo, motivo por el que considera que no basta la simple inscripción del nombre en los re-gistros de comercio, sino que es necesario demostrar que ha realiza-do gestiones o ejecutado actos de administración, durante el período en que se desempeñó como congresista, para que pueda considerarse configurada la causal, por lo que en la medida en que no encuentra comprobado lo anterior, no ve que se haya concretado el quebranto de la norma invocada y en consecuencia, desestima la solicitud para decretar la pérdida de investidura132.

k. El Congresista que asesora a una congregación religiosa, como miembro de la misma, no desempeña cargo o empleoEn esta oportunidad la demanda se dirige contra un congresista

quien al mismo tiempo se desempeña como asesor de una institución privada de carácter religioso, cargo de carácter privado que lo dejaría incurso en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1º del artículo 180 de la Carta, según lo estima el solicitante.

132 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0131-01(PI) de febrero de 2002, Consejero Ponente, Roberto Medina López.


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Al examinar los aspectos fácticos de la situación planteada, el Consejo de Estado encuentra, en primer lugar, que no está acreditado que el congresista tenga el cargo de asesor de dicha institución evan-gélica. Aparece demostrado que ha realizado gestiones encaminadas a obtener una audiencia con un ministro del gobierno, para que atienda a unos miembros de esa congregación, a la cual además pertenece, lo cual la Corporación considera que no puede ser materia de reproche y menos aún que encaje dentro de la causal invocada.

Encuentra establecido también que el congresista demandado lo que ha hecho, en relación con su comunidad religiosa, es desem-peñarse como consejero de la misma, lo que encuentra acorde con su condición de miembro de su congregación, situación que por demás esta garantizada en la Constitución para todas las personas, al tenor del artículo 19 de la Carta, según el cual, todas las personas tienen derecho a profesar libremente su religión y a difundirla, lo que ve ade-cuado a las actuaciones desarrolladas por el congresista demandado y en consecuencia niega el decreto de pérdida de su investidura133.

l. Es incompatible el desempeño de un cargo privado, como presidente de una asociación que invierte dineros oficiales, con la condición de congresistaEl Consejo de Estado, al estudiar una solicitud que le es pre-

sentada para que decrete la pérdida de investidura de un congresista, examina la situación que lo embarga, en su condición de Presidente de una asociación constituida como una persona jurídica de derecho privado, en la cual debe realizar gestiones consistentes en administrar y manejar auxilios recibidos de diferentes entidades, incluidas ofi-ciales, así como debe gestionar ante otras entidades y organismos la consecución de recursos, lo mismo que administrarlos, entre los que figuran auxilios provenientes de entidades oficiales134.

133 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-1250-01(PI) de febrero de 2004, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.

134 Consejo de Estado, sentencia AC 534 de 1993, Consejero Ponente, Carlos Betancur J.


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La Corporación judicial constata que el demandado venía des-empeñado ese cargo con anterioridad a su elección y que lo continuó desempeñando después de haber sido electo y de haberse posesionado como congresista, realizando además esa misma clase de funciones, por lo que considera que se erige la causal prevista en el numeral pri-mero del artículo 180, dado que en su condición de Representante a la Cámara, ejerció cargo privado, administrando dineros provenien-tes de auxilios parlamentarios. Con fundamento en ello, decreta su pérdida de investidura.

m. La representación legal de una sociedad, en cuyo desempeño se celebran contratos y se realizan actividades comerciales, es incompatible con el cargo de congresistaEn el estudio de una demanda sometida a su consideración135,

el Consejo de Estado debe examinar la situación que se plantea, re-ferida a la existencia de una incompatibilidad de un congresista que desempeña al mismo tiempo la representación legal de una sociedad comercial.

La Corporación se ocupa inicialmente de determinar los pe-ríodos durante los cuales ha actuado como congresista el senador de-mandado y en seguida pasa a verificar su condición de representante legal de la indicada sociedad, encontrado que ambas actividades se superponen.

Sobre el particular considera, tomando como base para ello los estatutos de la misma y el tipo de actividades que éste ha desempeñado a nombre de la sociedad, que el objeto de la empresa, de carácter agro-pecuario, es la comercialización de productos agrícolas, así como toda clase de actividades comerciales lícitas, y que para llevarlas a cabo, el Gerente, que es su representante legal, puede designar empleados para su funcionamiento, constituir apoderados judiciales y extrajudiciales, celebrar contratos para cumplir los fines de la empresa, otorgar garan-

135 Consejo de Estado, sentencia AC 632 de 1993, Consejero Ponente, Jaime Viana Patiño.


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tías y suscribir los actos y los contratos que la actividad comercial de la empresa demande.

Con fundamento en lo anterior, y luego de constatar que el re-presentante legal de la sociedad comercial indicada, suscribió distintas clases de contratos y ejerció el cargo de Gerente, al mismo tiempo que ostentaba la calidad de congresista, llega a la conclusión que se pre-senta una violación a la prohibición constitucional del artículo 180, numeral 1º, según la cual es prohibido a los congresistas y constituye una incompatibilidad con el ejercicio de su investidura, ejercer cargo o empleo público o privado, razón por la cual discurre que se presenta la causal invocada en su contra y decreta la pérdida de su investidura.

Para llegar a esta conclusión, la Corporación recurre a los an-tecedentes de las disposiciones constitucionales, según los cuales: “… el congresista debe ser alguien que dedique de manera real su plena capacidad de producción intelectual y su tiempo a las labores propias del parlamento”, de donde da por sentado que:

Estas reflexiones de los Constituyentes, reafirman a la sala en la te-sis de que para que un congresista incurra en la causal primera del artículo 180 de la Constitución Nacional, basta que asuma legal-mente el cargo o empleo público o privado, es decir, que está poten-cialmente habilitado para desempeñarlo, pues es la posibilidad de su ejercicio el presupuesto jurídico que determina la prohibición136.Se puede verificar en este caso que el Consejo de Estado asume

nuevamente una postura finalista en esta sentencia, al concluir que lo que persigue la norma, su fin último, es garantizar que el congresista dedique la totalidad de su tiempo a la función congresal, motivo por el cual no le es dado desempeñar ninguna otra clase de actividad, me-diante el ejercicio de cargo o empleo. Puede sostenerse que no ha sido unánime la postura de esa Corporación en el estudio y resolución de los asuntos vinculados a esta causal, en especial en lo que hace rela-ción con el desempeño de este tipo de cargos o empleos. No parece existir una línea de pensamiento uniforme al respecto, y en ocasiones

136 Consejo de Estado, Ibíd., sentencia AC 632 de 1993.


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toma en consideración unos aspectos, a los que concede mayor énfa-sis, mientras que en otras atiende a otros criterios.

n. El desempeño de un cargo de tiempo completo es incompatible con la condición de congresista En el expediente AC 500 de 1993, el Consejo de Estado se de-

tiene a precisar la condición de congresista del demandado, razón por la cual verifica que fue elegido se posesionó y se encontraba en ejerci-cio de sus funciones como tal. Para ello toma en cuenta las respectivas constancias, lo mismo que la certificación expedida por el secretario del Senado de la república, donde consta el período durante el cual desempeñó funciones como tal.

A continuación examina el hecho referido en la solicitud, donde se dice que el demandado, durante ese mismo período fue elegido Presidente de la Sala General de una Universidad, cargo que desempeñó hasta cuando la Universidad declaró la pérdida de su condición de miembro de la Consiliatura de esa institución, por en-contrar que éste era a la vez Gerente de la cooperativa de esa univer-sidad, lo cual resultaba incompatible con su condición de Presiden-te, por tener suscritos contratos o convenios de carácter económico con dicha institución, lo cual estaba proscrito en los estatutos del organismo educativo.

De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado encuentra demostrado que el senador cuestionado se desempeñaba simultánea-mente como Presidente de la Sala general de la Universidad, cargo que tenía asignadas entre otras actividades, conforme lo disponen sus estatutos, las funciones de gobierno del centro educativo superior y su representación legal, así como le correspondía Presidir la Sala general, la Consiliatura, la Comisión de Planeación y Presupuesto, lo mismo que los Consejos Directivos Seccionales, ordenar los gastos de funcio-namiento, y celebrar directamente o con autorización de la Consilia-tura, todo acto o contrato relativo a inversiones, encontrando además que, según se dispone en el artículo 92 de los estatutos de la entidad educativa, se trata de un cargo de tiempo completo y de dedicación


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exclusiva, incompatible con el ejercicio de otros empleos públicos o privados que requieran la misma dedicación.

Con fundamento en lo anterior el Consejo de Estado determi-na que el desempeño de la Presidencia de una Corporación Educati-va no se puede confundir con el ejercicio de la cátedra universitaria, como pretende hacerlo valer en su defensa el congresista demanda-do; estima igualmente que esa actividad no se puede asimilar a tareas científicas, culturales o educativas, aún cuando hubiera desarrollado algunas de ellas en su condición de Presidente, porque como lo dicen expresamente los estatutos de la Universidad, se trata de un cargo, al que le corresponde el ejerció de actividades administrativas y su re-presentación legal, lo cual además requiere dedicación exclusiva y de tiempo completo, lo que aparece evidentemente en contravía con el cargo de senador.

De la misma manera, la instancia judicial considera que no se pueden subsumir las actividades de naturaleza administrativa, que ejerce en cumplimiento de las funciones propias del cargo de Presi-dente de la Universidad, dentro de la excepción consagrada para el ejercicio de la cátedra universitaria.

En esta ocasión determina que carece de relevancia para la deci-sión del asunto debatido, que el demandado hubiera incurrido en la incompatibilidad señalada, con el ejercicio de un cargo que no tenía remuneración, dado que lo que persigue la norma constitucional es que los congresistas se dediquen de manera exclusiva al ejercicio de su función, conclusión a la que arriba tomando como base el informe de ponencia publicado en la Gaceta Constitucional de 16 de abril de 1991 en donde se lee que “… se consideró la búsqueda de mecanismos que aseguren la dedicación y eficiencia del parlamentario en la labor legislativa…”, terminando por concluir que:

Es obvio entonces que si al mismo tiempo que el Senador ejercía la senaduría de dedicación exclusiva, desempeñaba un cargo de tiempo completo y también de dedicación exclusiva, y desde, el cual además ejercía la representación legal de una Corporación que tenía en ejecución un convenio de contenido económico con la


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Nación (fls. 287 y ss.) y que venía recibiendo auxilios oficiales (fls. 313 a 320), incurrió en la prohibición constitucional, sin importar si devengaba o no remuneración o si tenía o no contrato de trabajo con la Universidad.137

Todo lo cual le sirve de base para decretar la pérdida de investi-dura del congresista demandado.

ñ. La norma exceptúa el ejercicio de la docencia en cátedra universitaria En la sentencia AC 4192 de 1997, la Sala Plena de lo Conten-

cioso Administrativo del Consejo de Estado, desestima la solicitud de pérdida de investidura que le fuera pedida, por considerar que el Representante a la Cámara cuestionado, al ejercer la cátedra universi-taria, no afecta su desempeño como congresista, encontrando que lo que requiere la norma que se refiere a esta incompatibilidad, es que el congresista dedique la totalidad de su tiempo a la actividad legislativa.

A lo anterior se debe agregar que, según el parágrafo primero del artículo 180 constitucional, del régimen de incompatibilidades se exceptúa el ejercicio de la cátedra universitaria.

De acuerdo con lo anterior, partiendo de la existencia de la ex-cepción, el Consejo de Estado asume que el simple ejercicio de la cá-tedra universitaria no da lugar a decretar la pérdida de investidura de un congresista, razón por la cual se ocupa de precisar sí su ejercicio es de tal naturaleza que termina afectando la actividad legislativa del de-mandado, para cuyo efecto verifica el número de horas que el cuestio-nado le dedica a esa actividad, lo mismo que su desempeño legislativo como Representante, el cual encuentra suficientemente respaldado, de donde concluye que su función no ha sido perturbada con el ejer-cicio de la cátedra universitaria y en consecuencia, no haya razón para decretar la pérdida de investidura pedida138.

137 Consejo de Estado, sentencia AC 500 de 1993, Consejera Ponente, Dolly Pedraza de A.138 Consejo de Estado, sentencia AC 4192 de febrero de 1997, Consejero Ponente, Manuel

S. Urueta A.


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o. Se exceptúa prestar el servicio profesional de la salud, cuando se hace de manera gratuitaAnte la acción de pérdida de investidura que se formula con-

tra un congresista, quien es profesional de la medicina, por prestar servicios médicos, pese a su condición de congresista, el Consejo de Estado se ocupa del examen del asunto, tomando en cuenta el nume-ral 10 del artículo 283 de la ley 5ª de 1992, conforme al cual le está permitido a los congresistas: “Siendo profesional de la salud, prestar ese servicio cuando se cumpla en forma gratuita”.

Si bien es cierto que dentro de las excepciones que consagra el artículo 180 constitucional, no figura esta que inserta la ley, no es menos cierto que del asunto ya se había ocupado la Corte Constitu-cional, corporación que al estudiar la constitucionalidad de esta dis-posición concluyó que, pese a no figurar dentro de las excepciones constitucionales, está dentro de las disposiciones que puede tomar el congreso mediante leyes, por ser parte del desarrollo de derechos, estimando que los congresistas desempeñan sus funciones en los términos que establezcan la Constitución y las leyes, conforme lo prevé el artículo 123 de la Carta, dada su condición de servidores públicos.

Al respecto cita lo dicho por la Corte Constitucional en rela-ción con las excepciones consagradas en este artículo 283 de la ley 5ª de 1992, cuando expresa:

En conclusión, estima la Corporación que examinados los cargos formulados por el demandante contra el artículo 283 de la Ley 5ª de 1992, éstos no están llamados a prosperar, por cuanto los nume-rales acusados constituyen desarrollo de las atribuciones conferidas por la Carta Política al legislador, para establecer excepciones al régimen de incompatibilidades del congresista. Pero además, por-que las mismas, o bien tienen relación directa con las prohibiciones contenidas en el numeral 2º del artículo 180 de la Constitución, o constituyen desarrollo de normas constitucionales que reconocen derechos en cabeza de las personas, que no pueden generar como


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consecuencia para el congresista, incompatibilidades en el ejercicio de su investidura139.Atendiendo lo anterior, luego de verificar que el representante

a la Cámara es médico y que de tiempo atrás viene atendiendo a pa-cientes en su ciudad, constata, de acuerdo a declaraciones recibidas a beneficiarios de dicho servicio, que éste realiza esta actividad de ma-nera esporádica, algunos días sábados, que no cobra por sus servicios, lo cual le da un carácter social y de solidaridad, principios que tienen entronque constitucional, para concluir que en esta caso no se confi-gura la causal, por corresponder a la excepción prevista en la ley.

alcance que se concede a esta disposiciónDe acuerdo con los distintos pronunciamientos hechos, se pue-

den hacer algunas precisiones acerca del alcance que se concede a esta prohibición.1. El cargo de congresista es de tiempo completo y de dedicación

exclusiva, según el entendimiento que debe concederse a esta prohibición constitucional.

2. Por esa circunstancia, todo tipo de empleo o de cargo que rea-lice el congresista, que implique dedicar parte de su tiempo a actividades que no sean las propias de su función, se considera contrario a la disposición y se sanciona con el decreto de pérdida de investidura.

3. El Consejo de Estado ha examinado la excepción relacionada con el ejercicio de la cátedra universitaria, confrontándola con la carga académica, para precisar que la misma no puede ser de tal magnitud que desborde un límite razonable, no existiendo una disposición expresa para los congresistas, como existe para otros servidores públicos, que fije un límite de horas. No obs-tante ello, se les aplicarían esas normas, tomando en cuenta que hacen parte del cuerpo de servidores públicos, según el artículo 123 constitucional.

139 Corte Constitucional, sentencia C – 985 de 1999, M.P. Alvaro Tafur G.


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4. También acepta la jurisprudencia que cierto tipo de funciones o de actividades, que debe realizar por disposición legal, como en el caso de las curadurías, no constituyen infracción a este mandato.

5. Aún cuando no ha sido clara ni concreta la posición jurispru-dencial, se acepta que otras actividades, como las que se cum-plen en comisiones de paz, no constituyen un cargo sino una dignidad, y en consecuencia no entrañan una incompatibilidad con sus funciones.

6. Pese a no haber sido unívoca la aplicación de la disposición frente al desempeño de determinados cargos en las sociedades comerciales, como en el caso de miembros de juntas o consejos directivos de éstas, y frente a determinadas actividades, como asistencia a juntas e incluso en la realización de determinadas gestiones, se ha sentado la postura que cuando ellas no signifi-can el ejercicio de actividades administrativas por parte del con-gresista, concretándose sustancialmente a labores atinentes a la fijación de políticas, no se origina la incompatibilidad.

7. Por el contrario, si la vinculación en ese tipo de sociedades con-lleva labores de administración e implica el desempeño de acti-vidades propias de un cargo, tales como celebración de contra-tos o administración de personal, las encuentra incompatibles con la función congresal.

8. Ha dado prelación a cierta interpretación, que toma en cuenta el tipo de empresa o entidad de la que se trate, en particular para favorecer actividades referidas a empresas de corte cooperativo o asociativo.

9. No encuentra incompatibilidad entre el ejercicio de su actividad política y las labores de dirección que cumple el congresista den-tro de su propia colectividad.

10. Actividades ligadas al ejercicio de derechos fundamentales como el de la libertad de expresión, no resultan incompatibles con la función del congresista, por lo que pueden ser columnis-tas en medios periodísticos.


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11. En su sentencia 11001-03-15-000-2005-00946-00(PI), la cor-poración contenciosa, en torno a la configuración de la causal de pérdida de investidura relacionada con el desempeño de car-go o empleo por parte del congresista, precisó: que con excep-ción de las actividades que les está permitido desarrollar, con fundamento en lo previsto en la propia Constitución y en la ley 5ª de 1992, no les es dado desarrollar otras actividades públicas o privadas, distintas a las propias de su función de congresista, sean remuneradas o no, con dependencia laboral o sin ella, den-tro de la jornada del congreso o fuera de ella.Con base en ello reitera que lo que prohibe la Constitución no

es la superposición de las jornadas laborales, sino que se quebrante el mandato constitucional según el cual deben dedicarse de manera ex-clusiva a su condición legisladora y para que no se utilice el poder del que goza, a cargo, empleo o actividad diferente140. Se reitera que esta línea de pensamiento no ha resultado uniforme.

2. numeral segundo. gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. la ley establecerá las excepciones a esta disposición.En este caso se trata de impedir que se presente una cualquiera

de las siguientes conductas: a) la gestión de asuntos ante entidades públicas; b) la gestión de asuntos ante entidades que administren tribu-

tos (en estos dos casos, las gestiones pueden ser en nombre propio o ajeno);

c) ser apoderados ante entidades públicas o ante las que admi-nistren tributos;

140 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00946-00(PI) de febrero de 2006. C.P. Tarcisio Cáceres T.


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d) celebrar contratos, directamente o por interpuesta persona, con entidades públicas o con las que administren tributos.

Este es uno de los casos en los cuales la norma constitucional difiere a la ley su regulación, por cuanto es necesario establecer ex-cepciones para aquellos eventos en los cuales los congresistas deben adelantar gestiones o celebrar contratos, en igualdad de condiciones al común de los ciudadanos.

Por esa circunstancia, en la ley 5ª de 1992, en su artículo 283 aparecen excepciones a las incompatibilidades de los congresistas, entre las cuales figuran la de cumplir las diligencias o las actuacio-nes, en iguales condiciones con los demás ciudadanos, en las que tenga interés él o su cónyuge, compañero o compañera permanente o sus padres o hijos; así como formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas o multas que graven a las mismas personas.

En relación con la aplicación de la norma, se deben hacer obser-vaciones similares a las abordadas antes sobre lo que debe entenderse por ‘gestionar’. De la misma manera, resulta demasiado ambiguo y ge-neral el concepto ‘asuntos’ que trae esta disposición, por lo que se hace necesario darles un alcance y un sentido que resulten acordes con el objetivo que persigue el precepto constitucional.

Tratándose de congresista en ejercicio de sus funciones, lo que pretende la norma es evitar que estos intervengan, a nombre propio o ajeno, ante entidades públicas, para gestionar negocios o celebrar contratos, porque es en estos eventos en donde con mayor intensidad se ha expresado el poder de que gozan los congresistas, lo mismo que la mala influencia que han ejercido sobre los servidores públicos de cualquier orden. Ha sido una de las formas más socorridas que han utilizado para obtener determinados beneficios en favor propio o de terceros, con notable perjuicio para el interés general y la moral públi-ca y en detrimento de los recursos públicos.

Es por eso que corresponde entrar a determinar en cada caso, si el congresista ha incurrido en infracción al referido precepto, por haber adelantado gestiones ante alguna de dichas entidades públicas.


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Igualmente, les está vedado ser apoderados ante las mismas o celebrar contratos con ellas. Por la forma como quedó redactada la disposi-ción, se debe entender que la prohibición de celebrar contratos y de ser apoderados, se refiere, tanto a las entidades públicas, como a las que administran tributos.

Según esta prohibición, tampoco pueden adelantar gestiones ante entidades que administren tributos, debiéndose precisar en tal caso, cuales son esas entidades y, lógicamente, lo relativo al concepto ‘tributos’.

La norma incluye una excepción, la cual resulta necesaria frente a las actividades que en ciertos y determinados eventos deben realizar los Senadores y Representantes, en defensa de sus propios intereses particulares, como cuando en su condición de simples ciudadanos, deben celebrar contratos.

Es así como en relación con una acción incoada en contra de un congresista, el Consejo de Estado, con ponencia del consejero Jesús María Carrillo, precisó:

Como quedó acreditado, el demandado desarrolló actividades pro-pias de su condición civil, que no alcanzan a afectar jurídicamente su condición de servidor público. También quedó definido que la administración particular y privada dentro del marco familiar no es causal de pérdida de investidura, y por ello tampoco ha de en-tenderse que esos actos, puedan calificarse ahora como gestión a fin de intentar la configuración de otra causal con el mismo hecho ya descartado141. De conformidad con el numeral segundo del artículo 180 de la

Carta, están establecidas dichas prohibiciones para los congresistas o para quienes sin haber sido elegidos, son llamados posteriormente a ocupar la respectiva curul, por formar parte de la misma lista electoral del elegido.

141 Consejo de Estado, CE – SP – EXP2001 – NAC12050, consejero ponente Jesús María Carrillo.


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Se admite que la ley puede establecer excepciones para esas prohibiciones, lo que en última instancia constituye una variante que debe ser tenida en consideración para cada caso en concreto, de conformidad con lo que al respecto se disponga en ella. Debe hacerse notar que este es uno de los casos en que se deja a la ley la regulación de determinados aspectos de la norma constitucional.

Es necesario indicar, además, que esta causal resulta similar en algunos aspectos a la que aparece en el numeral cuarto de esa misma disposición, diferenciándose en que en esta última norma la celebra-ción de contratos o las gestiones deben hacerse ante personas jurídi-cas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste, por lo que en cada caso será necesario examinar si se trata de una u otra prohibición.

De acuerdo con esta disposición, se puede decir que la misma regula cuatro situaciones diferentes, cada una de ellas autónoma, las cuales deben mirarse individualmente ante cada caso planteado. A continuación se examina cada una en forma separada.

Los congresistas no pueden gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos.

Lo primero que se debe tratar de hacer, es precisar el alcance del concepto ‘gestionar’.

a. Gestión de asuntos ante entidades públicasAl Consejo de Estado le corresponde resolver sobre una deman-

da impetrada en contra de un Representante a la Cámara, a quien se acusa de infringir el numeral 2 del artículo 180 de la Carta, según el cual, es incompatible con la investidura de los congresistas el que és-tos suscriban contratos o gestionen asuntos ante entidades públicas o personas que administren tributos.

De acuerdo con la demanda, le compete a la Corporación verifi-car si el congresista demandado ha gestionado asuntos ante entidades


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públicas, para lo cual inicialmente procede a determinar su condición de congresista, la cual establece conforme con las constancias expedi-das por el mismo Congreso.

En seguida se detiene a estudiar los hechos objeto de demanda y las disposiciones invocadas como violadas, entre las que figuran dos causales, las cuales aparentemente se superponen, consistentes, una, según el numeral 2 del artículo 180 de la Carta, en haber gestionado asuntos ante entidades públicas, siendo que al momento de realizarlas tenía la calidad de congresista, lo que está vedado por el texto consti-tucional. La otra, relacionada igualmente con la anterior, consistente en el tráfico de influencias, previsto en el numeral 5 del artículo 183 de la Carta.

Por esas razones se detiene en un estudio de los antecedentes de la primera de las disposiciones invocadas, para concluir que resulta indudable que la Constitución fue severa y terminante en lo relativo a las incompatibilidades de los congresistas, en especial en relación con la celebración de contratos con entidades públicas o con las privadas que manejan recursos públicos, lo mismo que frente a la gestión de intereses propios o ajenos ante organismos estatales.

También examina el término ‘gestionar’ que trae esa disposición, destacando lo que sobre el particular consigna el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, como ya lo había precisado esa misma Corpo-ración en su sentencia AC 3864 de 1996142, donde dice que general-mente se entiende por tal el adelantamiento de trámites hacia el logro de una finalidad concreta, para puntualizar que la filosofía que inspira la prohibición a los congresistas para gestionar asuntos, estriba en que se rompe el principio de igualdad ante los demás ciudadanos, por la posi-bilidad que tienen de conseguir prelación o preferencia de trato.

Frente al caso en concreto, encuentra que el congresista deman-dado adelantó gestiones ante la Cámara de Representantes, para que le fuera adjudicado un contrato a una persona, lo cual, una vez de-

142 Consejo de Estado, sentencia AC 3864 de 1996, Consejero Ponente, Juan Alberto Polo F.


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mostrado, constituye condición suficiente para decretar la pérdida de investidura del Representante demandado, lo que así decide143.

En una situación similar, en el proceso AC 0063 de 2001144, examina lo relacionado con las actuaciones de un congresista, quien ha adelantado gestiones ante la Escuela Superior de Administración Pública, Esap, una entidad pública del orden nacional, para que algu-nas personas sean vinculadas en esa entidad, con lo cual quebranta el numeral 2 del artículo 180 de la Carta.

El Consejo de Estado reitera la posición adoptada en sentencia anterior145, donde examina los hechos, tomando en cuenta para ello los alcances que se deben conceder al término ‘gestionar’, interpreta-ción que encuentra de recibo para este caso. También se apoya en el artículo 281 de la ley 5ª de 1002, donde se precisan las incompatibili-dades que embargan a los congresistas.

Para decidir el caso, el alto Tribunal toma en cuenta la disposi-ción constitucional, en concordancia con las previsiones del artículo 281 de la Ley 5ª de 1992, determinando que la incompatibilidad la constituyen todos aquellos actos que no puede realizar o ejecutar un congresista durante el período constitucional en que ejerce sus fun-ciones. Estima que tal mandato tiene por objeto preservar el derecho a la igualdad y evitar que la calidad de congresista se constituya en una situación de privilegio, en menoscabo de la comunidad.

En cuanto a los hechos relacionados con la gestión de asuntos ante una entidad pública, el Consejo de Estado toma en cuenta ac-tuaciones cumplidas por el Representante a la Cámara demandado, entre otras, interceptaciones telefónicas realizadas por las autoridades judiciales, donde consta que ha intervenido a favor de varias personas que deben ser contratadas por la entidad, para que se cumpla el proce-so de contratación. También toma en cuenta declaraciones y aspectos fácticos como el de las vinculaciones hechas.

143 Consejo de Estado, sentencia AC 11349 de noviembre de 2000, Consejera Ponente, Olga Inés Navarrete B.

144 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001- 0063-01(AC) de julio de 2001, Consejera Ponente María Inés Ortiz B.

145 Consejo de Estado, Ibíd, sentencia AC 11349 de noviembre de 2000.


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Sobre la actuación del demandado, señala:Para la Sala la conducta sancionable no es la expedición de reco-mendaciones, por si sola no reprochable según reiteradamente lo ha manifestado esta Corporación (Sentencias Exp. AC- 7085 de 4 de mayo de 1999, Consejero Ponente Roberto Medina López. Exp. AC-7089 de 9 de junio de 1999: Consejero Ponente: Daniel Suárez Hernández), sino la actividad indebida desplegada por el Congresista de exigir a un funcionario público que le tramite la celebración de contratos de prestación de servicios en la entidad con personas en las que demuestra su especial interés.Si los congresistas intervienen en las entidades públicas para colocar en ellas sus “fichas” de cualquier orden, ello posibilita el manejo in-directo de tales entes, con lo cual pierden su independencia y se com-promete y desvirtúa una de las funciones más relevantes del Con-greso: El ejercicio del control político (La subraya es del original)146.Con fundamento en lo anterior, declara demostrada la causal

invocada y decreta la pérdida de investidura del citado Representante a la Cámara.

En decisión de junio de 2006, frente al alcance que se puede conceder al concepto de gestión de negocios, anotó igualmente: “De lo anterior se infiere que la gestión se configura con una acción, se tra-duce en la actividad efectiva: la conducta concreta y real por medio de la cual se demanda ante un sujeto algo, sin que sea relevante, para con-figurar el concepto, el obtener la respuesta o la finalidad propuesta.”147

b. Debe demostrarse que el congresista ha realizado gestionesSe demanda ante el Consejo de Estado la pérdida de investidu-

ra de un congresista148, por considerar el demandante que aquel ha incurrido en violación del numeral 2 del artículo 180 de la Carta, al

146 Consejo de Estado, sentencia AC 0063 de 2001, Consejera Ponente, María Inés Ortiz B.147 Consejo de Estado, sentencia radicado 11001-03-15-000-2005-01331-00 (PI) C.P. Ra-

miro Saavedra G. junio de 2006.148 Consejo de Estado, sentencia AC 7084 de abril de 1999, Consejero Ponente, Silvio

Escudero C.


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haber realizado gestiones ante una entidad pública, la Defensoría del Pueblo, para que fueran vinculadas laboralmente unas personas en esa institución.

Para decidir la petición efectuada, dicha Corporación recurre a las disposiciones del artículo 281 de la ley 5ª de 1992, numeral 2, don-de se reitera el mandato constitucional que prohibe a los congresistas hacer gestiones en nombre propio o ajeno, ante entidades públicas. A continuación, se adentra en el estudio de los elementos y medios de prueba con fundamento en los cuales se pueden establecer las gestio-nes realizadas por el congresista ante dicha entidad, resultando que la Corporación no encuentra elementos de juicio suficientes para con-cluir que está frente a un quebranto de la norma, debido a que los me-dios probatorios no son concluyentes para afirmar que el cuestionado hizo diligencias ante esa entidad para conseguir que unas personas fueran vinculadas como funcionarios.

De acuerdo con lo anterior, niega el decreto de pérdida de in-vestidura solicitada.

En iguales términos se pronunció en el expediente AC 7085 de mayo de 1999, con ponencia del Consejero Roberto Medina López y en la sentencia 11001-03-15-000-2003-0265-01(PI) de agosto de 2003, con ponencia de la Consejera María Inés Ortiz B.

En ese mismo sentido, el Consejo de Estado, en su sentencia AC 4415 de abril de 1997, hace suya la elaboración jurisprudencial de la Corte Constitucional, relacionada con el alcance que debe darse a la expresión incompatibilidad149, indicando que ella significa ‘la impo-sibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades’150, agregando a continuación que para que opere la declaratoria de pérdida de inves-tidura es necesario que se demuestre que el congresista hizo gestiones ante entidades públicas o ante personas que administran tributos.

149 Consejo de Estado, sentencia AC 4415 de abril de 1997, Consejero Ponente, Ricardo Hoyos D.

150 Corte Constitucional, sentencia C – 349 de 1994, Magistrado Ponente, José Gregorio Hernández.


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En el caso propuesto, el solicitante sostiene que el congresista hizo gestiones ante entidades públicas para que se asignaran unas par-tidas presupuestales a un colegio, a cambio de que éste le concediera un determinado número de cupos para el ingreso de estudiantes que fue-ran recomendados por él, concluyendo el alto Tribunal, que ninguna de esas afirmaciones aparece comprobada, resultando por el contrario que según lo disponen los numerales 6 y 8 del artículo 283 de la ley 5ª de 1992, los congresistas están facultados para adelantar acciones para satisfacer necesidades de los habitantes de su circunscripción electoral y para obtener servicios y ayudas en educación, salud, vivienda y obras públicas, para beneficio de la comunidad, disposiciones que fueron de-claradas exequibles por la Corte Constitucional.

Tomando en cuenta lo anterior, resulta claro para esa alta ins-tancia judicial que esa clase de gestiones no son incompatibles con las actividades que pueden realizar los congresistas y en consecuencia decide negar la pérdida de investidura pedida.

Pueden verse igualmente en el mismo sentido la sentencia AC 4686 de 1997, donde se discute la investidura de un congresista, por-que el solicitante considera que ha incurrido en una incompatibili-dad, al hacer gestiones ante entidades públicas.

El alto Tribunal se ocupa nuevamente de determinar el alcance que se debe conceder a la expresión ‘gestionar’, para lo cual se remite al Diccionario de la Lengua Española, donde se precisa que consiste en hacer diligencias encaminadas al logro de un negocio o de un deseo cualquiera.

A renglón seguido anota que no aparece establecido en parte al-guna que la congresista cuestionada hubiera realizado ninguna clase de diligencia para obtener el préstamo de un helicóptero del Ministerio del Transporte, que es lo que se cuestiona, por lo que considera que no se configura la incompatibilidad y en consecuencia, desestima la solici-tud hecha para que le fuera decretada la desinvestidura151.

151 Consejo de Estado, sentencia AC 4686 de agosto de 1997, Consejero Ponente, Ernesto Rafael Ariza M.


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De igual manera, la alta Corporación judicial no encuentra aplicable la norma indicada, en la medida en que no aparece feha-cientemente comprobado que la congresista demandada adelantó gestiones.

En su sentencia AC 11854 de marzo de 2001, al resolver sobre una demanda interpuesta en contra de un Representante a la Cámara, por la violación del numeral 2 del artículo 180 de la Carta, luego de analizar los elementos fácticos y jurídicos de las cuestiones planteadas, reitera su posición, expresada en otras sentencias152, acerca de lo que debe entenderse por ‘gestión’, para posteriormente, con base en el aná-lisis de todos los elementos probatorios recaudados, concluir que no aparecen demostradas las gestiones, ni la intervención del congresista demandado, para que determinadas personas fueran nombradas en ciertos cargos.

De acuerdo con lo anterior, una vez encuentra probado que el indicado congresista no adelantó gestiones de ninguna naturaleza, encaminadas a lograr que personas recomendadas por él, fueran con-tratadas o vinculadas en entidades públicas, niega el decreto de pérdi-da de investidura del congresista cuestionado153.

En idéntico sentido se pronuncia en su sentencia AC 0265 de agosto de 2003, con ponencia de la Consejera María Inés Ortiz B, donde luego de hacer un análisis prolijo del probatorio recaudado, llega a la conclusión de que no existen pruebas que sirvan para demos-trar que el congresista demandado gestionó asuntos relacionados con la celebración de contratos con personas que fueron recomendadas o auspiciadas por el demandado y en consecuencia, niega el decreto de pérdida de investidura impetrado en su contra.

También debe entenderse, siguiendo la disposición constitucio-nal, que la gestión debe realizarse ante entidades públicas o personas

152 Consejo de Estado, sentencia AC 11349 de 2000, Consejera Ponente, Olga Inés Nava-rrete B.

153 Consejo de Estado, sentencia AC 11854 de marzo de 2001, Consejero Ponente, Delio Gómez L.


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que administren tributos. Esto requiere dos precisiones; de un lado, para poder decir que se trata de una entidad pública, ella debe encua-drarse dentro de las tenidas por tales, para lo cual se debe seguir, en especial, lo que dispone la ley 489 de 1998. En sentido opuesto, no se incurrirá en la causal cuando se trate de entidades privadas. El otro aspecto que regula la norma, es el referido a personas que administran tributos. En este caso, cuando habla de persona, puede entenderse que puede ser natural o jurídica, y pública o privada, porque no introduce ninguna distinción al respecto. Además, para que se configure en este caso, debe estar demostrado que administra tributos, siguiendo lo que al respecto se tiene por establecido por tributos. Así lo precisó igual-mente cuando anotó:

Y si bien es cierto que lo anterior resulta suficiente para despachar en forma desfavorable las pretensiones de la demanda, cabe señalar que la causal aludida no se configuró porque no se probó en el pro-ceso que FIDUBANCOOP fuese una persona jurídica que admi-nistre tributos, conforme lo exige el numeral 2 del artículo 180 de la Constitución Política, al señalar que las gestiones del congresista deben surtirse ante entidades públicas o ante las personas que ad-ministren tributos.En el expediente sólo obra prueba de que FIDUBANCOOP es una entidad privada, en liquidación y de ello no es dable inferir que se trate de un sujeto que administre dineros públicos o tributos.154

c. No hay incompatibilidad en el trámite de créditos ante entidades públicas, cuando se conceden a los ciudadanos en igualdad de condicionesEn su sentencia AC 632 de diciembre de 1993, el Consejo de

Estado se ocupa de la solicitud de pérdida de investidura formula-da contra un congresista, por celebrar contratos y por gestión de negocios con entidades públicas y semioficiales, lo cual, según el

154 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-01331-00 (PI). C.P. Ramiro Sa-avedra G. junio de 2006.


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solicitante, lo deja incurso en la causal de desinvestidura prevista en el artículo 180, numeral 2.

Se le endilga que pese a tener condición de congresista, sien-do representante legal de una sociedad destinada a la explotación de actividades comerciales, ha participado en la celebración de con-tratos e intervenido en la gestión de préstamos a favor de esa misma sociedad.

En relación con el segundo de los aspectos planteados, rela-cionado con la gestión de créditos con destino a la sociedad de la cual forma parte, el Consejo de Estado considera que en este caso ha actuado dentro de los lineamientos generales, no apareciendo que hubiera utilizado en su favor algún medio o recurso indebido, razón por la cual concluye que, de conformidad con el artículo 283 de la ley 5ª de 1992, los congresistas pueden por sí o por medio de apoderados, usar de los bienes y de los servicios que el Estado ofrez-ca en condiciones comunes a los que los soliciten.

Según lo anterior, determina que los créditos o empréstitos obtenidos, son de aquellos que las entidades crediticias ofrecen en igualdad de condiciones a quienes los solicitan, sin importar en este caso que se trate de entidades crediticias oficiales, porque se trata de créditos, operaciones bancarias, bienes o servicios que esas entidades ofrecen en igualdad de condiciones a todos aquellos que los soliciten, de donde no encuentra que surja ninguna incompatibilidad.

3. numeral segundo. celebrar contratos por sí o por interpuesta persona, con entidades públicas o con personas que administren tributos.

a. Celebración de contratos Le corresponde al Consejo de Estado ocuparse de la solicitud de

pérdida de investidura formulada contra un congresista, por celebrar contratos y gestionar negocios con entidades públicas y semioficiales, lo cual, según el solicitante, lo deja incurso en la causal de desinvesti-dura prevista en el artículo 180, numeral 2.


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Se le endilga que pese a tener condición de congresista, siendo representante legal de una sociedad destinada a la explotación de acti-vidades comerciales, participó en la celebración de contratos e intervi-no en la gestión de préstamos a favor de esa misma sociedad.

Con fundamento en lo anterior, la Corporación se dedica a exa-minar la situación planteada, entrando a comprobar, en primer lugar, la calidad de congresista del demandado, determinando que tomó po-sesión de dicho cargo.

En segundo lugar, se adentra en el examen de su condición de representante legal de la sociedad de carácter comercial de la que for-ma parte, la cual está dedicada a la explotación de la industria de la comunicación social, en general, y en especial a la explotación por sí o por intermedio de terceros, de negocios de radiodifusión, prensa, televisión, escritura y telecomunicaciones, entre otros de sus fines so-ciales.

También constata que dicha sociedad y en algunos casos el con-gresista actuando a nombre de la misma, durante el período en que os-tenta la investidura de congresista, aparece suscribiendo contratos de publicidad con entidades públicas, lo cual según precisa la Corpora-ción, contraviene el numeral 2º del artículo 180, en concordancia con lo que dispone el artículo 282 de la ley 5ª de 1992, donde claramente se consigna que a los congresistas les está prohibido celebrar contratos con entidades públicas.

En este caso se detiene a estudiar la figura de la interpuesta per-sona, la cual encuentra que tiene una particular importancia por ser uno de los medios a través de los cuales los congresistas realizan prác-ticas inmorales, encaminadas a obtener beneficios personales, cos-tumbre que precisamente el constituyente se propuso erradicar. Es así como anota sobre el particular:

Tal utilización en las transacciones en que el estado actúa como sujeto contractual, conlleva el ocultamiento del verdadero celebrante en los contratos, embozándolo para disfrazar el real propósito que lo motiva al realizar la transacción y que, obviamente, está dirigido a la obtención de un beneficio personal para el congresista, mediante el


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empleo de medios que le son vedados por la ley, y que se ocultan a través de la utilización sutil y engañosa de un testaferro, el cual pue-de estar constituido bien por una persona natural o por una persona jurídica155.

De acuerdo con lo anterior, es claro que el demandado ha incu-rrido en quebranto de la disposición constitucional, por lo cual dis-pone su pérdida de investidura, por encontrar que violó el numeral segundo del artículo 180, al comprobar que el congresista en cuestión se desempeñó simultáneamente como tal y como representante legal de una sociedad comercial, suscribiendo contratos a nombre de ella y a nombre propio.

b. Celebración de contratos por interpuesta personaEl Consejo de Estado debe decidir el asunto sometido a su con-

sideración156, por el cual se solicita que se decrete la pérdida de inves-tidura de un congresista, por haber violado el numeral 2 del artículo 180 constitucional, al celebrar por interpuesta persona, un contrato con una entidad pública nacional, Ecopetrol y con una entidad públi-ca departamental, la Fábrica de Licores de Antioquia.

Para resolver este cuestionamiento, el Consejo de Estado recu-rre al decreto 222 de 1983, norma aplicable para ese momento, donde se dice que los Senadores y Representantes no podrán celebrar con-tratos, por sí o por interpuesta persona, con las entidades a las que se refiere dicho estatuto.

Con base en lo anterior, la instancia judicial considera que se reúnen las condiciones para decretar la pérdida de investidura solici-tada, por encontrar que el congresista celebró por interpuesta persona contratos con entidades públicas, lo cual lo deja incurso en la viola-ción de esa disposición.

155 Consejo de Estado, sentencia AC 632 diciembre de 1993, Consejero Ponente, Miguel Viana P.

156 Consejo de Estado, sentencia AC 5061 de noviembre de 1997, Consejero Ponente, Carlos Betancur J.


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En este caso los contratos se celebraron por una sociedad de res-ponsabilidad limitada de la cual es socio mayoritario el congresista cuestionado, situación que examina esa Corporación Judicial, para señalar que los contratos firmados a través de esas sociedades, son uno de los medios más socorridos que se utilizan para ocultar la realidad de ciertos negocios y en especial para burlar el régimen de las inhabi-lidades o de las incompatibilidades.

Considera también en este caso que la ley 11 de 1973 fue dero-gada por la ley 5ª de 1992, para precisar que la excepción prevista en esa disposición se debe entender referida a los bienes y servicios que el Estado ofrece en igualdad de condiciones a todas las personas, no pudiendo entenderse, como lo pretende hacer el demandado, que la norma también se refiere a los bienes y servicios que los particulares ofrecen en igualdad de condiciones al Estado, razón suficiente para concluir que la excepción no tiene aplicación.

Agrega que si bien es cierto que los contratos se surtieron a través de procesos de licitación publica, no por ello se elimina la prohibición cons-titucional, porque la norma no lo permite, en la medida en que no figura esa excepción y porque esa sería una forma muy simple de eludir las pro-hibiciones para quien estando impedido, desee contratar con el Estado.

Una vez se comprueba que la sociedad de responsabilidad limi-tada de la que es socio el congresista, en la que es propietario del 90% de las acciones, ha celebrado contratos con las mencionadas entidades públicas, después de haber participado en unas licitaciones y cuyos contratos fueron suscritos por la sociedad de la que el congresista es socio, encuentra configurada la causal y decreta su desinvestidura.

c. Celebración de contratos por interpuesta persona. Requisitos para que se configure la simulaciónEn la sentencia 11001-03-15-000-2004-01300-00 (PI)157, la

corporación contencioso administrativa debe examinar la demanda

157 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2004-01300-00(PI) abril de 2005. C.P. Ana Margarita Olaya F.


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de pérdida de investidura interpuesta contra un congresista, a quien se endilga la celebración de contratos por interpuesta persona, con lo que se encontraría incurso en la incompatibilidad prevista en el artí-culo 180, numeral 2 constitucional.

Al respecto, encuentra que la negociación por interpuesta per-sona ordinariamente cumplida a través de sociedades de personas o de familia, es un subterfugio muy socorrido para ocultar la realidad de negocios, simularlos o sacar ventajas de orden económico.

Al resolver el caso examinado, concluye que el congresista de-mandado no incurrió en la incompatibilidad esgrimida, porque de una parte, la celebración de los referidos contratos fue anterior a la fecha en que fue elegido congresista, lo mismo que por el hecho de no haberse acreditado que los nuevos convenios celebrados en relación con los bienes que eran de su propiedad y sus prórrogas, hubieran te-nido como finalidad su propio beneficio.

Del análisis de las pruebas allegadas concluye que en ningún momento se valió de su investidura para lograr beneficio propio o aje-no, como tampoco se demostró que hubiera celebrado contrato por interpuesta persona, porque cuando celebró los contratos de venta de los inmuebles, lo podía hacer, porque en ese momento no había sido elegido congresista, así como no existe ningún indicio, a juicio de la alta corporación, de que los contratos posteriores realizados sobre los inmuebles en cuestión, se hubieran hecho por encargo del senador o para su provecho.

Con fundamento en tales argumentos, concluye que el congre-sista no incurrió en la incompatibilidad señalada y en consecuencia no decreta la pérdida de su investidura.

Alcance que se le concede a la disposiciónEn relación con esta prohibición, se puede decir que presenta

los siguientes contornos:1. Son dos clases de actividades, la celebración de contratos o la ges-

tión de negocios, por lo que cada una es autónoma, sin perjuicio, como ha ocurrido en algunas oportunidades, que se presenten de


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manera concurrente. En todo caso, para resolver las demandas planteadas, debe resolverse cada causal en forma independiente.

2. En lo que tiene que ver con la gestión de asuntos, se deben com-probar las actividades realizadas por el congresista, las cuales de-ben estar dirigidas al logro de los fines que se ha propuesto, aun cuando la conducta no está ligada al resultado.

3. Debe tratarse de gestiones ante entidades públicas o ante personas que administren tributos, por lo que no constitu-yen la incompatibilidad, las que realice ante entidades pri-vadas.

4. La celebración de contratos debe hacerse igualmente con enti-dades públicas o que administren tributos.

5. No hay lugar a decretar la pérdida de investidura, cuando se tra-ta de aquellos contratos que el Estado ofrece a todas las personas en condiciones comunes.

6. Tampoco hay lugar a decretar la pérdida de investidura, cuan-do se trata de contratos que los congresistas deben suscribir en cumplimiento de una obligación legal.

7. Las gestiones encaminadas a obtener crédito ante entidades pú-blicas, de los que son concedidos a todas las personas en igual-dad de condiciones, no generan incompatibilidad.

8. Las simples recomendaciones hechas por los congresistas, no son consideradas gestiones, no dan lugar a la incompatibilidad ni constituyen la causal.

4. numeral tercero. al congresista le está prohibido: “ser miembro de juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que administren tributos.” este es el texto actual de la disposición constitucional, que fue modificada por el artículo 2º del acto legislativo no. 3 de 1993. La modificación introducida pretende dar mayor concreción a

la norma, al regular específicamente la prohibición para ser miembro


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de junta o de consejo directivo de entidades oficiales descentraliza-das, en tanto la disposición anterior se refería únicamente a entidades descentralizadas.

El artículo en cuestión puede ser entendido sin tomar en cuenta si el miembro de la junta o del consejo directivo es designado, ele-gido o nombrado, porque la norma no fija ninguna condición y la incompatibilidad persigue que el congresista no lo sea bajo ninguna circunstancia.

Tampoco se debe perder de vista que la prohibición alcanza las entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel, o sea que pue-den ser descentralizadas territorialmente o por servicios, lo mismo que pueden ser nacionales, departamentales o municipales, debido a que la norma no hace ninguna distinción sobre el particular. La nor-ma comprende también a las instituciones que administren tributos, por lo que los congresistas tampoco podrán ser miembros de las jun-tas o consejos directivos de aquellas.

La razón de ser de esta disposición surge también de los graves problemas que se originaron antes, los cuales dieron lugar a grandes focos de corrupción, siendo a través de posiciones en esas juntas y consejos directivos, desde donde peor influjo se ejerció, en perjuicio de la pulcritud y la transparencia de la administración y del manejo de los recursos. De hecho, esos puestos fueron utilizados en particular como cotos de caza de los congresistas y de los miembros de otras corporaciones públicas.

Puede surgir alguna dificultad en la concreción de esta disposi-ción, cuando se trate de determinar cuales son las entidades descen-tralizadas oficiales, porque al igual que en otros casos señalados, ésta no se refiere a una categoría jurídica exactamente determinada, de donde pueden aparecer dudas y diferencias en la clasificación que en un caso dado se haga. El término ‘oficiales’ no tiene un alcance especí-fico, como si lo puede tener ‘públicos’. Para llegar a alguna concreción al respecto, será necesario recurrir a lo que la doctrina y la jurispru-dencia elaboren al respecto.


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a. La casual no se configura, cuando se es miembro de junta directiva de una entidad particularLe corresponde al Consejo de Estado decidir lo relativo a la de-

manda interpuesta en contra de un Representante a la Cámara, quien al mismo tiempo se desempeña como miembro de la junta directiva de una sociedad comercial. Para solucionar el cuestionamiento for-mulado, la corporación judicial entra a determinar la naturaleza de la indicada entidad, constatando que la misma es de carácter privado.

