PROCESOS DE INTEGRACIÓN INTERNACIONAL Y REGIONAL EN LA ... · En parte debido a la reforma de la...

PROCESOS DE INTEGRACIÓN

INTERNACIONAL Y REGIONAL EN

LA NUEVA ECONOMÍA GLOBAL

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MARCO CONCEPTUAL Y PROGRAMA DE INVESTIGACIÓN Y POLÍTICAS

Kelley Lee

Recientemente, el término globalización se ha usado con frecuencia para

describir una amplia gama de procesos y actividades, incluidas muchas

novedades en el campo de la salud. Se ha citado ubicuamente como causa

y efecto de muchas cosas, fuente de integración general como de desintegración de

grupos y estructuras sociales; creadora de identidades compartidas al igual que fuerza

impulsora de la alienación del individuo; tendiente al "final de la geografía" y,

simultáneamente, refuerzo del nacionalismo y el regionalismo; y facilitadora de una

mayor cooperación y competencia entre los grupos y las personas. Estas dispares

concepciones de la globalización, al parecer contradictorias, son indudablemente

resultado de su naturaleza compleja y multifacética.

Si bien la globalización se ha estudiado ampliamente y debatido desde los años

setenta en varias disciplinas como las relaciones internacionales, la política, los

negocios y los estudios de gestión, estudios culturales, futurología y economía, sólo

ha empezado a ser explorada por los investigadores de salud y los encargados de

formular políticas a mediados de los años noventa. Repentinamente, la globalización

ha llegado a ser reconocida como una característica sumamente importante y

definitoria de la política sanitaria a fines del siglo XX. En parte debido a la reforma

de la cooperación internacional sanitaria, en particular la función de la Organización

G L O B A L I Z A C I Ó N YP O L Í T I C A S A N I T A R I A :

Documento básico utilizado en la Conferencia Salud y Desarrollo Humano en la Nueva Economía Globalen Galveston, Texas, 26-28 Octubre, 1998.

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Mundial de la Salud. A lo cual se sumó una concientización de los cambios en la naturaleza de los temas

de salud debido a los retos transfronterizos (enfermedades emergentes y reemergentes, cambio ambiental,

tendencias demográficas y adelantos tecnológicos). En consecuencia, muchas voces se han unido en su

necesidad percibida de un enfoque sanitario mundial.

Si bien existe un consenso cada vez mayor sobre la importancia de la salud a nivel mundial, son

pocas las investigaciones empíricas realizadas para comprender la naturaleza y el impacto de la

globalización en la salud e informar a los encargados de formular políticas sobre cómo responder

eficazmente a los nuevos retos. Ello se debe en gran parte al uso impreciso e incluso erróneo del término

"globalización". Dado que tantas personas lo han aplicado a tantas cosas, el término corre el riesgo de

perder su significado. A fin de abordar la necesidad de definir más claramente las conexiones entre la

globalización y la salud, este documento comienza por examinar parte de la bibliografía clave sobre la

globalización proveniente de otras disciplinas. Se trata de un volumen considerable de obras, bastante

intimidante, que abarca una amplia gama de material teórico y empírico. Si bien hace hincapié en el

campo de las relaciones internacionales, también incluye obras de otras materias. Es importante señalar

que este examen, a pesar de ser un fenómeno muy polémico y objeto de diversas interpretaciones, revela

tres características distintivas de la globalización.

Tomando este examen como base, se propone una definición y marco conceptual para considerar la

limitada bibliografía existente sobre la globalización y la salud. Concretamente, se presta atención a la

forma en que se entiende hoy la globalización, qué características se resaltan en especial y cuáles son las

brechas que existen entre lo conceptual y la práctica, siendo el último aspecto de gran importancia. El

documento termina proponiendo un programa de investigación y políticas. Si bien este programa es una

empresa potencialmente de gran alcance que exige colaboración y compromiso de diversas disciplinas,

pueden identificarse prioridades basadas en tres preguntas claves. Además de entender la expansión de

la globalización como un fenómeno sumamente complejo, el programa propuesto alienta a los encargados

de formular políticas a nivel local, nacional, regional e internacional a pensar más cuidadosamente en los

importantes retos futuros.

Bibliografía sobre la globalización y las relaciones internacionales

La bibliografía sobre la globalización es abundante y se multiplica rápidamente, abarcando además

distintas materias y perspectivas. El término globalización se acuñó originalmente a mediados de los años

cuarenta y se incorporó al diccionario estadounidense Webster en, 1961 (Scholte, 1997). A principios

de los años setenta, el economista político George Modelski (1972) reactivó el término para describir el

creciente impacto de las empresas multinacionales en las relaciones económicas dentro de los países y

entre los mismos. Durante los tres últimos decenios, el término ha sido definido y redefinido por muchos

autores, suscitando un debate acalorado y controversias en círculos políticos y académicos, con amplias

divisiones.

18 S A L U D Y D E S A R R O L L O H U M A N O E N L A N U E V A E C O N O M Í A G L O B A L


El creciente interés por la globalización en el área de las relaciones internacionales a partir de los

años setenta surgió como una reacción a las teorías realistas tradicionales y empíricamente inadecuadas

que hacen hincapié en los estados y las relaciones intergubernamentales. Las teorías realistas hacen

hincapié en las relaciones entre los gobiernos poderosos (es decir, las "grandes potencias"), en gran parte

mediante los canales diplomáticos, y su prosecución de los intereses nacionales (Morgenthau, 1960).

Hacia los años setenta, el crecimiento de la economía mundial en el período de posguerra, caracterizado

cada vez más por estructuras internacionales de poder, producción y relaciones sociales (Cox, 1987)

significó un reto importante a las modalidades dominantes del pensamiento y la práctica. Surgieron

diversos enfoques como la teoría de sistemas del mundo (Wallerstein, 1974), la globalización (Burton,

1972) y la teoría de la interdependencia (Keohane y Nye, 1977). Si bien derivaban de un amplio espectro

de perspectivas ideológicas, teóricas y metodológicas, todas compartían un cuestionamiento común del

estado como la unidad primaria de análisis. De ese cuestionamiento surgieron numerosos programas de

investigación dedicados a la sustancia y el impacto de las fuerzas transnacionales. Es importante señalar

que, a medida que fueron surgiendo, las escuelas de pensamiento político y económico paralelas y el

estudio de la globalización se fueron diversificando en su materia de estudio (ontología), cómo lo

estudiaban (epistemología) y las conclusiones a las que arribaban. Los dos extremos que marcan los

límites de este debate continuo pueden definirse a grandes rasgos como teoría liberal y teoría crítica.

La teoría liberal (incluidos el neoliberalismo y la teoría de la elección racional) ha sido la defensora

más importante de la globalización, y la base a menudo implícita de la proliferación de obras dentro del

campo de los negocios y la gestión. Brevemente, la globalización es aclamada por los liberales como un

proceso de capitalismo de mercado que triunfa a nivel mundial. Se considera un proceso esencialmente

racional que está liberando la eficiencia distributiva y la productividad del sector privado de las

limitaciones del aparato estatal excesivamente grande y el sindicalismo organizado. De fundamental

importancia en esta visión liberal de la globalización es la renovación de la teoría de la modernización y

sus nociones implícitas de progreso. Se concibe a todos los países en convergencia hacia un único sistema

económico mundial. En último término, los liberales prevén un mundo sin fronteras, con economías

mundiales de escala construidas por el capital privado para beneficio de todos (Ohmae, 1990).

Esta visión esencialmente panglossiana de la globalización como una utopía liberal ha sido refutada

por teóricos críticos que advierten de sus consecuencias destructoras y desestabilizantes. En lugar de

integrar a las personas y los grupos más de cerca con los intereses compartidos, las teorías críticas ven la

globalización como una fuerza divisoria en lo social que exacerba las divisiones existentes entre los

pudientes y los desfavorecidos dentro de los países y entre un país y otro (Amin, 1997). Ello se ha

evidenciado en la disminución de la importancia del Estado benefactor, la flexibilización de las

condiciones laborales, una mayor inseguridad laboral y mayor exclusión social (Kennedy, 1996; Wilding,

1997). Por lo tanto, los liberales son criticados por hacer hincapié en los beneficios de la globalización y

subestimar los costos de la misma.

La preocupación por los costos humanos y sociales de la globalización liberal ha llevado a algunos

19G L O B A L I Z A C I Ó N Y P O L Í T I C A S A N I T A R I A


autores a predecir que con el tiempo sucumbirá a sus propias contradicciones internas. Cox (1995)

compara esta crisis inminente con el análisis de Karl Polanyi (1957) del capitalismo en los siglos XIX y

XX, cuando se produjo una mayor polarización de los ricos y los pobres, la desintegración de los vínculos

sociales preexistentes y la alienación individual. Otros cuestionan la globalización como una ideología

que, en su forma actual, debe contrarrestarse mediante la resistencia política "desde dentro de la sociedad

civil y desde la base del sindicalismo organizado y los nuevos movimientos sociales " (Amoore et al.,1997).

De igual manera, Gill (1995) señala que "la exposición a la libre competencia y las contradicciones en la

práctica del discurso neoliberal" deben destacarse como punto de partida para un "proyecto emancipador

de mayores alcances que procure usar nuevas formas y modalidades de conocimiento para trascender el

economisismo dominante y el reduccionismo de nuestra época y contribuir a la posibilidad de nuevas

intersubjetividades y redes intelectuales y materiales". En general, los teóricos críticos cuestionan la

sostenibilidad política y socioeconómica a largo plazo de la globalización liberal y ponen en tela de juicio

su materialización como algo evidente e inexorable.

Entre la perspectiva liberal, con su énfasis en los "ganadores" de la globalización, y la perspectiva de

la teoría crítica, con su énfasis en los "perdedores", muchos eruditos y encargados de formular políticas

están intentando aceptar las consecuencias de la globalización para determinadas áreas de la actividad

humana. Es importante notar que, al reconocerla como "un concepto en tela de juicio, no una teoría

generalmente aceptada" (Amoore et al., 1997), podemos empezar a analizar la complejidad de la

globalización como un fenómeno tanto intelectual como práctico.

Algunas características claves de la globalización

Hacia mediados de los años noventa, el término globalización llegó a usarse tan ampliamente que se

corrió el peligro real de que se dejara de percibir como un fenómeno diferenciado. Como señala Jones

(1995), la globalización es uno de "los términos de los que más abusa y se aplican mal en el uso popular".

Primero, no hay una definición acordada de la globalización porque el concepto es inseparable de

diferentes juicios de valor sobre la manera en que el mundo funciona y debe funcionar. Lo descriptivo

está indisolublemente ligado a lo normativo. Segundo, los autores se han concentrado en aspectos

específicos de la globalización a los que atribuyen importancia clave. Tercero, en muchos casos el término

se ha usado indistintamente con términos similares (internacional, por ejemplo), lo cual lleva a una mayor

vaguedad y superposiciones de significado (ver cuadro 1). A pesar del debate continuo sobre la naturaleza

de la globalización, el grado en que está ocurriendo y el equilibrio entre sus costos y beneficios, es posible

identificar tres características claves.

La globalización es un proceso y no un objeto o resultadoEn primer lugar, la globalización puede comprenderse como un proceso, a diferencia de un objeto o

resultado, que está modificando la naturaleza de la interacción humana. Este proceso puede describirse



como globalizante en el sentido de que los distintos límites que separaban hasta ahora a los individuos y

las sociedades se están esfumando cada vez más. La duración de este proceso, y el ritmo de su avance,

sigue siendo objeto de discusión. Muchos autores en el estudio de las empresas y la administración

sostienen que la globalización es un fenómeno relativamente reciente, definido primero por un mayor

número de economías de escala más allá de las fronteras nacionales de las empresas multinacionales

(Rugman y Gestrin, 1997). La globalización, en este sentido, se considera en gran parte como un

fenómeno racional y progresivo. Muchos teóricos sociales y políticos, sin embargo, argumentan que la

globalización forma parte de un proceso histórico mucho más prolongado hacia el desarrollo del mundo

moderno que data del siglo XV (Giddens, 1990; Robertson, 1992). La globalización, por consiguiente,

abarca los procesos de regionalización e internacionalización, aunque se diferencia de ellos.

La globalización es un proceso social (humano) y no un proceso naturalEn segundo lugar, suele suponerse que la globalización adquiere su propio impulso más allá del

control humano. En verdad, el liberalismo sostiene que el proceso es fundamentalmente una expresión

de las fuerzas del mercado, impulsadas por la presunta lógica de la "mano invisible". Es esta creencia en

los poderes de autorregulación del libre mercado, y el racionalismo esencial de la globalización, la que

sustenta la noción de que los individuos deben adaptarse de alguna forma al progreso inexorable. Frente

a esta "realidad", la oposición a las formas actuales de globalización, la regulación de sus efectos o su

replanteo para fines alternativos (por ej., el bienestar social) se perciben como una interferencia o esfuerzo

mal dirigido.

La mayoría de los autores, sin embargo, sostienen que la globalización debe comprenderse como un

concepto social y no un proceso natural. Si bien existen repercusiones claras sobre el mundo natural

(por ej., el cambio ambiental mundial), es la actividad humana individual y colectiva lo que en definitiva

impulsa la globalización. La forma particular que toma, cómo se evalúan sus efectos y la respuesta que se

da a los mismos, e incluso cómo se comprende, dependen del poder de dirección, lineamiento y control

que poseen las personas. Dicho poder está distribuido indudablemente en forma desigual, y uno de los

grandes retos sigue siendo la incorporación de un mayor número de votantes para contribuir a su

definición.

La globalización repercute de distinta forma en distintos individuos y gruposLas opiniones están polarizadas en la bibliografía respecto de sí la globalización está teniendo

consecuencias positivas o negativas para los individuos y los grupos. Por otra parte, ello depende en gran

parte de la visión particular de la globalización que uno tenga, así como el lugar que uno ocupa dentro

del orden emergente. Indudablemente es un proceso que afecta a individuos, grupos sociales, sectores,

países y regiones de distinta forma. Hay tanto ganadores como perdedores. En este sentido, la

globalización se diferencia de la interdependencia, que denota dependencia mutua (y en consecuencia

costos y beneficios mutuos). La globalización también puede generar relaciones de dependencia que



crean costos y beneficios desiguales, y refuerzan además las inequidades existentes. Los teóricos críticos,

en particular, están preocupados con los perdedores de la "globalización desigual", aquellos que

experimentan inseguridad económica, alienación política y social. Los ganadores en la globalización, por

contraposición, son favorecidos por mayores recursos, movilidad y oportunidades. Uno de los retos

claves para la investigación y la formulación de políticas es comprender mejor de qué forma la

globalización repercute en diferentes individuos y grupos y cómo podrían mediarse las inequidades.

Esferas y dimensiones de la globalización: marco conceptual

A partir de la exposición anterior, la globalización puede definirse como un proceso que está

cambiando la naturaleza de la interacción humana1 mediante una amplia gama de esferas como la

económica, política, social, tecnológica y ambiental. La esfera económica tiene que ver con la producción,

la distribución y el consumo de la riqueza. Se aduce que los principios de organización para lograrlo, en

términos de insumos, modalidades de producción y escala de operación están cambiando como

consecuencia de la globalización. Se alega que estamos acercándonos a una economía mundial que ha

generado economías de escala de mayor tamaño, mayor comercio de productos, servicios y capital,

sumado a una mayor movilidad laboral. Sin embargo, este proceso ha sido desigual, pues algunos sectores

(por ej., automóviles y alimentos) exhiben características globalizantes, pero otros no.

La esfera política se ocupa de la distribución y el uso del poder, en su forma más organizada por

intermedio del gobierno. Debido a las fuerzas globalizantes, muchos autores alegan que se están

produciendo cambios en quienes detentan el poder, en las formas del poder y en la forma en que se usa.

Ello ha llevado a la discusión de nuevas formas de representación política (por ej., la sociedad civil

mundial y las alianzas público-privadas) y de autoridad (es decir, el gobierno a nivel mundial). La esfera

social y cultural tiene que ver con las actividades colectivas, las identidades y las tradiciones compartidas

(por ej., los valores, las creencias y las ideas) y las estructuras de apoyo de las sociedades. Quizás el mayor

impacto de la globalización en esta esfera provenga de la aparición de los medios de comunicación

mundiales que, se argumenta, están modificando el basamento cultural. Algunos creen que la globalización

está contribuyendo a crear nuevas identidades sociales entre comunidades hasta ahora separadas por

intermedio de, por ejemplo, la Internet (tal el caso del movimiento ambiental mundial).

La esfera tecnológica puede definirse como la aplicación de conocimiento y capacidad técnica a la

industria, el comercio, las artes y la ciencia. La globalización puede afectar al desarrollo de la tecnología

así como su mayor difusión mediante, por ejemplo, la inversión extranjera. La esfera ambiental se ocupa

de los entornos naturales o producidos por el hombre en que las personas viven e interactúan. La noción


1 El término "interacción" se prefiere a "integración". Este último, definido como combinación o sumatoria de las partes parallegar a un entero unificado, implica que la globalización es en gran parte un proceso racional y progresivo. La interacción,definida como una acción o influencia mutua o recíproca, indica que la globalización puede tener tanto efectos positivos comonegativos, pudiendo ser progresiva o regresiva.


de que los ambientes locales están íntimamente vinculados al ámbito mundial es cada vez más reconocida.

La globalización de formas específicas de la actividad económica (por ej., el uso no sostenible de los

recursos naturales y la eliminación de los desechos tóxicos), los modos de vida (por ej, el consumo

excesivo) y las estructuras sociales (por ej., la urbanización) han contribuido al deterioro ambiental.

Además de reconocer las diversas manifestaciones de la globalización, es importante comprender la

naturaleza de los cambios que se están produciendo. Como se señaló anteriormente, el proceso de cambio

puede describirse como globalizante en el sentido de que los distintos límites se están esfumando. Esta

erosión puede observarse en tres dimensiones: espacial, temporal y cognoscitiva. La dimensión espacial

tiene que ver con cómo experimentamos y percibimos el espacio físico. Por un lado, hay un creciente

"sentido del mundo como un único lugar" (Robertson, 1992) debido al aumento de los viajes, la

comunicación, el comercio y otras experiencias compartidas. Puede observarse que este proceso de

globalización espacial transcurre gradualmente durante muchos siglos, desde el ascenso y la caída de las

civilizaciones antiguas, hasta la edad del imperialismo y la revolución industrial. Desde el final de la

segunda guerra mundial, ha existido una intensificación y diversificación de la interacción, facilitada por

el desarrollo del transporte de masas y las tecnologías de la comunicación. Lo cual ha llevado, según

argumenta Cairncross (1997), a la "muerte de la distancia". Con mayor precisión, quizás, en lugar de

convertirse en algo irrelevante, se han producido cambios profundos en la forma que se experimenta y

percibe el espacio físico; es decir, una "reterritorialización" en lugar de "desterritorialización" de la

actividad humana. Las nuevas maneras de definir el espacio físico, como el espacio cibernético y la

realidad virtual, están también cambiando la experiencia humana. Al mismo tiempo, hay indicios de que

la globalización puede estar reforzando los límites geográficos o creando divisiones nuevas dentro de los

países y en distintos países. El auge del nacionalismo en partes del mundo, por ejemplo, ilustra la continua

importancia del territorio geográfico para muchos. Por lo tanto, la dimensión espacial de la globalización

está creando distintos cambios en los límites físicos de la interacción humana. La geografía sigue siendo

un parámetro fundamental para las sociedades humanas, pero la forma en que experimentamos y

percibimos el espacio está cambiando (Gottdiener, 1998).

La dimensión temporal tiene que ver con cambios en el tiempo real y percibido en que se produce

la interacción humana. En muchos aspectos, parece que hubiera una aceleración de los plazos. Un ejemplo

notable son las comunicaciones que, con el desarrollo de la tecnología satelital, el fax y la Internet (incluido

el correo electrónico) se producen en microsegundos. En comparación, medio siglo atrás se necesitaban

semanas para entregar una carta del otro lado del océano Atlántico por barco. Las nuevas tecnologías,

acompañadas de las políticas de desregulación, también han producido una aceleración de las operaciones

monetarias, por un total de US$ 1,7 billones diarios en todo el mundo, dos tercios de este comercio

durante menos de siete días (The Economist, 1997). De igual manera, el transporte masivo, en forma de

trenes y aviones supersónicos de gran velocidad, permite viajar a lugares distantes en pocas horas.

La dimensión cognoscitiva de la globalización tiene que ver con los cambios en la creación y el

intercambio de conocimientos, ideas, normas, creencias, valores, identidades culturales y otros procesos



de pensamiento. La forma en que pensamos en nosotros y el mundo que nos rodea está cambiando debido

a la globalización. Las causas son múltiples, e incluyen los medios de comunicación, las instituciones

académicas, los grupos de estudios, los científicos, las compañías de consultoría y los comentaristas

políticos. Por un lado, existe un mayor intercambio de procesos de pensamiento con forma de cultura

popular (por ej., las películas de Hollywood, la música pop y la moda), la investigación científica y los

convenios internacionales (por ej., sobre derechos humanos). Por otro lado, existe una resistencia a la

globalización de los procesos de pensamiento, por ejemplo, mediante la exención de las industrias

culturales de los acuerdos de libre comercio y el resurgimiento del fundamentalismo religioso (Beyer,

1994).

Además de la identidad, los estudiosos han empezado a analizar el impacto de la globalización en la

creación del conocimiento por medio de la universalización del idioma inglés, las instituciones académicas,

la investigación y desarrollo y las prácticas empresariales y administrativas. Si bien hay más actividades

generadoras de conocimiento que nunca2, muchos cuestionan que se estén tratando ahora como mercancías

(por ej., la ley de propiedad intelectual3), las bases normativas y la capacidad de adaptarse a las necesidades

locales. Por lo tanto, la globalización tiene que ver en esencia con "nuestros marcos mentales; por ejemplo,

la manera en que concebimos las instituciones sociales y las formas de autoridad política en el valiente

mundo nuevo de un capitalismo globalizante" (Gill, 1997). El obvio movimiento hacia una "conciencia

unificada"4 entraña posibilidades colectivas al igual que contradicciones inherentes.

La globalización y la salud: una perspectiva histórica

Usando el marco conceptual anterior, la relación entre la globalización y la salud humana se puede

empezar a explorar más plenamente. Si aceptamos que la globalización ha sido un proceso gradual durante

muchos siglos, y no de decenios, podemos ver que la salud ha estado íntimamente vinculada al cambio

histórico. Clark (1997: 280) sostiene que la globalización data de la emigración de Homo sapiens de

África: "Al acceder al plano mundial, los seres humanos, las plantas, los animales y las enfermedades han

coevolucionado; es decir, evolucionaron juntas como un conjunto de sistemas de vida interdependiente".

Las etapas históricas de la globalización de Robertson (1992) que datan del siglo XV, sin embargo,

parecen encajar más adecuadamente con los antecedentes de la medicina. Hasta este período, según Hays

(1998), los "seres humanos en diferentes continentes, y sus parásitos acompañantes, tuvieron un período

de evolución separada". Este aislamiento terminó con el inicio de la edad de la exploración, el comercio,

el conflicto y el imperialismo, lo cual produjo el "desplazamiento de una gran variedad de animales,


2 Por ejemplo, 95% de todos los científicos y tecnólogos que han existido están vivos (Kennedy, 1998).3 Ello se ha procurado en gran parte mediante la aprobación y exigencia de cumplimiento de las leyes de propiedad intelectual

más estrictas y uniformes dentro del GATT, la OMC y la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI).4 Término usado por Antonio Gramsci para describir una forma anterior de globalización durante el Siglo de las Luces. Hoare Q.

ed. (1977), Antonio Gramsci, Selections from the Political Writings, 1910-20 (New York: International Publishers), p. 12. Véasetambién Sassoon A. (1997), Gramscis Politics, Second Edition (Minneapolis: Universidad de Minnesota).


insectos y microorganismos parasitarios" de un continente a otro. Acompañado por la dispersión de la

hegemonía europea, ello dio origen a la introducción y propagación sin precedentes de muchas nuevas

enfermedades a poblaciones hasta el momento indemnes. Enfermedades como la viruela y el sarampión

fueron introducidas por los europeos en América con efectos devastadores (Crosby, 1972). Al mismo

tiempo, se introdujeron a Europa enfermedades como la sífilis americana y el tifus asiático. Por lo tanto,

los cambios en la dimensión espacial de la interacción humana estaban empezando a tener consecuencias

para los modelos de salud y enfermedad.

Con la migración constante de las poblaciones humanas y su concentración en comunidades más

numerosas y más densamente pobladas, la dimensión temporal de la globalización empezó a repercutir

en la salud humana. Desde el siglo XVII, la industrialización, la urbanización, los conflictos bélicos y el

desorden socioeconómico crearon condiciones de mayor vulnerabilidad a las enfermedades. A pesar de

la adopción de medidas de salud pública en forma temprana, especialmente la cuarentena, las inequidades

en las condiciones de vida y una falta de conocimiento médico básico permitieron que muchas

enfermedades transmisibles se propagaran con mayor rapidez y frecuencia. El cólera emergió de la India

en 1817 para iniciar la primera de seis pandemias durante los siguientes cien años. Enfermedades como

la influenza, la tuberculosis y la poliomielitis se propagaron a nivel mundial durante este período,

cobrándose millones de vidas después de la primera guerra mundial. El tifus y la sífilis siguieron

cobrándose un gran número de vidas, en particular entre las filas de ejércitos mal equipados y a menudo

mal disciplinados que se desplazaban en Europa y las colonias. Otros tipos de enfermedades, con

consecuencias para la salud humana, también se beneficiaron durante este período. La más infame quizás

haya sido el tizón de la papa, que, desde la costa noreste de América del Norte, en 1840 se propagó

rápidamente por barco a Europa en 1845, causando con el tiempo una gran hambruna (Cohen, 1989).

En los ejemplos anteriores, los países se enfrentaron con amenazas en número y frecuencia sin

precedentes.

Acicateado por estas nuevas amenazas e importantes adelantos en la medicina, el siglo XIX fue testigo

de una mayor cooperación bilateral, regional e internacional en asuntos de salud. La creación de la OfficeInternational d’Hygiène de Publique, en 1907, estandarizó aún más la recopilación y difusión de cierta

información sanitaria y con el tiempo preparó las condiciones para el establecimiento de la Organización

Mundial de la Salud, en 1948. Este proceso de crear y compartir conocimientos entre todos los países

marcó el creciente impacto cognoscitivo de la globalización, un proceso que cobró mayor impulso con la

profesionalización del campo de la salud, el establecimiento de instituciones de investigación y formación

en todo el mundo y la multiplicación exponencial de reuniones científicas, publicaciones y otras

modalidades de interacción.

Para resumir, el impacto inicial de la globalización en la salud ha sido espacial, llevando el contacto

humano a la propagación de enfermedades a mayores distancias. A medida que la interacción humana se

intensificó aún más, aumentó el ritmo al que se vio afectada la salud. Como respuesta, en parte, la

globalización influyó gradualmente en el conocimiento sobre la salud y la atención sanitaria en todos los



países. A fines del siglo XX, en la medida en que confluyen simultáneamente las dimensiones espacial,

temporal y cognoscitiva, puede argumentarse que esta etapa de la globalización y su impacto sobre la

salud revisten características diferenciadas. Procuraremos ahora comprender mejor la globalización y la

salud en su forma actual.

La globalización y la bibliografía de salud

Desde mediados de los años noventa ha aparecido un número cada vez mayor de obras sobre la

globalización y la salud, aunque de carácter desigual. En gran medida, dichas obras exhiben gran parte

de la acostumbrada hipérbole y las divisiones ideológicas existentes en otros campos. Muchas obras no

definen claramente qué quieren decir con globalización, mientras que otras emplean mal el término para

describir fenómenos bastante diferenciados. Por ejemplo, Fidler (1997) define la "globalización de la

salud pública" como la situación a fines del siglo XX en la que los "estados soberanos ya no pueden

proteger la salud de sus ciudadanos sin la cooperación internacional". Sin embargo, como se señaló antes,

los gobiernos reconocieron esta vulnerabilidad mucho antes. De igual manera, Freeman et al. (1996)

definen la globalización como los asuntos sanitarios transfronterizos que surgen del Tratado de Libre

Comercio de América del Norte (TLCAN). Ello podría describirse con mayor precisión como

regionalización.

En función de las esferas de la globalización, la bibliografía se ha centrado firmemente en la esferaeconómica, en particular el impacto directo e indirecto del comercio mundial y la producción en la salud.

La conclusión de la Ronda Uruguay del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio

(GATT),5 en 1994, y la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), en 1995, han

suscitado inquietud por la protección inadecuada de los intereses de la salud pública, especialmente en

los países de bajos ingresos (Navarro, 1998; Zarilli y Kinnon, 1998) y el impacto más indirecto de los

bienes y servicios comercializados a nivel mundial. Reviste especial interés la falta de regulaciones

acordadas y exigidas para proteger la salud garantizando la calidad, las normas de higiene, rotulación,

prácticas éticas de comercialización y seguridad ocupacional, entre otras cosas. También se ha prestado

especial atención a las enfermedades que pueden transmitirse por el intercambio mundial de bienes y

servicios (por ej., las enfermedades transmitidas por los alimentos) (Kaferstein et al., 1997). Si bien

existen algunos convenios internacionales, como el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias

y Fitosanitarias y el Codex Alimentarius, no queda claro en qué medida sus estipulaciones tienen

primacía sobre las reglas de la OMC (Fidler, 1996). El fallo de 1997 de la OMC sobre la carne vacuna

estadounidense tratada con hormonas importada a la Unión Europea a favor de los productores

estadounidenses, y el fallo a favor de Ethyl Corporation respecto del gobierno canadiense según las


5 El Acuerdo General sobre Intercambio de Servicios (GTS), firmado en la Ronda Uruguay, excluye los servicios de salud. Sinembargo, es posible que en negociaciones regionales y comerciales mundiales futuras se desee incluirlos en las cláusulas decomercio.


reglas del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) se han sumado a estas

preocupaciones. El rápido deterioro de los beneficios de asistencia social (es decir, pago reducido,

trabajo de menores) también ha planteado consecuencias para la salud en la medida en que los gobiernos

compiten por el comercio y la inversión mundial (Deacon, 1997).

El impacto previsto de la globalización en la salud también ha generado un creciente número de

obras en la esfera ambiental. Cobrando impulso después de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre

el Ambiente y el Desarrollo, en 1989, en la cual se asignó a la OMS la responsabilidad de seguimiento de

las metas del Programa 21 relacionadas con la salud, se han iniciado investigaciones sobre los vínculos

entre el cambio ambiental y la salud humana a nivel mundial. Las consecuencias sanitarias del cambio

climático mundial han recibido especial atención (McMichael, 1995; McMichael y Haines, 1997; Haines

y McMichael, 1997), como es el caso de los efectos epidemiológicos en enfermedades como la malaria, el

cólera, la esquistosomiasis y la borreliosis de Lyme, (Wilson et al., 1994; Murray y Lopez, 1995; De

Cock et al., 1995; Barthold, 1996; Colwell, 1996; Patz et al., 1996; Wise, 1997). También se está

explorando el problema de las externalidades transfronterizas perjudiciales creadas por los riesgos

industriales y la eliminación de desechos tóxicos (Castleman y Navarro, 1987; Castleman, 1995). Se

están explorando las políticas necesarias para mitigar estos efectos y los mecanismos (por ej.,

teledetección, sistemas de observación mundiales) para ayudar a las poblaciones humanas a adaptarse a

los cambios previstos.

Se ha prestado menos atención a la esfera política. Una excepción notable es Moran y Wood (1996),

quienes describen cuatro maneras en que la política sanitaria se está "globalizando" aún más: a) los

cambios en la formulación de políticas que han producido redes mundiales entre los actores del ámbito

normativo, o intervención de actores mundiales en la formulación de políticas en ciertos Estados; b) la

aplicación de políticas sanitarias que generan migración de los servicios de salud o de los usuarios de la

atención sanitaria fuera de las fronteras nacionales; c) la organización de la producción y el suministro de

los productos de salud (por ej., equipos y medicamentos) y d) la mentalidad de los encargados de formular

las políticas nacionales (por ej., reforma del sector sanitario). Este es un punto de partida útil para explorar

la globalización y la política sanitaria, pero también merecen consideración los temas políticos más allá

del sector sanitario. Reunir la considerable bibliografía sobre la sociedad civil mundial (Walzer, 1995), la

política transnacional (Haas, 1992), la política cívica mundial (Wapner, 1997) y los actores no estatales

con temas de salud específicos podrían producir una zona fértil de investigación para comprender mejor

las cambiantes relaciones de poder y los procesos políticos que influyen en la salud. Ello se ha realizado

en forma limitada con relación a la infección por el VIH/SIDA (Lipschult, 1992; Gordenker et al., 1995),

la política del aborto (Crane, 1994) y la población (Lee y Walt, 1995; Dodgson, 1998) para analizar los

procesos de política transnacional y explorar las características estructurales de una economía política

mundial emergente (Lee y Zwi, 1996).

Una preocupación conexa es la reforma de la cooperación sanitaria internacional y la posible

necesidad de fortalecer la gestión de los asuntos sanitarios mundiales. Desde principios de los noventa,



se ha realizado un análisis sustancial de la reforma de la OMS y otras organizaciones sanitarias

internacionales en medio de cambiantes necesidades, actores y recursos en el ámbito normativo en asuntos

sanitarios (Lee y Walt, 1992; Walt, 1993; Vaughan et al., 1995; Lucas et al., 1997). Recientemente, la

reforma de la OMS ha empezado a vincularse con la globalización. Kickbusch (1997), por ejemplo,

propugna una "nueva salud pública" que entre otras cosas aborda los retos de la globalización mediante

la participación de protagonistas del sector privado, la industria de la atención sanitaria, la industria de la

información y la industria de los "estilos de vida". Otros han presentado propuestas para crear un sistema

mundial de cooperación sanitaria (Sterky et al., 1996; Frenk, 1997; Raymond, 1997; Instituto de

Medicina, 1997; Jamison et al., 1998; Lee, 1998). A medida que prosiguen los esfuerzos de reforma,

podría ser útil aprender de la abundante bibliografía sobre la gestión mundial que se ha aplicado, por

ejemplo, al campo ambiental (Young, 1997) y los mercados financieros (Kapstein, 1994; Reinicke, 1998).

La esfera social también ha recibido atención limitada aunque los estudiosos de la política social han

sugerido vínculos con los temas de salud. Nótese la atención de Deacon et al. (1997) a las políticas sociales

del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, otros organismos de las Naciones Unidas, la

Unión Europea y sus expectativas para la política social mundial. Otros reconocen la necesidad de que

la cúpula política asigne al impacto social de la globalización mucha mayor importancia en los programas

políticos nacionales (Sewell y McDowell, 1998). En superposición con el estudio de la política, también

se ha entendido el papel cada vez más destacado de los movimientos sociales mundiales (Ray, 1993),

como la Coalición Internacional de Salud de la Mujer (Dodgson, 1998), y los problemas de exclusión

social dentro de los países y entre los mismos con relación a las tendencias globalizadoras.

Finalmente, a pesar de numerosas obras sobre los aspectos culturales de la globalización (Jameson y

Miyoshi, 1998), los mismos no se han explorado plenamente con relación a los temas de salud. En "el

SIDA como motivo de pánico globalizante", O’Neill (1990) caracteriza al SIDA como "uno de varios

motivos de pánico de tipo político, económico, financiero y ‘natural’ que suscitan una respuesta del orden

mundial con diversas estrategias de cruzada, sentimentalismo o fuerza". Dichos "motivos de pánico

globalizantes...dependen en gran medida de los medios de comunicación y la televisión, los periódicos,

las revistas, las películas y los documentales para reflejar como en un espejo la incorporación de todas las

sociedades en un solo sistema mundial ideado para superar toda división interna". Altman (1996) examina

la "paradoja de la evidente globalización de las identidades homosexuales" o "internacionalización

posmoderna de una cierta forma de identidad social y cultural" como resultado de las fuerzas mundiales

del cambio (por ej., la infección por el VIH/SIDA) que ha llevado a un cuestionamiento cada vez mayor

de la homosexualidad. Más ampliamente, Kalekin-Fishman (1996) explora el significado y la importancia

de las alternativas éticas en salud en un esquema de globalización, definidas como un "proceso social en

que se da un retroceso de las limitaciones geográficas en cuestiones sociales y culturales y las personas

están cada vez más conscientes de que están retrocediendo". Bettcher y Yach (1998) apuntan a la

necesidad de una globalización de la ética de salud pública, dado que muchos problemas en esta esfera

trascienden las fronteras de los estados.



Además de las esferas de la globalización, la bibliografía es desigual en cuanto a considerar sus

dimensiones espacial, temporal y cognoscitiva. La mayoría de los autores se han centrado en la dimensión

espacial, y exploran de qué forma la globalización está cambiando la propagación y la incidencia geográfica

de ciertas enfermedades (por ej., Wilson et al., 1994; Winker y Flanagin, 1996). Ello se ha registrado

especialmente en los escritos populares y, en menor grado, las revistas de ciencia que han despertado temores

de plagas y pestes (Preston, 1994; Garrett, 1996; Ryan, 1996). El final de la Guerra Fría desató una búsqueda,

en particular en los Estados Unidos, de nuevas amenazas a los intereses nacionales. En este contexto, las

enfermedades emergentes y reemergentes (Consejo Nacional de Estados Unidos de Ciencia y Tecnología,

1995), las armas biológicas y químicas, el tráfico de drogas ilícita (Stares, 1996) y los cambios demográficos

mundiales (Lynn-Jones y Miller, 1995) se han caracterizado como nuevos problemas de seguridad.

