Proceso de Descentralizacio y Desarrollo Regional

2006 que se incorpora al Congreso de la República como Asesor de Comisiones Ordinarias e Investigadoras hasta Abril de 1992. Colaboró en Comisiones Investigadoras del Congreso Constituyente Democrático y del Congreso de la República entre 1994 y 1997. En 1998 asume la Asesoría Administra-tiva de la Presidencia Ejecutiva del Ex – CTAR Ucayali junto y es en los años 1999 al 2000 que pasa como Asesor Técnico de la Munici-palidad Provincial de Purús. Entre Enero y Abril del año 2001 es designado como Asesor de la Presidencia Ejecutiva del CTAR Ucayali. A partir de Abril del 2001 hasta el año 2002, desempeñó el cargo de supervisor del Ex – CTAR Lima, todos los cargos desempeñados entre1973 y el 2002, a excepción de los años de servicios de Asesor del Congreso de la República, fueron en Órganos Desconcentra-dos y Descentralizados de nivel regional y nacionales en el Ministerio de Educación y el ex Ministerio de la Presidencia.

A partir del año 2003 por convocatoria del Presidente del Gobierno Regional de Lima, Entidad del Estado descentralizado y de una nueva etapa de descentralización del país, desempeño el cargo de Secretario General desde el 2003 al 2006.

Por invitación del Presidente del Gobierno Regional de Ucayali período 2007 – 2010 y reelecto como tal para el período 2011 – 2014, desempeñó y viene desempeñándose en el cargo de Secretario General y de Asesor de Presidencia a la fecha.

Como se puede ver el Autor ha recogido las experiencias en materia de descentralización y regionalización, así como de gestión regional y desarrollo regional, que las ha plasmado en este libro.

Francisco Javier Sotelo Justo

Proceso de Descentralización y

Desarrollo Regional Lic. FRANCISCO JAVIER SOTELO JUSTODesde 1980 el autor de este libro, se dedicó a la gestión regional ininterrumpidamente por mas de 30 años, publicó mas de (100) artícu-los sobre el proceso de la descentralización, gestión y desarrollo regional, en los Diarios Regionales Ënfoques¨ y ¨ Ecos¨ de la ciudad de Huacho y Äl día e Ïmpetu¨ de la ciudad de Pucallpa.

Nació en Tacna, pero tiene un profundo cariño y reconocimiento por la selva peruana, principalmente por Ucayali, donde se inició en la gestión pública en lo que es hoy la Dirección Regional de Educación de Ucayali en el cargo de Jefe de la Oficina de Progra-mación. Posteriormente paso a desempeñar el cargo de Planificador de la Dirección General de Educación Superior del Ministerio de Educación y Director de Administración del Ex – INIDE.

A partir del año 1980 como gerente de Planeamiento y Presupuesto de la Corporación de Desarrollo de Lima, inicio la carrera de Gestión Regional de los años 1983 y 1984, también fue Gerente de Planeamiento y Presupuesto de la Corporación de Desarrollo de Ucayali. En el año 1985 fue Director de la Oficina de Planificación del Proyecto Jaén – San Ignacio – Bagua y es a partir del año

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Proceso de Descentralización

y Desarrollo Regional


Este libro no podrá ser reproducido, ni total ni parcialmente, sin el previo permiso escrito del editor. Todos los derechos reservados.Proceso de Desarrollo y Descentralización Regional

© Derecho de Autor2011, Francisco Javier Sotelo Justo.

© Derechos de Edición2011, Comparsa Beat - Proyectos Editoriales Calle Alcanfores 267 – Miraflores, Lima, Perúwww.comparsabeat.com

Producción Editorial: Miguel CobeñasCorrección de estilo: Gino AmorettiDiseño y Diagramación: Luis Alberto NájeraCuidado de la Edición Gráfica: Christian PajaresPrimera edición: junio de 2011Tiraje: 1,000 ejemplares

ISBN: 000-000-0000-00-0Registro de Proyecto Editorial: 00000000000000Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2011-00000

Impreso en Quad Graphics S.A.Av. Los Frutales 344 , AteLima, Perú

La Productora Editorial no se pronuncia , ni expresa ni implícitamente , respecto a la exactitud de la información contenida en este libro, razón por la cual no se puede asumir ningún tipo de responsabilidad en caso de error u omisión.