Para resolver el asunto, la Corporación examina el texto original del artículo, conforme fue adoptado por el Constituyente del año de 1991 y el que se encuentra vigente, según la modificación que intro-dujo el acto legislativo No 3 de 1993 referido, donde se dispone que es prohibido a los congresistas ‘ser miembros de juntas o consejos di-rectivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que administren tributos’, para resaltar que la reforma introducida puntualiza que debe tratarse de entidades oficiales, por lo cual, dado que en este caso se trata de una sociedad comercial de carácter particular o privado, el Consejo de Estado juzga que en la medida en que el demandado no forma parte de la junta o del consejo directivo de una entidad oficial, no se encuentra incurso en la causal en cuestión y en consecuencia no encuentra mérito para decretar la pérdida de su investidura158.

b. La causal no opera cuando el congresista renuncia a la junta o consejo directivo, antes de posesionarse como congresista En su sentencia AC 1302 de junio de 1994, el Consejo de Esta-

do se ocupa de resolver la demanda planteada en contra de un congre-sista, por considerar el solicitante que el mismo se encuentra incurso en la causal 3ª del artículo 180 de la Carta, dado que es prohibido a los congresistas ser miembros de las juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel.

158 Consejo de Estado, sentencia AC 1351 de marzo de 1994, Consejero Ponente, Carlos Arturo Orjuela G.


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Para resolver la cuestión propuesta, la Corporación entra a exa-minar, en primera instancia, la condición de congresista del demanda-do y una vez verificado esto pasa a determinar su calidad de miembro de la junta directiva de una entidad descentralizada del orden distrital, para lo cual procede a verificar si se cumple la condición impuesta por la norma, esto es, que el congresista desempeña al tiempo el cargo de congresista y el de miembro de la junta directiva de la entidad seña-lada.

Al respecto encuentra demostrado que el indicado Representan-te renunció como miembro de la junta directiva de la entidad, antes de tomar posesión de su investidura de congresista, razón por la cual estima que no se configura la causal invocada, porque la incompatibi-lidad tiene vigencia durante el período constitucional respectivo, y en este caso el período del Congreso empezó a correr a partir del mes de diciembre de 1991, en tanto el demandado se retiró definitivamente de la junta directiva referida, por lo menos quince días antes. La Cor-poración desestima así mismo la interpretación que de la norma hace el solicitante, según la cual el período empieza a correr a partir de la fecha de la elección.

En consecuencia, declara no probada la causal de pérdida de in-vestidura propuesta y resuelve que el cargo no prospera.

Alcance que se concede a esta disposiciónAl hacerse el estudio de esta causal debe tenerse en cuenta:

1. Debe tratarse de miembro de la junta o consejo directivo de en-tidades oficiales descentralizadas, razón por la cual no se aplica la incompatibilidad cuando se trata de miembros de juntas o consejos directivos de entidades privadas.

2. No se configura la incompatibilidad cuando el congresista antes de posesionarse, renunció a su condición de miembro de junta o consejo directivo.

3. Se requiere que se ostente simultáneamente la condición de congresista con la de miembro de la junta directiva.


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5. numeral cuarto. “celebrar contratos o realizar gestiones

con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del estado o reciban donaciones de éste. se exceptúa la adquisición de bienes o servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones.”En este evento, se prohibe:

a) Celebrar contratos con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos, o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste.

b) Realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste.Subsisten en este caso, las consideraciones que deben hacerse en

torno a los alcances que se conceden al término ‘gestiones’, siendo del caso observar que puede ser útil precisar si el término presenta dife-rentes interpretaciones y aplicaciones.

También se advierten dificultades en torno a los alcances que deben darse a las expresiones: administrar, manejar e invertir, de que trata esa disposición; así como lo concerniente al sentido que debe darse a la expresión ‘fondos públicos’ y lo pertinente frente a ‘dona-ciones’.

En lo que hace referencia a las excepciones, resulta conveniente establecer, con el mayor grado de precisión posible, en que casos se considera que la adquisición de bienes o servicios se ofrecen en igual-dad de condiciones a los ciudadanos.

Lo anterior debe servir para evitar interpretaciones equivoca-das, que conduzcan a colocar a los congresistas en un verdadero pa-rangón, cuando deban decidir si se trata de bienes o servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones. La cuestión es que en ocasiones no resulta tan evidente que esa clase de bienes o ser-vicios se ofrecen en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos, que es lo que dispone la norma constitucional.


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a. La causal se configura cuando se celebran contratos o se realizan gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administran dineros públicosFrente a esta causal del artículo 180, numeral 4 de la Carta, el

Consejo de Estado fue requerido para que decretara la pérdida de investidura de un congresista, a quien se acusa de haber adelantado gestiones ante personas de derecho privado que administraba dineros públicos, para que le fueran entregadas sumas de dinero provenientes de esos recursos, lo cual dio como resultado que en cuentas corrientes y de ahorro del congresista fueran consignadas esas sumas.

Al examinar el caso en mención, el Consejo de Estado, en su sentencia AC 535 de febrero de 1994 encuentra comprobado que una entidad educativa recibió auxilios parlamentarios, con recursos pro-venientes del presupuesto nacional, o sea recursos públicos, los cuales ingresaron a la cuenta corriente del representante legal de esa entidad.

También se comprobó por parte de esta instancia judicial, que de dichos dineros, el representante legal de la institución giró unos cheques que finalmente fueron consignados en cuentas corrientes y de ahorro del congresista demandado, con lo cual concluye que el congresista cuestionado se encuentra incurso en la causal de pérdida de investidura señalada, por haber realizado gestiones ante personas naturales de derecho privado que administran o manejan recursos del estado. Con fundamento en lo anterior, decreta la pérdida de su in-vestidura159.

b. La realización de actividades artísticas no constituye la causal de inhabilidadEn el caso decidido bajo el radicado AC 8806 de diciembre de

1999, el Consejo de Estado debe resolver la petición de pérdida de investidura formulada en contra de una congresista, porque el petente considera que la demandada incurrió en violación del numeral 4 del

159 Consejo de Estado, sentencia AC 535 de febrero de 1994, C. Ponente, Joaquín Barreto R


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artículo 180 de la Carta, al celebrar contratos o realizar gestiones con personas de derecho privado que administran fondos públicos, al ha-ber celebrado un contrato con la Federación Nacional de Cafeteros, la cual tiene a su cargo el manejo de fondos públicos.

Para resolver la demanda planteada, la Corporación establece, en primera instancia, la calidad de congresista de la demandada. A continuación, entra a precisar la condición jurídica de la Federación Nacional de Cafeteros, respecto de la cual concluye, una vez examina-das las disposiciones y funciones que tiene asignadas, que se trata de una entidad que encaja en el supuesto normativo señalado, al consti-tuir una persona jurídica de derecho privado que administra y maneja fondos públicos.

Seguidamente, el alto Tribunal se detiene a verificar si durante el tiempo en que la Congresista ostentaba tal dignidad, celebró contrato con la Federación de Cafeteros, lo cual, de acuerdo con el probatorio arrimado al expediente, conduce a establecer que esa entidad le cance-ló una suma de dinero, por concepto de unas presentaciones artísticas, dada su condición de cantante.

Luego de examinar otros aspectos fácticos y jurídicos, la Sala llega a la conclusión que en dicho caso no se trata de la celebración de un contrato de la congresista con esa entidad, razón por la cual la demandada no quedaría incursa en la causal aludida, pues juzga el Consejo de Estado que la actividad que cumplió la Federación fue la de patrocinar la presentación de la artista, por lo que concluye que no está ante un contrato celebrado entre la congresista y una entidad que administra fondos públicos.

Para abundar en mayores argumentos, considera igualmente que en este caso, de todas maneras se estaría frente a una causal ex-ceptiva, que libera del quebranto de la disposición a la demandada, si se toma en consideración el numeral 11 del artículo 283 de la ley 5ª de 1992, donde se dispone de manera específica como excepción a las incompatibilidades consagradas, la de participar en actividades cien-tíficas, artísticas, culturales y deportivas, subrayando la Sala las que se refieren a artísticas.


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De acuerdo con lo anterior, el alto Tribunal concluye que a los congresistas les está prohibido celebrar contratos con entidades de ca-rácter privado que administren o manejen fondos públicos o recursos del Estado, excepto cuando se trate de actividades científicas, artís-ticas, culturales y deportivas, en cuyo caso si pueden celebrarlos, sin incurrir por ello en causal de pérdida de investidura, razonamientos con base en los cuales niega la solicitud formulada160. Nótese que las artísticas no están expresamente fijadas. Es del caso anotar que los ar-gumentos de esta sentencia no parecen ser suficientes para llegar a la conclusión a la que llegó el alto Tribunal.

c. Excepciones previstas para las incompatibilidades. Parágrafo 1. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria.Como se anotó antes, es esta una aclaración y una precisión ne-

cesarias, porque, frente a las dudas que se han venido planteando, bien podría resultar que sin tal excepción, también debiera considerarse incompatible el ejercicio de esta actividad.

La razón de ser de la salvedad, es que se estima, no solo para este sino para los casos de Magistrados de las altas corporaciones judiciales y para otro tipo de funcionarios, que más que aceptable, resulta con-veniente e imprescindible su vinculación a la docencia, porque son personas que cuentan con una gran experiencia y usualmente bien ca-pacitadas, por lo que pueden contribuir positivamente a la formación de las nuevas generaciones.

d. Extensión de la causal a los funcionarios que incurran en su violación. Parágrafo 2. El funcionario que en contravención del presente artículo, nombre a un Congresista para un empleo o cargo o celebre con él un contrato o acepte que actúe como gestor en nombre propio o de terceros, incurrirá en causal de mala conducta.

160 Consejo de Estado, sentencia AC 8806 de diciembre de 1999, C. P. Julio Enrique Correa R.


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Esta otra precisión, tiene por propósito impedir, desde el otro ángulo, que el funcionario sea quien de una u otra manera propicie la comisión de la irregularidad, o que en un caso dado trate de escudarse en su situación, o se preste para la misma, alegando posteriormente que se vio forzado o compelido a celebrar el contrato, a nombrar a un congresista en un cargo o empleo, o a aceptar que actuara como gestor ante sus dependencias.

Ligado en su suerte a la del congresista, el funcionario que participe en los hechos, será sancionado igualmente, cuando ejecute una cualquie-ra de las conductas que han sido tipificadas como incompatibles con la investidura congresal, lo que a su vez se convierte en una barrera contra el Senador o el Representante, porque el que acepte sus gestiones, celebre un contrato con él, le otorgue un empleo o lo nombre miembro de una junta o consejo directivo, incurre igualmente en causal de mala conducta, san-cionable con la destitución del empleo, lo que resulta concordante con los propósitos perseguidos, de depurar las prácticas políticas e impedir que se establezcan relaciones dirigidas a saquear el erario o a engrosar los patrimonios de los congresistas o de sus favorecidos.


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JURISPRUDENCIA CoNSULTADA

Consejo de EstadoConsejo de Estado, sentencia AC 500 de 1993, Consejera Po-

nente, Dolly Pedraza de A.Consejo de Estado, sentencia AC 534 de 1993, Consejero Po-

nente, Carlos Betancur J.Consejo de Estado, sentencia AC 632 de 1993, Consejero Po-

nente, Jaime Viana Patiño.Consejo de Estado, sentencia AC 535 de febrero de 1994, Con-

sejero Ponente, Joaquín Barreto RConsejo de Estado, sentencia AC 929 de abril de 1994, Conse-

jera Ponente, Miren de La Lombana de M. Consejo de Estado, sentencia AC 1064 de febrero de 1994,

Consejero Ponente, Miguel Viana P. Consejo de Estado, sentencia AC 1351 de marzo de 1994, Con-

sejero Ponente, Carlos Arturo Orjuela G.Consejo de Estado, sentencia 1215 de abril de 1994, Consejero

Ponente, Alvaro Lecompte L.Consejo de Estado, sentencia AC 1386 de 1994, Consejero Po-

nente, Ernesto Rafael Ariza M.Consejo de Estado, Sentencia AC – 1433 de agosto de 1994,

Consejero Ponente, Diego Younes Moreno.Consejo de Estado, sentencia AC 3864 de 1996, Consejero Po-

nente, Juan Alberto Polo F.Consejo de Estado, sentencia AC 4192 de febrero de 1997,

Consejero Ponente, Manuel S. Urueta A. Consejo de Estado, sentencia AC 4415 de abril de 1997, Con-

sejero Ponente, Ricardo Hoyos D.Consejo de Estado, sentencia AC 4686 de agosto de 1997,

Consejero Ponente, Ernesto Rafael Ariza M. Consejo de Estado, sentencia AC 5061 de noviembre de 1997,

Consejero Ponente, Carlos Betancur J.


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Consejo de Estado, sentencia AC 5814 de junio de 1998, Con-sejero Ponente, Juan de Dios Montes H,

Consejo de Estado, sentencia AC 7084 de abril de 1999, Con-sejero Ponente, Silvio Escudero C.

Consejo de Estado, sentencia AC 8806 de diciembre de 1999, Consejero Ponente, Julio Enrique Correa R.

Consejo de Estado, sentencia AC 9320 de marzo del año 2000, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.

Consejo de Estado, sentencia AC 10203 de julio de 2000, Con-sejero Ponente, Nicolás Pájaro P.

Consejo de Estado, sentencia AC 11349 de 2000, Consejera Ponente, Olga Inés Navarrete B.

Consejo de Estado, sentencia AC 12158 de noviembre de 2000, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.

Consejo de Estado, sentencia AC 0063 de 2001, Consejera Po-nente, María Inés Ortiz B.

Consejo de Estado, sentencia AC 0075 de mayo de 2001, Con-sejero Ponente, Jesús María Lemos B

Consejo de Estado, sentencia AC 11854 de marzo de 2001, Consejero Ponente, Delio Gómez L.

Consejo de Estado, sentencia AC 11946 de febrero de 2001, Consejero Ponente, Germán Rodríguez Villamizar.

Consejo de Estado, sentencia AC 11947 febrero de 2001, Con-sejero Ponente, Roberto Medina L.

Consejo de Estado, sentencia AC 12050 de marzo de 2001, Consejero ponente, Jesús María Carrillo B.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03.15-000-2001-0111-01(AC) de julio de 2001, Consejero Ponente, Camilo Arciniegas A.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0093-01(AC) de septiembre 25 de 2001, Consejero Ponente, Alberto Arango Mantilla.

Consejo de Estado, sentencia AC 0132 de octubre de 2001, Consejera Ponente, Ana Margarita Olaya F.


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Consejo de Estado, sentencia 1101-03-15-000-2001-0148-01(PI) de enero de 2002, Consejero Ponente, Germán Ayala M.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0131-01(PI) de febrero de 2002, Consejero Ponente, Roberto Medina Ló-pez.

Consejo de Estado, sentencia AC 1159 de 2004, Consejera Po-nente, Ana Margarita Olaya F.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-1250-01(PI) de febrero de 2004, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2004-01300-00(PI) abril de 2005. C.P. Ana Margarita Olaya F.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00946-00(PI) de febrero de 2006. C.P. Tarcisio Cáceres T.


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capÍtulo iv

conFlicto de intereses.

artÍculo 182

Marco normativoconstitucionalArtículo 182: Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones.

Artículo 183: Los Congresistas perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o del régi-men de conflicto de intereses (...).

legalLa ley 5ª de 1992, contentiva del Reglamento del Congreso, dis-

pone:Artículo 122. CONCEPTO DE VOTACIÓN. Votación es

un acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general. Sólo los Congresistas tienen voto.

Artículo 123. REGLAS. En las votaciones cada Congresista debe tener en cuenta que: 1. Se emite solamente un voto. 2. En las Comisiones Permanentes sólo pueden votar quienes las

integran. 3. El voto es personal, intransferible e indelegable. 4. El número de votos, en toda votación, debe ser igual al número

de Congresistas presentes en la respectiva corporación al mo-


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mento de votar, con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el Presidente y se ordena su repetición.

5. Todas las proposiciones deben ser sometidas a discusión antes de votarse, con las excepciones establecidas en este Reglamento.

6. En el acto de votación estará presente el Secretario. Artículo 124. EXCUSA PARA VOTAR. El Congresista sólo

podrá excusarse de votar, con autorización del Presidente, cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera deci-sión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate.

(…)Artículo 263. COMPROMISO Y RESPONSABILIDAD.

<Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 974 de 2005. Rige a partir del 19 de julio de 2006. El nuevo texto es el siguiente> Los miembros de las Cámaras Legislativas representan al pueblo, y debe-rán actuar en bancadas, consultando la justicia y el bien común, y de conformidad con lo dispuesto en los estatutos de su partido o movi-miento político o ciudadano.

Son responsables políticamente ante la sociedad y frente a sus elec-tores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.

Artículo 264. DERECHOS. Son derechos de los Congresistas: 1. Asistir con voz y voto a las sesiones de la respectiva Cámara y

sus Comisiones de las que forman parte, y con voz a las demás Comisiones.

2. Formar parte de una Comisión Permanente. 3. Citar a los funcionarios que autoriza la Constitución Política, y

celebrar audiencias para el mejor ejercicio de su función, y 4. Recibir una asignación mensual que se reajustará cada año en

proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocu-rridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contra-lor General de la República.

5. El Congreso fijará el régimen salarial y prestacional de los miem-bros del Congreso Nacional, por iniciativa del Gobierno.


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6. Los demás que señalen la Constitución y las leyes. Artículo 265. PRERROGATIVA DE INVIOLABILIDAD.

Los Congresistas son inviolables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de su cargo, pero responsables de conformidad con las disposiciones de este Reglamento.

Gozarán, aún después de haber cesado en su mandato, de invio-labilidad por las opiniones manifestadas en actos congresionales y por los votos emitidos en el ejercicio de su cargo.

(…)Artículo 268. DEBERES. Son deberes de los Congresistas:

1. Asistir a las sesiones del Congreso pleno, las Cámaras legislati-vas y las Comisiones de las cuales formen parte.

2. Respetar el Reglamento, el orden, la disciplina y cortesía con-gresionales.

3. Guardar reserva sobre los informes conocidos en sesión reser-vada.

4. Abstenerse de invocar su condición de Congresista que conduz-ca a la obtención de algún provecho personal indebido.

5. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Presentar, dentro de los dos (2) meses siguientes a su posesión como Congresista, una declaración juramentada de su patrimonio y de las actividades que puedan significarle ingresos económicos adicionales al car-go de representación popular.

6. Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situa-ciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su con-sideración.

7. Cumplir las disposiciones acerca de las incompatibilidades y conflictos de interés. Artículo 269. FALTAS. Son faltas de los Congresistas: 1. El desconocimiento los deberes que impone este Reglamento. 2. El cometer actos de desorden e irrespeto en el recinto de se-

siones.


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3. No presentar las ponencias en los plazos señalados, salvo ex-cusa legítima.

(…)SECCIÓN IV. CONFLICTO DE INTERESES. Artículo 286. APLICACIÓN. <Aparte subrayado CONDI-

CIONALMENTE exequible> Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.

Artículo 287. REGISTRO DE INTERESES PRIVADOS. En cada una de las Cámaras se llevará un libro de registro de intereses privados en el cual los Congresistas consignarán la información rela-cionada con su actividad privada. En ella se incluirá la participación en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada y similares, o en cualquier organización o actividad privada económica o sin ánimo de lucro de la cual haga parte, en el país o fuera de él.

Artículo 288. TERMINO DE INSCRIPCIÓN. Los Congre-sistas deberán inscribir sus intereses privados en el registro dentro de los primeros treinta (30) días del período constitucional, o de la fecha de su posesión.

(…)Artículo 290. MODIFICACIÓN DEL REGISTRO. El cam-

bio que se produzca en la situación de intereses privados de los Con-gresistas, deberá inscribirse en el registro dentro de los treinta (30) días siguientes a la protocolización del cambio.

Artículo 291. DECLARACIÓN DE IMPEDIMENTO. Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascen-dental, al observar un conflicto de interés.


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Artículo 292. COMUNICACIÓN DEL IMPEDIMENTO. Advertido el impedimento, el Congresista deberá comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o corporación legisla-tiva donde se trate el asunto que obliga al impedimento.

Artículo 293. EFECTO DEL IMPEDIMENTO. Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista.

La excusa así autorizada se entenderá válida para los efectos del parágrafo del artículo 183 constitucional, si asistiere a la sesión el Congresista.

El Secretario dejará constancia expresa en el acta de la absten-ción.

Artículo 294. RECUSACIÓN. Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya co-municado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva corpo-ración, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada.

La decisión será de obligatorio cumplimiento. Artículo 295. EFECTO DE LA RECUSACIÓN. Similar al

del impedimento en el artículo 293. Ley 144 de 1994 “Por la cual se establece el procedimiento de

pérdida de la investidura de los Congresistas”.Artículo 16.- Conflicto de intereses. Definición. Los Congre-

sistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección ha-yan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación, para que de-cida si los Congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos.


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Consideraciones generalesComo se expresó, según el artículo 182 Constitucional: “Los

congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones.”

Esta norma contempla lo relacionado con los conflictos que pueden afrontar los congresistas, para discutir y decidir los asuntos que se pongan a su consideración, originados en situaciones de carác-ter moral o de orden económico que los pueden inhibir para actuar correctamente.

La disposición deja en manos del congresista, la iniciativa para poner en conocimiento de la cámara a la cual pertenece, el conflicto de que se trate. En este caso se hace patente la condición de pares entre iguales que tienen los miembros de estas corporaciones, por lo cual queda en manos del cuerpo al que pertenece, resolver si éste debe o no tomar parte en el debate y decidir.

El punto es relevante, porque según lo indica la norma, debe tratarse de cuestiones que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos, lo cual significa que envuelve todas las fases de la actividad congresal, a saber: iniciativa parlamentaria, intervención en las comisiones reglamentarias y en las sesiones plenarias, parti-cipación en los debates, ejercicio del control político y adopción de las decisiones. También debe observarse frente a las actividades propias del Congreso, tales como iniciativa, trámite y aprobación de proyectos de acto legislativo y de ley; citación a Ministros del gobierno; debates políticos, aprobación de mociones de censura y las que tienen que ver con elecciones y decisiones propias de la cor-poración legislativa.

La norma se refiere, además, a conflictos de orden moral, lo cual genera una dificultad en su aplicación, en la medida en que se refiere a asuntos propios del fuero interno de los individuos, los que pueden in-fluir al momento de tomar decisiones sobre temas que interesan a toda


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una colectividad. No hay que perder de vista lo que según el diccionario de la Real Academia de la Lengua, significa moral: “Que no concierne al orden jurídico sino al fuero interno o al respeto humano”. Este sigue siendo un concepto altamente problemático y de difícil comprensión, a tal punto que el propio Consejo de Estado ha señalado que es de difícil comprensión. Desde cierta perspectiva, el tema de los impedimentos en nuestro medio es manejado con cierta incorrección, porque debería bastar la manifestación que del conflicto hiciera el congresista, para que quedara relevado de intervenir en las actuaciones en donde encuentra que tiene un conflicto, de cualquier corte que sea.

El manejo de la materia se ha complicado, porque una vez se ex-presa el impedimento, el mismo se somete a consideración y a aproba-ción por parte del respectivo cuerpo legislativo, quedando en manos de éste decir si lo acepta o no. De ser rechazado el impedimento, el congresista queda habilitado para votar. A ese respecto, la jurispru-dencia de la Corte Constitucional, siguiendo además los lineamien-tos acordados por el Consejo de Estado sobre la manera de resolver estos conflictos, ha señalado:

La Constitución Política no regula en detalle el régimen de con-flicto de intereses de los congresistas; como se vio, el artículo 182 Superior defiere expresamente al Legislador la reglamentación de la materia. El régimen legal actualmente aplicable a este tema fue adoptado por el Congreso de la República en los artículos 59, 124, 268 y 286 a 295 de la Ley 5ª de 1992, así como el artículo 16 de la Ley 144 de 1994. El régimen de los conflictos de intereses tiene una organización tripartita. En primer lugar, es obligación de los con-gresistas declararse impedidos ante la Comisión o Plenaria respec-tiva, quien deberá definir el mérito objetivo que le asiste a la razón invocada para separarse de la deliberación o votación de un asunto. La decisión y el trámite de la misma se somete exclusivamente a la definición del órgano legislativo donde tuvo lugar la declaración de impedimento, ya sea en Comisión o en Plenaria (Constitución Política, artículo 182; Ley 5ª de 1992, artículos 124, 268-6, 286, 292 y 293; Ley 144 de 1994, artículo 16). En caso de no hacerlo, en


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segundo término, permite la ley que cualquier otro parlamentario interponga una solicitud de recusación en su contra, con el mismo propósito de separarlo del conocimiento del asunto, la cual debe ser surtida ante la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, quien resuelve sobre la misma a través de una decisión de obliga-torio cumplimiento (Ley 5ª de 1992, artículos 58, 59, 294 y 295). Finalmente, si el congresista no se declara impedido, ni tampoco se formuló una recusación en su contra, pero el parlamentario, en todo caso, incurrió en una actuación constitutiva de conflicto de intereses, puede ser sometido a un proceso de pérdida de investi-dura, a iniciativa de la Cámara en la cual se encuentra vinculado, previo informe elaborado por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista (Constitución Política, artículo 184; Ley 5ª de 1992, artículos 59, 296 y 298). En cualquiera de estas tres situaciones, los ciudadanos que estimen que hubo violaciones al régimen de con-flicto de intereses podrán presentar demanda de pérdida de investi-dura (Constitución Política, artículo 184).161

Los conflictos de intereses también tienen origen en aspectos de orden económico, razón por la cual se deben tener en cuenta las de-cisiones del Congreso que afectan de una u otra manera los intereses de empresas en las que el congresista tiene o ha tenido interés, o de las que ha sido socio o asesor, o cuando ha desempeñado actividades para ellas o ha estado involucrado en el giro normal de sus activida-des162, dando lugar con ello a que en el trámite de los asuntos propios de la corporación, surja un conflicto, porque las decisiones del Con-greso afectan o favorecen esas empresas o sociedades163.

161 Corte Constitucional, sentencia C-1040 de 2005.162 Este punto debe verse además, a la luz del artículo 16 de la ley 144/94.163 En la sentencia CE SP EXP1999 NAC 7083, de junio de 1999, Consejero Ponente

Alberto Arango M, el Consejo de Estado, al referirse a este particular aspecto, expresó: “De lo anterior se infiere que tanto la Constitución como la ley, han querido garantizar que el trámite de adopción de las leyes sea transparente y que quienes intervienen en los debates o votaciones respectivos lo hagan con absoluta imparcialidad y esté alejada toda sospecha de que puedan utilizar su presencia en ellos en beneficio propio o de los terceros que la ley señala.”


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En esas circunstancias, por mandato Constitucional, el congre-sista que se encuentre en esa situación, está obligado a poner el hecho en conocimiento de la respectiva cámara, para que sea ésta la que de-cida si existe o no conflicto y en tal caso, para exonerarlo, validamente, de intervenir en la discusión, trámite y decisión del asunto.

Si el hecho existe y no es puesto en conocimiento de la cámara, puede dar lugar a la recusación de aquel que estando impedido no lo declaró, lo que de paso puede originar la pérdida de su investidura, si se comprueba la existencia del conflicto. Debe entenderse que lo que da lugar a la pérdida de investidura no es la existencia misma del conflicto de intereses, sino el hecho de que el congresista, estando in-merso en una causal de esta naturaleza, no la pone en conocimiento de la respectiva corporación o no se declara impedido para intervenir en los debates y en las votaciones, estándolo.

La ley 5ª de 1992 ha previsto que los congresistas deben anotar en un libro especialmente dispuesto para ello, todas las actividades de carácter privado que eventualmente pueden originar conflictos de intereses a sus miembros. Este libro debe permanecer abierto y a dis-posición de todo aquel que lo quiera examinar.

Cuando en el trámite de un asunto propio del Congreso, un congresista encuentra que puede estar ante un conflicto de intereses, debe ponerlo de manera inmediata en conocimiento de la correspon-diente Cámara, para que sea ésta la que decida si existe o no, lo que una vez decidido libera al congresista de responsabilidad, tanto si es decidido negativamente, caso en el que podrá participar en su debate y decisión, como si es decidido afirmativamente, en cuyo evento esta-rá excusado para intervenir en su trámite y decisión y para abstenerse de participar en las sesiones donde se vote, lo que de paso lo libera de responsabilidad por la inasistencia a dichas sesiones o por no partici-par en las votaciones correspondientes.

Si se declara la existencia del conflicto de intereses, el congre-sista, además de estar excusado para intervenir, debe dejar claras constancias de su retiro del recinto, una vez se inician el debate, la discusión y la aprobación, pues como bien se sabe, sólo en ciertos y


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determinados casos la votación es nominal, por lo que de no tomar estas precauciones, de manera que quede patente su falta de participa-ción, puede terminar sancionado con la pérdida de investidura, si no logra demostrar de manera fehaciente que se abstuvo de participar en la discusión y aprobación del proyecto en cuestión.

Además del artículo 182 constitucional, donde se regula el con-flicto de intereses, cuyo quebranto da lugar a la pérdida de investi-dura de los congresistas, se deben tomar en cuenta las disposiciones de la ley 5ª de 1992 y de la ley 144 de 1994, donde figuran normas relacionadas con el tema, las cuales han sido expedidas con base en la disposición constitucional que faculta al legislador para regular lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones164.

Quien se encuentre incurso en un conflicto de intereses, está obligado a declararlo oportunamente, en consecuencia, si no lo hace en su momento, posteriormente, cuando sea objeto de recusación o cuando se cuestione su actuación por haber intervenido en un asunto en el que estaba impedido para hacerlo, no podrá pedir que se le acep-te o que se declare su existencia. De acuerdo con lo anterior, la decla-ración del impedimento se debe hacer de manera oportuna, con el fin de evitar que la situación sea manipulada por el congresista, quien podría declararse impedido para intervenir, dependiendo de las cir-cunstancias, lo que convertiría en ineficaz dicha institución.

Según lo prevé el texto constitucional, el trámite de estos con-flictos, una vez son puestos en conocimiento de la respectiva Cámara, lo mismo que el de las recusaciones que se formulen contra los con-gresistas, así como la negativa de la respectiva corporación para acep-tar la inhibición propuesta, se tramitan de conformidad con las leyes 5ª de 1992 y 144 de 1994, en lo que corresponda.

A su vez, el numeral 6 del artículo 268 de la ley 5ª de 1992, dis-pone que es deber de los congresistas: “poner en conocimiento de la

164 La observación se hace porque, por tratarse del reparto del poder político, el mismo sólo puede ser instaurado y regulado por el constituyente, considerándose vedado al legislador ordinario disponer sobre estas materias, excepto cuando la misma disposición constitucional así lo prevé, como en este caso.


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respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”, y el numeral 7 de esa misma norma indica que incum-be a los congresistas cumplir las disposiciones sobre incompatibilida-des y conflictos de interés.

Según lo dispone el artículo 286 de la ley 5ª trascrito, todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión, debe declararse impedido de participar en los debates o votaciones res-pectivas.

Vale anotar que la norma introduce el concepto de ‘interés di-recto’, el cual no aparece en el texto constitucional, pero resulta acorde con la intención que trae la norma constitucional. En todo caso, se hace necesario determinar en que consiste y la manera como se puede establecer ese ‘interés directo’.

Esa disposición legal amplía igualmente el radio del interés que se trata de proteger, e incluye dentro de las personas que dan lugar al conflicto de intereses del congresista, a su cónyuge, compañero o compañera permanente, así como los parientes dentro de determina-dos grados de familiaridad y la condición que ha tenido como socio de determinadas sociedades. La norma también incluye las activida-des en las que el congresista estaría inhibido para intervenir, como son los debates y las votaciones.

De la misma manera, el artículo 287 de la ley ha instituido el libro de registro de intereses privados, el cual debe llevarse en cada una de las Cámaras, donde los congresistas están obligados a consignar la información relacionada con sus actividades priva-das, en la que debe figurar la participación que tengan en socieda-des, sean estas anónimas o de responsabilidad limitada, lo mismo que su participación en organizaciones o actividades privadas de carácter económico o sin ánimo de lucro, de la cual hagan parte, en el país o en el exterior.

Como lo ordena el artículo 288 ídem, la obligación del registro debe cumplirse dentro de los primeros treinta días de inicio del perío-do constitucional o a partir de la fecha de su posesión. Este registro es


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público y se prevé igualmente que cada vez que se presente un cambio en las actividades o relaciones particulares de los congresistas, se debe hacer el correspondiente registro, dentro de los treinta días siguientes a su ocurrencia.

Los artículos 291 y siguientes de la ley, indican lo correspon-diente a la declaración y trámite de los impedimentos y recusaciones. Es necesario hacer notar que en estas normas nada se dice en cuanto a la negativa de la respectiva Cámara para aceptar el impedimento manifestado. También es importante decir que nada dispone en re-lación con quien habiendo estado incurso en un impedimento, pos-teriormente pierde tal condición, ni fija un período, posterior a la desaparición de la causal, durante el cual el congresista que estaba impedido debe abstenerse de participar en los asuntos para los que estaba inhibido.

En estos casos se hace necesario recurrir a disposiciones legales que regulen materias similares, para poder complementar esos vacíos, en lo que resulten aplicables, tomando en cuenta en todo caso que el conflicto de intereses regula un régimen especial y excepcional. No obstante, en la medida en que existen vacíos legales frente a casos que deben resolverse, el juez en aplicación del principio iura novit curia, debe encontrar la solución que resulte indicada.

De acuerdo con lo anterior, la disposición constitucional es-tablece que corresponde a la ley determinar todo lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones, por lo que los aspectos sobre impedimentos y recusaciones de los congresistas que no estén expresamente regulados en la ley 5ª de 1992, pue-den ser tramitados conforme a disposiciones previstas para esos mismos fines en otras disposiciones, como las del Código de Pro-cedimiento Civil165.

165 En este caso resultan aplicables los artículos 141 y siguientes de dicho código, siendo necesario en todo caso hacer las respectivas concordancias y correspondencias, para que esas instituciones puedan operar en esta figura particular y dentro de esta clase de corporaciones legislativas, porque esas normas han sido previstas inicialmente para las actuaciones judiciales.


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También cabe considerar sí a la respectiva Cámara le correspon-de aceptar el impedimento, o sí basta con que el interesado lo declare y quede constancia de él, para que éste pueda sentirse liberado de in-tervenir en los debates y en las decisiones. Esto tiene importancia, por cuanto existe igualmente una disposición constitucional que da lugar a la pérdida de investidura de los congresistas cuando estos no asisten, sin causa justificada, a seis sesiones dentro de un mismo período legis-lativo, en las cuales se voten proyectos de ley o de actos legislativos o mociones de censura166.

Es posible que el afectado por el conflicto de intereses no tenga ningún ánimo de participar en el estudio y debate del asunto, en cuyo caso es clara su intención de separarse del trámite del mismo, razón por la cual debe bastar con su declaración de impedimento, para que la Corporación lo acepte y lo libere de responsabilidad, pudiendo en consecuencia abstenerse de asistir a los debates y a las votaciones o decisiones sobre la cuestión, sin que de ello pueda derivarse ninguna responsabilidad.

Puede ocurrir también que en quien recae el impedimento, con-sidere que no se trata de un conflicto real de intereses y que por el con-trario tenga el ánimo de participar en los debates y en las decisiones, pero desea dejar aclarada su situación frente a esa inhibición, motivo por el cual manifiesta el conflicto de interés que puede existir y deja a consideración de la Corporación el decidir si está o no inhabilita-do. En este caso, una vez resuelto el punto, si la respectiva Cámara encuentra que está impedido para intervenir, así debe declararlo y en tal caso será forzoso que el impedido se abstenga de participar en su estudio y aprobación.

Si la Corporación considera que no hay lugar a declarar el impe-dimento, tal decisión libera de responsabilidad al congresista, quien en consecuencia podrá intervenir válidamente en los correspondien-tes debates y decisiones sobre el particular.

166 Esta causal se trata de manera separada en este libro, donde se analizan las causales de pérdida de investidura, previstas en el artículo 183 de la Carta.


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De llegarse a presentar el evento en el cual el congresista está inte-resado en que se acepte su impedimento, pero la Corporación lo recha-za, éste estaría obligado a asistir a los debates y a participar en las deci-siones que se tomen sobre el mismo, en cuyo caso, si así lo desea, puede dejar las respectivas constancias y llegado el momento, abstenerse de votar o votar en blanco, dejando expresamente consignada su decisión. De esta manera cumple la obligación que tiene de asistir a los debates, pero al mismo tiempo se mantiene separado de la decisión de asuntos en donde estima que enfrenta un conflicto de intereses.

Es necesario tener en cuenta que la ley tampoco previó nada acerca del término a partir del cual no tiene vigencia el impedimento, por razón de haber desaparecido el interés que sobre el mismo tenía el congresista, como cuando ha vendido las acciones de las que era pro-pietario, de donde provenía el conflicto de intereses que le impedía manifestarse sobre el particular.

Por no haberse fijado un término en la ley, siempre será necesa-rio mirar al resultado de su intervención como congresista en relación con el punto en particular de que se trate. De todas maneras debe quedar establecido que el conflicto ya no existe o que su intervención no está afectada por su anterior condición.

En estas circunstancias, la prudencia de un buen legislador y de un buen ciudadano aconseja que siempre que avizore que puede es-tar incurso en un conflicto de intereses, se debe abstener de actuar, haciendo además traslúcida la situación. Esto da pie igualmente para observar que resulta indispensable, para todos los efectos en los que el congresista enfrenta un conflicto de intereses, que al momento de llevarse a cabo las discusiones, los debates y las votaciones, quede re-gistrado que no interviene en las mismas.

En el artículo 16 de la ley 144 de 1994, figura igualmente una disposición relacionada con el conflicto de intereses que puede recaer sobre un congresista, cuando dentro del año inmediatamente anterior a su elección ha prestado servicios remunerados a gremios o a personas de derecho privado, sobre cuyos intereses o negocios inciden directamen-te actos que se encuentran al estudio del Congreso, por lo que dicha


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norma dispone que estos deben ser comunicados por escrito a la Mesa Directiva de la respectiva Corporación, para que ésta decida si se deben abstener de participar en el trámite y votación de dichos actos.

De acuerdo con los anteriores elementos de juicio, a continuación se examinan casos que han sido planteados ante el Consejo de Estado, relacionados con posibles conflictos de intereses, para determinar la for-ma como han sido aplicadas las disposiciones indicadas y en los casos en donde ello ha ocurrido, las tesis desarrolladas por la Corporación.

La norma comprende tanto los conflictos de intereses de orden moral, como los de orden económico, los cuales pueden obrar separa-da o conjuntamente, pero sin que en ningún caso uno dependa o sea condición o requisito del otro.

La falta de observación de esta disposición, da lugar a la pérdida de investidura del congresista que se encontraba inmerso en el con-flicto de intereses, el cual no declaró al momento de adentrarse en la discusión y aprobación del asunto en el que estaba inhibido para par-ticipar o cuando afrontando un conflicto, por tener interés directo en el asunto, interviene en la discusión o aprobación del mismo.

El mandato constitucional prevé que le corresponde a la ley de-terminar lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusa-ciones a que haya lugar, cuando los congresistas que se encontraban impedidos para intervenir, no lo manifestaron.

De acuerdo con esta disposición, le corresponde al congresista manifestar su impedimento para intervenir en el trámite de determi-nado asunto, por tener un interés personal en el mismo, sea porque lo favorezca o lo desfavorezca, el cual entra en conflicto con la decisión que como congresista debe tomar.

En este caso se encuentran contrapuestos intereses de carácter general, que son los que debe favorecer como congresista, e intereses de carácter individual o particular, que son los propios del congresista o de las personas previstas en la ley, que pueden resultar favorecidas o afectadas con la decisión que tome el Congreso.

Por ello la ley 5ª de 1992, en sus artículos 286 a 295 y el artículo 16 de la ley 144 de 1994, regulan lo concerniente a los impedimentos


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que pueden embargar a los congresistas en el trámite de los asuntos propios de su función congresal, por razón de los conflictos de inte-reses que se les pueden presentar al momento de intervenir o decidir sobre determinados asuntos.

Según estas normas, los congresistas deben manifestar cuando exista interés directo en las decisiones que deben tomar, porque de alguna manera lo afectan o afectan a su cónyuge, parientes o socios, en los grados y condiciones fijadas en dichas disposiciones.

Una vez puesto de manifiesto el impedimento, debe desig-narse un nuevo ponente para el respectivo proyecto, si se trata de tal caso, o se excusará de votar al congresista. Conforme lo indican esas disposiciones, la excusa es válida así mismo para los efectos previstos en el artículo 183 de la Carta, razón por la cual no podrá contabilizarse dicha falta de votación como causal de pérdida de investidura por inasistencia a sesiones donde se voten proyectos de ley o de acto legislativo.

Para salvaguardar los dos aspectos, el Secretario de la corres-pondiente Cámara o Comisión, debe dejar constancia expresa de la asistencia del congresista a la respectiva sesión o de la excusa que le ha sido válidamente concedida, y en caso de asistir y de abstenerse de votar, la constancia expresa de que se ha abstenido de votar.

También se prevé en estas disposiciones la recusación para aque-llos eventos en que el congresista que debía declararse impedido no lo hizo. En este evento, la Comisión de ética de la Cámara o del Senado, dispondrá del término de tres días para decidir, lo que debe hacer me-diante resolución motivada, de obligatorio acatamiento.

1. lineamientos que orientan esta causaAcerca de la aplicación de las reglas fijadas en los textos consti-

tucionales y legales, el Consejo de Estado entre otras, en su sentencia AC 3300 de 1996, hizo las siguientes precisiones:1. La considera una institución de raigambre constitucional, con-

tenida en el artículo citado y desarrollada en las leyes 5ª de 1992 y 144 de 1994.


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2. El impedimento para que el congresista actúe puede ser, bien de índole moral, ora de índole económico, el cual se origina porque existe un interés directo en la decisión, porque lo puede afectar de alguna manera.

3. Estima igualmente que el impedimento surge del hecho de que la persona se encuentra inhibida para actuar, porque se afecta la imparcialidad que debe tener para tomar la decisión.

4. La inhibición que tiene el congresista para intervenir en el trá-mite de los asuntos que son propios del Congreso, debe ser puesta en conocimiento de la respectiva Cámara, para que ella decida y en caso de ser aceptada, para que lo exonere de partici-par en su discusión y aprobación.

5. En caso de afrontar un conflicto de intereses, y pese a ello interve-nir en la discusión, en su aprobación o negación, al igual que en la votación del asunto, estará sometido a la pérdida de investidura.

6. De no manifestarse oportunamente el impedimento, existien-do, el congresista podrá ser recusado y en caso de existir dicha inhibición y no haber sido expuesta o una vez establecida me-diante recusación, el congresista puede sufrir la pérdida de su in-vestidura.

7. En cuanto a su sentido, considera que el conflicto de intereses envuelve evidentemente: “… una razón subjetiva que torna par-cial al funcionario y que lo inhabilita para aproximarse al pro-ceso de toma de decisiones con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la norma moral y la norma legal exigen”167.La regla constitucional mencionada debe verse complementada

por las disposiciones de orden legal introducidas por la ley 5ª de 1992 y 144 de 1994, de donde se debe destacar:1. Debe tratarse de un interés directo en la decisión.2. El interés surge porque la decisión lo puede afectar a él o a las

personas que aparecen indicadas en dicho artículo.

167 Consejo de Estado, sentencia AC 3300 de 1996, Consejero Ponente, Joaquín Barreto R.


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3. El impedimento es para participar en los debates, en las votacio-nes o en las decisiones que le corresponde tomar al congresista en el ejercicio de sus funciones.

a. Requisitos de la manifestaciónAl hacer el estudio de la normatividad en un caso sometido a su

consideración, donde se solicita que se declare la pérdida de investidu-ra de un congresista, por no haber hecho una manifestación adecuada del conflicto que afrontaba, el Consejo de Estado, en sentencia del 17 de agosto de 2010, con radicación 11001-03-15-000-2010-00087-00(PI), C.P. Rafael Vergara Q., hace las siguientes precisiones: - Encuentra que la manifestación debe ser formulada por escrito,

de conformidad con lo que disponen los artículos 291 y 292 de la ley 5ª de 1992.

- También, siguiendo las normas legales al respecto, que deberá ser manifestado al momento en que se advierta su ocurrencia.

- Dice que la manifestación no puede ser una simple afirmación ni resulta suficiente con una expresión genérica o abstracta. A este respecto señala que si bien no encuentra necesaria una re-lación detallada de las razones o motivos, si se requiere que sea clara, inequívoca, fehaciente.

- En todo caso debe corresponder a una exposición razonada que conduzca a una comprensión adecuada de la situación que ori-gina el conflicto de intereses.

- Dice que en parte alguna las normas exigen que se aporte prue-ba documentada de las razones que dan lugar al impedimento, en particular en lo que tiene que ver con las relaciones de paren-tesco.

- Respecto de la oportunidad, reitera que lo que señala la norma es que se exprese en el momento en que se advierta. Esto último para precisar que otros aspectos que demandan la presencia del congresista antes de la corporación entrar a decidir sobre el con-flicto planteado, como lo puede ser la integración del quórum para dar inicio a la sesión, cuando aún no se ha entrado al debate


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del asunto que le origina el conflicto, aún cuando ello sirva para integrarlo, no puede considerarse incursión en el conflicto. Para llegar a esta conclusión se sustenta en lo que ordena el artí-

culo 268 de la ley 5ª de 1992, que impone a los congresistas el deber de asistir a las sesiones, lo que lleva a decir que solo en el curso de la misma, una vez inicia, puede plantear su conflicto.

b. Debe existir un interés directo del congresistaEn la sentencia 11001- 03- 15- 000- 2004- 01215- 00 (PI)168,

el Consejo de Estado hace algunas precisiones respecto a la causal de pérdida de investidura originada en conflicto de intereses, señalando al respecto que el mismo tiene lugar cuando, conforme lo dispone el artículo 286 de la ley 5ª de 1992, hay un interés directo en la decisión que ha de tomarse en el congreso, porque afecta de alguna manera al parlamentario, a su cónyuge o compañero (a) permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil o a su socio de hecho o de derecho.

Encuentra igualmente, de acuerdo con el artículo 16 de la ley 144 de 1994, que los congresistas deben informar a la Mesa Directi-va de la respectiva corporación, cuando dentro del año anterior a su elección han prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, para que ésta decida si deben abstenerse de participar en el trámite de dichos asuntos.

Indica también que la causal se estructura en presencia del in-terés directo que puede surgir en las labores congresales por parte de senadores y representantes, tanto en las deliberaciones como en las votaciones. Dice que el caso se presenta cuando el congresista ante-pone sus propios intereses a los que realmente le incumbe consultar, como son los de beneficio general y bien común que deben orientar su actividad legislativa.

168 Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2004- 01215- 00 (PI) de abril de 2005. C.P. Alberto Arango M.


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Puntualiza también esta sentencia que el sólo hecho de no de-clararse impedido, no es razón suficiente para despojar al congresista de su investidura, sino que es necesario entrar a demostrar que en la conducta del congresista prevaleció el interés personal o el de sus pa-rientes o socios sobre el general.

Al respecto señala:Es posible entonces que en el ejercicio de la función legislativa

la decisión parlamentaria que se adopte afecte virtualmente, en for-ma directa o indirecta, a senadores y representantes o a sus familiares, como cuando la ley “cobija por igual y de manera general” a toda una comunidad, en este caso, a los usuarios de la salud. Lo importante, considera esta Sala, es que en la respectiva determinación no se vea reflejada una situación de privilegio a su favor o en beneficio de los suyos169.

En la sentencia 11001-03-15-000-2005-00613-00(PI)170, la cor-poración contenciosa determinó igualmente que el conflicto de inte-reses se refiere a la prelación de situaciones personales, particulares del congresista sobre los fines y objetivos propios del interés de la comuni-dad, lo que implica un aprovechamiento de su investidura en beneficio propio, de sus familiares o socios, por lo que considera que hay conflic-to de intereses en el proceso de formación de las leyes o en el ejercicio de actos de control político, cuando la actuación del congresista esté influida por su propio interés y no por los que le corresponde atender, relativos a los fines del Estado, la justicia y el bien común171.

c. Lo que se debe entender por interés directoEl Consejo de Estado, en su sentencia AC 1433 de 1994, pre-

cisó el sentido de la expresión ‘interés directo’ que traen las normas sobre conflictos de intereses.

169 C de E, sentencia 11001-03-15-000-2004-01215-00(PI). Ibíd. 170 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00613-00(PI) de octubre de

2005. C.P. Ligia López D.171 Al respecto puede verse también la sentencia 11001-03-15-000-2004-01214-00(PI) de

junio de 2005. C.P. Filemón Jiménez O.


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En torno al alcance que se le debe conceder a esa expresión, que aparece en los textos de los artículos 286 de la ley 5ª de 1992 y 16 de la ley 144 de 1994, señaló que el sentido de la expresión ‘directo’, con-forme lo define el diccionario de la Real Academia de la Lengua debe entenderse como lo que va en línea recta, derecho, sin detenerse en puntos intermedios, de donde concluye que ese interés directo debe considerarse obrando sin intermediación alguna, es decir, que va de la ley al congresista, sin que aparezca ningún obstáculo entre ellos.172

Sobre este aspecto, en la sentencia AC 3549 de 1996, expresó que “para que el interés sea directo debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de la ley, sin intermediación alguna173.”

d. Conflicto de intereses derivado de un beneficio directoAl examinar un caso sometido a su consideración, en su senten-

cia AC 796 de 1994, el Consejo de Estado encuentra que el congre-sista demandado, un Representante a la Cámara, quien al momento de someter a discusión y aprobación un proyecto de ley, es además el Presidente de la misma Corporación, se encontraba incurso en un conflicto de interés de carácter económico, que lo inhibía para parti-cipar en el trámite de dicho proyecto, dada su condición de miembro y de accionista de la universidad que va a resultar beneficiada con el tratamiento preferencial que le concede el referido proyecto de ley.