En resumen, la bibliografía de salud sobre la globalización es un conjunto cada vez mayor de obras

con énfasis en lo económico y, en menor grado, la esfera ambiental. Si bien aborda cambios importantes,

es también necesaria una mayor comprensión de las esferas política, social y cultural. Además, la

dimensión espacial de la globalización ha dominado la bibliografía sobre la salud, con atención limitada

a los posibles cambios temporales y cognoscitivos. A fin de promover una comprensión más integral de

la globalización y la salud y contribuir al fortalecimiento de las respuestas en materia de políticas,

proponemos a continuación un programa de investigación y políticas.

Propuesta de un programa de investigación y políticas

A pesar del creciente reconocimiento del impacto que se espera tendrá la globalización en la salud,

son pocas las investigaciones empíricas realizadas para comprender su impacto específico e informar a

los encargados de formular políticas sobre cómo responder eficazmente a estos retos. Indudablemente,

se trata de una empresa formidable porque reúne al menos dos campos multidisciplinarios: la

globalización y la salud. Para empezar a organizar y priorizar los diversos temas de posible inquietud, es

útil considerar las siguientes preguntas:

(a) ¿En qué medida se está dando la globalización de la salud dentro de diferentes esferas y endiferentes dimensiones?La globalización sigue siendo un fenómeno sumamente polémico. Se debate continuamente si en

realidad está ocurriendo, durante qué plazo y en qué medida. Para la investigación empírica se necesitaría,

primero, establecer en qué medida se está dando realmente la globalización con relación al sector de la

salud. Ello empezaría con el desarrollo y uso de una definición aceptada comúnmente, además de métodos

para medir la globalización con relación al sector de la salud. Se trataría de dos tareas. En primer lugar,

es necesario comprender mejor en qué medida se están globalizando los factores determinantes de la

salud. Estos incluyen amplios factores fundamentales de carácter económico (por ej., ingreso per cápita,

industrialización), social (por ej., urbanización), político (por ej., democratización) y cultural (por ej., la



condición sociojurídica de la mujer) "que determinan la salud y son responsables de impulsar la transición

en materia de salud" (Beaglehole y Bonita, 1997:8). También incluyen sistemas de salud que ofrecen

atención preventiva y curativa. Se espera que hasta ahora la globalización haya tenido una mayor

repercusión sobre los factores determinantes amplios de la salud que los sistemas de salud que

permanecen ubicados y regulados a nivel nacional. No obstante, ¿en qué medida se pueden describir las

actividades públicas y privadas en el sector de la salud (por ej., prestación de servicios, investigación,

adiestramiento y financiamiento) como mundiales en el aspecto espacial, temporal o cognoscitivo?

En segundo término, existe la necesidad de comprender el grado en que se están globalizando los

modelos de salud y enfermedad dentro de los países y en distintos países. Algunas pruebas sugieren, por

ejemplo, que la incidencia de ciertas enfermedades (por ej., las enfermedades transmitidas por los

alimentos, el consumo del tabaco y la obesidad) así como riesgos específicos para la salud (por ej., la

violencia y las lesiones), pueden estar indicando cambios de dimensiones mundiales. El grado en que se

está dando esto, y de qué manera está vinculado a los factores determinantes más amplios de la salud,

merece un estudio más detallado.

(b) ¿Qué efectos positivos y negativos está teniendo (o se prevé que tenga) la globalización enla salud de personas y grupos específicos?Una de las razones fundamentales por las que la globalización sigue siendo tan controvertida es que

afecta a distintos individuos y grupos de formas muy diferentes. Dentro de la forma actual de la

globalización, caracterizada por el neoliberalismo y las exigencias económicas, se cuentan entre los

"ganadores" las empresas transnacionales, las elites políticas y económicas, los ricos en capital e

información y los educados o capacitados adecuadamente y relativamente móviles dentro de la fuerza

laboral. No obstante, hay también "perdedores" dentro de este proceso: negocios locales pequeños, los

excluidos o marginados sociales, los pobres en capital e información y los educados o capacitados en

forma inadecuada (Rifkin, 1996). Si bien no existe acuerdo en cuanto a sí estos efectos adversos son

"arrugas temporales" en un proceso esencialmente progresivo, como argumentan los liberales, o una

característica inherente y una contradicción de la globalización neoliberal, según argumentan los teóricos

críticos, se necesitan más pruebas empíricas para describir y documentar estos efectos.

El programa propuesto procuraría entonces comprender la salud de quién se ve afectada por la

globalización y de qué manera. Las medidas actuales, en general nacionales, de la situación sanitaria son

insuficientes para comprender los modelos mundiales de salud y enfermedad. Por ejemplo, la denominada

transición de salud que se da en muchos países, de enfermedades transmisibles a no transmisibles,

depende de las estadísticas nacionales totales que no captan las subtendencias en forma suficiente dentro

de los países y entre los países y las regiones. Por lo tanto, existe la necesidad de complementar las medidas

tradicionales con nuevas medidas que reconocen la nueva territorialización posible de las tendencias

sanitarias. De esta forma, se puede comprender mejor la diferencia entre los "pudientes" y los

"desfavorecidos" en materia de salud que está creando la globalización.



(c) ¿Qué políticas se necesitan para optimizar los beneficios y mitigar los costos de laglobalización sanitaria?Una comprensión más acabada del impacto de la globalización en la salud, basada en la investigación

empírica descrita anteriormente, podría usarse a su vez para dar a conocer políticas que optimizan sus

beneficios y mitigan sus costos.

Hasta el presente los encargados de formular las políticas sanitarias han visto la globalización como

un fenómeno en gran parte económico o sobre el que ellos tienen limitada capacidad de influencia. Al

reconocer la globalización como un proceso complejo y multifacético, con consecuencias tanto directas

como indirectas para la salud, esos encargados podrían participar en el debate de la globalización. Ello

es necesario en muchos niveles: local, nacional, regional, internacional y transnacional. De qué forma

debe lograrse esto con relación a temas específicos, interesados directos y mecanismos institucionales, y

para qué fines sugiere un área fértil de investigación y debate en materia de políticas.

Usando estas preguntas como punto de partida, se puede identificar un programa de investigación y

políticas como un menú de áreas temáticas claves para su mayor desarrollo. Si bien no es integral, este

programa promueve un enfoque amplio y multidisciplinario a la globalización y la salud.

La agenda

El impacto de la economía mundial en la saludSe espera que las tendencias hacia una economía mundial tengan efectos directos e indirectos sobre

la salud. El comercio y la producción de bienes y servicios sanitarios y afines plantean temas relacionados

con el acceso a la atención sanitaria y el desarrollo de medicamentos y suministros necesarios, por ejemplo.

Surgen otros efectos indirectos del comercio y la producción mundial de bienes y servicios que pueden

crear externalidades para la salud. La manera en que se organizan y comercializan los alimentos y las

bebidas a nivel mundial, (por ej., tabaco y bebidas alcohólicas) tiene consecuencias para la salud. Las

condiciones en las que se producen los bienes y servicios en la economía mundial también pueden tener

consecuencias indirectas para la salud (por ej., el trabajo de menores, jornales reducidos, salud

ocupacional y normas de seguridad). Finalmente, la economía mundial puede determinar la forma en

que se financia la salud al determinar los recursos disponibles (por ej., la crisis económica mundial) o la

propagación de las ideas en materia de políticas.

Gestión de los asuntos sanitarios mundiales En un escenario de salud mundial más diverso y complejo, se necesitan mecanismos políticos que

permitan la formulación oportuna y eficaz de políticas. Las organizaciones internacionales existentes se

concentran principalmente en los estados y sus representantes en el gobierno. Si bien sigue siendo muy

importante, en la medida en que la salud incluye tanto intereses públicos como privados, incluso una

sociedad civil mundial emergente, existe la necesidad de mejorar los mecanismos existentes. Como señala



Fuchs (1996), la globalización está creando un vacío institucional como resultado de una discrepancia

entre el poder y la responsabilidad. En su opinión, los "políticos, aunque responsables del desarrollo

social mundial, ya no cuentan con todo el poder necesario para definir el marco social y cumplir con esa

responsabilidad". Los intereses de las empresas mundiales, en particular, han aumentado el poder

económico pero no han asumido una responsabilidad social. En forma similar, Falk (1997:125-30)

advierte que "no existen prácticamente organismos normativos asociados a este orden del mundo

emergente: se trata prácticamente de una distopia parcial, sin designio alguno, que se forma

espontáneamente, y en ese proceso pone en peligro algunos logros de las fases tempranas del orden

mundial estatista". Con la globalización puede venir la necesidad de mejorar la gestión internacional

hacia una gestión de los asuntos sanitarios mundiales.

El impacto epidemiológico de la globalizaciónLa naturaleza cambiante de la interacción humana ha configurado históricamente los patrones de

salud y enfermedad. En términos generales, se puede marcar una distinción entre las afecciones que han

aumentado en escala como resultado de la globalización (por ej., el cólera y la obesidad) y aquellas que

han surgido como resultado de fuerzas globalizadoras como el cambio climático, la migración y la

urbanización (por ej., la tuberculosis farmacorresistente y la encefalopatía espongiforme bovina). Los

datos epidemiológicos siguen siendo en gran parte definidos por país, con la existencia de datos agregados

para comprender los patrones internacionales (que puedan compararse con los de nivel nacional). En

contraposición, los patrones mundiales incluyen patrones subnacionales en distintos países (por ej., el

aumento de la clase media en muchos países de bajos ingresos) y regiones (por ej., países de ingresos

medianos). Por ende, existe la necesidad de crear formas de identificar y medir los patrones mundiales

emergentes, sus características y grado de interrelación debido a la globalización.

El impacto de la información y las comunicaciones a nivel mundial en la saludNingún otro sector ha experimentado cambios más rápidos en los dos últimos decenios, en función

de nuevas tecnologías y políticas, que el sector de comunicaciones. Si bien la revolución industrial del

siglo XIX fue impulsada por la producción y la fabricación masivas, el impulsor principal de la sociedad

"posindustrial" ha sido la información. Se ha dedicado poca atención a comprender el impacto de este

cambio en el sector de la salud hasta el presente. Hay muchas esperanzas de que la tecnología más barata

y más potente permitirá a los países de menores ingresos, en particular, compartir mejor la información y

la investigación en salud (por ej., la telemedicina). No obstante, existe también preocupación por la

conveniencia y la accesibilidad de la tecnología definida por el mundo occidental y perteneciente al mismo

(de Janos, 1998). El reto será equilibrar los beneficios potenciales de crear un sistema mundial de

información y comunicación en salud (por ej., vigilancia) con la necesidad de responder a las necesidades

de comunidades específicas.




Resumen y conclusión

Este documento examina la considerable bibliografía sobre la globalización y determina que es un

fenómeno que suscita polémicas. En parte se debe a una falta de claridad en el uso, y a menudo mal uso,

del concepto. Sin embargo, existen también diferencias ideológicas claras que inciden en las obras

descriptivas y prescriptivas sobre la globalización. Al aclarar sus características claves, este documento

define la globalización como un proceso que está cambiando la naturaleza de la interacción humana en

tres dimensiones. Este marco conceptual indica que la globalización se ha considerado hasta el presente

como un proceso económico, y se alienta el uso de un enfoque más amplio. En efecto, el descuido de

otras esferas (por ej., la ambiental y política, social) puede considerarse como un aporte a algunas de las

consecuencias negativas de la globalización hasta el momento.

Comprender las consecuencias de la globalización en la salud y responder a las mismas es una tarea

de gran alcance, multidisciplinaria e invariablemente puede organizarse de distintas formas. Sobre todo,

existe la necesidad urgente de realizar investigaciones empíricas, acompañadas del desarrollo de métodos

analíticos, lo cual reconoce la naturaleza diferenciada de la presente forma de la globalización y las

complejas formas en que está influyendo en la salud humana. Sólo entonces se pueden poner en tela de

juicio, con fundamento, los principios fundamentales de la globalización, tal como se los presenta

actualmente, como un proceso racional que ofrece beneficios para todos.

APÉNDICETérminos básicos

estado/nación—un estado se caracteriza en general por una población permanente, territorio

definido y un gobierno capaz de mantener el control eficaz de su territorio y establecer relaciones

internacionales con otros estados. Un estado es soberano cuando afirma la autoridad máxima dentro de

una entidad territorial definida y es miembro de la comunidad internacional. Nación es un término más

amplio que se aplica a un grupo de personas que comparten una identidad común, historia, idioma,

cultura, origen étnico o racial, religión, vida económica, ubicación geográfica o base política. Estos

términos suelen usarse indistintamente o juntos, como en la expresión nación-estado.

regional—actividad que incluye a individuos o grupos de más de un estado ubicado dentro de una

región geográfica específica. Incluye acuerdos comerciales regionales como el Tratado de Libre Comercio

de América del Norte (TLCAN) y entidades regionales como la Unión Europea (UE), la Asociación de

Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y la Organización de los Estados Africanos (OEA).


internacional—término que significa, en sentido estricto, interestatal o intergubernamental (es

decir entre dos o más gobiernos). Los términos transfronterizos o extrafronterizos se usan en ocasiones

como sinónimos.

multinacional—actividad que se realiza en más de una nación o estado. Una empresa multinacional

es aquella que repite sus operaciones en más de un país (por ej., los restaurantes MacDonalds, los

consultores Arthur Anderson).

transnacional—actividad que se extiende por encima (internacional o mundial) o por debajo

(subnacional) de las fronteras del estado, incluido el movimiento de objetos físicos (por ej., productos,

personas), información (por ej., los medios de comunicación, el conocimiento científico), servicios (por

ej., la actividad bancaria) y dinero y crédito (por ej., la inversión extranjera). Una empresa transnacional

es aquella que está basada esencialmente en un país pero con elementos de sus operaciones ubicados en

otros países (por ej., la corporación Sony).

supranacional—un órgano que detenta poder y autoridad más allá o por encima del gobierno de

sus Estados Miembros. Para crear esta autoridad, un estado primero debe estar de acuerdo en diferir su

soberanía al convertirse en signatario de un tratado de carácter obligatorio. El número limitado de órganos

supranacionales actualmente en existencia incluye el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la

Organización Mundial del Comercio. La creación de diversos órganos supranacionales para gobernar las

principales características de las relaciones internacionales constituiría un gobierno mundial.

interdependencia—término que implica que los actores están interrelacionados o conectados de tal

manera que algo que sucede al menos a un actor afectará a los otros actores. El hecho de que todos los

actores sean afectados por igual definirá si la interdependencia es simétrica (interdependencia mutua) o

no (dependencia).

interdependencia compleja—modelo de la política mundial que supone canales múltiples de

contacto entre las sociedades, ausencia de jerarquía entre los temas y menor uso de la fuerza o el poder

militar. Al centrarse en las relaciones transnacionales, los actores, los ambientes, las estructuras, los

procesos y resultados de la política mundial son más numerosos, complejos y menos ciertos.

mundial: término que denota una esfera que abarca la totalidad geográfica del mundo (por ej., el

ecosistema) o los intereses y las actividades de sus estructuras sociales diversas (por ej., unidades

familiares, sociedades, mercados, estados). Combina los elementos internacionales y multinacionales con

una dosis fuerte de integración entre los diferentes componentes nacionales (O’Brien, 1991:5).

globalismo—postura que plantea que ciertos problemas (por ej., el control demográfico, el deterioro

ambiental) sólo pueden tratarse en una escala mundial, incluyendo a los actores estatales como no

estatales. La cooperación debe darse entre un sistema de actores mixtos que deben participar en la

definición y aplicación de las respuestas en materia de políticas.

globalización—proceso de interacción más cercana de las actividades humanas en distintas esferasque incluyen la económica, la política, la social y la cultural. Puede decirse que esta interacción se da en

tres dimensiones: espacial, temporal y cognoscitiva.




CUADRO 1: Esferas y dimensiones de la globalización

DIMENSIONES

ESFERAS Espacial Temporal Cognoscitiva

ECONÓMICA Producción y comercio Mayor velocidad de las Difusión mundial de lamundial (por ej., alimentos, transacciones financieras economía neoliberalautomóviles y drogas ilícitas) mundiales (por ej.,

especulación monetaria) Renacimiento mundial delMercados financieros capitalismo de losmundiales interesados directos

POLÍTICA Representación política a Mayor velocidad del cambio Difusión mundial de losnivel mundial (por ej., la político (por ej., la caída principios democráticossociedad civil mundial y del bloque soviético)la gestión mundial) Desarrollo de apoyo

mundial para los derechoshumanos básicos

TECNOLÓGICA Red mundial de Mayor velocidad de la comu- Intercambio de ideas por comunicaciones satelitales nicación (por ej., correo elec- medio de sitios en la Web

trónico a diferencia de cartas

AMBIENTAL Cambio climático mundial Agotamiento acelerado Conciencia ambiental(por ej., efecto de inverna- de los recursos mundial (por ej.,dero, El Niño) movimiento Verde)

SOCIOCULTURAL Movimientos sociales Movilización social más Individualismo a diferenciatransnacionales (por ej., el rápida en todos los países de los principios movimiento mundial en (por ej., el movimiento comunitariosdefensa de la mujer) ambiental)

Cultura mundial de la Presiones sobre los sistemas Mayor inestabilidad social juventudde bienestar social en todo el mundo Doble nacionalidad y

ciudadaníaMedios mundiales decomunicación de masas ytelecomunicaciones (por ej.,CNN, Internet)



CUADRO 2: Posibles consecuencias de la globalización en la salud

DIMENSIONES

ESFERAS Espacial Temporal Cognoscitiva

ECONÓMICA Producción y comercio Propagación más rápida de Mentalidad mundial de los mundial de bienes y las enfermedades debido al encargados de formar servicios de salud comercio y la producción políticas nacionales al

mundial (por ej., las enferme- aplicar una justificación dades transmitidas por los económica a la reformalos alimentos) del sector sanitario (por ej.,

WDR, 1993)Desarrollo más rápido de lafarmacorresistencia debido aluso de antibióticos comercial-mente implusado

Desarrollo y difusión más lento de control y tratamiento paralas enfermedades “no lucrativas”

Desarrollo más rápido y difusión demedicamentos para afecciones“lucrativas” (por ej., Viagra)

POLÍTICA Redes transnacionales de Deterioro más rápido del Cambio en las expectativaspolítica sanitaria (comunidad estado de salud debido a la hacia la función del epistémica, política cívica inestabilidad política (por ej., estado en el financiamientomundial) la ex Unión Soviética) y la prestación de servicios

(es decir, el estado Necesidades de salud de Respuesta más lenta a las asistencialista)las poblaciones de refugia- amenazas de salud públicados dentro y fuera de los debido a la autoridad límites estatales mundial poco clara

TECNOLÓGICA Sistema mundial de Producción más rápida de Estrategias mundiales en vigilancia y seguimiento conocimientos e información materia de políticasde las enfermedades en materia de salud

SOCIOCULTURAL Movilización del movimiento Propagación más rápida de Adopción mundial de mundial en defensa de la sa- las enfermedades transmisibles modos de vida sanos olud de la mujer en CIPD (1992) debido a la movilidad social insalubres

(por ej., el turismo)Cambios mundiales en ladistribución de la pobreza Difusión más rápida del adies- Difusión mundial deldentro de los países y entre tramiento y la educación discurso biomédico distintos países sanitaria por medio de las occidental

comunicaciones mundiales



CUADRO 3: Un programa de globalización, investigación en salud y políticas sanitarias

EL IMPACTO DE LA ECONOMÍA MUNDIAL EN LA SALUD

a) ¿En qué medida se está dando la globalización del comercio y la producción en el sector

sanitario y los sectores conexos?

• analizar el grado en que existe comercio y producción mundial de productos (por ej.,

preparaciones farmacéuticas y suministros médicos) y servicios en el sector sanitario

• analizar el comercio y la producción mundial de bienes y servicios con impacto indirecto en

la salud (por ej., alimentos y tabaco)

• determinar si existen tendencias mundiales en el gasto de salud (es decir, gasto público, gasto

privado y ayuda)

• comprender el impacto de las crisis económicas mundiales en el gasto de salud, en particular

en los países de bajos ingresos

• analizar si las políticas de crédito de los bancos multilaterales de desarrollo están siendo

afectadas por las tendencias financieras mundiales

• explorar las influencias a nivel mundial en la reforma del financiamiento de la atención de

salud

b) ¿Qué efectos positivos y negativos ejercen el comercio y la producción mundial (o esperan

tener) en la salud de determinados individuos y grupos?

• analizar el impacto de la economía mundial en la salud, las normas de seguridad y el nivel

de los salarios

• identificar los modelos mundiales de la propiedad de bienes y servicios de salud y relacionados

con la misma

• explorar las consecuencias de la ley de propiedad intelectual a nivel mundial con relación al

acceso a la información sanitaria, modelos de investigación

• determinar si el gasto público en la salud es afectado por la economía mundial (por ej., el

deterioro precipitado del nivel de vida y la crisis financiera)

• analizar las tendencias en el gasto de salud con relación a determinadas poblaciones y

necesidades en asuntos de salud

c) ¿Qué políticas se necesitan para optimizar los beneficios y mitigar los costos del comercio y la

producción mundial para la salud?

• evaluar la adecuación de la legislación existente para proteger la salud de los productos y

servicios peligrosos e inseguros

• explorar de qué forma los intereses de salud pueden ser representados adecuadamente en

las negociaciones comerciales mundiales


CUADRO 3 (continuación)


• explorar medios innovadores de financiamiento de ayuda al sector sanitario en medio de la

globalización (por ej., el Impuesto de Tobin)

• examinar las reformas de financiamiento de atención de salud y su conveniencia para

responder a los retos mundiales de salud

EL IMPACTO DE LA GLOBALIZACIÓN EN LA NECESIDAD DE UNA GESTIÓN DE LOS ASUNTOS SANITARIOS

MUNDIALES

a) ¿En qué medida afecta la globalización la forma en que se lleva o debe llevar a cabo la política

sanitaria?

• determinar en qué medida los actores del estado y los que no pertenecen al mismo, y sus

intereses, están cambiando como resultado de la globalización

• desarrollar una tipología acordada de actores del estado y no pertenecientes al mismo en el

sector de la salud

• analizar la adecuación de mecanismos existentes de formulación de políticas de salud para

representar a los actores estatales y no estatales en medio de la globalización, y explorar de

qué forma los actores estatales y no estatales podrían trabajar juntos más eficazmente en el

desarrollo de una gestión de los asuntos sanitarios mundiales

• estudiar de qué forma abordan la globalización los mandatos existentes de las organizaciones

internacionales de salud

• evaluar en qué medida las instituciones existentes son responsables, transparentes,

participativas y democráticas (es decir, buen gobierno) con relación a los intereses de salud

mundiales

b) ¿De qué forma inciden los mecanismos existentes de gestión en los efectos positivos y negativos

de la globalización en la salud de determinados individuos y grupos?

• analizar la adecuación de las medidas de salud pública existentes (por ej., legal, institucional)

para abordar los riesgos de salud transfronterizos

• evaluar en qué medida existe una sociedad civil mundial emergente en la salud y su función

en la formulación de políticas

• comprender si la diversidad de actores en la salud está contribuyendo a un aumento o

disminución de los recursos y a establecer prioridades más claras o menos claras

c) ¿Qué políticas se necesitan para crear una gestión de los asuntos sanitarios mundiales que

optimice los beneficios y mitigue los costos de la globalización?

• definir qué formas de gestión de los asuntos sanitarios mundiales se necesitan con relación a

la función cambiante del estado

• definir la justificación básica del buen gobierno a nivel mundial (por ej., el "contrato social"

mundial)




• identificar quién debe participar en la gestión de los asuntos sanitarios mundiales y sus

derechos y responsabilidades relativas

• explorar los enlaces necesarios, mandatos, recursos y autoridad relativa entre los mecanismos

institucionales en diferentes niveles de gestión

• explorar el equilibrio entre mecanismos formales e informales

EL IMPACTO SOCIOCULTURAL DE LA GLOBALIZACIÓN EN LA SALUD

a) ¿En qué medida está afectando la globalización los aspectos sociales y culturales de la salud?

• determinar en qué medida existe un entendimiento mundial emergente de la salud y la

enfermedad

• comprender los modelos mundiales de modos de vida que están afectando situaciones

específicas de salud (por ej., el consumo de tabaco y el régimen alimentario)

b) ¿Qué efectos sociales positivos y negativos está teniendo la globalización para determinados

individuos y grupos?

• comprender los vínculos entre las fuerzas globalizantes y las desigualdades sociales

• identificar en qué medida hay un deterioro precipitado en las políticas de bienestar social

como resultado de la competencia económica mundial?

c) ¿Qué políticas se necesitan para optimizar los beneficios sociales y mitigar los costos sociales

de la globalización?

• examinar las políticas de los organismos de ayuda para determinar su eficacia al abordar los

modelos mundiales de inequidad social (por ej., la pobreza)

• explorar las iniciativas en materia de políticas para crear mayor justicia social y de qué forma

ello podría llevar a una globalización más sostenible

EL IMPACTO DE LA GLOBALIZACIÓN EN LA EPIDEMIOLOGÍA DE LA SALUD Y LA ENFERMEDAD

a) ¿En qué medida está afectando la globalización los modelos de salud y enfermedad?

• crear métodos para identificar y medir los modelos mundiales de salud y enfermedad

• identificar los modelos mundiales de salud dentro de los países y en distintos países mismos

• estudiar de qué forma pueden existir cambios en modelos específicos de enfermedades como

resultado de las fuerzas globalizantes

• definir de qué forma los modelos mundiales de la salud se diferencian de los modelos de salud

internacionales o regionales

b) ¿Qué efectos positivos y negativos está teniendo la globalización (o espera tener) en la salud

de determinados individuos y grupos?




• identificar a las poblaciones dentro de los países afectados, y en los diferentes países, según

los modelos mundiales de salud y enfermedad

• comprender los factores que afectan a las poblaciones favorecidas y a las desfavorecidas

• identificar modelos mundiales de inequidad en el estado de salud,acceso y prestación de servicios

c) ¿Qué políticas se necesitan para optimizar los beneficios y mitigar los costos de la globalización

para la salud?

• analizar de qué forma se pueden usar los datos epidemiológicos mundiales para formular

estrategias mundiales de salud

• evaluar la adecuación de los sistemas existentes de vigilancia y seguimiento para abordar la

globalización

EL IMPACTO DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES MUNDIALES EN LA SALUD

a) ¿En qué medida está incidiendo la globalización de la información y las telecomunicaciones

en la salud?

• comprender en qué medida la información sanitaria y las comunicaciones se están globalizando

• analizar la influencia de la información y las comunicaciones mundiales en las percepciones

individuales y grupales de la salud y la enfermedad (por ej., los estilos de vida sanos)

• comprender el impacto real y potencial de las telecomunicaciones mundiales en la

prestación de la atención de salud

b) ¿Qué efectos positivos y negativos están teniendo las telecomunicaciones mundiales (o esperan

tener) en la salud de determinados individuos y grupos?

• identificar cualquier modelo mundial de inequidad en cuanto al acceso a la información y

la tecnología de la salud

• determinar en qué medida una gran variedad de interesados directos pueden estar mejor

representados por medio de las comunicaciones mundiales

• comprender de qué forma la mercadotecnia mundial, por medio de las tecnologías de

información y telecomunicación, puede afectar negativamente la salud de determinadas

poblaciones (por ej., tabaco y alcohol)

c) ¿Qué políticas se necesitan para optimizar los beneficios y mitigar los costos de la información

y las comunicaciones mundiales para la salud?

• explorar de qué forma la información y las comunicaciones mundiales pueden mejorar el

acceso a la atención de salud para comunidades alejadas y países de bajos ingresos, facilitar

la promoción de la salud y mejorar el adiestramiento y la educación

• identificar cómo se puede mejorar la vigilancia y el seguimiento mundial de las enfermedades

y otras necesidades de información


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Clive Thomas

Perfilar las características convincentes de la nueva economía global es crucial

para el éxito de nuestros esfuerzos, dado que una de las características

notables de nuestros tiempos, a diferencia de otras eras, es el grado por el

cual los esfuerzos humanos se conciben, diseñan y se implementan como proyectos

globales. Ya sea que se trate de la actividad de una poderosa empresa transnacional,

la acción de miles de millones de consumidores particulares alrededor del mundo, la

búsqueda de la defensa nacional, el suministro de los servicios de salud o la promoción

de los asuntos sociales y ambientales, el mandamiento “pensar globalmente” está

siendo seguido cada vez más. Este cambio de paradigma, de una preocupación

conceptual de lo nacional a lo global, es de una importancia incalculable. La

comprensión de las dimensiones internacionales del desarrollo, o de la globalización

tal como es más conocida generalmente es, por consiguiente, un requisito esencial del

objetivo de este Seminario:

Comenzar la creación de una red eficaz, colaboradora, transnacional de

grupos de la sociedad civil para influenciar la formulación de políticas

públicas saludables, para elevar al máximo los beneficios y mitigar los efectos

adversos en la salud de las tendencias internacionales actuales.

A partir de los noventa, se ha reconocido generalmente a la globalización como

la fuerza impulsora de los sucesos internacionales. Existe, sin embargo, una peculiar

L A S D I M E N S I O N E SI N T E R N A C I O N A L E S D E L

D E S A R R O L L O E C O N Ó M I C O



"desconexión" en el tratamiento de este tema. Mientras algunos analistas afirman que el término está

gastado, abusado y que ya no constituye una categoría provechosa para el análisis, continúa la proliferación

de libros, artículos y comentarios sobre el tema, particularmente durante el último año, en relación con el

aumento de la preocupación sobre la extensión de la crisis asiática. Varios factores contribuyen a este

estado contradictorio de las cosas. Uno de ellos es que gran parte del discurso sobre la globalización ha

estado preocupado de la exégesis textual orientada al establecimiento del "verdadero" origen del término.

Esto ha introducido una innecesaria inclinación esotérica a los debates, lo cual es desafortunado, dado

que existe un amplio acuerdo en que la primera aplicación sistemática del concepto se realizó en el campo

de las relaciones internacionales. Es provechoso recordar que el término se introdujo en ese campo en

respuesta a dos preocupaciones prácticas de los años sesenta y de principios de los setenta, aunque surgió

después como un paradigma alterno. Esas preocupaciones eran si las empresas transnacionales debiesen

planificar sus operaciones sobre una estrategia global o continuar dependiendo principalmente de los

mercados nacionales y, si los intereses económicos (y en menor grado los políticos) de una nación eran

mejor servidos a través del apoyo al regionalismo o al multilateralismo. El resto, como dice el refrán, es

historia.

Otros factores contribuyentes a la "desconexión" han sido esos debates basados en teorizar a priorisobre si la globalización es intrínsecamente un nuevo o un viejo fenómeno. Dado que la bibliografía

muestra un amplio acuerdo en que la globalización es un fenómeno del desarrollo capitalista global, este

debate es algo estéril en cuanto a que la respuesta correcta a esta pregunta no solo puede ser una cuestión

de teorizar a priori, sino también de demostración empírica.

Lo más desconcertante de todo es la consideración de que, dentro de los confines del discurso sobre

globalización, no existe ninguna definición sondeada universalmente, menos aún aceptada, del término.

Desgraciadamente, varios escritores han ignorado esto y han procedido a analizar la globalización sin

ninguna delimitación explícita del término que ellos emplean. Esto ha producido cambios en las reglas

del juego durante el discurso, lo que ha servido para confundir aún más el problema. Además, como se

admite ampliamente en la actualidad, las distintas tradiciones lingüísticas complican los debates. Por

ejemplo, los idiomas de origen latino, tienden a poner el énfasis sobre la dimensión geográfica/espacial

del término en el uso corriente, mientras su uso en inglés pone el énfasis en las combinaciones peculiares

de la geografía y la economía.

A partir de esta presentación propongo trazar a grandes características los contornos o límites del

término de la manera utilizada en esta presentación y examinar algunos temas relacionados de definición.

Luego procederé a establecer las dimensiones prominentes y las características del desarrollo internacional

y de la globalización. En conclusión, indicaré las acciones y líneas de desarrollo que son de interés para

los temas de este Seminario.1

1 Algunas de las ideas de esta Presentación se desarrollan ampliamente en Thomas 1998A, 1998B y Thomas. En prensa.


49L A S D I M E N S I O N E S I N T E R N A C I O N A L E S D E L D E S A R R O L L O E C O N Ó M I C O

Interpretación

El Informe sobre el Desarrollo Humano del PNUD de 1997, caracteriza a la globalización como sigue:

Un tema económico dominante de la década de los noventa, la globalización condensa tanto

una descripción como una receta. La descripción es la ampliación y profundización de los

flujos internacionales de comercio, finanzas e información en un solo mercado global integrado.

La receta es la de liberalizar los mercados nacionales y mundiales en la creencia de que los flujos

libres del comercio, las finanzas y la información producirán el mejor resultado para el

crecimiento y el bienestar humano. Todo se presenta con un aire de inevitabilidad y de

abrumadora convicción. Desde el auge del libre comercio en el siglo XIX ninguna teoría

económica había despertado una certeza tan generalizada (PNUD, 1997,p.82).

Esta caracterización es un buen punto de arranque desde dos puntos de vista. El primero es que

vincula a la globalización con las políticas de liberalización del mercado y en el proceso describe

sucintamente sus dimensiones económicas. En vista del papel principal que desempeña el suministro

físico en la sociedad contemporánea, ésta es obviamente una dimensión importante de captar. Sin

embargo, la globalización está indisolublemente vinculada a varias dimensiones no económicas y no

físicas del desarrollo internacional. Por ejemplo, su ocurrencia se relaciona directamente con lo siguiente:2

• Cambios sin precedentes en las ideas y sistemas de creencias (construcción social), la política e

ideología, tanto al nivel global como nacional.

• Un sistema internacional transformado. Esto se refleja por la caída del mundo bipolar anterior junto

con sus dos grandes ideologías rivales y la emergencia de un solo poder hegemónico e ideología.

• La proliferación de problemas sociales, muchos de los cuales son de orden "transfronterizos" y,

por lo tanto, de ámbito mundial.

• El auge sin precedentes de formas globales de gestión intergubernamental. Esto ha traído consigo la

emergencia de sitios de autoridad y de estipulación legislativa que cubren áreas que hasta ahora eran

vistas dentro del perímetro de los Estados y, de hecho, definiendo su papel soberano en la comunidad

internacional, por ejemplo, la regulación de flujos de capital y de las políticas macroeconómicas.

• La intensificación de las amenazas ambientales a la sustentabilidad del planeta tierra.

Tales vínculos nos conducen a la ineludible conclusión que el desarrollo internacional (la

globalización) es un proceso multidimensional, que abarca áreas de la vida física y no física y vincula lo

económico con los aspectos sociales, políticos, culturales, legales, institucionales y ambientales de la

2 Ver, Thomas 1998A.



sociedad. Ésta es, por lo tanto, la premisa de esta presentación. La deducción obvia que sigue es que si

buscamos influenciar sobre los resultados de este proceso, se hace esencial entonces la utilización de

métodos multidisciplinarios. Ninguna disciplina puede proporcionar todas las respuestas sobre una

gama tan amplia de la experiencia humana.

De esta observación surge una cantidad importante de temas. Un conjunto trata la preocupación

mencionada anteriormente, la cual es ¿cómo se compara la globalización con las eras previas del desarrollo

internacional?. En su análisis, ¿se debe poner el énfasis en la continuidad o en la disgregación histórica?

¿Es importante esta distinción? Mi respuesta es que la distinción es importante en vista de que las

características relevantes del presente proceso no están relacionadas con las meras magnitudes

involucradas, no obstante su importancia, pero con sus diferencias cualitativas.

Tal como nos lo han recordado varios analistas, es cierto que las eras anteriores del desarrollo

internacional fueron testigo de una migración humana en una escala mucho mayor que la de hoy en día.

También es verdad que, tanto como sucede hoy, las eras anteriores combinaron el desarrollo internacional

con la liberalización, si éste último fuera igualmente definido como el levantamiento sistemático de las

barreras financieras y al comercio nacional y la promoción de vínculos económicos a través de grandes

espacios geográficos. De hecho, los datos empíricos demuestran que el comercio de las naciones

industrializadas, como porcentaje de producción, era aproximadamente el mismo en 1913 (13 por ciento)

como lo es hoy (14 por ciento). La inversión extranjera directa de estos países, como porcentaje del PIB,

era aproximadamente el mismo tres por ciento en 1913 como el cuatro por ciento de hoy, y probablemente

ahora sea más bajo que en la década de 1890. A pesar del "alboroto", la producción de base nacional

continúa hoy siendo más importante que la de las subsidiarias extranjeras, a pesar de la expansión rápida

de las últimas. El comercio exterior de las economías desarrolladas se mantiene dentro de una proporción

comparativamente pequeña del PIB (cinco por ciento en la Unión Europea). El comercio norte-norte todavía

da cuenta del volumen del comercio mundial, en un 75 por ciento, y el comercio sur-sur sólo en un 10 por

ciento. Las juntas directivas de las empresas internacionales principales todavía tienen poca representación

de directores "extranjeros". También es cierto que en períodos anteriores el proceso de liberalización tenía

el apoyo de arriba y que fue reforzado por justificaciones políticas. Éste fue particularmente el caso en

donde prevaleció el régimen colonial. De hecho podríamos ir más allá y señalar que es igualmente cierto

que las grandes invenciones e innovaciones en la ciencia y la tecnología hicieron posibles las primeras eras.