1. Agradecimiento .............................................................................82. Prologo ..........................................................................................93. Introducción ...............................................................................114. Capítulo 1 - El Inicio en la Administración Pública .....................135. Capítulo 2 - Conceptos Básicos de Descentralización y

Desconcentración ........................................................................166. Capítulo 3 - El Retroceso en el Proceso de Descentralización ...........197. Capítulo 4 - Las Funciones de Legislar, Fiscalizar y Controlar ..........208. Capítulo 5 - Reencuentro con la Gestión Regional y

la Caída de Fujimori ....................................................................229. Capítulo 6 - El Restablecimiento de la Democracia y del

Proceso de Descentralización .......................................................2410. Capítulo 7 - Elecciones Regionales y Transferencia de Funciones

y Competencias 2003 – 2006 ......................................................2611. Capítulo 8 - Fracaso del Proceso de Regionalización ....................2912. Capítulo 9 - Vuelve el Retraso del Proceso de Descentralización

del País ........................................................................................3113. Capítulo 10 - El Desarrollo Regional sustentado en el Desarrollo

Humano ......................................................................................3614. Capítulo 11 - Estrategias para mejorar la Gestión Regional .........4215. Capítulo 12 - Velocidad de Gestión Regional ..............................56 15.1 Gestión para Resultados ....................................................59 15.2 Los Indicadores .................................................................60 15.3 Monitoreo de la Gestión Regional .....................................6215. Capítulo 13 - Investigación, Control y Fiscalización en la

Gestión Regional .........................................................................7816. Capítulo 14 - Descentralización Fiscal .........................................8617. Capítulo 15 - Conclusiones .........................................................89

Índice

A mi madre y a mi tía Rebeca, que con su esfuerzo y confianza hicieron de mí un profesional; y a mi esposa y a mis hijos, por acompañarme siempre, sacrificando tiempo y muchas comodidades, y por soportar mis contínuas au-sencias a raíz de mi dedicación responsable al frente de la función pública.

A mis maestros; a quienes fueron mis jefes y que me enseñaron lo que es ejercer la función pública; al Dr. Antonio Manzur Barrios; a mis pro-fesores Américo Olivares, Guillermo Gamero y Manuel Huatuco; a mis colegas de la Gran Unidad Escolar Coronel Bolognesi; al Ing. Álvaro Alarco, con quien me inicié en el desarrollo regional; al Ing. Guillermo Zender Urbina que me dio la oportunidad de seguir como Gerente de Planeamiento y Presupuesto de Ucayali; a mi gran amigo y Legislador, que en paz descanse, Jorge Alegría Haya, quien me dio la oportunidad de ser Asesor en el Congreso de la República; al Dr. Jorge Velásquez, con quien continué trabajando en el desarrollo regional de Ucayali, y de cuyo equipo fui partícipe, dotándo a la región de mayor infraestructura económica, la cual tanto necesitaba, y con quien sigo compartiendo labores con ese mismo objetivo; al Ing. Pinedo y al Dr. Rojas, Presidente y Secretario Téc-nico del Ex CTAR Lima, respectivamente; a don Miguel Angel Mufarech Nemy, que confió en mí para formar parte del equipo gerencial que inició otra etapa de la descentralización en el país, y el desarrollo regional en el Gobierno Regional de Lima.

A todos aquellos amigos y amigas que ayudaron a hacer realidad este libro; y a todos ustedes, queridos lectores, por su tiempo y su generosidad en compartir conmigo que el país no puede dejar de tener un gobierno descentralizado para lograr el verdadero desarrollo regional y nacional.


Agradecimientos

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La Constitución Política de 1979, que fue aprobada por la Asamblea Constituyente de la cual formé parte, en su Artº 79 ya establecía que el Gobierno del Perú es descentralizado

y en el Titulo IV de la Estructura del Estado Capítulo XII De la Descentralización, Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales, Artículos desde el 259º al 268º, determinaba que la regionali-zación estaba enmarcada en un Plan que permitiría el desarrollo del Perú. Para tal efecto se crearon las Regiones, como parte del proceso de descentralización en el periodo 1986–1992, el cual fue interrumpido por el Gobierno de Fujimori.