Para llegar a esta conclusión, la Corporación comprueba que el Representante cuestionado es miembro de la universidad, y dentro de sus funciones como parte de la misma, tiene la de participar en las decisiones que se relacionan con el destino de los beneficios obtenidos por cuenta de la ley que se encuentra en discusión, razón por la cual es claro que tiene un interés directo en su aprobación, motivo suficiente para que debiera declararse

172 Consejo de Estado, sentencia AC 1433 de 1994, Consejero Ponente, Diego Younes M. 173 Consejo de Estado, sentencia AC 3549 de 1996, Consejero Ponente, Delio Gómez Le-

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impedido de participar en su trámite, cosa que no hizo, lo cual sirve de fundamento a la Corporación para llegar a la conclusión de que ha quebrantado la disposición indicada, disponiendo en consecuencia, la pérdida de su investidura174.

e. Conocimiento del congresista del conflicto de intereses en que se encuentraEn su sentencia AC 11106 del año 2000 (a la cual se acumu-

laron varias demandas instauradas por una misma causa), la Corpo-ración contencioso administrativa considera que el conflicto se pre-senta porque el congresista tiene interés directo en la decisión, bien porque lo afecta o porque afecta a alguna de las personas que tienen algún vínculo con él, como su cónyuge, compañero o compañera per-manente o los parientes que indica la disposición.

En todo caso se requiere que tenga conocimiento de la existen-cia de su situación de conflicto y que conociéndola no la manifieste, así como que participe en el trámite del asunto, en su provecho o en el de las personas indicadas. Reitera igualmente en esta providencia que el interés debe ser de carácter particular, no aceptando en con-secuencia que se configura la causal cuando se trata de un interés general.

De acuerdo con estos planteamientos, considera que:La situación de conflicto resulta, pues, del asunto o materia de que se tra-

te, de las particulares circunstancias del congresista o su cónyuge o compañero o compañera permanente, o sus parientes, o sus socios, y de su conducta, en cada caso.175

También adelanta algunos criterios en torno a lo que debe en-tenderse por el interés que puede tener el congresista en el trámite de un determinado asunto, el cual debe verse reflejado en el provecho, en

174 Consejo de Estado, sentencia AC 796 de 1994, Consejero Ponente, Ernesto Rafael Ari-za.

175 Consejo de Estado, sentencia AC 11106 de 2000, Consejero Ponente Mario Alario M. A este expediente fueron acumulados un gran número de procesos que habían sido instaurados por una misma causal, originados en el trámite de una ley sobre referendo.


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la utilidad, en el beneficio que derivaría el congresista o las personas que se indican en la norma. En consecuencia, la alta Corporación ju-dicial concluye que no puede considerarse incurso en la causal, quien de su actuación no recibe beneficio sino perjuicio, como ocurre en el caso sometido a su estudio, porque encuentra que razonablemente en esto último (en recibir un perjuicio), nadie puede tener interés.

Sostiene igualmente en esta ocasión esa instancia judicial, que resulta suficiente para los efectos de configurar la causal de pérdida de investidura, que se presente la participación del congresista en aque-llos eventos en que no puede hacerlo, por guardar algún interés, seña-lando que no es necesario en ningún caso que la actuación resulte efi-caz a los fines perseguidos, por lo que poco importa el resultado final.

En esos términos, si el proyecto de ley posteriormente es declara-do inexequible o finalmente no resulta aprobado, o no alcanza a tener ningún efecto, en nada incide frente a la indebida intervención del congresista en su trámite, ni podrá alegarse a favor del mismo, porque lo que está prohibido por la norma constitucional, es que intervenga en su discusión y aprobación, cuando está inhibido para hacerlo.

f. Interés general y particular en el trámite de proyectos de leyDentro del proceso AC 1276 de 1994, se discute la situación

que se presenta con un congresista, quien había participado en la aprobación de un proyecto de ley donde se establecían unas exencio-nes en materia de impuestos a transacciones sobre la propiedad in-mueble, las cuales lo favorecían, por ser propietario de unas firmas constructoras, de donde se dice que le proviene un interés directo que no declaró, además de no haberse inhibido de participar en la discu-sión y aprobación del referido proyecto de ley.

Luego de examinar el trámite surtido por el proyecto y la in-tervención que tuvo el congresista cuestionado en su debate y apro-bación, la Corporación concluye que se trata de una disposición de carácter general, que de alguna manera puede terminar beneficiando no solo al Senador cuestionado sino a todos los congresistas, cuando cualquiera de ellos desee realizar los trámites a que se refieren tales


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disposiciones, encontrando además que la propuesta que hizo el con-gresista, para que se exencionara otra actividad contractual que estaba claramente relacionada con las materias objeto del proyecto de ley, resulta lógica y necesaria dentro del espíritu de las normas propuestas, razón por la cual considera que en este caso no se encuentra ante un conflicto de intereses.

En este punto, concluye que es posible que al lado del interés general de las normas adoptadas, vaya aparejado con ellas un inte-rés particular, siendo necesario examinar en todo caso si el fin que impera es el del interés general y si los intereses particulares que resultan involucrados son a su vez el resultado de un tratamiento igual para todos aquellos que sean favorecidos, de tal manera que no resulte establecido un trato favorable o provechoso en beneficio únicamente del congresista o congresistas que debieron declararse impedidos.

Para llegar a esta conclusión, la alta Corporación estima que 4.4. Además, cabe observar que proyectos como el de la reforma tributaria mencionada podía afectar y de hecho debió “afectar de alguna manera” a todos los Congresistas que en ella intervinieron, ya por la creación de impuestos o de exenciones, pero si esa inci-dencia natural de las leyes elaboradas y dictadas por ellos mismos pudiera calificarse como causal de impedimento y, lo que es más grave, como causal de pérdida de investidura, la labor parlamen-taria resultaría imposible. En consecuencia, por ser absurda debe desecharse la interpretación que conduzca a tal resultado176.Con fundamento en lo anterior, el Consejo de Estado, al resol-

ver la demanda de pérdida de investidura pedida, considera que un proyecto de ley aprobado, que afecta por igual a todas las personas, incluidos los congresistas, no instituye una situación de privilegio o de provecho personal. En esas condiciones, no encuentra al senador acusado incurso en un conflicto de intereses, por tratarse de disposi-ciones que pueden afectar a todas las personas que se encuentren en



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igual situación, por lo cual desestima la demanda de pérdida de su investidura.

Esta postura es reiterada, entre otras, en la sentencia AC 6289 de 1998, donde la Corporación judicial considera que se observa:

… un carácter general en tales disposiciones que, por lo mismo, puede afectar a cualquiera de los congresistas, no sólo a quienes tengan parientes con calidad de docentes, sino también parientes estudiantes, pues no puede concebirse el servicio educativo sin sus principales destinatarios, y no por ello deben declararse impedi-dos. No, ese no es el alcance de la causal en estudio, pues de ser así, como lo ha reiterado la Sala, “la labor parlamentaria resultaría imposible”.177

g. La obligación de actuar como cuerpo legislativo que tiene el CongresoEn relación con la demanda de pérdida de investidura interpues-

ta, la cual se origina, a juicio del demandante, por el conflicto de inte-reses que se suscita entre el proyecto de ley de Referendo, sometido a consideración del Congreso y la terminación o revocatoria del man-dato de todos los congresistas, lo cual los coloca, según el criterio del Consejo de Estado, frente a una disyuntiva: por un lado la relacionada con el deber que tienen de dar trámite al proyecto y por la otra, el de de-clararse impedidos todos, pues el interés los embarga a todos, conflicto que considera que debe resolverse a favor de la obligación y deber in-eludible que tienen los congresistas de atender sus propias atribuciones.

El caso presenta una condición especial, porque de aceptarse la objeción propuesta, deben declararse impedidos todos los congresis-tas, pues el referendo, que es la norma que se discute, les da por termi-nado anticipadamente el período, lo cual conduce al absurdo de que no quedarían miembros en el Congreso que pudieran encargarse del trámite de ese acto legislativo.

177 Consejo de Estado, sentencia AC 6289 de 1998, Consejero Ponente, Ernesto Rafael Ariza.


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Esto conlleva a una situación según la cual, el Congreso no podría ocuparse del trámite de asuntos que le son propios y queda-ría impedido para ejercer las funciones que le han sido asignadas, lo cual constituye a todas luces una solución inaceptable desee el punto de vista jurídico y práctico, lo que lleva al Consejo de Estado a concluir que el acto de no declararse impedidos resulta más que justificado, lícito. En consecuencia, con fundamento en esos argu-mentos decide negar la declaratoria de pérdida de investidura que fuera pedida.

En relación con una demanda que en similares términos fuera instaurada, por razón del trámite de dicho referendo, esa Corpora-ción considera cierto el hecho de que los miembros del Congreso en ese caso tienen un interés particular en la aprobación o no del pro-yecto sometido a su consideración, en la medida en que de él se des-prende la terminación de su propio período constitucional, cuando apenas ha transcurrido la mitad del mismo. Con fundamento en esto, en principio resulta claro que deben manifestar su inhibición para in-tervenir en su trámite.

No obstante, el alto Tribunal también encuentra que se tra-ta de un impedimento de carácter general, que envuelve a todos los miembros del Congreso, circunstancia que torna en imposible tal in-hibición, pues con ello se afectaría gravemente la función legislativa, que es exclusiva del congreso, no estando previsto que otro órgano la pueda asumir, como tampoco ha sido considerado que puedan dele-gar esa función, lo que lleva a concluir que el Congreso como tal no puede abstenerse de cumplir las funciones que constitucionalmente le han sido asignadas.

Con fundamento en lo anterior, el Consejo de Estado considera que:

Así las cosas, no podían todos los miembros de la Comisión Pri-mera abstenerse de participar en el debate y votación del proyecto mencionado, ya que se presentaría una carencia total de la función legislativa a ellos encomendada en la carta constitucional y, como afirma la procuraduría, “degeneraría en un atentado contra el pos-


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tulado de la democracia participativa” consagrado en la Constitu-ción Política.En consecuencia, solo el Congreso de la República mediante Ley, podía someter a referendo el proyecto de reforma constitucional del gobierno, circunstancia que por sí, exonera a todos sus miem-bros de manifestar su impedimento y retirarse de la discusión de este asunto, predominando, en este evento, el cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura, conforme a los artículo 132 de la Constitución Política y artículos 263 y 269 de la Ley 5º de 1992.178

Sustentado en lo anterior, resuelve que se encuentra ante una actuación que está justificada legalmente y con base en ello decide no decretar la pérdida de investidura solicitada179.

h. El congresista impedido debe dejar la constancia de su inasistencia a las sesiones donde se debate el asunto y de su abstención al votarEn la sentencia proferida dentro del proceso radicado bajo el

No. 11001-03-15-000-2001-0211-01(PI-031) del año 2002, el Con-sejo de Estado se adentra en el estudio del tema referente a la asistencia de los congresistas a los debates y a las votaciones que se surten sobre los proyectos de ley y deja establecido que para que pueda considerar-se que un miembro de esa Corporación no toma parte en los mismos, cuando le corresponde declararse impedido por estar incurso en un conflicto de intereses, no sólo debe hacer expresa manifestación de su impedimento, sino que además debe quedar plenamente establecido que no ha tomado parte en los debates y en las votaciones, precaución adicional que proviene de la circunstancia de que en ocasiones esos procesos se surten en bloque180.

178 Consejo de Estado, sentencia AC 11.149 del año 2000. Consejero Ponente, Germán Ayala M.

179 En ese mismo sentido puede verse la sentencia CE- SP- EXP2000N- AC 11116 de 2000. C.P. Mario Alario M.

180 Consejo de Estado, proceso con Radicación No. 11001-03-15-000-2001-0211-01(PI-031) del año 2002, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.


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De no existir esas constancias, si no aparece patente que el con-gresista se declaró impedido, o que no asistió a la reunión, o que no se abstuvo de participar en los debates, en la aprobación de los pro-yectos, o en el proceso de votación, estando impedido para hacerlo, bien puede resultar sancionado con la pérdida de investidura, como ocurrió en este caso, porque el demandado no logró demostrar que estando impedido, no participó en los debates y en la aprobación de las disposiciones penales que lo favorecían, estando obligado a abste-nerse y a no intervenir, por lo que el Consejo de Estado estima que incumplió la obligación constitucional y en consecuencia lo sancionó con la pérdida de su investidura.

i. El congresista debe demostrar que no votóSiguiendo la misma línea jurisprudencial anterior, el Consejo

de Estado, en sentencia 11001-03-15-000-2002-0519-01(PI-047)181, se ocupa de resolver el caso de un congresista contra quien se dirige una demanda de pérdida de investidura por no declararse impedido para votar un proyecto de ley que tenía por objeto generar algunos estímulos y beneficios para empresas prestadoras del servicio de tele-visión por suscripción, por considerar el demandante que afrontaba un conflicto de intereses.

Luego de hacer un estudio de la situación patrimonial y docu-mentación relacionada con la propiedad y la composición accionario de empresas dedicadas a brindar esa clase de servicio de televisión, así como prueba testimonial donde aparece definido que el congresista tomó interés personal en la negociación con empresas concesionarias de televisión por suscripción, concluye que, pese a que el referido con-gresista no figura expresamente como propietario o accionista de las mismas, las que están representadas por una hija suya, en realidad se trata de empresas de su propiedad.

181 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2002-0519-01(PI-047), marzo de 2003. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.


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También encuentra que un hijo del congresista es el gerente ge-neral y representante legal de la empresa que comercializa televisión por suscripción en la zona norte del país.

Establecido esto, pasa a ocuparse de la actuación del congresista en los respectivos debates y votaciones del proyecto de ley, encontrando que en las actas de las sesiones aparece interviniendo. También destaca que en un momento dado del debate y de las discusiones, se planteó de manera clara por los mismos congresistas la necesidad de que quienes tuvieran in-terés directo en dicho proyecto, por tener empresas dedicadas a esa activi-dad o su cónyuge o parientes, dentro de los grados previstos en la ley 5ª de 1992, o conforme el artículo 16 de la ley 144 de 1994, debían declararse impedidos para intervenir en los debates y para votar.

Consta igualmente que el congresista no se declaró impedido para intervenir en la discusión y aprobación de ese proyecto de ley y aún cuando aparece constancia que no asistió a la discusión y apro-bación del proyecto en primer debate y se excusó de asistir a la sesión donde se le dio segundo debate, aparece asistiendo a sesiones posterio-res donde se votaron artículos provenientes de las comisiones de con-ciliación, relacionados con dicho proyecto, sin que conste si voto o no.

Con base en ello, en la obligación que tiene todos los congre-sistas de asistir a las sesiones para deliberar y decidir y en el hecho demostrado de que el congresista había contestado el llamado a lista, concluye la instancia contenciosa que la carga de la prueba de que no votó en esas decisiones le corresponde al congresista, debiendo de-mostrar que no votó, por haberse retirado antes de las sesiones.

Con fundamento en ello, al encontrar que le asistía un inte-rés directo en la aprobación de dicho proyecto, que intervino en debates donde se discutió el articulado y que, aún cuando no asis-tió a sesiones donde se votó, no existe igual constancia de que se hubiera excusado de asistir o para no votar en los tramos finales de aprobación de dicho proyecto, concluye que incurrió en la causal de pérdida de investidura, al no declararse impedido para intervenir en el debate y aprobación de ese proyecto de ley, pese a enfrentar un conflicto de intereses.


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En sentido contrario, en la sentencia 11001-03-15-000-2002 -1127-01(PI-058)182, al examinar la demanda interpuesta contra un con-gresista que no se declaró impedido para intervenir en el trámite del pro-yecto de ley que establecía un código disciplinario, a pesar de afrontar un conflicto de intereses de orden moral, por cuanto dicho representante tenía varias investigaciones disciplinarias en su contra, el alto tribunal en-cuentra, de un lado, que la sola ausencia de declaración de impedimento no estructura, per se, la pérdida de investidura.

Aparte de lo anterior, considera que para que se estructure la causal, se requiere que el congresista participe en los debates, así sea solamente integrando el quórum y a pesar de considerar que era claro que tenía un interés directo en el trámite de dicho proyecto, porque podía afectar su situación respecto de las investigaciones que obraban en su contra, no encuentra demostrado que intervino en los debates ni en las votaciones y en consecuencia no haya configurada la causal y por ende no decreta la pérdida de su investidura.

j. El congresista no sabe que deriva beneficio de un proyecto de leyEn su sentencia AC 3301 de 1996, el Consejo de Estado exami-

na otros aspectos propios del conflicto de intereses, para señalar que el interés directo del congresista, no necesariamente tiene que ser un interés contrario al interés general, prescrito en el artículo 133 de la Carta, pues, según su sentir:

Para configurar la causal de pérdida de la investidura de congresista basta que la participación en el debate y la votación en cualquiera de esos actos genere o represente algún interés directo del congre-sista, de sus parientes más próximos o de sus socios, con virtuali-dad suficiente para afectar la imparcialidad que aquél debe obrar en ejercicio de su investidura. Incluso ese interés puede coincidir con el interés general, pues lo que el instituto busca preservar es la

182 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2002-1127-01(PI-058) de abril de 2003. C.P. Alejandro Ordóñez M.


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imparcialidad de quien participa en la discusión y aprobación del proyecto. (Sic) (La subraya no es del original)183

Reitera en esta sentencia la puntualización hecha anteriormen-te, según la cual, lo que genera la pérdida de investidura, no es el he-cho de que el proyecto se convierta en ley finalmente, sino que el con-gresista impedido para hacerlo, haya participado en su trámite.

En este caso, el Consejo de Estado decide no decretar la pér-dida de investidura del congresista cuestionado, al concluir que no tenía conocimiento de los delitos por los cuales se le adelantaba la investigación penal, razón por la cual encuentra entendible que des-conociera que correspondía a delitos que iban a recibir un tratamien-to favorable en el proyecto de ley que estaba siendo tramitado, en el cual participó.

En esas condiciones, su intervención en el debate y discusión del proyecto en cuestión, no cumplía una condición necesaria para estructurar la causal de pérdida de investidura pedida, al no configu-rarse el interés que reclama la norma.

k. No hay conflicto de interés de orden moral por la participación en la elección del Procurador General, a pesar de que el congresista tiene investigaciones en su contra en ese órgano de control Un aspecto interesante surge a raíz de la elección del Procurador

General, la cual debe hacer el senado, de conformidad con el nume-ral 7 del artículo 173 de la Carta. La cuestión se presenta porque los senadores, dada su condición de servidores públicos, están sometidos al control y vigilancia directa del Procurador General, quien no solo puede investigarlos, sino que les puede imponer, entre otras, la san-ción de destitución.

Por diversas razones, independientes y diferentes de las que examina el Consejo de Estado dentro de los procesos de pérdida de investidura, que es otra forma de sanción que pesa sobre estos servi-

183 Consejo de Estado, sentencia AC 3301 de 1996, Consejero Ponente, Amado Gutiérrez V.


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dores, el Procurador General de la Nación los puede sancionar con destitución, tomando en cuenta las normas del régimen general de los servidores públicos, aplicable a los congresistas.

No viene al caso ahora entrar a discutir las facultades y com-petencias que asisten al Procurador General para adelantar procesos disciplinarios a los congresistas, pero vale señalar que ello deriva, en principio, del artículo 123 de la Carta, donde se señala que son ser-vidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, norma que debe verse en concordancia, entre otras, con el numeral 6 del artículo 276 constitucional, que confiere facultad y competencia al Procurador General para ejercer vigilancia superior de la conducta de quienes desempeñen funciones públicas, incluidos los de elección popular, adelantar las respectivas investigaciones e imponer las san-ciones que correspondan, conforme a la ley.

Esta facultad descansa de manera personal y directa en el Procu-rador General, quien es el único, además, que puede proferir las deci-siones al respecto. De esa manera existe un fuero disciplinario a favor de los congresistas, conforme al cual el único que los puede investigar y sancionar disciplinariamente, es el Procurador General.

Es frecuente que por razón de esta facultad, se inicien inves-tigaciones de carácter disciplinario a los congresistas, razón por la cual, a la hora de entrar a elegir al Procurador, un buen número de ellos pueden tener investigaciones en curso en la Procuraduría General.

En este caso, se trata de la situación de un senador contra quien cursaban varios procesos en la Procuraduría, inclusive, por actuaciones de esta misma entidad, se remitió copia de solicitudes y documentos para que se investigara penalmente a dicho congresista, por su posible incursión en conductas que podían llegar a constituir delitos.

La acción de pérdida de investidura se instaura en su contra, con el argumento por parte del demandante de que el congresista, al mo-mento de decidirse sobre la elección del Procurador General, no se declaró impedido y voto a su favor para que fuera elegido.


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Aquí se considera que se plantea un conflicto de orden moral. Al respecto, el Consejo de Estado reitera, de una parte, que los con-flictos de esta naturaleza para los congresistas no surgen únicamente de las deliberaciones y los votos que se relacionen con proyectos de ley, de actos legislativos o de mociones de censura, como lo trata de hacer ver la defensa del demandado.

A ese respecto señala esa alta corporación:b) Que el impedimento puede darse por la participación o vota-ción en una decisión o asunto de que conozca el Congreso de la Re-pública, sea que se trate de deliberaciones y votaciones relacionadas con proyectos de ley o actos legislativos, o se trate de una decisión trascendental. En efecto, es inequívoco el artículo 291 al señalar que el congresista debe declararse impedido cuando observe que existe un conflicto de intereses para conocer y participar “sobre de-terminado proyecto o decisión trascendental” Por tanto, el impedimento no solo puede darse cuando se trate del ejercicio de las funciones puramente legislativas del Congreso sino cuando se trate de las otras funciones de ese órgano como las funciones de control político, las administrativas, las judiciales y las electorales.184 En esta sentencia reitera lo dicho en ocasiones anteriores, acer-

ca de los dos tipos de conflicto de interés que fijan la Constitución y las normas legales, que puede ser de carácter económico o ético o moral. Así mismo, estima que el de carácter económico tiene un entorno más definido y concreto, mientras el de orden moral no tie-ne contornos definidos. Dentro de los elementos que lo estructuran figura también que la situación ocurre por la participación o vota-ción que el congresista debe tener en ella, que la debe manifestar de manera expresa y que de ella nazca un interés directo, particular, actual, real y concreto en la decisión del asunto, por lo cual resultan involucrados sus intereses, y en contraposición con los generales o los del bien común.

184 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2009-00198-00 (PI). C.P. Hugo Basti-das B, junio de 2010.


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Dada la obligación que tienen los congresistas, y la función pri-mordial que les compete cumplir, de participar en los debates y de votar los asuntos sometidos a su consideración, considera que el con-flicto de interés constituye una verdadera contraposición a ese, que es el interés general. Ello para decir que el conflicto no solo debe ser real sino que debe estar demostrado.

Finalmente, luego de hacer una valoración entre los deberes ge-nerales que tiene que atender el congresista, con los particulares del senador, que pueden resultar involucrados al momento de entrar a elegir al Procurador General, llega a la conclusión que el solo hecho de la elección no puede verse como la expresión de un conflicto de intereses en el que esté inmerso el congresista, porque de allí no sigue de manera inmediata y directa, que las investigaciones disciplinarias que cursan en su contra, sean resueltas a su favor, ni menos que con su voto esté condicionando la libertad e independencia que tiene el Procurador General para tomar sus decisiones.

Encuentra por tanto que:De conformidad con los artículos 275 y 279 de la Constitución Política, la Procuraduría General de la Nación es un organismo de control de tipo autónomo cuyas funciones, como las de cualquier órgano público, devienen de la Constitución y de la ley, máxime las de los órganos directamente prescritos por la Constitución. Si bien el artículo 276 de la Constitución le atribuye al Senado la competencia para elegir al Jefe del Ministerio Público, esto es, al Procurador General de la Nación, este alto dignatario del Estado no es un agente delegado, dependiente, adscrito o vinculado ni al Senado ni al Congreso de la República. Tampoco puede plantearse que el cuerpo de senadores resulte ser una especie de instancia di-rectiva de los destinos de la Procuraduría General de la Nación. Se trata de una función constitucional que resulta de la colaboración armónica que existe entre los distintos poderes públicos tanto que el Senado de la República escoge a quien deba ser Procurador Ge-neral de la Nación de una terna formada por candidatos designados


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por el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.185 Para concluir que no se configura la causal de pérdida de investi-

dura planteada, por no existir el conflicto de intereses planteado en la demanda. Conviene destacar que en este caso el senador cuestionado no manifestó que estuviera ante un conflicto de intereses, ni se decla-ró impedido para participar en la elección.

l. Conflictos de intereses de orden moral. Trámite de proyectos de ley de orden penalEl Consejo de Estado en su sentencia AC 3300 de 1996186, se

adentra en el estudio de un conflicto de intereses, originado en el trá-mite de un proyecto de ley de orden penal, que incluye normas que crean una situación favorable para quienes se encuentran incursos en la comisión de determinadas conductas delictivas.

El conflicto de intereses se origina en el hecho de que tanto el congresista cuestionado como otros congresistas, está siendo objeto de investigación penal por su posible incursión en esos delitos, los cuales se encuentran vinculados a actividades derivadas del narcotráfico.

El punto presenta un elemento adicional, dado que en el curso de la discusión y trámite del referido proyecto de ley, fue advertida esa situación, haciéndose evidente que su aprobación entraba a favorecer la situación de personas que estaban siendo investigadas por esa clase de conductas penales, radio dentro del cual quedaban incluidos los congresistas investigados penalmente por esos hechos, incluido el que fue demandado.

Por esa razón, el Consejo de Estado enfoca su atención en de-terminar si el congresista tenía conocimiento de que estaba siendo in-vestigado penalmente y en tal caso, si había sido informado de la clase de delitos de que se trataba, para precisar si están relacionados con las materias objeto del proyecto.

185 Ibíd., sentencia de junio de 2010. C.P. Bastidas Bárcenas.186 Consejo de Estado, sentencia AC 3300 de 1996, Consejero Ponente, Joaquín Barreto R.


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De comprobarse lo anterior, resulta claro que su intervención y participación en el debate y aprobación del citado proyecto de ley le representa un interés directo, lo cual lo coloca de manera inequívoca frente a un verdadero conflicto de intereses, razón por la cual, en caso de demostrarse que tenía ese conocimiento, cabría decretar la pérdida de su investidura.

Acorde con ello, finalmente la corporación judicial no en-cuentra demostrado que el congresista estuviera enterado de que se adelantaba una investigación penal en su contra y menos aún que fuera por una conducta de las que podían resultar favorecidas con el proyecto en discusión, por lo que no ve que en este caso se con-figure la casual de desinvestidura invocada y en consecuencia no la decreta187.

En ese mismo sentido se pronuncia en la sentencia AC 3302 de 1996, en tanto concluye que el congresista no tenía conocimiento cierto de que se adelantaba una investigación penal en su contra, con-ducta penal que podía resultar favorecida por el artículo que se esta-ba tramitando en el proyecto de ley materia de discusión, por lo que considera que no hay lugar a erigir en irregular la conducta censurada y en consecuencia no decreta la pérdida de investidura en su contra188.

Del examen de este caso, la Corporación extrae además, las si-guientes conclusiones: 1 En primer lugar, sienta el criterio de que la trasgresión de la dispo-

sición constitucional por parte del congresista, surge en el mo-

187 En sentencia 11001-03-15-000-2007-00286-00 (PI), de noviembre 20 de 2007, C.P. Alejandro Ordóñez M, reiterando lo dicho en este oportunidad acerca del conflicto de intereses de orden moral que puede surgir para los congresistas por el trámite de pro-yectos de ley referidos a disposiciones penales, expresó: “El Consejo de Estado dentro del conflicto de intereses, ha exigido en los eventos de votación de proyectos de ley que regulen materias de las cuales se puedan derivar beneficios penales, la demostración de la notificación de la existencia de investigación penal y la determinación de la imputa-ción jurídica; el conocimiento cierto que se tenía sobre el particular por otro medio informal, o la íntima convicción de que el contenido de la norma sobreviniente incidiría favorablemente en su inexorable responsabilidad penal…”

188 Consejo de Estado, sentencia AC 3302 de 1996, Consejero Ponente, Amado Gutiérrez V.


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mento mismo en que éste debió declararse impedido, pero no lo hace, y a cambio de ello participa en el debate o votación.

2. También precisa que para los efectos de la sanción constitucio-nal, no tiene ninguna relevancia que el proyecto de ley apro-bado, resulte acorde o no con el ordenamiento legal.

3. En cuanto al argumento esgrimido por el investigado, según el cual, por razón del artículo 185 constitucional, los congresistas son inviolables por los votos u opiniones que emitan en ejer-cicio de su función congresal, la Corporación considera que el artículo 182 constituye precisamente una excepción a esa disposición de la Carta En una cuestión similar, al examinar la situación de un con-

gresista que fue demandado por haber participado en el trámite de un proyecto de carácter penal, donde se modificaba la cali-ficación de ciertas conductas delictivas, lo cual podía favorecer al demandado por razón de estar siendo investigado penalmente por esas mismas conductas, el Consejo de Estado sostuvo que esa causal exige, según criterio de la Corporación, que el demandado sea conocedor de la situación particular en que se encuentra, la cual está en abierta pugna con el interés general que se persigue con las leyes debatidas.

Con ese fundamento, concluye que resulta suficiente que se hu-biera demostrado que el demandado estaba debidamente enterado de las investigaciones penales que se adelantaban en su contra, conductas que iban a ser modificadas favorablemente en el citado proyecto de ley, para que estuviera obligado a declararse impedido para intervenir en su trámite, cosa que no hizo, de donde se sigue el consecuente de-creto de pérdida de su investidura, como así lo dispuso189.

En su sentencia AC 12262 de 2001190 hace un estudio más deta-llado del punto y precisa varios aspectos de este impedimento.

189 Consejo de Estado, Radicación 11001-03-15-000-2001-0211-01(PI-031) del año 2002, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.

190 Consejo de Estado, sentencia AC 12262 de 2001, Consejero Ponente, Jesús María Ca-rrillo.


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Para el efecto hace una relación de varias de las sentencias en donde se ha considerado los conflictos de intereses de orden moral, indicando, entre otras, la sentencia AC 1499 de 1994, donde se pun-tualizó por la Corporación que

En el proceso de formación de la normatividad jurídica a través de las leyes que expida el congreso, habrá conflicto de intereses cuan-do la actuación del congresista está influida por su propio interés, de manera que éste se enfrenta a las obligaciones propias de su investidura, que le imponen proceder, consultando la justicia y el bien común, lo que excluye cualquier influencia o prevalencia de su interés particular sobre los intereses generales de la comunidad (Expediente AC–1499, sentencia del 26 de agosto de 1994 M.P.).Sobre el particular agrega que esa Corporación ha encontrado

probada la causal de interés moral directo, cuando el congresista par-ticipa activamente en la adopción de un texto legal que lo puede bene-ficiar, al modificar tipos penales por los que estaba siendo investigado por la Corte Suprema de Justicia.

En torno al entendimiento que debe darse sobre los conflictos de or-den moral, la Corporación reitera en esta decisión191 la posición que adop-tó al resolver un caso donde se ventilaba un conflicto de esta naturaleza.

m. Falta de registro de actividades privadasEl Consejo de Estado, cuando aún no había sido expedida la

ley 5ª de 1992, se debió ocupar de la demanda interpuesta por un ciu-dadano, que consideraba a un congresista incurso en un conflicto de intereses, por no haber registrado sus actividades económicas particu-lares. La situación se presenta porque el congresista cuestionado no las había inscrito en el libro que se dispuso para el efecto.

La alta Corporación judicial encuentra que al momento de ins-taurarse la solicitud para que se decretara la pérdida de investidura del congresista, el libro para el registro de los intereses de los congresistas se acababa de establecer legalmente, por medio de la ley 5ª de 1992,



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razón por la cual aún no se había implementado y menos aún se ha-bía puesto a disposición de los congresistas, para que estos pudieran hacer las respectivas anotaciones, por lo que consideró que mal podía hacer en reclamarle al congresista el incumplimiento de disposicio-nes que aún no se encontraban vigentes, motivo por el cual desestima la censura hecha y se abstiene de decretar la pérdida de investidura pedida, por no encontrar que se hubiera quebrantado la disposición constitucional192.

alcance que se le concede a esta disposiciónDe acuerdo con lo anterior, los congresistas están obligados a

poner en conocimiento de la respectiva corporación los conflictos de intereses de orden moral o económico que los puedan inhibir para par-ticipar en el trámite de los asuntos propios de su función legislativa.

En esas circunstancias, debe tomarse en cuenta:1. Los conflictos de intereses se deben poner en conocimiento de

la respectiva Cámara, de manera oportuna. 2. Debe tratarse de intereses que afectan de alguna manera, esto es,

favorable o desfavorablemente, en forma directa, al congresista, a su cónyuge, compañero (a) permanente, o a alguno de sus pa-rientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o a sus socios de hecho o de derecho193.

192 Consejo de Estado, sentencia AC 1276 de 1994, Consejero Ponente, Jaime Abella Zá-rate.

193 En sentencia de junio 1º de 2010, Radicación 11001-03-15-000-2009-00598-00(PI), C.P. Filemón Jiménez O. el Consejo de Estado estipuló cuáles elementos integran esta causal, señalando al respecto: “Los elementos de la causal de pérdida de investidura de-nominada “violación al régimen de conflicto de intereses” han sido definidos, en los siguientes términos:

“El conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura, para su estructuración exige la concurrencia de las siguientes cuatro circunstancias de orden objetivo y subjeti-vo:

1ª) La participación efectiva del parlamentario en el procedimiento legislativo o en los mecanismos de control;

2ª) la (sic) existencia cierta y demostrable, que de la aprobación de una determinada ley se derivan beneficios morales o económicos para el congresista, sus familiares o sus socios;


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3. El interés debe ser directo, actual, concreto y por tanto debe es-tar debidamente demostrado.

4. No siempre que surge una contraposición entre el interés ge-neral, que debe orientar las actuaciones del Congreso, y el in-terés particular que de una u otra manera afecta al congresista individualmente considerado, se debe concluir que se trata de un conflicto de intereses, porque existen casos en que todos los congresistas, al igual que el resto de las personas, resultan invo-lucrados en las decisiones adoptadas por ese cuerpo legislativo, como cuando se aprueba un proyecto de ley que fija una nueva carga impositiva, el cual a su vez prevé exenciones a las mismas. En todo caso será necesario resolver cada caso en particular y en concreto.

5. En los conflictos de orden moral, como cuando se trata de pro-yectos de ley que se refieren a la imposición o modificación de normas penales que pueden beneficiar a algún congresista, por estar involucrado en investigaciones penales por esas mismas conductas, estos están evidentemente impedidos para participar en la discusión y aprobación de dichos proyectos, requiriéndose en estos casos que el congresista esté debidamente enterado de que existe investigación penal en su contra y que la misma es por ese mismo tipo de conductas.

6. En todo caso de conflicto de intereses, el congresista debe mani-festar claramente su impedimento y dejar expresamente consig-nada su inasistencia a las sesiones y su abstención al momento de votar, en caso de encontrarse en la misma.

7. En su sentencia 11001-03-15-000-2005-00838(PI), la alta cor-poración, respecto del conflicto de intereses, precisó que el con-gresista debe poner en conocimiento de la respectiva Cámara las

3ª) el (sic) beneficio que persiga o se obtenga con la ley no puede ser catalogado como general, sino de carácter particular, y

4ª) que (sic) el congresista tenga la intención de beneficiar a su (sic) familiares, a sus socios o a sí mismo.”.”


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situaciones de carácter moral o económico que le impiden parti-cipar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. Señala en esa decisión que para que se configure el conflicto de

intereses se debe acreditar de manera concurrente lo siguiente: la par-ticipación efectiva del congresista en el procedimiento legislativo o en los mecanismos de control; la existencia cierta y demostrada que con esa participación obtiene beneficios morales o económicos para él, sus socios o familiares dentro de los grados establecidos constitucional o legalmente; que ese beneficio no pueda catalogarse como general sino particular o privado, ajenos a la justicia o al interés general y que con el pretenda beneficiarse el congresista, sus socios o familiares194.

194 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00838-00(PI) de enero de 2006. C.P. María Elena Giraldo.


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consejo de estadoConsejo de Estado sentencia AC - 632 de diciembre de 1993,

Consejero Ponente Miguel Viana Patiño.Consejo de Estado, sentencia AC 796 de 1994, Consejero Po-

nente, Ernesto Rafael Ariza.Consejo de Estado sentencia de 26 de julio de 1.994 AC-1499,

Consejero ponente Delio Gómez Leyva.Consejo de Estado Sentencia del 23 de agosto de 1994, AC -

1675, Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Consejo de Estado Sentencia del 9 de septiembre de 1994, AC

- 1233, Consejero Ponente Yesid Rojas Serrano. Consejo de Estado, sentencia AC 1276 de 1994, Consejero Po-

nente, Jaime Abella Zárate.Consejo de Estado, sentencia AC 1433 de 1994, Consejero Po-

nente, Diego Younes M.Consejo de Estado Sentencia del 6 de febrero de 1996, AC -

3214, Consejera Ponente Miren de la Lombana de Magyaroff. Consejo de Estado Sentencia de 13 de marzo de 1996 AC 3299,

Consejero Ponente Mario Alario Méndez Consejo de Estado febrero 6 de 1996, AC - 3303, Consejera

Ponente, Dolly Pedraza de Arenas, Consejo de Estado abril de 1996 AC 3304, Consejero Ponente

Daniel Suárez HernándezConsejo de Estado mayo de 1.996 Expediente núm. AC-3451,

Consejero ponente Ernesto Rafael Ariza MuñozConsejo de Estado, sentencia AC 3300 de 1996, Consejero Po-

nente, Joaquín Barreto RConsejo de Estado, sentencia AC 3301 de 1996, Consejero Po-

nente, Amado Gutiérrez V.Consejo de Estado, sentencia AC 3302 de 1996, Consejero Po-

nente, Amado Gutiérrez V.


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Consejo de Estado, sentencia AC 3549 de 1996, Consejero Po-nente, Delio Gómez Leyva.

Consejo de Estado, sentencia AC 6289 de 1998, Consejero Po-nente, Ernesto Rafael Ariza.

Consejo de Estado, sentencia AC 7083, de junio de 1999, Con-sejero Ponente Alberto Arango M

Consejo de Estado, sentencia AC 11106 de octubre de 2000, C. Ponente Mario Alario M.

Consejo de Estado, sentencia CE- SP- EXP2000N- AC 11116 de octubre de 2000. C.P. Mario Alario M.

Consejo de Estado, sentencia AC 11149 del año 2000. Conse-jero Ponente, Germán Ayala M.

Consejo de Estado, sentencia AC 12262 de 2001, C. Ponente, Jesús María Carrillo.

Consejo de Estado, sentencia No. 11001-03-15-000-2001-0211-01(PI-031) del año 2002, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2002-0519-01(PI-047), marzo de 2003. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2002-1127-01(PI-058) de abril de 2003. C.P. Alejandro Ordóñez M.

Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2004- 01215- 00 (PI). Abril de 2005. C.P. Alberto Arango M.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2004-01214-00(PI) de junio de 2005. C.P. Filemón Jiménez O.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00613-00(PI) de octubre de 2005. C.P. Ligia López D.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00838-00(PI) de enero de 2006. C.P. María Elena Giraldo.


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capÍtulo v

otras causales de pérdida de

investidura, que no Figuran

expresaMente consagradas

en el artÍculo 183 de la carta,

pero si en otras disposiciones

constitucionales

Además de las disposiciones que originalmente incorporó la Constitución, relativas a la pérdida de investidura de los congresistas, posteriormente se encontró que en otras disposiciones de la Carta fi-guraban igualmente otras sanciones de pérdida de investidura, lo que obliga a integrarlas, para darles un manejo uniforme y consistente.

También ha sucedido que se han incorporado nuevos textos, que han previsto igualmente la pérdida de investidura, lo cual lleva a considerar este como un cuadro normativo comprehensivo de todas las sanciones que bajo ese espectro se pueden aplicar a los congresis-tas. Ello lleva a decir que, además de la sanción prevista en el artículo 183, deben tomarse en cuenta las que figuran en los artículos 109, 110, 134, 267, 268-10 y 272.

1. artículo 109 constitucional. Financiación de los partidos políticos y de las campañas electorales. topes máximosEl artículo 109 constitucional, que fue modificado por el artí-

culo 3º del acto legislativo No. 1 de 2009, donde se regula lo que tiene que ver con la financiación de los partidos políticos y de sus campa-


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ñas, realiza una serie de cambios al texto del artículo original, y entre ellos, consagra una nueva causal de pérdida de investidura. Si bien es cierto que allí no se dice de manera expresa que se trata de la pérdida de investidura de los congresistas, si refiere en forma concreta que se trata de esa clase de sanción.

Además, no se debe perder de vista que es una disposición de orden constitucional, y que dentro de una lectura armónica e integral de todos los textos concernidos, corresponde a esa clase de sanción, lo cual remite a las directrices y parámetros que rigen esta institución. Por tanto, aplica a los congresistas, le corresponde al Consejo de Es-tado disponer sobre ella, conforme a las demandas que se presenten, y según las reglas de procedimiento que le atañe atender a esa corpo-ración.

Por otro lado, se trata de una situación clara y concreta, referi-da a los topes máximos de financiación de las campañas políticas, los cuales no se pueden superar, topes que se determinan conforme a las fórmulas que consagra el texto constitucional, en concordancia con las disposiciones legales que así lo dispongan.

La conducta que se sanciona, tiene que ver con la violación de los topes máximos fijados, lo cual requiere determinar dicho tope, los gastos efectuados y la demostración de que se han superado dichos topes.

Dice esta norma: Artículo 109: (…)(…)“Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del

presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de finan-ciación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los de-más efectos por la violación de este precepto.”

Procede decir sobre esta disposición, que la prohibición envuel-ve una incompatibilidad, en tanto quien ha resultado electo, no puede continuar en el ejercicio de su investidura, por haber superado los gas-


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tos máximos que tenía autorizados para destinar a la campaña electo-ral. Como se puede ver, se trata de una disposición incorporada con posterioridad a la expedición de la Constitución de 1991, 18 años después de haber sido adoptada ésta. Es de anotar también que esta disposición fue introducida mediante acto legislativo, lo que permite reafirmar que solo en aquellos eventos en que la Constitución prevea que algunos de estos aspectos pueden ser materia de disposición legal, su definición y consagración debe hacerse desde la propia Constitu-ción.

2. artículo 110. contribución a partidos o movimientos políticos Consideraciones generalesEste artículo origina igualmente una situación particular, debi-

do a que no aparece en las disposiciones especiales previstas para los congresistas, dentro del que puede denominarse ‘Estatuto de los Con-gresistas’, artículos 179, 180, 181, 182, 183 y 184 de la Constitución adoptada en el año de 1991. En sus inicios dio lugar a discutir si esa disposición se aplicaba a éstos y en tal caso, si se debía hacer dentro de las previsiones de la pérdida de investidura.

Algunos Consejeros de Estado, al oponerse a la inclusión de este artículo dentro de las disposiciones propias de la pérdida de investidu-ra de los congresistas, consideraron que ello conllevaba una aplicación extensiva y analógica de la norma, debido a dos razones: la primera, por tratarse de una causal que no aparece dentro de las normas pre-vistas especialmente para los congresistas; y la segunda, que el citado artículo 110 no se refiere de manera expresa a ellos, estando remitida está disposición a todos aquellos que desempeñen funciones públicas.

Por lo anterior, según su parecer, de decidir esa instancia judi-cial la aplicación de esta disposición a los congresistas, se colocaba en contravía de los términos constitucionales y de la jurisprudencia tradicionalmente aceptada, según la cual, las normas que se refieren a la imposición de sanciones, lo mismo que las que restringen derechos


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fundamentales, son de interpretación estricta, sin que frente a ellas pueda considerarse una aplicación ampliada o por analogía.

Pese a que la referida norma no aparece enlistada dentro de las que se refieren a la rama legislativa y menos aún entre las que regulan los regímenes de inhabilidades, incompatibilidades o de conflictos de intereses de los congresistas, que es de donde proviene la sanción de pérdida de investidura que se les puede imponer, en todo caso con-templa la sanción de desinvestidura y con fundamento en ella se im-pone a éstos. La lectura que puede hacerse de la disposición es: los congresistas con el acto de elección adquieren una investidura. Esa es una nota característica de estos cargos de elección popular. Por tanto, una norma que habla de pérdida de investidura, sin otra connotación, necesariamente los incluye. A ello debe agregarse que, dado que des-empeñan funciones públicas, deben considerarse incluidos dentro de la prohibición.

El Consejo de Estado, al adentrarse en el estudio del tema, con-cluyó que el artículo 110 de la Constitución forma parte del elenco de esas disposiciones, por lo cual encuentra procedente decretar la pérdida de investidura de los congresistas, por razón de la violación de dicha disposición.

Conviene advertir que las primeras decisiones registraron nu-merosos salvamentos de voto, pero en la medida en que la interpreta-ción se fue consolidando y las providencias abundaron en elementos de juicio, la solución se encontró acorde con el ordenamiento, no exis-tiendo en la actualidad prácticamente discusión acerca de su entendi-miento.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en una de las primeras interpretaciones que hizo de la dispo-sición, en la sentencia CE – SP – EXP1995 – NAC 2444, sentó un criterio respecto al alcance de dicho artículo, al expresar:

Aunque es cierto que la causal establecida en el artículo 110 de la Carta resulta aplicable a todos los servidores públicos cuando dice que se prohíbe a “quienes desempeñan funciones públicas” hacer contribuciones o inducir a otros a que lo hagan, también lo es, a


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juicio de la Sala, que es incuestionable que los congresistas, por ser miembros de las corporaciones públicas, ejercen esta clase de fun-ciones al asignarles el artículo 123 el carácter de servidores públi-cos. Luego, como servidores públicos que son, están sujetos a las prohibiciones contenidas en el referido artículo 110195.Con posterioridad, dicho criterio aparece reafirmado en varias

otras decisiones. Es así como, en la sentencia CE – SP – EXP 1997 – NAC 4539, esa corporación señala:

La Sala reitera su jurisprudencia (sentencia AC - 2444), en el sen-tido de que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular son pasibles de la pérdida de investidura establecida en el indicado artículo 110, por tener la calidad de servidores públicos con arreglo al artículo 123 de la Carta y estar referida a ellos la noción de “investidura” que se utiliza en todo el cuerpo constitu-cional, precisamente en los artículos 133, 179,4; 183, 184, 237 y 291196.El proceso de configuración de esta regla, como parte de las dis-

posiciones que rigen la pérdida de investidura de los congresistas, se hace a través de una integración normativa con otras disposiciones de la misma Carta que organizan el tema, tomando como base para hacerlo el artículo 123 constitucional, donde figuran las personas que tienen la condición de servidores públicos, resaltando que entre estos aparecen los miembros de las corporaciones públicas, quienes deben ejercer sus funciones en la forma prevista en la Constitución y en la ley, de donde se sigue que ellos también cumplen funciones públicas y en consecuencia deben considerarse incorporados en la disposición.

De acuerdo con lo anterior, según dispone el mencionado artí-culo 110 de la Carta, le está prohibido a quienes desempeñan funcio-nes públicas, hacer contribuciones a partidos, movimientos o candi-datos, lo mismo que se les prohibe inducir a otros a hacerlo, habién-

195 Consejo de Estado, sentencia CE – SP – EXP 1995 – N 2444, Consejero Ponente, Joaquín Barreto Ruiz.

196 Consejo de Estado, sentencia CE – SP – EXP 1997 – NAC 4539, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.


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dose previsto la pérdida de investidura para quienes incurren en dicha prohibición, por lo que se llega a la conclusión, bien fundada, de que esta prohibición cobija igualmente a los congresistas.

Para reafirmar que su aplicación incumbe a estos, la Corpo-ración contencioso administrativa se apoya en el texto de la misma disposición, que expresamente dispone la pérdida de investidura y se remite a otras normas, donde aparece instituida dicha sanción, las cuales encuentra que se refieren de manera exclusiva a los congresistas, todo lo cual la lleva a concluir que cuando la norma la consagra, ella debe entenderse que comprende igualmente a los congresistas, por lo que considera que la disposición les es aplicable y su incumplimiento da lugar al decreto de pérdida de su investidura, de conformidad con lo previsto en los artículos 183 y 184 de la Constitución.

En consecuencia, el Consejo de Estado determina que el ar-tículo 110 constitucional forma parte de las normas que regulan la pérdida de investidura de los congresistas, en concordancia con las disposiciones de los artículos 179, 180, 181 y 182 de la Carta Política.

Al hacer esta interpretación sistemática, la Corporación conclu-ye que no se trata de un proceso de aplicación extensiva o analógica de la disposición, dado que la prohibición aparece consagrada de manera expresa en la propia Constitución y que la misma resulta aplicable a todos los servidores públicos, de los cuales los congresistas forman parte, así como figura prevista la sanción que se debe aplicar, cual es la de pérdida de investidura, por lo que encuentra acorde al ordena-miento jurídico que dicha disposición se aplique dentro del criterio de esa clase de sanción y estima que mal puede argüirse que se está frente a una interpretación que desborde el marco constitucional.

De conformidad con lo anterior, procede examinar las reglas fijadas por el artículo 110 constitucional, para determinar la forma como su inobservancia origina la pérdida de investidura de los con-gresistas.

El referido artículo 110 dispone: “Se prohibe a quienes desem-peñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las


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excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.”

El texto de la disposición comporta dos situaciones: de un lado prohibe, a quienes desempeñan funciones públicas, hacer contribu-ción alguna a partidos, movimientos o candidatos; y por otra parte, prohibe a esas mismas personas, esto es, a quienes desempeñan fun-ciones públicas, inducir a otras personas para que hagan contribucio-nes.

De conformidad con la norma constitucional, el sujeto que pue-de ser materia de decreto de pérdida de investidura es el que desem-peña funciones públicas, razón por la cual lo primero que se debe de-terminar, es si se trata de una persona que cumple tales funciones, por lo que se hace necesario recurrir, entre otras disposiciones, al artículo 123 de la misma Constitución, en donde se indica quienes tienen la condición de servidores públicos, que son en última instancia quienes desempeñan funciones públicas197.

En la medida en que por virtud de esa disposición constitucio-nal se ha ampliado el radio de las personas que desempeñan esa clase de funciones, dentro de las cuales se incluyen los miembros de las cor-poraciones públicas, los servidores de los cuerpos colegiados, en parti-cular los congresistas, quedan sometidos a esa prohibición, de donde resulta que su quebranto puede dar lugar a la pérdida de investidura, la cual debe tramitarse en este caso bajo los parámetros de los artícu-los 183 y 184 constitucionales, en consonancia con las disposiciones de la ley 144 de 1994, en lo que corresponda198.