Es más, como hoy, esos cambios científicos y técnicos cubrieron una gran envergadura del esfuerzo humano:

en nutrición, la agricultura, la industria, las finanzas, la salud, la educación, las armas, la navegación y otros.

Sin embargo, a pesar de todo esto, las características esenciales del sistema internacional actual

constituyen una fase cualitativamente distinta del desarrollo internacional. Más adelante se presentan los

detalles de estas características. Para los propósitos inmediatos, sin embargo, es importante tomar nota

que el proceso actual está ocurriendo después que las eras previas de expansión y de desarrollo

internacionales ya habían agotado su potencial. Comienza, por lo tanto, desde un nivel más alto de

integración de mercados mundiales. Es también notable que a pesar de los logros del pasado, el alcance



de la revolución científica y técnica subyacente a la globalización es considerado verdaderamente

fenomenal por la mayoría de los comentaristas. Éste es particularmente el caso para esas áreas que juegan

papeles principales en la integración del mercado globalizado—la comunicación, el transporte, la

información y las armas (aplicación de la ley).3

Otro conjunto de temas que surgen de las observaciones hechas anteriormente concierne a sí el

desarrollo internacional como está planteado actualmente es inevitable e irreversible. En otras palabras,

¿es inmutable el proceso? ¿Es probable que los resultados sean favorables o desfavorables? Muchos

analistas ven a la globalización como inmutable, significando la marcha inexorable del progreso y el

desarrollo ininterrumpido del capitalismo moderno a escala mundial, un proceso que empezó en el siglo

XIX. La globalización, dice el argumento, lleva los beneficios de la especialización y la división del trabajo

al nivel mundial. Promueve la competitividad, permite la obtención de economías de escala, asegura la

reestructuración económica y la reorganización industrial, hace posible una disponibilidad más amplia

de tecnología y ofrece oportunidades dinámicas y ganancias para los empresarios visionarios, que toman

riesgos. Para estos analistas, no viene al caso si esto es impulsado y dirigido por los hombres o no, dado

que su inmutabilidad es una característica deseada. Por lo tanto las políticas que facilitan el proceso y

levantan las barreras e impedimentos a su extensión—la llamada liberalización—aumentarían al máximo

el crecimiento económico y fomentarían el bienestar humano alrededor del mundo. De hecho, ésta es la

base del enlace de la globalización y de la liberalización.

La premisa es que la liberalización promueve el crecimiento de los mercados. Los mercados, a su

vez, fomentan la competencia y la eficiencia. Los mercados también son socialmente cohesivos, en cuanto

ellos forman el lugar de reunión para los intereses mutuamente compartidos de los productores y los

consumidores. Los mercados libres mundiales para las mercancías, los servicios, los factores productivos

y las finanzas conducirían, por consiguiente, a la convergencia global de sistemas económicos y políticos.

Si el desarrollo significa la extensión de opciones y oportunidades, entonces la globalización sin

restricciones las produce. El corolario de esto es que un Estado "al mínimo" facilita los procesos de

globalización. Es decir, un Estado que se centra en el apoyo al mercado, a las actividades reguladoras y a

brindar las oportunidades al máximo para que las personas y las empresas posean, controlen y distribuyan

los recursos de la sociedad. A la vez, las organizaciones interestatales globales y regionales también

necesitan ser mínimas, basadas en normas, y con poca o ninguna autoridad discrecional.

Sin duda, este enfoque es cuestionado seriamente. Los críticos han hecho hincapié en que los

mercados normalmente generan inestabilidades y desigualdades en las tasas de crecimiento y en el

desempeño económico entre los participantes. Que éstos amplían las brechas de los ingresos, la riqueza,

3 Los datos del PNUD indican que los costos del transporte marítimo bajaron en dos tercios entre 1920 y 1970; los costos deoperación por milla para las aerolíneas bajaron un 60 por ciento entre 1960 y 1990; y las llamadas telefónicas cuestan dos porciento de lo que costaban antes de la Segunda Guerra Mundial. Además, tenemos la super autopista de información delInternet. Las barreras al comercio también se han reducido mundialmente, los controles de divisas han sido substancialmenteeliminados en la mayoría de los países y la Ronda Uruguay ha reducido los aranceles substancialmente. Estos cambios son losque dan significado práctico a las nociones actuales de un "pueblo global" y del "mercado globalizado".



el consumo, el poder, las capacidades y el acceso. Los mercados también responden al ingreso monetario

y no a las necesidades de las personas. En lugar de ser socialmente cohesivo, su énfasis en la supervivencia

del más fuerte, lo privado, lo personal y lo individual, los hacen potencialmente desestabilizadores,

conflictivos, y contradictorios. El desarrollo sin restricciones dirigido por el mercado contiene, por lo

tanto, propiedades autodestructivas letales. Su propio "éxito" engendra la polarización. Esto, a la vez,

produce conflictos y desafíos al proceso lo que puede llevarlo a su autodestrucción. La globalización, en

lugar de conducir a la inclusión e integración de países y de grupos dentro de los países, bien puede

producir lo opuesto—la exclusión y la marginalización. Los críticos señalan en apoyo a este punto de

vista las experiencias pasadas y presentes, particularmente la actual "crisis asiática".

La razón de esta diferencia tan amplia en la interpretación es triple. Para empezar, el enfoque anterior

trata a los mercados como si ellos son mecanismos benignos que simplemente producen señales de precios

para guiar la asignación de recursos. Lo cierto es, sin embargo, que ellos son instituciones sociales que

abrazan ciertas propiedades sociales esenciales. El poder es uno de éstos.

Se le confiere el poder a los mercados y su eficacia depende de un conglomerado de atributos

sociales: la confianza, las reglas, los derechos y las obligaciones, el acceso a la información, la

reglamentación de los participantes y la certeza del cumplimiento contractual. Estas consideraciones

indican que existe la necesidad de la intervención particular e institucional para prevenir la ocurrencia

de deformaciones del mercado, particularmente en circunstancias donde faltan los atributos sociales

requeridos para hacer eficaces a los mercados. Más que un llamado doctrinario para un estado al mínimo,

la acción social y política individual y colectiva es constantemente requerida por los Estados y las

organizaciones internacionales para dar forma a los resultados de los procesos económicos. Para decirlo

rotundamente, se requiere de la determinación política y social del marco operativo de los mercados.

Por consiguiente, aún si se acepta de ipso facto que la globalización está aquí para quedarse, no se justifica

una fe ciega en un proceso liderado por el mercado sin la intervención pública colectiva al nivel nacional

e internacional para diseñar su marco operativo y dar forma a sus resultados.

Otra razón de la diferencia en interpretación es que gran parte del debate ha tendido a polarizar las

opciones y alternativas disponibles a los países, al considerar sus repuestas a la globalización. Frecuentemente

éstas se presentan de una manera claramente dicotómica, siendo las opciones de laissez-faire extremo o de

propiedad estatal e intervención de envergadura en la economía. La razón final es que mucho del debate

falla en tomar en cuenta las variaciones actuales que existen en la sociedad capitalista; que van desde el

capitalismo libertario estadounidense, pasando por las diferentes clases de capitalismo benefactor de Europa

Occidental, a la variación enorme de sociedades capitalistas en América Latina, Asia, Africa y el Caribe.

Características de la globalización

A esta altura podemos retornar al tema planteado anteriormente: ¿Es la globalización un nuevo

fenómeno? Y, si este es el caso, ¿de qué manera? ¿Podría plantearse el punto relativo a establecer si una


respuesta a esta pregunta es importante? Mi respuesta es que lo sería si la contestación se centra en las

características sobresalientes del proceso en funcionamiento. Procederé ahora a hacer esto, bajo cuatro

encabezados generales:

• lo económico,

• las relaciones ideológicas, políticas e internacionales,

• lo social y

• lo ambiental.

Características económicasEn el nivel económico sobresalen tres características que históricamente no tienen precedentes:

• El crecimiento explosivo y la transformación profunda de la producción internacional, la inversión,

el consumo y el comercio que han estado ocurriendo recientemente.

• La profundamente dramática y polivalente mejora en el bienestar que éstas han hecho posible.

• El desarrollo muy desigual que ha ocurrido y la ampliación sin precedentes de las brechas

económicas que han producido estos desarrollos dentro y entre los países.

A continuación los argumentos que las respaldan:4

La producción internacional: Durante la última década, la producción internacional ha crecido más

rápido que el rendimiento global y el comercio. Su valor aproximado de US$9 billones, es ahora mayor

que el de las exportaciones globales de bienes y de servicios no atribuibles a los factores. La base de este

desarrollo es el cambio de la producción global a favor de los servicios y las actividades intensivas en

términos del conocimiento.

La producción internacional está muy concentrada geográficamente. Los tres bloques principales:

los Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón, junto con las economías "emergentes" como actores

significativos, son los responsables de casi todo este rendimiento.

También está altamente centralizada entre las empresas. Las 100 empresas transnacionales más

grandes controlan alrededor de un quinto de los recursos mundiales (87 de éstas están en los tres bloques

principales). Estados Unidos es el actor principal y dentro de ese país 25 empresas transnacionales dan

cuenta de la mitad de su comercio exterior. Esta proporción es comparable con la gran mayoría de los

países desarrollados de los cuales se tienen datos disponibles. En el ámbito mundial, cinco empresas

transnacionales controlan más de la mitad del mercado global de los artículos durables de consumo, los

automóviles, las aerolíneas, la industria aerospacial, la electricidad, la electrónica y el acero. Cinco


4 La información proviene de las publicaciones de los organismos internacionales citados en las referencias: PNUD, UNCTAD,UNCTC, UNESCO, FAO, BID, Banco Mundial, y el FMI.


controlan más del 40 por ciento del mercado del petróleo, las computadoras personales y los medios de

comunicación.

Mientras que entre las 100 empresas transnacionales principales sólo hay dos provenientes de países

en vías de desarrollo, una concentración similar es ya aparente. Veintiocho de las cincuenta empresas

transnacionales principales en los países en vías de desarrollo están ubicadas en China, incluyendo Hong

Kong y en México.

El patrón del flujo del capital internacional ha sido muy desigual. Alrededor del 60 por ciento del

flujo se realiza entre países desarrollados. En 1996, los flujos hacia los países en vías de desarrollo eran

de US$129 mil millones o 37 por ciento del total. Dos tercios de esto fueron hacia el Sur, Este y Sudeste

de Asia (US$81 mil millones), 30 por ciento fueron hacia América Latina y el Caribe, con la mayoría

concentrada en Brasil, México y Argentina. Africa recibió menos del cinco por ciento de los flujos de

inversión directa extranjera (IDE).

Dos amplios factores han impulsado estos desarrollos. El primero es la fusión transfronteriza de

empresas y de adquisiciones junto con los acuerdos inter-empresas. El otro ha sido la liberalización de la

IDE en todo el mundo. De los casi 600 cambios regulatorios en la IDE alrededor del mundo, el 95 por

ciento estaba orientada hacia una liberalización mayor. A inicios de 1997 había 1330 tratados bilaterales

de inversión alrededor del mundo, un aumento triplicado en media década.

Recientemente, la inversión accionaria de cartera extranjera ha crecido rápidamente. Esta inversión

tiene un horizonte de tiempo más corto y es más especulativo que la IDE. Se diferencia de la IDE por el

grado de control del manejo que puede ejercer sobre la empresa en la que ha invertido. (La línea divisoria

es normalmente un umbral del 10 por ciento del capital comprometido.)

El consumo a nivel mundial: El crecimiento mundial en el consumo privado y público iguala la

expansión sin precedentes de la producción internacional. Los gastos actuales por consumo (estimados

en US$24 billones) doblan el nivel de a mediados de los años 70. Este crecimiento del consumo cubre

las expansiones de los servicios básicos, es decir, salud, agua potable, saneamiento, educación y

transporte, así como la alimentación, el vestuario, el albergue y los artículos manufacturados. La

globalización está integrando a los mercados de consumidores del mundo, creando mercados para los

nuevos productos, formas comunes de financiamiento y puntos de venta para el consumidor. Muchos

productos se anuncian a nivel mundial. Muchos temen una "monocultura" mundial. Tal como nos lo

recuerda Norberg-Hodge:

Aunque esta igualdad satisface las necesidades de las corporaciones transnacionales que se

lucran de la eficiencia del consumo estandarizado, un planeta homogéneo es desastroso para

todos nosotros a largo plazo. La globalización está conduciendo al colapso de la diversidad

biológica y cultural… El mito de la globalización es que ya no necesitamos estar conectados a

un lugar en la tierra. Cada necesidad nuestra puede ser satisfecha por instituciones distantes y




por las máquinas… la globalización está creando un estilo de vida que niega nuestros instintos

naturales por medio del rompimiento de nuestra conexión con otros y con la naturaleza. Y—

porque borra la diversidad biológica y cultural—es que está destinada al fracaso (Norberg-

Hodge, 1996, p., 20).

Tal como la producción internacional, la distribución mundial del consumo es muy desigual. Por

ejemplo, mientras que a mediados de la década del 70 los países industrializados tuvieron aumentos del

orden del 2.3 por ciento por año y en Asia Oriental del 6.1 por ciento, en Africa al sur del Sahara, los

niveles actuales de consumo están por debajo un cuarto en el mismo período. El PNUD ha estimado que

más de mil millones de personas no tiene acceso a agua limpia; un cuarto no tiene una vivienda decente;

y que un quinto no tienen acceso a los servicios modernos de salud. El PNUD también informa que el

20 por ciento de la población mundial en los países de más altos ingresos dan cuenta del 86 por ciento

de los gastos totales privados por consumo y el 20 por ciento de los más pobres sólo del 1.3 por ciento.

También se llama la atención a las presiones que este consumo en expansión ha puesto en el medio

ambiente. Aunque no han surgido los temores que aparecieron en un inicio en torno a la disminución

rápida de los recursos no renovables y a la escasez material, las preocupaciones se enfocan ahora en la

contaminación y en la basura y en el deterioro del estado de los recursos renovables. Los impactos

ambientales también son asimétricos. Los consumidores dominantes se concentran en los países

industrializados, pero los daños y perjuicios ambientales de su consumo recaen fuertemente en los pobres

(PNUD, 1998).

Las transacciones financieras: El crecimiento explosivo de las transacciones de los mercados financieros

en el mundo no tiene precedentes en su magnitud. Una definición de las características de la globalización

es que el capitalismo financiero es su instrumento de punta. La estimación actual es que las transacciones

de los mercados financieros exceden los USUS$1,300 billones, comparados con sólo US$15 mil millones

a mediados de la década del 70. En ese entonces representaba aproximadamente el cinco por ciento del

PIB de los principales países industrializados; hoy excede el 1000 por ciento. Además, alrededor del 80

por ciento de los flujos de la IDE se gastan en los cambios de propiedad del capital en lugar de nuevas

líneas de producción, la llamada "economía virtual".

Las causas inmediatas de éstos movimientos muy fluidos de las finanzas internacionales son: la

liberalización mundial de los mercados financieros, la concentración creciente de fondos en manos de

los inversionistas institucionales, el aumento de las actitudes de riesgo por parte de los inversores y la

revolución de la información.

La experiencia de la crisis asiática demuestra que un movimiento adverso de estas finanzas no está

relacionado frecuentemente con los principios económicos de un país (por ejemplo, Malasia). De hecho,

podríamos ir más allá, esta experiencia desafía la validez de las llamadas "lecciones del efecto tequila" en

la globalización, derivada de la crisis mexicana anterior. Estas lecciones son: que los controles de capital



y la represión financiera podrían aislar a una economía del efecto del contagio de las sacudidas financieras

de otras partes; que los países del Asia, donde existían controles de capital y las actividades de las

instituciones financieras domésticas estaban más "reguladas" que en América Latina, debían de ser

emulados dado que ellos no sucumbirían ante los efectos del contagio; que un nivel alto de los ahorros

domésticos, como también ocurre en Asia, mantendría alejadas las sacudidas financieras y las crisis; y

que la política fiscal prudente es suficiente para prevenir los efectos secundarios en la economía de una

crisis financiera iniciada en otra parte. Malasia, Singapur y Tailandia tenían superávits presupuestarios y

en las Filipinas el déficit estimado para 1997 era menos del uno por ciento del PIB—aún así estos países

se vieron sumidos en la crisis asiática.5

Todos estos sucesos resaltan dos situaciones notables creadas recientemente por la globalización.

La primera es si la solidez de los "principios económicos" de un país no importa para determinar su

exposición a las crisis internacionales, entonces el manejo macroeconómico nacional en el entorno actual

de las finanzas internacionales es virtualmente inalcanzable sin una autoridad internacional que regule el

sistema financiero internacional privado. Segundo, debido a que el capitalismo financiero es el

instrumento de punta del capitalismo mundial, ha hecho que las ganancias de corto plazo y las ganancias

de capital se divorcien de las ganancias reales de producción, el determinante fundamental de los flujos

de capital global. Esto crea un nivel excepcional de inestabilidad económica mundial.

5 La siguiente cita larga de un discurso del Dr. Mahathir Bin Mohammad, Primer Ministro de Malasia, enfatiza el punto, vivamente:Muchos extranjeros—incluyendo a las personalidades y organizaciones más difíciles y tercas—nos dijeron las cosas máshalagadoras, lo que fortaleció nuestra convicción de que nuestros "principios" eran de hecho muy fuertes. El Anuario deCompetitividad Mundial, emitido por el prestigioso Instituto Internacional para el Desarrollo Gerencial (en inglés IMD)expresó a los malayos, por ejemplo, que nosotros teníamos algunos problemas aquí y allá, algunos bastante serios. Pero con basea lo que llamó "evaluación global de la fortaleza de la economía doméstica al nivel macro", Malasia era la segunda economía máscompetitiva en el mundo. Teníamos la mejor compañía. El número uno eran los Estados Unidos. El número tres era Singapur.El número cuatro era Luxemburgo… El IMD no era el único con semejante impresión buena de mi país hace un año. Amediados de junio de 1997, a sólo dos semanas antes de la caída del Baht tailandés, ocurrida el 2 de julio, que produjo unacaída estrepitosa de las monedas regionales, el Sr. Michel Camdessus, el Director General del FMI estaba dándole ramilletes aMalasia por nuestro manejo económico sano, por nuestros excelentes principios económicos. Él expresó lo siguiente en unaconferencia internacional sobre Flujos de Capital Globales en Los Angeles, y cito: "Malasia es un buen ejemplo de país dondelas autoridades están muy conscientes de los desafíos de manejar las presiones que resultan del alto crecimiento y de mantenerun sistema financiero saludable en medio de substanciales flujos de capital y de un floreciente mercado de propiedades".Continuó: "Durante el último año, el crecimiento de la producción se ha moderado a una proporción más sustentable, y lainflación ha permanecido baja. El déficit actual de cuentas—qué es principalmente el resultado del fuerte gasto de inversión—seha reducido substancialmente. Se espera que el aumento en el superávit fiscal que se ha fijado para este año hará unacontribución importante hacia la consolidación de estos logros…" Usted puede decir que no hay necesidad de mástestimonios. ¿Pero qué se puede decir del sector bancario y financiero? Si usted puede creer al Sr. Camdessus, de nuevo lo cito:"Las autoridades de Malasia han puesto el énfasis también en el mantenimiento de normas altas de solidez bancaria. Lasproporciones de los préstamos en mora de las instituciones financieras han bajado notablemente en años recientes; lasproporciones de capital de riesgo ponderado están por encima de las recomendaciones de Basle". En el mismo discurso de LosAngeles, el Sr. Camdessus dijo: "En un esfuerzo para aumentar el flujo de información general actualizada y fiable a losmercados, Malasia fue también de los primeros en subscribir la Norma de Diseminación de Información Especial del FMI." Porlo que el 17 de junio de 1997, sólo dos semanas antes de que golpeara el vendaval monetario, el FMI no sólo dio a Malasia unapatente limpia de sanidad sino que de hecho el FMI alabó los principios económicos de Malasia. El FMI tenía las mejorespalabras para expresar nuestro manejo económico y elogió a Malasia ante los inversionistas como una economía que "justifica laconfianza de los mercados".


La regionalización. El surgimiento de varios bloques comerciales regionales formidables en

conjunto con la internacionalización de la producción y el crecimiento explosivo de las transacciones

financieras es un fenómeno moderno. Algunos de estos bloques son de alcance continental y son

categorizados como "megabloques", generando preocupación sobre si éstos constituyen "ladrillos

de construcción" o "trabas" en el proceso de globalización.

Dos fenómenos relacionados lo acompañan: la erosión del apoyo para los arreglos preferenciales

de comercio no recíprocos y especiales de una sola vía que favorecen a los países en vías de desarrollo

y el deterioro de los términos de intercambio del comercio de los artículos primarios y manufacturados

exportados del mundo en vías de desarrollo. La falta de preocupación internacional sobre estos

problemas sirve para resaltar la reducida importancia de los países en vías de desarrollo para la

economía capitalista globalizada. Esto ha sido provocado en parte por los cambios en la producción

mundial que han tenido lugar, particularmente el deterioro relativo de la industria manufacturera de

mano de obra intensiva y barata y el surgimiento dramático del empleo basado en el conocimiento

(requiriendo inversiones estratégicas masivas en el desarrollo de los recursos humanos).

La reorganización empresarial. Una reorganización rápida de las estructuras empresariales

también está en curso. El surgimiento mismo sin paralelo de las empresas transnacionales es una

reflexión de este desarrollo. Esto ha llevado a un crecimiento más rápido de los "intercambios

cautivos" dentro de la misma estructura de la empresa que el comercio más tradicional "guardando

las distancias" en las transacciones internacionales.

También han ocurrido cambios en la forma de competir entre empresas. En general, éstos

reflejan la importancia reducida de la geografía y del territorio nacional en definir la movilidad de

los recursos de la empresa.

Para obtener las ventajas de escala y de alcance, las empresas frecuentemente se limitan a centrar

sus operaciones en aquellas que son "el núcleo" y "esencial" para mantener el control y mejorar la

competitividad, y para contratar por fuera o crear las alianzas y redes con otros productores para

cumplir con sus necesidades no esenciales.

La mano de obra. También ha habido una profunda transformación y reconfiguración de los

mercados laborales a nivel mundial. Esto es acompañado de una marcada asimetría en la movilidad

de los factores productivos. La movilidad del capital, las finanzas, el conocimiento y las destrezas son

mucho mayores que la de la mano de obra. La base de esta distinción yace en las barreras culturales,

políticas y raciales para el movimiento de las personas, sobre todo del mundo en vías de desarrollo.

El rendimiento económico desigual. El resultado económico de estos procesos complejos ha sido

muy desigual. La desigualdad ha estado creciendo en todo el mundo y dentro de los países. Mientras

en 1960, el 20 por ciento de la población del mundo que vivía en los países más ricos tenía 30 veces



el ingreso del 20 por ciento de los más pobres, para 1995, ¡éste era tanto como 82 veces! Tal como

lo observa frecuentemente el PNUD estas desigualdades se superponen: los pobres y los ricos, los

hombres y las mujeres, lo rural y lo urbano, y la etnicidad y la afiliación política. Estas desigualdades

también ocurren dentro de los países ricos. En 1996 la Oficina del Censo de los Estados Unidos

anunció la brecha más amplia entre ricos y pobres en los Estados Unidos desde el fin de la Segunda

Guerra Mundial. Mientras algunos países en vías de desarrollo se clasifican ahora como naciones

emergentes debido a su crecimiento espectacular, todavía siguen excluidos diez veces tal número de

países en desarrollo.

El PNUD (1998) estima que un cuarto de la población mundial permanece en estado de pobreza

humana extrema, mientras aproximadamente un tercio sufre de pobreza de ingresos, por ejemplo,

sobreviven con menos de USUS$1 por día. A pesar que la pobreza ha caído más en el último medio

siglo que en los cinco siglos anteriores, que las tasas de mortalidad infantil se han reducido a la

mitad durante la última década, que la desnutrición se ha reducido en un tercio, y que se ha reducido

de más de la mitad a un cuarto el número de niños que están fuera de la escuela primaria, todavía

hay 160 millones de niños fuera de las escuelas y medio millón mueren al nacer (en proporciones

10-100 veces mayores que en los países industrializados).

Tal como lo informa la OPS (1998), las campañas de vacunación, las mejoras en la nutrición,

las mejoras en el agua potable y en los programas de saneamiento, así como el mejoramiento de las

instalaciones de salud han producido mejorías significantes en la salud de las personas en las

Américas. La expectativa de vida ha aumentado (de 68.7 años a 71.1 años) durante la última década,

las tasas de mortalidad infantil han caído a 27 por 1,000 nacimientos y se han reducido

significativamente los números de personas sin acceso a los servicios de salud. Sin embargo, en el

campo de la salud, la brecha entre los países ricos y pobres todavía existe. La tasa de mortalidad

infantil en Haití es más de tres veces el promedio regional. Las enfermedades crónicas han alcanzado

una importancia mayor en los países más pobres. Además, para el conjunto de la región, el número

de casos de SIDA representa la mitad del total mundial.

Por lo tanto y resumiendo, la metáfora esbozada por el PNUD es apropiada:

Procediendo a una velocidad vertiginosa pero sin mapa o brújula, la globalización ha

ayudado a reducir la pobreza en algunas de las economías más grandes y más fuertes—

China, India y algunos de los tigres asiáticos. Pero también ha producido perdedores entre

y dentro de los países. Así como se ha desarrollado el comercio y la inversión extranjera,

el mundo en vías de desarrollo ha visto una ampliación de la brecha entre los ganadores y

los perdedores. Entretanto, muchos países industrializados han visto el desempleo elevarse

a niveles no registrados desde la década de los treinta, y la desigualdad de ingresos ha

alcanzado niveles no registrados desde el siglo pasado. Los mayores beneficios de la

globalización han sido acumulados por unos pocos afortunados. Se supone que una marea



creciente de riqueza levantaría a todos los barcos, pero algunos están en mejores

condiciones de navegar que otros. Los yates y transatlánticos están alzándose en respuesta

a las nuevas oportunidades, pero muchas balsas y botes de remos se están llenando de

agua—y algunos se están hundiendo (PNUD, 1997 p., 9).

La liberalización: Aún los mismos mecanismos institucionales y legales de la liberalización han tenido

un desarrollo desigual. Existe una concentración de poder y de autoridad sobre el proceso que refleja la

concentración económica. Muchos países en vías de desarrollo se habían embarcado en la liberalización

debido a las condiciones del FMI/Banco Mundial ligadas a los programas de ajuste estructural financiados

por ellos y tienen que continuar en esto a través de su membresía en la OMC. Las áreas de control

económico que previamente recaían dentro de la esfera nacional, por ejemplo, el manejo macroeconómico

y la regulación de los flujos de capital con respecto a sus usos, oportunidad y normas para los inversores,

ya no lo son significativamente. Pero, mientras se promueve la liberalización de sus barreras al comercio,

los países del Sur no se benefician de los aumentos de apertura en la misma magnitud que los

industrializados. Ya hemos señalado esto con respecto a la movilidad de la mano de obra.

Los precios reales de los artículos comercializados internacionalmente están ahora 45 por ciento por

debajo del nivel de los años ochenta y 10 por ciento por debajo del nivel más bajo de la Gran Depresión de

1932. Las barreras a las exportaciones de los países en vías de desarrollo a los países industrializados les

costaron unos US$60 mil millones anualmente. En promedio, la Ronda Uruguay ha reducido los aranceles

para las exportaciones de países industrializados en un 20-25 por ciento, pero para las exportaciones de

los países en vías de desarrollo, se mantienen en 45 por ciento. Los países en vías de desarrollo también

enfrentan niveles más altos de aranceles en los artículos procesados de sus materias primas (aumento de

aranceles), desalentando la industrialización de estos artículos. Existen también considerables barreras no

arancelarias contra su exportación, tales como las medidas anti-dumping, y los arreglos especiales para el

comercio de los artículos de interés para ellos, como los textiles y los productos agrícolas. Mientras el

comercio mundial crece más rápido que el ingreso mundial, este disminuye para 44 países en vías de

desarrollo. Para los países menos desarrollados, cuya población es un décimo de la población mundial, su

parte ha disminuido a la mitad en la última década y media y ahora sólo es el 0.3 por ciento.

Por lo tanto y en conclusión, las características económicas apoyan la conclusión que una economía

global arraigada en los mercados globales, la tecnología y la producción está reemplazando rápidamente

a una con base en las economías y mercados nacionales. Ante los cambios revolucionarios en la ciencia

y la tecnología que son en realidad transfronterizos, pero que tienen que ser utilizados en espacios finitos,

los países más poderosos incluso encuentran ahora que sus fronteras nacionales han perdido mucha de

su capacidad protectora. Esto ha producido cambios cualitativos en la escala y complejidad de las

actividades económicas. Si bien esto no hace que la globalización sea económicamente determinista, la

distingue sin embargo del pasado. Particularmente como en el pasado, el impulso en esta dirección, la

mayoría de las veces estaba basado fuertemente en la "voluntariedad política", es decir, la voluntad de los



poderes principales para "empujar" los cambios económicos. Hoy en día la base del impulso está más

allá del alcance del estado individual.

Ideología, la política y las relaciones internacionalesLos cambios sin precedentes también se han dado en el campo de la ideología, la política y las

relaciones internacionales. Destacamos cuatro de éstos cambios:

• La caída del socialismo en Europa Oriental y del mundo bipolar anterior de dos sistemas

económicos y sociales. Esto no sólo ha conducido a la aparición de un solo poder hegemónico

de una sola ideología, sino también a la desaparición de "terceros espacios" importantes en el

ámbito político, económico e internacional. Este suceso ha suministrado la base ideológica para

la globalización y la liberalización en su presente forma.

• La dramática desintegración de viejos Estados, la aparición de nuevos y de mayores amenazas

para su continuación.

• Los cambios en las formas globales del manejo intergubernamental, los cuales han reducido el

énfasis en el sistema de las Naciones Unidas en los asuntos económicos y sociales y han propulsado

la aparición de prominentes sitios de autoridad internacional (el FMI, Banco Mundial y la OMC),

que son decididamente antidemocráticos en su estructura. Este suceso ha puesto mayor énfasis

en el manejo de riesgos, la prevención de los efectos del contagio de crisis y sacudidas, y el inicio

de los pasos hacia las formas de gestión global no discrecionales basados en normas respaldas

por sanciones automáticas no discrecionales para asegurar su cumplimiento. También ha dado

apoyo institucional para el tratamiento equitativo de los no iguales en la economía global, la entrada

en vigor de la reciprocidad plena y la asunción operativa de que el mercado internacional es un

campo de juego parejo.

• La retirada del Estado, particularmente evidente en su papel reducido en la producción económica,

la tendencia universal de promover al sector privado como el motor del crecimiento económico y

el papel de la adopción de decisiones privadas en la determinación de los resultados sociales.

Éstos han estado acompañados de una membresía en disminución de instituciones tradicionales,

pero importantes, tales como: los partidos políticos, los sindicatos y las cooperativas, así como los

generalmente reducidos porcentajes de votación en las elecciones nacionales y locales. Tal como

se indicara anteriormente, estas instituciones intergubernamentales de la globalización ahora

controlan directamente las áreas de adopción de decisiones económicas, las cuales estaban

previamente dentro del alcance directo de los gobiernos nacionales.

Características socialesTambién han ocurrido cambios sin precedentes en cada nivel social, desde el individuo, la familia y el

hogar al nivel nacional. Estos cambios se han manifestado de forma dramática, al nivel mundial. Éstos



pueden verse en el rápido crecimiento mundial de las poblaciones migratorias, la amenaza creciente de

crímenes transfronterizos (vinculados al narcotráfico, al lavado de dinero y al terrorismo); el surgimiento

de una creciente, y para algunos perturbadora, homogeneización mundial, social y cultural; el alza de

patologías sociales ligadas a la pobreza y al crecimiento del desempleo; la marginación y exclusión de

grupos significativos de la población en todos los países; y la no disminuida importancia de la guerra y de

los conflictos civiles en los asuntos humanos. La última está vinculada a la influencia en el resto del mundo

de los medios de comunicación, las artes, la literatura, el cine y el desarrollo de la televisión en el Norte.

El cambio a lo individual y personal ha puesto el énfasis en el papel de la competencia y la adquisición y

ha minado la solidaridad y la cooperación en la vida social, alrededor del mundo. Ambos dramatizan las

inestabilidades que ahora prevalecen y que sólo pueden asociarse con un período de cambio profundo.

Características ambientalesLa degradación ambiental ha surgido como un tema de urgencia internacional. Tal como se señaló

antes, si bien la tensión ambiental debido al agotamiento de recursos no renovables no ha ocurrido como

se había pronosticado al inicio, la contaminación y los desechos derivados del consumo de estos recursos

y el deterioro de la base desde la cual se genera la producción renovable, es decir, el pobre uso de la

tierra, la disminución de los bancos de pesca y la bioquímica reducida, han resultado ser los culpables

no previstos.

En resumen, el efecto combinado de las características—económicas, ideológicas, políticas e

internacionales; sociales; ambientales—distingue a la globalización como una nueva etapa en la evolución

a largo plazo del capitalismo mundial. Mientras un mundo sin fronteras está lejos de ser una realidad, el

alcance intraregional e internacional de muchas formas de actividad social, política, económica y cultural

se han ampliado e intensificado dramáticamente en los últimos años. El resultado es que la interconexión

dinámica de la sociedad mundial contemporánea es más extensa e intensa que nunca antes y, parece

destinada a continuar de esta manera. La globalización continúa ejerciendo presión en los países para

cambiar las políticas y las instituciones. Una de éstas es la de aceptar la erosión relativa de la influencia y

de las acciones de las autoridades convencionales y establecidas como el Estado y las organizaciones de

estados como las Naciones Unidas. Esta aceptación ha tendido a cambiar el equilibrio del poder a favor

del capital. Pero, quizás lo más importante de todo, es el hecho que las principales instituciones y actores

de la sociedad ahora piensan y, cada vez más actúan, globalmente. Como lo expresara Henry Wendt,

Presidente de la empresa farmacéutica angloamericana, Smith Kline Beecham en una entrevista con la

Junta de Conferencia (1993):

La empresa transnacional tiene… la visión global y la orientación que transcienden las

definiciones de identidad nacional. Ve al mundo entero como su mercado y base de clientes.

Ésa es la característica más importante de la empresa transnacional. Con esa visión, entonces,

localiza su investigación e instalaciones industriales, incluso sus oficinas principales, en



cualquier lugar del mundo que haga sentido en términos de servir al mercado global… Para la

transnacional, el llamado mercado doméstico es el mundial, y cada decisión se basa en si

promueve la ventaja competitiva global de la empresa (Wendt, 1993, p., 36).

En efecto, continúa para afirmar que este cambio en el paradigma ha llevado a una situación donde

la empresa transnacional moderna es ahora la institución más responsable del mundo y la que también

mantiene los más altos estándares. El declara que:

A la empresa moderna se le mide con las normas más altas y es más responsable que cualquier

otra institución. Yo no argumentaría ciertamente que los gerentes de empresas transnacionales

tienen valores morales intrínsecamente más altos que otras personas. Las corporaciones

transnacionales actúan con integridad porque es mucho lo que está en juego. Ellos no quieren

verse en situaciones embarazosas, o hasta ser procesados, en un mercado principal. Por lo

tanto, mientras las empresas aumentan su presencia global, ellas asumen más responsabilidades

por sus acciones, no menos. La mayoría de las veces, ellas son medidas con las normas más

altas en vez de las más bajas, o incluso las de promedio (Junta de Conferencia, 1993, p.36).

El camino por delante

Me gustaría utilizar el tiempo que me queda explorando ciertos asuntos relacionados a las posibles

respuestas de política. Para empezar, existe la frecuente observación que mientras hay muchos críticos

de la globalización, comparativamente hay pocas propuestas constructivas. Se alega que el enfoque ha

sido demasiado en la "crítica, crítica de la crítica o en deshacer, deshacer lo deshecho", y así

sucesivamente. Y, que mientras la crítica, por ejemplo, implica la negación de una afirmación, el discurso

es corto en afirmaciones explícitas y por lo tanto en alternativas de orientación normativa y de programas

(ISS, 1997). Esta declaración exagera un poco. Hubo un número significativo de instituciones e

individuos alrededor del mundo, particularmente las ONG y los estudiosos, que han ofrecido alternativas

normativas orientadas a los programas. El problema tiene menos que ver con la disponibilidad de

alternativas constructivas, y más que ver con el fracaso en tener propuestas disponibles adaptadas por

aquéllos que pueden hacer una diferencia.