La Constitución Política de 1993 en su Artº 43, ratificó lo es-tablecido en la Constitución Política de 1979, es decir, que el Gobierno es descentralizado para lograr el desarrollo del Perú. Asimismo en el Titulo IV De la Estructura del Estado Capítulo XIV De la Descentralización Artículos desde el 188º al 199º, es-tablece el marco del proceso de la descentralización y la creación de Regiones.

Como primer Presidente del Gobierno Regional de Lima periodo 2003-2006 fui actor presencial del intento de creación de ocho regiones en el año 2005, que lamentablemente fracasó por dos principales razones: primero, la forma improvisada con la que se llevó a cabo el Referéndum, sin los programas previos de sensibi-lización; segundo, por la falta de voluntad política del Gobierno Nacional en aplicar la segunda etapa de la Descentralización Fis-cal, es decir, de asignar el 50% de los impuestos recaudados en la jurisdicción de cada Gobierno Regional, como lo manda la Ley de Descentralización Fiscal.

Esas concepciones constitucionales y los hechos vividos en el pro-ceso de descentralización y la creación de regiones, están reflejados

Prólogo

PROCESO DE DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO REGIONAL

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en el Libro “Proceso de Descentralización y Desarrollo Regional” por cuanto presenta un panorama de como se retornó y avanzó en el proceso de descentralización desde el año 2002; con la pro-mulgación de la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo De la Descentralización de la Constitución Política vigente, las Leyes de Bases de la Descentralización, Orgánica de Gobiernos Regionales, del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regio-nales y Locales y la de Incentivos para la Integración y Confor-mación de Regiones.

También es oportuno destacar que el libro presenta un enfoque del desarrollo regional ligado al desarrollo humano y temas im-portantes de gestión regional, como un reto a los cambios expo-nenciales de la tecnología y la globalización de la economía y de la información, que motiva adoptar decisiones para imprimir la velocidad a la masa de recursos del Estado, a través de políticas, estrategias, metodologías, tecnologías innovadoras, procedimien-tos, etc. que permitan generar la energía suficiente para no quedar rezagados frente a otros países y obtener así resultados que benefi-cien a las poblaciones, principalmente los de extrema pobreza.

Creo que este libro servirá para orientar, o reorientar, la legisla-ción de la descentralización, las políticas regionales, programas de desarrollo de capacidades para la especialización de profesionales y técnicos en gestión regional, lo que permitirá a las Autoridades y Funcionarios de los Gobiernos Sub nacionales adoptar las deci-siones en materia de planeamiento y presupuesto por resultados no sólo en educación y salud, sino en todos los sectores del Esta-do.

Por último, mi agradecimiento al Autor de este Libro Francis-co Javier Sotelo Justo, por la deferencia de permitirme escribir el Prologo del Libro “Proceso de la Descentralización y Desarrollo Regional”.

Miguel Angel Mufarech Nemy

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Este libro considera las experiencias vividas en Entida-des del Estado de niveles desconcentradas y descentra-lizadas. Estoy convencido de que el Gobierno del Perú

debe ser descentralizado porque es la única vía que tienen los pueblos del Perú profundo para lograr su desarrollo.

Recoge las etapas del proceso de descentralización del país y los esfuerzos que se realizaron a partir del año 2002, dentro del marco jurídico dispuesto por la Constitución Política del Estado, La Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley de Incentivos, para la Integración y Conformación de Regiones.

La Constitución Política del Estado en su Art° 43° esta-blece que el Gobierno del Perú, es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la se-paración de poderes. Asimismo el Título IV Estructura del Estado Capítulo XIV De la Descentralización, establece que la descentralización tiene como objetivo fundamental el de-sarrollo integral del país y determina que el territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, pro-vincias y distritos, así como establece las condiciones para la creación de Regiones.

En base a ese marco jurídico y las experiencias vividas, se han desarrollado los diferentes temas y etapas del proceso de descentralización del país y los intentos de crear Regiones, como las propuestas y puestas a referéndum en el año 2005, que lamentablemente fueron un fracaso; y del intento del Gobierno del Dr. Alan García Pérez de crear una Región piloto, para lo cual se avanzó con la integración de los de-partamentos de San Martín y Amazonas, no lográndose aún

Introducción


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elaborar el expediente técnico. En cambio el proyecto de la creación de la Región Piloto Nor Oriental Centro, confor-mada por los departamentos de Ancash-Huanuco-Ucayali, sí ha logrado elaborar su propio expediente técnico pero, al igual que en el año 2005, tiene que ir a referéndum en las poblaciones de esas jurisdicciones.