Otra parte importante de la regla tiene que ver con los alcances del término ‘contribuir’, de donde se torna necesario precisar, igual-

197 Esto debe entenderse sin perjuicio de aquellos casos en donde particulares desempeñan determinadas funciones o servicios públicos, conforme lo autoriza la misma Constitu-ción.

198 Se debe examinar también lo que en su momento dispuso la ley 5ª de 1992, ley orgánica del Congreso de la República.


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mente, lo que debe entenderse por tal y en esas circunstancias, com-prende toda clase de contribuciones, sean éstas en dinero o en especie.

En cuanto a la segunda de las reglas indicadas, la misma está referida al acto de ‘inducir’ a otra persona a contribuir, por lo que, como lo ha hecho el Consejo de Estado, conviene puntualizar lo que debe entenderse por ‘inducir’, resultando de recibo que no se requiere que se haga uso de la fuerza o de la violencia para que se configure tal acción.

Además, según lo dice la norma, dicha inducción debe recaer sobre otra persona, no habiéndose previsto en tal caso una cualidad o condición especial del sujeto que puede ser inducido, por lo que cabe entenderse referida a un particular, a un servidor público, a un contratista del Estado y en general, a cualquier persona, sin importar su condición.

Esta debe verse igualmente como una incompatibilidad, algo que no puede hacer el congresista mientras esté en el ejercicio de su cargo, en tanto la norma prohibe, a quienes desempeñan funciones públicas, realizar tal comportamiento, lo que de paso excluye a quien no desempeña funciones públicas. Es por eso que quien aspira a ser elegido no encuadra dentro de este mandato prohibitivo. La norma en esas condiciones tampoco contiene a quienes inducen a dicha con-tribución, cuando no tienen la condición de congresistas. No debe pasarse por alto que cobija a todos los que desempeñan funciones pú-blicas.

A continuación se examinan pronunciamientos hechos por el Consejo de Estado, donde se puntualizan varios aspectos propios de esta institución jurídica.

a. Se requiere que quien realiza la contribución o induce a otro, sea un funcionario públicoCon fundamento en lo indicado antes, esa Corporación judi-

cial, al resolver la demanda instaurada contra un congresista, estima que para poder predicar del mismo, que se encuentra incurso en di-cha causal, se requiere que tenga asignado el desempeño de funciones


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públicas, lo cual a su vez exige que esté en ejercicio de un cargo que implique el cumplimiento de funciones de esa naturaleza. En esas condiciones, cabe suponer que se trata de un servidor público, según los términos del artículo 123 constitucional.

Aunado a lo anterior, por razón de lo que prevé el artículo 122 de la Carta, donde se exige que para ejercer el cargo se debe prestar juramento de cumplir con la Constitución y las leyes, lo que formal-mente se denomina ‘tomar posesión del cargo’, concluye que es nece-sario que la persona contra quien va dirigida la acción, tenga la con-dición de servidor público, por lo que se requiere que haya tomado posesión de dicho destino.

De acuerdo con estas acotaciones, para estimar configurada la causal indicada, es necesario que la actuación realizada por la persona contra quien se dirige la demanda, hubiera ocurrido una vez asumió el cargo de congresista o posteriormente a ese hecho, pero durante el tiempo de desempeño del mismo, por lo que la Corporación judicial concluye que si las actuaciones se realizaron antes de asumir el cargo, esto es, cuando la persona aún no tenía la condición de servidor pú-blico, no se puede considerar que se ha incurrido en el quebranto de la disposición, porque la norma exige que se trate de funcionario pú-blico. Estimamos que tampoco opera después de vencido su período, siempre que no tenga la condición de servidor público.

En consecuencia, para considerar que una persona desempeña funciones públicas, la misma debe haber tomado posesión del cargo, de acuerdo con las formalidades y requisitos propios de dicha actua-ción, razón por la cual, si quien realizó el acto de inducir a una perso-na a contribuir con un partido o movimiento, lo hizo cuando aún no tenía la condición de congresista, por no haber tomado posesión de dicho destino, no tenía el carácter de servidor público, por lo que no se puede sostener que desempeñaba funciones públicas y en conse-cuencia no se puede considerar destinatario de la norma.

Con base en lo antes dicho, no puede ser objeto de sanción de pérdida de investidura quien se encuentre en esa situación, sin im-portar si posteriormente adquiere el carácter de congresista, porque


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para la fecha en que incurrió en la conducta tildada de irregular, no desempeñaba funciones públicas.

En ese sentido, el Consejo de Estado indicó: Se aprecia sin dificultad alguna, que el sujeto pasivo de la prohibi-ción debe ser aquel que desempeñe funciones públicas, las cuales no puede entrar a ejercer “sin prestar juramento de cumplir y de-fender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben” (art. 122 Constitución Política) o lo que es igual sin posesionarse del cargo. Según lo anterior y verificado como está que la posesión del deman-dado se llevó a cabo el 20 de julio de 1994, se concluye, entonces, que con anterioridad a ésta no podía quebrantar la referida nor-ma constitucional sin haber tomado posesión de su curul, pues los hechos que se señalan como constitutivos de infracción de aquella tuvieron ocurrencia, según la demanda, en los meses de marzo a junio de 1994, razón mas que suficiente para concluir que no pudo haberla infringido, si para entonces no obró como funcionario pú-blico sino como particular.199

Tomando como base lo anterior, el Tribunal contencioso deses-tima la solicitud de pérdida de investidura planteada, al constatar que el congresista demandado, cuando hizo la solicitud para que se hicie-ran contribuciones a un movimiento político, ya había sido elegido al Congreso, pero aún no se había posesionado en el cargo, dado que aún no se había iniciado el período constitucional correspondiente y por tanto, carecía de la condición requerida, de desempeño de fun-ciones públicas200.

b. El acto de inducir a una personaEn relación con una solicitud que fue sometida a consideración

del Consejo de Estado201, donde se pide que se decrete la pérdida de

199 Consejo de Estado, sentencia CE – SP – EXP 1997 – NAC 4539, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.

200 Consejo de Estado, Ibíd, sentencia AC 4539 de 1997.201 Ibíd., sentencia AC 2444.


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investidura de un congresista, la Corporación contenciosa, luego de hacer un análisis de la conducta cuestionada, que encuentra circuns-crita a la regla prevista, según la cual puede ser objeto de la sanción el congresista que induzca a otra persona a hacer contribuciones con fines partidistas, procede a desestimar la demanda formulada, por juz-gar que no se demostró que el demandado hubiera realizado ninguna de las conductas indicadas, relacionadas con el acto de inducir a otro.

Para llegar a esta conclusión toma como base los términos y las expresiones empleadas en la norma y su alcance idiomático, para con-cluir que el acto de ‘inducir’ demanda una actividad, una conducta activa proveniente del congresista cuestionado, la cual no encuentra probada ni demostrada.

Posteriormente, en otro caso sometido a su consideración, fren-te a la demanda interpuesta contra un congresista, donde el solicitan-te considera que el demandado se encuentra incurso en la causal de pérdida de investidura prevista en dicho artículo 110 de la Carta, por haber inducido a otras personas a contribuir con un partido o movi-miento, esa Corporación precisa el alcance de la expresión ‘inducir’, que trae la norma, discurriendo sobre este punto en los siguientes tér-minos:

Al respecto, se observa que para la configuración de la conducta descrita en el artículo 110 de la Carta no es necesario demostrar que la coacción ejercida se ha concretado en actos de violencia físi-ca o amenazas directas, toda vez que el término “inducir”, así como lo precisó la Sala en la sentencia de agosto 17 de 1994, Exp. AC-1899, está referido a dirigir la voluntad del funcionario o del parti-cular que ejerce funciones públicas hacia un fin determinado, que lo perjudica en la medida en que disminuye sus ingresos, y correla-tivamente beneficia a quien realiza la inducción o al tercero en cuyo favor se realiza el aporte. Igualmente se destaca que así como lo ha dicho la Sala (cfr. sentencia de abril 19 de 1995, Exp. AC-2444), para que exista inducción, se requiere de una acción o conducta activa por parte de quien ejerce funciones públicas sobre quien es inducido a realizar la contribución, sin que para quedar incurso en


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la prohibición sea suficiente la mera permisividad, condescenden-cia o conducta complaciente de la persona a quien se le atribuye la conducta prohibida202. Según estas consideraciones, debe estar probado el acto de indu-

cir y la inducción no necesariamente requiere del uso de la coacción o la violencia, pudiendo tratarse incluso de una inducción basada en el simple convencimiento, dado que el acto de inducir admite el uso de medios persuasivos e incluso simples insinuaciones.

Con base en estos argumentos, el Consejo de Estado desesti-ma la solicitud para decretar la pérdida de investidura pedida, por no encontrar demostrado que se hubieran producido los actos en-caminados a inducir a una persona a contribuir con un movimiento político.

c. Se debe probar la inducción que se hace para que una persona contribuya a un partido o movimientoUn aspecto substancial que debe clarificar el Consejo de Estado

en relación con esta figura, tiene que ver con la segunda de las reglas fijadas, como es la de inducir a otro a contribuir, prohibición que ha sido establecida para contrarrestar una práctica irregular que se pre-senta, por medio de la cual los congresistas, que tienen la facultad para decir cuales personas deben ser contratadas para que les presten servicios técnicos y administrativos en sus unidades legislativas, pos-teriormente las obligan a contribuir, con parte de su sueldo, para el sostenimiento de su partido o movimiento.

En algunos casos, el Consejo de Estado ha encontrado que se puede estar presentando la irregularidad, pero la prueba de los hechos resulta difícil por medios directos, por lo que, recurriendo a una valo-ración racional e integral de las pruebas recaudadas, toma en cuenta indicios y otros medios probatorios, para concluir, frente a unos casos específicos, que se trata de la referida causal.

202 Consejo de Estado, sentencia CE – SP – EXP 2000 AC 8931, Consejero Ponente, Daniel Manrique Guzmán.


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Es así como ante un caso de esta naturaleza que le fuera plantea-do, luego de hacer una valoración integral y racional del probatorio recaudado termina por concluir que:

Vistas entonces, en conjunto, las piezas probatorias examinadas, la Sala llega a la convicción de que el inculpado incurrió en la con-ducta que le ha sido endilgada en este proceso, la cual se encuadra en la norma cuya violación se imputa, esto es, el artículo 110 de la Constitución Política, especialmente en la descripción típica de su segunda parte: inducir a otros a hacer contribuciones a partidos, movimientos o candidatos; ya que no se observa que en este caso la contribución se hubiera hecho en las condiciones previstas en el artículo 1º del Decreto 3074 de 1968, según el cual, cualquier descuento para el efecto debe obedecer a “la autorización libre y escrita del empleado”, en concordancia con el artículo 14 de la Ley 130 de 1994, a cuyo tenor “Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos socia-les que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas”.203

Tomando como base lo anterior, el Tribunal contencioso dispone la pérdida de investidura del congresista en cuestión, por constatar que indujo a otros a que hicieran contribuciones a su mo-vimiento político, sin que ellos estuvieran de acuerdo en hacerlo, ni constara por escrito, por lo que no tenía cabida la excepción prevista en la ley.

d. El destinatario de la contribución debe ser un partido o movimiento político, o un candidatoEn su sentencia radicada bajo los números: 11001-03-15-

000-2003-1280-01 y 11001-03-15-000-2003-01279-01(PI) (las que fueron acumulados para ser resueltas bajo un mismo pro-

203 Consejo de Estado, CE – SP – EXP 2001 NAC 11759, Consejero Ponente, Manuel Santiago Urueta A.


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ceso), el Consejo de Estado, al decidir sobre la solicitud que le fue presentada para que decretara la pérdida de investidura de un congresista, toma en cuenta al aplicar la regla contemplada en el artículo 110 de la Carta, que los destinatarios de la misma son los partidos, los movimientos y los candidatos, razón por la cual se ocupa en precisar cuando se debe entender que se trata de partidos o movimientos, para cuyo efecto recurre a las disposicio-nes de la ley 130 de 1994, donde se definen estos, para concluir, con base en dicha ley, que en la definición de esas organizaciones “… está ínsita la participación ciudadana de carácter político o la influencia en la formación de la voluntad popular con fines elec-torales y requieren para el ejercicio de sus objetivos la personería jurídica otorgada por el Consejo Nacional Electoral”204, de donde puede concluir que la contribución del congresista, que es cues-tionada, no fue hecha a un partido, movimiento o candidato, sino a una organización de otra naturaleza, terminando por afirmar:

En las anotadas condiciones es claro que no se configura la causal alegada en cuanto la Asociación, si bien recibió del señor Ortiz Pa-lacio la suma indicada no tiene la naturaleza de movimiento, parti-do político o candidato y al decir de la presidente en su declaración, aquella se utilizó para su funcionamiento y no existió constreñi-miento, ni exigencia ni condicionamiento alguno para su entrega, por lo cual no se requiere de mayor análisis para determinar que no se dan los presupuestos fácticos contenidos en la norma invocada y por ende en manera alguna se ha vulnerado el bien jurídico prote-gido por la prohibición205.El Consejo de Estado, con fundamento en lo anterior, niega el

decreto de pérdida de investidura solicitado.

204 Consejo de Estado, CE – SP – EXP 2004 Radicación número: 11001-03-15-000-2003-1280-01 y 11001-03-15-000-2003-01279-01(PI), Consejera Ponente, María Inés Ortiz Barbosa.

205 Ibíd. Sentencia Radicación número: 11001-03-15-000-2003-1280-01 y 11001-03-15-000-2003-01279-01(PI).


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e. No se configura la causal cuando el funcionario acepta voluntariamente hacer la contribuciónEl Consejo de Estado, en su sentencia AC 2362 de 1995206, al re-

ferirse a la excepción fijada en la norma, según la cual se puede contri-buir a partidos, movimientos o candidatos, cuando las contribuciones se hagan de acuerdo con lo que sobre el particular establezca la ley, se adentra en el estudio de esas condiciones, reiterando pronunciamien-tos anteriores, según los cuales las contribuciones pueden hacerse de acuerdo con lo que ha establecido el artículo 1º del Decreto ley 3074 de 1968, donde en primera instancia se prohibe a los pagadores de las distintas dependencias administrativas, sean ellas nacionales, de-partamentales o municipales, así como a los de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, ‘hacer des-cuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidista, salvo que medie autorización libre y escrita del empleado’. (La subraya aparece en el texto trascrito)

Cabe advertir que en este caso, según el texto exceptivo de la disposición y la interpretación que le da el Consejo de Estado, los ser-vidores públicos pueden hacer contribuciones a los partidos, movi-mientos o candidatos, siempre que se trate de una decisión voluntaria y que conste por escrito.

Bajo esas condiciones, en la medida en que la regla admite ex-cepciones, el Congreso puede expedir leyes que autoricen a hacer con-tribuciones a partidos, movimientos o candidatos, en cuyo caso no se incurre en la prohibición impuesta, ni habrá lugar a la pérdida de investidura, si quienes desempeñan funciones públicas, incluidos los congresistas, al hacer contribuciones a favor de partidos, movimien-tos o candidatos, lo hacen de acuerdo con los términos previstos en dichas leyes. En consecuencia, si la ley autoriza que se hagan, mientras consten por escrito y sean voluntarias, conforme lo dispone actual-

206 Consejo de Estado, sentencia CE – SP – EXP 1995 AC – 2362, Consejera Ponente, Consuelo Sarria Olcos.


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mente la ley, las que se hagan en esos términos no pueden dar lugar a la pérdida de investidura.

alcance que se le concede a la disposiciónDe acuerdo con las normas establecidas en la Carta y con los

alcances que le ha ido fijando el Consejo de Estado en su aplicación, se puede decir que a esta disposición se le concede el siguiente al-cance:1. Debe tratarse de una actuación o de una conducta provenien-

te de quien desempeña funciones públicas sobre otra persona, para que haga la contribución, lo que requiere, según lo estima el alto Tribunal, una actividad, una actuación encaminada a ese propósito, no bastando para ello una simple actitud permisiva o condescendiente.

2. El acto de inducir no requiere de una manifestación espe-cífica y bien puede estar libre del uso de la coacción o de la fuerza, sin que por esto se deba concluir que no se trata de una inducción. En consecuencia, siempre que se trate de una inducción a contribuir, una vez comprobada esta acción, podrá decretarse la pérdida de investidura contra quien la ejerció.

3. También se precisa que la contribución puede ser en dinero o en especie.

4. Se aplica a los congresistas, y su incumplimiento o infracción puede dar lugar al decreto de pérdida de investidura de Senado-res y Representantes.

5. El Consejo de Estado sienta el criterio de que estas disposiciones son aplicables directamente, siguiendo el texto constitucional, aún cuando no se haya producido ley que precise las excepciones.

6. Esa postura tiene un gran valor frente a la función que debe cumplir esa Corporación, porque con ella da paso a la denomi-nada ‘constitucionalización del derecho’, según la cual, el juez, en ciertos y determinados casos, recurre a la aplicación directa de la norma constitucional, algo que no era pensable con apoyo


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en la Constitución anterior, puesto que se partía de la base de la necesaria intermediación de la ley. Para ello puede tomarse como punto de partida el artículo 4º constitucional, que torna a la Constitución en norma de normas.

7. Para que pueda operar la causal prevista en la primera de las re-glas indicadas, se debe tratar de congresista que ha asumido el desempeño de sus funciones.

8. La norma admite excepciones determinadas por la ley, en conse-cuencia, al existir disposiciones legales que indican que se pue-den hacer estas contribuciones, siempre que se hagan volunta-riamente y por escrito, las que se hagan bajo esas condiciones no pueden dar lugar a sanción de pérdida de investidura.

9. Cuando la contribución es plenamente libre y voluntaria, no se configura la causal.

3. artículo 134. Según el artículo 6º del Acto Legislativo No. 1 de 2009, se eli-

minan los suplentes de los congresistas. Dicha reforma constitucional consagra las oportunidades en las cuales pueden ser reemplazados, para cuyo efecto entrarán a suplir sus ausencias los que sigan en la respectiva lista, en forma sucesiva y descendente.

Esta disposición inserta, según se desprende del texto adopta-do, nuevas condiciones de pérdida de la investidura, originadas en la renuncia de éstos, por vinculación formal que se les haya hecho, por delitos cometidos, relacionados con pertenencia, promoción o finan-ciación de grupos armados al margen de la ley, por narcotráfico, deli-tos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa hu-manidad. Cierto es que allí no se dice de manera expresa que se trata de causales de pérdida de investidura, pero el texto dice que perderán su calidad de congresistas, lo cual no puede entenderse de una manera diferente a la pérdida de investidura.

Dice la norma al respecto:“No habrá faltas temporales, salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo. La renuncia de


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un miembro de corporación pública de elección popular, cuando se le haya iniciado vinculación formal por delitos cometidos en Co-lombia o en el exterior, relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, generará la pérdida de su calidad de congresista, diputado, concejal o edil, y no producirá como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista. Las faltas temporales no darán lugar a reemplazos.”Como aspectos particulares, en este evento, de una parte,

debe tratarse de renuncia del congresista a su condición, la cual se produce después de que se ha iniciado en su contra proceso penal, vinculación formal que corresponde a la comisión de delitos re-feridos a las conductas allí señaladas. Esta norma viene a corregir, además, una situación irregular que señalamos en publicaciones anteriores, en donde no figuraba como causal de pérdida de inves-tidura una situación extraordinariamente anormal, como la per-tenencia, promoción o financiación de organizaciones armadas al margen de la ley.

Desde otro punto de vista, esta disposición no consagra la pér-dida de investidura por razón de las condenas penales impuestas por la comisión de tales conductas, pero la renuncia al cargo, por parte del congresista que es vinculado formalmente a las investigaciones que se adelanten por tales delitos, cometidos en Colombia o en el exterior, dan lugar a esta nueva causal.

Es bueno advertir que este artículo 134 de la Carta también contempla una sanción para quienes cambien de partido, pero que en este caso no es la de pérdida de investidura. Este aspecto se examina nuevamente al final de este capítulo.

4. artículo 267

Atendiendo lo que dispone el 5º inciso del artículo 267 de la Carta, quien haya desempeñado el cargo de contralor general de la re-pública, en propiedad, no podrá aspirar a cargos de elección popular.

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Esto significa, según nuestro criterio, que esta norma consagra una in-habilidad especial, para quienes hayan ejercido este cargo. Ello resulta comprensible, dada la capacidad que tiene un funcionario como éste, de influir, de diversas maneras, sobre el electorado.

Cierto es que esta inhabilidad no figura incluida de manera ex-presa en el artículo 179 de la Carta, y que en esta disposición tampoco se dice que la violación del precepto de lugar a la pérdida de investi-dura, pero igual que a consideraciones realizadas por el Consejo de Estado frente a ciertas disposiciones, se puede decir que un estudio sistemático del artículo lleva a señalar que se trata de una inhabilidad, que ella encaja perfectamente en el artículo, y que infringir el régimen de inhabilidades trae como consecuencia para los congresistas la pér-dida de su investidura.

La norma en cuestión precisa: “El Contralor será elegido por el Congreso en pleno en el primer mes de sus sesiones para un período igual al del Presidente de la República, de terna integrada por candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y no podrá ser reelegido para el período in-mediato ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo. Quien haya ejercido en propiedad este cargo no podrá desempeñar empleo público alguno del orden nacional, salvo la do-cencia, ni aspirar a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones.”Como condiciones especiales aquí se indica que no se puede as-

pirar a la elección, sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones. El año se debe contabilizar a partir del momento en que efectivamente deja de ejercerlas. En cuanto a la manera de concre-tar lo que la norma designa como aspiración, un entendimiento lleva a sostener que la aspiración se concreta, formalmente, con la respecti-va inscripción. No se debe pasar por alto que para otras inhabilidades, las normas han indicado que la inhabilidad se contabiliza a partir de la fecha de la elección.


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El precepto comprende como condiciones, haber desempeña-do el cargo de contralor general en propiedad, y la inscripción del aspirante solo puede efectuarse un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones. Por este camino, se alarga el plazo de la inhabilidad, pues normalmente la elección se produce meses después de la fecha de inscripción.

5. artículo 268El numeral 10º del artículo 268 prevé a su vez otra incompa-

tibilidad, cuando prohibe a quienes han intervenido en la elección de contralor general, dar recomendaciones personales y políticas para empleos en dicha entidad.

En este al igual que en el artículo 267 que se acaba de men-cionar, y que en el 110 antes referido, no figura de manera expresa que se trata de una causal de pérdida de investidura. Se trata de una prohibición de orden genérico. No obstante, puede encajar, de una parte, en el campo genérico de las gestiones, que censura el numeral 2 del artículo 180 de la Carta, al igual que en el numeral 5 del artícu-lo 183 de la misma, referido como ‘tráfico de influencias’, situación que conduce a que se le pueda imponer como sanción, la pérdida de investidura.

Dice este artículo 268:“10. Proveer mediante concurso público los empleos de su depen-dencia que haya creado la ley. Esta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría. Se prohíbe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y elec-ción del Contralor, dar recomendaciones personales y políticas para empleos en su despacho.”Requiere la aplicación de esta causal, el dar recomendaciones,

sean personales o políticas, que esas recomendaciones tengan por objeto, que los recomendados sean vinculados a empleos de la con-traloría, y que los congresistas que lo hagan, hayan participado en la postulación o en la elección del contralor general. No creemos que se


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requiera la conformación del acto complejo de postulación y de elec-ción. Un sano entendimiento de la norma permite decir que puede ser uno de estos eventos, o ambos.

6. artículo 272El artículo 272 de la Constitución consagra igualmente otra

inhabilidad, conforme a la cual, no podrán ser inscritos a cargos de elección popular, quienes hayan desempeñado en propiedad el car-go de contralor departamental, distrital o municipal, sino un año después de haber cesado en sus funciones. Sobre esta disposición puede anotarse lo que ya se ha dicho acerca de su sentido y alcance. No figura expresamente en las causales de pérdida de investidura por razón de la inhabilidad que entraña, en ella no se consigna ex-presamente que la infracción a la disposición da lugar a la pérdida de investidura como sanción, pero de su sentido, conforme a una lectura integral de la Carta, debe concluirse que conduce a esa clase de penalidad.

Establece la norma al respecto:“Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departa-mental, distrital o municipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o municipio, ni ser inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones.”Atendiendo sus preceptos, se colige que debe haberse desem-

peñado el cargo de contralor, en cualquiera de esas entidades terri-toriales, en propiedad, lo que excluiría el encargo, y que el térmi-no del año de inhabilidad se contabiliza a partir de la fecha de la inscripción. Esto lo amplia, bajo el entendido de que la inscripción es anterior en varios meses a la fecha de la elección. Juzgamos que esa falta de uniformidad de criterios que traslucen las disposiciones constitucionales, no obedece a una situación especial en cada caso, sino a simple falta de cuidado y de mejores criterios para imponer tales restricciones. Un trato uniforme impediría las más diversas in-terpretaciones.


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7. la doble militancia política no es causal de inhabilidadUna situación diferente a las anteriormente consignadas, se pre-

senta en relación con las disposiciones que consagran los artículos 107 y 134 de la Constitución. Si bien es cierto que allí se prohibe el inscribirse por un partido distinto al que los avaló inicialmente, lo cual solo pueden hacer cuando han renunciado a la curul para la cual han sido elegidos, por lo menos con doce meses de antelación a la fe-cha de la inscripción. En este caso la fecha se cuenta a partir del primer día de inicio del plazo para inscribirse.

Las normas señalan al respecto:El artículo 107, en la parte pertinente (este artículo fue modifi-

cado por el artículo 1º del Acto Legislativo No. 1 de 2009):“En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultá-neamente a más de un partido o movimiento político con perso-nería jurídica.(…)Quien siendo miembro de una corporación pública decida presen-tarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renun-ciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.Parágrafo TRANSITORIO 1o. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 134, dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorízase, por una sola vez, a los miembros de los Cuerpos Colegiados de elección popu-lar, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia.”Por su lado, el artículo 134, modificado igualmente por el artí-

culo 6 del acto Legislativo No. 1 de 2009, establece:“Los miembros de las Corporaciones Públicas de elección popu-lar no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, de-claración de nulidad de la elección, renuncia justificada, y aceptada

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por la respectiva Corporación, sanción disciplinaria consistente en destitución, pérdida de investidura, condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a las relacionadas con perte-nencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación de-mocrática o de lesa humanidad o cuando el miembro de una Cor-poración pública decida presentarse por un partido distinto según lo planteado en el Parágrafo Transitorio 1o del artículo 107 de la Constitución Política.”Un estudio cuidadoso de estas disposiciones permite asegurar,

como lo ha hecho el Consejo de Estado, que en ellos no está prevista la pérdida de investidura como sanción para quienes se presenten por un partido distinto al que los avaló para la elección anterior, cuando no han transcurrido más de doce (12) de su renuncia, en relación con la fecha de la nueva inscripción.

a. La doble militancia política no es causal de pérdida de la investiduraEl Consejo de Estado debió resolver la demanda formulada,

para que se decretara la pérdida de investidura de un congresista, la cual se hizo con fundamento en el artículo 107 de la Constitu-ción, el cual fue modificado por el artículo 1º del Acto legislativo No. 1 de 2009 (norma que a su vez había sido modificada por el Acto Legislativo No. 1 de 2003). La norma actualmente consagra que ‘en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer si-multáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica’.

Al respecto estima la alta corporación contenciosa administra-tiva que no se configura la causal de pérdida de investidura por las siguientes razones:

- Encuentra que de la norma en cuestión surge una prohibición para todos los ciudadanos, de pertenecer simultáneamente a varios partidos o movimientos que tengan personería jurídica.


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- No obstante lo anterior, juzga que la norma no erigió esa con-ducta en causal de pérdida de investidura, como tampoco dispuso sanción alguna por su inobservancia207.

207 Consejo de Estado, sentencia 11001- 03- 15- 000- 2003- 1463- 01 (PI) de mayo de 2004. C.P. Germán Rodríguez V.


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consejo de estadoConsejo de Estado, sentencia CE – SP – EXP 1995 AC – 2362,

Consejera Ponente, Consuelo Sarria Olcos. Consejo de Estado, sentencia CE – SP – EXP 1995 – N 2444,

Consejero Ponente, Joaquín Barreto Ruiz. Consejo de Estado, sentencia CE – SP – EXP 1997 – NAC

4539, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P. Consejo de Estado, sentencia CE – SP – EXP 2000 AC 8931,

Consejero Ponente, Daniel Manrique Guzmán.Consejo de Estado, CE – SP – EXP 2001 NAC 11759, Conse-

jero Ponente, Manuel Santiago Urueta A. Consejo de Estado, CE – SP – EXP 2004 Radicación número:

11001-03-15-000-2003-1280-01 y 11001-03-15-000-2003-01279-01(PI), sentencias acumuladas, Consejera Ponente, María Inés Ortiz Barbosa.


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capÍtulo vi

la pérdida de investidura.

artÍculo 183


El artículo 183 de la Constitución consigna cinco causales que dan lu-gar a la pérdida de investidura de los congresistas. La primera de ellas tiene su origen en la violación del régimen de inhabilidades, incom-patibilidades y conflictos de intereses, disposiciones que se acaban de examinar, las que aparecen contempladas en los artículos 179, 180 y 182 de la Carta, en cuyo caso, lo procedente es remitirse a lo dicho atrás para cada una de esas causales, en los capítulos respectivos.

En este capítulo se examinan las causales que tienen que ver con inasistencia a las sesiones, no tomar posesión del cargo, cuando se es llamado a reemplazar al titular de la curul en el congreso, indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias.

El numeral tercero de las causales de pérdida de investidura, re-gula el caso de quien habiendo formado parte de la misma lista elec-toral, no fue electo, pero posteriormente es llamado a ocupar la curul en reemplazo del que la ocupaba, caso en el cual la persona llamada está obligada a posesionarse dentro de los ocho días siguientes. Si no lo hace dentro de ese término, será sancionada con la pérdida de investidura. Sólo se puede excusar legalmente de tomar posesión den-tro de ese plazo, según lo dice esa disposición, en el evento en que le sobrevenga una fuerza mayor.

Este tema fue objeto de grandes debates, por razón del momen-to a partir del cual debían considerarse las inhabilidades en las que podía estar incurso quien era llamado a hacer el reemplazo. En los inicios de aplicación de esta sanción, se estimó que estas recaían úni-camente sobre quien había sido electo, considerándose que no ope-


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raban sobre los que no habían sido elegidos, pero que podían llegar a ocupar el cargo, por formar parte de la misma lista electoral del elegido, porque estos últimos tenían una mera expectativa y una vo-cación tardía para llegar a ser congresistas, siendo posible que nunca fueran llamados a ejercer el cargo. En consecuencia, las inhabilidades que podían recaer sobre estos, sólo se podían entrar a discutir a par-tir del momento en que efectivamente fueran llamados a cumplir la función, por lo que se estimaba que sólo se podían tomar en cuenta a partir de ese momento.

Sin embargo, una vez la persona llamada se posesionaba, se hizo necesario entrar a estudiar su situación, encontrando el Consejo de Estado que a través del artículo 181 se podían estar evadiendo las res-tricciones impuestas, que procuraban impedir el acceso al Congreso de quien estaba inhabilitado para hacerlo, porque el inhábil se situaba en un renglón electoral posterior, evitando salir electo, pero ingresaba posteriormente, a través del llamamiento que le era hecho, burlando de esa manera la prohibición.

Al evidenciar la Corporación judicial esa situación, modificó su postura jurisprudencial, para evitar que por ese mecanismo se hiciera fraude a las restricciones fijadas. Sobre este aspecto, el Consejo de Es-tado consideró:

Se entenderá, por ello, de las normas constitucionales citadas en esta providencia (Art. 179.2 y 3 de la Constitución Política), lo siguiente: a) Que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades consagrado en la Constitución Política gobierna tanto a los Con-gresistas elegidos como a los llamados. b) Que las inhabilidades consagradas en los numerales 2 y 3 del artículo 179 de la Constitu-ción Política son aplicables, en los términos que en tal precepto se consagran, también a los llamados a ocupar la vacancia del Congre-sista elegido, los cuales son todos los que conforman la lista. c) Que la posesión del “llamado a suplir la vacante del Congresista elegido” marca el momento en el cual puede el juez pronunciarse sobre la existencia o no de las conductas enlistadas como no permitidas, pese a que su ocurrencia tenga lugar con anterioridad al acto de


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posesión, como es el caso de los supuestos que contemplan los cita-dos numerales 2 y 3 del articulo 179 de la Constitución Política208.Como se ha indicado, en este capítulo se estudian únicamen-

te las causales previstas en los numerales dos, tres, cuatro y cinco del artículo 183 de la Carta, referidas: el numeral dos, a la inasistencia del congresista, sin causa justificada, a seis sesiones donde se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura; el numeral tres, al hecho de no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la instalación de las sesiones o a la fecha en que ha sido llamado; la del numeral cuarto, por indebida destinación de dineros públicos, por parte del congresista y la del numeral cinco, referida al tráfico de influencias en que puede incurrir.

Bajo este entendido, en este capítulo se revisan únicamente estas causales. Respecto de la relacionada con la falta de asistencia en un mismo período de sesiones a seis reuniones plenarias, en las que se voten proyectos de acto legislativo, de leyes o de mociones de censura, para que prospere esta causal, debe probarse que tal inasistencia no está legalmente justificada209.

Son varios los requisitos que se exigen en este caso, los cuales deben cumplirse para que pueda considerarse quebrantada la dispo-sición: a) que la inasistencia sea en un mismo período de sesiones, b) que se trate de reuniones plenarias, o sea que no pueden incluirse en estas, las reuniones de las Comisiones, y c) que en el curso de las mismas, se vote alguno de los proyectos mencionados. En caso de no concurrir tales elementos, no habrá lugar a desinvertir de su cargo al congresista demandado.

Para esta materia, al igual que para lo que tiene que ver con el numeral siguiente, referido a la obligación que tienen los congresis-

208 Consejo de Estado, sentencia CE- SP- EXP2001 – NAC12300 de 15 de ayo de 2001, C.P. Ana Margarita Olaya F.

209 De conformidad con el artículo 138 de la Constitución, una legislatura se compone de dos períodos de sesiones. Como la norma no lo dice, no puede suponerse que sean acu-mulables las faltas de uno a otro período. En consecuencia, la sanción procede si inasiste a seis reuniones plenarias, en un mismo período de sesiones.


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tas de posesionarse oportunamente, se ha previsto una excepción, que puede alegar en su favor el que va a ser sancionado, como lo es la exis-tencia de situaciones de fuerza mayor.

De acuerdo con ello, puede excusarse válidamente aquel que ha enfrentado una fuerza mayor que le ha impedido asistir a las sesiones o a su posesión, la cual debe comprobar según los términos que fija la misma Corporación, en su ley 5ª de 1992.

Acerca de los elementos constitutivos de la fuerza mayor, el Consejo de Estado puntualizó:

“La doctrina ha desgajado dos elementos constitutivos de la fuerza mayor: la imprevisibilidad y la irresistibilidad, que deben ser con-currentes para que el hecho calificado de tal, así sea.….En materia contractual y extracontractual ha precisado la Corte, que eximen de responsabilidad, la inimputabilidad, la imprevisibi-lidad y la irresistibilidad, consistente la primera en que el hecho no se derive en modo alguno de la conducta culpable del obligado, de su estado de culpa precedente o concomitante con el hecho; la segunda cuando el evento no es previsible para quien obra pruden-temente y era imposible preverlo; la tercera en que ante las medidas tomadas se hizo imposible evitar que el hecho se presentara.”210

Los numerales cuatro y cinco de este artículo 183, tratan acerca de la pérdida de investidura por razón de la indebida destinación de dineros públicos y por tráfico de influencias, causales que han dado lugar a amplias discusiones acerca de la manera como deben operar esas disposiciones, en la medida en que recaen sobre conductas que pueden constituir, además, delitos211.

210 Consejo de Estado, sentencia CE-SP- EXP1999NAC7715 de julio de 1999, Consejero Ponente Jesús María Carrillo.

211 Como se indicó y lo reitera la sentencia de 30 de mayo del 2000 (Expediente AC-9877, Consejero ponente Germán Rodríguez Villamizar): “Ha de precisarse, sin embargo que, en el caso de la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la indebida des-tinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclu-sivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de esos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con trasgresión


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En relación con la causal referida a la indebida destinación de dineros públicos por parte de los congresistas, el Consejo de Estado ha consignado:

“Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresis-ta, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competen-cias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.”212

Conforme con la jurisprudencia analizada, la cual actualmente se encuentra debidamente asentada, no le corresponde al Consejo de Estado entrar a aclarar los aspectos delictivos de la conducta, en lo que tiene que ver con este tipo de causales. Le basta a esta Corporación con verificar, de manera fehaciente, que el congresista ha incurrido en indebida destinación de dineros públicos o en tráfico de influencias, para tomar su decisión, sin interesar para los efectos de la sanción de pérdida de investidura, si esa conducta constituye a su vez un delito. Visto el asunto desde otras perspectiva, no está sujeta esta instancia judicial contenciosa, a las resultas del proceso penal. Por ello puede decidir de manera autónoma acerca de la pérdida de investidura, en lo que tiene que ver con esta clase de comportamientos.

de los linderos del derecho penal. En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible.”

212 Consejo de Estado, C. P. Germán Rodríguez V, CE- SP- EXP2000- NAC9877, mayo de 2000.


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Estudio de estas causales

1. numeral segundo. inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. De acuerdo con esta disposición, el congresista perderá su in-

vestidura cuando deje de asistir, sin causa justificada, en un mismo período de sesiones a seis reuniones plenarias.

Para que pueda imponerse la sanción, la norma exige que se cumplan las siguientes condiciones,: a) la inasistencia del congresista a seis reuniones plenarias; b) que la inasistencia sea en un mismo pe-ríodo de sesiones; c) que en esas sesiones se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura; d) que la falta de asistencia del congresista no tuviera causa justificada; e) que en el caso de in-asistencia, sin causa justificada, ello hubiera obedecido a una fuerza mayor que le impidió asistir.

De acuerdo con esas previsiones, no opera la causal indicada si el número de inasistencias es menor de seis, o si es de seis o más, pero no en un mismo período de sesiones213, o si es de seis, pero no en to-das ellas se votan proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, o cuando habiendo faltado a sesiones donde se han votado proyectos de actos legislativos, de ley o mociones de censura, ha me-diado fuerza mayor o causa justificada que le ha impedido asistir a varias de ellas, de tal manera que no se completa su inasistencia a las seis reuniones exigidas.

Para decidir si opera la aplicación de esta causal, el Consejo de Estado ha examinado diversos aspectos relacionados con ella, confor-me a las demandas formuladas.

213 De acuerdo con el artículo 138 de la Carta, el congreso se reúne, por derecho propio, en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, uno que va de 20 de julio a 16 de diciembre y el otro del 16 de marzo al 20 de junio. Estos períodos deben tomarse en cuenta al momento de examinar la ocurrencia o no de esta causal.


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a. No se configura la causal, si el congresista no asiste con excusa justificada o si en las sesiones no se votan proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura Se refiere este proceso a la solicitud de pérdida de investidura que

formulan contra una congresista, a quien se atribuye el no haber asistido a seis reuniones dentro del período de sesiones correspondiente, por lo cual se encontraría inmersa en el numeral 2 del artículo 183 de la Carta214.

Al resolver la petición formulada, el Consejo de Estado preci-sa, conforme se dispone en el artículo indicado, que debe tratarse de reuniones plenarias donde se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. Conforme con lo anterior, verifica que du-rante los períodos materia de discusión, la Representante a la Cámara se encontraba en uso de licencia no remunerada, lo cual no puede ser materia de cuestionamiento, porque se trata de causas de inasistencia justificadas, previstas en la misma ley; además, durante ese período únicamente se celebraron dos reuniones plenarias y sólo en una de ellas se aprobaron proyectos de ley, lo cual desvirtúa la incursión de la congresista cuestionada en la causal referida.

Al estudiar el otro período dentro del cual se señala que la congre-sista dejó de asistir a las reuniones, el alto Tribunal constata igualmente que durante el mismo la Representante no dejó de asistir a seis reuniones donde se discutieran proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, por lo que tampoco en este caso se configura la causal. En conse-cuencia, no encuentra mérito para decretar la pérdida de su investidura.

b. Fuerza mayor. No libera de la causal, si no se cumplen las condiciones propias de éstaEn su sentencia AC 7715 de julio de 1999215, el Consejo de Es-

tado se ocupa de resolver la solicitud presentada para que se decrete la

214 Consejo de Estado, sentencia AC 1024 de enero de 2004, Consejero Ponente, Juan Ángel Palacio H.

215 Consejo de Estado, sentencia AC 7715 de julio de 1999, Consejero Ponente, Jesús Ma-ría Carrillo B.


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pérdida de investidura de un congresista, quién por hallarse privado de la libertad, con medida de detención preventiva, sin beneficio de excarcelación, ha faltado dentro del mismo período constitucional a doce sesiones de la Cámara de Representantes, según lo acredita el solicitante. También aparece demostrado que en el curso de esas se-siones se debatieron y se votaron proyectos de ley.

En relación con el caso planteado, la Corporación estudia igual-mente el parágrafo que trae dicha norma, según el cual las causales segunda y tercera de dicha disposición no tendrán aplicación, cuando medie fuerza mayor o caso fortuito.

El Consejo de Estado se adentra en el examen de las condiciones que exige la norma constitucional para que se pueda considerar que-brantada, a saber, la inasistencia en un mismo período de sesiones, a seis o más reuniones plenarias, donde se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, lo cual encuentra cumplido en este evento, con lo que da por establecido uno de los supuestos que indica la norma.

A continuación, para resolver el asunto expuesto, la Corpora-ción se ocupa de examinar lo relativo a la fuerza mayor, la cual es esgri-mida como causal eximente de responsabilidad, tomando en cuenta dentro de estas, la orden de autoridad, señalando que no en todos los eventos ésta es constitutiva de fuerza mayor.

Para dilucidar la cuestión, recurre al artículo 261 de la Cons-titución, lo mismo que al artículo 90 de la ley 5ª de 1992, donde se indican las excusas que pueden ser utilizadas para considerar válida la inasistencia a sesiones. De la misma manera trae a colación el artículo 64 del Código Civil, norma que dispone que la fuerza mayor o el caso fortuito se refiere a acontecimientos imprevistos a los que es imposi-ble resistir, citando para el efecto los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público.

Con base en estas consideraciones, pasa a ocuparse de la excep-ción propuesta por el demandado, que hace consistir en el acaeci-miento de una fuerza mayor, originada en acto de autoridad ejercido por un funcionario público, por medio del cual le impuso la deten-ción preventiva, sin beneficio de excarcelación.


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Para resolver el punto planteado, la Corporación puntualiza que la fuerza mayor tiene dos elementos constitutivos, que deben ser concurrentes: la imprevisibilidad y la irresistibilidad, para que pueda calificarse por tal.

Lo anterior la lleva a concluir que en la situación puesta a su consideración, el congresista se había posesionado, aún cuando para ese momento ya estaba sometido a medida privativa de la libertad, por lo cual no podía alegar posteriormente la imprevisibilidad del hecho, pues le era previsible que no pudiera asistir a las sesiones, en tanto la medida privativa de la libertad fuera mantenida por la autoridad que la profirió.

Observa además la Sala que el congresista demandado recurrió al uso de la licencia no remunerada, en una primera ocasión, precisa-mente para excusarse de asistir, lo cual resultaba legal, aún cuando po-día no ser justificable. De conformidad con este hecho, que encuentra acreditado, infiere que el problema se origina a partir del momento en que el demandado decide poner fin a su licencia y reintegrarse al cargo de congresista, teniendo conocimiento de que le iba a ser imposible asistir a las sesiones, por estar privado de la libertad por orden judicial.

De acuerdo con estos razonamientos concluye que desde el momento mismo en que el congresista decidió asistir al Congreso, estando imposibilitado para hacerlo, lo cual era de su pleno conoci-miento, desvirtuó uno de los elementos de la fuerza mayor, cual es su condición de irresistible, por lo que no puede esgrimir esa condición en su favor, determinando que hay lugar a decretar la pérdida de su investidura, por hallar probada su inasistencia a las sesiones plenarias y por no resultar aplicable a este caso la exoneración derivada de la fuerza mayor, al no tratarse de un acontecimiento imprevisible, que el demandado no pudiera prever.

alcance que se le concede a la disposición1. La inasistencia a reuniones, debe ser sin causa justificada. Es

claro que existen causas que justifican la inasistencia, como lo sería la extensión de una incapacidad médica por enfermedad.


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Se trata de situaciones en las cuales el congresista no asiste, pero cuya ausencia no puede justificar. Como se ha explicado, por ejemplo, por orden de detención de una autoridad.

2. Cuando no existe causa justificada, pero obra una fuerza mayor, que le impide al congresista asistir a las mismas, se entiende que no incurre en la causal. Para resolver sobre la fuerza mayor es obligado remitirse a los hechos alegados como de fuerza mayor y a la manera como ellos se han presentado. Deben considerarse igualmente los elementos que, conforme a la doctrina y la juris-prudencia, hacen parte de la fuerza mayor.

3. Debe tratarse de la inasistencia a seis reuniones dentro de un mismo período legislativo. De acuerdo con esto, no pueden acumularse inasistencias de un período a otro. Para ello debe to-marse en cuenta el artículo 138 de la Carta, que indica las fechas que demarcan los períodos de sesiones. Además, debe tratarse de sesiones ordinarias. Por ello no cuenta la inasistencia a sesio-nes extraordinarias o a otra clase de sesiones.

4. En las reuniones a las que se deja de asistir, deben votarse pro-yectos de acto legislativo, de leyes o de mociones de censura. Si no se presenta ninguna de esas circunstancias, no se considera que se configure la causal.

5. Para que se considere que obra una fuerza mayor, la misma debe reunir los tres requisitos, a saber, que se trate de un acto imprevi-sible, que el mismo sea irresistible y que no pueda ser imputado al que lo alega.

2. numeral tercero. no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. esta causal no tendrá aplicación (según el parágrafo), cuando medie fuerza mayor.Esta norma contempla dos eventos que deben examinarse de

manera separada. Por el primero de ellos se puede sancionar con pérdida de investidura al congresista que una vez elegido, no toma


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posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes al inicio del res-pectivo período constitucional de sesiones. Dado que la misma Cons-titución establece ese período, el cual inicia el 20 de julio del período respectivo, habrá lugar a examinar la situación del congresista que no se posesione dentro de los ocho días siguientes a esa fecha.

En este caso, al igual que en todos los eventos de días de que tra-tan las disposiciones constitucionales o legales, debe considerarse que se trata de días hábiles. Y, conforme lo indica el parágrafo, únicamente podrá excusarse el congresista que no puede hacerlo, por existir una fuerza mayor que se lo impide, siendo entendido que deberá hacerlo tan pronto cese esa causa.

La otra circunstancia que se presenta, se relaciona con el con-gresista que no fue elegido, pero que posteriormente, por virtud del artículo 181 constitucional, es llamado a ocupar la curul, por vacancia del titular, llamado que se le hace por formar parte de la misma lista electoral. En este caso, quien es llamado, debe posesionarse dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que se le comunica tal decisión.

Al igual que en el evento anterior, para que pueda excusarse vá-lidamente de no tomar posesión dentro de ese término, el congresista sólo puede esgrimir la existencia de una fuerza mayor, que le ha impe-dido hacerlo en ese plazo.

El Consejo de Estado, al examinar estos eventos de fuerza ma-yor, ha hecho varias precisiones que resulta importante conocer.

a. La falta de posesión dentro de los ocho días siguientes, admite excusa justificadaEl Consejo de Estado se ocupa de decidir la solicitud para que

decrete la pérdida de investidura de un congresista que fue llamado a posesionarse en el cargo, lo cual no hizo dentro del término previsto en la norma constitucional, presentando excusa para no hacerlo216.

216 Consejo de Estado, sentencia AC 0133 de noviembre de noviembre de 2001, C.P. Tar-cisio Cáceres T.


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En este caso la Corporación analiza varios aspectos. Uno prime-ro tiene que ver con el hecho de que se trata de un congresista que no fue elegido, sino que forma parte de la respectiva lista electoral y pos-teriormente es llamado para llenar la respectiva vacancia del electo, a quien se le decretó la perdida de investidura.

En segundo lugar, revisa la situación que se presenta con las ex-cusas y las licencias que se presentan para no asistir a las sesiones y en el caso en particular, la excusa que presentó el congresista llamado para no posesionarse. Sobre el particular la Corporación encuentra que no hay una norma expresa que regule esta situación, porque el congresista llamado aún no tiene la condición de servidor público y el evento está regulado sólo para los que tienen esa condición.

Encuentra también que es una práctica que se ha entronizado en el Congreso, y que en la medida en que ella se ejercita frente a todas las excusas que presentan los congresistas, la misma indujo a error al deman-dado, lo que lo motivo a proceder en esa misma dirección, lo cual lleva al Consejo de Estado a concluir que por esas circunstancias está exento de responsabilidad y se abstiene de decretar la pérdida de su investidura.

Como bien lo hace notar la Corporación en este fallo, las faltas temporales, que tienen su origen en licencias y en otras causas, regu-lan de manera específica la situación de los congresistas, pero no de quienes aún no han asumido el cargo, lo cual no deja de tener su ló-gica, situación que hace que no se puedan aplicar esas disposiciones a quienes aún no se han posesionado en el cargo, por no tener la condi-ción de servidores públicos y por referirse estas disposiciones a dichos servidores. Con fundamento en estas consideraciones, no decreta la pérdida de investidura solicitada.

b. Fuerza mayor derivada de orden de autoridad judicial. orden de detención configura eximente si el congresista no podía saber que iba a ser proferida en su contraSe somete a criterio del Consejo de Estado la solicitud de pérdi-

da de investidura de un congresista, quien se estima que ha quebran-tado el numeral tercero del artículo 183 de la Constitución, al no po-


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sesionarse dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, acto que obedeció a que el demandado se encontraba privado de la libertad por orden de autoridad judicial, sin beneficio de excarcelación. El cuestionado alega en su favor dicha medida judicial, como una causal constitutiva de fuerza mayor217.