La crisis asiática, junto con la amenaza presente de una recesión mundial, sin embargo, ha conducido a

intervenciones de política, muchas de las cuales están en oposición directa a aquellas promovidas sobre la

base de la ortodoxia neoliberal. De esta manera, los controles de capital y la represión financiera han

reaparecido en el manejo macroeconómico en Asia. Empresas previamente privatizadas han sido

readquiridas por los gobiernos en algunos países en vías de desarrollo, normalmente después de su fracaso

como negocios privados. China, que es la menos "abierta" de las economías emergentes ha sido durante

algún tiempo la mayor beneficiaria de los flujos de capital privados. Los ciudadanos en varios países se han



rebelado en contra de las acciones gubernamentales para salvar con fondos públicos a las instituciones

financieras en peligro. De hecho existe una protesta internacional en contra de socializar las pérdidas de

instituciones financieras y de introducir el riesgo moral de beneficiar a aquellos que han tomado riesgos

imprudentes con el dinero de otras personas. También ha habido muchos y variados llamados para la

supervisión reguladora y prudencial de las instituciones financieras privadas y para imponer impuestos a los

flujos de dinero. Los pilares gemelos del sistema financiero internacional, el FMI y el Banco Mundial, han

sido criticados desde sitios sorprendentes por acciones inapropiadas y parcializadas en favor de la comunidad

financiera. Incluso, ha habido una dosis fuerte de autocrítica. Los medios de comunicación informan que

el Presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, ha expresado lo siguiente en más de una ocasión:

Necesitamos ir más allá de la estabilización financiera. Debemos poner el énfasis en los temas

sociales… Debemos considerar junto lo financiero, lo institucional y lo social. Debemos

aprender a tener un debate donde las matemáticas no dominen a la humanidad, donde la

necesidad para el cambio drástico frecuente pueda ser equilibrada con la protección de los

intereses de los pobres (Daily Gleaner, Jamaica, 7 de octubre, p., 24B).

Continúa en dibujar una imagen vívida del impacto de la crisis asiática, refiriéndose a ésta como "imágenes

obscuras, marchitas de desesperación, desesperanza y deterioro." El Economista Principal del Banco

Mundial, Joseph Stiglitz, ha hecho eco de este énfasis en pro de los temas de distribución para los pobres:

En medio de las crisis económicas, los titulares de los periódicos están dominados por las caídas

en las tasas de cambio y de los índices de la bolsa. Detrás de los titulares, sin embargo, se

esconden los grandes aumentos en desempleo, pobreza, desnutrición, mano de obra infantil y

prostitución. Los efectos políticos, económicos, psicológicos e incluso los efectos fisiológicos

de estos problemas pueden persistir mucho tiempo después que los mercados de valores y tipos

de cambio se hayan recuperado. No creo que los intereses de los más vulnerables—los obreros

y los pequeños empresarios, los granjeros y los jornaleros, los niños cuya educación se

interrumpirá y su salud devastada por la desnutrición—se tuvieron en cuenta en su totalidad

como fueron las percepciones de la comunidad de inversionistas… No estoy seguro que sus

voces hayan sido escuchadas, ya sea que hubiesen tenido un asiento en la mesa o que sus

intereses estuvieran bien representados (Ottawa Citizen, 30 de septiembre de 1998).

La dificultad, desde luego, es que ante la variedad prevaleciente de circunstancias y capacidades de

los participantes en el proceso, no serviría una solución general a todos los problemas presentados por la

globalización, es decir, un enfoque tipo un tamaño para todos. De hecho, el enfoque no solo tiene que

ser adaptado a las distintas circunstancias y capacidades, sino también a la gama particular de temas a ser

encarados. Un buen punto de arranque por consiguiente podría ser bien la misma premisa de esta



reunión: "La promoción de una red hemisférica colaboradora transnacional eficaz de grupos de la

sociedad civil que pueda sacar provecho de la tecnología y de otros beneficios de la globalización."

Dadas las capacidades desiguales existentes entre los participantes institucionales en este esfuerzo,

surgen inmediatamente dos prioridades claras. Éstas son que las reglas de juego en la red no deben

reproducir este desnivel y la necesidad, por lo tanto, de poner como meta, el requisito de aumentar las

capacidades institucionales de todos los elementos de la red a un mínimo esencial. Es decir, un mínimo

que asegure un papel real, distinto de un papel nominal, para aquellos que están dentro de la red. En

gran medida, esto se refiere a los problemas del desarrollo de los recursos humanos y del acceso a los

mecanismos de apoyo técnico, informativo, financiero y otros.

Es más, si la red debe responder a las necesidades de los participantes, entonces su diseño de operación,

supervisión y evaluación deberá ser también un esfuerzo genuinamente colectivo. De otra manera, no

habría ninguna garantía de que la misma no reproduciría algunos de los desniveles y desigualdades que

hemos observado en el proceso de la globalización. La creación de la solidaridad entre los grupos dentro

de la sociedad civil contrasta con las operaciones competitivas del mercado internacional, pero es la única

manera segura de garantizar los resultados deseables en las áreas de salud y desarrollo humano.

En cuanto la red que se intenta es un fin en sí mismo, es al mismo tiempo un medio importante hacia

un fin. Por lo tanto la red tiene que lograr acuerdos tempranos sobre sus tareas prioritarias y

concentración. Algunos de éstos, sobre los cuales se puede discutir más tarde, ya surgieron del análisis

de la globalización. Éstos incluyen:

• Investigación y desarrollo sobre la globalización, lo que significa entender el proceso, sus

medios, resultados, instituciones y actores y de forma relacionada, sus impactos sobre la salud.

• Áreas estratégicas de intervención, por ejemplo, influenciar las políticas públicas, sobre todo

las leyes y reglamentaciones, los presupuestos públicos y las prioridades del gasto; influenciar las

actividades de los organismos intergubernamentales; concebir las modalidades para el acceso a la

información; asegurar un mínimo de bienestar social por medio de redes de apoyo para los pobres;

promover el uso de tecnologías adecuadas y así sucesivamente.

• Proponer un uso mayor de los sitios democráticos de autoridad.

• Promover la cooperación técnica entre los participantes de la red.

• Abogar por y diseminar políticas "saludables".

• Crear la solidaridad con otros grupos cívicos y sectores relacionados, así como con los entes

intergubernamentales, por ejemplo en áreas como el medio ambiente, los derechos humanos, y

programas de acción cívica orientados al desarrollo, así como con organismos como la OPS/OMS,

el PNUD, la UNICEF y la UNESCO. La solidaridad con grupos que promueven objetivos

deseables a nivel mundial, por ejemplo, la Cumbre Social Mundial y el Compacto 20:20, también

es importante.

• El acopio de recursos y la promoción de su uso eficaz.



Referencias

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Fernando Leiva Letelier

"Chile es un ejemplo del futuro que le aguarda a América Latina". Con

estas palabras el presidente Clinton dio la bienvenida al presidente

chileno, Frei, durante la visita de este a los EE.UU. a principios del

año en curso, y renovó su compromiso de incorporar a Chile como cuarto miembro

del Tratado de Libre Comercio de las Américas (TLCAN).

Sin embargo, si Chile representa el futuro que la política estadounidense procura

forjar en el continente americano por medio de dicho tratado, se vislumbra un futuro

en el que los trabajadores se verán despojados de sus derechos básicos, forzados a

trabajar por jornales míseros y prestaciones insuficientes, con riesgos graves para su

salud y bienestar.

La RECHIP1 y otros miembros de la sociedad civil chilena sostienen que la

incorporación del país en el TLCAN actual, o la firma de un convenio bilateral chileno-

estadounidense sin un texto básico con cláusulas mejores y exigibles en lo laboral y

ambiental, no hará sino perpetuar e intensificar los efectos perversos del modelo de

desarrollo chileno, a saber:

E L T L C A N Y L AP E R S I S T E N C I A D E L A S

C O N D I C I O N E S L A B O R A L E SD E F I C I E N T E S E N C H I L E

Documento básico utilizado en la Conferencia Salud y Desarrollo Humano en la Nueva Economía Globalen Galveston, Texas, 26-28 Octubre, 1998.

1 La Red Chile por una Iniciativa de los Pueblos, fundada en 1992, es una coalición de organizaciones nogubernamentales, ambientales, de la mujer, laborales y de pueblos nativos, que trabaja en pro de unaintegración continental socialmente equitativa y sostenible desde el punto de vista ambiental.



• crecimiento económico basado en el aumento del número de puestos de trabajo mal remunerados,

de baja calidad, a corto plazo y con protección jurídica inadecuada;

• deterioro ambiental y empeoramiento de las condiciones de vida para las comunidades asentadas

en las inmediaciones de megaproyectos mineros, hidroeléctricos, agroexportadores y madereros,

frente a la debilidad de las instituciones gubernamentales a la hora de prevenir la destrucción del

medio ambiente;

• perpetuación de los vestigios de autoritarismo en el sistema político, y legitimación de una

democracia "incompleta" que, aun con la próxima jubilación del general Pinochet como

Comandante en Jefe del Ejército, sigue estando sometida al poder militar; y

• mayor polarización y desigualdad en lo social, conforme Chile pasa a compartir con Brasil la

dudosa distinción de ser el país latinoamericano con la peor distribución de ingresos.

Cada una de estas características, experimentadas a diario por la mayoría de los chilenos pero rara

vez tratadas en los medios de comunicación estadounidenses2, desvirtúa la idea de que la liberalización

del comercio y las inversiones, por sí solas, sumadas a mercados laborales desregulados y flexibles,

alcanzará para establecer un camino socialmente deseable hacia el desarrollo sostenible. La actual realidad

laboral y ambiental de Chile es prueba del fracaso de dicha estrategia. Sin embargo, la incorporación del

país al TLCAN no sólo intensificaría esos efectos perversos, sino que, por otra parte, tendría el efecto de

erigir a Chile en modelo de las políticas que deberían seguir otros países latinoamericanos.

Una publicación reciente de la Dirección del Trabajo3 de Chile advierte sobre un "aumento

alarmante" de la "inestabilidad y falta de seguridad laboral" y de un "nivel escaso de reconocimiento y

respeto por el trabajador". Esta evaluación negativa está basada en un estudio de 1996, del que se

desprende que un trabajador de cada cinco (20,5% de los trabajadores asalariados) carecía del contrato

escrito requerido por ley4, lo que representa un deterioro preocupante con respecto a la situación

imperante en 1992, cuando quienes no tenían contrato representaban 14% de los asalariados5.

Las estadísticas recientes de la Dirección del Trabajo reflejan un cuadro sombrío de las condiciones

laborales actuales, en franca contraposición al panorama radiante que presentan los grupos de presión

favorables a la adhesión al TLCAN por parte de Chile como nación económicamente sólida, plenamente

democrática y socialmente equitativa, a la que se debe "recompensar" convirtiéndola en el cuarto miembro

de dicho tratado.

2 Para un ejemplo del tipo de información favorable a Pinochet y al modelo económico, véase el artículo de Calvin Sims tituladoEra Ending for Chile as Pinochet Plans Exit, aparecido en The New York Times el 25 de septiembre de 1997. En el mismo, suautor dice: "El general Pinochet … goza de gran respeto en Chile por haber iniciado los cambios sociales y económicos quehan conducido a la prosperidad del país".

3 La Dirección del Trabajo es una división del Ministerio de Trabajo de Chile, encargada de vigilar el cumplimiento de lasdisposiciones vigentes y de interpretar la legislación laboral.

4 Temas Laborales, enero 1997, año 2 (5). Además, el estudio permitió constatar que, de estos, 24,2% ganaba jornales inferioresal mínimo y 46% trabajaba más de 60 horas, es decir, más del máximo fijado por ley (48 horas).

5 Sobre la base del MIDEPLAN, Departamento de Planificación y Estudios Sociales. Encuesta CASEN 1992.


69E L T L C A N Y L A P E R S I S T E N C I A D E C O N D I C I O N E S L A B O R A L E S D E F I C I E N T E S E N C H I L E

Condiciones laborales en los sectores exportadores clave6

Un examen de los últimos datos sobre las condiciones laborales arroja luz sobre la contra-cara negativa

de la expansión económica reciente de Chile, y lleva a preguntarse con preocupación si resulta atinado apoyar

la actual solicitud de aprobación por vía rápida, con sus compromisos exiguos en lo laboral y ambiental.

a. El notable crecimiento de las exportaciones chilenas se ha basado en ciertos recursosnaturales y en las actividades de extracción correspondientesLas exportaciones de Chile totalizaron US$ 15.300 millones en 1996, cifra de la cual más de 88%

corresponde a recursos naturales con niveles de procesamiento muy bajos. En cuanto a las exportaciones

chilenas a los Estados Unidos, que en 1996 alcanzaron la cifra de US$ 2.560 millones7, esa proporción

es mucho mayor.

Ello se ilustra analizando los 10 principales productos chilenos exportados a EE.UU. en 1996:

1. Cátodos de cobre (US$ 406,7 millones) 6. Salmón fresco (US$ 65,5 millones)

2. Uva fresca (US$ 328,5 millones) 7. Listones de madera (pino) (US$ 51,2 millones)

3. Cobre negro (US$ 155,6 millones) 8. Tablas de madera (pino) (US$ 48,5 millones)

4. Oro (US$ 139,8 millones) 9. Jugo de manzana (US$ 42,9 millones)

5. Filete de salmón (US$ 87,3 millones) 10. Vino (US$ 42,4 millones)

Estos 10 productos, por sí solos, representan US$ 1.370 millones, o sea, 53% del total de

exportaciones de Chile a EE.UU.

b. Los trabajadores en los principales sectores exportadores trabajan en condicionesespecialmente deficientesSegún estadísticas de la Dirección del Trabajo8, el porcentaje de trabajadores con ocupaciones

"precarias" (carentes de contrato laboral, seguro social y prestaciones de salud, y remuneradas con

jornales inferiores al mínimo) representaban:

• 55% de los trabajadores agrícolas;

• 52,1% de los del sector de la silvicultura;

• 50,7% de los del sector de la explotación maderera y

• 36% de los del sector de la pesca.

6 Para mayores detalles, consúltese: Magdalena Echeverría. Mejores condiciones de trabajo: un desafío actual. Temas Laborales,enero 1996; año 1 (2).

7 Las importaciones estadounidenses a Chile totalizaron US$ 4.110 millones en 1996.8 Malva Espinosa et al. Precarización del empleo: ¿un mal moderno? Temas Laborales, enero 1997; año 2 (5):4.



A continuación se hace un examen rápido de las condiciones de los trabajadores que producen los

tipos de bienes que se exportan a los Estados Unidos, el cual revela las condiciones sumamente adversas

en que deben desempeñarse.

Sector frutícola exportador: En Chile, los productos frutihortícolas para exportación son plantados,

recogidos y empaquetados por unos 500.000 trabajadores en temporada alta, de los que 80 por ciento

son temporeros, mujeres en su mayoría. Estos trabajadores se desempeñan en condiciones adversas y

sufren restricciones de orden jurídico al ejercicio de derechos laborales básicos, como las negociaciones

colectivas y el recurso a las huelgas.

Ello los vuelve vulnerables a ciertos abusos (que además de degradantes pueden hacer peligrar su

vida) por parte de los empleadores.

• 52% de los trabajadores temporeros en las plantas envasadoras agroindustriales trabajan entre 10 y

16 horas diarias, mientras que el 25% trabaja los domingos y días feriados durante la temporada alta.

Ciertos plaguicidas como el lindano, el pentaclorofenol, el paraquat y el paratión, cuyo uso ha sido

condenado por la Organización Mundial de la Salud en vista de su relación con la presencia de defectos

congénitos, daños neurológicos y cáncer, se emplean en forma corriente en la producción de frutas y uvas.

• Un estudio de las trabajadoras en el sector de la uva mostró que 62% de las que trabajan en los

campos y 42% de las que lo hacen en las plantas envasadoras habían padecido dolencias

provocadas por su exposición a los plaguicidas.

• Una encuesta de 213 establecimientos agrícolas en la región central de Chile, principal zona

frutícola del país, realizada en 1993 por la Dirección del Trabajo, reveló numerosas

contravenciones por parte de los cultivadores en cuanto a la aplicación de plaguicidas9:

• 20,8% de los establecimientos estaba en violación en cuanto a los tiempos máximos admisibles

de exposición a dichos productos, al imponerles a los trabajadores una semana laboral de más de

48 horas;

• 67,8% de los establecimientos carecían de equipos de seguridad adecuados para el personal;

• 51,2% carecían de un Comité Conjunto de Salud y Seguridad, pese a que es exigido por la ley chilena;

• 36,9% no esperaban el tiempo obligatorio antes de que los trabajadores reingresaran en campos

pulverizados con plaguicidas;

• 51,3% de los trabajadores encargados de aplicar plaguicidas sumamente tóxicos carecían de

adiestramiento adecuado;

9 Dirección del Trabajo, Departamento de Estudios, sobre la base de información proporcionada por el Departamento deFiscalización.



• 11,7% de los productos de los establecimientos carecían de rotulación adecuada.

Silvicultura y leñadores: La silvicultura y las exportaciones madereras han tenido un crecimiento

extraordinario en los dos últimos decenios, llegando a representar, en 1995, 16% del total de exportaciones

de Chile. Sin embargo, la Dirección del Trabajo chilena descubrió que 28,6% de los trabajadores del

sector de la silvicultura y 31,2% de los ocupados en la extracción maderera carecían de contrato10.

En 1995, una inspección de 29 contratistas del ámbito de la administración de bosques nativos en

el extremo sur de Chile puso al descubierto un cuadro sorprendente de condiciones laborales precarias:

31% de los contratistas carecían de registro de los trabajadores destacados en el lugar, 10,3% tenían

jornadas de trabajo excesivamente prolongadas y 13,8% estaban atrasados en el pago de jornales, mientras

que 34,5% de los establecimientos carecían de agua potable, y 58,6%, de baños adecuados11.

Pesca: Las actividades de pesca y procesamiento para la exportación (envasado, congelamiento y pesca

de salmón y trucha) se han convertido en una actividad importante, generadora de muchos puestos de

trabajo nuevos. Sin embargo, no se ha tratado de puestos en los que los trabajadores gozan de las

protecciones básicas. El empleo tanto temporal como fijo, y aun el trabajo de los niños, resultan comunes,

especialmente durante el verano o los períodos de producción máxima.

El salmón se ha convertido en uno de los principales productos exportados a los Estados Unidos.

Su cultivo tiene lugar en viveros flotantes expuestos a vientos y oleajes fuertes, capaces de exponer a los

trabajadores a graves riesgos. La industria chilena del salmón tiene una tasa de accidentes de 20%, una

de las más altas del país. Un estudio de la Dirección del Trabajo, realizado en establecimientos pesqueros

de salmón en la región lacustre de Chile, reveló que 44% de las empresas correspondientes carecía de

revestimiento para suelos y barandas adecuados en los viveros antedichos12.

Minería: Los Estados Unidos son el principal inversionista extranjero en Chile, siendo la minería uno

de los sectores clave en los que se concentran dichas inversiones. Las empresas mineras estadounidenses

( junto con las canadienses, europeas, australianas y japonesas) convierten a Chile en uno de los

principales productores mundiales de cobre y oro. Sin embargo, la expansión de las actividades mineras

en el país tiene efectos negativos en las condiciones de trabajo y de salud ocupacional, ya que muchos de

los establecimientos nuevos están ubicados a 2.000 metros sobre el nivel del mar y cerca de 60% de los

mineros se ven obligados a vivir lejos de sus hogares, en campamentos de trabajo.

La competencia y la legislación laboral débil han conducido a un mayor uso de contratistas y

subcontratistas en las actividades mineras. Por ejemplo, en 1994, 30% de los trabajadores mineros del

10 Espinosa et al., op. cit., p. 5, infra 17.11 Cuadro 3: Principales infracciones laborales en empresas contratistas forestales, Región XII (1995). Temas Laborales; enero

1997; Año 2 (5).12 Departamento de Fiscalización, Dirección del Trabajo. Temas Laborales, enero 1997; año 2 (5):13.



país trabajaban para contratistas y subcontratistas, mientras que sólo 70% eran empleados permanentes.

La frecuencia de accidentes es sustancialmente más elevada para los subcontratistas que para los

trabajadores permanentes13.

En 1996, una inspección de las condiciones de las actividades mineras en 50 sitios, y de las 439

empresas que trabajaban en ellos, reveló limitaciones graves en el ámbito de la seguridad y la salud

básicas14:

• 44% de las empresas carecían de los Comités Mixtos de Seguridad y Salud Ocupacional

requeridos por ley;

• 32% no habían establecido normas y procedimientos en cuanto a seguridad y salud ocupacional

que exige la ley;

• en cuanto al agua potable, 32% de las empresas tenían un nivel insuficiente y 30% la extraían de

fuentes naturales sin certificación adecuada;

• 19% tenían baños en malas condiciones;

• 30% de los trabajadores ingerían sus alimentos en el lugar de producción, en una atmósfera tóxica;

• 11% tenían comedores no separados del entorno tóxico;

• 20% carecían de armarios guardarropas, y 41% los tenían, pero desprovistos de elementos

divisores para separar la ropa limpia de la contaminada;

• 22% tenían vestuarios sin duchas, y 24% sin duchas de agua caliente para quitarse los residuos tóxicos.

Los datos que anteceden ilustran las condiciones en que se ven obligados a desempeñarse los

trabajadores de los sectores que constituyen los pilares del modelo exportador chileno.

La legislación laboral existente protege los derechos del trabajador en formainadecuada

El panorama sombrío que se acaba de describir es el resultado no sólo de los mecanismos

inadecuados que existen para la aplicación de las normas vigentes, sino, fundamentalmente, de la actual

legislación laboral chilena, que no le ofrece al trabajador de ese país una protección adecuada en cuanto

a los derechos laborales reconocidos internacionalmente, al tiempo que al empleador sí le brinda múltiples

resquicios para manipular la ley en forma contraria al interés del trabajador.

Las reformas laborales de 1990-1993 no modificaron radicalmente la esencia del Código Laboral

13 Por ejemplo, entre 1990 y 1994 los datos correspondientes a la frecuencia de accidentes fueron los siguientes: carbón (142,8subcontratistas, 50,7 trabajadores permanentes), salitre (40,9 subcontratistas, 28,6 trabajadores permanentes), grandes minasde cobre (19,5 subcontratistas, 9,2 trabajadores permanentes). Estas cifras provienen del trabajo de Magdalena Echeverríatitulado "Mejores condiciones de trabajo: un desafío actual", aparecido en Temas Laborales, enero 1996, año 1 (2).

14 Resultados Programa de Fiscalización a la Minería, 1996, Dirección del Trabajo, Departamento de Estudios, Temas Laborales,mayo 1997; año 2, (6).



promulgado por Pinochet en 1987, sino que mantuvieron un marco institucional sumamente perjudicial

para el trabajador.

Hay tres derechos básicos a los que la letra de la ley y la práctica laboral de los empleadores ofrecen

una protección inadecuada: se trata del derecho a organizarse, las negociaciones colectivas y el derecho

de huelga15.

1. Libertad de asociación y protección del derecho a organizarseLos empleados públicos no tienen derecho a formar sindicatos, sino solamente "asociaciones"

desprovistas de los derechos de huelga y de entablar negociaciones colectivas.

El Artículo 161, que permite efectuar despidos en función de las "necesidades de la empresa"

(racionalización, modernización, cambios de productividad, demanda, etc.), es un instrumento muy

usado para despedir a trabajadores ocupados en la organización de sindicatos. Una encuesta de 5.569

empresas realizada en 1994 por el Ministerio de Trabajo documentó el grado en el que la legislación

laboral de Chile es incapaz de proteger en forma integral al trabajador chileno16. Un descubrimiento

importante de ese estudio integral fue la constatación de que el volumen de rescisiones de contratos de

trabajo en función de "necesidades empresariales" aumentaba más del doble en los tres meses posteriores

a procesos de negociaciones colectivas y a la constitución jurídica de sindicatos.

En virtud del Artículo 163, si un trabajador logra demostrar que fue despedido en forma injusta, su

empleador sólo debe pagar un monto mínimo de multas, no estando obligado a reinstalar a dicho

trabajador.

2. Derecho a realizar negociaciones colectivasHay distintas limitaciones jurídicas que dificultan el ejercicio de este derecho por el trabajador

chileno. El Código Laboral vigente no solamente impone restricciones en cuanto a quiénes pueden

participar en dichas negociaciones y acota el alcance de las mismas, sino que además le limita al empleado

su acceso a información pertinente relativa al proceso correspondiente. De hecho, en 1995 sólo 12,9%

de los trabajadores asalariados de Chile realizaron negociaciones colectivas, lo que representa una

disminución desde principios de los años noventa, cuando dicho porcentaje era superior a 14%.

Sólo los sindicatos correspondientes a empresas (63% de los sindicatos) pueden entablar procesos

de negociaciones colectivas. Los trabajadores estacionales afiliados a sindicatos de trabajadores

transitorios (3% de las organizaciones sindicales) o a sindicatos interempresariales (12% de dichas

organizaciones) están excluidos de hecho, dado que sólo pueden ejercer ese derecho si sus empleadores

lo aceptan. El Artículo 304/305 excluye a los trabajadores públicos, los empleados de empresas privadas

cuyos ingresos son proporcionados en un 50% por el Estado y los trabajadores temporeros y estacionales.

15 Para un análisis excelente y pormenorizado consúltese: Carol Pier, On the Eve of Free Trade Extension to Chile: Chilean LaborLaw and Practice Through the Lens of NALLC, manuscrito inédito, Universidad de Harvard, Facultad de Derecho.

16 Dirección del Trabajo, Cuadernos de Investigación, No. 1, 1994.



El Código Laboral vigente permite a los empleadores celebrar convenios con los trabajadores en

forma individual, con grupos de asalariados o con un sindicato, lo cual fragmenta a los trabajadores.

Una estrategia utilizada por los empleadores para debilitar al movimiento laboral ha sido la de crear

personas jurídicas múltiples "que, pese a funcionar en forma paralela, tener el mismo propietario, realizar

actividades idénticas y tener a sus empleados trabajando bajo el mismo techo son consideradas, desde el

punto de vista jurídico, empresas diferentes"17. Así, pueden contratar empleados que, pese a trabajar lado

a lado, tienen, jurídicamente hablando, empleadores diferentes. Frente a ello, los trabajadores pueden

formar sindicatos "interempresariales", y de hecho los constituyen: 8% de los trabajadores sindicalizados

de Chile están afiliados a este tipo de organizaciones. La legislación laboral vigente le permite a un

sindicato de este tipo emprender un proceso de negociación colectiva solamente si el empleador está de

acuerdo con ello, lo que de hecho priva a los trabajadores de este derecho. Por ejemplo, en 1995 sólo

0,2% de todos los procesos de negociación tuvieron por protagonistas a sindicatos interempresariales,

pese al hecho de que a los mismos está afiliado el 12% de los trabajadores sindicalizados de Chile18.

3. Derecho de huelgaA todos los tipos de trabajadores excluidos de las negociaciones colectivas (estacionales, temporeros,

fijos a corto plazo, empleados públicos) se les niega el derecho de huelga.

La legislación laboral chilena le permite al empleador contratar trabajadores de reemplazo durante

el primer día de una huelga, si la oferta final de la empresa reajusta los jornales en proporción igual a la

de la variación del índice de precios al consumidor. Esta y otras disposiciones (por ejemplo, el hecho de

que al cabo de 15 días el empleador pueda despedir a los trabajadores pertenecientes al sindicato en

huelga, etc.) limita en la práctica ese derecho laboral básico.

El Código Laboral de 1994 contiene muchas otras disposiciones que le permiten al empleador recurrir

a distintas estrategias en aras de la "flexibilidad laboral", lo cual, de hecho, ha permitido descargar sobre

los trabajadores los costos de la reestructuración económica, alentando al mismo tiempo a los empleadores

a adoptar estrategias productivas basadas en la reducción de los costos laborales, la subcontratación, la

utilización de trabajadores temporeros y a plazo fijo, el trabajo en el hogar y la externalización19.

Las reformas a la legislación laboral propuestas en 1995

A principios de 1995, el gobierno del presidente Frei envió al Congreso un conjunto de reformas

dirigidas a fortalecer los derechos laborales y reequilibrar las relaciones entre las clases trabajadora y

capitalista. Las reformas propuestas abarcaban los siguientes aspectos:

17 Cristián Dinamarca, Reflexiones sobre la negociación colectiva en Chile, Temas Laborales, septiembre 1996, año 1 (4):3.18 Dinamarca, op. cit., supra 17.19 Para un análisis más detallado, consúltese: Fernando Leiva, Flexible Labor Markets, Poverty and Social Disintegration in Chile

1990-1994, The Limitation of World Bank Policies, manuscrito inédito.



• Protección frente al despido para los trabajadores que participen en la formación de un sindicato;

• Indemnización a trabajadores y sindicatos frente a prácticas desleales o francamente contrarias al

sindicato;

• Obligación del empleador de proporcionar información pertinente a los trabajadores;

• Alcance más amplio en cuanto a lo que puede incluirse en las negociaciones colectivas, a fin de

abarcar factores como las condiciones de trabajo y el empleo;

• Eliminación del derecho del empleador para contratar trabajadores en reemplazo de huelguistas;

y

• Derecho de entablar negociaciones colectivas para los sindicatos interempresariales y de

trabajadores transitorios.

El gobierno de Frei deseaba promover dichas reformas por ser consciente de que la aclamada

legislación laboral chilena, incluso después de las reformas promulgadas por Aylwin en 1990-1993,

seguía siendo burda e injustamente favorable al empleador, a quien le daba distintos resquicios para caer

en prácticas abusivas y contrarias a los sindicatos.

La falta de protección jurídica eficaz para el trabajador chileno, y la libertad de que goza el empleador

para impedir el ejercicio de derechos jurídicos, fueron documentadas en mayor detalle por una encuesta

ulterior realizada por el Centro de Estudios de la Realidad Contemporánea (CERC), de la que se

desprende que la mitad de los trabajadores no sindicalizados no se afilian por temor a ser despedidos.

Los cambios legislativos son obstaculizados por muchos vestigios deautoritarismo subsistentes

La promulgación de la legislación antedicha se ve obstaculizada por los vestigios de autoritarismo

incorporados por el régimen militar (1973-1990) en la Constitución de 1980, de los que los más groseros

son la falta de plena subordinación de los militares a la autoridad civil y la naturaleza no democrática del

Senado chileno, donde 9 senadores nombrados por Pinochet tienen poder tanto para impedir de hecho

cualquier cambio sustancial a la legislación laboral como para desarticular las políticas tendentes a

fomentar una mayor igualdad20.

Las reformas laborales no sólo se ven obstaculizadas por el "batallón de Pinochet" en el Senado,

sino que además suscitan la oposición encarnizada de los grupos empresariales, el Banco Mundial y,

especialmente, de la Cámara de Comercio chileno-estadounidense, organización que representa los

intereses de los inversionistas estadounidenses en Chile.

20 Si bien esos nueve senadores concluyen su mandato de ocho años en diciembre de 1997, el nuevo grupo de nueve senadoresque ocupan sus escaños por designación no promete ninguna mejora sustancial. Tres serán nombrados por una Corte Supremaanacrónica y desprestigiada, 4 por un Consejo de Seguridad Nacional controlado por las Fuerzas Armadas y 2 por el presidenteFrei.



La desigualdad y la polarización social aumentan conforme el "crecimiento conequidad" fracasa

Aunque las condiciones sociales han mejorado en los últimos años, Chile sigue padeciendo graves

problemas sociales. Si bien los salarios reales han aumentado, conviene recordar que los niveles salariales

chilenos habían llegado a valores sumamente bajos. Dos quintas partes de quienes integran la fuerza

laboral ganan jornales insuficientes para satisfacer las necesidades básicas de la familia media. Los salarios

reales crecieron en porcentajes muy inferiores al aumento registrado en la productividad media, por lo

cual, desde el punto de vista distributivo, los trabajadores no se han beneficiado demasiado con el rápido

crecimiento económico.

El poder decreciente de los trabajadores para defender las condiciones de remuneración, y la

expansión basada en la exportación de recursos naturales producidos con mano de obra barata o flexible

son dos razones por las que, en lo económico, el crecimiento se ha visto acompañado por una mayor

desigualdad: la participación en los ingresos del 20% integrado por los chilenos más pobres descendió

de 4,6% en 1992 a 3,9% en 1996, mientras que el 20% correspondiente a los más ricos aumentó su

participación de 55,6% a 57,1% en el mismo período.

Para una base socialmente equitativa y ambientalmente sostenible en pro de laintegración económica continental

Lo que los chilenos desean es que sus condiciones sociales y ambientales y su nivel de vida mejoren

en el futuro, y no que queden fijos en sus valores bajos actuales o que se vean reducidos aún más por

obra de convenios como el TLCAN u otros semejantes.

Por ello, sostenemos que la integración económica continental será beneficiosa para todos solamente

cuando el texto básico de los convenios contenga cláusulas ambientales y laborales, y que estas gocen de

la misma protección que el TLCAN les brinda a los inversionistas y a los derechos de propiedad

empresariales.

El TLCAN vigente, la actual autorización por vía rápida con sus compromisos exiguos en lo social

y ambiental, o un convenio bilateral estadounidense-chileno que no contenga en su texto sólidas cláusulas

ambientales y laborales, no harán sino perpetuar e intensificar la vulnerabilidad del trabajador, la

degradación ambiental, la polarización social y la débil democracia que se han convertido en la experiencia

diaria de los chilenos, al tiempo que los frutos de la expansión económica sólo benefician a pequeñas

minorías.


Manuela Tortora

"Oft expectation fails, and most oft there where most it promises."

Shakespeare.

El pasado 1ro. de septiembre, en la ciudad de Miami, el proyecto de

formación de un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) entró

en la decisiva fase de las negociaciones. Al culminar más de tres años de

conversaciones preparatorias, los países del hemisferio (menos Cuba) decidieron

iniciar, mediante 11 grupos de trabajo, las negociaciones propiamente dichas, que no

deberán prolongarse más allá del 2005 -con o sin éxito.

Por consiguiente, en los próximos meses, gran parte de la atención de los

Ministerios de Comercio Exterior y otros despachos económicos de los países de

América Latina y el Caribe estará dedicada a esa negociación.

No es exagerado considerar el proyecto del ALCA como una inversión política y

una apuesta económica de gran envergadura en la historia de las relaciones

hemisféricas. Queda por ver si las expectativas que ha generado desde la Cumbre de

Miami de 1994, tanto a nivel de los gobiernos como del sector privado, se compaginan

con lo que pueden realmente ser los resultados. Por los momentos, pareciera que el

camino hacia el ALCA va a ser sembrado de frustraciones.

A L C A : E X P E C T A T I V A S Y R E A L I D A D E S

Documento básico utilizado en la Conferencia Salud y Desarrollo Humano en la Nueva Economía Globalen Galveston, Texas, 26-28 Ocubre, 1998.


¿Hacia una nueva relación hemisférica?

Desde el siglo XIX las relaciones entre los Estados Unidos y los países al Sur del Río Grande han

estado marcadas por incomprensiones, asimetrías y tensiones. Después de iniciativas políticas que van

desde la Doctrina Monroe de 1824 hasta el "stick and carrot" de los años 30, hay que esperar la "política

del buen vecino" y sobre todo la Alianza para el Progreso del Presidente Kennedy para que se introduzca

por primera vez en la relación hemisférica el elemento "cooperación".

Las décadas siguientes se han caracterizado por divergencias ideológicas en lo político (en el marco

de la guerra fría) y en lo económico (en particular en materia de comercio e inversiones), y por nuevas

iniciativas lanzadas por los Estados Unidos para reeditar la cooperación hemisférica, pero en forma

limitada a algunos países: en los años 80, con la crisis de la deuda externa y el conflicto centroamericano

como telón de fondo, surgió la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, luego el esquema de preferencias

comerciales andinas, y por último la Iniciativa Bush, de alcance hemisférico, que se transforma, en 1994,

en el proyecto del ALCA.

La principal diferencia entre este proyecto y los anteriores radica en que el ALCA no aspira a ser un

instrumento de cooperación "asistencialista", donde los Estados Unidos otorgan en forma unilateral

concesiones y ayudas, sino una nueva relación económica basada en la reciprocidad y cuyo contenido

preciso dependerá del resultado de la negociación.

El viraje en las políticas económicas de los países de América Latina y el Caribe que se produjo a

finales de los años 80 es el nuevo telón de fondo, sin el cual el ALCA ni siquiera hubiera podido ser

concebido en Washington ni aceptado en las demás capitales, y que implica dos cambios fundamentales:

primero, la apertura de los mercados nacionales, que es el sustento ideológico del ALCA; segundo, el

concepto de reciprocidad, es decir el abandono del trato diferenciado que fue la pauta de la política

económica exterior de América Latina frente a Estados Unidos y a los países industrializados hasta la

década pasada.

Gran parte de las expectativas suscitadas por el ALCA se originan en la constatación de que el nuevo

consenso ideológico que acerca la política económica de los países del hemisferio, junto con la

desaparición de los conflictos derivados de la Guerra Fría, impulsarán exitosamente esa iniciativa. En

realidad, son una condición necesaria pero no suficiente.

La afinidad de ideas y el clima propicio a relaciones ampliadas no garantizan, en la mesa de

negociación económica, resultados acordes con las prioridades de largo plazo del desarrollo de América

Latina y el Caribe, y con la necesidad de apuntalar las nuevas relaciones políticas con los Estados Unidos

mediante instrumentos de cooperación económica actualizados.