El libro también revela conceptos y términos utilizados en el entorno del proceso de descentralización y regionalización, a efecto de que el lector tome conocimiento de ellos y pueda diferenciarlos, como los casos de desconcentración y descen-tralización o control y fiscalización.

A pesar de no haberse aún conformado regiones, existe un espacio para llegar a ello como la conformación de Juntas de Coordinación Interregional, las cuales deben demostrar que es posible ejecutar proyectos de inversión pública que beneficien a las poblaciones de los Gobiernos Regionales, que forman parte de ese espacio y que por lo tanto es posible conformar una Región con los departamentos integrados.

Por último se presentan varios temas que están conectados al proceso de descentralización, al desarrollo regional y a la gestión regional, así como algunas conclusiones para que, de ser conveniente, puedan las Autoridades, Funcionarios y trabajadores de las Entidades Nacionales y Sub Naciona-les, tomarlas en cuenta en el proceso de descentralización, la conformación de Regiones, la gestión regional y el desarro-llo regional.


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He intentado escribir muchas veces sobre la descentra-lización y el Desarrollo Regional en el Perú, pero no tenía definido como iniciar este libro para darles a co-

nocer las diferentes etapas del proceso de descentralización en el país, y que los conceptos y términos principales de su entorno sean entendibles para el lector.

Lo importante es que ahora estoy junto a ustedes. Comenza-ré contándoles cómo es que me inicié trabajando en las en-tidades desconcentradas y descentralizadas de la Estructura del Estado.

Debo ser sincero, no tenía ni idea de lo que era formar parte de la administración pública por mi formación de Profesor de Matemática y Física de Secundaria, Superior Tecnológico y Universitario, es decir, en cinco (05) años tuve plena comu-nicación con mis estudiantes en la enseñanza-aprendizaje.

Debo dar gracias a las circunstancias que se me presentaron en la vida, como la intención de uno de los miembros de la Comisión de Gobierno de la Universidad Nacional de Tacna en el año 1972, Ing. Francisco Sotillo, quien me lla-mó y me dijo: «Profesor Sotelo, estamos haciendo gestiones ante las autoridades de la UNI -donde yo soy Decano de la Facultad de Ingeniería Petrolera-, para que usted siga Mó-dulos de Capacitación en Matemática Superior». Fue tal mi alegría que estuve esperando ansioso el día en que tenía que presentarme en la UNI.

El inicio en la Administración

Pública

Capítulo 1


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Viajé un día sábado a Lima para luego presentarme el lunes en la UNI; pero el día viernes, los dirigentes de los Estudian-tes de la Universidad Nacional de Tacna, me invitaron a una parrillada donde me conminaron a ingresar a un Partido Político Totalitario, del cual todos ellos formaban parte. No acepté, y estando ya en Lima tuve noticias de que me habían vetado como Profesor de Matemática.

A ello se adicionó que la UNI estaba en huelga, y no se podía hacer nada para seguir la especialización en Matemá-ticas; supe además que la Universidad Nacional de Tacna había resuelto mi contrato.

Todo aquello me desilusionó y truncó mi carrera como Pro-fesor de Matemática en la Universidad, y provocó la decep-ción de aquellos estudiantes universitarios que fueron mis alumnos. Como dice el dicho: “No hay mal, que por bien no venga”, leyendo un diario de circulación nacional en Lima, me enteré de un concurso para capacitarse en Estadística. La selección se llevaría a cabo en las Regiones Educativas, y debería rendir exámenes en Arequipa y competir con postu-lantes de esa ciudad así como las de Tacna y Moquegua.

Cómo olvidar a mis colegas de Tacna, Ives Vizcarra, Eladio Tejerina, Mamani, etc., que estaban participando en even-tos de Capacitación de la Reforma Educativa iniciada por el General Velasco Alvarado. Ellos me dieron aliento para participar en los exámenes que eran de cultura general, de matemática superior y estadística. Salí seleccionado y seguí mi curso de 6 meses en Lima.