El Consejo de Estado comprueba que el demandado fue elegi-do Representante a la Cámara en el mes de marzo del año 1998, de-biendo posesionarse el 20 de julio de ese año, fecha en la que inicia el período constitucional, lo cual no hizo y sólo cumplió en el mes de di-ciembre del año de 1999, con lo cual aparece acreditada, prima facie, la ocurrencia de la causal alegada, porque debió posesionarse, a más tardar, dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación del Congreso de la República, esto es, dentro de los ocho días siguientes al 20 de julio de 1998. De esta manera resulta objetivamente acredita-do que la norma fue vulnerada.

Sin embargo, debido a que la misma disposición establece en su parágrafo, que esta causal no tendrá aplicación cuando medie fuerza mayor, resulta necesario en segunda instancia entrar a determinar si, pese a haberse presentado la causal de pérdida de investidura del con-gresista, la misma no es aplicable por haberse presentado una fuerza mayor que le impidió posesionarse oportunamente.

Por esta razón, el Consejo de Estado centra su atención en de-terminar si, conforme lo dispone esa norma, en el caso sometido a su fallo, se ha presentado una fuerza mayor.

Para arribar a una conclusión, retoma lo expresado en la senten-cia AC 7715 de julio de 1999, con ponencia del Consejero Jesús Ma-ría Carrillo, donde se analizan los elementos que conforman la fuerza mayor y con fundamento en similares razonamientos, entra a valorar la situación planteada en esta oportunidad.

Estima que para poder dar cabida a la eximente de fuerza ma-yor alegada, deben reunirse tres elementos a saber: que el hecho

217 Consejo de Estado, sentencia AC 11760 de octubre de 2000, Consejero Ponente, Al-berto Arango M.


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sea irresistible; que sea ajeno a quien lo sufre o lo alega y que sea imprevisible. Con fundamento en ello, considera que el congresis-ta demandado no se podía resistir a la orden de detención librada, porque para ese momento ya se encontraba privado de la libertad. Considera que para eludir el incumplimiento de la norma consti-tucional, el congresista no podía recurrir a las licencias o a los per-misos, porque esto hubiera puesto en evidencia su incapacidad para asistir a las sesiones.

En lo que tiene que ver con que se tratara de un hecho extraño al demandado, estima que éste no tuvo nada que ver en su producción, ni fue producto de su voluntad, ni intervino en el como causante de la situación, por ser la detención preventiva una causa extraña al de-mandado, en cuya formación no intervino su voluntad ni directa ni indirectamente.

En cuanto a la previsibilidad, razona que la misma no se le podía exigir al demandado, al no existir elementos que lleven a concluir que el congresista cuestionado estaba en condiciones de prever que podía ser detenido, porque según colige el alto Tribunal, resulta difícil para un ciudadano en circunstancias normales, prever que por una orden de autoridad puede perder su libertad, estimando por el contrario que sobre el demandado recayó una orden judicial, a la cual le era impo-sible resistir, la que no pudo prever y le era extraña. Para sustentar sus consideraciones, la Corporación contenciosa recurre al examen de las disposiciones que regulan el funcionamiento del Congreso y termina por concluir que el demandado no incurrió en la causal señalada, ne-gando el decreto de pérdida de su investidura.

alcance que se le concede a la normaDe acuerdo con los términos de dicha norma, y según las inter-

pretaciones que de la misma ha hecho el Consejo de Estado, actual-mente se le pueden conceder los siguientes alcances:1. El congresista elegido debe posesionarse dentro de los ocho días

siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras. Está excusa-do de hacerlo, sin causa justificada, siempre que medie fuerza


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mayor que se lo impida. Casos como los de enfermedad debi-damente comprobada y orden de detención proferida por una autoridad, entre otras, deben ser vistos como circunstancias de fuerza mayor, por corresponder, en principio, a hechos imprevi-sibles, irresistibles y cuya ocurrencia no puede atribuirse a culpa de la víctima del evento.

2. El congresista que no es elegido pero que es llamado a ocupar la curul posteriormente, debe posesionarse dentro de los ocho siguientes a la fecha en que le es hecho el llamado. Sólo puede excusarse válida-mente de hacerlo, si media fuerza mayor que se lo impida.

3. Para que obre la fuerza mayor, es necesario que se cumplan las condiciones que se le atribuyen a la misma, esto es, que sea imprevisible, irresistible y que no se pueda imputar a quien la alega.

4. No se considera que obra la fuerza mayor cuando media orden de autoridad, la cual el congresista conocía de antemano, razón por la cual no estaba frente a un hecho imprevisible, ya que po-día prever que dicha orden de detención le iba a impedir asistir a las sesiones del Congreso.

5. Por el contrario, se considera que la orden de detención pro-ferida por una autoridad, puede constituir una fuerza mayor, cuando no le es posible al congresista saber que la misma va a ser expedida en su contra, constituyendo en este caso un hecho imprevisible.

3. numeral cuarto. los congresistas perderán su investidura, por incurrir en indebida destinación de dineros públicos.La regla presenta un problema adicional, derivado de la circuns-

tancia de que esta conducta envuelve también una cuestión de orden penal. En esas condiciones, ha sido tradicional en la legislación que las otras decisiones se sujeten a las resultas del proceso penal, lo cual en-traña una prejudicialidad. No obstante, puede decirse que hoy en día, en distintos campos de las actuaciones sancionadoras, las decisiones de corte contencioso, fiscal y disciplinario, no se encuentran sujetas a


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las resultas de los procesos que por esos mismos hechos adelanten los jueces penales.

De hecho, en varios de los casos planteados ante el Consejo de Estado, los demandados y sus defensores han alegado la existencia de dicha prejudicialidad como un medio exceptivo frente a la decisión que debe tomar la instancia contenciosa. En una primera etapa de estudio y aplicación de esta causal, el Consejo de Estado llegó a con-siderar la prejudicialidad frente a la decisión que debía tomar. Poste-riormente, reafirmó su independencia y la autonomía en la aplicación de esta causal.

Sobre el particular, al igual que sobre la figura contemplada en el numeral siguiente, relativa al tráfico de influencias, el Consejo de Estado, sostuvo inicialmente la tesis de que en estos dos eventos se requería previa sentencia penal. Posteriormente, interpretaciones de esa Corporación y de la Corte Constitucional, la llevaron a mo-dificar su postura y adoptó una posición según la cual, las causales previstas en la Constitución, asignadas a esa instancia judicial, son propias y exclusivas de la jurisdicción contenciosa, no dependiendo de decisiones que por esas mismas conductas tome la jurisdicción penal, decidiendo actuar de manera separada y autónoma frente a la situación penal, al entrar a resolver los casos planteados por esas causales.

También tuvo lugar una discusión inicial en relación con la ma-nera de tipificar tales actos, recurriendo en una primera instancia a las normas previstas en las disposiciones penales, donde se plasma-ban esas conductas, pero posteriormente ha dado curso a su propia elaboración, tomando en algunos casos principios que guían las dis-posiciones penales, adaptándolos a circunstancias que son propias de la institución de pérdida de investidura. Finalmente ha estructurado estas causales de manera totalmente independiente de la suerte del proceso penal, tomando en consideración, objetivamente, la ocurren-cia del hecho, sin entrar a hacer valoraciones de las conductas, según los tipos penales, entre otras cosas, porque ese es un campo que le es ajeno y para el cual no tiene competencia.


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Para la estructuración de la causal sobre indebida destinación de dineros públicos, la norma requiere de las siguientes precisiones: a) debe concretarse el alcance que se concede al término ‘indebido’, sobre el cual el alto Tribunal ha hecho una prolija elaboración; b) se han adelantado criterios acerca de lo que puede entenderse por des-tinación; c) se ha hecho necesario precisar el concepto de dineros públicos, pues en algunos casos se discute si debe remitirse única y exclusivamente al concepto de moneda.

Del estudio de casos relacionados con esta causal, de la cual cabe decir que se han presentado un buen número de acciones dirigidas contra los congresistas, pueden extraerse algunos de los principales pronunciamientos jurisprudenciales, como se indican a continuación.

a. La solicitud para que se declare indebida destinación de dineros públicos, debe referirse a hechos concretos y específicosEn el estudio de esta solicitud de pérdida de investidura218, en-

cauzada contra un congresista que fue miembro de la Mesa Directiva del congreso, el Consejo de Estado considera que los escritos donde se le endilgan los cargos y se le atribuye la forma como incurrió en la causal de pérdida de investidura invocada, el numeral 4 del artícu-lo 183 de la Carta, son de tal suerte vagos y difusos, que no sólo no logran precisar en que consisten los hechos que se consideran irre-gulares, sino que están planteados de una manera tal que impiden al demandado defenderse adecuadamente, lo que evidentemente viola sus derechos de defensa y de contradicción.

Para resolver el asunto, al alto Tribunal considera que para ga-rantizar al demandado su derecho de defensa, los cargos deben ser determinados, tanto desde el punto de vista fáctico, indicando con claridad los hechos o las actuaciones realizadas, como jurídicos, pre-cisando las normas que se estiman violadas, encontrando que en este

218 Consejo de Estado, sentencia AC 10753 de septiembre de 2000, Consejero Ponente, Juan Alberto Polo F.


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caso no se concretan los contratos con los que se pudieron quebrantar trámites o procedimientos contractuales, no figurando ninguna clase de soportes o de pruebas que sirvan al Consejo de Estado para estu-diar con seriedad la solicitud hecha, por lo que, luego de examinar algunos de los contratos que se señala que han sido fuente de inde-bida destinación de dineros públicos, y constatar que no infringen la normatividad que los rige, desestima la solicitud y niega el decreto de pérdida de investidura pedida.

En ese mismo sentido se pronuncia el Consejo de Estado, ante la solicitud que le es formulada para que decrete la pérdida de investi-dura de un congresista, a quien se le atribuye que incurrió en indebida destinación de dineros públicos, en su condición de miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, por haber ordenado gastos suntuarios e innecesarios, con lo cual violó las normas sobre austeridad en el gasto219.

La Corporación judicial desestima en esta oportunidad la de-manda impetrada, por encontrar que no aparecen establecidas las irre-gularidades referidas, ni obra prueba alguna o medio de prueba que sirva para verificar en qué consisten éstas, ni se mencionan contratos en concreto, donde se indique en que tipo de irregularidad incurrió, por lo cual resuelve, con base en esas consideraciones, no decretar la pérdida de investidura solicitada.

b. Se configura la indebida destinación de dineros públicos, con independencia de la situación penalEn este proceso, le corresponde al Consejo de Estado resolver

sobre la solicitud de pérdida de investidura de un congresista, por indebida destinación de dineros públicos, con sustento en el hecho de que el congresista, a quien se le entregó un pasaje para asistir a una comisión que le fue encomendada legalmente por la Corpora-ción Legislativa, lo cambió para una clase económica diferente, des-tinando el excedente de dicho pasaje a la compra de otros tiquetes,

219 Consejo de Estado, sentencia AC 11749 de abril de 2001, C. Ponente, Manuel S Urueta A.


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que empleó durante el término de la comisión, para realizar otras actividades, visitando otras ciudades. Aparece establecido además que no dio cumplimiento a la comisión conferida, habiendo utili-zado los dineros entregados para el desempeño de dicha comisión, a otros fines220.

El Consejo de Estado, para examinar la causal de pérdida de in-vestidura planteada, se debe detener en el análisis del artículo 296 de la ley 5ª de 192, en concordancia con el artículo 297 ídem, normas según las cuales, para que proceda la pérdida de investidura del con-gresista por indebida destinación de dineros públicos, debe preceder sentencia penal condenatoria.

Para resolver la cuestión, el Consejo de Estado sostiene que la pérdida de investidura entraña un juicio de responsabilidad política, separado y totalmente diferenciado de la sanción penal que por esos mismos hechos se pueda imponer al congresista, tomando en cuenta que el primero se refiere al código de conducta intachable que deben observar los congresistas en el cumplimiento de su importante mi-sión, por lo cual concluye que se deben dejar de aplicar las disposicio-nes de la ley 5ª mencionadas, porque en ellas se reproduce una dispo-sición que fue declarada inexequible.

En esta oportunidad la Corporación judicial diferencia entre la conducta que encierra un tipo penal, y aquella que erige la constitu-ción y la ley como causal de pérdida de investidura, como en el caso de la indebida destinación de dineros públicos. A continuación hace una distinción entre lo que debe entenderse por indebida destinación de dineros públicos para los efectos de aplicación del tipo penal y la que surge cuando se trata de la causal prevista en el artículo 180, numeral 4 de la Carta, que da lugar a la pérdida de investidura.

Para este segundo evento, toma en consideración el caso plan-teado: indebida utilización de dineros públicos provenientes de una comisión de trabajo, para precisar que en esas condiciones se trata de dineros que son entregados al comisionado, para que cumpla la mi-

220 Consejo de Estado, sentencia AC 2102 de octubre de 1994, C. P. Juan de Dios Montes H.


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sión encomendada, entrando a formar parte de su patrimonio y con-virtiéndose en bienes de su propiedad, siempre que cumpla la misión asignada.

De lo anterior concluye que la diferencia que existe entre el tipo penal y el previsto para la pérdida de investidura, es clara y que no se requiere sentencia penal condenatoria previa, para que se configure la causal constitucional propia de la desinvestidura.

Con base en los razonamientos anteriores, y luego de compro-bar que el congresista cuestionado cambió el tiquete aéreo señalado, que el excedente del mismo lo destinó a adquirir pasajes aéreos con destino a otras ciudades que no figuraban en la comisión, así como que no cumplió la comisión conferida y adicionalmente que no rein-tegró de manera oportuna los viáticos que le habían sido entregados para cumplir la comisión que no atendió, decreta la pérdida de su in-vestidura, por haber incurrido en la causal indicada de indebida desti-nación de dineros públicos221.

c. Se amplía el alcance del concepto sobre dineros públicos, estimando que no se entiende referido únicamente a ‘moneda’Inicialmente, al ocuparse del estudio de una demanda de pérdi-

da de investidura, el Consejo de Estado le da un alcance restringido a este concepto de dineros públicos, circunscribiéndolo a la noción de moneda.

Así, entra a examinar un asunto, donde se pide que se decrete la pérdida de investidura de un congresista, por permitir que las oficinas del Congreso, lo mismo que sus líneas telefónicas, sean utilizadas por una persona que no forma parte del mismo, lo que a juicio del deman-dante constituye una indebida destinación de dineros públicos222.

En esta ocasión, el Consejo de Estado distingue acerca de los dineros públicos a los que hace mención la norma, por considerar que

221 Consejo de Estado, sentencia AC 2102 de octubre de 1994, C. P. Juan de Dios Montes H. 222 Consejo de Estado, sentencia AC 0376 de julio de 2003, Consejera Ponente, María

Noemí Hernández P.


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el tema se circunscribe al sentido restrictivo de moneda, y no a otra clase de bienes; asegura igualmente que cuando se trata de bienes del Estado, su indebida destinación es materia de pronunciamiento pe-nal, para concluir, en este primer aspecto de la causal invocada, que la utilización de oficinas y de líneas telefónicas cae dentro del ámbito de la indebida utilización de bienes del Estado o mejor de bienes fiscales, por lo cual las conductas denunciadas no tienen la entidad para con-figurar la causal de pérdida de investidura pedida, lo cual le sirve de soporte para desestimar la solicitud presentada y negar la declaratoria de la causal reclamada.

En otra situación que se presenta posteriormente, el Consejo de Estado se adentra en el estudio de la solicitud para que se decrete la pérdida de investidura de un Representante a la Cámara, de quien se sostiene que utiliza los pasajes que le entrega la Corporación para sus desplazamientos, para que se transporten otras personas, que no son miembros del Congreso e incluso que en algunos casos esos pasajes son cambiados y vendidos, lo cual implica una indebida destinación de dineros públicos, por tratarse de pasajes adquiridos con dineros públicos, para unos fines específicos, que no se han cumplido223.

Para resolver el punto sometido a debate, la Corporación judi-cial se apoya en jurisprudencia emitida por esa misma Corporación en su sentencia AC 4734 de julio de 2000, referida a un proceso similar. También en cuanto a los eventos en que puede haber lugar a indebida destinación de dineros públicos, se remite a la sentencia AC 12321 de febrero de 2001 y en cuanto a la independencia y diferencia que existe entre el proceso por indebida destinación de recursos públicos de carácter penal y el previsto en las disposiciones constitucionales, que debe resolver el Consejo de Estado, se remite, entre otras, a la sentencia C – 319 de 1994 de la Corte Constitucional.

En esta ocasión el Tribunal se adentra en el estudio del concepto ‘dineros públicos’ de que trata la causal, para señalar que su interpreta-

223 Consejo de Estado, sentencia AC 0101 de noviembre de 2001, C. Ponente, Ligia López D.


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ción va desde el concepto de símbolo, o de medio de pago económico, hasta decir que no es posible extender su alcance a todo bien o ser-vicio que sea cuantificable, porque la disposición se refiere a dineros públicos y no a bienes públicos o fiscales.

Considera que con la interpretación de dineros públicos res-tringida al ámbito monetario, solo los ordenadores del gasto se verían incursos en dicha causal y en consecuencia, únicamente los miembros de las Mesas Directivas de las corporaciones legislativas, por ser ellos los responsables de la ordenación del gasto; considera igualmente que con posterioridad a la expedición del Decreto 111 de 1996, única-mente quedarían cobijados los Presidentes de las Mesas Directivas o a quienes ellos deleguen para ordenar el gasto224.

Para precisar el alcance de la referida expresión, considera en-tonces que:

El énfasis interpretativo de la causal no ha de colocarse sobre la ex-presión “dineros públicos” sino sobre la forma en que se puede llevar a cabo su correcta destinación. En efecto, para la Sala, la indebida utilización de dineros públicos, puede llevarse a cabo de dos formas diferentes, de manera directa o de manera indirecta. Será DIREC-TA cuando el congresista - con capacidad de ordenación del gasto - dispone ilícitamente de recursos del erario, bien sea para obtener finalidades particulares (a través, por ejemplo, de la celebración de contratos estatales sin establecer su necesidad, oportunidad o con-veniencia, tal y como se examinó en la sentencia del 20 de junio de 2000, Expedientes AC-9875 y AC-9876) o para ordenar una des-tinación diferente a la establecida en el Presupuesto para esos dine-ros públicos. Y se presentará la destinación INDIRECTA cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el respectivo Presupuesto, el congresista propicia con su conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados225.

224 Consejo de Estado, sentencia AC 0101 de noviembre de 2001, C. Ponente, Ligia López D.

225 Consejo de Estado, ibíd, sentencia AC 0101 de 2001.


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De acuerdo con lo anterior, el Tribunal se adentra en el estudio de la causal invocada, numeral 4 del artículo 183 de la Carta, de inde-bida destinación de dineros públicos, originada en la mala utilización que el congresista demandado ha hecho de pasajes aéreos que le han sido asignados por razón de su función, apareciendo comprobado que varios de ellos fueron cedidos a otras personas, lo cual, a juicio del Consejo de Estado, constituye la indebida destinación de dineros públicos que se proclama.

Para llegar a esa conclusión, la Corporación examina la norma-tiva que rige la entrega de dichos pasajes, los cuales además de estar regulados para fines específicos de desplazamiento de los congresistas, son expedidos a nombre de ellos y no de ninguna otra persona y de-ben destinarse al objeto para el que son expedidos, por lo que, de no cumplirse esa finalidad, el congresista está obligado a devolver los que no haya utilizado.

En cuanto al reintegro que de los dineros correspondien-tes a esos pasajes hizo el congresista, el Tribunal estima que tal actuación no tiene mérito para desvirtuar el acaecimiento de la causal, porque considera que ante la conducta abusiva e indigna del demandado no es aceptable ningún reembolso y porque con-cluye que la acción de pérdida de investidura no tiene por objeto recuperar el patrimonio estatal, para lo cual existen otras acciones y procedimientos.

Con fundamento en lo anterior, decreta la pérdida de investidu-ra del congresista, que le fuera pedida, por encontrar que se configuró la causal de indebida destinación de dineros públicos.

En su sentencia 11001-03-15-000-2005-00809-00(PI)226, el Consejo de Estado retoma los lineamientos anteriores para pre-cisar, en lo que tiene que ver con indebida destinación de dineros públicos, el concepto de dineros públicos, para cuyo efecto seña-la:

226 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00809-00(PI) de noviembre de 2005. C.P. Ana Margarita Olaya F.


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- Que dineros públicos es el caudal del Estado, conformado por impuestos, tasas, contribuciones, recursos de capital, que deben cumplir la destinación dispuesta en el Presupuesto Nacional.

- Que la causal de indebida destinación no puede quedar cir-cunscrita al concepto ‘dineros públicos’, por lo que su indebida utilización puede llevarse a cabo de dos maneras diferentes, sea DIRECTA, porque el congresista tiene capacidad de ordenación del gasto, y lo hace de manera ilícita, bien sea para obtener finali-dades particulares, por ejemplo a través de la celebración de con-tratos, sin establecer su necesidad, oportunidad o conveniencia. Y se presenta una destinación indebida INDIRECTA, cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto, el congresista propicia con su conducta una destinación distin-ta, pudiendo entenderse que la causal de pérdida de investidura puede originarse en una destinación indebida directa o indirecta.En relación con los pasajes aéreos que le son suministrados a

los congresistas, reafirma su jurisprudencia de que los mismos, al mo-mento en que le son entregados a los congresistas, no entran a formar parte de su patrimonio, en tanto tiene por objeto facilitarles su labor congresal y en consecuencia no pueden disponer de ellos libremente, porque pueden incurrir por esta vía indirecta en una indebida desti-nación de dineros públicos.

En esta sentencia se demuestra que el demandado no los ha transferido a terceras personas, a ningún título, lo cual está plenamen-te demostrado, y en consecuencia concluye que no se configura la cau-sal y no accede a decretar la desinvestidura del demandado.

d. La indebida destinación de dineros públicos como causal autónomaEn la sentencia 11001-03-15-000-2004-01673-00(PI)227, la

corporación, respecto de la indebida destinación de dineros públicos,

227 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2004-01673-00(PI) de noviembre de 2005. C.P. Tarcisio Cáceres T.


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puntualiza que la misma no está ligada necesariamente a una utili-zación, ordenación o aplicación de dichos dineros en forma ilícita, es decir, con transgresión del derecho penal, considerando que no es de la esencia para la configuración de esta causal, que la conducta del congresista esté tipificada o sea constitutiva de una infracción penal.

Al respecto sostiene que si bien dentro de la gama de conductas, algunas están definidas en la legislación penal, en delitos tales como el peculado, el enriquecimiento ilícito, el interés ilícito en la celebración de contratos, existen otras en donde la aplicación de los dineros se hace con una finalidad contraria o diferente a la legal o reglamentaria-mente establecida, sin que necesariamente esté tipificada como delito.

Dice al respecto que el elemento tipificador está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, en ejercicio de las competencias de las que dispone, traiciona, cambia o distorsio-na los fines y cometidos estatales, para destinar los dineros públicos a fines no autorizados o a fines diferentes de los previstos legal o regla-mentariamente para ellos.

e. Hay indebida destinación de dineros públicos si el congresista obtiene un beneficio económico de los contratos, o celebra contratos innecesarios, superfluos o para favorecer a determinados contratistasEn esta ocasión se demanda la pérdida de investidura de un con-

gresista que ha desempeñado la Presidencia de la Cámara de Repre-sentantes, por indebida destinación de dineros públicos, consistente en la celebración de contratos sin el lleno de los requisitos legales, con costos excesivos, o celebrados para instituir nóminas paralelas, todo lo cual, según los solicitantes, va en desmedro del patrimonio público228.

Para resolver el asunto, el Consejo de Estado reafirma la juris-prudencia que ha adoptado frente a esta causal, citando para ello, en-

228 Consejo de Estado, sentencia AC 9875 y AC 9876 (acumuladas), de junio de 2000, Consejero Ponente, Gabriel Eduardo Mendoza M.


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tre otras, las sentencias AC 9877 de mayo de 2000, con ponencia del Consejero Germán Rodríguez V, y la sentencia AC 2102 de octubre de 1994, con ponencia del Consejero Juan Alberto Polo F, lo mismo que la sentencia de la Corte Constitucional C 319 de 1994, con po-nencia del Magistrado Hernando Herrera V.

Con base en lo anterior, estipula que:Consecuente con el criterio de la Sala, plasmado en los apartes re-señados, en el caso sub examine, para que se configure esta causal se requiere, entonces, que se encuentre demostrado en el proceso que el congresista demandado, en su condición de servidor público que posee, conforme al artículo 123 de la Carta, al ejercer las compe-tencias de que ha sido revestido, hubiera distorsionado o cambiado los fines y cometidos estatales consagrados en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o hubiera aplicado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o que hubiera perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.A continuación la Corporación contenciosa pasa a ocuparse de

los distintos contratos cuestionados, de donde concluye que en varios de ellos se viola el artículo 390 de la ley 5ª de 1992, norma que prohibe celebrar contratos separados para servicios que son comunes a ambas Cámaras, así como encuentra que otros de los contratos se celebraron de manera fraccionada, con el fin de eludir trámites de contratación que por su cuantía requerían procedimiento licitatorio.

También considera que en todos los contratos cuestionados, que representan además un gran número y valores muy considerables, no se efectuaron los necesarios estudios de necesidad y conveniencia que se requerían, lo mismo que no se siguieron parámetros de transparen-cia y de objetividad en la selección de los distintos contratistas, pues en la mayor parte de los casos los contratistas fueron seleccionados

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anteladamente y ellos mismos se encargaban de llevar las otras pro-puestas, con base en las cuales se hacían los procesos de comparación.

El Consejo de Estado logró establecer igualmente que de la ce-lebración de esos contratos, el congresista demandado obtuvo un pro-vecho patrimonial personal, porque, como lo manifestó el Director Administrativo de la respectiva Cámara, personalmente le entregó di-neros provenientes de la celebración de esos contratos al congresista.

De acuerdo con lo anterior, el Tribunal concluye que el objeto perseguido con la celebración de los referidos contratos, era el de dar-le a esos dineros una destinación diferente a la prevista en la ley, toda vez que recayeron sobre objetos innecesarios, superfluos, inoportunos o prohibidos y de la celebración de los mismos el demandado obtuvo un lucro o beneficio indebido, lo cual lo deja incurso en el quebranto de la disposición constitucional y origina su pérdida de investidura, como así lo decretó esa Corporación contencioso administrativa.

Para terminar, el Consejo de Estado examina igualmente la situación que se presenta, alegada en su defensa por el demandado, según la cual, delegó en el Director Administrativo de la Cámara de Representantes la facultad para celebrar los contratos, lo cual lo exi-miría de responsabilidad. Para resolver el punto, la Corporación judi-cial toma en cuenta los mandatos de la ley 80 de 1993 y del Decreto 111 de 1996, donde se consigna expresamente que la responsabilidad en los procesos de contratación será del representante legal, quien no podrá trasladarla a otras instancias.

f. Se presenta la causal cuando el congresista debe celebrar contratos a nombre del Congreso, y lo hace violando normas de contrataciónEn este proceso229 se solicita la declaratoria de pérdida de inves-

tidura del congresista demandado, por considerar el solicitante que incurrió en la indebida destinación de dineros públicos, porque como

229 Consejo de Estado, sentencia AC 9877 de mayo de 2000, Consejero Ponente, Germán Rodríguez V.


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miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes au-torizó y dispuso la celebración de una serie de contratos, los que se celebraron de manera indebida, violando normas de contratación y con el único propósito de obtener un beneficio personal y político.

La causal invocada es la del numeral 4 del artículo 183 de la Car-ta, en concordancia con lo que dispone el numeral 4 del artículo 296 de la ley 5ª de 1992. Para iniciar, el Consejo de Estado señala que la causal indebida de dineros públicos no aparece definida en la ley, razón por la cual se adentra en la precisión de los términos de dicha disposición, recurriendo para ello a los alcances que se le conceden al término ‘destinar’, para concluir que significa ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin, por lo que se torna indebida cuando recae o se aplica a un fin diferente, o contrario al legal o cuan-do versa sobre algo prohibido, injusto, ilícito o innecesario.

En esta providencia, el Consejo de Estado mantiene y refirma la posición jurisprudencial, según la cual, para los efectos del decreto de la pérdida de investidura de los congresistas, la indebida destinación de dineros públicos no requiere su concreción bajo el tipo penal y me-nos aún de previo pronunciamiento del juez penal, porque una y otra instituciones son distintas, se aplican por jueces diferentes y apuntan a distintas finalidades. Tomando pie en los anteriores razonamientos, el Consejo de Estado determina que:

Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresis-ta, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competen-cias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende


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derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.230. A renglón seguido el Tribunal pasa a ocuparse de los hechos

que dan lugar a la solicitud de pérdida de investidura del congresista, quien desempeña la Segunda Vicepresidencia de la Cámara de Re-presentantes, entre los que aparece la celebración de contratos para fines suntuarios, lo cual está expresamente prohibido en disposicio-nes legales, porque existe un declarado propósito del Estado de es-tablecer una restricción y un control sobre el destino de los recursos públicos.

A lo anterior agrega que en relación con la celebración de dichos contratos, no obra ningún estudio acerca de su necesidad y conve-niencia, lo que a su vez constituye una violación de las normas de con-tratación. También encuentra dicho Tribunal que en la celebración de varios de esos contratos se produjo su fraccionamiento para eludir procesos de licitación, los cuales eran obligados por la cuantía de las obras o servicios a contratar, lo que a su vez conduce al quebranto de principios de transparencia y objetividad en materia de contratación con recursos públicos.

De acuerdo con lo anterior, examina la situación que se presen-ta en relación con la Mesa Directiva de la Cámara de Representan-tes, que es la responsable, por disposición legal (ley 5ª de 1992), de controlar la ejecución anual del presupuesto del Congreso, así como porque aparece plenamente acreditado que tales contratos se suscri-bieron por intervención directa que tuvieron los miembros de dicha Mesa, desconociendo principios propios de contratación estatal, todo lo cual constituye sin duda alguna, para el Consejo de Estado, una indebida destinación de dineros públicos.

Con fundamento en las circunstancias expuestas, el alto Tribu-nal decide decretar la pérdida de investidura del congresista que cum-

230 Consejo de Estado, ibíd, sentencia AC 9877 de mayo de 2000.


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ple las funciones de Vicepresidente de dicha Mesa Directiva, confor-me fue pedido231.

El proceso AC 9878 del año 2000,232 al igual que el anterior, se inicia con base en la solicitud que se hace para que se decrete la pérdida de investidura de un congresista que fue miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, a quien se le atribuye haber incurrido en el quebranto del numeral cuarto del artículo 183 de la Carta, por indebida destinación de dineros públicos, al haber ordena-do y avalado la suscripción de una serie de contratos en los que se vio-laron principios propios de la contratación, no se hizo una selección objetiva de los contratistas, se produjo el fraccionamiento de contra-tos para eludir el trámite de la licitación pública, el cual resultaba obli-gado dada la cuantía de las obras a contratar o de los bienes a adquirir.

Para resolver acerca de las disposiciones que se consideran viola-das, el Consejo de Estado trae a colación las disposiciones de la ley 80 de 1993, estatuto general de contratación de la administración públi-ca, el Decreto 111 de 1996 y la ley 5ª de 1992.

A continuación examina la delegación que puede hacer esa cor-poración legislativa para que sea el Director Administrativo quien cumpla los trámites en la celebración de los contratos, advirtiendo el alto Tribunal que en todo caso esa delegación no exime de respon-sabilidad al representante legal y que la misma Cámara ha dejado en manos de la Mesa Directiva las atribuciones para orientar y autorizar todo el proceso de contratación, con lo cual se hacen responsables los miembros de dicha Mesa.

Una vez se detiene en el examen de los distintos contratos cele-brados, que han sido cuestionados, el alto Tribunal encuentra que no existen estudios de conveniencia ni de necesidad acerca de las obras contratadas, con lo cual se violan expresas disposiciones de orden contractual legal; en cuanto a la celebración de otros de los contratos

231 Consejo de Estado, ibíd, sentencia AC 9877 de mayo de 2000.232 Consejo de Estado, sentencia AC 9878 de mayo de 2000, Consejero Ponente, Alejan-

dro Ordóñez M.


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objetados, considera que se infringen normas en materia de restric-ción al gasto público, por no ser obras necesarias para la conservación de los inmuebles y por consistir además en obras o bienes suntuarios; así como por violarse expresas disposiciones legales que impiden cele-brar separadamente contratos para adquirir bienes o servicios que son comunes a ambas Cámaras, como en efecto ocurrió.

Tomando como base estos hechos, la Corporación contenciosa considera que la indebida celebración de contratos, en estos casos, ha dado lugar a una indebida destinación de recursos públicos, al haberse contratado con objeto inconveniente, innecesario o prohibido por la ley, para concluir que “… la causal de pérdida de investidura comenta-da se configura como consecuencia de la conducta de quien adminis-tra directamente el erario y también se estructura como consecuencia de la indebida celebración de contratos, como ocurre en el caso pre-sente”, con fundamento en lo cual decreta la pérdida de investidura solicitada.

g. Hay indebida destinación de dineros públicos cuando el congresista recibe dineros provenientes de un contrato celebrado con recursos públicosEn esta ocasión233 se le endilga al demandado haber incurrido en

indebida destinación de dineros públicos, la cual se hace consistir en haber recibido de parte de un contratista, una suma proveniente del valor del contrato que le fuera adjudicado.

El Consejo de Estado, para dar cabida a esa interpretación, re-toma posturas jurisprudenciales expresadas en sentencias anteriores, donde se rebasa el criterio de que estarían incursos en tales conductas quienes administran o custodian bienes públicos, para darle un senti-do y alcance más amplio, reiterando que el núcleo de la conducta con-siste en destinar indebidamente dineros públicos, para circunscribirlo a omisiones en las responsabilidades administrativas en el ejercicio de

233 Consejo de Estado, sentencias AC 10966 y AC 11274 (acumuladas) de agosto de 2001, Consejero Ponente, Reinaldo Chavarro B.


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funciones de congresista, que ocasionen o permitan la incorrecta o ilícita destinación del patrimonio público.

De acuerdo con esa interpretación, la alta Corporación encuen-tra demostrado que el congresista cuestionado recibió dineros prove-nientes del contrato que fue suscrito gracias a su intervención, lo que erige en su contra la causal de indebida destinación de dineros públi-cos, conducta que da lugar al decreto de su pérdida de investidura, aclarando esa alta instancia judicial que no tiene ninguna incidencia sobre la condición de esos recursos públicos, el que se trate de sumas entregadas en calidad de anticipo del contrato, porque son dineros que no han entrado al patrimonio del contratista y que le han sido en-tregados precisamente para que pueda llevar a cabo el cumplimento de la obra o labor contratada234.

h. La falta de austeridad en el gasto constituye indebida destinación de dineros públicos La Corporación contencioso administrativa se ocupa de estu-

diar la solicitud interpuesta en contra de un congresista, por indebida destinación de dineros públicos235.

Para resolver la demanda planteada, retoma el hilo seguido en sentencias anteriores, donde ha hecho precisiones respecto del sen-tido y alcance que debe atribuirse al concepto de ‘indebido’, a que se refiere la norma, lo mismo que cuando ha determinado que el pro-ceso de pérdida de investidura, tratándose de conductas que a la vez pueden envolver infracciones a la ley penal, es un proceso autónomo, separado, que no depende del resultado que se tome en las instancias penales.

Para ello invoca especialmente en esta sentencia los fallos AC 2102 de octubre de 1994, con ponencia del Consejero Juan de Dios Montes; y AC 9877 de mayo de 2000, con ponencia del Consejero

234 Consejo de Estado, ibíd, sentencia AC 11274 de 2001.235 Consejo de Estado, sentencia AC 10529 y AC 10968 (acumuladas), de octubre de

2000, Consejero Ponente, Darío Quiñónez P.


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Germán Rodríguez V, donde se aproximan algunas definiciones sobre la indebida destinación de dineros públicos.

Con fundamento en estas dos sentencias, principalmente, en-cuentra que la indebida destinación de dineros públicos se concreta cuando el congresista destina dineros públicos a cometidos estatales distintos a los legalmente establecidos, citando para el efecto eventos como los siguientes:a. Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o

propósitos no autorizados;b. Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autoriza-

dos pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asig-nados;

c. Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el regla-mento.

d. Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injus-tificadas.

e. Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incre-mento patrimonial personal o de terceros.

f. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros236.Se ocupa igualmente en este fallo de reiterar los avances que la

jurisprudencia ha hecho sobre el concepto de ‘tráfico de influencias’, del que tampoco obra definición constitucional o legal, remitiéndose en especial a las sentencias AC 3640 de 1996 y AC 7084 de 1999, del Consejero Silvio Escudero Castro, de donde toma como principales elementos para la configuración de esta conducta:a. Que se trate de persona que ostente la calidad de congresista;b. Que se invoque esa calidad o condición;c. Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero

dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas

236 Consejo de Estado, sentencias AC 10529 y AC 10968 (acumuladas), de octubre de 2000, Consejero Ponente, Darío Quiñones P.


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en la Ley 5ª de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en favor de sus regiones;

d. Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asun-to que éste se encuentre conociendo o haya de conocer237.Dentro del análisis que hace el Consejo de Estado, resulta im-

portante tener en cuenta que en la Cámara de Representantes, el Pre-sidente de esa Corporación es el competente para celebrar los contra-tos y figura como ordenador del gasto, según se dispone en la ley 80 de 1993, y en el Decreto 111 de 1996.

El Consejo de Estado considera, de acuerdo con la ley 80 de 1993, que el representante legal está facultado para delegar, constan-do que el Presidente de la Cámara delegó esa facultad en el Director Administrativo de esa Corporación; no obstante, estima que esa de-legación no exime de responsabilidad al Presidente de la Cámara. La petición de decreto de pérdida de investidura en este caso se dirige contra el Presidente de la Corporación, por haber suscrito unos con-tratos con los que dio lugar a una indebida destinación de dineros públicos.

Es así como el alto Tribunal cuestiona el contrato que ce-lebró el congresista, en su condición de Presidente de la Cáma-ra de Representantes, con quien formó parte de su misma lista electoral, lo que considera una indebida destinación de dineros públicos, pues de esta manera se generó un beneficio económico a favor de esa persona y en su propio favor, aunque en este últi-mo caso no fue de carácter económico, porque lo que hizo fue retribuir a quien formó parte de su misma lista y contribuyó a su elección, de donde concluye que el propósito que perseguía era el de favorecer a un tercero y el de retribuir a ese tercero el apoyo electoral que le brindó.

Sobre este mismo contrato, la Corporación judicial concluye que no puede calificarse de tráfico de influencias porque no aparece demostrado que con ocasión de su celebración el congresista hubiera

237 Consejo de Estado, ibíd, sentencias AC 10529 y AC 10968 de 2000.


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recibido o se hubiera hecho dar o prometer para sí o para otro, dádiva u otro beneficio, por lo que desestima la solicitud hecha en ese senti-do.

En cuanto a los contratos celebrados, se cuestiona la ejecución de un buen número de ellos por tratarse de la publicación de obras que no guardan ninguna relación con las funciones o atribuciones propias de la Cámara de Representantes, lo que a juicio del Tribu-nal contraría la prohibición que existe sobre austeridad en el gasto, incurriendo de esta manera en indebida destinación de dineros pú-blicos.

En dos de esas publicaciones se controvierte el hecho de que se realizaran con costos superiores a los ordinarios, por razón de la ca-lidad de los materiales empleados y de las especificaciones usadas en los mismos, lo que ocasionó un valor muy elevado, afectando de esta manera las arcas públicas.

También se le atribuye desconocer una prohibición legal que impide publicitar o promover por esos medios, el nombre de los fun-cionarios públicos, lo que se concretó en haber incluido su hoja de vida y su fotografía en esas publicaciones.

Se le censura igualmente el que hubiera destinado gran can-tidad de dinero público a adquirir condecoraciones, superando en buena medida similares actos de sus antecesores, en cuyo caso se le reprocha haber desbordado parámetros razonables, dada la gran cantidad de condecoraciones que fueron impuestas por el congre-sista cuestionado. También se le endilga el haber celebrado tres contratos con una misma persona, por una cuantía considerable, lo que según el criterio del Consejo de Estado constituye un indebido fraccionamiento del contrato y por ende una indebida destinación de dineros públicos.

De conformidad con esas consideraciones, al encontrar demos-trados los hechos requeridos, la Corporación contencioso adminis-trativa dispone la pérdida de investidura del congresista en cuestión.


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i. Se configura cuando el congresista certifica que un miembro de su unidad legislativa laboró normalmente, pero se comprueba que no trabajó y que durante ese tiempo estuvo residenciado en otro país En esta oportunidad se solicita la pérdida de investidura del

congresista238, por considerarse que ha incurrido en indebida desti-nación de dineros públicos, según la causal cuarta del artículo 183 constitucional, en la medida en que certificó, por varios meses, que una funcionaria de su unidad legislativa, había desempeñado sus fun-ciones normalmente, tiempo durante el cual consta que la servidora se encontraba residenciada fuera del país.

De acuerdo con las disposiciones legales, al congresista le co-rresponde expedir certificación mensual acerca del cumplimiento de las funciones de todo el personal que compone su unidad de trabajo, con fundamento en la cual se cancelan las asignaciones de cada uno de ellos.

Para fallar el asunto sometido a su conocimiento, el Tribunal rei-tera la posición jurisprudencial que ha desarrollado en torno al senti-do y alcance que se concede al término ‘destinar’, así como lo referente a la separación que debe darse entre la causal propia de la pérdida de investidura contemplada en el artículo citado y los elementos estruc-turantes del tipo penal de esa misma conducta, los cuales marchan por diferente camino jurídico, deben verse separados y autónomos y son materia de distinto pronunciamiento, sancionador de tipo político el primero y penal el segundo, correspondiendo cada uno de ellos a un juez y a una jurisdicción diferente.

En desarrollo de este enunciado, el Consejo de Estado precisa que:

a.3. Se puede concluir que son supuestos jurídicos de hecho para la configuración de la causal, que se demuestre concurrentemente

238 Consejo de Estado, sentencia AC 12546 de agosto de 2001, C. Ponente, María Elena Giraldo.


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que el Congresista en su condición de servidor público, incurrió en alguna de las siguientes conductas:- distorsionó o cambió los fines y cometidos estatales consagra-dos en la Constitución, la ley o el reglamento; - destinó los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados o a otros autorizados, pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados; - aplicó los recursos a materias prohibidas, no necesarias o injus-tificadas;- persiguió la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; - pretendió derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas239.Para resolver el caso en concreto, relacionado con las funcio-

nes desempeñadas por una servidora de la unidad técnica legislati-va, a quien se le cancelaron las asignaciones correspondientes a va-rios meses de actividad, cuando aparece demostrado que la misma se encontraba residenciada fuera del país, el alto Tribunal se detiene a examinar la situación laboral de los funcionarios del Congreso, y en particular el tipo de obligaciones y funciones que debía cumplir la funcionaria indicada, tomando en cuenta para ella el cargo que tenía asignado, de Asistente.

Según las normas referidas, en especial la ley 5ª de 1992, a los Asistentes les corresponde prestar el servicio en las dependencias donde fueron nombrados, o donde las necesidades del servicio así lo exijan, previo concepto de la Junta de Personal, para concluir que nin-guna de estas dos situaciones aparece acreditada durante el período analizado, en relación con la funcionaria referida.

De acuerdo con lo anterior y tomando como base el artículo 84 de la Carta, precisa que cuando un derecho ha sido reglamentado en forma genérica, ninguna otra autoridad, salvo la competente, podrá variar su contenido, por lo que considera que las situaciones admi-

239 Consejo de Estado, Ibíd., sentencia AC 12546 de agosto de 2001.


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nistrativas de los empleados del Senado, reglamentadas por la Reso-lución del Senado No 237 de junio de 1992, sólo podían conferirse o reconocerse de acuerdo con esas disposiciones.

Argumenta además, que por haberse demostrado que se trataba de una situación de carácter personal y particular de la citada funcionaria, la decisión de autorizarla para que trabajara en el exterior, no consulta el in-terés general y el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, a lo cual estaba obligado el Senador cuestionado, como servidor público que es.

Para finalizar, el Consejo de Estado encuentra demostrado que se concretó la indebida destinación de dineros públicos, porque las autorizaciones recayeron sobre propósitos contrarios a los que legal y reglamentariamente están previstos y porque el congresista demanda-do distorsionó los fines y los cometidos estatales, al destinar dineros públicos a actividades y propósitos que no estaban autorizados legal-mente, desconociendo de paso los principios que rigen la ordenación del gasto, de donde concluye que hay lugar a decretar la pérdida de su investidura y así lo resuelve240.

j. Se infringe la norma cuando el congresista utiliza pasajes aéreos que le fueron suministrados, para que se transporten otras personas o por no reintegrar los dineros reembolsados, por devolución de los pasajesSe ocupa el Consejo de Estado en esta ocasión241, de la solicitud

de pérdida de investidura de un representante a la Cámara que duran-te el período en que se desempeñó como tal, recibió gran cantidad de pasajes aéreos, los cuales debía utilizar para el cumplimiento de su función congresal, los que cambió o autorizó cambiar, para que fue-ran utilizados por otras personas, o cuyo porte le fue reembolsado al congresista y éste no reintegró, como correspondía, lo que constituye para el solicitante una indebida destinación de dineros públicos.

240 Consejo de Estado, Ibíd., sentencia AC 12546 de agosto de 2001.241 Consejo de Estado, sentencia AC 0248 de julio de 2002, Consejero Ponente, Jesús Ma-

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Para resolver la cuestión planteada, el Consejo de Estado reto-ma posiciones jurisprudenciales anteriores de la misma Corporación, donde se deja previsto que en el caso de los pasajes aéreos de los con-gresistas, estos deben estar destinados y utilizarse para los fines pro-pios de su función, razón por la cual una utilización distinta o para otros fines, se puede erigir en la causal de indebida destinación de di-neros públicos y puede ocasionar la pérdida de investidura.

Con fundamento en lo anterior, una vez comprueba que varios de esos pasajes se utilizaron por una persona que era conductor del congresista, en un caso, por la autorización que dio un asistente que era de su plena confianza, y en otras dos oportunidades, por el uso indebido que de ellos hizo el conductor, al tomarlos sin su consenti-miento, la Corporación contenciosa concluye que esos eventos son atribuibles al congresista demandado, por la negligencia, la falta de diligencia y de cuidado con la que actuó, lo cual sin lugar a dudas dio lugar a que los dineros públicos representados en esos tiquetes, se destinaran indebidamente, encontrando en consecuencia que es res-ponsable de la causal endilgada.

En cuanto a los otros pasajes entregados, establece que el con-gresista no los utilizó personalmente, como tampoco reintegró a la Secretaría Administrativa de la respectiva Cámara los dineros que le fueron reembolsados, como era obligado, de los cuales además no po-día disponer para otros fines, con lo cual se configura la causal de pér-dida de investidura, por la indebida destinación de dineros públicos impetrada y así lo decreta dicha Corporación judicial.

k. la indebida utilización de dineros que no son públicos, no constituye la causalEn este caso242, se pide al Consejo de Estado que decrete la pér-

dida de investidura de un congresista, porque según el requirente, le exigió la entrega de dineros provenientes de su condición de emplea-

242 Consejo de Estado, sentencia AC 4539 de mayo de 1997, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.


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do del Concejo de Bogotá, con destino al movimiento político del que formaban parte él y el congresista que le hizo la solicitud, dineros que aquel sostiene haber consignado y que posteriormente el congre-sista utilizó, lo que a su juicio constituye una indebida destinación de dineros públicos, solicitud que es rechazada por la Corporación, por encontrar que en este caso no es posible hablar de dineros públicos y menos que el Representante cuestionado los recibió en calidad de ordenador del gasto o por concepto similar, por lo cual no es posible encuadrar este hecho bajo la causal de pérdida de investidura invoca-da, desestimando de esta manera la solicitud hecha243.

l. No hay indebida destinación de dineros públicos cuando se trata de la aplicación razonada de disposiciones legalesEl Consejo de Estado retoma lo resuelto en su sentencia AC

2102 de 1994 citada anteriormente, donde decide inaplicar disposi-ciones de la ley 5ª de 1992, por haber sido declaradas inexequibles, y con base en este razonamiento asume el estudio del caso propuesto, por encontrar que para resolver la demanda sobre pérdida de investi-dura, esa alta magistratura no requiere que se haya proferido previa-mente sentencia penal condenatoria.

En cuanto tiene que ver con la posible destinación indebida de dineros públicos, originada en el pago de unas indemnizaciones de ca-rácter laboral a unos funcionarios del Congreso, lo que el congresista cuestionado hizo con fundamento en una ley que se expidió para el efecto, considera el Tribunal que los pagos cuestionados correspon-den a una interpretación que de la ley hizo el demandado, lo cual en-cuentra explicación en el hecho de que las normas invocadas pueden ser objeto de varias interpretaciones, debido a que su sentido no es claro, es ambiguo y razonadamente admite diferentes aplicaciones.

En consecuencia la Corporación contenciosa considera que sí por razón de la aplicación e interpretación de esas disposiciones, se

243 Consejo de Estado, sentencia AC 4539 de noviembre de 1997, Consejero Ponente, Ni-colás Pájaro P.


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ordena el pago de unas indemnizaciones a unos servidores públicos, como ocurrió en este caso, de acuerdo con los términos y alcances que razonablemente el congresista le dio a las mismas, mal puede hablarse de indebida destinación de dineros públicos, porque su pago se hizo con sustento en disposiciones legales y conforme a la interpretación que de las mismas hizo el demandado, la cual puede verse como en-tendible y aceptable, dada la ambigüedad de las normas de dicha ley, razones que le sirven de fundamento para desestimar la solicitud for-mulada, negando la declaratoria de pérdida de investidura demanda-da244.

m. No se configura la causal, si la indebida destinación de dineros públicos la hace quien no tiene la calidad de congresistaEn esta oportunidad245 se solicita la pérdida de investidura de un

congresista, por haber incurrido en indebida destinación de dineros públicos. Para el efecto, el libelista argumenta que se encuentra en fir-me un juicio fiscal contra el congresista demandado, a quien se hace responsable del daño fiscal causado a un municipio, donde se desem-peñó como Secretario de Gobierno, por haber expedido una certifi-cación para que se hiciera el pago de un contrato, cuando el mismo no había sido plenamente cumplido.