Aquí es donde cabe reflexionar en torno al lugar que ocupa América Latina en el mapa global de la

política exterior de Estados Unidos: otra expectativa generada por el ALCA se refiere al supuesto lugar

prioritario de la región en la jerarquía de las preocupaciones de Washington, que le daría "derecho" a

esperar un trato preferencial en comparación con las otras regiones del mundo.



En realidad, no existe tal prioridad, ni en lo político, y menos aún en lo económico-comercial, sobre

todo si se considera el conjunto de países de América Latina y el Caribe (exceptuando México por su

condición de país limítrofe).

Empezando por lo económico, desde la perspectiva de los Estados Unidos, las cifras del comercio

con los futuros socios del ALCA no son contundentes como para apostar a una gran importancia de ese

proyecto frente a muchas otras prioridades del escenario internacional. América Latina y el Caribe

(incluyendo México) absorben 19,5% de las exportaciones estadounidenses, y 15% de sus importaciones

totales. En 1950, estos porcentajes eran de 27,9 y 34,1 respectivamente: en este sentido, el ALCA se

hubiera justificado más en esa fecha que hoy en día.

En lo político, siempre desde la perspectiva de Washington, la nueva relación hemisférica (con o sin

el ALCA, pero que el ALCA debería consolidar) producto de la globalización económica y de la ausencia

de conflictos ideológicos, contiene una agenda coherente con los objetivos de los Estados Unidos en

cualquier zona del planeta: lucha contra el narcotráfico, control de migraciones, derechos humanos y

democracia, protección del medio ambiente, "buen gobierno" y lucha contra la corrupción.

La técnica negociadora de los Estados Unidos

En efecto, es importante observar que la política económica de los Estados Unidos se guía por

objetivos definidos en primer lugar en función de temas, y en segundo lugar en función de socios o foros

económicos. Sus preguntas iniciales son, por ejemplo: ¿qué le interesa a nuestros empresarios lograr en

materia de trato a la inversión extranjera en todos los mercados externos?, luego: ¿dónde se pueden

negociar instrumentos bilaterales o multilaterales que permitan lograr esos objetivos en materia de

inversiones? Los países de América Latina en cambio, por lo general, tienden a proceder al revés: primero

definen su posición en función del foro o de la contraparte, y luego se plantean objetivos en las materias

a negociar.

Es por ello que las concepciones de los Estados Unidos del tratamiento de temas como inversiones,

servicios, propiedad intelectual, subsidios, competencia, y recientemente comercio electrónico, son

introducidas en sus posiciones negociadoras ab initio, sin distinción del tipo de negociación donde se

van a plantear, ni del grado de desarrollo de la contraparte.

Y cuando surgen nuevos temas (es decir, nuevos objetivos generales de la política económica exterior

de ese país) no previstos en el diseño original de su posición, los Estados Unidos los introducen a

posteriori, durante el proceso o al final del mismo: por ejemplo, en 1994, cuando ya estaba listo el proyecto

del Tratado de Libre Comercio de las Américas (TLCAN) con México y Canadá, se le añadieron dos

Anexos sobre medio ambiente y normas laborales, reflejo de nuevas preocupaciones del Congreso

estadounidense transformadas en condiciones para concluir el acuerdo. Ese mismo año, en los últimos

días de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, los Estados Unidos (apoyados

por Francia en esa oportunidad) pusieron sobre la mesa los mismos temas ambiental y laboral, aun cuando

79A L C A : E X P E C T A T I V A S Y R E A L I D A D E S


no lograron transformarlos en compromisos equivalentes al resto de lo acordado durante la Ronda - ya

que en un foro multilateral que comprendía en ese momento cerca de 130 países es más difícil completar

los objetivos de negociación que en foros de membresía más limitada.

La definición ab initio de objetivos globales establecidos en función de temas más que de foros tiene

una doble ventaja desde el punto de vista de los Estados Unidos: por un lado, garantiza coherencia en la

política exterior (al menos en el terreno económico; en el político quizás habría que matizar una

conclusión de este tipo). Por otra parte, les permite avanzar "en espiral": Washington plantea una

determinada posición en una instancia bilateral o multilateral, y luego, una vez lograda allí, la propone

como "piso" de la negociación siguiente, y así sucesivamente, subiendo el "piso" y el "techo" de cada

negociación a medida que logra sus objetivos o añade nuevos temas. La posibilidad de mejorar los

objetivos de negociación es actualmente más amplia que en los años 80, ya que los Estados Unidos han

iniciado o están a punto de iniciar negociaciones económicas en 11 instancias bilaterales, regionales o

multilaterales simultáneamente, que van desde nuevas rondas en el marco de la Organización Mundial

del Comercio hasta posibles acuerdos con la Unión Europea y la región Asia-Pacífico -particularmente

sensible para los intereses de Estados Unidos.

En este proceso de "espiral", el proyecto de ALCA se sitúa, en la percepción de Washington, por

encima de las normas de apertura comercial global (para bienes y servicios) acordadas en la Ronda

Uruguay, por encima del TLCAN, y al menos al mismo nivel de lo previsto en esquemas de integración

como la Comunidad Andina y el MERCOSUR, que en su opinión, representan barreras discriminatorias

para el acceso al mercado de sus productos.

En este orden de ideas, algún día el ALCA pasaría a ser una referencia para las negociaciones con

los países asiáticos y luego en el ámbito multilateral de la OMC. El carácter "preferencial" que pudiera

implicar el ALCA en el contexto de la política económica internacional de los Estados Unidos tiende a

diluirse a medida que se concluyen otros acuerdos económicos con otras regiones. La conclusión lógica

de este enfoque es que la "nivelación" total de los compromisos de apertura logrados en el ALCA se

produciría una vez que los esquemas subregionales (Comunidad Andina, MERCOSUR, Mercado Común

Centroamericano, CARICOM) hayan sido absorbidos por el ALCA, y que a nivel global las normas

multilaterales de la OMC sean similares a las normas del ALCA.

El contexto determina el contenido

El avance en espiral de la política económica exterior de los Estados Unidos es viable y sostenible en

un contexto de crecimiento y estabilidad de la economía mundial. De hecho, si se toma como punto de

partida el inicio de la Ronda Uruguay en 1986, las iniciativas cada vez más amplias de los Estados Unidos

se han enmarcado en un entorno internacional favorable, y han permitido varios logros: la inclusión de

temas como la agricultura, los servicios y la propiedad intelectual en la normativa multilateral de comercio

(hubiera sido impensable hasta principios de los años 80); la conclusión de los acuerdos de libre comercio



con Canadá, con Israel, y sobre todo el TLCAN, que en 1984 pasa a ser un modelo desde el punto de

vista de Washington; luego la introducción, en el programa de la OMC, de los llamados "nuevos" temas

del comercio (primero medio ambiente, luego competencia, inversiones, compras gubernamentales, y

más recientemente facilitación del comercio y comercio electrónico -dejando por ahora de lado el tema

laboral para el cual Estados Unidos no logró suficiente consenso en la Conferencia Ministerial de

Singapur); y el proyecto del ALCA que debería ser el próximo modelo a seguir en las negociaciones

económicas, siempre y cuando el contexto le permita avanzar hacia sus propósitos originales.

Hoy en día, en cambio, cabe pensar que la negociación del ALCA empezó en el momento

equivocado. La crisis monetaria y financiera que se inició en el Sureste asiático hace más de un año- y

que es sin duda una crisis sistémica de gran alcance- será el peor enemigo para las expectativas del ALCA.

Estamos aprendiendo que las crisis derivadas de la globalización (la primera de este tipo fue la de

México en 1994-95) se caracterizan por atravesar dos fases: una sorpresiva, acelerada e impactante, dentro

y fuera de los países directamente involucrados, en la cual en pocos días se derrumban monedas y sistemas

financieros; otra, más dilatada en el tiempo, donde las devaluaciones efectuadas durante la primera fase

producen el resultado esperado en cuanto a la mayor competitividad de las exportaciones de los países

que originaron la crisis.

Entre los últimos meses del año en curso y los primeros del año entrante, los países del hemisferio

( junto con los demás actores del sistema internacional) asistirán al efecto de la segunda fase de la crisis:

ya se están multiplicando en los países andinos, en el MERCOSUR y en Centroamérica las voces de

alarma de gobiernos y empresarios ante la "invasión" de importaciones provenientes de los países asiáticos

que han devaluado. Se habla nuevamente de "salvaguardas", restricciones, controles: es el vocabulario

típico de las crisis comerciales que habíamos dejado de usar desde la crisis de la deuda externa.

Aunque en menor medida desde el punto de vista comercial, el actual colapso ruso también tendrá

un impacto similar para aquellos rubros que Rusia y sus vecinos estén en condiciones de exportar

masivamente (productos minerales, siderúrgicos y químicos, por ejemplo). Y ojalá la próxima crisis de la

misma naturaleza no sea la de China, donde una devaluación serviría de propulsor a las exportaciones de

ese país ya de por sí muy competitivas.

Asimismo, en el Congreso de los Estados Unidos se está vigilando con preocupación la disminución

del tradicional superavit agrícola con los países asiáticos, que se añade al creciente aumento del deficit

comercial general con esa región. Las evaluaciones de los cuatro años de vigencia del TLCAN tienden a

ir en el mismo sentido: facilitadas por la apertura comercial e impulsadas por la devaluación del peso, las

importaciones de productos mexicanos son percibidas como una potencial amenaza para muchas

empresas estadounidenses.

Estos temores -ya evidentes incluso antes de la actual coyuntura de crisis- son los que impidieron la

incorporación de Chile al TLCAN hace tres años. Y son los que desde el año pasado le impiden al

Ejecutivo de Estados Unidos obtener del Congreso la autorización de negociar "por la vía rápida", que

permite garantizar a la contraparte que lo acordado no será modificado por el Congreso.

81A L C A : E X P E C T A T I V A S Y R E A L I D A D E S


Por consiguiente, en los próximos meses, la prioridad de los Ministros de Comercio del hemisferio

no será buscar la apertura de mercados, sino por el contrario tratar de reducir el impacto de la competencia

del Sureste asiático, Japón, Rusia y sus vecinos, y quizás China.

Cualquier profundización de la crisis sistémica en términos de recesión mundial generalizada,

afectando directamente los países industrializados y Estados Unidos en particular, recrudecerían las

actuales tentaciones proteccionistas. Para avanzar, el proyecto del ALCA deberá ofrecer beneficios muy

atractivos, tanto a los países latinoamericanos y caribeños como a los Estados Unidos y Canadá, para poder

compensar los riesgos reales o imaginarios de una iniciativa de apertura económica de esa naturaleza.

Los márgenes de negociación en el ALCA

¿Cuáles serían esos posibles beneficios? En otros términos: ¿qué se puede esperar de esa

negociación? Nuevamente, las expectativas parecen superar las realidades.

Haciendo abstracción del contexto de crisis, cabe preguntarse cuáles son los logros teóricos del

ALCA. Desde el punto de vista de los Estados Unidos, como ya se mencionó, el ALCA es sólo una pieza

en un mapa de dimensión mundial, que permitiría: ampliar su acceso a los mercados del hemisferio;

eliminar o al menos reducir la desviación de comercio e inversión que implican los esquemas de

integración subregional; mejorar las normas de protección intelectual y de trato a la inversión extranjera

en el hemisferio; y comprometer a los países de América Latina y el Caribe a mantener o profundizar sus

actuales políticas económicas. A ello se añade el importante objetivo de sentar precedentes para las

negociaciones con otros socios comerciales en otras latitudes.

Del lado de los latinoamericanos, en cambio, resulta difícil hacer un inventario similar de potenciales

logros: en cuanto a acceso al mercado de los Estados Unidos, los niveles arancelarios actuales son

sumamente bajos, y de todos modos, la gran mayoría de los productos de la región ya entran libres de

aranceles mediante los mecanismos preferenciales existentes. Quedaría por plantear a los Estados Unidos

la consolidación sine die de esos mecanismos y su extensión a los productos sensibles actualmente

excluidos - solicitud difícil de obtener.

Otra solicitud más relevante para el comercio de América Latina sería la referente a los instrumentos

de la legislación comercial de los Estados Unidos que permiten medidas unilaterales, sanciones y barreras

para-comerciales mucho más amplias y discrecionales que las de las normas usuales en otros países. En

el TLCAN, México registró logros positivos en este sentido, pero la extensión de este trato a todos los

países del hemisferio es improbable.

Queda entonces una de las principales expectativas del ALCA, es decir la que se refiere a consolidar

las políticas de apertura económica, garantizando estabilidad interna y capacidad de atraer inversiones

extranjeras. Sin duda, un proyecto como el ALCA puede contribuir al logro de estos objetivos. Pero se

trata de una expectativa que pierde asidero ante la turbulenta realidad internacional, cuyas implicaciones

son de tal magnitud que ni siquiera el mejor de los ALCA podría frenar.



Norman Girvan

La integración hemisférica cobra impulso

Durante la segunda cumbre de las Américas celebrada en Santiago de Chile

en abril de 1998, se iniciaron negociaciones formales para el

establecimiento del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

Previo a la Cumbre, se anunciaron varios acuerdos o propuestas de acuerdos entre

los grupos de integración en el hemisferio. En este artículo se examinan ese y otros

avances desde la perspectiva de los intereses de los estados miembros de la Comunidad

del Caribe (CARICOM).

Entre los avances previos a la Cumbre de mayor significado e interés para

CARICOM cabe mencionar los siguientes:

• El acuerdo sobre el establecimiento de una zona de libre comercio entre el

MERCOSUR y la Comunidad Andina, que entraría en vigencia en enero del

2000. La zona de libre comercio incorporaría a la gran mayoría de las economías

del continente sudamericano 5 años antes de que el ALCA entre en vigencia.

• Una propuesta de la República Dominicana para la formación de una alianza

estratégica entre el Caribe y América Central, la que se discutirá en mayo

durante una reunión de los Cancilleres de las dos subregiones. La propuesta

H A C I A U N A A L I A N Z A E S T R A T É G I C AC A R I B E Ñ A - A M E R I C A N A

Documento básico en la Conferencia Salud y Desarrollo Humano en la Nueva Economía Global enGalveston, Texas, 26-28 Octubre, 1998. Es una versión revisada de “Caribbean-Central Americanrelations and the FTAA, publicado por FES/ACE (1998), publicada aqui con su permiso.Este artículo se publicó primero como: Hacia una Alianza Estratégica Caribeña-Americana. PensamientoPropio (7) mayo-agosto, 1998: 65-87. CRIES, Managua, Nicaragua.


contempla una área de libre comercio que abarca las dos subregiones y la coordinación de

negociaciones comerciales externas que cubre un frente más amplio.

• La firma, el 16 de abril, de un acuerdo de libre comercio entre el Mercado Común

Centroamericano (MCCA) y la República Dominicana, que entraría en vigencia en enero de 1999.

• La firma, el 18 de abril, de un acuerdo de inversión y comercio entre el MCCA y MERCOSUR

—el Mercado Común Suramericano— conformado por Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay.

• Compromiso conjunto entre el MCCA y Chile para negociar un acuerdo de libre comercio.

• Continuación de las negociaciones sobre el tratado de libre comercio entre México y tres países

de América Central —Guatemala, El Salvador y Honduras—, las que se espera culminen en julio.

Los países miembros del MCCA también están adoptando medidas para fortalecer su propio sistema

de integración interno, así como para diversificar y reestructurar sus relaciones comerciales

extrahemisféricas. Los presidentes del Istmo (América Central y Panamá) se reunieron a inicios de este

año y acordaron un plan de acción para fortalecer el Sistema de Integración Centroamericano (SICA). El

Parlamento Centroamericano (PARLACEN) ya está funcionando y muy pronto comenzará a debatir una

propuesta para el establecimiento de una Unión Centroamericana.

En meses recientes los avances en las relaciones externas han incluido:

• Una reunión ministerial MCCA-Unión Europea (UE) para ampliar el comercio y la cooperación

para el desarrollo entre los dos grupos; la UE ampliará las preferencias comerciales para los países

del MCCA de algunos productos agrícolas.

• Un acuerdo MCCA-Canadá sobre comercio, inversiones y promoción comercial.

• Continuación de las negociaciones sobre comercio y cooperación económica entre el MCCA,

Japón, Taiwan, Corea y Marruecos.

• Una propuesta de reunión de los Jefes de Gobierno de América Central, Belice y la República

Dominicana, con 18 gobernadores de estados del Sur de los Estados Unidos, con el fin de discutir

la promoción del comercio y las inversiones. La reunión tendría lugar en Puerto Rico en agosto

de 1998.

• Coordinación de las posiciones de América Central y de República Dominicana para la Cumbre

de Santiago.

Existen otras señales de una política centroamericana más activa en la cuenca del Caribe. Por ejemplo,

el presidente Alemán de Nicaragua visitó recientemente la República Dominicana, el gobernador Rosselló

de Puerto Rico estuvo de visita en América Central y el canciller cubano, Roberto Robaina, habló hace

poco ante el Parlamento Centroamericano. La línea aérea centroamericana, TACA, anunció planes para

iniciar vuelos a Cuba y a la República Dominicana, y se están tomando medidas para eliminar los

requisitos de visa entre la República Dominicana y varios países de América Central. Al mismo tiempo,



85H A C I A U N A A L I A N Z A E S T R A T É G I C A C A R I B E Ñ A - A M E R I C A N A

se han hecho llamamientos para que la República Dominicana se convierta en miembro del Parlamento

Centroamericano.

En síntesis, nuestros vecinos centroamericanos están acelerando sus esfuerzos por promover

relaciones comerciales con otros países y grupos subregionales dentro del hemisferio, así como por

reestructurar sus relaciones comerciales extrahemisféricas. Como parte de ese proceso se están acercando

a otros países de la cuenca del Caribe, y la República Dominicana toma posición para actuar como puente

entre las dos subregiones. Al mismo tiempo, están fortaleciendo sus disposiciones internas para la

integración, tras el fin de los conflictos civiles que en otros tiempos convulsionaron la región.

Una visión hemisférica más amplia nos muestra que los otros grupos subregionales principales

también están estableciendo acuerdos comerciales entre ellos, a medida que se acerca el inicio de

negociaciones formales sobre el ALCA. La pauta de los eventos sugiere que los principales actores en el

hemisferio están tratando de establecer y fortalecer sus posiciones concertadoras en anticipación de las

negociaciones venideras.

¿Qué decir sobre la posición de CARICOM? ¿Cómo debe responder a la alianza propuesta con

América Central? ¿Cómo reconciliará sus negociaciones alrededor de su relación comercial con la UE y

su cabildeo por una paridad bajo el TLC dentro de las negociaciones del ALCA? ¿Existe el riesgo de

que nos dejen atrás o nos marginen en el proceso ALCA, a medida que los actores mayores ocupan sus

posiciones?

Buscando dilucidar estas preguntas, este artículo sigue por revisar el proceso conducente a las

negociaciones del ALCA y, con ese trasfondo, discute el contenido de la propuesta de alianza Caribe-

América Central. Señala igualmente las implicaciones de los cambios propuestos en la relación UE-ACP

y examina el avance en el establecimiento de un solo mercado y una sola economía en CARICOM. El

posible papel de Cuba en estos procesos también se analiza, y finalmente se extraen algunas conclusiones

sobre los diferentes aspectos de la estrategia de negociación externa de la subregión.

El proceso del ALCA 1994-1998

Como ilustra la figura 1, el proceso del ALCA que inició en diciembre de 1994 ha ido avanzado en

varios niveles. El objetivo es que para el 1 de enero del 2005, hayan concluido las negociaciones sobre el

establecimiento de una área de libre comercio hemisférica. Las preparaciones técnicas se han llevado

adelante en doce grupos de trabajo cuyos temas se relacionan con las principales áreas de discusión que

se espera sean cubiertas por el acuerdo. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización

de Estados Americanos (OEA) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPALC)

han brindado apoyo.



La Declaración de San José, adoptada por los Ministros de Comercio en marzo de 1998 y ratificada

durante la Cumbre de Santiago, asienta los principales elementos del marco para las negociaciones

formales que iniciarán en junio. La estructura acordada, los grupos negociantes y los principios de las

negociaciones se exponen en el cuadro 1.

CUMBRES DE LAS AMÉRICAS

1a – Miami, diciembre 1994 2da – Santiago, abril 1998

Reuniones ministeriales Denver, junio 1995Belo Horizonte, mayo 1997

VICEMINISTROSSe reunieron con regularidad

1. Acceso al mercado

2. Procedimientos aduaneros

y normas de origen

3. Inversiones

4. Normas y barreras técnicas

para el comercio

5. Medidas sanitarias y

fitosanitarias

6. Subsidios, antidumping y

derechos compensatorios

7. Economías más pequeñas

8. Compras gubernamentales

9. Derechos de propiedad

intelectual

10. Servicios

11. Políticas sobre la

competencia

12. Resolución de disputas

Cartagena, junio 1996San José, marzo 1998

GRUPOS DE TRABAJO 1994-1997

Fuente: El autor, sobre información en el ALCA (1998a, 1998b)

FIGURA 1. Antecedentes de las negociaciones sobre el ALCA



Source: based on FTAA (1998c).

CUADRO 1.Negociaciones ALCA: Estructura y principios

En la Declaración de San José, adoptada por la reunión ministerial de marzo de 1988 y

ratificada durante la 2da. Cumbre de las Américas, se delineó la siguiente estructura y principios

sobre las negociaciones alrededor del ALCA.

EstructuraLas negociaciones estarán bajo la responsabilidad directa de un Comité de Negociaciones

Comerciales (CNC) a nivel viceministerial que se reunirá dos veces al año. Las negociaciones

concluirán el 1 de enero del 2005. Las etapas finales estarán copresididas por Brasil y los Estados

Unidos. Hay nueve grupos establecidos sobre:

1. Agricultura 6. Políticas sobre la competencia

2. Acceso al mercado 7. Resolución de disputas

3. Inversiones 8. Derechos de propiedad intelectual

4. Servicios 9. Subsidios, antidumping y derechos

5. Compras gubernamentales compensatorios

Un grupo consultivo sobre economías más pequeñas dará seguimiento a las negociaciones e

informará directamente al Comité de Negociaciones Comerciales sobre los asuntos que afecten

los intereses de las economías más pequeñas.

Principios Generales1. Las decisiones se tomarán por consenso.

2. Las negociaciones serán transparentes.

3. El acuerdo será congruente con los términos de la OMC.

4. En tanto sea posible, el acuerdo mejorará las normas y disciplinas de la OMC.

5. Las negociaciones serán simultáneas y se tratarán como partes de un compromiso único

(single undertaking).

6. El ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales, cuando los términos de

tales acuerdos no estén cubiertos por los términos del ALCA, o no los excedan.

7. Los países pueden participar de manera individual, o como miembros de un grupo de

integración subregional que negocie como unidad.

8. Debe acordarse especial atención a las necesidades y condiciones de las economías más

pequeñas.

9. En varias áreas temáticas se pueden incluir medidas tales como asistencia técnica y más

largos periodos de implementación para facilitar el ajuste de las economías más pequeñas.

10. Las medidas dirigidas a facilitar el ajuste de las economías más pequeñas deben ser

transparentes, sencillas y de fácil aplicación.

11. Los países deberán garantizar que sus leyes,normas y procedimientos sean conformes con el ALCA.

12. Se deberán tomar en cuenta las diferencias en el nivel de desarrollo de los países.



El séptimo principio es particularmente interesante, ya que permite que los países participen en las

negociaciones ya sea de manera individual o como miembros de un grupo de integración subregional

que negocie como una unidad. Al momento se piensa que el MERCOSUR, la Comunidad Andina, el

MCCA y CARICOM pueden negociar como grupos, mientras que los tres miembros del TLC negociarán

como países individuales. Si Chile se asocia con MERCOSUR, y República Dominicana y Panamá se

unen al CARICOM o al MCCA, el resultado podría ser la reducción del número de unidades

negociadoras del ALCA de 34 a 7 (figura 2). El MERCOSUR, donde Brasil es la economía predominante,

es obviamente el grupo negociador más fuerte, mientras que los Estados Unidos predomina entre los

países del TLC. Después de esos dos hay un segundo nivel de actores importantes, como son México,

Canadá y la Comunidad Andina.

En gran medida, el curso que tomen las negociaciones del ALCA dependerá de la relación de

concertación entre los EE.UU. y el MERCOSUR, conducida por Brasil, el que ya ha indicado que la

magnitud de su propia participación en el ALCA estará condicionada según el grado en que el acuerdo

brinde acceso al enorme mercado norteamericano. Por su parte, la posición de los Estados Unidos se ha

visto debilitada de manera considerable por la negativa del Congreso de conceder autoridad al presidente

para negociar por la vía rápida. Esto significa que cualquier acuerdo ha de presentarse ante el Congreso

para ser ratificado sección por sección, y no como un todo interrelacionado, según se plantea en el

principio número 5.

FIGURA 2. Principales actores de la negociación en el ALCA Clasificados por PIB

Fuente: Datos del World Development Report, 1997. Banco Mundial: Ceara Hatton (1998)

País/GrupoMillones % total $ Miles de millon % total

1. USA 263.1 35.0 6952.0 76.0

2. MERCOSUR y Chile 216.1 28.7 1062.0 11.6

3. Canada 29.6 3.9 568.9 6.2

4. México 90.1 12.0 250.0 2.7

5. Comunidad Andina 100.5 13.4 232.6 2.5

6. CACM, Panamá, DR 39.4 5.2 58.5 0.6

7. CARICOM 13.4 1.8 20.3 0.2

Economías pequeñas (6+7) 52.8 7.0 78.8 0.9

Población PIB



En ese contexto, el ALC entre MERCOSUR y la Comunidad Andina fortalecerá la capacidad

negociadora de los dos grupos al establecer un Área de Libre Comercio de Sudamérica (ALCSA) previo

al ALC hemisférico. Esto proporciona una "segunda mejor" alternativa para esos países si la opinión

contra el libre comercio en los Estados Unidos continúa obstaculizando el avance en las negociaciones

del ALCA, y plantea la posibilidad de una eventual convergencia en las posiciones negociadoras de los

dos grupos. Igualmente, proporcionaría un período de transición para que las empresas de esos países se

ajusten a una elevada competencia antes de exponerse plenamente a la de las empresas norteamericanas.

En el caso del Mercado Común Centroamericano, se aplican consideraciones similares a los acuerdos

comerciales con el MERCOSUR, la Comunidad Andina, Chile y la República Dominicana, y al acuerdo

propuesto con CARICOM. La tremenda disparidad en tamaño entre las dos subregiones y los otros

actores principales se destaca en el cuadro 1. Juntas las economías más pequeñas —el MCCA,

CARICOM, la República Dominicana y Panamá—apenas suman el 7 por ciento del total de la población

del ALCA, y sólo el 1 por ciento del PIB combinado. Por lo tanto, será necesario que esos países hagan

cuanto sea posible por maximizar su poder de concertación en las negociaciones del ALCA y fortalecer

las capacidades competitivas de sus empresas para responder a los retos y oportunidades que surgen de

la liberalización comercial a nivel hemisférico.

CARICOM y el ALCA

Durante los últimos seis años, CARICOM y sus estados miembros han seguido una política de dos

o tres vías con respecto a las negociaciones comerciales hemisféricas. Dentro del proceso ALCA como

tal, CARICOM se alió con América Central y con los estados no anglófonos de Haití y la República

Dominicana en el Grupo de Trabajo sobre economías más pequeñas presidido por Jamaica. El objetivo

era asegurar la aceptación del principio de un tratamiento especial para las economías más pequeñas de

América Central y el Caribe, en vista de su débil posición competitiva (Bernal 1998). Dicho tratamiento

podría significar la dispensación del requisito de plena reciprocidad en el libre comercio, o permitir un

periodo de transición más largo para la introducción paulatina de los requisitos del libre comercio, o

alguna combinación de ambos.

Al mismo tiempo y fuera del proceso del ALCA en sí, el mismo grupo de países hizo un fuerte cabildeo

por "paridad en el TLC" —en la que los beneficios que disfruta México bajo el TLC, se extenderían a los

países de la Cuenca del Caribe (CBERA). De hecho, esta es urgencia mucho más inmediata que el ALCA

para los países que exportan prendas y textiles a los Estados Unidos (Jamaica, República Dominicana,

Haití y otros), los que han estado perdiendo inversiones extranjeras y empleos que han favorecido a México.

A principios de los 90, algunos países del CARICOM se mostraron interesados en una tercera vía,

que buscaba acceso a un TLC ampliado. En esa época la administración norteamericana tenía autoridad

de negociación por la vía rápida para ampliar el TLC a través de una serie de negociaciones bilaterales.

Fue así que en 1992-1994, Jamaica y Trinidad Tobago tomaron medidas para cumplir con los criterios


de elegibilidad al TLC, por medio de tratados bilaterales con los Estados Unidos y asegurando una fuerte

reducción en la Tarifa Externa Común (TEC) del CARICOM.

La suerte que corrieron las tres vías nos aleccionan sobre la débil posición negociadora de los países

pequeños en sus negociaciones comerciales con los Estados Unidos y con el hemisferio en su globalidad.

En primer lugar, se alejó la posibilidad de la membresía al TLC cuando el Congreso norteamericano se

rehusó a dar al ejecutivo el poder para negociar expansiones bilaterales del Tratado. De hecho,

CARICOM había hecho concesiones sobre la TEC y no recibió nada a cambio.

En segundo lugar, el Congreso norteamericano también se negó a dar su apoyo a la paridad del TLC

para los países de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC), pese a repetidos intentos a lo largo de

varios años, y más recientemente en noviembre de 1997. La verdad es que los países de la ICC no tienen

el mismo peso político que los distritos electorales en el Congreso, que temen que una extensión de los

privilegios del TLC a esos países conduzca a una mayor pérdida de empleos. Con el fin de la guerra fría,

el gobierno de los Estados Unidos ya no puede utilizar "la amenaza comunista" como punto de presión.

A medida que el proceso del ALCA cobra impulso, el argumento a favor de establecer un acuerdo especial

para un grupo de países por fuera del ALCA se debilitará.


CUADRO 2.Las economías más pequeñas: Informe del Grupo Independiente de Expertos

Resultados1. El ALCA debe reconocer que los países más pequeños enfrentan preocupaciones

particulares en cuanto a políticas.

2. Se requieren mecanismos apropiados para facilitar la participación de los países

pequeños en el ALCA.

3. Los países pequeños deben participar plenamente en el ALCA.

4. Las economías pequeñas deben considerar el ALCA como parte de sus planes

estratégicos de reposicionamiento global

5. El ALCA debería ser parte de un proceso hemisférico más amplio, según se plantea en el

Plan de Acción de Miami.

6. El ALCA debe ser un compromiso de derechos y obligaciones equilibrado, integral y único,

con una consideración especial a las necesidades de las economías pequeñas en cuanto a:

• Implementación por etapas

• Flexibilidad

• Participación conjunta: Los países de América Central y del Caribe pueden participar

como un grupo.

7. Asuntos específicos de particular importancia para las economías pequeñas son las

fricciones comerciales, las inversiones, el flujo de capitales, los servicios, la movilidad laboral, el

turismo, las normas de origen, los ingresos fiscales, la compatibilidad con la Convención de

Lomé, la asistencia técnica y financiera para las negociaciones, el papel del sector privado.

Fuente: Informe (1997)


En lo que respecta al Grupo de Trabajo sobre Economías más Pequeñas dentro del proceso ALCA,

en las etapas finales de la preparación para la Segunda Cumbre, los Estados Unidos se negaron a aceptar

el principio general de "tratamiento especial" para este grupo de países como una área de negociación

separada. Esto concuerda con los esfuerzos —por parte de los países desarrollados—, de desmantelar las

preferencias comerciales y el acceso no recíproco al mercado para grupos selectos de países, como lo

indican las negociaciones sobre el Tratado de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En lo que

respecta al proceso del ALCA, la fórmula de transacción fue dar "especial consideración a las necesidades"

de este grupo de países mediante asistencia técnica y financiera para las negociaciones, y abrir la

posibilidad de una gradual implementación de obligaciones particulares.

El compromiso fue señalado en el informe del grupo independiente de expertos sobre economías

más pequeñas presentado en agosto de 1997 (cuadro 3). Cabe señalar que el Foro Empresarial que

precedió a la reunión ministerial de San José adoptó una posición más fuerte que el grupo de trabajo de

los expertos, en apoyo al principio de un tratamiento especial para las economías más pequeñas (cuadro

4). Para entonces la suerte estaba echada. La reunión ministerial confirmó la posición de los Estados

Unidos de no aceptar un grupo de negociación separado para las economías más pequeñas, aunque al

mismo tiempo reconoció que dicho grupo tiene necesidades especiales que es preciso tomar en cuenta

para facilitar su plena integración al ALCA. Un Grupo Consultivo sobre Economías más Pequeñas está a

cargo de dar seguimiento a las negociaciones y de informar sobre las necesidades de ese grupo de países

al Comité de Negociaciones Comerciales (CNC). Como señalara Lande (1998:9), el hecho de que el

Grupo Consultivo no pueda negociar ni presentar propuestas constituye "una seria limitación de su

función".

Las economías más pequeñas, por lo tanto, enfrentan una tarea formidable en estas negociaciones.

De hecho, tendrán que aportar sus insumos y dar seguimiento a las negociaciones en todos los nuevegrupos de negociación. El proceso será altamente técnico y las realidades sobre el poder de negociación

significan que a esos países fácilmente se les podría relegar al papel de espectadores en las negociaciones

entre los principales actores. No habrá un "acuerdo generalizado" para las economías más pequeñas,

sobre, por ejemplo, un periodo de implementación más largo para todas las disposiciones del ALCA. Más

bien, cualquier concesión de ese tipo necesitará negociarse caso por caso, bajo diferentes grados de poder

negociador.

Para resumir, la membresía al TLC parece estar descartada, la paridad con el TLC sigue siendo

difícil de alcanzar, y cualquier posibilidad de asegurar concesiones especiales dentro del ALCA para las

economías pequeñas tendrá que negociarse caso por caso entre 1998 y 2005. La estructura acordada

para las negociaciones significa que a esta causa deberá dársele seguimiento a través de la ruta del "grupo

de integración", más que a través del "grupo de economías más pequeñas", aunque el Comité Consultivo

da a las pequeñas economías acceso directo al CNC. Por ello, la coordinación y colaboración en las

negociaciones entre el MCCA, CARICOM, la República Dominicana y Panamá tiene sentido estratégico,

al menos como un principio general.



Aunque las economías más pequeñas tienen una proporción relativamente pequeña de la población

y del PIB del ALCA, juntas obviamente cuentan con muchos más recursos que los que podría reunir por

sí solo cualquiera de los dos grupos de integración subregionales, ya no digamos cualquiera de los 21

países a nivel individual. Están, además, las conexiones diplomáticas y políticas que cada miembro podría

aportar a tal alianza: CARICOM, por ejemplo, tiene una sólida tradición de relaciones con Canadá, y el

MCCA con México.


CUADRO 3.Pequeñas economías: Conclusiones del taller del Foro Empresarial de San José -

marzo 16-18, 1998

1. Es necesaria la plena participación de las economías pequeñas en el ALCA, pero es

preciso reconocer los temores legítimos de algunos países sobre los riesgos inherentes al

ALCA.

2. Las economías pequeñas son los 21 países de América Central y el Caribe. Cualquier otro

país con características similares puede unirse a este grupo.

3. Las garantías para las economías pequeñas en el proceso ALCA deben incluir:

• Asistencia técnica.

• Apoyo financiero.

• Tratamiento diferenciado —se respaldan las demandas particulares de Haití.

• Transparencia.

4. Las prioridades para las economías pequeñas deberían comprender:

• Mejoras en el bienestar social y en la calidad de vida de la población como la principal

motivación para el ALCA.

• Fortalecimiento de la competitividad a través de políticas de

gobierno/macroeconómicas apropiadas.

• Esfuerzos empresariales por mejorar la competitividad

• Creación de un Grupo Negociador para las Economías Pequeñas en las negociaciones

del ALCA.

• Cooperación más cercana entre el Caribe y América Central.

5 . Los mecanismos de facilitación para las economías pequeñas deben comprender:

• Un programa de facilitación comercial que incluya el uso de Internet

• Estudio de impacto de las consecuencias y oportunidades socioeconómicas creadas por

el ALCA para las economías pequeñas, con recomendaciones para la acción.

• Alianzas estratégicas entre empresas en economías pequeñas.

• Vínculos entre empresas pequeñas y medianas de las economías pequeñas con el

mercado internacional.

Fuente: En base a informe en ACS Bulletin, Vol. 1, No.7, marzo 1998


La propuesta de alianza entre el Caribe y América Central

El contenido de esta propuesta se resume en el Cuadro 4. Los objetivos de la misma son bastante

amplios y contemplan, (a) la creación de una área de libre comercio, (b) la cooperación funcional en la

promoción de las inversiones y el turismo, así como en la liberalización de los servicios de transporte

marítimo y aéreo, y (c) el apoyo a las negociaciones externas sobre la paridad en el TLC, el ALCA y las

relaciones UE-ACP, además de la coordinación de las negociaciones de la OMC. Cabría hacer varias

observaciones al respecto.

En primer lugar, la creación de una Área de Libre Comercio para el Caribe y América Central

(ALCCAC), no sólo es congruente con el proceso ALCA, sino que sigue la tendencia observada hacia el

establecimiento de Áreas de Libre Comercio (ALC) entre grupos, previo a la implementación del ALCA

como tal. La propuesta señala muy claramente el objetivo de fortalecer la capacidad del sector privado

para enfrentar los retos del ALCA a través de áreas de libre comercio entre grupos, así como el de fortalecer

la posición negociadora de los países participantes.