El Consejo de Estado considera que en este caso está ante una indebida destinación de dineros públicos, sin embargo, es necesario tomar en cuenta que la conducta ocurrió con anterioridad a la fecha en que el demandado asumió su condición de congresista, precisando la Corporación jurisdiccional que, de conformidad con la causal indi-cada, es necesario que la indebida destinación de dineros públicos se haga por quien tiene la condición de congresista.

244 Consejo de Estado, sentencia AC 2148, diciembre de 1994, Consejero Ponente Miguel Viana P.

245 Consejo de Estado, sentencia AC0209 de febrero de 2002, Consejera Ponente, María Elena Giraldo G.


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n. No aplica la causal cuando el Presidente de la Cámara integra una comisión de servicios al exterior, si los pasajes y los viáticos se autorizan de acuerdo a las normas que rigen esas funcionesSe trata en este caso246 de la solicitud de pérdida de investidura

de un congresista que en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes ordenó una comisión al exterior de un elevado nú-mero de miembros de dicha Cámara, incluida la designación de una secretaria de la comisión, disponiendo el pago de pasajes en primera clase para él y el pago de viáticos, cuando los costos y los gastos de la estadía de la Comisión fueron asumidos por el gobierno del país visitado. También se le endilga haber contratado unos asesores para ejecutar un proyecto suscrito con el BID, los cuales habían participa-do antes en la elaboración de la propuesta.

El Consejo de Estado, al examinar la causal invocada, por in-debida destinación de dineros públicos, encuentra que la comisión al exterior se realizó de acuerdo con las previsiones del artículo 136 constitucional. Consta igualmente que los viáticos se pagaron de acuerdo con las regulaciones existentes y que posteriormente fueron reintegrados los mismos, una vez se tuvo conocimiento que el gobier-no del país invitante asumía todos los costos de la estadía, razón por la cual esa Corporación judicial concluye que no se gastó suma alguna del erario por ese concepto y no se incurrió en la causal demandada.

En cuanto a los pasajes de primera clase y de clase ejecutiva, consta igualmente que los mismos están autorizados de acuerdo con las normas que rigen el funcionamiento del Congreso. En lo que tiene que ver con la variación de las rutas de regreso, para adelantar actividades en París, ante funcionarios colombianos y de ese país, el Consejo de Estado considera que no hay nada que impida tal gestión, cuando la misma además no implica mayores costos o gastos al erario y permite desarrollar otras actividades en beneficio del país, por lo

246 Consejo de Estado, sentencia AC 0151 de mayo de 2002, consejero Ponente, Reinaldo Chavarro B.


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que esas actuaciones resultan de recibo y no aparecen quebrantando ninguna disposición constitucional, concluyendo que las conductas descritas no encajan en la causal de desinvestidura solicitada, motivo por el cual decide no decretarla.

ñ. No se configura la causal, cuando el congresista, sin ocasionar mayores costos y en período de vacancia legislativa, cambia sus itinerarios de viajeEn este proceso se investiga la indebida destinación de dine-

ros públicos que se le atribuye al congresista cuestionado, por haber alterado su itinerario de viaje, respecto de una comisión que le fue conferida, así como por haber dedicado parte del tiempo de la mis-ma a practicar ‘turismo parlamentario’. Sobre el punto, el Consejo de Estado determina que a través de la causal de indebida destinación de dineros públicos, no se puede entrar a examinar y a cuestionar la existencia de un posible ‘turismo parlamentario’.

En este caso se plantea igualmente que la indebida destinación de dineros públicos se genera cuando el congresista, al que se le ha asignado una partida económica proveniente de recursos públicos, para un fin determinado, como es la de realizar una comisión de es-tudios, la destina a fines turísticos, o le da un fin distinto al pactado u otro destino oficial.

En el caso en cuestión, el alto Tribunal verifica que las rutas asig-nadas y los pasajes aéreos entregados no tuvieron un costo adicional o superior a los entregados en similares condiciones a otros congresis-tas que debían cumplir análoga comisión y en cuanto a la visita que el demandado realizó a otras ciudades diferentes a la de la comisión, observa el Tribunal, igualmente, que ellas se hicieron sin costo a cargo del erario, y se llevaron a cabo en épocas de vacancia del congreso, por lo que de allí no deriva ninguna irregularidad de las atribuidas al con-gresista y en consecuencia desestima la solicitud formulada, negando el decreto de pérdida de investidura pedido247.

247 Consejo de Estado, ibíd, sentencia AC 0093 de 2001.


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o. No se configura cuando el congresista no cumple una comisión, notifica de tal situación a la Secretaría de la Cámara y reintegra los dineros En este evento, el Consejo de Estado debe resolver la deman-

da de pérdida de investidura interpuesta contra un congresista, quien recibió una comisión para viajar, en cumplimiento de sus funciones, la cual no atendió debidamente porque solicitó y obtuvo el cambio del tiquete que le había sido suministrado, por otro de menor precio, habiendo destinado el excedente a adquirir otro pasaje aéreo para su esposa o compañera, quien lo acompañó en el viaje. También se le atribuye no haber cumplido el término de la comisión.

El solicitante sostiene que en esas condiciones se ha producido una indebida destinación de dineros públicos, porque el pasaje adqui-rido por el demandado para su compañera o esposa, lo fue con dine-ros públicos que le habían sido asignados, y lo empleó en una persona que no labora en el Congreso. También sostiene que hay una indebida destinación de dineros públicos, porque no se cumplió la totalidad de la comisión asignada, sin que el congresista hubiera reintegrado el valor excedente de los viáticos que no utilizó.

El Consejo de Estado se detiene inicialmente a examinar la situa-ción que se origina con el cambio que se hace de tiquete, por uno de me-nor categoría y valor, lo que significa, en principio, que hay un excedente.

En este caso, toma en consideración las apreciaciones de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, relacionadas con un proceso penal adelantado por esa Corporación ante hechos simi-lares, dirigido a establecer si con tal actuación se configura una infrac-ción penal, donde manifiesta que por razón de la dignidad que osten-tan los congresistas, se encuentra de recibo que a estos se les concedan algunas prerrogativas, como la de viajar en asientos de primera clase, de las cuales pueden prescindir, sin que por ello sufra menoscabo el cargo ni la dignidad de la función pública248.

248 Consejo de Estado, sentencia AC 3807 de septiembre de 1996, Consejero Ponente, Carlos Arturo Orjuela G.

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Con base en estos argumentos, el Consejo de Estado arriba a una conclusión igual a la de la Corte Suprema de Justicia, acep-tando que sí bien es cierto se trata de dineros del erario, en la me-dida en que el cambio de tiquete no implica una mayor erogación de recursos públicos, la utilización del excedente para comprar un tiquete para su acompañante, puede constituir a juicio de la alta Corporación, una indelicadeza del congresista, pero no con-ducta constitutiva de la pérdida de investidura prevista en la nor-ma, porque tal actuación no configura una indebida destinación de dineros públicos.

Para apoyar esa conclusión se basa en el criterio de que esos ti-quetes constituyen bienes fiscales en su origen, propiedad que se tras-lada a los congresistas para el cumplimiento de una finalidad propia de su cargo, de donde concluye que no hay lugar a hablar de indebida destinación de dineros públicos si se ha cumplido el cometido para el que fueron destinados.

En cuanto al cargo que se le hace al demandado, de que perma-neció en el exterior un término menor al de la comisión conferida, sin que hubiera efectuado el reintegro de los viáticos por los días no uti-lizados y a que posteriormente tardó un tiempo relativamente largo en formalizar el reintegro debido, la alta instancia judicial encuentra que es claro que el congresista debió regresar antes de lo previsto, en especial por problemas de salud; y considera demostrado igualmente que adelantó las gestiones pertinentes para hacer el reintegro de los dineros correspondientes al término de la comisión que no empleó; aceptando igualmente que el retardo en la debida formalización y en el reembolso efectivo de las sumas adeudadas, se debió a causas ajenas al congresista, encontrando acreditado en todo caso que éste actuó de buena fe.

Para llegar a esta última conclusión, precisa que el congresista cuestionado puso en conocimiento de la situación a la Secretaría de la Cámara, de manera oportuna y que tan pronto le fueron indicados los trámites que debía cumplir para hacer el reintegro de los dineros, lo hizo, de donde no surge para el Consejo de Estado un hecho que con-


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duzca al quebranto del numeral 4 del artículo 183 constitucional, y en consecuencia se abstiene de decretar la pérdida de su investidura249.

p. El pago de la asignación al congresista que inasiste a sesiones, con causa justificada, no constituye indebida destinación de dineros públicos. El Consejo de Estado en este evento debe resolver la solicitud

que se le hace para que decrete la pérdida de investidura de un congre-sista, de quien se afirma que ha incurrido en indebida destinación de dineros públicos, al haber percibido el pago de sus salarios, cuando se encontraba privado de la libertad.

Refiere el solicitante que mediante orden judicial, le fue impues-ta medida de detención preventiva al indicado congresista, por haber incurrido en la comisión de delito, habiéndose ordenado igualmente la suspensión en el ejercicio de sus funciones, decisión que se cumplió, por lo que al momento de presentar la solicitud, aquel se encuentra detenido en un centro penitenciario.

No obstante lo anterior, el congresista, a pesar de estar impedi-do para asistir a las sesiones, por estar recluido en la cárcel, percibió la asignación correspondiente a los meses de octubre y noviembre del año 2000, sin tener derecho a ello, por lo que el solicitante estima que al recibir esas asignaciones, ha incurrido en una indebida destinación de recursos públicos.

Examina el Consejo de Estado la situación puesta en su conoci-miento, para cuyo fin solicita las constancias y los antecedentes rela-cionados con el congresista demandado, encontrando que éste efec-tivamente fue privado de la libertad por orden de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, a partir del mes de octubre del año 2000, en consecuencia, no asistió a las sesiones de los meses de octubre y no-viembre, por lo que presentó excusa para asistir, la cual le fue aceptada por la Mesa Directiva de la Corporación Legislativa.

249 Consejo de Estado, sentencia AC 3807 de septiembre de 1996, C. P. Carlos Arturo Orjuela G.


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Esto a su vez, y hasta tanto no quedara en firme la suspensión, la cual la Corte Suprema de Justicia certificó que se concretó a finales del mes de noviembre, condujo a que en el entretanto el congresista apareciera legalmente detenido, lo que para este evento constituía una fuerza mayor que le impedía asistir a las sesiones y en consecuencia se excusó de asistir, razón por la cual la Cámara de Representantes dispuso el pago de sus asignaciones, las cuales se causan cuando la asis-tencia a sesiones se produce por causas justificadas o por razones de fuerza mayor debidamente demostradas.

En esas condiciones, el Consejo de Estado considera que el con-gresista no ha incurrido en la causal señalada y se abstiene de decretar la pérdida de su investidura250.

q. No constituye indebida destinación de dineros públicos, el pago hecho al congresista que no está suspendido legalmente, que tiene medida de detención preventiva en su contra En esta ocasión251 el Consejo de Estado debe decidir sobre la

solicitud de pérdida de investidura de un congresista, a quien se acusa de incurrir en indebida destinación de dineros públicos, al ordenar el pago de sus asignaciones a unos congresistas que se encontraban pri-vados de la libertad, razón por la cual no podían asistir a las sesiones y en consecuencia no desempeñaron su función, por lo cual tampoco debían recibir pago alguno como servidores.

Para resolver lo planteado, el Consejo de Estado reitera su po-sición jurisprudencial respecto de los alcances de la conducta ligada al término ‘destinar’ y mantiene su postura respecto a que la decisión por pérdida de investidura es independiente de la que se tome en el curso de la investigación penal, no requiriéndose para la primera, pre-vio pronunciamiento de la instancia penal.

250 Consejo de Estado, sentencia AC 0069 de junio de 2001, Consejero Ponente, Ricardo Hoyos D.

251 Consejo de Estado, sentencia AC 12591, de abril de 2001, Consejero Ponente, Alier E. Hernández E.


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Tales razonamientos le dan pie para desestimar lo alegado por el apoderado del demandado, que considera que la indebida destina-ción de dineros públicos se refiere, exclusivamente, a la violación del principio de especialización del sistema presupuestario, definido en el artículo 345 de la Carta, lo que conduciría a sostener que la causal de pérdida de investidura sólo se cumple cuando se da a los bienes del Estado aplicación oficial diferente o por comprometerse sumas superiores a las fijadas en el presupuesto o por haber sido invertidas o utilizadas en la forma no prevista en el correspondiente artículo del código penal.

Con fundamento en los elementos de prueba recaudados, la Corporación encuentra que, según los términos del artículo 110 del Decreto 111 de 1996, normas orgánicas del presupuesto, en con-cordancia con el artículo 43 de la ley 5ª de 1992, la ordenación del gasto corresponde al Presidente de la Cámara de Representantes, de donde resulta que éste en principio es responsable de los pagos que se cuestionan, calificando la gestión que cumple en esas condiciones de típicamente administrativa, razón por la cual puede ser delegada, según los términos del artículo 209 constitucional, encontrando ade-más, que la misma fue delegada legalmente mediante Resolución de la Mesa Directiva de la Corporación.

Aparece demostrado en el proceso que, el 28 de septiembre, la Corte Suprema de Justicia ordenó la detención preventiva de los dos congresistas, lo mismo que su suspensión en el ejercicio del cargo, ha-biendo sido capturados el 3 de octubre siguiente y recluidos en pri-sión. En esas condiciones, durante el mes de octubre estuvieron dete-nidos y no pudieron asistir a sesiones, no obstante lo cual recibieron el pago de su asignación mensual.

Destaca a renglón seguido, que la suspensión en el ejercicio del cargo habilita legalmente al ordenador del gasto para abstenerse de pagar los emolumentos a un servidor público. Sin embargo, tratán-dose de una medida dispuesta por un juez penal, cuando contra ella proceden recursos, como en este caso, donde procede el de reposición


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ante la misma Corporación que lo emitió, la decisión sólo se entiende ejecutoriada y en firme, una vez resueltos los recursos correspondien-tes.

Consta igualmente que contra la medida impuesta por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia se interpuso recurso de reposi-ción y que el mismo fue resuelto el 23 de noviembre, con fundamento en lo cual, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, me-diante Resolución del 30 de noviembre hizo efectiva la suspensión, lo que significa que durante el mes de octubre los congresistas no es-taban suspendidos de sus cargos y en consecuencia, el pago hecho no puede verse como irregular, porque legalmente no se les podía dejar de pagar la asignación mensual.

Surge aquí una cuestión adicional, relacionada con la in-asistencia de los congresistas a las sesiones, lo cual no podían cumplir por estar privados de la libertad, por lo que se excusaron de hacerlo. En esos términos, la falta de asistencia a sesiones sin causa justificada da lugar a que no se paguen los emolumentos correspondientes. La discusión se origina en la justificación o no de la inasistencia, entrando a considerar esa alta instancia judicial que la detención ordenada por la autoridad penal, constituye una fuerza mayor.

En cuanto a las excusas presentadas, constata que en todos los casos, por una práctica incorrecta de la Cámara de Representantes, una vez estas son presentadas, se consideran justificadas y son remiti-das a las correspondientes dependencias administrativas, con funda-mento en las cuales se autorizan los pagos respectivos.

De allí concluye que los pagos autorizados por el congresis-ta demandado, los cuales ordenó en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes y como ordenador del gasto, hechos a congresistas que estaban suspendidos en el ejercicio de sus cargos, por orden judicial, no constituyen en este caso una indebida destinación de dineros públicos y en consecuencia no decreta la pérdida de su in-vestidura.


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r. No hay indebida destinación de dineros públicos, por pagar sueldos a un miembro de la unidad legislativa que estaba detenido, cuando el congresista no tuvo conocimiento de ese hechoEn este caso252 se pone de presente al Consejo de Estado que

el congresista demandado certificó que un funcionario de su Unidad Técnica Legislativa, quien se hallaba privado de la libertad por orden judicial, había cumplido con sus labores de funcionario, lo cual no po-día ser cierto, razón por la cual dio lugar a una indebida destinación de dineros públicos, porque se le cancelaron las asignaciones mensua-les, sin haber laborado253.

Luego de examinar los aspectos fácticos y jurídicos que rodean esta situación, el Consejo de Estado llega a la conclusión que no hay lugar a decretar la desinvestidura solicitada porque no se demostró que el congresista estuviera enterado de la detención preventiva de su funcionario, quien además, por disposiciones legales de la misma Cá-mara, puede prestar sus servicios en sedes diferentes a la del Congreso, como había ocurrido en este caso y porque no obra constancia, ni de los organismos judiciales, ni del funcionario detenido, que se hubiera comunicado al congresista ni a la Secretaría de la Corporación legisla-tiva, que se había decretado la detención del servidor público, ni que posteriormente se le concedió el beneficio de la casa por cárcel.

En esos términos, las certificaciones dadas por el demandado, con base en las cuales se le pagaron a ese funcionario asignaciones mensuales durante los meses en que estuvo privado de la libertad, no constituyen una indebida destinación de dineros públicos por parte del congresista, porque las certificaciones dadas por éste se hicieron bajo la creencia de que el trabajo se había cumplido y por el pleno desconocimiento que tenía de la situación penal que enfrentaba su servidor. En consecuencia, niega el decreto de desinvestidura soli-citado.

252 Consejo de Estado, sentencia AC12156, febrero de 2001, C. Alberto Arango M.253 Consejo de Estado, sentencia AC 12156, de febrero de 2001, C. P. Alberto Arango M.


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En ese mismo sentido se ocupa el Consejo de Estado de resol-ver la solicitud planteada para que declare la pérdida de investidura de una congresista254, por haber autorizado el pago de un tiempo de servicios a un funcionario de su unidad, el cual no laboró, lo que cons-tituye, según el peticionario, una indebida destinación de dineros pú-blicos, conforme lo dispone el numeral 4 del artículo 183 de la Carta.

Como tantas veces lo ha indicado la Corporación, esta cau-sal debe estudiarse en armonía con lo que dispone el numeral 4 del artículo 296 de la ley 5ª de 1992, régimen de los congresistas, para cuyo efecto la Corporación se remite a pronunciamientos anteriores, contenidos en sus sentencias AC 9877 de mayo del año 2000, y AC 9875 y AC 9876 (expedientes acumulados) de junio del año 2000, donde se precisa el alcance del concepto ‘destinar’, reiterando además la posición jurisprudencial adoptada por esa Corporación judicial, en cuanto al alcance de la acción de pérdida de investidura, decisión que es propia del Consejo de Estado, la cual debe verse como separada e independiente de la investigación de orden penal que pueda surtirse por esas mismas conductas.

Sobre esas bases edifica su decisión el alto Tribunal, para lo cual examina la prueba recaudada, según la cual el pago de los servicios al funcionario indicado se hizo cuando éste había dejado de laborar para el Congreso, desde el 6 de octubre, habiéndosele pagado la totalidad de ese mes. Establece también en este proceso, que no obra certificación de la congresista demandada, porque no la expidió, donde constara que dicho funcionario laboró en dicho mes, constando igualmente que la nómina tiene un proceso de elaboración y de trámite que recae en otros funcionarios, quienes deben exigir, para cada caso, la respectiva constan-cia de prestación de servicios a cada uno de los congresistas.

Concluye que si la congresista demandada no expidió la certi-ficación, y el trámite de la nómina y su pago se hicieron de manera irregular, al no haberse exigido las referidas certificaciones, el pago

254 Consejo de Estado, sentencia AC 12321 de febrero de 2001, C. P. Gabriel Eduardo Mendoza M.


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indebido corresponde a una conducta que no puede ser atribuida a la cuestionada. En consecuencia, no encuentra demostrada la ocurren-cia de la causal y determina que no hay lugar a decretar la pérdida de su investidura, por indebida destinación de dineros públicos, porque no fue responsabilidad de la demandada, el pago irregular que se hizo255.

s. La publicación de un libro de un congresista, aprobada por la respectiva Cámara, de acuerdo a los procedimientos legales, no constituye indebida destinación de recursos públicosEn esta oportunidad se alega en contra del congresista deman-

dado, la indebida destinación de dineros públicos, originada en la pu-blicación que de un libro de su autoría hizo el Senado de la República, el cual no corresponde a las apremiantes necesidades del país256.

La Corporación establece dentro del proceso, que la publicación del libro fue aprobada en sesión plenaria del Senado de la República, que el contrato se suscribió con la Imprenta Nacional, por parte del Di-rector Administrativo de esa Corporación legislativa y que por ese con-cepto no se canceló suma alguna de dinero al congresista demandado.

Para definir la cuestión planteada, el alto Tribunal establece que el cuestionado no es responsable del manejo o comprometimiento de los recursos públicos de ese órgano legislativo, por lo que juzga que de existir alguna irregularidad, la misma debe recaer sobre los funciona-rios que tienen esa atribución. Como consecuencia de las precisiones hechas, se abstiene de decretar la pérdida de investidura del congresis-ta cuestionado.

t. El funcionario de la Unidad legislativa ha cumplido funciones y se le han asignado tareas especiales, por lo cual no ha recibido dineros indebidamenteSe atribuye al Representante a la Cámara cuestionado, contra

quien se pide el decreto de pérdida de investidura, que personal que

255 Consejo de estado, Ibíd. sentencia AC 12321.256 Consejo de Estado, sentencia AC 12340, de febrero de 2001, C. P. Alejandro Ordoñez M.


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forma parte de su unidad legislativa debe hacer entrega de dineros provenientes de sus sueldos, para el pago de deudas de la campaña del congresista, lo mismo que se indica que algunas personas que laboran en la unidad legislativa no asisten ni cumplen ninguna función, actua-ciones con las que el demandado incurre en indebida destinación de dineros públicos257.

Para decidir la situación planteada, el alto Tribunal entra a con-siderar que para que se configure la causal indicada, se requiere que la actuación provenga de un congresista y que su conducta esté encami-nada a dar a los recursos públicos un fin diferente al inicialmente pre-visto, ordenando, señalando, aplicando o determinando alguna con-dición, con la cual se traicione, cambie o distorsione el fin o el come-tido estatal previsto en la Constitución o en la ley para el destino de dichos recursos, destinándolos a objetos o actividades no autorizados o diferentes a los autorizados, o cuando se aplican a materias prohibi-das o para obtener un incremento patrimonial propio o de terceros.

Seguidamente examina la situación probatoria relacionada con los cargos indicados, llegando a concluir que los hechos denunciados no se encuentran debidamente establecidos, especificando que, en cuanto hace relación con la vinculación laboral de un funcionario a su unidad legislativa, del cual se dice que no labora y cuyos dineros son destinados a pagar deudas contraídas durante la campaña electo-ral del congresista cuestionado, concluye que aquel sí tiene asignadas funciones, que además se le han asignado otras especiales y que las certificaciones expedidas por el congresista para que se le cancele su asignación mensual, corresponden a hechos que no han sido desvir-tuados, por lo cual desestima la petición.

Advierte el Consejo de Estado que otra hubiera podido ser la suerte de este proceso si se hubiera demostrado que esas certificacio-nes eran falsas, conforme ocurrió en otro proceso. En cuanto a la falta de cumplimiento de funciones del empleado mencionado, además de las generales, que figuran en la reglamentación propia del Congreso,

257 Consejo de Estado, sentencia AC 00278 de julio de 2003, C. Ponente, Tarcisio Cáceres T.


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estima que las demás que le puede asignar el congresista, no se deben ver como una obligación que éste debe cumplir, razón por la cual si aquel no le asigna otras funciones, no por ello incurre en irregularidad alguna.

Con pie en estos argumentos, el Consejo de Estado concluye que no encuentra irregularidad que deba ser sancionada y en conse-cuencia desestima la solicitud de pérdida de investidura del congresis-ta, por lo que decide no decretarla.

u. No hay indebida destinación de dineros públicos, cuando se pagan servicios personales a quienes laboran en sede distinta a la del Congreso, cuando esos servicios están autorizadosEn este proceso258, el Consejo de Estado se ocupa, entre otros

asuntos, de resolver la solicitud de pérdida de investidura que se hace, fundada en indebida destinación de dineros públicos, según dice el solicitante, por haber vendido a otra persona, un pasaje aéreo que le había sido asignado para sus desplazamientos, así como por tener a su disposición en la sede política de su ciudad de residencia, a una per-sona, la cual es pagada con recursos públicos, sin prestar servicios al Congreso, sino personalmente al congresista cuestionado.

En relación con los hechos que se le atribuyen al congresista cuestionado, la Corporación contencioso administrativa no encuen-tra probada la venta del referido pasaje aéreo y por el contrario apare-ce que el mismo se extravió, de lo cual se hizo la respectiva constancia y se puso en conocimiento de las autoridades administrativas de la Cámara de Representantes, de donde no puede provenir en conse-cuencia una violación de la disposición citada, es decir, del numeral 4 del artículo 183 de la Carta.

También se estableció, en relación con el personal que labora a su servicio en la sede política del indicado Representante, que hay

258 Consejo de Estado, sentencia AC 4192 de febrero de 1997, Consejero Ponente, Manuel S Urueta A.


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una autorización de la misma Cámara para que estas personas puedan laborar en esas sedes, por lo cual tampoco aparece comprobado que por este medio se hubiera producido desvío de dineros públicos y en consecuencia el Consejo de Estado desestima la solicitud formulada y niega la pérdida de su investidura.

También se le endilga a este congresista la violación del nume-ral 5 del artículo 183 constitucional, al parecer por realizar tráfico de influencias ante entidades estatales, situación que finalmente no se comprueba, motivo por el cual se desestima la demanda plantea-da.

v. No se puede alegar indebida destinación de dineros públicos, cuando estos han ingresado legalmente al patrimonio de entidades privadasEn este proceso259, se pide que se decrete la pérdida de investi-

dura del congresista, con base en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución, tomando en cuenta que el demanda-do según lo dice el peticionario, incurrió en indebida destinación de dineros públicos.

Para sustentar esa afirmación se dice en la solicitud que el con-gresista, cuando legalmente era lícito hacerlo, gestionó auxilios parla-mentarios, los cuales fueron destinados a una asociación sin ánimo de lucro, que los invirtió en la adquisición de un predio y en la construc-ción de una sede de la citada asociación. Aparece probado en el pro-ceso que la sede de la asociación fue destinada posteriormente, como sede de las actividades políticas del congresista.

En este caso encuentra el alto Tribunal que una vez esos dineros de procedencia pública son destinados a fines propios de entidades sin ánimo de lucro, constituidas como personas jurídicas de derecho privado, tales dineros ingresan a su patrimonio y en esas condiciones no se pueden seguir considerando dineros públicos.

259 Consejo de Estado, sentencia AC 3007 de octubre de 1995, C. Ponente, Clara Forero de C.


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Pese a que el alto Tribunal encuentra que puede existir una con-ducta irregular desde el momento en que la sede de la asociación es destinada a actividades políticas, estima que en este caso no se trata de una indebida destinación de dineros públicos y menos que por el uso dado a la sede de la asociación se pueda ordenar la pérdida de investi-dura del congresista, porque tales conductas no encuadran dentro de las causales invocadas.

Tomando como sustento lo anterior, niega el decreto de pérdida de investidura del congresista demandado260.

w. No se configura cuando por razones de seguridad, el congresista, en uso de licencia, utiliza el vehículo oficial que le ha sido asignadoEn esta ocasión se plantea la situación que se genera con un con-

gresista que, encontrándose en uso de licencia no remunerada, lo que disuelve la continuidad en el ejercicio del cargo, continúa usufruc-tuando del vehículo oficial que le es asignado, destinándolo además a la campaña política de su esposa, con todo lo cual incurre en una indebida destinación de dineros públicos y en la infracción de la cau-sal prevista en el numeral cuarto del artículo 183 de la Carta, lo cual origina pérdida de investidura261.

Para decidir el caso propuesto, el Consejo de Estado se remite inicialmente a los alcances de la disposición relacionada con la inde-bida destinación de dineros públicos, para reafirmar jurisprudencia asentada por la Corporación, que establece una separación radical en-tre las figuras de carácter penal y las propias de la institución de pér-dida de investidura; así como sobre los alcances que esta Corporación contencioso administrativa le concede a este instituto jurídico.

Estudia luego las posiciones asumidas por el alto Tribunal en re-lación con la indebida destinación de dineros públicos y la discusión

260 Consejo de Estado, sentencia AC 3007 de octubre de 1995, C. P. Clara Forero de Castro. 261 Consejo de Estado, sentencia AC 1149 de febrero de 2004, Consejero Ponente, Alier E.

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que se ha suscitado reiteradamente acerca de los alcances de la expre-sión dineros públicos, donde se han estudiado aspectos vinculados a los denominados bienes fiscales, para detener su atención finalmente en el concepto ‘indebida’ que trae la norma.

Sobre este último aspecto, entra a considerar la situación que se registra en relación con el Senador cuestionado, reseñando las prue-bas que ha recaudado, donde consta que el referido congresista ha so-licitado la disposición de medidas de seguridad para su protección, debido a los niveles de riesgo y de amenaza que enfrenta, los cuales aparecen verificados con informes de autoridades de policía y de in-teligencia.

Constata también que el congresista tramitó ante la Mesa Di-rectiva del Senado una autorización para que se le concediera un permiso especial para disponer de su vehículo blindado durante el período de su licencia no remunerada. Precisa el alto Tribunal que la indebida destinación se puede dar de manera indirecta cuando el bien adquirido es puesto al servicio de un fin distinto del inicialmen-te previsto.

De acuerdo con estas consideraciones, la Corporación conten-cioso administrativa llega a la conclusión de que en este caso la asig-nación del vehículo blindado al congresista, sobre quien pesan serios indicios de amenazas y de riesgo, y la autorización que obtuvo del Congreso para utilizarlo durante el tiempo en que permaneció en uso de licencia, aparecen justificadas, por lo que desestima la petición de pérdida de investidura presentada.

Respecto del segundo de los hechos indicados, consistente en que el vehículo en mención, a pesar de tratarse de un bien público, fue destinado a la campaña política de su esposa, no lo encuentra demos-trado, precisando que la colocación de dos calcomanías que aparecie-ron en sus vidrios, donde se invita a votar por la esposa del congresista, quien es candidata a un concejo municipal, las cuales al parecer fue-ron pegadas en forma inconsulta y retiradas de manera inmediata, no alcanzan para configurar la causal, menos cuando no se demostró que el vehículo estuviera destinado a esos fines, terminando por concluir


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que no se configura la causal, desestimando, en consecuencia, la soli-citud de pérdida de investidura solicitada.

x. No se configura cuando se dice que se sobrepasan topes de gastos, si no se han fijado. Gasto en exceso no configura indebida destinación de dineros públicosSe pide en esta oportunidad262 la declaración de pérdida de in-

vestidura del congresista, a quien se acusa de indebida destinación de dineros públicos, al sobrepasar los topes fijados para el servicio de telefonía. Para resolver la cuestión, el Consejo de Estado establece, contrario a lo que se afirma en la petición, que el Congreso no ha es-tablecido un tope para el uso del servicio telefónico, de donde resulta que mal puede estructurarse la causal con base en un exceso de gastos que no existe, por no haberse fijado límite al mismo.

Agrega que en caso de existir topes y de haberse superado los mismos, se estaría frente a un exceso en la utilización del servicio y no ante una indebida destinación de dineros, de donde lo que corres-pondería sería una repetición del Estado para recuperar los mayores valores pagados.

Alcance que se le concede a la disposiciónDe conformidad con los términos de la disposición indicada, y

según la interpretación jurisprudencial que se ha dado a la misma, se pueden fijar sus alcances tomando en cuenta las siguientes condicio-nes:1. La indebida destinación de dineros públicos, para los efectos de

pérdida de investidura de los congresistas, es una causal autóno-ma e independiente de la conducta penal.

2. Constituye indebida destinación de dineros públicos, la distor-sión o el cambio que se da a los recursos públicos, desconocien-do los fines y cometidos estatales a los cuales están destinados,

262 Consejo de Estado, sentencia AC 1250 de febrero de 2004, C. Ponente Nicolás Pájaro P.


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contraviniendo lo que consagran la Constitución, la ley o el re-glamento.

3. También hay indebida destinación, cuando los dineros públicos son utilizados para objeto, actividad o propósito que no está au-torizado.

4. Hay indebida destinación si los dineros son utilizados para fi-nes que si están autorizados, pero diferentes de aquellos para los cuales han sido asignados.

5. Se destinan indebidamente los dineros públicos cuando los re-cursos son aplicados a materias prohibidas, innecesarias o injus-tificadas.

6. Es indebida la destinación de dineros públicos cuando la finali-dad que se persigue es la de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros.

7. Constituye igualmente una indebida destinación de dineros pú-blicos, la actividad por medio de la cual se pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en favor del congresis-ta o de terceras personas

4. numeral cinco. el congresista perderá su investidura por incurrir en tráfico de influencias, debidamente comprobado.Este evento también originó inicialmente que se entrara a

discutir si era necesario que previamente se definiera por parte de la jurisdicción penal la existencia de una conducta tipificada como delito.

El Consejo de Estado, luego de unas posiciones iniciales en las que consideró que era necesario tal pronunciamiento previo, pos-teriormente concluyó que se trataba de una disposición autónoma, independiente de la causa penal, razón por la cual se considera autori-zado para entrar a decidir directamente, en cada caso, si se configura el tráfico de influencias.

Esta causal en ocasiones se superpone con la indebida gestión de asuntos, por lo que en algunas oportunidades los solicitantes confun-


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den su petición, lo cual a su vez ha obligado al Consejo de Estado a precisar la manera como debe ser entendido dicho tráfico.

En la medida en que la disposición constitucional exige que el mismo se encuentre debidamente comprobado, se hace necesario re-currir a medios de prueba que sean idóneos para establecer que los actos relacionados con el tráfico se han presentado, lo que a veces, ante la dificultad de recaudar pruebas que sirvan para demostrarlo, da lugar a que no se decrete la pérdida de investidura pedida.

a. La causal por tráfico de influencias no tiene definición legalEn su sentencia 11001-03-15-000-2003-0522- 01(PI)263, el

Consejo de Estado reiteró, como lo había hecho en la sentencia (expe-dientes acumulados) AC-10966 y AC-11274 del Consejero Ponente Reinaldo Chavarro, que esta causal no tiene definición legal y su ope-ratividad proviene de la interpretación y aplicación que al respecto haga el juez.

Recuerda que inicialmente se había seguido como criterio auxi-liar para su aplicación la remisión a la definición legal del punible que aparecía en el Código Penal, pero que posteriormente, en la medida en que la corporación contenciosa administrativa delimitó que debía mantenerse separada la responsabilidad penal de la disciplinaria, de-cidió tomar la definición conforme el sentido natural y obvio de sus expresiones, terminando por adoptar una postura alejada de la penal.

Es así como, citando la sentencia AC- 11349 de la C.P. Olga Inés Navarrete, precisa que el tráfico de influencias presupone ante-poner la investidura de congresista ante un servidor público, quien bajo ese influjo psicológico, realiza una actividad que no haría de no ser por la calidad de quien se la solicita. Dice allí que se trata de una relación de doble envío, donde el congresista gracias a su investidu-ra, crea en el destinatario de su influencia la decisión de realizar lo solicitado.

263 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0522-01(PI) julio de 2003 C.P. Eduardo Mendoza M.


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Dice también que él puede darse sobre cualquier servidor públi-co, sin importar el orden jerárquico en que se encuentre, no necesa-riamente ejerciendo presión hacia un subalterno sino obteniendo su asentimiento. Sostiene que lo esencial de la conducta es que el congre-sista, gracias a su condición, obtiene de un servidor público para sí o para un tercero, dinero, dádiva, o la promesa de ellos, sin causa lícita.

En la sentencia 11001-03-15-000-2005-00446-00(PI)264, la corporación contenciosa reitera que el tráfico de influencias debe estar debidamente comprobado, que el mismo presupone invocar la calidad de congresista ante un servidor público, con el fin de que éste realice determinada actividad, la cual no llevaría a cabo de no ser por el resultado que produce utilizar tal investidura.

Con base en este razonamiento y no estando demostrado en el caso debatido, que el congresista hizo uso de su investidura y menos aún que prevaliéndose de ella, le pidió al servidor público la realiza-ción de una actividad, concluye que no se estructura la causal alegada y niega el decreto de pérdida de su investidura.

b. Se concreta cuando el congresista interviene para que un contrato que debía celebrar el Congreso, le fuera adjudicado a una personaEn este proceso se somete a consideración del Consejo de Esta-

do una solicitud para que decrete la pérdida de investidura del congre-sista, porque se considera que ha incurrido en tráfico de influencias265.

Examina la Corporación judicial la situación que se presenta con la causal relacionada con el tráfico de influencias, prevista en el numeral 5 del artículo 183 constitucional, acerca de lo cual puntua-liza dos aspectos: i) que contrario a lo que considera el defensor del demandado, no se requiere sentencia penal previa, por tratarse de dos procesos que persiguen distintas finalidades y protegen diferentes bie-

264 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00446-00(PI) de agosto de 2005. C.P. Alejandro Ordóñez M.

265 Consejo de Estado, sentencia AC 11274 de agosto de 2001, Consejero Ponente, Reinaldo Chavarro B.


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nes jurídicos; y ii) que no existen normas que definan estas conductas, razón por la cual es al juez al que le corresponde ahondar en su inter-pretación y aplicación.

Para precisar sus alcances, la jurisprudencia del Consejo de Es-tado, como criterio auxiliar de interpretación se remite a la tipifica-ción que de esa conducta se hace en la ley penal, para tomar de allí los elementos esenciales que pueden servir para estructurar esa figura, manteniendo las necesarias diferencias266.

Con apoyo en lo anterior y en el probatorio allegado al proceso, consistente en declaraciones, testimonios, medios documentales, así como la firma misma del contrato en cuestión, la Corporación judi-cial llega a la conclusión que el congresista demandado incurrió en tráfico de influencias, al intervenir para que se adjudicara un contrato a una persona, por parte de la Cámara de Representantes, habiendo indicado quien debía ser el contratado y realizando actividades, por interpuestas personas, para simular ofertas que sirvieran de base a una adjudicación irregular, todo lo cual encontró demostrado, disponien-do en consecuencia el decreto de pérdida de investidura.

c. No opera si no se demuestra que el congresista interpuso alguna clase de influencia, para conseguir un resultado específicoEl Consejo de Estado debe ocuparse en esta oportunidad, de

resolver la solicitud interpuesta, con base en lo que sostiene la deman-da, que se trata de un tráfico de influencias, lo cual da lugar a pérdida de investidura de los congresistas, de acuerdo al numeral cinco del artículo 183.

La violación de la norma se hace consistir en que la congresista demandada manifestó públicamente, a través de un medio periodísti-co, que sostuvo una entrevista con el Presidente de la República, para solicitarle que estudiara la posibilidad de incrementar el valor de la

266 Al respecto puede verse la sentencia AC 3640 de julio de 1996, citada en la sentencia AC 11274.


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pensión de su padre, quien se desempeñó como Ministro de Estado y cuyo valor es muy bajo.

En este asunto, lo primero que verifica el Consejo de Estado es la condición de congresista de la demandada, recurriendo para el efecto a las certificaciones y constancias que sirven para acreditar tal situación.

A renglón seguido se adentra en el estudio del tema planteado, para lo cual se remite a las disposiciones de orden penal que sancionan las conductas referidas al tráfico de influencias y explora las condi-ciones que se deben cumplir para que se configure dicho delito, ter-minando por concluir que en ningún momento aparece demostrado que en su calidad de congresista hubiera invocado ninguna clase de influencias para obtener un propósito determinado, ni se hizo dar o prometer para sí o para un tercero dádivas, ni aparece que hubiera tenido ninguna ingerencia en trámites que se surtían ante entidades, para que se produjera un determinado resultado, por lo cual concluye que no hay lugar a decretar la pérdida de su investidura, pues no se comprobó que hubiera incurrido en la causal señalada267.

d. No se configura si no se demuestra que el congresista intervino para que se nombraran personas, o si no aparece probado que actuó con tal finEn este evento, el Consejo de Estado debe ocuparse de la solici-

tud sobre pérdida de investidura de un congresista, la que le es formu-lada por tráfico de influencias, que se dice ha ejercido el demandado ante una entidad pública, a la que recomienda personas para que sean vinculadas, recomendación que incluye gestiones ante funcionarios de esas dependencias para que se hagan los nombramientos, llamadas telefónicas a personas que laboran en dicha entidad, para que se agili-cen los trámites de vinculación, así como llamadas al Director Gene-ral de la misma268.

267 Consejo de Estado, sentencia AC 3640 de julio de 1996, Consejero Ponente, Silvio Escudero C.

268 Consejo de Estado, sentencia AC 0063 de julio de 2001, Consejera Ponente, María Inés Ortiz B.


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Entre los diferentes medios probatorios tenidos en cuenta por parte del Consejo de Estado para decidir la cuestión planteada, figu-ran interceptaciones telefónicas, hechas por los organismos judiciales, declaraciones, testimonios y documentales que permiten comprobar que se hacían gestiones a nombre de esas personas por parte del con-gresista demandado, para que fueran vinculadas a la entidad, lo que ocurrió en varios de los casos examinados.

En relación con la primera conducta censurada, relacionada con el tráfico de influencias, la Corporación judicial precisa que:

Reiteradamente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha señalado que la causal de tráfico de in-fluencias, requiere de la concurrencia de los siguientes elementos: a). Que se trate de persona que ostente la calidad de Congresista; b) que se invoque esa calidad o condición, c) que se reciba, haga dar o prometer para si o para un tercero dinero o dádivas, con las salve-dades o excepciones contempladas en la Ley 5 de 1992, en cuanto a las gestiones de los Congresistas a favor de sus regiones; y d) con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer269.Recuerda la Sala que esa Corporación, en oportunidad anterior

estipuló que el tráfico de influencias presupone que se antepone la investidura del congresista ante un servidor público, el cual, por razón de ese influjo psicológico, realiza una actividad que de no ser por la calidad del que se la solicita, no la adelantaría270.

Para resolver el caso, precisa el alto Tribunal que no está ple-namente establecido que el congresista recibió o se hizo dar o pro-meter, para sí o para un tercero, un beneficio, encontrando que las actividades que se le pueden atribuir, están relacionadas más con la gestión de negocios que con el denominado tráfico de influencias que contempla el numeral 5 del artículo 183 de la Carta y, luego

269 Consejo de Estado, sentencia AC 0063 de julio de 2001, Consejera Ponente, María Inés Ortiz B.

270 Consejo de Estado, sentencia AC 11349 de noviembre de 2000.


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de hacer una valoración de todas las pruebas recaudadas concluye que no está demostrado que se trate de esa conducta, razón por la cual desestima la petición hecha en ese sentido y niega el decreto de pérdida de investidura.

e. Se requiere comprobar que la intervención indebida se realizó ante una entidad públicaEn este proceso se pide al Consejo de Estado que decrete la pér-

dida de investidura de un congresista, por considerar que ha incurrido en tráfico de influencias271.

La Corporación judicial, al examinar el caso, encuentra que la norma constitucional exige que se trate de ‘tráfico de influencias de-bidamente comprobado’, lo cual no ocurre en el caso en discusión, porque el solicitante no aporta ninguna clase de elementos de juicio o de medios de prueba que puedan servir para verificar la ocurrencia del hecho.

Sobre el tráfico de influencias, estima la alta Corporación que se deben reunir los siguientes elementos para que se pueda configurar esa causal:

1) Que la persona ostente la condición de congresista. 2) Que se invoque dicha condición para tal efecto. 3) Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, excepto, cuando se trate de una gestión adelantada a favor de su región. Y 4) Que el beneficio que pretende recibir provenga de un servidor público272. En estas condiciones, frente al cargo que se le endilga, que se

hace consistir en que empleó su investidura para que se le otorgara una condecoración a la universidad donde estudió, a cambio de que se le otorgara el título de abogado, tal actuación no aparece acreditada de ninguna manera. Adicionalmente, considera el Consejo de Esta-

271 Consejo de Estado, sentencia AC 0093 de septiembre de 2001, Consejero Ponente, Alberto Arango M.

272 Consejo de Estado, sentencia AC 0093 de septiembre de 2001, Consejero Ponente, Alberto Arango M.


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do que por tratarse de una entidad de carácter privado, faltaría uno de los requisitos principales de la causal, por lo que, al no encontrar comprobados los hechos y no poderse estructurar la causal, por recaer la posible acción en un ente privado, desestima la solicitud y niega la pérdida de investidura pedida273.

f. Se debe demostrar que el congresista intervino para que un proyecto de ley propuesto por un particular, sea tramitado El asunto que da origen a este proceso,274 tiene que ver con la soli-

citud para que se decrete la pérdida de investidura de un congresista que ha auspiciado la presentación conjunta de un proyecto de ley, que había sido propuesto por un particular, el cual promueve entre los congresistas, lo que el solicitante considera que constituye un tráfico de influencias.

En torno al aspecto que deriva de la presentación conjunta de un proyecto de ley y de la promoción que un particular viene ha-ciendo del mismo, estima la alta Corporación que es algo que no se puede endilgar al congresista y que a éste no se le puede atribuir nin-guna injerencia en la publicación del referido proyecto en la Gaceta del Congreso, ni en la calidad de Representante que se le atribuyó en esa publicación, actuación que el alto Tribunal hace recaer en cabeza de la secretaría de la Corporación, sin que encuentre prueba de que ello se hubiera hecho por influencias ejercidas por el congresista en cuestión.

Lo anterior le sirve de soporte para desestimar la solicitud y negar la declaratoria de pérdida de investidura reclamada.

g. No hay lugar a la sanción cuando el congresista interviene para que el Gobierno expida un Decreto que reglamenta una leyEn este asunto275 se plantea un tráfico de influencias, provenien-

te de la actividad que ejerció el congresista para que se expidiera un

273 Consejo de Estado, ibíd, sentencia AC 0093 de 2001.274 Consejo de Estado, sentencia AC 0376 de julio de 2003, Consejera Ponente, María

Noemí Hernández P.275 Consejo de Estado, sentencia AC 1250 de febrero de 2004, C. Ponente, Nicolás Pájaro P.


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Decreto. Para decidir este punto, el alto Tribunal reitera lo expresado por esa Corporación en sentencia del año 2001, donde se dijo que lo esencial de esta conducta, proveniente de un congresista, es que obtenga para sí o para un tercero dinero o dádivas o promesa de los mismos, sin causa lícita.

En consecuencia, tratándose de la expedición de un Decreto, este en ningún caso constituye dinero o dádivas sino que se trata de un acto administrativo de carácter general, aplicable a un gran núme-ro de personas, pero no exclusivamente al congresista cuestionado, ni a las iglesias que este representa, por lo que además no se puede considerar una conducta ilícita. Reseña además que, tratándose de un acto del Presidente, el cual le es deferido constitucionalmente, como lo es el de reglamentar las leyes, cualquier persona puede pro-curar ante él que expida los reglamentos que sean necesarios para su debida ejecución.

En consecuencia, desecha la solicitud para que se decrete la pér-dida de investidura de dicho congresista, por no encontrar configura-das las causales propuestas.

h. El numeral 10 del artículo 268 de la Constitución. Se debe demostrado que el congresista intervino para que nombraran unos funcionarios en la Contraloría General de la RepúblicaEl Consejo de Estado debe determinar en este evento si se pre-

senta la causal de pérdida de investidura invocada, consistente en el tráfico de influencias realizado por varios congresistas, para que per-sonas propuestas por ellos, fueran designadas en cargos de la Contra-loría General de la República276.

Examina la situación que se genera frente a la disposición espe-cial que aparece en el numeral 10 del artículo 268 de la Constitución, donde se dice expresamente que está prohibido a los miembros de las Corporaciones que intervienen en la postulación y elección del

276 Consejo de Estado, sentencia AC 0001 de agosto de 2003, C. Ponente, Alberto Arango M.


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Contralor General de la República, dar recomendaciones personales y políticas para el desempeño de empleos en su despacho.

De acuerdo con el análisis que hace la Corporación judicial, esta prohibición de rango constitucional constituye una incompatibilidad propia de los congresistas y en consecuencia, se subsume en las causa-les de pérdida de investidura previstas en el numeral primero del artí-culo 183 de la Carta, referido a la perdida de investidura por violación del régimen de incompatibilidades.

De las pruebas recaudadas, infiere esa instancia contenciosa que no se demostró que los congresistas hubieran efectuado recomenda-ciones para que se vincularan determinadas personas, apareciendo probado, por el contrario, que se efectuaron procesos de selección, to-mando como base hojas de vida, trayectoria académica y profesional, sin que exista prueba alguna que comprometa la responsabilidad de los demandados en actuaciones dirigidas a obtener que se nombraran las personas en los cargos desempeñados.

Reitera en este caso la posición que ha expresado a través de otras jurisprudencias, donde se dice que “… presupone anteponer la investidura de Congresista ante un servidor público, quien, bajo tal influjo psicológico, realiza una actividad que no adelantaría de no ser por la calidad de quien se lo solicita.”277

Por lo anterior, el Consejo de Estado desestima la solicitud for-mulada y no decreta la pérdida de investidura de los congresistas en cuestión.

En ese mismo sentido se pronuncia en su sentencia 11001-03-15-000-2003-0223-01(PI), Consejera Ponente Olga Inés Navarrete B, de agosto 5 de 2003, cuando debe resolver la solicitud de pérdida de investidura que se hace contra un Representante a la Cámara, se-gún se indica, por incurrir en incompatibilidades y en tráfico de in-fluencias (numerales 1 y 5 del artículo 183 de la Carta), por recomen-dar e intervenir para que unas personas fueran nombradas en cargos públicos del despacho del Contralor, lo cual finalmente ocurrió.

277 Consejo de Estado, sentencia AC 11349 de noviembre de 2000.


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En la solución del punto discutido, la Corporación judicial re-curre al análisis de la normatividad constitucional y legal sobre estos aspectos y a diferentes pronunciamientos, tanto de la misma Corpo-ración, como de la Corte Constitucional, para precisar que:

… como incompatibilidad se debe entender aquello que no pue-de hacer el congresista de manera simultánea con el desempeño de la gestión pública que le corresponde, por entenderse que si las actividades respectivas fueran permitidas, se haría daño al interés público en cuanto se haría propicia la indebida influencia de la in-vestidura para fines particulares278.También indica que las incompatibilidades no se encuentran

agotadas en las disposiciones y previsiones del artículo 180, razón por la cual pueden existir otras causales que pueden conducir a la imposi-ción de esa drástica sanción.

A continuación se adentra en el estudio de la causal originada en el tráfico de influencias, prevista en el numeral 5 del artículo 183, para indicar que cuando el congresista recomienda a una persona ante un funcionario, para que la designe en un cargo, se hace dar o prometer algo y obtiene a cambio de ello un beneficio, propio o para un ter-cero, elementos que configuran el tráfico de influencias, por lo cual concluye en esta sentencia que las recomendaciones que se hacen al Contralor encajan perfectamente en la causal de tráfico de influencias prevista en dicho numeral, caso en donde el destinatario de la norma no es cualquier funcionario sino uno especial, como lo es el Contralor General de la República.

Para resolver lo demandado, esa Corporación establece que el Representante en cuestión participó en la elección del Contralor General; este Representante aparece en una lista de ‘contactos’ que maneja la propia Contraloría, donde se indican los nombres de varios congresistas. Sin embargo, de las pruebas recaudadas, en especial tes-timoniales y documentales, no aparece demostrado que el congresista

278 Consejo de Estado, sentencia AC 0223 de agosto de 2001, Consejera Ponente, Olga Inés Navarrete B.


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cuestionado hubiera participado o intervenido en la recomendación y en el nombramiento de las personas que se le atribuyen, encontrando que en algunos casos, las indicadas personas sostienen y así se com-prueba, que ni siquiera conocían al congresista que se dice las reco-mendó.

Con estos argumentos, el Consejo de Estado, respaldado en el probatorio arrimado al proceso, llega a la conclusión de que esas reco-mendaciones y el listado donde aparece la lista de contactos indicada, no obedecen en realidad a una intervención del congresista a favor de esa persona, sino que se trata de una versión proveniente de una persona que fue despedida de esa entidad, no estando demostrado en ningún caso que se tratara de una actuación dispuesta u ordenada por el Contralor y en consecuencia se abstiene de decretar la pérdida de investidura del congresista demandado.

alcance que se concede a la normaSegún lo que se acaba de ver, el tráfico de influencias comprende

los siguientes elementos y circunstancias:1. Debe estar debidamente comprobado. En este punto es donde

tal vez mayor énfasis ha hecho el Consejo de Estado acerca de la necesidad que existe que las conductas censuradas estén debida-mente comprobadas.

2. En la medida en que la Corporación ha recurrido a la tipifica-ción que de estas conductas se hace en la ley penal, requiere que el tráfico de influencias se haga ante un funcionario público.

3. Así mismo, ha dispuesto que quien realiza el tráfico, se haga dar o prometer para sí o para otro dinero o dádiva.

4. Considera igualmente que como requisito esencial, el congre-sista debe anteponer su condición, ante quien realiza el tráfico.

5. Conforme lo ha precisado la alta corporación contencioso ad-ministrativa, si bien es cierto que le corresponde al legislador desde el punto de vista normativo precisar los elementos con fundamento en los cuales puede configurarse el tráfico de in-


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fluencias, también es verdad que esa corporación en el desarro-llo de su labor interpretativa y en la aplicación a los casos concre-tos, debe estructurar los factores que lo configuran.Con fundamento en lo anterior, en su sentencia 11001-03-

15-000-2005-00334-00(PI)279 el Consejo de Estado puntualizó al respecto, que el tráfico de influencias, en lo que hace relación con la pérdida de investidura de los congresistas, requiere: 1. que el demandado ostente la calidad de congresista; 2. que invoque esa calidad o condición; 3. que con base en esa invocación, reciba o se haga dar o prometer,

para sí o para un tercero, dinero o dádiva, con la excepción en este caso prevista en la ley 5ª de 1992, en lo que tiene que ver con las gestiones que realice ante las autoridades nacionales en favor de su región;

4. que el beneficio que obtiene o pretende obtener provenga de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o del que deba conocer.

279 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00334(PI) de julio de 2005. C.P. Jesús María Lemos.


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consejo de estadoConsejo de Estado, sentencia, Auto de 11 de diciembre de 1991,

Expediente AC – 006, con ponencia del Consejero Miguel González R.

Consejo de Estado, sentencia No AC – 108 de 21 de abril de 1992, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Unitaria, con ponencia del Consejero Amado Gutiérrez

Consejo de Estado, sentencia AC 742 de septiembre de 1993, Consejero Ponente, Yesid Rojas S

Consejo de Estado, sentencia AC 2102 de octubre de 1994, Consejero Ponente, Juan de Dios Montes H.

Consejo de Estado, sentencia AC 2148, diciembre de 1994, Consejero Ponente Miguel Viana P.

Consejo de Estado, sentencia AC 3007 de octubre de 1995, Consejera Ponente, Clara Forero de Castro.

Consejo de Estado, sentencia AC 3640 de julio de 1996, Con-sejero Ponente, Silvio Escudero C.

Consejo de Estado, sentencia AC 3807 de septiembre de 1996, Consejero Ponente, Carlos Arturo Orjuela G.

Consejo de Estado, sentencia AC 4192 de febrero de 1997, Consejero Ponente, Manuel S Urueta A.

Consejo de Estado, sentencia AC 4539 de noviembre de 1997, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.

Consejo de Estado, sentencia AC 7715 de julio de 1999, Con-sejero Ponente, Jesús María Carrillo B.

Consejo de Estado, sentencia AC- 9877 de 30 de mayo del 2000, Consejero ponente Germán Rodríguez Villamizar

Consejo de Estado, sentencia AC 9878 de mayo de 2000, Con-sejero Ponente, Alejandro Ordóñez M.


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Consejo de Estado, sentencia AC 9875 y AC 9876 (acumuladas), de junio de 2000, Consejero Ponente, Gabriel Eduardo Mendoza M

Consejo de Estado, sentencia AC 10753 de septiembre de 2000, Consejero Ponente, Juan Alberto Polo F.

Consejo de Estado, sentencias AC 10529 y AC 10968 (acumu-ladas), de octubre de 2000, Consejero Ponente, Darío Quiñones P.

Consejo de Estado, sentencia AC 11760 de octubre de 2000, Consejero Ponente, Alberto Arango M.

Consejo de Estado, sentencia AC 11349 de noviembre de 2000. C. Ponente Olga Inés Navarrete B.

Consejo de Estado, sentencia AC 12156, de febrero de 2001, Consejero Ponente, Alberto Arango M.

Consejo de estado, sentencia AC 12321, de febrero de 2001, Consejero Ponente, Eduardo Mendoza M.

Consejo de Estado, sentencia AC 12340, de febrero de 2001, Consejero Ponente, Alejandro Ordoñez M.

Consejo de Estado, sentencia AC 11749 de abril de 2001, Con-sejero Ponente, Manuel S Urueta A.

Consejo de Estado, sentencia AC 12591, de abril de 2001, Con-sejero Ponente, Alier E. Hernández E.

Consejo de Estado, sentencia AC 12300 de 15 de mayo de 2001, consejera ponente Ana Margarita Olaya F.

Consejo de Estado, sentencia AC 0069 de junio de 2001, Con-sejero Ponente, Ricardo Hoyos D.

Consejo de Estado, sentencia 1101-03-15-000-2001-0098-01 (AC). Junio de 2001. C.P. Juan Ángel Palacio H.

Consejo de Estado, sentencia AC 0063 de julio de 2001, Con-sejera Ponente, María Inés Ortiz B.

Consejo de Estado, sentencia AC 0223 de agosto de 2001, Consejera Ponente, Olga Inés Navarrete B.

Consejo de Estado, sentencias AC 10966 y AC 11274 (acumu-ladas) de agosto de 2001, Consejero Ponente, Reinaldo Chavarro B.

Consejo de Estado, sentencia AC 12546 de agosto de 2001, Consejera Ponente, María Elena Giraldo.


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Consejo de Estado, sentencia AC 0093 de septiembre de 2001, Consejero Ponente, Alberto Arango M.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0132-01 (PI). Octubre de 2001. C.P. Ana Margarita Olaya F.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0135-01 (REVPI). Octubre de 2001. C.P. Alejandro Ordóñez M.

Consejo de Estado, sentencia AC 0133 de noviembre de 2001, Consejero Ponente, Tarcisio Cáceres T.

Consejo de Estado, sentencia AC 0101 de noviembre de 2001, Consejera Ponente, Ligia López D.

Consejo de Estado, sentencia AC0209 de febrero de 2002, Consejera Ponente, María Elena Giraldo G.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0087-01 (REVPI-002). Febrero de 2002. C.P. Olga Inés Navarrete B.

Consejo de Estado, sentencia AC 0151 de mayo de 2002, con-sejero Ponente, Reinaldo Chavarro B.

Consejo de Estado, Sentencia Rad. 11001-03-15-000-2002-0043-01 (PI040). Mayo de 2002. C.P. Roberto Medina L.

Consejo de Estado, sentencia AC 0248 de julio de 2002, Con-sejero Ponente, Jesús María Lemos B.

Consejo de Estado, sentencia Rad. 11001-03-15-000-2002-0001-01 (PI 037). Julio de 2002. C.P. Mario Alario M.

Consejo de Estado, sentencia Rad. 11001-03-15-000-2002-0446-01 (PI 043). Agosto de 2002. C.P. Ana Margarita Olaya F.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2001-0280-01(REVIP-004). Agosto de 2002. C.P. Ricardo Hoyos D.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0001-01(PI-059) de mayo de 2003. C.P. Tarcisio Cáceres T.

Consejo de Estado, sentencia AC 00278 de julio de 2003, Con-sejero Ponente, Tarcisio Cáceres T.

Consejo de Estado, sentencia AC 0376 de julio de 2003, Con-sejera Ponente, María Noemí Hernández P.


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Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0522-01(PI) julio de 2003. C.P. Eduardo Mendoza M.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0223-01(PI) de agosto de 2003. C.P. Olga Inés Navarrete B.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0265-01(PI) agosto de 2003. C.P. María Inés Ortiz B.

Consejo de Estado, sentencia AC 0001 de agosto de 2003, Consejero Ponente, Alberto Arango M.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0859-01(PI) de octubre de 2003. C.P. Ana Margarita Olaya F.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0631-01(REVPI), de enero de 2004. C.P. Rafael Osteau de Lafont P.

Consejo de Estado, sentencia AC 1024 de enero de 2004, Con-sejero Ponente, Juan Ángel Palacio H.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0793-01(REVPI) de febrero de 2004. C.P. Alier Eduardo Hernández E.

Consejo de Estado, sentencia AC 1250 de febrero de 2004, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro P.

Consejo de Estado, sentencia AC 1149 de febrero de 2004, Consejero Ponente, Alier E. Hernández E.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-1463-01(PI) de mayo de 2004. C.P. Germán Rodríguez V.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00334(PI) de julio de 2005. C.P. Jesús María Lemos.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00446-00(PI) de agosto de 2005. C.P. Alejandro Ordóñez M.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-00674-01 (REVPI) de agosto de 2005. C.P. Alejandro Ordóñez M.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00808-00(PI) de noviembre de 2005. C.P. Ana Margarita Olaya F.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2004-01673-00(PI) de noviembre de 2005. C.P. Tarcisio Cáceres T.

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tÍtulo ii

procediMiento de pérdida de

investidura de congresistas

introducciónEste Título II se divide en cuatro capítulos, el primero de los cuales trae las normas constitucionales y legales que consagran el procedi-miento para la pérdida de investidura de los congresistas, la 144 de 1994, con las modificaciones que le han sido introducidas hasta la fecha y las decisiones sobre inconstitucionalidad declaradas por la Corte Constitucional. El segundo capítulo se refiere a diversos pro-nunciamientos jurisprudenciales respecto al procedimiento que debe seguirse para demandar y decidir la pérdida de investidura de los con-gresistas, los cuales ha hecho el Consejo de Estado, instancia donde radica la competencia para fallar estos procesos, tomando como base para ello lo que dispone dicha ley. El tercer capítulo examina aspec-tos relativos al régimen probatorio y la manera como el mismo se ha entendido y el capítulo cuarto examina algunos aspectos del recurso extraordinario especial de revisión que opera sobre estas sentencias.

Por tratarse de una norma especial, y por su importancia, se ha encontrado indicado insertar su texto integro al inicio de este docu-mento, sin ninguna clase de anotación o de observación, lo que le permite a quien le interese el tema, contar de primera mano con las disposiciones que debe considerar.

Tratándose de la interpretación de textos legales, la aplicación que de los mismos se hace puede variar, dependiendo de múltiples circunstancias, al igual que admiten ser vistos desde otra perspecti-va, aún bajo unas mismas condiciones. Tanto es ello así que la misma jurisprudencia ha previsto los salvamentos de voto para aquellos ma-gistrados o consejeros que disienten de la decisión que se toma o de algunos aspectos de la misma.


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Bajo ese entendido, las líneas jurisprudenciales adoptadas son las que corresponden a los fallos proferidos por el Consejo de Esta-do, máximo tribunal contencioso administrativo. En donde por al-guna razón no se comparte la decisión proferida, así se ha anotado, sin perjuicio de la postura que asuman los lectores al respecto. Ello en todo caso hace parte del ejercicio que la academia, la interpretación del derecho y la propia jurisprudencia obligan a hacer diariamente. Por tanto, apartarse de criterios plasmados en la jurisprudencia o en la doctrina, y aún de la manera como se han regulado algunas de es-tas instituciones, hace parte indispensable de un ejercicio intelectual libre de ataduras.


La ley 5ª de 1992 estableció algunos aspectos respecto al proce-dimiento para decidir sobre la pérdida de investidura, pero varias de esas disposiciones fueron declaradas inconstitucionales, según la sen-tencia C - 319/94, con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara280. Esta sentencia debe ser observada con detenimiento, pues consigna aspectos de la mayor importancia y trascendencia frente a esta forma de sanción de carácter especial281, así como respecto de las facultades del Consejo de Estado para resolver acerca de las demandas interpuestas.

280 En relación con los artículos 296 y 297 de dicha ley, la Corte Constitucional sostuvo: “De ahí que en relación con el artículo 296, parágrafo segundo y 297 de la Ley 5a. de 1992, que pretenden supeditar la exigencia de la responsabilidad disciplinaria a las resultas del proceso penal, esta Corte coincida con el señor Procurador General de la Nación en su concepto, al considerarla contraria a la Carta.” Sentencia C – 319/94, MP Hernando Herrera V.

281 La jurisprudencia y la doctrina hablan de la pérdida de investidura como una sanción disciplinaria de naturaleza especial, criterio del que nos apartamos, porque no la ve-mos ligada al régimen disciplinario propio de los servidores públicos, donde el supe-rior puede imponer sanciones a sus subordinados, por falta de atención adecuada de las funciones que tiene asignadas. Además, por la forma como se impone la sanción, en un proceso de carácter jurisdiccional, y por el órgano que tiene la facultad y la competencia para aplicarla, el Consejo de Estado. Puede decirse más apropiadamente que se trata de una sanción de naturaleza especial.


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Como consecuencia de dicha declaratoria de inexequibilidad, el Congreso de la República expidió posteriormente la ley 144 de 1994, que establece el procedimiento para el decreto de pérdida de investi-dura de los congresistas, cuyas principales disposiciones se examinan a continuación.

Dicho texto dispuso nuevamente (como lo había hecho la ley 5ª indicada), que la decisión le corresponde tomarla al Consejo de Estado en pleno282. La Corte Constitucional, al declarar inexequible la expresión ‘en pleno’, tomó partido por una de las tesis debatidas en la constituyente, confiriéndole un alcance jurisdiccional a la decisión proferida283. Por esta razón se puede sostener también que se trata de una decisión judicial y no administrativa284.

Dispone el referido artículo 1º de la ley en cuestión, que se tra-ta de una decisión de única instancia, tema que no deja de tener re-paros, dada la trascendencia de la medida que se adopta. Desde otra perspectiva puede encontrarse razonable un procedimiento de única instancia, en primer lugar, porque como lo ha dicho la misma Corte Constitucional, el legislador puede determinar en qué casos procede

282 La Sala Plena del Consejo de Estado la integran la Sala Plena de lo Contencioso Ad-ministrativo y la Sala de Consulta y Servicio Civil. Retomando lo dicho en su senten-cia C – 319/94, la Corte Constitucional consideró que, por tratarse de una decisión judicial, ella sólo podía tomarse por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sobre el particular, la sentencia C – 247/95, con ponencia del magistrado José Gregorio Hernández, reiteró lo dicho en la oportunidad anterior: “De esta manera, si la decisión que adopta el Consejo de Estado, como atribución constitucional, sobre pérdida de la investidura, es producto de una actuación jurisdiccional, no hay duda que dicha fun-ción encaja dentro de la competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y no de la Plenaria de la misma Corporación, ya que como función jurisdiccional, la pérdida de investidura termina con una sentencia de la Corporación.”.

283 El texto constitucional dispone que la pérdida de investidura la decreta el Consejo de Estado, de donde no se puede inferir, sin más, que es una decisión judicial y que en con-secuencia sólo puede ser proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo ese fue el alcance que le concedió la Corte Constitucional y en tal caso debe ser tomada por la Sala jurisdiccional.

284 Véase al respecto, por ejemplo, la sentencia C – 319/94 tantas veces citada. En ella se dice sobre este punto, lo siguiente: “Una última corriente propendía porque la com-petencia correspondiese al Consejo de Estado ya que, en opinión de sus adherentes, la pérdida de la investidura tiene naturaleza administrativa.”


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establecer dos instancias, sin que de ello se derive una violación del de-recho de defensa o del debido proceso, y en segundo lugar, porque se trata de una decisión del más alto cuerpo contencioso jurisdiccional del país, cuya idoneidad y número de miembros constituyen una ga-rantía suficiente de que las decisiones tomadas son acordes a la Cons-titución, a la ley y a la justicia285.

No se debe perder de vista que la decisión se toma por mayoría por los magistrados que componen la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, integrada actualmente por 27 Consejeros. Ello significa que requiere 15 votos afirmativos, esto es, 15 decisiones de igual número de magistrados de la más alta instancia, para que proceda su decreto. Estimamos que es un número más que razonable de personas de las mayores condiciones jurídicas.

La Corte Constitucional, al examinar el artículo de la ley que disponía la forma como la mesa directiva de la respectiva cámara de-bía enviar la solicitud al Consejo de Estado, encontró que allí se es-tablecían unos requisitos que condicionaban el envío de la solicitud a un decisión de esa corporación, lo que contradecía abiertamente la norma e interfería las competencias Constitucionales del Consejo de Estado, por lo que declaró inexequible esa disposición286.

Así mismo declaró inconstitucional la norma legal según la cual las causales de pérdida de investidura relacionadas con la inde-bida destinación de dineros públicos, tráfico de influencias o por la comisión de cualquiera otro delito, exigían que la solicitud estuviera acompañada de copia auténtica de la sentencia condenatoria, debida-mente ejecutoriada, donde se hiciera constar que estaba vigente y que la sanción no se había extinguido judicialmente.

Como bien se ve, esa disposición consagraba requisitos que en-trababan la acción, fijaba unas condiciones de procedibilidad y desco-nocía para ciertos eventos la sanción penal que había sido impuesta,

285 Hay que reiterar que este fallo admite el recurso extraordinario de revisión (art. 17 de la ley 144/94).

286 Corte Constitucional, sentencia C – 417/95, MP José Gregorio Hernández.


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lo que desnaturalizaba el propósito de la norma, y hacia esa previsión contraria al texto constitucional.

Fue clara la intención del constituyente en lo que tiene que ver con personas condenadas por la comisión de delitos y así consta en las actas de la Asamblea, previendo que no podía ser elegido al Congreso quien hubiera sido condenado por ellos, por considerar que esas per-sonas eran indignas para asumir la representación del pueblo que lo eligió. La norma exceptúa las condenas penales impuestas por delitos políticos o culposos,.

Es del caso precisar que respecto de esta conducta, el Consejo de Estado ha juzgado que se trata de una prohibición de carácter ab-soluto e intemporal, por lo que opera aún en casos de condena penal proferida antes de la expedición de la Constitución de 1991. En todo caso, como se precisó antes, en la Constitución anterior también esta-ba previsto que no podían acceder al congreso las personas que hubie-ran sido condenadas por la comisión de hechos delictivos.


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capÍtulo i

Marco norMativo del

procediMiento

Como base para el estudio de la materia, debe tomarse en cuenta el artículo 184 de la Constitución, donde se consignan los puntos cen-trales de este procedimiento, en armonía con la ley 144 de 1994 y con las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, en parti-cular las que regulan el procedimiento ordinario y las previstas para el trámite del recurso extraordinario.

1. El artículo 184 constitucionalLa Constitución dispone en su artículo 184:“La pérdida dela investidura será decretada por el Consejo de

Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciuda-dano.”

El artículo de la Constitución que ha sido trascrito, plasma el procedimiento para la pérdida de investidura de los congresistas, el cual contempla tres cuestiones básicas: i) quién puede presentar la so-licitud; ii) la corporación judicial que tiene a su cargo el trámite del asunto; y iii) el término que se tiene para decidir la demanda, que es de veinte (20) días hábiles.

Pese a lo reducido de sus previsiones, como corresponde a una disposición constitucional, ellas sientan las bases de dicho procedi-miento. Debe decirse además que se trata de un procedimiento de estirpe constitucional y que él fija el órgano jurisdiccional competente para resolver las demandas de pérdida de investidura de los congresis-tas, que lo es el Consejo de Estado.


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2. La ley 144 de 1994A continuación debe mencionarse la ley 144 de 1994, que

regula el procedimiento de pérdida de investidura de los congre-sistas. Se trascribe, dejando resaltados los apartes que ha declarado inexequibles la Corte Constitucional, para que se puedan entender mejor las condiciones contrarias a la Constitución que estos impo-nían.

Desde nuestro punto de vista, la ley presenta grandes fallas y de-ficiencias, las que se anotan más abajo, pero en tanto el juez no puede dejar de resolver los asuntos sometidos a su consideración, debe hacer uso de este instrumento, llenando los vacíos y las deficiencias con dis-posiciones que regulen casos o materias semejantes.

Partimos de la base de que se trata de un proceso especial, pero en todo caso, al ser administrado por el Consejo de Estado, debe verse acorde a las reglas y a los procedimientos propios de la jurisdicción contenciosa. Por ello, la primera remisión normativa que debe hacer-se, en caso de resultar necesaria, es a las disposiciones del código con-tencioso administrativo. Dado que en la actualidad ha sido aprobada una nueva ley sobre esta materia, se tornará obligado remitirse a ella, en donde sea indispensable.

Según esto, son aplicables en su orden, la ley 144 de 1994; la ley 5ª de 1992, en lo que pueda relacionarse con el trámite de este proce-so, por ejemplo, para resolver lo que tiene que ver con el conflicto de intereses; el Decreto ley 01 de 1984, actual código contencioso, con todas las modificaciones que se le hayan introducido, que se seguirá aplicando hasta cuando entre en vigencia la nueva ley que lo regula; la ley l437 de 2011, nuevo código contencioso, que entra a regir a partir del 2 de julio del año 2012, siendo necesario tomar en cuenta que el artículo 308 de ésta dispone que la nueva ley solo se aplicará a los pro-cedimientos, demandas y procesos que se inicien con posterioridad a su entrada en vigencia.

De esa manera, los iniciados con anterioridad se continuarán tramitando por la ley anterior. Esto debe entenderse sin perjuicio de aquellos eventos en donde por razones de favorabilidad sea obligado


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dar curso a las nuevas disposiciones, cuestión que solo se podrá resol-ver frente a cada evento en concreto.

Ley 144 de 1994(julio 13)

Diario Oficial No. 41.449., Julio 19 de 1994Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura

de los congresistas.EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:Artículo 1o. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> El Con-

sejo de Estado en pleno conocerá y sentenciará en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de los Congresistas a solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución y la ley, en especial la Ley 5a. de 1992 en sus artículos 292 y 298.

Parágrafo. <Parágrafo INEXEQUIBLE> Artículo 2o. El Consejo de Estado dispondrá de un plazo no

mayor de veinte (20) días hábiles contados a partir de la fecha de la presentación de la solicitud en la Secretaría General de la Corpora-ción, para sentenciar el proceso.

Artículo 3o. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Cuando la solicitud sea formulada por la Mesa Directiva de la Cámara a la cual pertenezca el Congresista, ésta deberá ser enviada al Consejo de Estado en pleno, dentro de los dos (2) días siguientes a la decisión adoptada por dicha Cámara, junto con toda la documentación co-rrespondiente.

Artículo 4o. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano común, ésta deberá formularse por escrito y contener, al menos: a) Nombres y apellidos, identificación y domicilio de quien la for-

mula; b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Or-

ganización Electoral Nacional;


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c) Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y; su debida explicación;

d) La solicitud de práctica de pruebas, si fuere el caso; e) Dirección del lugar en donde el solicitante recibirá las notifica-

ciones a que haya lugar. Parágrafo. No será necesario formular la solicitud a través de

apoderados. Artículo 5o. <Artículo INEXEQUIBLE> Artículo 6o. La solicitud deberá ser presentada personalmente

por su signatario, ante el Secretario General del Consejo de Estado. El solicitante que se halle en lugar distinto podrá remitirla, previa presentación personal ante Juez y Notario, caso en el cual se consi-derará presentado cuando se reciba en el Despacho Judicial de des-tino.

Artículo 7o. Recibida la solicitud en la Secretaría, será repartida por el Presidente del Consejo de Estado el día hábil siguiente al de su recibo, y designará el Magistrado ponente, quien procederá a admitir-la o no, según el caso, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su reparto. En el mismo término notificará al Congresista de la decisión respectiva.

El Magistrado ponente devolverá la solicitud cuando no cum-pla con los requisitos o no se alleguen los anexos exigidos en la ley y ordenará a quien corresponda, completar o aclarar dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, los requisitos o documentos exi-gidos. El incumplimiento de la orden dará lugar a las sanciones legales pertinentes.

Artículo 8o. Admitida la solicitud, en la misma providencia se ordenará la notificación personal al Congresista, con la cual se dará iniciación al proceso judicial respectivo. También se notificará al agente del Ministerio Público a fin de que intervenga en el proceso. Las notificaciones se surtirán al día siguiente al de la expedición del auto que las decrete.

Artículo 9o. El Congresista dispondrá de los tres (3) días si-guientes, contados a partir de la fecha de la notificación, para refe-


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rirse por escrito a lo expuesto en la solicitud. Podrá aportar pruebas o pedir las que considere conducentes, en los términos del artículo siguiente.

Artículo 10. Al día hábil siguiente, el Magistrado ponente de-cretará las pruebas pertinentes y señalará un término hasta de tres (3) días hábiles para su práctica. En la misma providencia indicará fecha y hora para la audiencia pública, que se cumplirá dentro de los dos (2) días siguientes.

Artículo 11. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> A la audien-cia pública asistirá el Consejo de Estado en pleno y será presidida por el Magistrado ponente.

Las partes podrán intervenir, por una sola vez, en el siguiente orden: El solicitante o su apoderado, el agente del Ministerio Público y el Congresista y su apoderado. Quien presida la audiencia podrá fijar el tiempo para las intervenciones.

Las partes podrán presentar al final de su intervención un resu-men escrito.

Artículo 12. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Realizada la audiencia, el Magistrado ponente, deberá registrar el Proyecto de Sen-tencia, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes y citará al Consejo de Estado en pleno para estudiar y discutir la ponencia presentada. La decisión se tomará por mayoría de votos de los miembros que la integran.

Artículo 13. Ejecutoriada la sentencia se comunicará a la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, al Consejo Nacional Elec-toral y al Ministerio de Gobierno para lo de su cargo. Cuando el Consejo de Estado advierta la posible comisión de hechos punibles por parte del Congresista, o temeridad o mala fe en la acusación, la sentencia ordenará que se compulsen copias de toda la actuación a las autoridades competentes para las investigaciones y sanciones corres-pondientes.

Artículo 14. Cuando se formulen acusaciones por varios ciuda-danos éstas se acumularán a la admitida primero, siempre que no se haya decretado la práctica de pruebas.


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Artículo 15. No se podrá admitir solicitud de pérdida de la in-vestidura de un Congresista en el evento de alegarse los mismos he-chos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado. Todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada.

Artículo 16. CONFLICTO DE INTERESES. Definición: Los Congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan direc-tamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la Mesa Directiva de la respectiva Corpora-ción para que, decida si los Congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos.

Artículo 17. RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN. <Ver Jurisprudencia Vigencia> Son susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes:

a) Falta del debido proceso; b) Violación del derecho de defensa; c) <Literal INEXEQUIBLE>Artículo 18. Para los efectos del numeral 1 del artículo 180

Constitución Nacional, se entenderá que el Congresista debe estar realizando, simultáneamente con las de Parlamentario, funciones in-herentes a las del cargo o empleo público o privado.

Artículo 19. Esta Ley deroga y modifica las disposiciones legales anteriores y rige desde la fecha de su promulgación.

En la ley trascrita se han dejado señalados los apartes declarados inexequibles, lo que tiene por objeto mostrar los puntos que la Corte Constitucional encontró contrarios a la Carta Política, con el obje-to de que se pueda apreciar su incidencia en la aplicación a los casos concretos. Esta ley fija el procedimiento que se debe seguir ante el


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Consejo de Estado y el que debe aplicar esa corporación, para decidir las demandas de pérdida de investidura de los congresistas.

Su artículo 17 prevé un recurso extraordinario especial de re-visión contra las sentencias de única instancia proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, don-de se decreta la pérdida de investidura de los congresistas, norma que debe verse en armonía con los artículos 33 y 57 de la ley 446 de 1998, lo mismo que en donde sea necesario, con las otras disposiciones del Código Contencioso Administrativo. Reiteramos que son muchos los aspectos que obligan a estas remisiones, por ejemplo, en materia de pruebas, dado que la ley 144 no desarrolla este aspecto.

De acuerdo con lo anterior, este proceso es de única instancia y contra la decisión del Consejo de Estado sólo procede un recurso extraordinario especial de revisión, el cual se puede interponer dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha de la sentencia que decreta la desinvestidura. El recurso sólo lo puede interponer el congresista que ha perdido su investidura o el Ministerio Público y no cabe interpo-nerse contra la sentencia que niega su decreto.

La Constitución y la ley determinan que la sentencia respecto de la solicitud de pérdida de investidura debe proferirse en un térmi-no de veinte (20) días, contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud, días que deben entenderse hábiles; al igual que como en todo proceso judicial, hay lugar a un período probatorio, a una au-diencia y se dispone de la oportunidad para presentar un resumen de lo alegado. Vale anotar que es prácticamente imposible proferir una sentencia en ese breve lapso. Este es uno de los aspectos que vemos mal planteado y peor estructurado, porque como se puede constatar, hay procesos de estos que han demorado hasta un año y más.

La ley menciona algunos aspectos del procedimiento, sin entrar en mayores detalles en ciertos puntos, lo que se puede atribuir al re-ducido número de sus disposiciones (19 artículos) y al hecho de que resultaba difícil prever, al momento de su expedición, toda la gama de situaciones que debía enfrentar el juez al resolver las demandas que le fueran planteadas.


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Por esto se encuentra adecuado hacer unas anotaciones respecto al alcance que se concede a varias de esas disposiciones y se indica, en el caso de vacíos o de falta de norma específica para responder a una cuestión en concreto, las integraciones y las remisiones normativas que ha efectuado el Consejo de Estado, como máxima instancia ju-dicial en este proceso y en la jurisdicción contencioso administrativa.

Para esto último se recurre a la jurisprudencia de esa corpora-ción, tomando en cuenta, como se dijo, que las demandas de pérdida de investidura las tramita su Sala Plena de lo Contencioso Adminis-trativo y que se trata de un proceso contencioso, por lo que muchos de los vacíos o situaciones no previstas o sin regulación en la referida ley, son suplidos o llenados con las reglas propias del procedimiento ordinario contencioso administrativo, en lo que sean aplicables.

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capÍtulo ii

oBservaciones al procediMiento

previsto en la ley 144 de 1994

Esta ley señala los aspectos principales del procedimiento, como son, la instancia judicial que tiene a su cargo el trámite del proceso, que lo es el Consejo de Estado respecto de los congresistas287; indica quienes pueden intervenir en él, al igual que los plazos para la solución de los diferentes aspectos sobre notificaciones y pruebas, lo referido a la au-diencia pública que debe llevarse a cabo y acerca del recurso extraor-dinario que procede contra el fallo.

a. El fallo lo dicta el Consejo de EstadoDice el 1er artículo de la ley 144, que la decisión le corresponde

al Consejo de Estado. Si se mira esta norma con atención, se encuen-tra que ella da lugar a cierta confusión, en cuanto tiene que ver con la corporación judicial que tiene a cargo su trámite, equivocación en la que incurrió justamente el congreso, cuando dispuso que la decisión la tomaba el Consejo de Estado en pleno, dando a entender que in-cluía la sala contenciosa, integrada por sus diferentes secciones, con-juntamente con la de Consulta y Servicio civil. Ello, para el momento de entrar en vigencia la ley, implicaba 27 magistrados. En la actuali-dad el Consejo de Estado lo conforman 31.

La Corte Constitucional, al hacer el examen de constitucionali-dad de estas disposiciones, precisó que por tratarse de un asunto con-tencioso jurisdiccional, al hablar del Consejo de Estado, debía tenerse en cuenta que las cuestiones contenciosas las resuelve la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, lo cual tiene grande importancia y

287 Se hace esta anotación, porque está prevista igualmente la pérdida de investidura para diputados, concejales, miembros de juntas administradoras locales y ediles, y para estos, el proceso le corresponde adelantarlo al Tribunal contencioso administrativo.


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una señalada diferencia, porque la Sala Plena del Consejo de Estado estaría compuesta, en su integridad, por 27 Consejeros y ahora por 31; en tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la inte-gran 23, ahora 27, sin incluir los 4 Consejeros que conforman la Sala de Consulta y Servicio Civil, quienes no tiene funciones jurisdiccio-nales.

Es evidente que esto incide al momento de resolver sobre las demandas presentadas, porque son 4 votos menos los que entran a decidir, sea a favor o en contra de la postura que se adopte. Para ese momento, las decisiones, que se toman por mayoría, requerían la mi-tad más uno de los consejeros, esto es, 13; y ahora, conformada por 27, la mitad más uno son 15. Hay que recordar que la mitad de 27 es 13 y ½, más uno, para hacer la mayoría, lo que arroja 14 y ½; pero como no puede haber media persona, debe aproximarse al número inmediatamente superior, que es 15. No se puede tomar la aproxima-ción inferior, porque ya no daría más uno sino solo ½, con lo cual no se cumple la regla. Esta forma de contabilizar esta mayoría ha sido establecida y asentada largamente por esa misma corporación, por lo que sobre este aspecto estimamos que no hay lugar a mayor discusión.

Lo otro que se puede decir es que pese a que la norma cons-titucional, como lo repite la ley, habla de solicitud, finalmente esto no puede entenderse sino como una demanda, que es el mecanismo a través del cual se pone en movimiento el aparato judicial, confor-me al cual actúan las corporaciones judiciales y respecto de la cual se pronuncian. Esto significa además que la decisión que se produce no puede ser otra que una sentencia, como en efecto ocurre.

Estas observaciones se consideran necesarias por la forma im-precisa como están redactadas las disposiciones. Incluso, se puede su-poner que los constituyentes no previeron ésta como una demanda ni la decisión como una sentencia, sino como un acto administrativo del Consejo de Estado, lo que daría paso a la expresión que se usó, de decreto de pérdida de investidura. Bajo esta entendido, podía enten-derse igualmente que la misma podía provenir del Consejo de Estado en pleno, esto es, de sus 27 miembros.


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Sin embargo, conforme la interpretación que de esas disposicio-nes hizo la Corte Constitucional, éste es un proceso judicial, y por tanto de él no pueden ocuparse sino los Consejeros de Estado que tie-nen función jurisdiccional, la decisión que profieren es una sentencia y la solicitud de que habla la norma, debe entenderse que corresponde a una demanda.

A nuestro entender, no cabe hablar tampoco exactamente de demanda, bajo los parámetros propios del litio contencioso, porque aquí lo que está de por medio es el interés general para que los congre-sistas cumplan adecuadamente el régimen restrictivo que los cubre. En consecuencia, no hay una resulta del juicio que entre a favorecer directamente a un demandante. Preferimos hablar de accionante. Ello sin embargo en nada afecta el curso de este proceso. El Consejo de Estado habla sin reticencias del demandante o accionante. Tampoco puede verse técnicamente como un demandante, porque estimamos que no tiene la condición de parte en sentido estricto. El proceso tiene ciertas connotaciones que lo diferencian del propio contencioso. Nos parece que se le puede dar más este perfil y ello lleva, según estima-mos, a que impere un proceso diferente al propio de la jurisdicción rogada, lo que conduce a que se aplique la noción del iura novit curia, conforme al cual, al juez le corresponde aplicar su ciencia y sus co-nocimiento para resolver los asuntos. Por eso a veces no entendemos porque en ciertos asuntos se da a este proceso un tratamiento como si se tratara de un caso rogado más, fijándose ciertas exigencias, como si la solución dependiera de la actividad de las partes y no de la diligen-cia, acuciosidad y saber del juez, que es quien debe decir el derecho que corresponde.

b. Término para el trámite del procesoDe acuerdo con la disposición constitucional que se comenta, la

cual como es apenas lógico, se reproduce en la ley, el término para el trámite de este proceso es de veinte (20) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada.


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Según lo dice la norma, este término de veinte días debe con-tarse a partir de la fecha en que es presentada la solicitud ante la se-cretaría de la corporación judicial. Sin embargo, al tratarse de una demanda, la misma puede ser objeto de inadmisión, por lo que debe entenderse que el término se empieza a contar a partir de la fecha de su admisión.

Esto tiene sin embargo una importancia relativa, porque la ex-periencia demuestra que es casi imposible lograr que se produzca la decisión dentro de ese término de veinte días, dada la brevedad del plazo previsto, así como por las dificultades que surgen derivadas de aspectos como la notificación del congresista demandado, la cual no siempre es posible de hacer de manera inmediata, lo que debe cum-plirse de manera personal, siendo necesario a veces disponer tal notifi-cación por edicto, cuando ha fracasado la personal, lo cual lógicamen-te demora y retrasa el proceso, haciendo imposible el cumplimiento de dicho término.

Además, aún cuando el plazo fijado para el decreto y práctica de pruebas es únicamente de tres días, en muchas ocasiones ellas no se logran evacuar dentro de ese breve lapso. Por todo esto, las más de las veces la decisión no se puede tomar de la manera célere como lo quieren la constitución y la ley, a lo que debe agregarse que en opor-tunidades no se logra acuerdo acerca de la interpretación y aplicación de las disposiciones invocadas, lo que hace que los debates al seno de la corporación judicial se prolonguen más de lo esperado.

Mucho se ha discutido, en especial por los congresistas que han perdido su investidura, que la falta de cumplimiento de este plazo constituye causal de nulidad, por violación del debido proceso, tema que aparece ligado al frecuente incumplimiento de los términos judi-ciales. No obstante, es bueno destacar que la jurisprudencia ha esti-mado que la falta de cumplimiento de los términos fijados legalmente no da lugar a la nulidad de la actuación, porque la mayor parte de las veces ese incumplimiento obedece al cúmulo de trabajo de las de-pendencias judiciales y a ciertos imposibles físicos que no se pueden superar, dado el volumen de procesos que tramitan esas dependencias,

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por lo que ese desbordamiento de los plazos es visto como una fuerza mayor, siempre que aparezca dentro de términos razonables288.

Por ello se concluye que la falta de cumplimiento del término previsto no constituye causal de nulidad, además porque no entra-ña violación al debido proceso, diciéndose también que el hecho del mayor tiempo tomado en la resolución del caso no afecta aspectos sustanciales del demandado. Igual puede decirse de los otros plazos fijados para el trámite de esta acción en la ley 144289.

El artículo 2º de la ley repite que el trámite de la solicitud se hará en un plazo de veinte días hábiles, contados a partir de su presenta-ción en la secretaría general de la Corporación.

Si bien es cierto que el plazo es importante para lo que tiene que ver con la contabilización de los términos del proceso, es cierto igual-mente que el mismo no incide en relación con la fecha de la presen-tación de la demanda o solicitud, siendo de destacar que esta acción no tiene previsto ningún término de caducidad, ni de prescripción respecto de los hechos o de las circunstancias que pueden ser objeto de examen, por lo que puede ser presentada en cualquier tiempo y aún recaer sobre quienes ya no son congresistas.

Así, se puede demandar a quien ya no es congresista, o a quien terminó legalmente su período, a quien está en ejercicio y aún a quien está separado temporalmente de su cargo, por licencias o causas que legalmente lo admitan. Bueno es mencionar también que recientes reformas constitucionales han eliminado la posibilidad para los con-gresistas de separarse temporalmente del cargo, excepto por circuns-tancias excepcionales, como la de la maternidad, en el caso de las mu-jeres290.

288 Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia Rad. 11001-03-15-000-2001-0087-01 (REVPI-002). Febrero de 2002. C.P. Olga Inés Navarrete B.

289 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2002-00250-01(revpi) de agosto de 2005. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

290 El Acto Legislativo No. 1 de 2009, que modificó el artículo 134 de la Carta, establece expresamente: “(…) No habrá faltas temporales, salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo.”


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c. Los que intervienen en el procesoSegún dicho artículo 184 constitucional, se faculta para in-

tervenir en dicho proceso, a los miembros de la mesa directiva de la respectiva corporación - Cámara de Representantes o Senado de la República-, al igual que a cualquier ciudadano.

Las dos situaciones se regulan de manera diferente en lo que respecta a la presentación de la demanda. Por la primera, es la mesa directiva la que tiene la facultad y aún la obligación de solicitar la pér-dida de investidura. La segunda constituye una acción pública, la cual puede intentar cualquier ciudadano.

Debe entenderse que la intervención de la mesa directiva resulta obligatoria, es decir, una vez puesto en su conocimiento el hecho se-gún el cual un congresista está incurso en causal de pérdida de investi-dura, le corresponde presentar la respectiva solicitud ante el Consejo de Estado.

La norma contempla también una acción pública, la que puede ejercitar cualquier ciudadano, lo que permite asegurar que se trata de una intervención que no requiere demostrar por parte de quien pre-senta la solicitud, un interés especial o particular, lo cual es caracterís-tico de las acciones públicas.

Se da por entendida la facultad de intervención que le cabe a la Procuraduría General de la Nación, la que corresponde a la órbita propia del Ministerio Público en los procesos de la jurisdicción con-tenciosa administrativa291.

En consecuencia, el agente del Ministerio Público está faculta-do para presentar la solicitud, pedir y aportar pruebas, intervenir en la audiencia pública que debe llevarse al efecto, al igual que para inter-poner los recursos legales a que haya lugar. El artículo 11 de la ley 144 prevé la intervención de la Procuraduría únicamente en la audiencia pública, lo que no es óbice para entender su intervención en todo el proceso.

291 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo, sentencia Rad. 11001-03-15-000-2001-0132-01 (PI). Octubre de 2001. C.P. Ana Margarita Olaya F.


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Siguiendo lo dispuesto por el artículo 146 del Código conten-cioso administrativo, conforme lo sentó en su sentencia 11001-03-15-000-2005-00923-00(PI)292 la alta corporación contenciosa, cabe precisar que en estos procesos no hay lugar a la intervención de terce-ros, como tampoco la de coadyuvantes.

Procede anotar igualmente que nos parece conveniente que la acción pública en todo caso esté sometida a ciertas condiciones, por-que en ocasiones se presentan demandas que no tienen el menor fun-damento, o que carecen del más elemental soporte, lo cual no impide que sea admitida, obligando al congresista a contratar un abogado para que lo defienda, cuestión que en realidad resulta onerosa.

El tema puede dividirse en este caso en dos vertientes: de un lado, aquellos requisitos que deben estar debidamente acreditados, se-gún la Constitución y la ley, como es la demostración de la condición de congresista del demandado, el cual es indispensable para que se pueda admitir la demanda. Otros, como el sustento probatorio de las causales alegadas, no están previstos en la ley, entrando a hacer parte del debate que se libra en el proceso, lo que en ocasiones lleva al trá-mite de actuaciones carentes del menor fundamento.

Aún cuando hay instrumentos de control por parte de la cor-poración contenciosa, como la sanción a los demandantes temera-rios, la condición de acción pública de ésta, aunado a la falta de fija-ción clara de los requisitos que deben cumplirse para la formulación de la demanda, llevan a que en ocasiones sea difícil decir que se trata de una acción temeraria. También porque se trata de hacer preva-lecer la condición de pública de esta acción, por lo que cualquier persona la puede instaurar, lo que implica que muchos de los de-mandantes carezcan de las menores nociones jurídicas, motivo por el cual el magistrado que privilegia este mandato constitucional, ac-túa con menos rigor frente a las deficiencias que puedan presentarse inicialmente.

292 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00923-00(PI) de noviembre de 2005. C.P. María Inés Ortiz B.


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d. Requisitos de la solicitudDice el artículo 3º de la ley que cuando la solicitud sea formula-

da por la mesa directiva de la Cámara a la que pertenezca el congresis-ta, debe ser enviada con toda la documentación.

La norma no dice nada más al respecto, por lo que es necesario considerar que se refiere a la causal de pérdida de investidura que se invoque, la que debe soportarse con la documentación aportada o re-caudada y en esas condiciones remitirse al Consejo de Estado. Es de señalar que la ley había previsto un término de dos días, siguientes a la adopción de la decisión por la corporación, para esa remisión, el cual fue declarado inexequible por la Corte Constitucional.

Conforme con el artículo 4º de la ley, la solicitud debe conte-ner, por lo menos: el nombre del congresista demandado, la constan-cia de su condición, conforme certificación expedida por la autori-dad electoral, la causal por la que se considera incurso en pérdida de investidura y las explicaciones sobre la razón de la causal invocada. También deben indicarse las pruebas o pedirse las que se consideren necesarias293.

En cuanto a la manera de acreditar su condición de congre-sista, conforme a la certificación expedida por la correspondiente autoridad electoral, cabe puntualizar que es el Consejo Nacional Electoral el facultado para ello. En ese sentido lo la precisado en varias oportunidades la corporación contenciosa. Así, ha señalado al respecto:

El Consejo Nacional Electoral que efectúa el escrutinio general de toda votación nacional y hace la declaratoria de elección expidien-do las credenciales a que haya lugar, como lo dispone el artículo 265 numeral 8 de la Constitución Política, es el llamado a certificar lo pertinente sobre la condición de los congresistas elegidos popu-larmente.294

293 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo. Sentencia Rad. 11001-03-15-000-2002-0446-01 (PI 043). Agosto de 2002. C.P. Ana Margarita Olaya F.

294 Consejo de Estado, Auto 11001-03-15-000-2010-00640-00(PI). C.P. Susana Buitrago V. Junio 23 de 2010.


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Cuando se trate de solicitud o demanda presentada por cual-quier ciudadano, la misma debe contener según la norma, por lo me-nos: sus nombres, apellidos, identificación y domicilio; el nombre del congresista y su acreditación expedida por la organización electoral; la invocación de la causal y su debida explicación; la solicitud de la práctica de pruebas, si es del caso; y la dirección donde el solicitante recibirá notificaciones. La ley reitera que no es necesario presentar la solicitud a través de apoderado judicial, lo que reafirma su carácter de acción pública.

En relación con este aspecto de la solicitud, es del caso señalar que el Consejo de Estado ha llegado a considerar que éste no es un proceso inquisitivo, por lo que exige que la solicitud indique la causal y brinde explicación respecto de las razones por las cuales se considera que el congresista ha incurrido en la misma295.

También exige que se aporten o indiquen las pruebas que se deben hacer valer para demostrar la situación. Se debe señalar que esta postura de la alta corporación no ha sido rígida e inflexible y en ocasiones ha dado por entendida la causal, aún cuando haya sido mal invocada.

Lo cierto del caso es que por tratarse de un asunto de la máxima importancia política, debe verse rodeado de las más amplias garantías, aceptándose que la alta corporación judicial, siempre que ello esté a su alcance, de manera oficiosa ejerce la facultad de la que goza, en aras de hacer valer los principios del derecho sustancial, para decidir si el de-mandado ha estado incurso en causal que da lugar a su desinvestidura.

Conforme al artículo 14 de la ley, cuando se presenten acusa-ciones por varios ciudadanos, estas deben acumularse a la que fue presentada primero, siempre que no se haya decretado la práctica de pruebas, norma que tiene por objeto dar aplicación a los principios de economía, celeridad y eficiencia.

295 Consejo de Estado, sala Plena de lo Contencioso administrativo. Sentencia Rad. 11001-03-15-000-2002-0043-01 (PI040). Mayo de 2002. C.P. Roberto Medina L.


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Prevé igualmente el artículo 15 que no podrá intentarse nueva demanda de pérdida de investidura respecto del mismo congresista, siempre que se trate de solicitud referida a los mismos hechos que fue-ron tenidos en cuenta por el Consejo de Estado para pronunciarse en demanda que fue debidamente resuelta, norma que consagra el deno-minado principio de la cosa juzgada296.

e. Rechazo de la solicitudComo se ha indicado, las normas previstas respecto al trámite

de la pérdida de investidura adolecen de ciertas deficiencias, motivo por el cual es obligado remitirse para distintos eventos a otras dispo-siciones, bajo el entendido, de una parte, de que la falta de regulación específica de un asunto en materia jurisdiccional, debe ser suplido con disposiciones que regulan casos o materias semejantes, y por otra par-te, el juez debe procurar en todo momento y circunstancia resolver los asuntos sometidos a su decisión, dada la obligatoriedad constitu-cional que existe de una pronta y cumplida administración de justicia.

Por ello, es necesario tomar en cuenta que si bien es cierto no está regulado en esos perentorios términos lo que tiene que ver con la falta de cumplimiento de requisitos para dar curso a la acción, el artículo 7º de la ley 144 de 1994 tiene previsto que, en caso de que el magistrado ponente advierta que a la solicitud le faltan documentos o que no cumple los requisitos fijados en el artículo 4º de la misma, la devolverá y ordenará a quien la presentó que subsane la situación, para lo cual le concede un término de diez días, contados a partir de la fecha de la notificación.

Si transcurrido dicho plazo, el interesado no subsana la deficien-cia o no lo hace adecuadamente, dice la norma que el incumplimiento de la orden dará lugar a las sanciones legales pertinentes. No dice más. Ello fuerza a decir cuál es la clase de sanción legal que procede para estos casos. Como no está regulado en esta ley, lo que corresponde es

296 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo, sentencia Rad. 11001-03-15-000-2001-0135-01 (REVPI). Octubre de 2001. C.P. Alejandro Ordóñez M.