Este es un objetivo loable. Sin embargo, como en todos los planes de este tipo, algunos países y

empresas podrán sacar mejor ventaja del libre comercio que otros. El grupo comprende países con

estructuras económicas muy diferentes. Se ha sugerido, por ejemplo, que los países más pequeños del

CARICOM en la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO), son fundamentalmente

exportadores de productos agrícolas primarios y de servicios (principalmente turismo), y es muy poco lo

que una área de libre comercio en general puede aportarles. Las diferencias en los niveles de desarrollo

industrial entre países en una área de libre comercio también pueden causar fricciones, y este es un


CUADRO 4.Propuesta de Alianza Estratégica entre el Caribe y América Central: Resumen de Objetivos

1. Creación de una área de libre comercio que incluya a CARICOM, MCCA, la República

Dominicana y Panamá.

2. Mayor competitividad de las empresas comerciales

3. Promoción de las inversiones (domésticas y extranjeras)

4. Liberalización de los servicios de transporte aéreos y marítimos

5. Promoción del turismo

6. Coordinación de políticas y estrategias con respecto a:

• las negociaciones alrededor de la paridad en el TLC,

• negociaciones con respecto al ALCA,

• negociaciones alrededor del Cariforum-UE y

• negociaciones de la OMC.

Fuente: Basado en el texto de la propuesta publicado en ACS Bulletin, marzo 1998; Vol. 1 No. 7; reproducido en FES/ACE 1998.


problema con el que ya han tenido que lidiar tanto el MCCA como CARICOM. Los empresarios

manufactureros nicaragüenses ya han expresado preocupación ante la posibilidad de competencia por

parte de fabricantes que operan en la zona franca industrial en la República Dominicana, una vez que

entre en vigencia el área de libre comercio entre el MCCA y la República Dominicana.

En segundo lugar, parece significativo que la República Dominicana esté proponiendo la promoción

del libre comercio entre el Caribe y el MCCA, así como la cooperación funcional fuera del marco de laAsociación de Estados del Caribe (AEC). El programa de trabajo de la AEC se centra en la cooperación en el

comercio, el transporte y el turismo. Dada esta situación, la alianza estratégica duplicará el trabajo de la AEC.

Las razones de todo ello muy probablemente tengan que ver con las complicaciones que surgen de

la membresía de los países del "G3" y de Cuba en la AEC. México, país miembro del TLC, estará

negociando de manera individual en el ALCA, mientras que Colombia y Venezuela podrán hacerlo como

miembros de la Comunidad Andina. Hasta el momento, Cuba no ha estado en el proceso del ALCA a

causa del embargo impuesto por Estados Unidos, aunque, como se señala más adelante, esto bien podría

cambiar antes de que concluyan las negociaciones.

Al limitarse a los miembros del CARICOM y del MCCA, más dos de los tres miembros "no afiliados",

la alianza propuesta reconoce el creciente significado de los grupos de integración en las negociaciones

comerciales. Evidentemente, ésta ofrece un puesto más seguro en las negociaciones del ALCA para la

República Dominicana y para Panamá, que de otra manera estarían en peligro de quedar marginados.

En tercer lugar, la propuesta indica que la paridad del TLC aún forma parte de la agenda en lo que

respecta a los países de la cuenca del Caribe. En el documento se menciona dos veces el asunto del TLC

y es la primera área de la política exterior que se enfoca para una coordinación entre los miembros.

Aunque en el documento se hace referencia a la paridad dentro del TLC como un "paso intermedio hacia

el ALCA", el verdadero atractivo de esta disposición es que proporcionaría un acceso no recíproco al

mercado norteamericano, equivalente al que tiene México en otros respectos. Aún queda por verse si, en

una situación de posguerra fría, los países de la cuenca del Caribe pueden lograr ese tipo de apoyo dentro

de la Administración y el Congreso de los Estados Unidos, para asegurar la aprobación de tal medida.

Una observación final se refiere al objetivo de movilizar apoyo para los países del Cariforum en sus

esfuerzos por preservar los beneficios existentes con la UE producto de Lomé IV. Esto parece ignorar las

dificultades que causaría a los países centroamericanos. El régimen bananero de la UE, ya ha enfrentado

a los exportadores de banano del Cariforum y de América Central. Es muy posible que esto continúe,

dado que los países exportadores de América Central y del Sur están apoyando a los Estados Unidos en

el rechazo a las modificaciones que propone la Comisión Europea al régimen de mercadeo.

Al mismo tiempo, la UE está dialogando con América Central sobre comercio y cooperación para el

desarrollo (Hansen y De la Ossa, 1997), incluyendo la posible extensión de las preferencias comerciales

a los productos agrícolas. Es difícil visualizar una situación en la que los países de América Central

accedan a que se mantengan los privilegios comerciales de la UE para un conjunto de países en desarrollo

por encima de otro, mucho menos que den su apoyo activo a una propuesta de ese tipo.



Además, no está claro si este objetivo en la propuesta de la República Dominicana toma en cuenta

la reestructuración radical de los acuerdos de Lomé que actualmente contempla la UE. Este punto se

discute a continuación.

La relación UE-ACP

En febrero pasado, la Comisión de la UE publicó las directrices para la negociación que está

recomendando al Consejo y al Parlamento de la UE sobre nuevos acuerdos de cooperación con el grupo

de países ACP una vez que Lomé IV llegue a su fin en el año 2000. Si las recomendaciones se implementan

representarían un cambio fundamental en las actuales disposiciones de Lomé, en la medida en que éstas

se han caracterizado por un acuerdo único con todos los países ACP, y cuyos términos se limitan a la

ayuda para el desarrollo y preferencias comerciales en una sola dirección. Esto sería reemplazado por

hasta seis acuerdos regionales y subregionales del tipo "área de libre comercio" con grupos de países

ACP, sentando así las bases para la eliminación gradual de las preferencias comerciales de una sola vía,

que, en principio, sólo se mantendrían para los países más pobres, en su mayoría en el África

Subsahariana. Al mismo tiempo se introduciría un fuerte elemento de condicionalidad política en la

relación UE-ACP (ver cuadro 5). Los nuevos acuerdos entrarían en vigencia en el 2005.

Estas propuestas han causado consternación en muchos sectores dentro del grupo ACP. En el Caribe,

Jamaica y Barbados, en particular, han manifestado enérgicas objeciones a la vinculación de

condicionalidades políticas con la relación comercial/de ayuda UE- ACP, y contra el principio de acuerdos

separados con diferentes subgrupos ACP. Durante la reunión ministerial de la UE-ACP celebrada en

mayo, se informó que algunas delegaciones de la UE reconocieron la necesidad de un replanteamiento

de esos aspectos de las propuestas de la Comisión (Jessop 1998b). Al mismo tiempo se evidenció que

existen divisiones sobre estos puntos dentro del grupo ACP, y que varios gobiernos africanos, en

particular, consideran que no les queda más salida que negociar bajo los términos de la UE.

Desde la perspectiva de las relaciones comerciales con el Caribe, existen varios puntos de interés

inmediato en estos avances. Primero, las preferencias comerciales de una sola vía con la UE podrían

expirar en el 2005 y sólo durarán hasta entonces si la OMC accede a la solicitud de la UE de que se

extiendan hasta ese año. Después del 2005, es probable que sólo Haití se beneficie de las preferencias de

una sola vía como un derecho. La posibilidad de negociar una introducción gradual del libre comercio

con la UE permanece abierta. Cabe preguntarse si la coincidencia del periodo de negociaciones para los

tratados de libre comercio UE-ACP con los del ALCA, es realmente una coincidencia. De cualquier

manera, las demandas de esas dos negociaciones ciertamente impondrán presiones considerables sobre

los escasos recursos de negociación técnicos de los pequeños países de la región.

En segundo lugar, las propuestas de la Comisión ponen gran énfasis en el libre comercio regional

y en la integración dentro de los grupos con los cuales la UE establecerá acuerdos "subregionales". En

efecto, los países del Cariforum no sólo estarán negociando en bloque, sino que se espera que



fortalezcan sus propios esfuerzos de libre comercio e integración para hacer un mejor uso del nuevo

acuerdo con la UE.

En tercer lugar, la admisión de Cuba al grupo ACP para las próximas negociaciones debe

considerarse como una verdadera posibilidad. Cuba ya presentó una solicitud formal que recibió el

respaldo de los países del Cariforum. La nominación de Cuba como país observador en el grupo ACP

para la reunión ministerial UE-ACP celebrada en mayo, tuvo una calurosa acogida. Si Cuba logra

eventualmente la membresía plena, su impacto en el resto del Caribe dependerá en gran medida de qué

tan proactivamente los países del Cariforum aprovechen las oportunidades que presenta el ingreso de

Cuba para fortalecer la posición negociadora del grupo. Por ejemplo, es posible que Cuba necesite apoyo

del resto del grupo para resistir las condicionalidades políticas, mientras que todo el grupo tiene un

interés común en negociar un periodo de transición que permita un ajuste ordenado a las condiciones

del comercio libre en dos vías.

Finalmente, cabe observar que, en los últimos meses, las demandas ocasionadas por el proceso de

negociación de la UE deben haber representado una distracción considerable de aquellas del proceso

ALCA, y que este problema posiblemente se agudice aún más. En el caso del CARICOM, los estados

miembros también han estado preocupados con las implicaciones de las disposiciones de la OMC sobre

el banano, con el proceso de enmendar el Tratado de Chaguaramas, con la organización de la asistencia

para Montserrat, y ayudando a resolver la disputa postelectoral en Guyana. La maquinaria de negociación

regional, establecida para coordinar las negociaciones externas, aún carece de fondos suficientes para

financiar sus actividades y ha solicitado un préstamo al BID para ese fin. Todo esto ejemplifica las

presiones a las que están sometidas los países relativamente pequeños con recursos limitados en términos

de personal técnico, producto de los rápidos cambios en las disposiciones comerciales mundiales.

CARICOM - Un sólo mercado y economía

Durante la reciente reunión intersesional de los jefes del CARICOM celebrada en Grenada, el primer

ministro de Jamaica expresó la opinión que la comunidad debería completar el proceso de establecer un

sólo mercado y economía antes de proceder a implementar medidas de integración con otros países o

grupos. El análisis en este documento sugiere que tiene buen sentido estratégico consolidar una fuerte

comunidad como una plataforma para el ALCA y para las negociaciones UE-ACP. Esto tiene la ventaja

adicional de establecer los términos básicos bajo los cuales se admiten nuevos miembros de la comunidad,

que además de Haití, podrían incluir a la República Dominicana y a Cuba.

Por otra parte, el ritmo y secuencia de los procesos ALCA y UE-ACP cuestiona la viabilidad de

esperar hasta que se complete el proceso de un sólo mercado y economía dentro de CARICOM, antes

de contemplar nuevos tratados de libre comercio, como la posible Área de Libre Comercio para el Caribe

y América Central. Un problema es que el proceso legal de establecer un sólo mercado y economía dentro

de CARICOM es una tarea lenta y laboriosa. El Tratado de Chaguaramas se está enmendando a través




de la adopción de nueve protocolos diferentes. Cada protocolo tiene que pasar por un comité ministerial

y técnico hasta llegar a los jefes de gobierno para su aprobación. Luego tiene que ser ratificado por los

gobiernos firmantes, e implementado por medio de legislación o ley administrativa. Hasta ahora sólo el

Protocolo I ha pasado por todas las etapas que se requieren para su aplicación provisional. La situación

de los otros ocho se detalla en el Cuadro 6.

Dado el reciente desempeño de CARICOM en este asunto, parecen remotas las posibilidades de

tener los nueve protocolos aprobados, firmados y ratificados para fines de 1999 para que un sólo mercado

y economía entren en vigencia durante ese año. Se precisa un considerable aumento en el ritmo y la

urgencia que los gobiernos miembros otorgan a este proceso, basado en la información sobre las amplias

implicaciones del escenario ALCA y UE-ACP.

La posición de Cuba

Ahora existe la posibilidad real de que Cuba pase pronto a desempeñar un papel activo en las

negociaciones comerciales hemisféricas y del Caribe. Desde inicios de 1998, se han dado pasos hacia el

relajamiento del embargo comercial impuesto por los Estados Unidos, y hay algunas señales de que la

eliminación gradual del mismo podría estar cerca. Por ejemplo, representantes de unas 50 empresas

Cuadro 6.Situación del Mercado y Economía Únicos del CARICOM

Año meta para su establecimiento: 1999

Protocolo Tema Situación en marzo de 1998I Órganos e instituciones de gobierno Ya se aplica de manera

provisional

II Suministro de servicios, derechos de Requiere dos firmas más para

establecimiento y movimiento de capital su aplicación provisional

III Políticas industriales Para ser firmado en julio 1998

IV Políticas comerciales Para ser firmado en julio 1998

V Políticas agrícolas Para ser firmado en julio 1998

VI Países, regiones y sectores en desventaja Para ser firmado en julio 1998

VII Políticas de transporte Para ser firmado en julio 1998

VIII Políticas competitivas Para ser firmado a principios

de 1999

IX Resolución de disputas Para ser firmado a principios

de 1999

Nota: La aplicación de un protocolo requiere la firma y ratificación de la mayoría de los gobiernos miembros. El establecimientode un sólo mercado y economía requiere la aplicación de los nueve protocolos.


norteamericanas se reunieron recientemente en Cancún con funcionarios del gobierno de Cuba, y la

Cámara de Comercio de los Estados Unidos se ha pronunciado públicamente a favor de que se levante

el embargo. Los otros miembros del ALCA también están presionando a la Administración

norteamericana. Varios países lamentaron la ausencia de Cuba en la Cumbre de Santiago, y en particular

el primer ministro de Barbados, Owen Arthur, se pronunció abiertamente sobre el tema. El primer

ministro Chretien del Canadá visitó Cuba inmediatamente después de la Cumbre y, por primera vez,

varias naciones latinoamericanas se abstuvieron en una resolución promovida por los Estados Unidos,

condenando las violaciones de los derechos humanos en Cuba. El gobierno de los Estados Unidos ha

aceptado, para mediados de mayo, dejar de lado las disposiciones de la controversial ley Helms-Burton

en lo que respecta a las empresas norteamericanas, lo que significa una importante debilitamiento de su

cobertura efectiva.

Hay una discusión activa sobre la posible membresía de Cuba en CARICOM. En una reciente visita

a la Habana, el primer ministro Douglas, de St. Kitts y Nevis, habló abiertamente sobre esa posibilidad y,

según se dice, los Estados Unidos no parecen oponerse. Cuba ha solicitado formalmente la membresía

en el grupo ACP, con el apoyo de los países del Cariforum, y ha vuelto a establecer relaciones diplomáticas

con España, lo cual puede apoyar su solicitud ante el grupo ACP. Al mismo tiempo, y después de una

interrupción de 39 años, las relaciones diplomáticas con la República Dominicana se han reanudado.

Existen cada vez más posibilidades de que Cuba esté presente en la mesa de negociaciones del ALCA

mucho antes de que éstas concluyan en el 2005.

Esto plantea interesantes interrogantes sobre la forma que adoptarán las futuras relaciones cubanas

con áreas de integración en el Caribe y América Central. Cabe hacer varias observaciones al respecto.

Primero, si Cuba ingresa al ACP es casi seguro que lo haga como parte de los países del Cariforum. En

ese caso, el asunto del Área de Libre Comercio CARICOM-República Dominicana-Cuba ciertamente se

pondrá en la agenda.

En segundo lugar, si se admite a Cuba en las negociaciones del ALCA, se le abrirá a ésta la posibilidad

de convertirse en miembro del Comité Consultivo sobre las Economías más Pequeñas, así como de la

alianza estratégica Caribe-América Central.

En tercer lugar, en un escenario como ese, surgirá la pregunta si Cuba buscará asociarse de manera

formal con una agrupación subregional y, de ser así, si lo hará con CARICOM o con el Sistema de

Integración Centroamericano (SICA). Últimamente, Cuba ha tenido relaciones más cercanas con

CARICOM que con América Central, fundamentalmente por razones políticas. Esto, sin embargo, ha

cambiado con el fin de la Guerra Fría y de las guerras civiles en América Central. Por ejemplo, el Canciller

cubano fue invitado recientemente a dirigirse al Parlamento Centroamericano, donde se le brindó una

calurosa bienvenida. Hace poco, la aerolínea centroamericana, TACA, anunció el inicio de sus servicios

a Cuba y a la República Dominicana.

Es obvio que Cuba será atraída hacia Centroamérica en razón de la afinidad lingüística y, en cierta

medida, de la similitud cultural y de la proximidad geográfica. Cuba, sin embargo, también tiene fuertes



vínculos culturales y políticos con el Caribe, los cuales se cimentaron durante las décadas de su

aislamiento del resto del hemisferio.

Para CARICOM, el asunto será si la Comunidad estará dispuesta y tendrá la capacidad de hacer

una transición histórica, de ser fundamentalmente angloparlante y con una identidad étnica y cultural

predominantemente afro e indocaribeña, a una cuya población es mayoritariamente francófona e

hispanoparlante, con un fuerte elemento cultural hispánico. Esto requiere una visión proactiva de largo

plazo. Con la membresía de Cuba, CARICOM tendría mucho más peso político y económico, y también

podría hacer que su membresía fuera más atractiva para la República Dominicana, la que en los últimos

tiempos se ha estado acercando más a América Central. Sin la membresía de Cuba, CARICOM seguirá

siendo un actor relativamente insignificante en los asuntos económicos y políticos del hemisferio, y todos

sabemos que el mundo se ha convertido en un lugar muy inhóspito para los países pequeños.

Conclusión

¿Qué se puede decir, a manera de conclusión, sobre las perspectivas de una alianza Caribe-América

Central y las implicaciones del proceso ALCA? Se pueden subrayar al menos cinco puntos a partir de

los avances señalados aquí.

Uno, es que tanto en el proceso ALCA como en el de la UE-ACP, al Caribe se le está considerando

como grupo y no como entidades individuales. En otras palabras, queramos o no, nos guste o no,

tendremos que negociar como una comunidad unida y como una región unida. Además, dado que el

ritmo y la complejidad de las negociaciones están creciendo de manera casi exponencial (y aquí no hemos

discutido la OMC), la necesidad de dar un mejor uso a los escasos recursos técnicos nos obliga a negociar

como una sola entidad.

En segundo lugar, la consolidación de nuestras medidas de integración internas no constituye una

alternativa para la colaboración en negociaciones comerciales externas, sino que son un complementoindispensable para la misma. Por tanto, un solo mercado y economía para CARICOM, lejos de volverse

irrelevante producto de la liberalización comercial hemisférica, se ha convertido en una necesidad

estratégica para la participación en las negociaciones comerciales internacionales desde una posición de

mayor fuerza.

En tercer lugar, la propuesta para una alianza estratégica nos señala en una dirección más allá de

CARICOM al Cariforum, y más allá de Cariforum a América Central. Dada la dirección de los procesos

ALCA y UE, tiene sentido estratégico forjar vínculos más cercanos con los países centroamericanos,

solidificando con el tiempo los contactos y la confianza.

Cuarto, es preciso tomar en cuenta los intereses conflictivos de los países dentro de una agrupación

como esa, dado que representan fuentes potenciales de tensión y conflicto que pueden socavar la cohesión

del grupo. Dos puntos potenciales de conflicto son el asunto del banano con la UE, y la posibilidad de

que países industrialmente más desarrollados estén en posición de obtener mayores beneficios de un



acuerdo de libre comercio que los pequeños estados y las economías orientadas hacia el servicio. Es

preciso manejar estos asuntos con precaución a fin de asegurar que una alianza de este tipo no se disuelva

de manera prematura.

Quinto, y como continuación del punto anterior, una alianza estratégica deberá estar firmemente

anclada en la participación de los intereses empresariales y de la sociedad civil. No puede ser una iniciativa

gubernamental exclusivamente, o de lo contrario, es casi seguro que colapsará. Es importante observar

que hubo una participación mínima de empresarios del Caribe anglófono durante el foro empresarial de

San José que precedió a la reunión ministerial en marzo. Será preciso hacer esfuerzos conscientes para

superar las barreras tradicionales del lenguaje, del transporte y de la comunicación que conducen a que

nuestros empresarios sólo dirijan sus miradas hacia el norte.

En el proceso de integración se han hecho avances considerables en lo que respecta a la sociedad

civil y las organizaciones no gubernamentales, como se evidencia en las actividades de organizaciones

como el Caribbean Policy Development Centre y la Asociación de Economistas del Caribe, así como del

Comité Consultivo del Sistema de Integración Centroamericano, la Iniciativa Civil para la Integración

Centroamericana y el Comité Centroamericano sobre Coordinación Intersectorial en América Central

(Serbin, 1998, Girvan 1996). Para el Gran Caribe, CRIES está promoviendo la formación de un foro

permanente de la Sociedad Civil del Gran Caribe, el que hizo una presentación ante la reunión del Consejo

de Ministros de la Asociación de Estados del Caribe, celebrada en Cartagena en noviembre de 1997. A

nivel hemisférico, una Cumbre de las Américas del Pueblo, se organizó como actividad paralela a la

Cumbre de las Américas que se reunió en Santiago en abril pasado, y adoptó una agenda de

preocupaciones sociales para contrarrestar lo que los participantes percibieron como un proceso de

integración exclusivamente orientado hacia el mercado (González, 1998). El creciente peso de la sociedad

civil en los procesos de integración ha recibido reconocimiento oficial en el Plan de Acción de Santiago

adoptado durante la segunda Cumbre de las Américas y el cual contempla la participación de ese sector.

Finalmente, cabe señalar que, de cualquier manera que procedan estos avances, es evidente que el

Caribe anglófono está siendo inexorablemente empujado hacia relaciones comerciales y hacia una

colaboración gubernamental más cercanas con sus vecinos hispanohablantes. Los gobiernos, las empresas

y la sociedad civil tendrán que enfrentar esa realidad forjando nuevas relaciones y alianzas con sus

contrapartes en esos países, si es que vamos a participar de manera proactiva y para beneficio propio en

los procesos más amplios de integración hemisférica.



Referencias

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Manuela Tortora

Desde la Cumbre de Miami de 1994, la sigla "ALCA" se asocia con

términos eminentemente económicos: libre comercio y acceso a

mercados, protección y promoción de inversiones, competencia,

comercio de servicios, etc. Se asocia también con el proyecto más novedoso y más

ambicioso jamás formulado en el ámbito de las relaciones hemisféricas, destinado a

conformar un "bloque" económico de gran importancia en el sistema mundial.

En menos de cuatro años, el proceso de formación del ALCA ha ocupado una

posición cada vez más significativa en la agenda de los gobiernos de América Latina y

el Caribe, tanto en lo que respecta a su política económica exterior como en la definición

de varias políticas internas: aun cuando la negociación propiamente dicha no ha

empezado, se han invertido muchos esfuerzos en los grupos de trabajo hemisféricos, y

ya se ha iniciado la tarea de identificación de las normas y políticas nacionales que

necesitarían ajustes o cambios sustanciales para ser compatibles con el ALCA.

En síntesis, las expectativas generadas por el ALCA han adquirido un peso

específico determinante, proporcional al alcance del proyecto y al impacto que tendría

su realización para el desarrollo de América Latina y el Caribe. Pero si bien en la región

hay plena conciencia de las implicaciones políticas, económicas y sociales de un

proyecto de esta naturaleza, los trabajos preparatorios de los gobiernos y organismos

involucrados tienden a concentrarse en su contenido "economicista" (algunos dirían

"mercantilista"). Se está estudiando el efecto del ALCA sobre las corrientes de

P O L Í T I C A S O C I A L Y A L C A

Documento básico en la Conferencia Salud y Desarrollo Humano en la Nueva Economía Global enGalveston, Texas, 26-28 Octubre, 1998.Ponencia presentada en el Coloquio Académico de las Américas, San José, Costa Rica, 12 de marzo de 1998.


comercio e inversión intra y extrahemisféricas, pero parece dejarse de lado como algo poco urgente el

análisis de los aspectos políticos y sociales –y habría que incluir los culturales también- de esa iniciativa.

Las reflexiones siguientes, preliminares y sin otra pretensión que la de estimular estudios sobre el

tema, se inspiran en la necesidad urgente de darle una base precisa y operativa al vínculo entre el ALCA

y el desarrollo social de América Latina y el Caribe.

La importancia del tema

Es prematuro pronunciarse sobre el impacto de un acuerdo de libre comercio cuyo contenido aún

no ha sido definido. Ciertamente, los trabajos técnicos realizados por los grupos hemisféricos desde 1995

brindan una fotografía amplia y actualizada de las políticas y normas existentes en el hemisferio en los

temas económicos relacionados con el libre comercio hemisférico, aunque el alcance de los compromisos

que se pudieran contraer mediante la negociación sigue siendo una incógnita.

Pero desde el punto de vista del desarrollo de América Latina y el Caribe, la incógnita más importante

es la que se deriva del impacto social que pudiera tener el ALCA a lo largo de su instrumentación. El

término "impacto social" debe ser entendido en su más amplia acepción, abarcando las implicaciones

directas e indirectas, positivas y negativas, de corto y largo plazo, que podrían derivarse del área de libre

comercio, en la medida en que puedan ser identificadas y analizadas.

Esto significa, por ejemplo, en lo que se refiere al impacto social más inmediato y visible, evaluar la

generación de empleo producto de un eventual aumento de las exportaciones hemisféricas, así como la

pérdida de puestos de trabajo debido a la competitividad de las importaciones. Significa también estudiar

la capacidad de los países latinoamericanos y caribeños de atraer nuevas inversiones productivas, tanto

nacionales como extranjeras, como resultado de las potencialidades económicas que brinda el ALCA.

Desde el punto de vista del largo plazo, tomando en cuenta períodos más largos de puesta en práctica del

ALCA, el impacto social es importante porque debería haber una relación entre el crecimiento cuantitativo del

comercio y de la inversión en los países involucrados en el ALCA por una parte, y por la otra, la evolución

cualitativa del nivel de vida de sus poblaciones. Obviamente, son muchas las variables que inciden sobre el

desarrollo social (o el "desarrollo humano", usando la terminología del PNUD), y resulta difícil establecer una

distinción entre las variables derivadas directamente del ALCA y las que se deriven de muchos otros procesos

y fenómenos locales, regionales o internacionales. Intervienen también, en este ámbito, la calidad y eficiencia

de las políticas sociales nacionales, que pudieran ser estimuladas y apoyadas por el proceso del ALCA.

En el mismo orden de ideas, el impacto social puede ser en cierta medida "previsto" a priori, antes

de que el ALCA entre en vigencia, de tal manera que los pronósticos sobre las implicaciones a nivel del

empleo, por ejemplo, o de la competitividad de las exportaciones, deberían ser utilizados como

información en apoyo a los negociadores. Por supuesto, son muchas las dificultades de hacer pronósticos

confiables en este terreno, pero la mera introducción, en las labores de preparación de la negociación, de

la dimensión social, puede incidir sobre el diseño de los compromisos a asumir.



105P O L Í T I C A S O C I A L Y A L C A

El hecho de que el impacto social del ALCA, sobre todo en el largo plazo, seguirá siendo una

incógnita por más que se dediquen esfuerzos al tema no disminuye en nada su importancia. La dimensión

social de un proyecto de esta naturaleza es clave tanto para la evaluación como para la credibilidad de la

iniciativa en sí.

En efecto, a medida que el ALCA vaya generando resultados, el éxito y el costo de este proceso

económico se medirán mediante indicadores de desarrollo social más que indicadores de comercio e

inversión, mediante mejoras en la calidad de vida de las poblaciones de América Latina y el Caribe más

que mediante la eliminación de barreras arancelarias y para-arancelarias. Y es la medición de los resultados

del ALCA en términos sociales la que determinará en gran parte la viabilidad y duración del proyecto.

Es por ello que conviene reflexionar sobre el contexto político en el que se inserta la propuesta área de

libre comercio hemisférica.

El tema en su contexto

La nueva relación hemisférica planteada por el ALCA, donde por primera vez participarán como

socios países de distintos grados de desarrollo y de distintas culturas, surge como uno de los resultados

del proceso de apertura de las economías de América Latina y el Caribe, resultado, a su vez, de un

importante cambio en el modelo de desarrollo de la región.

Los Estados Unidos no hubieran podido lanzar el proyecto del ALCA si no hubiese existido, en los

países de América Latina y el Caribe, un contexto de estrategias económicas basadas en la inserción

internacional y en la competitividad, que justifican y sustentan la idea de una zona de libre comercio de

esa naturaleza. Por parte de América Latina y el Caribe, el ALCA materializa la aspiración de completar

los esfuerzos realizados en los procesos nacionales de apertura con el logro de una nueva relación

económica entre los países del hemisferio. Esta aspiración no es únicamente comercial, ya que trasciende

la necesidad de buscar nuevos mercados y más inversiones extranjeras; es, sobre todo, una aspiración

política, en el sentido en que confirma el interés de los Estados Unidos y la voluntad de América Latina

y el Caribe de mantener el modelo de apertura económica y de "ponerle un candado" ("lock in") mediante

compromisos internacionales que impedirían retrocesos.

Desde una perspectiva histórica, la década de los 90 y el proyecto del ALCA representan un nuevo

ciclo en las relaciones hemisféricas, que desde la doctrina Monroe hasta la fecha, han conocido "altibajos"

y fases tan disímiles como las del "buen vecino", del "stick and carrot", de la Alianza para el Progreso1,

del apoyo de los Estados Unidos a los regímenes militares, de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, de

la Iniciativa Bush, de las tensiones generadas por la deuda externa durante la "década perdida", del

proteccionismo de los años 80, de las recientes "certificaciones" vinculadas al narcotráfico, etcétera.

1 La Alianza para el Progreso era un programa de cooperación y de redefinición de la relación hemisférica con base en unenfoque "integral", más amplio que el ámbito únicamente comercial del ALCA, e incluía varios elementos de política social.


Por consiguiente, el ALCA se inserta en el proceso de profundas transformaciones de alcance político

y económico –e incluso ideológico– que están cambiando aceleradamente la fisonomía de la región así

como su ubicación en el escenario mundial. Es un proyecto que, independientemente de su futuro éxito

o fracaso, simboliza el deseo de iniciar una nueva etapa tanto en las políticas económicas individuales de

los países participantes, como en la relación hemisférica en su conjunto. Queda por ver si mediante las

eventuales negociaciones a ser lanzadas en la Cumbre de Santiago de Chile, y más tarde mediante la

puesta en práctica de los compromisos, el ALCA seguirá siendo un factor de cambio a nivel interno y

hemisférico o si, por el contrario, correrá la suerte efímera de otros proyectos análogos lanzados en las

fases anteriores de las relaciones de Estados Unidos con América Latina y Caribe.

El ALCA es una apuesta de mayor envergadura y de mayor riesgo para los gobiernos de América

Latina y el Caribe que para los de Estados Unidos y Canadá: un eventual fracaso del ALCA sería un

elemento adicional para los que cuestionan la validez de las políticas de apertura como instrumento de

desarrollo; un eventual éxito del ALCA, en cambio, equivaldría a una confirmación de que el camino

emprendido es, pese a los sacrificios sociales, el correcto gracias a sus resultados positivos de largo plazo

en pro del bienestar de las poblaciones.

En este contexto de cambios, y desde el punto de vista de las necesidades de desarrollo –en particular,

las del desarrollo social de América Latina y el Caribe, la "apuesta ALCA" debería ser complementada

por elementos estratégicos tales como los siguientes:

Un proyecto de cooperación hemisférica y no únicamente de libre comercio, o de cooperación

energética como ha sido planteado recientemente. En este sentido, la Declaración de la Cumbre de Miami

de diciembre 1994 constituye un marco referencial amplio, que incluye la zona de libre comercio como

un elemento –importante pero no exclusivo-dentro de un plan de nuevas relaciones hemisféricas globales;

por ende, la concepción del texto de Miami trasciende la liberalización de los flujos de comercio e

inversión planteada en el ALCA, y constituye un punto de partida válido para lanzar una nueva fase de

cooperación hemisférica integral. Faltaría precisar, en el marco de los principios y objetivos generales

acordados por los Presidentes en Miami, el contenido operativo de esa cooperación hemisférica en lo

que respecta al desarrollo social al que aspira la región.

En corolario a lo anterior, el ALCA y el conjunto de los instrumentos complementarios al libre comercio

deberían representar un proyecto de tratamiento de las asimetrías en el hemisferio: el grupo de trabajo

hemisférico sobre las economías más pequeñas ha abonado un importante terreno en este sentido. Falta

ahora abordar la tarea más importante, es decir pasar del reconocimiento político de que existen asimetrías

entre los 34 países involucrados a la traducción en términos operativos de las implicaciones de esas asimetrías

en cada uno de los compromisos que se contraigan en el ALCA. En otros términos, esto equivale a introducir

la variable desarrollo social en cada una de las áreas de la negociación, ya que las asimetrías se manifiestan,

en definitiva, mediante niveles de vida distintos. Como se señaló más arriba, una iniciativa de gran alcance

como el ALCA tiene implicaciones sociales innegables, y una manera de abordarlas es precisamente

partiendo del reconocimiento de las asimetrías en cada uno de los temas objeto de negociación.




Por último, la nueva relación hemisférica debería basarse en un proyecto de articulación viable y

sustentable entre los compromisos que se deriven del ALCA y los avances de los esquemas de integración

entre países de América Latina y el Caribe. Desde 1994, las Declaraciones de Presidentes y Ministros

del hemisferio han incluido el reconocimiento de que el ALCA no sustituirá la integración intraregional,

pero es sólo en las mesas de negociación específicas que se podrá determinar cómo preservar el

patrimonio político y económico que se está capitalizando en esquemas de naturaleza distinta y más

avanzada que el ALCA como es el caso del MERCOSUR, por ejemplo. En este sentido, en función del

reconocimiento de que estos procesos intralatinoamericanos tienen vida propia e independiente del

ALCA, los temas sociales deberían insertarse, con contenido operativo, en el ámbito de la articulación

entre los compromisos hemisféricos y los de la integración regional: sería el caso, por ejemplo, de la libre

circulación de mano de obra y de servicios profesionales2.

El contexto en el cual se inscribe el ALCA es, en síntesis, el contexto de una nueva relación hemisférica

que no puede reducirse a una simple apertura de mercados. La definición de una política social "del ALCA

y para el ALCA", adecuada a este nuevo contexto, tendría que tomar en cuenta todos los elementos que lo

caracterizan: el impacto a la vez positivo y negativo de la globalización, las asimetrías existentes en los

niveles de desarrollo, el compromiso político que representan los esquemas de integración y –habría que

añadir– los cambios ideológicos y geopolíticos derivados del fin de la guerra fría.

Las características del tema social en el ámbito hemisférico

Desde hace varias décadas y particularmente desde la consolidación de regímenes democráticos, el

tema del diseño e instrumentación de políticas sociales es recurrente en la agenda de los gobiernos

latinoamericanos y caribeños, bien sea mediante iniciativas "populistas" o como compensación a las

recientes decisiones de apertura y "ajuste estructural". Pero en este terreno más que en otros, es largo el

trecho entre el discurso y el resultado, entre la retórica y la medida concreta.

Por definición, en cualquier situación nacional, la política social es sumamente compleja, de

resultados lentos y poco perceptibles en el corto plazo, y más difícil de diseñar e instrumentar en forma

eficiente que la política comercial, por ejemplo. Pero a las dificultades intrínsecas se añaden, en el caso

de los países de América Latina y el Caribe, estructuras sociales inequitativas desde hace muchas décadas,

2 Aquí cabe recordar que en el lenguaje de esquemas tales como el MERCOSUR o la Comunidad Andina, el término"integración" se usa, stricto sensu, para referirse a procesos que van más allá del libre comercio e incluyen el establecimiento deuna zona aduanera (con arancel externo común), la coordinación macroeconómica y de políticas sectoriales, hasta lacoordinación de la política exterior, mediante una delegación gradual y concertada de soberanía en favor de institucionescomunitarias. Tal como se vislumbra el ALCA por los momentos, la "integración" prevista en este proyecto incluiría, ademásdel libre comercio, algunas áreas "paracomerciales" tales como la propiedad intelectual, los regímenes de inversión, losservicios, las normas de competencia, las compras gubernamentales, es decir, áreas básicamente coincidentes con lasprioridades comerciales de los Estados Unidos. Pero no se trataría de un proyecto de "integración" con elementos desupranacionalidad como en el caso de la Unión Europea o de los esquemas subregionales en América Latina y el Caribe.



indicadores de distribución de la riqueza que revelan más desigualdad que en los países menos

adelantados del planeta3, e instituciones estatales ineficientes, insuficientes y mal dotadas.

El impacto de la apertura y de la globalización de las economías se superpone a estas fallas

estructurales, evidenciándolas y profundizándolas. Las estadísticas están demostrando que los beneficios

que generan las reformas económicas de los últimos años no se traducen en una mejor distribución de la

riqueza: la repartición hacia abajo ("trickle down"), en el mejor de los casos, tarda en concretarse. Y aún

los países con tasas de crecimiento sostenidas y estables no logran garantizar un "crecimiento con

equidad", según la terminología de la CEPAL.

En este sentido, las expectativas generadas por el ALCA se enfrentan a una doble paradoja: a nivel

interno, las democracias de América Latina y el Caribe deben aportar respuestas visibles en términos de

desarrollo social, so pena de socavar su credibilidad y poner en peligro la gobernabilidad; pero hasta la

fecha, son muy pocas las políticas sociales de la región que pueden calificarse de exitosas. A nivel de las

relaciones hemisféricas, el ALCA sintetiza la esperanza de que los cambios económicos y comerciales

que plantea se traducirán en un desarrollo social más equitativo; pero para ello, debe trascender su alcance

limitado a la apertura de mercados y abarcar instrumentos de cooperación en materia de política social

que aún no se han planteado, ni siquiera en teoría.

La mencionada política social "del ALCA y para el ALCA" debería caracterizarse por elementos

operativos que permitan enfrentar esas paradojas, tanto las que se plantean en el plano nacional de los

países participantes como las que se ubican en el plano de las relaciones hemisféricas.

Antes de reflexionar sobre algunos de los elementos que pudieran darle contenido práctico al

deseable (pero hipotético) vínculo ALCA/ desarrollo social, cabe recordar que aquí estamos en un terreno

difícilmente negociable según los patrones tradicionales del "dar algo a cambio de " que rigen la

negociación comercial: puesto que las asimetrías son particularmente evidentes en cuanto a desarrollo

social, ¿qué pudieran ofrecer los países de la región a cambio de instrumentos de cooperación para la

micro empresa, por ejemplo? Al ser difícil negociar dentro del mismo campo, sólo cabrían "concesiones

cruzadas" con otras materias de la negociación hemisférica. Pero en realidad, la naturaleza asimétrica del

desarrollo social impide la reciprocidad e impone la cooperación por encima de la negociación.

Por otra parte, la agenda social de América Latina y el Caribe contiene prioridades no forzosamente

compatibles con la agenda social de los Estados Unidos: la primera es esencialmente "positiva" y centrada

en la búsqueda de la equidad social (erradicación de la pobreza extrema, generación de empleo4,

preocupación por la economía informal5, educación y salud, integración de grupos sociales marginales,

etc.); la segunda, en cambio, es principalmente "negativa" ya que enfatiza el control del narcotráfico, de

3 América Latina y el Caribe es la región que registra la peor distribución de riqueza en el mundo: la clase media representamenos del 20% de la población, mientras que en los países industrializados representa el 50 o 60%. Ver PNUD, Informes sobreel Desarrollo Humano. (Varios años), Naciones Unidas, Nueva York.

4 En 1996, el desempleo urbano en América Latina y el Caribe ha alcanzado el nivel más alto de los 10 años anteriores.5 La economía informal representa, en muchos países de la región, más del 40% de las fuentes de empleo.


las migraciones y del "dumping social" (término que indica la supuesta competencia, en el mercado de

los Estados Unidos, de productos más baratos que los nacionales debido a normas laborales más laxas y

salarios más bajos). Aquí la asimetría entre América Latina y Estados Unidos radica no en los datos

estadísticos sino en las prioridades y en el enfoque.

El vínculo política social/ALCA: de la teoría a la práctica

Obviamente, cualquier sugerencia práctica que se pueda plantear en relación con este tema pierde

validez si no hay, en primer lugar, un marco conceptual que permita ampliar el ámbito exclusivamente

económico y comercial del ALCA, donde la dimensión social tenga cabida desde un principio. Sin

embargo, las reflexiones anteriores pudieran ser complementadas con algunas sugerencias prácticas sobre

cómo introducir la preocupación por el desarrollo social en el proceso de formación de una zona de libre

comercio hemisférica.

Como metodología general, todos los grupos de negociación que se constituyan deberían prever, en

lo que se refiere a su mandato sectorial, la consideración de las implicaciones sociales de los compromisos

que se definan. De esta forma, el tratamiento de la dimensión social del ALCA se haría en forma

"horizontal", en todas las áreas temáticas del proyecto, lo cual no eximiría, sin embargo, de un tratamiento

"ad hoc" y lineal de este tema, además del enfoque sectorial en cada grupo de negociación. La

colaboración de los organismos económicos regionales e internacionales puede ser clave en este sentido,

en apoyo a los diagnósticos nacionales que debería adelantar cada país individualmente.

Paralelamente a la negociación del ALCA propiamente dicha, se deberían establecer mecanismos de

negociación para definir instrumentos de cooperación hemisférica en temas tal como la educación y la

salud, el desarrollo científico y tecnológico, la erradicación de la pobreza extrema, cuya importancia,

para América Latina y el Caribe, es al menos equivalente a la del comercio.

Se deberían acordar mecanismos de evaluación de la nueva relación hemisférica derivada del ALCA

y de otros instrumentos colaterales que se suscriban en el contexto de la Declaración de Miami en términos

no sólo de flujos de comercio e inversión, sino también de impacto sobre el desarrollo social, mediante

indicadores que midan, por ejemplo: la relación entre la captación de inversión extranjera y la generación

de empleo; la apertura de las economías y el aumento del valor agregado de las exportaciones; la

instalación de empresas extranjeras y la transferencia de tecnología; la creación de comercio y la reducción

de la economía informal; la protección de la propiedad intelectual y el apoyo a la investigación nacional;

la apertura a la competencia extranjera y el aumento de la productividad de los países de América Latina

y el Caribe.

Se podrían definir acciones de cooperación hemisférica en apoyo a las instituciones gubernamentales

encargadas de las políticas sociales (ministerios de educación, salud, centros de investigación, etc.), en el

marco del objetivo general de fortalecer la capacidad del Estado de distribuir los beneficios económicos

derivados del ALCA. En este sentido, sería importante enfatizar que es el Estado (y sus instituciones) el




que requiere ser más eficiente en la articulación de políticas económicas y sociales: el creciente papel de

las organizaciones no gubernamentales, en materia de políticas sociales, puede ser un complemento

pero no un sustituto de la acción estatal. Estas acciones corresponderían al apoyo al "buen gobierno"

que los Estados Unidos y otros países industrializados están impulsando en las políticas de ayuda al

desarrollo bilateral y multilateral.6 Por último, se pudiera estudiar la factibilidad de financiar, en los países

más pobres del hemisferio y para los sectores sociales que menos recibirán los beneficios del ALCA,

programas de desarrollo social con los recursos derivados de la iniciativa hemisférica: por ejemplo, se

podría establecer un "impuesto de solidaridad hemisférica" correspondiente a un pequeño porcentaje

de los dividendos generados por las inversiones extranjeras o por las exportaciones que se realicen

gracias al ALCA.

A modo de conclusión

Las propuestas señaladas implican tareas adicionales a las que viene planteando el proceso de

preparación del ALCA, y que ya representan una carga importante para los gobiernos de América Latina

y el Caribe. Pero no cabe duda de que, si el ALCA (o cualquier otra iniciativa hemisférica) se materializa,

se hará cada vez más evidente la necesidad de pensar en las implicaciones sociales y de diseñar las acciones

correspondientes. Por "implicaciones sociales", como se señaló, hay que entender las positivas y las

negativas: la distribución de los beneficios del ALCA así como las medidas necesarias para corregir sus

costos.

Como es obvio, las primeras tareas deberían ser las de índole nacional: dentro de cada país habría

que proceder a una evaluación de la política social existente y definir lo que se necesitaría hacer en el

contexto de una zona de libre comercio hemisférico. En segundo lugar, la definición de una política social

"del ALCA y para el ALCA" se basaría en la articulación entre las necesidades de cada país y las

potencialidades de una nueva cooperación hemisférica. Las primeras tareas no eximen de las segundas,

ni vice-versa.

Si la II Cumbre de las Américas decide lanzar las negociaciones, cabe pensar que, en el mediano

plazo, las dificultades de fondo no surgirán de la ausencia del "fast-track" para la Administración Clinton,

sino de la ausencia de estudios sobre los beneficios sociales del ALCA para los países en desarrollo del

hemisferio, y por ende, la ausencia de diagnósticos sobre las implicaciones sociales de los compromisos

que los negociadores pudieran contraer.

Como se mencionó más arriba, la "apuesta ALCA", que es en definitiva la apuesta sobre una nueva

relación hemisférica, es política y económicamente más arriesgada para los países de América Latina y el

Caribe que para los Estados Unidos y Canadá. La actitud del Congreso de los Estados Unidos al rechazar

la solicitud de "fast-track" es reveladora de que la inversión política de ese país en esta iniciativa

6 Ver SELA, El "buen gobierno" y el Fortalecimiento de la Sociedad Civil: Notas desde la Perspectiva de América Latina y elCaribe". Reunión del Comité Técnico del Grupo de los 24. SP/DRE/DT Nº 1-97, marzo 1997.


hemisférica está sujeta a los vaivenes electoralistas y no se corresponde con el alcance estratégico del

proyecto. En síntesis, el ALCA genera muchas más expectativas en América Latina y el Caribe que en los

Estados Unidos, lo cual se traduce en un nivel de compromiso y en esfuerzos de preparación

proporcionalmente mayores en nuestra región.

La introducción del tema de la política social en una iniciativa de apertura de mercados como el

ALCA requiere mucho más que propuestas puntuales como las que se han señalado. Requiere, por parte

de todos los países participantes, ampliar su visión de los objetivos del ALCA, pensar en términos de

desarrollo de largo plazo, revisar la relación hemisférica. Requiere introducir, en la concepción misma

del proyecto, principios e instrumentos de cooperación, solidaridad, y co-responsabilidad. Requiere

darle al capital humano la ubicación que le corresponde en un proyecto que, si bien es originalmente

comercial, no dejará de tener implicaciones políticas y sociales importantes. Requiere ver a la apertura

económica como un proceso estrechamente dependiente de un contexto de estabilidad democrática y de

equidad sin el cual no es sostenible. Requiere concebir al ALCA como un instrumento de desarrollo

integral y no sólo como una respuesta a la globalización de la economía mundial. Requiere, en definitiva,

audacia en los planteamientos, porque la globalización también es audaz en sus impactos.



UNA PROPUESTA PARA LA PRESENCIA INTERNACIONAL EN LASFUTURAS CONVERSACIONES MUNDIALES SOBRE COMERCIO MUNDIALE INVERSIONES

Ronald Labonte

Durante los dos últimos decenios, la capacidad de los gobiernos nacionales

para reglamentar las prácticas económicas de manera tal que puedan

considerarse favorables a la salud ha quedado reducida por dos

fenómenos interrelacionados, a saber: el predominio de una ortodoxia económica

neoliberal, cuyo fundamento son los mercados libres (no reglamentados) y un estado

benefactor muy pequeño, así como el auge de los convenios de libre comercio e

inversiones a nivel regional y mundial. Hay pruebas cada vez más convincentes de

que las políticas basadas en la teoría económica neoliberal, en especial los convenios

de libre comercio e inversiones, pueden socavar gravemente la salud pública al

aumentar las desigualdades sociales, agotar los recursos naturales e intensificar la

contaminación ambiental. Este artículo exhorta a la comunidad de salud pública a que

se sume a los grupos de presión en los foros nacionales e internacionales para que se

incluyan cláusulas sociales en los convenios mundiales de comercio e inversión. Estas

P O L Í T I C A P Ú B L I C AF A V O R A B L E A L A S A L U D

Y L A O R G A N I Z A C I Ó NM U N D I A L D E L C O M E R C I O :

Este documento fue desarrollado para la conferencia Salud y Desarrollo Humano en la Nueva EconomíaGlobal en Galveston, Texas, 26-28 Octubre, 1998, y fue publicado primero como: Labonte Ronald."Healthy public policy and the World Trade Organization: a proposal for an international health presencein future world trade/investment talks ", Health Promotion International 13(3):245-56,1998.


cláusulas, basadas en las declaraciones multilaterales existentes vigiladas por los organismos de las

Naciones Unidas, actualmente no pueden llevarse a la práctica. Sin embargo, si se anexaran a convenios

de comercio multilateral y de inversiones, esto ayudaría a velar por que los beneficios de una economía

mundial promuevan la salud y por ser socialmente justos y sostenibles desde el punto de vista ambiental.

Este artículo empieza por la definición y la crítica de algunos de los principios básicos de la ortodoxia

económica neoliberal que sustentan la tendencia hacia los convenios mundiales de libre comercio y de

inversiones. Luego, describe el estado actual de estos convenios y se dan ejemplos de la forma en que

tales convenios quizá pongan en peligro la salud pública. De seguidas se aborda la iniciativa de la cláusula

social y finaliza al presentar una propuesta para que la salud pública esté presente como grupo de presión

en los foros donde se negocian y se vigilan los convenios de comercio y de inversiones.

Ortodoxia económica neoliberal

El neoliberalismo es tanto una filosofía de la existencia humana como una teoría de la economía

política. Filosóficamente, tanto el liberalismo clásico como el neoliberalismo sostienen que la autonomía

individual es la máxima meta del ser humano y que la búsqueda racional del interés propio, en particular

del interés económico, es en último término utilitario, y crea el mayor bien para el mayor número de

personas (Olson 1966, Ferree 1992). El problema político para el neoliberalismo se convierte solamente

en velar por la libertad personal contra las interferencias del colectivo que toman forma de controles del

Estado, excepto en un conjunto muy limitado de circunstancias. La justicia social, como filosofía y teoría

política contrastante, aduce que las responsabilidades individuales ante los demás constituyen la máxima

meta humana y ciertas formas de comportamientos privados, en particular las actividades económicas o

de mercado, deben reglamentarse colectivamente (Frazer y Lacey 1993, Labonte 1995). El problema

político se convierte en aplicar las normas estatales o de la comunidad para asegurar que las metas

utilitarias sean también socialmente justas y sostenibles desde el punto de vista ambiental.

La importancia que asigna el neoliberalismo a la autonomía individual, y los subsiguientes esfuerzos

de sus seguidores para consagrar como ley ciertos derechos individuales, ha sido un importante

contrapeso al uso del poder con potencial coercitivo y no democrático por gobiernos o líderes políticos

(Chapman y Shapiro 1993). Pero la extensión de estas luchas a las prácticas económicas, en particular a

los argumentos del neoliberalismo en apoyo de los mercados no reglamentados y el "minimalismo del

Estado benefactor " (Pierson 1994), ha recibido severas críticas de quienes están más alineados con una

ética de justicia social. Los libres mercados que defienden los economistas neoliberales como más

eficientes para lograr "el mayor bien para el mayor número" necesariamente crean perdedores así como

ganadores, por lo que resulta muy racional que los perdedores exijan algún tipo de controles

compensatorios (Dahl 1993). Esto es especialmente cierto, puesto que aun si los mercados fueran

verdaderamente "libres" y funcionaran a la perfección como los presentan los libros, sus resultados todavía

se apoyarían en desigualdades preexistentes en cuanto a distribución de la riqueza, los recursos y el



estado social entre las personas y el lugar (Smith 1995). Lo que es más importante, el tan citado argumento

del efecto de "filtración" de la economía neoliberal –según el cual los mercados pueden resolver el

problema de desigualdad social al crear riqueza que se "filtra" a todas las personas--no puede sustentarse

históricamente (Amin 1997, Hettne 1995).

En los dos últimos decenios cuando se aplicaron las políticas económicas y sociales basadas en la

ortodoxia neoliberal, como la privatización de los servicios públicos, la disminución de los controles

económicos del gobierno así como, el aumento del libre comercio y de la inversión, se puede observar

que las desigualdades mundiales en la riqueza han aumentado a más del doble (New Internationalist,

enero de 1997). Aun entre los veintinueve Estados Miembros de la Organización para la Cooperación y

el Desarrollo Económico (OCDE), el denominado "Club de Naciones Ricas," las desigualdades en los

ingresos durante el último decenio se han acentuado en todos los países, excepto en uno y se encuentran

en los peores niveles registrados en los Estados Unidos y el Reino Unido (Public Citizen 1997, Reich

1997).

La única excepción (Canadá) no se debió a un mercado más libre o que funciona más eficientemente,

sino a los efectos redistributivos de los programas sociales y de salud y a las transferencias de ingresos

directos emprendidos por el gobierno (National Forum on Health, 1997).

Los mercados son medios eficaces para las decisiones de asignación de recursos cuando hay una

meta única y bien definida, así como diversas opciones de inversión, producción o de compra para lograrlo

(Daly y Cobb 1989, Saul 1996). Este no suele ser el caso si se trata de objetivos sociales o ambientales.

Lo que es más importante, los mercados son ciegos a la equidad distributiva y la escala ecológica (Daly y

Cobb 1989). No están orientados, a menos que haya intervenciones del gobierno, a crear una distribución

justa de las cargas y los beneficios, ni a salvaguardar la sostenibilidad de los ecosistemas o de los recursos

naturales.

La crítica del neoliberalismo al Estado benefactor

El problema de salud pública con la ortodoxia económica neoliberal no es tanto la importancia que

asigna a los mercados como los medios para generar riqueza sino su crítica a los controles

gubernamentales y, en particular, a los programas del Estado benefactor destinados a amortiguar las

desigualdades creadas por la economía de mercado. Una mezcla compleja de programas sociales y de

políticas de control tanto económicas como ambientales, el Estado benefactor en los países

económicamente avanzados surgió en parte en respuesta a las exigencias políticas del sector laboral

organizado, de los grupos de mujeres, de las minorías étnicas y de otras poblaciones marginadas, en parte

para mitigar los conflictos causados por las desigualdades generadas por el mercado y en parte para

satisfacer las necesidades de la industria privada de contar con trabajadores más sanos, con mayor

instrucción, mediante programas financiados por el sector público (Miliband 1973, 1987 Skocpol y

Amenta 1986, Pierson 1994). Por lo tanto, la relación entre las prácticas económicas capitalistas y el

115P O L Í T I C A P Ú B L I C A F A V O R A B L E A L A S A L U D Y L A O R G A N I Z A C I Ó N M U N D I A L D E L C O M E R C I O


Estado benefactor ha sido contradictoria o ambivalente (Offe 1984), con beneficios y costos para ambas

partes y diversos grupos de la sociedad civil compitiendo para inclinar la mano del Estado en una u otra

dirección. Sin embargo, durante los últimos veinte años, ha prevalecido una ortodoxia neoliberal en la

mayoría de los países y, con ello, un ataque a la función del gobierno de reglamentar los asuntos

económicos y sociales. Pierson (1994), en un ensayo sobre el deterioro del Estado benefactor moderno,

condensa las críticas al neoliberalismo en seis puntos:

1. El Estado benefactor es antieconómico, ya que desplaza la disciplina del mercado que consiste en

que el capital invierta y la mano de obra trabaje.

2. Es improductivo, ya que desplaza la mano de obra del sector privado disciplinado por el mercado

hacia el sector público de sueldos inflacionarios.

3. Es ineficiente, ya que ejecuta programas que atienden las exigencias políticas de grupos de interés

organizados y no a los reclamos de servicio de los consumidores individuales.

4. Es ineficaz, ya que no logra eliminar la pobreza ni las desigualdades sociales mediante sus programas

redistributivos.

5. Es despótico y abruma a los individuos con reglamentos.

6. Es una negación de las libertades civiles, grava a los individuos (especialmente a los empresarios

exitosos) con programas universales que niegan sus derechos individuales más importantes.

Si bien algunas de estas críticas son útiles para dirigir la atención pública a las ineficiencias o abusos

de reglamentación en los programas de gobierno, se han planteado argumentos fuertes en contra para

cada uno de estos alegatos. Gran parte de las elevadas deudas públicas actuales de muchos gobiernos,

por ejemplo, no fueron causadas por programas sociales antieconómicos sino por políticas de tasas de

interés altas y baja inflación que generan los máximos beneficios para los mercados mundiales de bonos

y los bancos (Goudzwaard y de Lange 1994, McQuaig 1995, Boyer y Drache 1996). El sistema de

atención de salud más controlado por las fuerzas del mercado, es el de los Estados Unidos, y es también

el más ineficiente y costoso. (Rachlis y Kushner 1994) lo que hace que surjan dudas acerca de la supuesta

eficiencia de la disciplina del mercado con respecto a los controles públicos. Aunque los programas de

bienestar social no han tenido éxito en eliminar la pobreza, la culpa no es de estos programas per se. La

razón de los ingresos generados por el mercado entre los quintiles más adinerados y más pobres del

Canadá es 22: 1. Pero después de pagar los impuestos y las transferencias esto se reduce casi cinco veces

a 5:1 (National Forum on Health, 1997). El Estado benefactor moderno puede ser despótico, no obstante,

también hay pruebas que tiene efectos de empoderamiento para grupos desfavorecidos socialmente

(Labonte 1994).

No es mi intención explicar a fondo o refutar la crítica que hace el neoliberalismo del Estado

benefactor, sino que me limitaré a mostrar que hay fallas en muchas de sus premisas. Hasta los economistas

y los científicos políticos mismos difieren en muchos de estos puntos. No obstante, las ideas económicas



neoliberales y su discurso antiestatal se han convertido en una ortodoxia habitualmente propuesta en los

medios de comunicación de masas con la certeza de que no hay ninguna otra opción. Los gobiernos

deben gastar menos. Los gobiernos deben reglamentar menos. Las fuerzas del mercado deben liberarse

para prevalecer. Esta certeza, a su vez, va acompañada de dos transformaciones principales que según la

mayoría de los economistas amenazan gravemente la perpetuación del Estado benefactor. Los cambios

tecnológicos que han desplazado la necesidad de mano de obra no calificada o semicalificada, y el

crecimiento acelerado de convenios regionales y mundiales de libre comercio y de inversiones (Uchitelle

1997, Courchene y Stewart 1992).

Diferentes países han seguido diferentes rumbos en cuanto a sus políticas para responder a la realidad

de la disminución en la tasa de empleo y de la riqueza gravable necesaria para financiar los programas

sociales (Grahamn y Lightman 1992). Quienes adoptaron por primera vez la ideología neoliberal

(principalmente países angloparlantes tales como los Estados Unidos, el Reino Unido y Aotearoa/Nueva

Zelandia, y ahora cada vez más Canadá y Australia) redujeron rápidamente los beneficios de los programas

sociales y redujeron al mínimo la interferencia del Estado en los ajustes del mercado laboral. Algunos de

esos países han mantenido tasas de desempleo relativamente bajas, pero solo al permitir que una mayor

fortaleza del capital globalizado "disciplinara" los sueldos hacia la baja, y por ende, aumentaron las

inequidades internas en los ingresos (Betcherman 1996, National Forum on Health 1997). Los países

europeos, con una historia más sólida de mano de obra organizada y política de clases, adoptaron

programas de intervención del Estado que favorecían el crecimiento en alta tecnología, trabajos

sumamente especializados, y mucho de ellos todavía aplican programas de bienestar social que

redistribuyen la riqueza (Amin 199, Pierson 1994, Gill 1995). Pero sus tasas de desempleo se han

estancado en un nivel muy alto (Streeck 1996), los crecientes déficits en el sector público los están

empujando hacia un minimalismo en los programas de bienestar social similares a los adoptados por los

países que tienen un programa neoliberal más explícito (Pierson 1994) y la importancia que asignan a la

capacitación de sus fuerzas laborales para competir mejor en la economía elitista del "conocimiento" tal

vez finalmente llegue a reducir los salarios del tope al crear un excedente de trabajadores sobrecalificados

para un número cada vez menor de puestos (Bienefeld 1996).

El problema del prolongado desempleo y de la inseguridad en el empleo ocupa un lugar prioritario

tanto en las preocupaciones políticas como públicas en todos los países avanzados económicamente. Las

opciones de política existen, en especial la legislación para acortar las semanas de trabajo y compartir el

empleo de manera más justa, o para hacer cambios en las políticas fiscales que ampliarían la base de

ingresos de los gobiernos y gravarían la riqueza de maneras más progresivas (redistributivas). Explicar a

fondo esas alternativas está fuera del alcance de este trabajo, debido a que los países varían

considerablemente en el repertorio existente de políticas sobre las cuales se fundamentarían las reformas.

Por el contrario, la preocupación es que la voluntad política del gobierno para llevar a la práctica tales

alternativas se ha visto mitigada por el dominio de la ortodoxia neoliberal, y tal vez ahora se encuentre

forzosamente limitada por el nuevo régimen de los convenios de libre comercio internacional e inversiones.



La globalización económica y los convenios de libre comercio e inversiones

Durante gran parte de la historia del capitalismo, la mayor parte de la actividad del mercado estuvo

confinada a las fronteras nacionales donde la mano de obra y el Estado podían obtener del capital algunas

obligaciones sociales compensatorias (Daly y Cobb 1989). Esto sucede cada vez menos hoy en día en

una economía cada vez más mundializada. El comercio mundializado no es un fenómeno nuevo, pero su

ritmo se ha acelerado drásticamente en los últimos 30 años, sobrepasando el crecimiento en la producción

económica. Esto significa que el comercio internacional se ha convertido en un medio cada vez más

importante de generación de ganancias por las corporaciones. En verdad, más de 40% del comercio

mundial ocurre realmente entre diferentes partes de la misma corporación transnacional (New

Internationalist, noviembre 1997), donde cada transacción se convierte en una forma de agregar

ganancias. Esto se debe en parte a que la naturaleza del comercio internacional ha cambiado. Allí donde

las empresas transnacionales solían producir bienes solamente dentro de un país o planta y luego los

comercializaban en el exterior, hoy en día cada vez es más frecuente que las empresas dividan las diferentes

etapas de la producción de bienes entre muchos países. Esto les permite aprovechar, por ejemplo, los

conocimientos técnicos o de diseño de un país (usualmente un país del primer mundo) y los costos bajos

de la mano de obra en otro país (usualmente un país del segundo o el tercer mundo). El crecimiento

resultante en el poder económico corporativo ha sido fenomenal. Hoy en día, de las cien economías más

grandes del mundo, cincuenta son corporaciones transnacionales (New Internationalist, noviembre 1977).

Sin embargo, unido a este crecimiento en el comercio, ha ocurrido un creciente descontento de las

corporaciones con el viejo régimen de los aranceles sobre bienes importados por medio de los cuales

los Estados nacionales una vez protegían sus industrias locales. Cuando las corporaciones basaron toda

su producción en un país, estos aranceles las favorecían. Ahora que ya no lo hacen así, están en desventaja.

En 1947, el arancel promedio sobre las importaciones manufacturadas era 47%. De conformidad con los

convenios de libre comercio, se ha previsto que baje apenas 3% (New Internationalist, noviembre 1997).

La Organización Mundial del Comercio

Los convenios de comercio internacional son vigilados y aplicados por una nueva entidad multilateral

llamada la Organización Mundial del Comercio. (Los convenios de comercio regional, tales como el

Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, o TLCAN, tienen órganos administrativos separados.)

La OMC fue creada en 1995 después de la última ronda de convenios negociados por conducto del GATT,

Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio. La OMC tiene su sede en Ginebra y su órgano directivo es

una Conferencia Ministerial bienal compuesta de representantes de cada Estado signatario, unas 130

naciones. A diferencia de otros organismos multilaterales, tales como los organismos de las Naciones

Unidas, la OMC puede imponer sanciones a los países miembros que no cumplan los convenios

comerciales. Los dictámenes están a cargo de un tribunal internacional, cuyas deliberaciones no son públicas



y cuyas decisiones obligan a las partes. La intención de los convenios es eliminar los aranceles al comercio

u otro tipo de restricciones fronterizas a las importaciones y las exportaciones de bienes y servicios.

Esta libre circulación mundial de bienes y servicios, aducen quienes los proponen, deberían

beneficiar a los países más pobre con su ventaja comparativa de costos más bajos de mano de obra. Esto

puede ser cierto en teoría, pero hay dos problemas con este argumento. En primer lugar, algunas

reducciones en las inequidades en el comercio mundial podrían lograrse si hubiese mercados más libres

para las industrias textiles de los países más pobres, que son empleadores en gran escala (OXFAM 1996).

Pero, curiosamente, los textiles son algunos de los bienes que se siguen excluyendo de los convenios de

libre comercio, lo que permite a los países más ricos imponer aranceles estrictos para proteger sus

industrias textiles autóctonas (Amin 1997). (El comercio de los textiles se rige por un complicado sistema

de cuotas que no se modificará hasta el 2015.) La mayor parte del comercio en realidad ocurre dentro

de las corporaciones transnacionales o entre las llamadas "Triada" (Norte América, Europa Japón/Asia

de ingresos más altos), con la única excepción de los bienes manufacturados que requieren mano de obra

no especializada (Petrella 1996). Entre 1980 y 1990, por ejemplo, la parte mundial del comercio en bienes

manufacturados para la triada aumentó de 63% a 725 (exportaciones) y 68% a 72% (importaciones),

mientras que para los 102 países más pobres cayó de 8% a 1% (exportaciones) y 9% a 5% (importaciones).

Las proyecciones de ganadores y perdedores de largo plazo de los convenios de comercio liberalizados

colocan a esta Triada firmemente en lo negro, y África, Asia de menores ingresos (por ejemplo, Indonesia,

India) y los países del Mediterráneo en lo rojo (Voluntary Services Overseas 1996). Hacia el año 2000,

por ejemplo, se ha previsto que el África Subsahariana pierda $1.200 millones anualmente con respecto

a su nivel actual de comercio (New Internationalist, noviembre 1997).

Segundo, aunque el libre comercio beneficie a los países más pobres, la distribución equitativa de

sus beneficios dependerá de fuertes políticas gubernamentales destinadas a la redistribución de la riqueza.

La quimera de la competitividad mundial, fomentada por los convenios de libre comercio, parece estar

actuando en contra de ella. Recientemente, tanto Corea del Sur como Hong Kong derogaron leyes

laborales alegando que ello haría más competitivas a sus fuerzas laborales. Los políticos de algunos de

los países más avanzados económicamente también han expuesto argumentos similares. La única

excepción a este patrón podría encontrarse en la Unión Europea, y en su intento por formular una carta

social supranacional (el "capítulo social" sobre derechos laborales junto con sus convenios comerciales

liberalizados). No obstante, esta tarea ha demostrado ser difícil y hasta ahora hay pocas pruebas de que

hayan disminuido las inequidades individuales o regionales dentro de la Unión Europea (Amin 1997,

Streeck 1996). Aunque fuese llevado a la práctica el capítulo social y se ampliara gradualmente más allá

de los derechos laborales, ello exigiría imponer aranceles sobre los bienes importados de los países más

pobres y restricciones a la movilidad del capital, lo cual no está o no estará permitido de conformidad

con los convenios de libre comercio y de inversiones.

Los convenios de libre comercio también podrían poner en peligro las políticas nacionales para

proteger el medio ambiente (Boyer y Drache 1996, Hettne 1995). Un panel del GATT dictaminó en



1991 que los Estados Unidos no podían prohibir las importaciones de atún mexicano sobre la base de

que las prácticas de pesca con red de deriva infringían las normas ambientales y amenazaban a los delfines

en peligro de extinción. Si bien estaban de acuerdo con el argumento de los Estados Unidos, el panel

declaró que la prohibición de las importaciones era "proteccionista". El dictamen inicial del organismo

sucesor del GATT, la OMC, afirmaba que los acuerdos de libre comercio probablemente aceleren este

patrón de desregulación. Se dijo a los Estados Unidos que no podía prohibir las importaciones de gasolina

de Brasil y de Venezuela porque no cumplían con las leyes sobre contaminación vigentes en los Estados

Unidos pero, en cambio, este país tendría que modificar su legislación sobre el medio ambiente o tendría

que hacer frente a sanciones comerciales retaliatorias por un monto de $150 millones anuales (Schrybman

1997).

El convenio multilateral sobre las inversiones

Los estados miembros de la OCDE están ahora negociando los convenios de inversiones, que ya

forman parte del TLCAN, a una escala más mundial. Se ha previsto que las negociaciones referentes a

los llamados Convenios Multilaterales sobre Inversiones, o CMI, hayan concluido para abril de 1998. Se

espera que los países no miembros de la OCDE empiecen a conectarse poco después de esa fecha aunque

todavía se está discutiendo si un CMI se convertiría en parte de la OMC o sería administrado por otro

organismo multilateral. La presión que sentirán las naciones más pobres de cumplir con el CMI será

grande. Actualmente, la mayoría de la inversión directa extranjera (IDE) fluye entre las naciones de la

OCDE y, si bien la proporción de esta inversión para los países no miembros de la OCDE ha aumentado

en los últimos años, la mayoría de esta proporción ha ido precisamente a unos cuantos países, como

China (New Internationalist, noviembre 1997).

La intención del CMI es crear un marco normativo único para las inversiones, cuyo flujo mundial

ha crecido más rápido que el comercio (New Internationalist, noviembre 1997). El convenio se

fundamenta en dos principios: No discriminación, lo que significa que los gobiernos deben tratar la

inversión de la misma forma independientemente de donde provenga y asegurar la protección de los

inversionistas, lo que significa también que los gobiernos no pueden expropiar los activos de los

inversionistas extranjeros sin una compensación cuyo valor estará dado por el mercado. El convenio

limita legalmente cuánto y cuándo las naciones pueden fijar la política de inversión. Por ejemplo, se

exigirá a los gobiernos que traten la inversión extranjera del mismo modo que tratan la inversión nacional

y no se permitirá imponer los requisitos de desempeño a los inversionistas. Algunos de estos requisitos,

como el establecimiento de un programa de acción afirmativa o cuotas de contratación para los

trabajadores locales, escogiendo regiones o sectores específicos para inversión/desarrollo, o legislando

que alguna porción de las ganancias debería reinvertirse localmente, los han empleado los gobiernos en

el pasado para asegurar que los beneficios sociales provengan de las inversiones extranjeras

principalmente de la inversión de corporaciones transnacionales. El CMI también agrega un nuevo poder



a los inversionistas y a las empresas que ellos no tienen bajo los convenios con la OMC. Tendrán el

derecho de llevar a juicio a los gobiernos nacionales ante los tribunales internacionales por no cumplir

todos los beneficios del CMI. Esto es la primera vez que algún convenio internacional coloca realmente a

las empresas privadas al mismo nivel de las naciones. Una vez más, estos tribunales se cerrarán y sus

decisiones obligan a las partes. Además, a diferencia de los convenios de la OMC, que abarcan solo

aquellos rubros del comercio que se mencionan concretamente en ellos, el CMI es como una publicidad

de opciones negativas. Solo aquellos elementos, o "exenciones," que se mencionen específicamente

quedarán fuera del convenio (CCPA Monitor, abril 1997).

De conformidad con las disposiciones del proyecto de convenio CMI, los gobiernos nacionales

perderían su capacidad de orientar la inversión extranjera hacia sectores particulares de la economía

sobre la base de objetivos sociales o ambientales, o de recibir tratamiento preferencial para iniciativas

económicas locales. Si México, por ejemplo, quisiera ofrecer préstamos de bajo interés a los agricultores

locales para elaborar productos de valor agregado como confites, alimentos enlatados, cereales envasados

en cajas o comidas preenvasadas, tendría que ofrecer los mismos préstamos de bajo interés a los gigantes

transnacionales como Kraft o General Foods. Estas disposiciones podrían hacer casi imposible que los

negocios locales se desarrollaran en los países más pobres. Hasta algunos problemas tradicionales de

salud pública se verían socavados, como por ejemplo, el control del consumo de tabaco podría ser minado

por estos convenios. Con el GATT, el organismo antecesor de la OMC, los Estados Unidos obligaron al

gobierno de Tailandia a que derogara su prohibición legal relativa a la salud pública que prohibía todas

las importaciones de tabaco. el dictamen permitió que Tailandia continuara la prohibición de anunciar

los cigarrillos y de instalar distribuidores automáticos públicos porque la intención no era impedir el

libre comercio sino proteger la salud pública. De conformidad con el CMI, la intención de la legislación

nacional ya no será lo que consideren los tribunales. En cambio, regirá solo el efecto: ¿Discrimina el

reglamento nacional contra la inversión extranjera o contra el comercio de alguna manera? Algunos

analistas temen que las empresas tabacaleras extranjeras pudieran usar los CMI para llevar a juicio a los

gobiernos sobre las políticas de control del consumo de tabaco que discriminan a favor de las marcas

existentes o nacionales (Public Citizen 1997).

Esta no es una especulación inútil. El TLCAN es actualmente el único convenio multilateral que

permite a los inversionistas extranjeros llevar a juicio a los gobiernos nacionales que lo han firmado y es

el modelo de "prueba" para el CMI. Tan pronto se aprobó el TLCAN, la empresa Ethyl Corp. con sede

en los Estados Unidos entabló un juicio contra el gobierno canadiense por $350 millones por daños

(ganancias potenciales "expropiadas") debido a la prohibición de ese país de los aditivos al combustible,

MMT. Esta prohibición se emprendió porque se sabe que el MMT aumenta las emisiones tóxicas de los

automóviles y puede causar problemas de salud al ser humano. La empresa Ethyl Corp. discutirá su

demanda a puertas cerradas. Ninguna organización de salud o ambiental podrá intervenir. El fallo será

definitivo sin oportunidad para apelación. De igual manera, una empresa de desechos peligrosos de los

Estados Unidos está llevando a juicio a México por las ganancias perdidas debido a retrasos




reglamentarios en el otorgamiento de una licencia de funcionamiento, debido a que México está

preocupado de que el sitio propuesto no sea ambientalmente seguro. Además, el dictamen definitivo se

hará en secreto y será de carácter obligatorio (Schrybman 1997).