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remitirse a las normas generales que regulan los procesos contencio-sos, actualmente el decreto ley 01 de 1984, como se anotó. Esto obliga a remitirse al artículo 143 de este código, donde se determina que en caso de que la demanda carezca de los requisitos y formalidades exigidas legalmente, si no son subsanados, procede el rechazo de la demanda.

Respecto de dicho rechazo, la ley 144 tampoco dice nada sobre recursos que proceden contra esa decisión, figurando igualmente en este artículo 143 que cuando se trate de asuntos de única instancia procede el recurso de súplica contra esa decisión. Entendemos que una vez resuelta la situación por la Sala, que en este caso es plena de lo contencioso administrativo, tal decisión queda en firme. Sin perjuicio de considerar que se podrá volver a presentar nueva demanda por los mismos o por otros hechos, en cualquier tiempo, en tanto para la ac-ción de pérdida de investidura no se ha fijado término de caducidad.

f. Ineptitud formal de la solicitudComo se indicó, la postura del alto tribunal en lo que se refiere a

las causales invocadas para instar la pérdida de investidura de los con-gresistas, lo mismo que respecto del encuadramiento normativo en las disposiciones legales correspondientes, no es uniforme y ha recibido diferente tratamiento, dependiendo en particular del Consejero que tiene a su cargo la ponencia.

Esta mayor o menor flexibilidad nace de la concepción que se puede tener acerca del carácter rogado o no de la jurisdicción con-tenciosa administrativa, lo que hace que en cada caso la aptitud o ineptitud de la solicitud dependa, en cierta medida, de la postura que adopte el Consejero ponente al respecto.

Es así como, en la sentencia 11001-03-15-000-2003-1463-01(PI), esa corporación, al referirse al planteamiento hecho por el demandado, respecto de la ineptitud formal de la solicitud, señaló:

Considera la parte demandada que los actores no cumplieron con la carga procesal prevista en el literal c) del artículo 4° de la Ley 144 de 1994, en virtud de la cual en la demanda debe, de una parte,


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invocarse las causales alegadas y, de otra, ofrecer la debida explica-ción sobre las mismas.Para la Sala no es de recibo dicho medio defensivo, por cuanto, si bien las peticiones de los actores, no se ajustan formalmente a la exigencia legal, es lo cierto que en lo esencial sí se acomodan con la previsión de la norma precitada.En efecto, de las dos solicitudes presentadas se puede inferir con claridad que ambas satisficieron los requisitos establecidos en el literal c) del artículo 4º de la Ley 144 de 1994, en cuanto invocaron las causales de pérdida de investidura respectivas e hicieron sucin-tas explicaciones sobre los hechos y fundamentos jurídicos en que basaron sus peticiones.Por lo demás, dada la naturaleza de la demanda, en este tipo de acciones no se hace necesario que el actor efectúe una descripción profunda y extensa de los fundamentos jurídicos, con mayor razón cuando, como antes se indicó, de las mismas solicitudes resulta po-sible, sin mayor dificultad, establecer cuáles eran las causales invo-cadas y los fundamentos fácticos y jurídicos que las sustentaban.Por lo anterior, se desestimará el medio exvceptivo propuesto por la parte demandada297. Este tema de la concordancia entre los hechos, las causales invo-

cadas y la precisión de las normas citadas reviste alta importancia, en tanto la acción corresponde a una pública y es probable que muchos de los demandantes o solicitantes no tengan la experticia ni la forma-ción suficientes para presentarla de manera adecuada, en especial lo que tiene que ver con los hechos y su encuadramiento en una causal específica, lo cual no debe inhabilitar al Consejo de Estado para ocu-parse del asunto.

Nos apartamos de quienes ven en esta una acción o una deman-da igual o similar a una contenciosa, porque aquí el propósito y las finalidades son diferentes. Por eso mismo juzgamos que por lo menos

297 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-1463-01(PI) de mayo de 2004. C.P. Germán Rodríguez V.


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en este campo debe tener mayor vigencia el referido principio del iura novit curia. Nos declaramos seguidores del mismo, atendiendo para ello la importancia que para la sociedad entera reviste una decisión so-bre pérdida de investidura, en donde pese a la evidencia de los hechos, un mal planteamiento de la acción puede terminar en una decisión contraria a la lógica y a la verdad, rindiendo culto a las formas.

Estimamos también que los aspectos simplemente formales y procesales no pueden constituirse en una fuente de iniquidad y me-nos en una injusticia, cuando la evidencia de los eventos muestra la existencia de comportamientos que deben ser materia de pronuncia-miento del juez, por lo que de no hacerlo se estaría dado pie a que continuara la situación ilegal denunciada, amparada en la inactividad del juez. Este punto de vista en nada puede entenderse en contra de principios tutelares del debido proceso y del derecho de defensa, ni va en contra de los mismos. Son dos cosas diferentes. Lo relevante, es que el demandado esté debida y oportunamente enterado del proceso que se le sigue, que disponga de un tiempo razonable para preparar su defensa, que tenga conocimiento de todas las pruebas que se van a hacer valer en su contra, que pueda pedir y aportar las que soporten su defensa, que pueda dar a conocer sus argumentos y que sea encausado por cuestiones que estén previamente tipificadas.

Consideramos que los abogados hacen énfasis en los aspectos simplemente procesales, porque ello favorece sus intereses, en la me-dida en que siempre será posible plantear, así sea de manera gene-ral, ambigua, sin mayor sustento, esta clase de objeciones, alegando violación al debido proceso, quebranto del derecho de defensa, la existencia de nulidades, por violación de tales garantías. Nótese que algunos de los argumentos más socorridos, como estos que se aca-ban de mencionar, son presentados generalmente sin mayor sopor-te y sustento; corresponden a simples invocaciones. Desde nuestro punto de vista, bien difícil resulta que se estructure una violación del debido proceso y del derecho de defensa, si se han seguido los principios tutelares básicos, por lo que solo excepcionalmente cabe hablar de nulidad.


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Por eso, pese a no ser parte principal del objeto de este libro lo que tiene que ver con dicha concordancia entre los hechos y las causales invocadas, en la medida en que ello ha incidido en varios pronunciamientos del Consejo de Estado en procesos de pérdida de investidura, cabe hacer unas anotaciones al respecto.

Tomamos como punto de partida lo consignado en el XXV Congreso colombiano de derecho procesal, que se ocupó del estu-dio del principio de iura novit curia, dedicándole un aparte especial. Es así como bajo el epígrafe: “El mito de la jurisdicción rogada en el proceso contencioso administrativo”, se presentan cuatro importantes estudios, de Consejeros, ex Consejeros de Estado y tratadistas298.

La discusión tiene su origen, de un lado, en el carácter de justicia rogada que se le atribuye a la jurisdicción contenciosa administrativa, la cual se ha visto como propia de esta jurisdicción, condición que está ligada a sus orígenes mismos, la cual cabe contraponer al principio iura novit curia, según el cual, es el juez quien define el derecho apli-cable, principio que nace de la condición misma del juez, investido de poderes suficientes para decir el derecho y para hacer real el principio consagrado en el artículo 228 Constitucional.

Al respecto consigna el ex Consejero de Estado Carlos Betan-cur Jaramillo en el artículo titulado “Justicia rogada” publicado en el mencionado libro:

“Los demandantes deberán, en las acciones de impugnación de ac-tos administrativos, señalar las normas que estimen infringidas por el acto y explicar el concepto de su violación, sin que estas exigen-cias delimiten o condicionen la competencia del juez administra-tivo, el que deberá aplicar otras normas aunque no hubieren sido citadas, si el control de legalidad así lo exige o la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal o adjetivo lo imponga.”299

298 XXV Congreso colombiano de derecho procesal. Homenaje Universidad Libre 80 años. Universidad Libre. 1ª Edición. Bogotá. 2004. 860 Páginas.

299 Betancur Jaramillo, Carlos. Justicia rogada. En: XXV Congreso colombiano de dere-cho procesal. Homenaje Universidad Libre 80 años. Universidad Libre, 1ª Edición, Bogotá, 2004. Pág. 385.


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En este mismo sentido puntualiza el Consejero de Estado Juan Ángel Palacio Hincapié:

“El principio iura novit curia del derecho civil, debe aplicarse con idéntico alcance en el contencioso administrativo, de tal manera que el juez al decidir todos los asuntos sometidos a su conocimien-to, esté obligado a conocer el derecho y a aplicarlo ante unos he-chos probados y unas pretensiones claramente entendibles. El re-quisito de la enunciación de las normas violadas y el concepto de la violación debe ser eso, un requisito formal no sustancial, cuya función, al igual que el alegato de las partes, le dé una pauta al juez pero no constituyan un límite de la actuación de éste.”300 No obstante lo que se acaba de decir, no impera en el seno del

Consejo de Estado un criterio unitario al respecto y de allí que en ocasiones el asunto se resuelva bajo el principio de la justicia rogada, en tanto en otras se hace con aplicación del principio iura novit curia, lo que no puede entenderse sino como una distinta postura, derivada de concepciones jurídicas y aún filosóficas diversas.

g. Presentación de la solicitudDice también la ley que la solicitud debe ser presentada perso-

nalmente por su signatario, ante la secretaría general del Consejo de Estado y cuando se esté en un lugar diferente a la sede de este des-pacho, se puede presentar ante cualquier juez o notario, luego de lo cual debe ser remitida por el solicitante por medio de correo. En este evento, se entiende presentada a la fecha de recibo en la respectiva secretaría del Consejo de Estado.

Vale señalar, como se indicó, que esta presentación no tiene efectos frente a una eventual caducidad o prescripción301, al no estar

300 Palacio Hincapié, Juan Ángel. El horizonte de la jurisdicción de lo contencioso admi-nistrativo. La justicia rogada un paradigma del derecho contencioso administrativo. Página 405. En XXV Congreso colombiano. Ibíd.

301 Respecto de la caducidad de esta acción, puede verse la sentencia 11001-03-15-000-2003-0267-01(PI) del Consejo de estado. C.P. Reinaldo Chavarro B donde se precisa que por su naturaleza y objeto puede ser instaurada luego de que el congresista haya


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prevista para este instituto jurídico y que estos términos tienen mayor relación con el plazo para su trámite, el que como se vio, de todas maneras no implica nulidad ni tiene un marcado efecto en caso de in-cumplimiento, siempre que se trate, se repite, de términos razonables.

h. plazos fijados para las distintas actuacionesRecibida la solicitud, la misma debe ser repartida al día hábil

siguiente al consejero que ha sido designado, quien debe proceder a admitirla o no, dentro de los dos (2) días siguientes302. Dentro de ese mismo término debe notificarse personalmente al congresista.

Está previsto igualmente que cuando la solicitud no cumpla los requisitos legales o no se alleguen los documentos exigidos, debe ser devuelta para que dentro de los diez (10) días siguientes a la notifi-cación de esta decisión, el interesado lo complemente o aclare, o para que allegue los documentos exigidos. Estas notificaciones deben sur-tirse al día siguiente de producido el auto respectivo.

Una vez admitida la solicitud, en la misma providencia debe or-denarse la notificación personal al congresista - dentro de los dos (2) días siguientes -, con lo que se dará inicio al proceso. También es obli-gado notificar al agente del Ministerio Público, para que intervenga en el proceso.

Después de notificado, el congresista dispone del término de tres (3) días, contados a partir del siguiente al de la notificación, para referirse por escrito a lo que se dice en la solicitud, momento en el que puede pedir y aportar las pruebas que considere necesarias para rebatir los hechos cuestionados303.

Con base en esta respuesta y en las pruebas aportadas y pedidas, al día hábil siguiente el magistrado sustanciador señalará un término

cesado en el ejercicio del cargo, al no estar establecido constitucional ni legalmente, término de caducidad.

302 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo, sentencia Rad. 1101-03-15-000-2001-0098-01 (AC). Junio de 2001. C.P. Juan Ángel Palacio H.

303 Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia Rad. 11001-03-15-000-2002-0001-01 (PI 037). Julio de 2002. C.P. Mario Alario M.


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de hasta tres (3) días para la práctica de las pedidas. En esa misma providencia debe fijar fecha y hora para llevar a cabo la audiencia pú-blica, la que debe cumplirse dentro de los dos días siguientes. Debe entenderse que esta audiencia se celebra una vez practicadas las prue-bas solicitas y decretadas, porque en ella debe darse el debate en torno de las mismas y deben servir de base para los alegatos conclusivos que se presenten por las partes.

A esa audiencia pueden asistir: el solicitante o su apoderado; el agente del Ministerio Público; el congresista demandado y su apode-rado. En ella quienes intervienen pueden hacerlo por una sola vez. A esa audiencia debe asistir en su integridad la Sala Plena de lo Conten-cioso Administrativo del Consejo de Estado. El magistrado ponente, quien la preside, puede fijar el tiempo de duración de las intervencio-nes. Al final de las mismas, las partes pueden presentar un resumen escrito de sus alegatos.

Realizada la audiencia, el magistrado ponente dispone del tér-mino de dos (2) días para registrar el proyecto de sentencia y citar a la Sala Plena referida, para su estudio y discusión. La decisión debe tomarse por mayoría de votos de los que integran la Sala, que como se dijo, es la Plena de lo Contencioso administrativo, compuesta por 27 Consejeros.

i. otras anotaciones sobre este procedimiento Si la solicitud o demanda es presentada personalmente en la se-

cretaría general del Consejo de Estado, una vez recibida pasa al Pre-sidente de la corporación, para que al día hábil siguiente a su recibo haga el reparto correspondiente.

Si la demanda es presentada en un lugar diferente al de la sede de la secretaría general de esa corporación, una vez allegada a ese des-pacho, pasa al Presidente, para que al día hábil siguiente este haga el reparto correspondiente de la misma. La norma no dice dentro de que término debe pasarla la secretaría general al Presidente, pero debe en-tenderse que debe ser al momento mismo de su recibo o a más tardar al día hábil siguiente.


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El Consejero de Estado designado como ponente, debe decidir si la admite o no. Si no la admite, la disposición establece que debe de-volverla al interesado para que dentro del término de diez (10) días la complete, aclare o anexe los documentos exigidos. Si el solicitante no la completa o aclara o no aporta los documentos requeridos dentro de ese plazo, procederá su rechazo y la aplicación de las sanciones legales a que haya lugar.

Una vez admitida, en esa misma providencia se ordenará la no-tificación personal al congresista y al agente del Ministerio público. Respecto de la notificación, es de precisar que sólo se puede recurrir a los trámites subsidiarios, una vez agotado adecuadamente el de la notificación personal, lo cual debe quedar debidamente reseñado en el expediente. No hay que olvidar que este es principio sustancial del debido proceso y del derecho de defensa, por lo que la violación de esta disposición, bien puede dar lugar a una nulidad.

En estas disposiciones no se dice como se puede notificar al con-gresista demandado, cuando éste se rehúsa o lo evita, o cuando no se puede localizar. Tampoco señala lo que procede cuando el deman-dado no da respuesta a lo que se dice en la solicitud, o no comparece a la audiencia pública, ni indica lo que corresponde hacer cuando el demandado no aporta o no pide pruebas.

En cuanto a la notificación, en un caso en donde el congresista demandado se negó, se rehusó o no pudo ser notificado personalmen-te, la corporación dispuso emplazarlo. Dispuso al efecto:

Como el demandado no pudo ser notificado personalmente, por auto del 4 de abril de 2006 se ordenó emplazarlo (fl.169 ibídem); mediante auto de 18 de mayo de 2006 el Consejero ponente le de-signó curador ad - litem (f. 202 ibídem) y por auto de 1º de junio de 2006 rechazó el recurso de reposición que interpuso contra el auto anterior por Ivo Alfonso Sanmartín Sánchez invocando la condi-ción de agente oficioso del demandado (fs. 207 a 209 ibídem).304

304 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2006-00192-00(PI), 17 de abril de 2007. C.P. Reynaldo Chavarro.


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Al respecto, tomando en cuenta otras posiciones adoptadas por el Consejo de Estado frente a aspectos que no fueron regulados en esta ley, los vacíos que se presenten deben llenarse con las normas previstas en el código Contencioso Administrativo para el procedimiento or-dinario, en tanto las mismas no se opongan a este proceso especial305.

Esto lleva a su vez a plantear dos cuestiones: una es la refe-rida a la falta de normas respecto de ciertos aspectos del proce-dimiento. La otra tiene que ver con esa integración. Siguiendo los lineamientos del artículo 228 constitucional, es claro que lo que debe prevalecer es el derecho sustancial y en tal caso, para conseguirlo, en lo que no esté regulado, puede recurrirse a otros procedimientos, siempre que los mismos se adecuen a los fines previstos en estas disposiciones.

De otro lado, a efectos de evitar sorpresas, en particular a los demandados, resulta obligado que el Consejo de Estado, al aplicar las normas complementarias de otros procedimientos, cuando de llenar vacíos se trate, recurra a las disposiciones propias de los procesos con-tenciosos, y en particular a los del ordinario, que es el que mejor se ajusta a estos requerimientos, siendo claro que este estatuto procedi-mental de la pérdida de investidura presenta gran cantidad de vacíos.

Esto obliga a hacer ver que en materia probatoria, esta ley no anota nada al respecto, siendo obligado remitirse al código conten-cioso, el cual a su vez envía al código de procedimiento civil para estos efectos, por lo que será con base en las disposiciones de este último que se recaudarán y practicarán las requeridas.

Luego de respondida la solicitud y aportadas o pedidas las prue-bas que el demandado pretende hacer valer, el magistrado ponente decretará su práctica, las que deben recolectarse dentro de los tres (3) días siguientes. Hay que observar aquí igualmente que nada se dice respecto de las pruebas que son negadas, porque se estimen incondu-

305 Ver al respecto, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso admi-nistrativo, Rad. 11001-03-15-000-2001-0063-01 AC. Julio de 2001. C.P. María Inés Ortiz B.


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centes, impertinentes o superfluas, como tampoco nada se dijo acerca de los recursos que procedían contra esta negativa.

En cuanto al término para su recolección, el plazo de tres (3) días resulta bien reducido, por lo que en muchas oportunidades es desbordado, al no corresponder a un plazo real y acorde con las cir-cunstancias fácticas que trae el proceso.

Tampoco dice nada este estatuto acerca de las pruebas que de-ben practicarse fuera de la sede de la corporación, ni respecto de aque-llas que por alguna circunstancia deben ser objeto de traslado, como en el caso de dictámenes periciales.

Finalmente, no se señala ningún parámetro para resolver pro-blemas como los de las recusaciones que puedan embargar al conse-jero ponente o a los de la Sala Plena de lo Contencioso que deben tomar parte en la decisión, ni se indica lo pertinente para el proyecto de sentencia que es negado.

Para resolver las situaciones que no previó la ley, la que además no hizo remisión a otras disposiciones, es indispensable recurrir a las normas que regulan otros institutos jurídicos, en especial el procedi-miento ordinario, sin olvidar que estas a su vez remiten a otras regu-laciones para resolver aspectos probatorios, traslado de dictámenes, impedimentos y recusaciones.

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capÍtulo iii

aspectos proBatorios

Vale hacer notar que el aspecto probatorio no está bien regulado en esta ley, en tanto solo dos artículos, el 9 y el 10, se refieren al punto, señalando en el primero de ellos que al contestar la demanda el con-gresista podrá aportar o pedir las pruebas que considere conducentes, y el último señalado dispone que el Magistrado ponente decretará las pruebas que considere pertinentes. Los artículos 3 y 4 hacen alguna mención tangencial a pruebas o documentos, pero se consideran irre-levantes frente al tema.

De entrada cabe anotar que los referidos artículos mencionan cada evento de manera separada, esto es, la conducencia y la perti-nencia de las pruebas. Una lectura aislada daría lugar a decir que solo tendrían cabida las conducentes en el caso de las pedidas o aportadas por el demandado, y solo cabe considerar la pertinencia en relación con las que debe decretar el Magistrado. Debe entenderse, bajo toda consideración, que en ambos eventos las pruebas deben responder a razones de conducencia, pertinencia y utilidad, siguiendo los linea-mientos generales que rigen al respecto.

Lo que se quiere hacer notar es que la regulación es deficiente, pero que ello no puede ir en desmedro de derechos y garantías del ac-cionado, al igual que tampoco se puede convertir en una trampa don-de quede aprisionado el proceso, estando obligado el juez a recurrir, de una lado a principios propios de la hermenéutica, y del otro a llenar con su saber y con los poderes de que está investido, las falencias y las deficiencias, siendo el, conocedor del derecho que se debe aplicar, a quien corresponde emplearlo.

Esta falta de normas al respecto en materia de pruebas, sobre la forma de pedirlas, aportarlas y valorarlas, y respecto de los distintos eventos que se pueden presentar para su aducción y en el proceso de contradicción, conduce a señalar que es obligado recurrir a la inte-


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gración normativa y a la aplicación de principios que rigen para toda clase de procesos, para poder atender la situación dentro del proceso de pérdida de investidura.

Esto conduce a un primer nivel del problema: la manera como deben suplirse estas deficiencias y vacíos. Un criterio razonable, tratán-dose de actuaciones propias de la máxima instancia de lo contencioso administrativo, sugiere que debe recurrirse al procedimiento propio de estas instancias, fijado en el código contencioso administrativo.

Sin embargo, el actualmente vigente, el Decreto ley 01 de 1984, con sus reformas, aplicable hasta el momento, no regula aspectos pro-pios del procedimiento de esta jurisdicción, en lo que tiene que ver con la práctica, recolección, aducción e incorporación de las pruebas a estas actuaciones. Así, es de indicar que el artículo 34 de dicho de-creto, en la parte que regula los trámites administrativos, solo dice que durante esta actuación se podrán pedir y decretar pruebas sin requisitos ni términos especiales, sin brindar más explicaciones al res-pecto. Puede aducirse que este tipo de procedimiento no se aviene al contencioso y menos al de pérdida de investidura, pero esto se refiere solo para remarcar que el tema no está regulado en esta parte de la ley contenciosa.

Aparece por otro lado, en los artículos 168 y 169, que en los procesos ante esta jurisdicción se aplicarán, en cuanto resulten com-patibles con el mismo, las normas del Código de procedimiento civil. Esto lleva de manera indefectible a estas disposiciones, al no estar re-gulada la situación en el propio código contencioso y al ser éste el que ordena remitirse al procedimiento civil. No debe perderse de vista que la norma acota que en cuanto resulten compatibles. Una lectura de esta disposición permite asegurar que las pruebas tanto en el pro-ceso contencioso, como en el de pérdida de investidura se recaudan y se allegan a la actuación conforme se disponga para el procedimiento civil, pero que ello debe hacerse de tal manera que resulte compatible con esta clase de procesos.

Dice también este artículo 168 que en estos procesos contencio-sos se tomarán en cuenta los medios de prueba, forma de practicarlas


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y criterios de valoración, atendiendo lo que al respecto establezca la ley procesal civil. El artículo 169, por su parte, le confiere una amplia facultad dispositiva, de orden inquisitivo al juez, conforme a la cual podrá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para es-clarecer la verdad. En ese mismo sentido, la Sala o Sesión, al momento de decidir, podrá disponer las que se consideren necesarias para es-clarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda. El auto que así lo disponga, no admite ningún recurso. Entendemos que este artículo da plena validez al 228 de la Carta, conforme al cual debe imperar la verdad real y no la meramente formal.

Es de anotar que la ley que consagra el nuevo código conten-cioso administrativo, en lo que tiene que ver con el trámite de los procedimientos administrativos en general, consagra en su artículo 40:

PRUEBAS. Durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requi-sitos especiales. Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos. El interesado contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actua-ción, antes de que se dicte una decisión de fondo. Los gastos que ocasione la práctica de pruebas correrán por cuenta de quien las pidió. Si son varios los interesados, los gastos se distri-buirán en cuotas iguales. Serán admisibles todos los medios de prueba señalados en el Códi-go de Procedimiento Civil.Lo anterior sirve para reafirmar que aún en la nueva legislación

se mantienen principios y reglas iguales o similares a las que rigen actualmente. Por otro lado, el artículo 211 de esta misma ley, en lo que tiene que ver con los procedimientos que se surten ante esta juris-dicción, señala: “Artículo 211. RÉGIMEN PROBATORIO. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Ad-ministrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Proce-


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dimiento Civil.”, con lo cual se puede concluir que en todos los casos en que los asuntos probatorios no estén regulados en la ley procesal contenciosa, debe recurrirse a la ley procesal civil.

Acorde con esto, el Consejo de Estado ha venido aplicando las disposiciones de la ley procesal civil a aquellos asuntos probatorios que no están regulados en la ley 144 de 1994. En tanto prácticamente no se regula ninguno de estos aspectos en dicha ley, y dado que la ley procesal contenciosa actual remite al código procesal civil, se conclu-ye que todos los vacíos y deficiencias se suplen con ésta última. Al respecto, ha resuelto los diversos asuntos conforme los extractos que se citan a continuación.

a. Auto que niega la práctica de pruebasConviene reiterar que ninguno de estos aspectos está regulado

en la ley 144 de 1994. Por tanto, es obligado remitirse al código pro-cesal civil.

b. Tacha de testigosComo lo precisó la alta corporación contenciosa administrativa

en su sentencia 11001-03-15-000-2005-00446-00(PI)306, la tacha de testigos debe formularse por escrito, antes de la audiencia o dentro de la misma, pero en todo caso debe hacerse de manera oportuna, procediendo el rechazo de esta tacha cuando es formulada de manera extemporánea.

Respecto de los testigos tachados de sospechosos, su valoración debe hacerse a la luz de la sana crítica, debiendo tomarse en cuenta el nivel de dependencia que pueden tener en relación con el congresista demandado y la espontaneidad, consistencia y veracidad de sus di-chos, así como la condición en que tuvieron conocimiento de los he-chos sobre los que rinden su declaración, debiendo tomarse en cuenta que lo hacen bajo la gravedad del juramento.

306 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00446(PI) agosto de 2005. C.P. Alejandro Ordóñez M


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Respecto de este mismo punto, como lo dijo igualmente esa cor-poración en su sentencia 11001-03-15-000-2003-0265-01(PI)307, la tacha de testigos formulada en el curso de un proceso de pérdida de investidura, debe cumplir ciertos presupuestos formales y materiales, lo que debe valorarse de conformidad con el artículo 218 del Código de procedimiento civil, norma a la que se hace necesario remitirse, por expresa disposición del Código Contencioso Administrativo.

En ese sentido, es del caso puntualizar que debe formularse por escrito antes de la audiencia señalada para la recepción del testimonio, pudiéndose formular también oralmente en el curso de la misma. De la misma manera se exige que se presenten o soliciten las pruebas que sirvan para demostrar los hechos que fundamentan las sospechas, las cuales se practicarán allí mismo, siendo posible prescindir de las prue-bas, si el testigo acepta los hechos

Con base en estas consideraciones, es del caso concluir que la tacha del testigo no impide la recepción de su testimonio sino que obliga a que su valoración por parte del juez sea más severa, para de-terminar el grado de alteración de la verdad contenida en su dicho y de esa manera establecer el alcance probatorio que se concede a sus dichos.

c. Negativa a practicar interrogatorio de parte al demandadoConforme lo sentó el Consejo de Estado en su sentencia

11001-03-156-000-2003-0001-01(PI-059)308, el interrogatorio de parte del congresista demandado está proscrito del ordenamiento, dentro del proceso de pérdida de investidura, al constituirse ésta en la sanción más drástica que se puede imponer a un congresista, por lo que en el curso de ese proceso debe imperar la aplicación del artículo 33 constitucional, norma fundamental por la cual nadie está obligado

307 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0265-01(PI) agosto de 2003. C.P. María Inés Ortiz B.

308 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0001-01(PI-059) de mayo de 2003. C.P. Tarcisio Cáceres T.


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a declarar contra sí mismo ni contra sus parientes, comprendidos den-tro de los grados fijados legalmente.

El origen de esta previsión radica en que el interrogatorio tiene por fin provocar una confesión del investigado respecto de los hechos que se le atribuyen, lo que lo llevaría a admitir hechos que lo perjudi-can, lo que contraviene el mandato constitucional.

Si se toma en cuenta que la pérdida de investidura constituye una sanción y que la misma forma parte del derecho punitivo del que está re-vestido el Estado, es apenas natural que debe concluirse que dentro del mismo tiene especial aplicación el mandato constitucional del artículo 33.

d. Decreto de pruebas por el MagistradoEste tema tiene especial relevancia, en lo que tiene que ver con

las que son decretadas de manera oficiosa, con posterioridad al perío-do previsto para el decreto y práctica de las que han sido solicitadas por el demandado.

El caso se presentó en un proceso en donde el magistrado po-nente, una vez vencido dicho período probatorio, encontró necesario ordenar la práctica de otras que consideró necesarias para tomar la decisión, situación que no está prevista en la ley 144 del 94.

En esa sentencia dijo el Consejo de Estado al respecto:Ahora bien, en el caso concreto las pruebas podían ser decretadas al final de la audiencia, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 169 del C.C.A. en la oportunidad procesal de decidir se “po-drá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda”, norma esta que resulta aplicable en este procedimiento por mandato del artículo 8 de la ley 153 de 1887 que establece el principio de la plenitud del ordena-miento jurídico, según el cual no hay lagunas o vacíos insalvables toda vez que cuando no existe ley exactamente aplicable al caso, el juez está obligado a aplicar la ley que regula casos o materias semejantes.309

309 Consejo de Estado CE – SP – EXP2000 – NAC7974, Magistrado Ponente, Ricardo Hoyos D.


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Para tomar esa decisión, el magistrado se apoyo también en otro texto Constitucional, el del artículo 228, según el cual en las decisio-nes judiciales debe prevalecer el derecho sustancial.

Una solución de esta naturaleza no puede perder de vista, entre otros, aspectos relativos a la competencia del juez para integrar dis-tintos procedimientos, lo mismo que para garantizar los derechos de contradicción y de defensa, al igual que es necesario mirar al interés general que envuelven estas decisiones de pérdida de investidura, la prevalencia del derecho sustancial, el acceso a la administración de justicia y la obligación que embarga a la jurisdicción para resolver los casos sometidos a su consideración.

En este mismo sentido, en su sentencia 11001 – 03 – 15 – 000 – 2001 – 0087 – 01, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expresó: - Si bien en el texto de la Ley 144 de 1994 no aparece prevista la facul-

tad de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para proferir auto para mejor proveer regulado en el artículo 164 del C.C.A., no por ello tal trámite procesal resulta ajeno al proceso de Pérdida de la Investidura de congresistas, no solo por la filosofía misma que con-lleva el ejercicio de la mencionada acción y la obligación que genera para el juez su aplicación, sino porque la naturaleza de tal proceso no resulta incompatible con el cumplimiento de los fines que debe desarrollar el fallador en la búsqueda de la verdad real.310

e. Proceso de única instanciaLa otra característica importante que es necesario tener en cuen-

ta en relación con este proceso de pérdida de investidura, es que el mismo fue consagrado como de única instancia, y aún cuando en la Constitución no se dice nada al respecto, puede pensarse que la bre-vedad del plazo fijado obligaba a ello.

310 Consejo de Estado, Radicación: 11001-03-15-000-2001-0087-01 REVPI-002 Magis-trada Ponente, Olga Inés Navarrete.


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Mucho se ha discutido también acerca de esta disposición, que parece estar en contraposición con el artículo 31 de la misma Cons-titución, donde se consagra el derecho a la doble instancia, máxime tratándose de un asunto de tanta envergadura, como la pérdida de investidura, donde la sanción es definitiva e intemporal, por lo que quien la pierde no puede volver a ejercer en ninguna época posterior el derecho político fundamental a ser elegido, previsto en el artículo 40 de la Constitución.

En estos términos, no puede volver a formar parte del congreso quien pierde su investidura de congresista, lo que ocasiona que sea vista con gran recelo una institución de tanta importancia que solo tiene una instancia de decisión.

Aún cuando la ley 144 prevé la procedencia del denominado recurso extraordinario especial de revisión, el cual se puede interpo-ner dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha de la sentencia proferida, también es cierto que dicho recurso extraordinario cae bajo conocimiento de la misma sala Plena de lo Contencioso Administra-tivo del Consejo de Estado, lo que en última instancia significa que conocen de él los mismos Consejeros que tomaron parte en la prime-ra decisión.

En ese sentido, puede decirse que no opera de manera plena la garantía constitucional de la doble instancia y aún cuando la Corte Constitucional ha dicho que bien puede el legislador establecer los casos en los que los procesos pueden tener una o dos instancias, lo que para ciertos eventos se justifica por razones de eficiencia, de economía y de celeridad, por corresponder a asuntos de poca monta, éste no parece ser el caso en la pérdida de investidura.

No obstante, es de precisar que hasta el momento este proceso es de única instancia y que contra la sentencia que decreta la pérdida de investidura, solo opera dicho recurso extraordinario especial. La razón de ser de esta figura puede verse también, en la circunstancia de que por encima de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no hay ninguna otra instancia, lo mismo que por el número de consejeros que toman parte en el debate jurídico y


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en la decisión, que es de 27, magistrados de las más altas condiciones, lo que puede verse como una garantía suficiente de imparcialidad, ob-jetividad e idoneidad de la decisión que se tome.

f. Sentencia que decreta la pérdida de investiduraVale señalar que la disposición constitucional habla de decreto

de pérdida de investidura. El tema es importante porque en realidad se trata de una sentencia y porque todo da a entender que los consti-tuyentes no estaban pensando en una sentencia sino en una decisión colegiada de carácter administrativo.

Si la intención hubiera sido en este último sentido, lo que no fue claro en los debates de la Asamblea constituyente, bajo tal supuesto hubiera podido tener cabida que a la hora de decidir, estuvieran in-corporados los Consejeros de la Sala de Consulta y Servicio Civil311.

Como se sabe, por la forma como está estructurada esta figu-ra en la Constitución, el Consejo de Estado reclama, con razón, que en materia de pérdida de investidura esta corporación es la máxima y única instancia, el órgano de cierre constitucional, lo cual significa, entre otras cosas, que está vedada a cualquier otro órgano o instancia de la rama judicial, incluida la Corte Constitucional, la intervención en sus decisiones. El tema ha sido materia de conflictos entre estas altas instancias judiciales, y existen antecedentes al respecto. Es así como, ante un fallo de tutela proferido por la Corte Constitucional en relación con una sentencia que decretó la pérdida de investidura de un congresista, el Consejo de Estado se negó a acatar la decisión proferida por la jurisdicción constitucional.

El tema de todas maneras resulta polémico, en tanto la Corte Constitucional considera que en lo que tiene que ver con los derechos fundamentales no tiene ningún terreno vedado, al igual que ninguno de los jueces de la república, por lo que considera que pueden interve-

311 Cabe señalar que en la Asamblea Nacional Constituyente se discutió cual debía ser la Corporación judicial que debía tener a su cargo esta decisión, siendo adoptada final-mente la propuesta de que lo fuera el Consejo de Estado. Respecto de estos antece-dentes puede verse. Brito Ruiz, Fernando. Pérdida de investidura de los congresistas. Estudio jurisprudencial. Universidad Libre. Editorial Centauro. Pereira. 2005. 200 pág.


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nir respecto de sentencias judiciales donde se encuentran vulnerados derechos fundamentales. Esto ha dado pie a otra serie de conflictos, porque bajo esa perspectiva cualquier juez tiene la competencia cons-titucional y por ese camino puede anular sentencias proferidas por la máxima instancia jurisdiccional contenciosa.

Por esa razón, la cuestión no se zanja con la consideración de que el Consejo de Estado es el órgano de cierre en materia de pérdida de investidura, lo cual resulta cierto, pero el problema se origina por-que la puerta de entrada en relación con sus decisiones sigue siendo la vulneración de derechos fundamentales, respecto de los cuales la Corte Constitucional y cualquier juez de la república, por disposición constitucional y legal, están facultados para actuar, aún cuando se tra-te de sentencias de la mayor autoridad en la materia.

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capÍtulo iv

el recurso extraordinario

especial de revisiÓn

Como se ha indicado, la sentencia de pérdida de investidura que pro-fiere el Consejo de Estado es de única instancia, y sobre esta corpora-ción no hay ni puede haber otra, que pueda dar curso a una segunda instancia. Ello ha llevado a que contra su propia decisión proceda el recurso extraordinario especial de revisión, previsto en la ley 144 de 1994.

Aún cuando, como se anotó, en ocasiones la Corte Constitucio-nal se ha pronunciado sobre sentencias proferidas por el Consejo de estado sobre pérdida de investidura, decretando su nulidad, por razón de violaciones que ha encontrado al debido proceso y al derecho de defensa, la máxima autoridad, como se denomina, el órgano de cierre en esta materia, por disposición constitucional, es el Consejo de Es-tado.

a. Trámite del recurso extraordinario especial de revisiónEn la sentencia 11001-03-15-000-2003-0859-01(PI)312, con

ponencia de la Consejera Ana Margarita Olaya F, ese alto tribunal contencioso produjo una rectificación jurisprudencial, respecto del trámite del recurso extraordinario de revisión.

Para ello tomó como base la ley 446 de 1998 y señaló que antes de su expedición, se dieron varios pronunciamientos de ese tribunal, donde se abstenía de aplicar el artículo 17 de la ley 144 de 1994, por considerar que carecía de competencia para resolver tal recurso, por-que esta última ley no precisaba cual era la corporación jurisdiccional

312 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0859-01(PI). De octubre de 2003. C.P. Ana Margarita Olaya F.


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que tenía a su cargo el trámite del mismo, respecto de la sentencia donde se decretaba la pérdida de investidura de los congresistas.

Encuentra que como consecuencia de la expedición de la ley 446, se presentan tres situaciones en relación con las sentencias que declaran la pérdida de investidura de los congresistas. De un lado, sentencias proferidas antes de la entrada en vigencia de la ley 144 de 1994. De otro, sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de esa ley. Y del otro, las sentencias emitidas después de la entrada en vigor de la ley 446 de 1998, señalando que respecto de estas últimas no surge ningún problema.

Anota además la sentencia, que los problemas que se plantean son dos, uno el de la aplicación misma de la ley; y el otro, el de la con-tabilización del término de caducidad para la interposición de dicho recurso. Para ello toma en cuenta que sólo a partir de la expedición de esta ley, se indica en el numeral 8º del artículo 33 que es de competen-cia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el conocimien-to del recurso extraordinario de revisión.

Dice que en relación con el artículo 17 de la ley 144 de 1994, por la forma como está concebido el recurso en dicha disposición, allí no opera el fenómeno de retroactividad de la ley procesal y menos aún el de la ultractividad, porque él comprendía las sentencias profe-ridas antes de la expedición de dicha ley 144. Para ello se apoya en la expresión gramatical usada en la ley, donde se dice que procede sobre las sentencias donde haya sido ‘levantada la investidura’, lo que a juicio del alto tribunal, comprende todo hecho concluido, el cual sigue su-bordinado a un tiempo presente o futuro, de donde concluye que en ese caso el recurso procede contra las sentencias proferidas antes de la entrada en vigencia de la referida ley 144.

Destaca también que contra todas las sentencias proferidas procedía el recurso extraordinario, por lo que al entrar en vigencia la ley, dado el término de caducidad de cinco años que existe para interponerlo, tomando en cuenta que las primeras sentencias fueron producidas a partir del año de 1992, aún se encontraban dentro de ese término legal.


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Antes de esta sentencia, el Consejo de Estado había conclui-do que dicho recurso sólo procedía contra sentencias que hubieran quedado ejecutoriadas a partir del 8 de julio de 1998, fecha en la que entró en vigencia la ley 446, posición jurisprudencial que rectifica en esta oportunidad, por lo que precisa que el recurso extraordinario es-pecial de revisión también opera sobre las sentencias proferidas antes de la entrada en vigencia de la ley 446, entendiendo que el término de caducidad empezó a correr a partir del 8 de julio de 1998, fecha de entrada en vigencia de la misma.

Este último aspecto, tomando en cuenta que es únicamente a partir de ese momento cuando se establece el órgano jurisdiccional competente para conocer de dicho recurso extraordinario.

b. Procedencia del recurso extraordinario especial de revisiónRespecto de este recurso extraordinario se debe decir que el ar-

tículo 17 de la ley señala que procede contra las sentencias proferidas por el Consejo de Estado donde se ha decretado la pérdida de investi-dura del congresista, el cual puede interponer dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha de la sentencia y de él conoce el Consejo de Estado en su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, esto es, la misma que tuvo a su cargo la demanda de pérdida de investidura.

El trámite de este recurso extraordinario procede por las causa-les previstas en el artículo 188 del Código Contencioso Administra-tivo, así como por las que trae la ley en su artículo 17, a saber: i) por falta del debido proceso; y ii) por violación del derecho de defensa313.

Se debe decir al respecto, igualmente, que la ley lo denomina recurso extraordinario especial de revisión, pero que en última ins-tancia ha terminado asimilado al recurso extraordinario de revisión de que tratan los artículos 185 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, por lo que el Consejo de Estado se ha remitido a las

313 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo, sentencia Rad. 11001-03-15-000-2001-0280-01 (REVIP-004). Agosto de 2002. C.P. Ricardo Hoyos D.


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reglas fijadas para éste, con dos señaladas diferencias: el plazo previsto para interponerlo, de cinco (5) años, como se dijo; y las otras dos cau-sales por las que se puede interponer, de falta de debido proceso y de violación al derecho de defensa.

En la sentencia 11001-03-15-000-2003-0631-01(REVPI)314, la alta corporación puntualiza, respecto del recurso extraordinario es-pecial de revisión, que éste no constituye una nueva instancia, por lo que no es admisible continuar en él la discusión del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, las que tienen un ámbito de interpretación estricto.

Respecto al debido proceso, como una de las causales que se pueden invocar en el recurso materia de examen, por estimarse vio-lado, como lo dijo esa corporación contenciosa en la sentencia que se acaba de citar, es de precisar que el debido proceso tiene por objeto satisfacer todos los requerimientos que garanticen la efectividad del derecho material, el cual involucra el derecho a la jurisdicción para obtener decisiones, la posibilidad de impugnarlas y para solicitar su cumplimiento, el derecho al juez natural, el derecho a la defensa ju-dicial, a un proceso público, desarrollado en un término razonable, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez, quien siempre debe decidir con fundamento en los hechos.

Conforme lo precisó el Consejo de Estado en su sentencia 11001-03-15-000-2003-0793-01(REVPI)315, cuando se alega viola-ción del debido proceso como fundamento del recurso, los hechos que la configuran pueden haber tenido lugar en cualquier momento del procedimiento, incluido el fallo y puede aludir a cualquiera de los elementos integradores de dicha garantía, siendo forzoso recurrir a las previsiones del artículo 29 constitucional.

314 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0631-01(REVPI), de enero de 2004. C.P. Rafael Osteau de Lafont P.

315 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0793-01(REVPI) de febrero de 2004. C.P. Alier Eduardo Hernández E.


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En esta sentencia, respecto a la procedencia del mismo, señala, citando jurisprudencia decantada de esa misma corporación:

Acogiendo los anteriores planteamientos, se pronunció esta Sala el 13 de agosto de 2002 (expediente 11001031500020010280-01), en los siguientes términos:“Tal como fue concebido por el legislador en el artículo 17 de la ley 144 de 1994, en armonía con lo dispuesto el artículo 188 del Có-digo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, el recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de pérdida de investidura constituye un medio de impugnación cuyo propósito es remover una sentencia estimatoria de las pretensiones, que haya hecho tránsito a cosa juzgada, pero en la cual se haya incurrido en ilegalidad por haber sido proferi-da con violación del debido proceso o del derecho de defensa [El derecho de defensa hace parte de la garantía fundamental del de-bido proceso, tal como aparece establecido en el artículo 29 de la Constitución. El debido proceso es el derecho del cual dimanan todos y cada uno de los principios y garantías procesales], o en in-justicia por haberse proferido el fallo con fundamento en hechos que no corresponden a la realidad, bien porque se basó en docu-mentos falsos o adulterados, o que no hayan podido ser allegados oportunamente al proceso, o en dictámenes de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición; o bien por haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia; existir nulidad en la sentencia que puso fin al proceso o ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada316. De la misma manera, en su sentencia 11001-03-15-000-2003-

00674-01 (REVPI)317, el Consejo de Estado, respecto del trámite del recurso extraordinario especial de revisión interpuesto contra una

316 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0793-01(REVPI), Ibíd.317 Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-00674-01 (REVPI) de agosto de

2005. C.P. Alejandro Ordóñez M.


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sentencia de pérdida de investidura decretada por esa corporación precisó:

- Este recurso procede de conformidad con lo dispuesto en el ar-tículo 17 de la ley 144 de 1994, en concordancia con el artículo 33 de la ley 446 de 1998, tomando en cuenta para ello la sentencia C – 207 de 2003 de la Corte Constitucional.

- Con fundamento en lo anterior, el Consejo de Estado precisa que dicho recurso extraordinario procede contra las sentencias eje-cutoriadas proferidas antes de la entrada en vigencia de la referida ley 446 de 1998, por lo que este recurso procede contra las que se encon-traban ejecutoriadas y en firme antes del 8 de julio de 1998, fecha en la que fue publicada y entró en vigencia la ley.

- Las causales para la interposición del recurso, son las previstas en el artículo 188 del Código contencioso administrativo y las de fal-ta de debido proceso y de violación del derecho de defensa que consa-gra la ley 144 indicada.

- Señala que dicho recurso busca romper el principio de la fuer-za ejecutoria de las sentencias que se encuentran en firme, por lo que las causales deben tener la aptitud suficiente para variar la decisión impugnada.

- Dice que el desconocimiento al debido proceso se presenta cuando no se observan las reglas propias del juicio, a saber, respeto por los términos probatorios, garantía a las partes para impugnar y contra-decir las pruebas y el libre ejercicio del derecho de defensa, entre otros.

- Encuentra que de conformidad con la ley 5ª de 1992, le corres-ponde a la Comisión de Ética del Congreso resolver sobre los conflic-tos de intereses y las violaciones al régimen de inhabilidades e incom-patibilidades de los congresistas, para lo cual debe seguirse el proce-dimiento administrativo allí previsto, pero que ello no constituye un requisito de procedibilidad de la acción ante el Consejo de Estado.

- Reitera que es a la Sala Plena de lo Contencioso Administra-tivo y no a la Plena del Consejo de Estado a la que le corresponde conocer de las demandas de pérdida de investidura, por ser la primera mencionada la que tiene funciones jurisdiccionales.


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consejo de estado Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administra-

tivo, sentencia Rad. 1101-03-15-000-2001-0098-01 (AC). Junio de 2001. C.P. Juan Ángel Palacio H.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administra-tivo, Rad. 11001-03-15-000-2001-0063-01 AC. Julio de 2001. C.P. María Inés Ortiz B.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrati-vo, sentencia Rad. 11001-03-15-000-2001-0135-01 (REVPI). Octu-bre de 2001. C.P. Alejandro Ordóñez M.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrati-vo, sentencia Rad. 11001-03-15-000-2001-0132-01 (PI). Octubre de 2001. C.P. Ana Margarita Olaya F.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrati-vo, sentencia Rad. 11001-03-15-000-2001-0087-01 (REVPI-002). Febrero de 2002. C.P. Olga Inés Navarrete B.

Consejo de Estado, sala Plena de lo Contencioso administrati-vo. Sentencia Rad. 11001-03-15-000-2002-0043-01 (PI040). Mayo de 2002. C.P. Roberto Medina L.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrati-vo, sentencia Rad. 11001-03-15-000-2002-0001-01 (PI 037). Julio de 2002. C.P. Mario Alario M.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administra-tivo, sentencia Rad. 11001-03-15-000-2001-0280-01 (REVIP-004). Agosto de 2002. C.P. Ricardo Hoyos D.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrati-vo. Sentencia Rad. 11001-03-15-000-2002-0446-01 (PI 043). Agos-to de 2002. C.P. Ana Margarita Olaya F.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0265-01(PI) agosto de 2003. C.P. María Inés Ortiz B.


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Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-0859-01(PI). De octubre de 2003. C.P. Ana Margarita Olaya F.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003- 0631-01(REVPI), de enero de 2004. C.P. Rafael Osteau de Lafont P.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003 -0793-01(REVPI) de febrero de 2004. C.P. Alier Eduardo Hernán-dez E.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-1463-01(PI) de mayo de 2004. C.P. Germán Rodríguez V.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2003-00674-01 (REVPI) de agosto de 2005. C.P. Alejandro Ordóñez M.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00446(PI) de agosto de 2005. C.P. Alejandro Ordóñez M.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2002 -00250-01(revpi) de agosto de 2005. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Consejo de Estado, sentencia 11001-03-15-000-2005-00923-00(PI) de noviembre de 2005. C.P. María Inés Ortiz B.

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BiograFÍaFernando Brito RuizAbogado de la Universidad Libre.Especialista en Derecho Laboral de la Universidad Pontificia

Bolivariana de Medellín. Especialista en Derecho Administrativo de la Universidad San-

to Tomás de Bogotá.Magíster en Derecho Administrativo de la Universidad del Ro-

sario.Beca del gobierno sueco para Curso Especial de Derechos Hu-

manos en Lund (Suecia) y CIIDH de Costa Rica.Curso Especial de Derechos Humanos, Universidad Externado

de Colombia.Diplomado en Alta Gerencia, Universidad Militar Nueva Gra-

nada, BogotáCargos Desempeñados:Procurador Delegado, desde el año 2001.Secretario Jurídico de la Presidencia de La Republica.Director del DAS.Viceministro de Gobierno.Superintendente de Control de Cambios.Asesor Especial del Secretario General de La OEA, Washing-

ton.Docente por más de 25 Años, entre otras, en las universidades

Libre, Javeriana, Externado, Sergio Arboleda, Santo Tomás, del Rosa-rio, ESAP e Instituto de Estudios del Ministerio Público.

Inscrito En Colciencias desde El Año 2004.Ha publicado: Pérdida de investidura de los congresistas; Dere-

cho Disciplinario; Procesos verbal ordinario, pruebas, estructura del Estado y de la Administración Pública Nacional; Pruebas en Derecho Disciplinario; Juicio al Presidente. Bogotá, Distrito Capital.

Procuradur??a General de la Naci??n, Rep??blica de ......4. esta inhabilitado para ser elegido,...

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