El CMI también podría dificultar más a los gobiernos el financiamiento de programas sociales o la

redistribución de la riqueza. Tal como admite el Departamento de Relaciones Exteriores y Comercio

Internacional del Canadá, "los gobiernos de todo el mundo [deben ahora] competir con agresividad por

la inversión extranjera" que requiere "convencer a un inversionista extranjero de que elija al Canadá y no

otros lugares " (Departamento de Relaciones Exteriores y de Comercio Internacional, 1996). Parte de

este "convencimiento" reside en la reducción de las cargas tributarias para atraer la inversión (Public

Citizen 1997). El CMI propuesto, al facilitar la corriente de inversiones de un país a otro, aumenta esta

"presión competitiva". Es más, para gravar la riqueza, esa inversión debería quedar más o menos dentro

de los límites nacionales. El CMI propuesto daría a los inversionistas mayor libertad para sacar las

ganancias fuera de los países, posiblemente hacia las naciones llamadas "paraísos fiscales", lo que reduciría

aun más la cantidad de riqueza potencialmente gravable que quedaría.

Hacer frente a la idea "No hay más alternativa"

A falta de un control público internacional de esta circulación irrestricta de bienes, servicios y

capitales, hay probabilidades de que aumenten las desigualdades sociales y el deterioro ambiental. Esto

plantea un nuevo reto para los activistas de la salud pública. La mayor parte de la labor de "política

pública favorable a la salud", en donde se esté llevando a cabo, se orienta localmente en forma de una

reacción defensiva contra las políticas nacionales o subnacionales que capitulan ante el capital mundial

(es decir, se organiza la oposición a los ataques neoliberales contra los programas del Estado benefactor).

O tal vez se oriente preventivamente a los esfuerzos para crear vínculos más sólidos para hacer frente a la

situación y economías informales entre los pobres y la clase media. Pero el aforismo ambiental, "pensar

globalmente, actuar localmente," ya no concierne a las amenazas para la salud humana y para el medio

ambiente planteadas por los mercados económicos y el sistema de inversión que funciona actualmente a

nivel mundial. Según aduce Hart, "las esferas de la producción, el intercambio y el consumo han escapado

en gran medida al control eficaz de la Nación-Estado territorial, mientras que las personas que constituyen

ese Estado permanecen en gran parte apegadas a ese control… La mundialización ... está apuntando

hacia la necesidad de gobernabilidad mundial ... una realineación en la autoridad ejercida por o por

conducto de normas e instituciones extranacionales" (1996, p.7). Hay una necesidad urgente de encontrar

maneras de reglamentar el capital mundial imponiendo responsabilidades sociales recíprocas que

permitirían volver a crear las políticas de promoción de la salud del Estado benefactor (Amin 1997,

Betcherman 1996, Hettne 1995). Ya que el capital ahora es mundial, estas políticas también deben ser

mundiales, o a menos supranacionales (Bienefeld 1996). El problema pasa a ser el siguiente: ¿Cómo

puede la sociedad civil, representada por sus instituciones de Nación-Estado, reglamentar un mercado


mundial, cuando todas sus capacidades de hacerlo permanecen encasilladas dentro de los marcos

nacionales legales y de política?

La campaña de la "cláusula social"

Durante muchos años, la respuesta a esta pregunta se centraba en la reforma de las Naciones Unidas

y de sus muchos organismos, que deben seguir siendo un foco importante de actividad (Amin 1997).

Sin duda, hay muchos convenios multilaterales de las Naciones Unidas que representan un progreso

anunciado a lo largo de los años, por ejemplo la Convención sobre los Derechos del Niño, el Código

Laboral Internacional, el Programa 21 y la Declaración de Alma-Ata. Estos convenios se centran en las

responsabilidades de los gobiernos nacionales con respecto a los derechos humanos, el bienestar social y

la protección del medio ambiente. Diferentes organismos de las Naciones Unidas tienen la responsabilidad

de vigilar el cumplimiento nacional de estas declaraciones o códigos dentro de las políticas nacionales.

Pero, a diferencia de la OMC y el CMI, estos convenios carecen de cualquier medida de cumplimiento y

el único poder que tienen los organismos de las Naciones Unidas para el cumplimiento nacional es la

persuasión moral. Irónicamente, si el análisis presentado en este artículo de la repercusión de estos

convenios de comercio/inversión es correcto, la capacidad de la mayoría de las naciones de cumplir con

convenios voluntarios sociales y ambientales en realidad disminuirá. Esta asimetría entre los convenios

exigibles para intereses de negocios, pero inexigibles para los intereses sociales o ambientales ha

conducido a que muchas ONG empiecen a dar una segunda respuesta a la pregunta de cómo reglamentar

una economía mundial: utilizar a la OMC y los CMI, que actualmente se redactan para beneficiar a los

intereses de los capitalistas y los inversionistas, como oportunidades para acabar con la falsa separación

entre el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección del medio ambiente. Específicamente,

se está creando un movimiento internacional de ONG en favor de que se anexen a los convenios

comerciales y de inversiones, "cláusulas sociales", tales como los acuerdos de las Naciones Unidas sobre

el trabajo, los derechos humanos y el ambiente. Estos convenios actualmente inexigibles se tornarían

exigibles al tener acceso a las mismas medidas de la sanción aplicables por la OMC o los CMI. Las

presiones políticas en apoyo de esta idea empezaron en la primera Conferencia Ministerial de la OMC,

celebrada en diciembre de 1996.

Con el apoyo de grupos laborales organizados y otras ONG de interés público, OXFAM abogó que

la OMC formara un Grupo de Trabajo para que examinara la posibilidad de incorporar el Código Laboral

Internacional dentro de sus convenios. OXFAM recalcó la necesidad de moverse lentamente en cuanto a

esa incorporación, observando que para muchos países, particularmente los más pobres, la tarea de

aceptar los convenios actuales de la OMC ya estaba exigiendo demasiado a sus recursos de política. Pero

no hay ninguna razón que impida que, con el transcurso del tiempo, los convenios adicionales de las

Naciones Unidas sociales y ambientales también se incorporen dentro de los convenios de OMC, o se

anexen al CMI.



La OMC y cualquiera que sea el órgano normativo que se establezca para vigilar el CMI no sería

responsable de supervisar la puesta en práctica de estas cláusulas sociales. Los organismos de las Naciones

Unidas con mandatos para estas convenciones mantendrían su responsabilidad de vigilancia, pero

tendrían a su disposición los poderes para hacerlos cumplir, de la OMC y CMI. Estos poderes de

cumplimiento tal vez tengan que enmendarse de alguna manera, para incluir sanciones por todas las

naciones signatarias contra los países que no los cumplan, y obligarían a las partes tanto en cuestiones

comerciales (excluido lo humanitario) como en la inversión. Pero esto no es diferente de los convenios

bilaterales y multilaterales usados contra países "renegados" políticamente, como Irán o, históricamente,

la antigua Sudáfrica del apartheid.

A pesar del apoyo inicial de varios países europeos y de los Estados Unidos, fracasó la iniciativa de

diciembre de 1996. La mayoría de las fuerzas de ONG que rodean a la OMC y a los CMI actualmente

son las que favorecen los convenios de comercio e inversiones más liberalizados. Sostienen que "la

acumulación de causas sociales [en convenios comerciales y de inversiones] puede parecer políticamente

conveniente, pero será una causa clave de divisionismo y de disensión dentro de la OMC y por lo tanto

inhibirá el progreso..." (Czinkota en Minyard 1996). Según adujo Minyard (1996) en cuanto a la

propuesta de OXFAM, "la OIT [Organización Internacional del Trabajo] existe para tratar asuntos

laborales, y la OMC no debe inmiscuirse en tales esferas no comerciales a menos que desee convertirse

en un organismo como las Naciones Unidas, abrumado con nimiedades y burocracia". Pero estas

discusiones se alejan de la campaña de la cláusula social, que no se opone al comercio o a la inversión

mundial, y propone solamente que se adjunten los acuerdos multilaterales ya existentes sobre políticas

sociales y ambientales a la OMC y el CMI a objeto de lograr simetría en las medidas de cumplimiento.

Es más, hay precedentes. El Protocolo de Montreal sobre sustancias que agotan el ozono utilizó con éxito

el "palo" de las sanciones al comercio para lograr el cumplimiento nacional rápido. Hasta los partidarios

del libre comercio en la OCDE están explorando tentativamente el argumento de que, en los temas

ambientales transfronterizos como el clima mundial, la diversidad biológica, la desertificación y las

especies en peligro de extinción, tal vez sea necesario que los "convenios ambientales multilaterales

incluyan restricciones de comercio," y en especial, vincular tales restricciones a los convenios vigilados

por la OMC (Long 1996).

Superar el proteccionismo "encubierto"

Entre los adversarios a la propuesta de OXFAM se encuentran varios países en desarrollo, y es aquí

donde se requiere mayor detalle en la propuesta de vincular las cláusulas sociales con los convenios de

comercio e inversiones. Parte del apoyo de las naciones en desarrollo para el libre comercio y la inversión,

refleja la educación occidental de muchos de los líderes de estos países, la educación que se ha nutrido

de las ideas económicas neoliberales durante los veinte años pasados (Amin 1997). El comercio y la

inversión liberalizados, en la medida en que abra los mercados de los países más adinerados, pueden



llevar moneda dura a corto plazo a los países donde los jornales son bajos, aunque la repercusión a más

largo plazo está aumentando las disparidades en cuanto a la riqueza dentro y entre las naciones. Muchas

naciones económicamente en desarrollo también argumentan que la vinculación del comercio a las

cláusulas sociales discriminaría injustamente a favor de los países más adinerados que ya tienen

infraestructuras de bienestar y considerablemente mayor riqueza nacional. Los países más pobres serían

menos capaces de cumplir con las cláusulas sociales, arriesgándose a recibir sanciones comerciales del

primer mundo contra su ventaja laboral competitiva. Sencillamente usando las medidas de cumplimiento

de la OMC o CMI con respecto a las cláusulas sociales paradójicamente podría empeorar la vida para

muchos de los más pobres del mundo.

El caso del trabajo infantil es un buen ejemplo. Varios países en desarrollo, en particular aquellos

con plantas textiles grandes, alegan que el cumplimiento de las políticas del Código Laboral Internacional

sobre el trabajo infantil podría obligar a que los niños estuviesen lejos de sus padres que trabajan en las

fábricas y expuestos a los peligros de las calles no supervisadas. Pero esto no es un caso de "No hay otra

alternativa"; es solamente una contingencia local que, en primer lugar, debe respetarse, si es que en

segundo lugar va a remediarse. Según aduce Leslie (1992), "... sería más sano poner las cuestiones de

política en primer lugar y, considerando las metas de políticas sustantivas, acometer las cuestiones más

técnicas y, en verdad misteriosas, relacionadas con el financiamiento de los programas sociales". Los

mecanismos para desembolsar los beneficios del comercio más equitativamente dentro y entre las naciones

podrían permitir que las fábricas textiles, para seguir con el mismo ejemplo, ejecutaran gradualmente

programas de salud y educación para los trabajadores y sus familias dentro de las fábricas mismas. Estos

mecanismos introducirían los programas sociales en la constelación del trabajo y las relaciones sociales

que existen actualmente dentro de las naciones económicamente en desarrollo, en lugar de que los

modelos europeos o norteamericanos se impongan. Este principio del "cumplimiento diferencial" para

los países más pobres ya se reconoce en muchas declaraciones de las Naciones Unidas, incluso en el

acuerdo sobre la necesidad de que los países más adinerados den asistencia económica y técnica a las

naciones más pobres para ayudarlas a lograr el cumplimiento. Este convenio, sin embargo, actualmente

sigue siendo inexigible y, al menos en los asuntos relacionados con el comercio, un efecto de la OMC ha

sido en realidad cerrar las puertas al "tratamiento especial y diferencial para los países en desarrollo"

(Hart 1996, p.8).

Convenios paralelos de políticas mundiales

Tales mecanismos probablemente tendrían que incluir acuerdos multilaterales sobre los gravámenes

a las ganancias del comercio y las inversiones de manera que se limitaría la corriente de capital de las

naciones pobres a las ricas y crearía un banco de capital disponible para las naciones más pobres destinado

al desarrollo del bienestar endógeno económico y social (Boyer y Drache 1996). Por ejemplo, el

crecimiento de la inversión a corto plazo y de las transacciones monetarias mundiales ha superado el




crecimiento en el comercio internacional o la inversión de capital a largo plazo, planteando otra amenaza

significativa para las políticas de bienestar nacionales (Epstein 1996).

Los especuladores monetarios tienen la capacidad de obtener enormes ganancias jugando en el

"casino capitalismo" (Strange 1986), pero a expensas de determinar los valores monetarios nacionales y

por lo tanto la capacidad de las naciones para reembolsar las deudas y ganar ingresos mediante el

comercio. Los mercados financieros a corto plazo, ayudados por la microtecnología, ahora ven como

más de $1,2 billones cambian de manos en un día, cuarenta veces más el valor del comercio "liberalizado"

(Helleiner 1996). El colapso reciente de la bolsa de valores de Malasia, y la devaluación posterior de su

moneda, han renovado las llamadas para la imposición de un gravamen de Tobin. Este impuesto que

toma su nombre del economista James Tobin, ganador del premio Nobel, se propuso originalmente para

las transacciones de divisas y se exigiría a una tasa muy baja de entre 0, 1% a 0,5%. Esto serviría para

moderar formas improductivas pero sumamente perjudiciales de la especulación monetaria. Sus

partidarios ahora están pidiendo que se extienda a otras formas de inversiones financieras, como las

reservas, los bonos y sus derivados. Si se lleva a la práctica, tal impuesto también crearía un banco de

ingresos potencialmente enorme que podría usarse para reducir las deudas del gobierno (especialmente

para las naciones más pobres) y financiar el cumplimiento de las cláusulas sociales (Chorney 1996).

También se ha propuesto un denominado "impuesto al carbón " sobre el consumo de combustibles

fósiles, que crearía un banco internacional de capital, derivado principalmente del consumo

desproporcionado en las naciones adineradas; este dinero podría usarse para financiar las infraestructuras

ambientales básicas (agua, saneamiento, vivienda) en las naciones más pobres así como las transferencias

de tecnologías ecológicamente más limpias. Una recaudación proporcional del PIB sobre las naciones

signatarias de los convenios de comercio e inversiones, o un impuesto sobre todo el comercio y la inversión

supervisado por la OMC, podría crear de igual manera un fondo de desarrollo bastante grande. Los

fondos regionales de desarrollo económico de la UE representan un modelo potencial (Streeck 1996),

aunque sus muchos puntos débiles, como el desarrollo económico que reemplaza al desarrollo social y

los países que usan los fondos para evitar hacer su propia inversión interna en las regiones más pobres,

tendrían que ser superados.

La necesidad del trabajo tanto a nivel nacional como mundial

Para que tenga éxito la campaña de la cláusula social, son necesarios compromisos nacionales fuertes

con la equidad y la sostenibilidad ecológica, que requieren forzosamente una suspensión política de la

creencia en el programa económico neoliberal y su ideología antiestatal. También requiere que más grupos

de movimiento social progresivos, en particular los que se encuentran dentro de las naciones, desplacen

su postura crítica de la oposición al Estado, lo que mina su legitimidad y, por consiguiente, su poder para

ir contra la marea económica mundial, cambiar la oposición a la marea que la está hundiendo rápidamente.

Nada en mi argumento en apoyo del trabajo a nivel mundial, en particular en la OMC o CMI, excluye la


importancia fundamental de organizar dentro y entre las naciones. En verdad, el comercio multilateral y

los convenios de inversiones se hacen todavía entre las naciones, no por encima de ellas. El tema se

convierte en el de afrontar las naciones, y la prensa mundial, en la inseparabilidad de la política social y

ambiental del desarrollo económico -- desarrollo, no en el sentido del crecimiento y la ganancia, sino con

su significado más antiguo de contemplar eficientemente las necesidades humanas básicas.

Si bien es cierto que ya hay un poco de apoyo a las cláusulas sociales dentro de los Estados Miembros

de la Unión Europea, lograr su inserción en los convenios es una tarea descomunal. No todos los

especialistas en economía política interesados en la mundialización consideran que buscar su inclusión

en los convenios de comercio e inversiones sea una estrategia viable, argumentando que carecemos de

una política mundial suficientemente avanzada para que funcionen (Amin 1997). Pero si la iniciativa de

la cláusula social se ve en parte como un contramensaje de mercadeo social al neoliberalismo, que se

plantea a las delegaciones comerciales y a la prensa mundial acerca de las obligaciones sociales y ecológicas

de las políticas comerciales y de inversiones, sigue siendo una estrategia importante y necesaria, sino

necesariamente suficiente.

Una propuesta para crear una presencia en los grupos de presión en favor de la salud pública

La meta a largo plazo de esta propuesta es establecer políticas públicas favorables a la salud (cláusulas

sociales) dentro de los convenios mundiales actuales y futuros de comercio/inversión. Los objetivos

inmediatos son:

• Crear una presencia en los grupos de presión de ONG vinculadas a la salud en la OMC,

específicamente alrededor de sus conferencias ministeriales bienales y en cualquier órgano

normativo que asuma responsabilidades de los CMI y

• Unirse a los esfuerzos de otras ONG de interés público, especialmente las que representan las

inquietudes de las naciones más pobres en desarrollo.

Hay también una función para la salud pública nacional y otras ONG nacionales orientadas a la

equidad para presionar a los miembros de las delegaciones comerciales enviadas por su propio país a la

OMC o a las negociaciones de los CMI. Sin embargo, si la meta es establecer políticas mundiales que

restrinjan las prácticas que perjudican la salud del capital mundial, se requiere o bien una ONG

internacional en salud, o un grupo de esas ONG, y ello por tres razones:

1. Hablar con la autoridad de una voz mundial.

2. Asegurar algún grado de aprobación y equidad mundial al articular esa voz, es decir, evitar un

imperialismo de la salud pública por activistas individuales y grupos de las naciones más adineradas.



3. Apoyar a las asociaciones nacionales de salud pública y otras organizaciones comunitarias para

formar electorados locales dónde las alternativas al régimen neoliberal de libre comercio/inversión

puedan ser debatidas e impulsadas políticamente.

Varios grupos potenciales quizá desempeñen una función importante. La Federación Mundial de

Asociaciones de Salud Pública, una ONG general coordinadora de las asociaciones nacionales de salud

pública, puede encontrarse en una buena posición como por ejemplo, la Unión Internacional de

Promoción de la Salud y Educación para la Salud. Otros podrían incluir al Consejo Internacional de

Salud de los Pueblos, una red estructurada informalmente de reformadores de la atención primaria de

salud y cualquiera de los diversos grupos de médicos, como los Médicos para la Responsabilidad

Mundial. No hay ninguna escasez de organizaciones o de redes. Más bien, en general hay una escasez de

recursos para comprar el tiempo humano requerido para movilizarlos, porque es poco realista suponer

que una función de cabildeo significativa en favor de la salud podría hacerse sin gastos logísticos y de

personal. Afortunadamente, hay una gran cantidad de análisis de políticas y de aptitudes de cabildeo que

residen dentro de varias organizaciones nacionales de salud pública o afines, grupos de política

independiente, centros de investigación en salud pública y en promoción de la salud en las universidades

(por ejemplo, la red de centros colaboradores de la Organización Mundial de la Salud) y, lo que es más

importante las ONG internacionales de interés público.

La tarea se convierte en crear un nodo o grupo que quizá empiece a trazar estrategias en torno a las

ideas que figuran en esta propuesta, reunir los argumentos de política y los que se basan en las pruebas y

coordinar en términos generales los esfuerzos de los grupos nacionales relacionados con la salud. Ya

cuatro asociaciones nacionales de salud pública (Canadá, Aotearoa/Nueva Zelandia, Australia e

Inglaterra) han aprobado o están considerando resoluciones sobre este tema, o están de alguna forma

trabajando para profundizar un análisis de la estrategia de la "cláusula social" y desarrollar oportunidades

de cabildeo nacionales e internacionales. Estas tareas se facilitan mediante las innovaciones en curso en

las computadoras y la comunicación electrónica, y ya existe una lista correo electrónico para debatir las

ideas de esta propuesta.

Para concluir mi propuesta, estoy buscando lo siguiente:

1. Ideas útiles acerca de la discusión general que figura en este documento,

2. Información de contacto sobre cualquier organización e individuos dispuestos a aportar trabajo

sobre ella, y

3. Una organización dispuesta a apoyar el desarrollo inicial de una presencia internacional de las ONG

de salud en la OMC.



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Alberto J.F. Cardelle

La premisa fundamental de esta ponencia es que en la práctica se ha forjado

una relación compleja y recíproca entre la salud pública internacional y las

relaciones internacionales. Sin embargo, a diferencia de la realidad, la

disciplina o el estudio de las relaciones internacionales ha descuidado o aun

menospreciado la idea de que la salud es un tema internacional. Y si bien la disciplina

hasta ahora ha logrado que esto sea así, el proceso actual de globalización va a

representar una grave amenaza y a poner en duda algunos de los conceptos básicos

de las relaciones internacionales—especialmente la perspectiva centrada en los países

de las relaciones internacionales.

El documento empieza con un examen muy somero de la relación histórica entre

los dos campos y luego analiza por qué las teorías existentes sobre las relaciones

internacionales son inadecuadas e incapaces de integrar consideraciones sobre la

salud. El documento concluye proponiendo cuatro esferas en las cuales las prácticas

y los problemas de la salud pública representan una amenaza para la primacía del

Estado-nación.

G L O B A L I Z A C I Ó N ,S A L U D I N T E R N A C I O N A L

Y U N N U E V O M A R C O D E R E L A C I O N E S

I N T E R N A C I O N A L E S

Exposición en la reunión anual de la Asociación Estadounidense de Salud Pública, Noviembre de 1997,Indianapolis, Indiana. Referencia: Cardelle, Alberto. "Globalization, International Health, and A NewInternational Relations Framework," presented at the Annual Meeting of the AmericanPublic HealthAssociaton, November, 1997, Indianapolis, Indiana. Documento básico utilizado en la Conferencia Salud yDesarrollo Humano en la Nueva Economía Global en Galveston, Texas, 26-28 Octubre, 1998.



Una interdependencia histórica

La práctica de la salud internacional, y sobre todo la infraestructura mundial en la cual se fundamenta

dicha práctica, se ha configurado por las relaciones o la interdependencia entre los Estados-nación. Lo

que quiero decir es que los avances principales en la infraestructura que ha guiado la práctica de la salud

internacional estuvieron condicionados por factores políticos, sociales y económicos a nivel mundial. A

título de ejemplo, podemos citar una de las primeras organizaciones formales establecidas para abordar

los asuntos de salud internacional que surgieron en el siglo XIII, cuando los Estados-ciudad de Italia del

norte establecieron comités de salud pública y coordinaron sus actividades para combatir los efectos de

la peste bubónica (1347-1351).1 Algunos siglos después, los efectos debilitantes de una epidemia de

fiebre amarilla en las Américas, y más importante aún, la amenaza que esta representaba para el comercio

continental, hizo que el Departamento de Salud y Servicios Sociales de los Estados Unidos convocara a

los ministros de salud de América Latina y organizara la Oficina Sanitaria Panamericana, la primera

organización internacional de salud de su clase y precursora de la OPS de hoy en día.2 De igual manera,

el desmembramiento del sistema internacional de los Estados-nación durante la Segunda Guerra Mundial

y la necesidad de crear un sistema basado en la promoción de la paz (paz positiva), mediante programas

socioeconómicos, y no por conducto de la diplomacia (Sociedad de Naciones), condujo a la fundación

de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el FMI y la Organización Mundial de la Salud.3

El estudio de las relaciones internacionales

El desarrollo de una disciplina sobre las relaciones internacionales se ha considerado desordenado

e incompleto, incluso dentro de la esfera ya enrevesada de las ciencias sociales. Si uno pudiera utilizar

una metáfora para caracterizar el desarrollo de las relaciones internacionales, la mejor manera de

describirlo sería como un pedazo de pergamino antiguo en el cual había una escritura, que luego fue

borrada (aunque no completamente), y más adelante cubierta con una nueva escritura.4 Mientras

transcurría este largo proceso, que se supone haber comenzado en 1645 con la Paz de Westfalia (cuando

se dice que surgió el Estado-nación moderno), la disciplina permaneció aislada y se consideraba como

un tema relacionado exclusivamente con los Estados-nación y el ejercicio del poder entre ellos. En la

historia de las relaciones internacionales modernas, desde el establecimiento de la Sociedad de Naciones,

esta disciplina estuvo dominada por la Guerra Fría, y los debates se han enmarcado dentro de términos

draconianos de lo correcto y de lo equivocado, y de la guerra y la paz. La interpretación ofrecida por la

1 Gómez-Dante. La evolución de la salud internacional en el siglo XX. Salud Pública de México, 33:4.p 314-329.2 Historia de la OPS.3 Pannenberg, C.O. "Shifting Paradigms of International Health".4 Stark, J. "International Relations and Public Health" exposición en un taller de la OPS sobre recursos humanos, en Galveston,

marzo de 1996.


teoría tradicional de las relaciones internacionales sobre los temas de salud internacional es limitada y

desdeñosa. La teoría de las relaciones internacionales está dividida en tres paradigmas o tres perspectivas

diferentes: realista, pluralista y globalista.

Para los que adoptan el enfoque realista, el Estado es un actor unitario y encerrado en sí mismo, así

como el actor más importante en las relaciones internacionales. Por consiguiente, este debería ocuparse

de los problemas de salud, en función de cómo los brotes internacionales de enfermedades afectan la

distribución del poder y la seguridad nacional de los Estados-nación, y de qué manera estas

manifestaciones internacionales de las enfermedades podrían suscitar nuevas formas de conflicto

internacional.

El próximo paradigma da lugar a otros problemas y otros actores dentro de los conceptos de las

relaciones internacionales. Los autores dentro de la escuela pluralista se ocupan de los actores no estatales

y de cómo los diferentes países del mundo son interdependientes. Por consiguiente, para esta escuela, el

Estado no es un actor unitario y, de allí que su preocupación sea saber cómo las instituciones de la

sociedad internacional y los mecanismos existentes para la cooperación entre los Estados facilitan la

determinación y la gestión de los problemas de salud internacionales. Estos eruditos considerarían el

importante papel cumplido por la OPS, la OMS, las ONG y las organizaciones multinacionales.

Sin embargo, estos dos enfoques no logran conceptualizar las nuevas fuerzas y tendencias en la era

actual de las relaciones internacionales y la globalización. Estos enfoques tradicionales son inadecuados,

ya que se basan en la hipótesis de que el Estado-nación seguirá siendo el actor principal y soberano

dentro de las relaciones internacionales y que estas son independientes de las relaciones políticas internas.

Actualmente, el proceso de globalización está ampliando el concepto de la interdependencia internacional

e integrándolo "dentro de un sistema de relaciones, en el cual los diferentes actores son sólo componentes

del mismo sistema". Los países que antes podían describirse como bolas de billar que chocaban entre

ellas, ahora son engranajes dentro de un sistema cerrado.

La globalización la define el FMI como "la creciente interdependencia de los países de todo el mundo

resultante, por una parte, de un mayor volumen y variedad de transacciones transfronterizas de bienes y

servicios, y de corrientes de capital internacional, y por la otra, de la difusión más rápida y generalizada

de la tecnología".

Esto basta hasta cierto punto, pero no va más allá y es sintomático de la teoría de las relaciones

internacionales. Es decir, los conceptos sobre las relaciones internacionales abarcan esferas completas de

la vida social y política y están comprendidos dentro de actividades más amplias de mercado de los

Estados-nación. Pero, a diferencia de la "globalización teórica", la "globalización real" puede describirse

mejor como "un proceso social en el cual las limitaciones que impone la geografía a los acuerdos políticos,

económicos, sociales y culturales tienen que ceder ante otras fuerzas y en el cual las personas se dan

cuenta cada vez más de que están cediendo". En otras palabras, la globalización implica no sólo

transacciones económicas, sino además prácticas políticas asociadas, normas sociales y culturales, y

consideraciones sobre la salud.

135G L O B A L I Z A C I Ó N , S A L U D I N T E R N A C I O N A L Y U N N U E V O M A R C O D E R E L A C I O N E S I N T E R N A C I O N A L E S



Amenazas de la salud pública para el sistema tradicional del Estado

Los enfoques tradicionales sobre las relaciones internacionales van a ser cada vez más limitados en cuanto

su función como marco dentro del cual se conceptualizan y abordan las múltiples preguntas potenciales que

surgen en la práctica de la salud pública internacional. Esto ocurre principalmente por la fragilidad de la

soberanía del Estado ante la globalización y los problemas internacionales de salud. Debido a las fuerzas de la

globalización, los asuntos sanitarios internacionales están más allá de la capacidad de los Estados-nación. La

primacía del Estado y la autonomía de las relaciones internacionales están limitadas, ante un creciente sentido

de conciencia planetaria y el surgimiento de problemas no territoriales. Es decir, la globalización comprime al

mundo por intermedio de cuatro fuerzas interrelacionadas: i) los circuitos mundiales de gobernabilidad, ii)

una esfera de comunicaciones/información en expansión, iii) la creación de una economía mundial única, y iv)

una variedad de nuevas culturas y subculturas políticas. Como producto de estas fuerzas, surgen problemas

que ninguna nación puede abordar independientemente y los asuntos que se trataban a nivel nacional se

convierten en cuestiones internacionales. Analicemos cada una de estas fuerzas individualmente.

Dadas las complejas y amplias estructuras legales e institucionales establecidas por los convenios

internacionales de salud, se están creando circuitos mundiales de gobernabilidad, en otras palabras, una

nueva soberanía mundial, está surgiendo. Antes del establecimiento de las Naciones Unidas, el sistema

internacional de gobernabilidad era de tipo no jerárquico, es decir, ningún país podía, sin el uso de la

fuerza, imponer políticas sobre otros países. Sin embargo, debido a una mayor interdependencia y

globalización, el sistema de gobernabilidad que configura las relaciones internacionales está guiado cada

vez más por regímenes establecidos formal e informalmente, que han surgido para resolver los problemas

mundiales que requieren cooperación internacional. Los Estados están renunciando a sus derechos y

responsabilidades como entidades soberanas, en beneficio de los nuevos centros de autoridad

internacional, lo cual agrega nuevos niveles de normas, principios y reglas.

Convenios tales como la Declaración de Alma-Ata de 1978, la cual instituyó una norma general, que

debía ser establecida por los Estados para lograr su objetivo final de "Salud para Todos", han servido de

guía responsabilizar a los Estados.5 Durante los diez últimos años, las normas y los principios que regían

la salud internacional se han ampliado considerablemente. Por conducto de cuatro declaraciones

internacionales importantes, la Cumbre Mundial en favor de la Infancia, la Cumbre Mundial sobre la

Población, la Cumbre de Río y la Cumbre Mundial sobre la Nutrición, y la Cumbre Regional de Miami y

la Cumbre de Desarrollo Sostenible, se ha logrado la firma demás de 60 resoluciones diferentes, que se

relacionan con la concesión o la protección de los derechos individuales a la atención básica de salud.6

La esfera de comunicaciones/información que se está ampliando reduce la diferencia entre los

conceptos "interno" e "internacional" y cuestiona la idea tradicional de las relaciones internacionales

5 OPS/OMS Salud para todos en las Américas, Washington, DC, 1995.6 RESCA "Cumbres Internacionales y Condiciones de Salud", Costa Rica, 1995.


como independientes de la política interna. Los problemas internacionales de salud empañan la diferencia

entre los dos conceptos, porque los brotes nacionales o las infestaciones de enfermedades que dependen

de la capacidad interna del Estado para hacer cumplir los reglamentos sanitarios amenazan la seguridad

interna de los Estados y de los ciudadanos a nivel mundial.

En esta era del transporte rápido, de sistemas de producción mundiales, de crecimiento demográfico,

de superpoblación, la capacidad de mejorar la vigilancia, el control y el cumplimiento de las medidas

sanitarias, tanto fuera como dentro de nuestras fronteras, cobra suma importancia. Debido a que un millón

de personas cruzan alguna frontera internacional diariamente, no cabe esperar que las enfermedades y sus

secuelas puedan aislarse por sí mismas dentro de familias, comunidades, regiones, o naciones.

El brote más reciente de hepatitis A, causado por fresas mexicanas contaminadas, le da actualidad al

problema. La falta de reglamentos sanitarios en un país da lugar a brotes de enfermedades en otro, y las

soluciones ya no tienen cabida dentro de los conceptos precisos de país desarrollado y país en desarrollo,

ya que la dependencia es transregional (no en términos geográficos, sino en términos de núcleo-periferia).

La creación de un sistema económico mundial impone una serie de limitaciones sobre la capacidad de

los Estados para gobernar de manera soberana. La creciente integración de la economía mundial supone

que sean los Estados mismos los que tomen las decisiones relativas a políticas que tengan el mayor impacto

sobre la salud internacional. La aceptación casi universal de la economía de mercado aumenta los

incentivos económicos que no necesariamente son compatibles con los intereses de la protección sanitaria

internacional, y socavan la autoridad de los Estados sobre los problemas de salud internacionales.

Más concretamente, el FMI tiene razón al afirmar que la economía mundial es la "globalización

motorizada". El nuevo modelo económico (neoliberalismo), que está desplegándose a nivel mundial, se

basa en estrategias que incluyen la restricción fiscal, la liberalización económica, las políticas de

desregulación y el crecimiento producido por la exportación. Esto ha traído consigo una enorme

reestructuración, que ha dado lugar a reducciones significativas del poder y la autonomía del Estado,

porque para que los países se tornen competitivos en el mercado mundial emergente, estos deben respetar

algunas fórmulas económicas muy estrictas. Entre las más importantes, están las políticas de desregulación

y la reducción de los presupuestos del Estado. Esto da lugar a sistemas de atención de salud que tienen

incentivos fijos basados en el mercado, principalmente la recuperación de costos y la privatización. Este

proceso, unido a otras medidas económicas que buscan el aumento de la flexibilidad en el trabajo y

tienden a aumentar el desempleo y a lanzar a los trabajadores al sector informal, disminuye el acceso a la

atención de salud.

Aunque existe un intenso debate en cuanto al grado en que los gobiernos están restringidos al

enfrentar estas tendencias mundiales, especialmente en función de los problemas sistémicos de amplia

base, tales como la atención de la salud, el espacio disponible para las propuestas alternativas, es mínimo

dicho debate. Por ejemplo, la mayoría de los países de América Latina tienen tasas de ahorro interno

muy bajas, y por consiguiente, cualquier capital para el desarrollo económico debe ser internacional. Sin

137G L O B A L I Z A C I Ó N , S A L U D I N T E R N A C I O N A L Y U N N U E V O M A R C O D E R E L A C I O N E S I N T E R N A C I O N A L E S



embargo, su capacidad de atraer este capital depende de las clasificaciones internacionales de inversión,

que a su vez dependen de cuán bien los países tienen cabida dentro de la economía internacional. En

otras palabras, hay nuevas reglas de juego, y para desarrollar sus economías, los países tienen que seguir

estas reglas.

El aumento de la variedad de nuevas culturas y subculturas políticas crea una nueva "sociedad civil

transnacional" preocupada por la calidad del sistema de atención de la salud internacional, lo cual da

lugar a una cuarta fuerza que amenaza el concepto de la soberanía estatal. Ciertos aspectos de las "nuevas

reglas del juego" dentro de las normas internacionales aumentan las normas mundiales actuales sobre la

transparencia y la responsabilidad en los negocios y las finanzas, las prácticas laborales, la protección del

medio ambiente y las políticas de salud pública. Además, los compromisos internacionales de abordar

temas sociales básicos y promover una mayor participación de la sociedad civil, aunque a veces son más

el objeto de promesas que no se han de cumplir que acciones, no obstante, ahora se basan en documentos

oficiales, a los cuales los ciudadanos pueden apelar al ejercer presión sobre los gobiernos. El número

creciente de ONG, movimientos sociales y asociaciones relacionadas con la salud internacional han

producido una serie de actores transnacionales que obtienen su fuerza de su capacidad para organizar la

acción política y ejercer influencia sobre las normas públicas y políticas, para que haya un mayor respeto

por los asuntos de salud internacionales.

Conclusiones

La formulación y la ejecución de las políticas de salud internacionales ponen de relieve "una

discontinuidad fundamental en el sistema contemporáneo de los Estados".7 Los conceptos actuales de

las relaciones internacionales sobre globalización no cuentan con las herramientas necesarias para

comprender cómo estas amenazas para la salud influyen en el sistema internacional de Estados. El debate

actual sobre las negociaciones por vía expedita es un ejemplo muy claro. Aunque algunos temas, como el

de la propiedad intelectual, se convierten en parte integral de la negociación de los acuerdos de comercio,

otras preocupaciones mundiales, tales como las normas de salud y la protección del medio ambiente, se

ven como ajenas a los convenios, como una competencia del programa tradicional centrado en el Estado.

7 Las diferentes categorías en las que se basa este documento se adaptaron de: Hurrell A. "International Political Theory and theGlobal Environment" in Booth K. and Smith S. (Eds.). International Relations Theory Today (University Park: PennsylvaniaState University Press, 1995).


PROCESOS DE INTEGRACIÓN INTERNACIONAL Y REGIONAL EN LA ... · En parte debido a la reforma de la...

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