Al terminar el curso de Especialista en Estadística, tuve que decidir entre ser Estadístico en Tacna o Jefe de la Oficina de Programación en Pucallpa. Decidí, ante un Miembro del Consejo Superior de Educación del Ministerio de Educa-ción, en ir a Pucallpa.


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En la Dirección Zonal de Educación de Pucallpa, cuya ju-risdicción en 1973 abarcaba desde la selva de Cuzco hasta la población de Juancito en Loreto, comencé por primera vez mi gestión en la administración pública regional.

Desarrollamos una Planificación Participativa, Presupuesto por resultados y mediciones de la Enseñanza-Aprendizaje en los diferentes niveles y modalidades de la educación. Aquí quiero expresar mi agradecimiento a tantos compañeros de trabajo y amigos de esa ubérrima tierra, que en mi vida ha significado sólo oportunidades de resarcimiento profesional, cumpliéndose aquí también el dicho “Nadie es profeta en su tierra”. Así, lo que me había negado un grupo de estudian-tes de la Universidad Nacional de Tacna, me lo dio Pucall-pa, porque esa gente franca, alegre y capaz, confió en mí y por ello llegué a ocupar cargos de nivel nacional y regional, tales como Director de Administración, Gerente Regional de Planificación y Presupuesto, Asesor de Municipalidades Provinciales y Distritales de Ucayali, Asesor de la Cámara de Diputados del Congreso de la República y Secretario Ge-neral de Gobiernos Regionales y principalmente ligado al desarrollo regional y local de los departamentos de Lima y Ucayali.

Cómo olvidar mi paso por el Ministerio de Educación, don-de tuve a cargo los presupuestos a nivel nacional de las Es-cuelas Superiores de Educación Profesional, y que bajo la dirección del Dr. Antonio Manzur Barrios se propició una administración por proyectos con la participación de otros colegas y maestros como don Manuel Huatuco Quillatupa, Américo Olivares Esquivel y Guillermo Gamero Nieto.

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Fue en el año 1980 que se restableció la democracia en el país con la toma de mando de la Presidencia Cons-titucional de la República del Arquitecto Fernando

Belaúnde Terry. En ese entonces pase a formar parte del de-sarrollo regional a través de la Corporación Departamental de Desarrollo de Lima, cuyo Presidente era el Ing. Alvaro Alarco Santisteban y donde desempeñé el cargo de Gerente de Planeamiento y Presupuesto, cargo que también ejercí en la Corporación Departamental de Desarrollo de Ucayali.

Todo lo experimentado en Organismos Sub nacionales me permitió escribir más de cien (100) artículos periodísticos sobre Descentralización y Desarrollo Regional en diarios re-gionales tanto de Huacho, sede del Gobierno Regional de Lima, como de Pucallpa, capital del Gobierno Regional de Ucayali.

Asimismo debo señalar que para poder estructurar todas mis ideas, conceptos y términos de gestión regional, sin duda me sirvió muchísimo la experiencia ganada en las entida-des regionales y municipales donde trabajé, tales como los Comités de Desarrollo Departamental, las Corporaciones Departamentales de Desarrollo, los Consejos Transitorios de Administración Regional y los Gobiernos Regionales.

Estas entidades regionales con el tiempo cambiaron de nombre, pero mantuvieron siempre sus claros objetivos de desarrollo regional. En un determinado momento fueron

Conceptos Básicos de Descentralización y Desconcentración

Capítulo 2


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desconcentradas y posteriormente descentralizadas en el pe-riodo 1986-1992, y a partir del año 2003 a la fecha.

Sobre esto último debo señalar que a veces se confunden los conceptos de desconcentración y descentralización, sin em-bargo no hay que perder de vista que ambos términos se rela-cionan a entidades del Estado por sus niveles de gobierno.

Un órgano es desconcentrado, cuando forma parte de una entidad, como unidad orgánica y unidad ejecutora depen-diente de un Organismo Estatal, ya sea nacional, regional o local. Veamos algunos ejemplos de Órganos Desconcentra-dos. Nacional: PROVIAS del Ministerio de Transportes y Comunicaciones; Regional: las Direcciones Regionales Sec-toriales del Gobierno Regional; Local una Empresa Pública de Saneamiento.

Como se puede apreciar esos órganos desconcentrados tie-nen autonomía económica en lo presupuestal y lo adminis-trativo, pero no en lo político.

En cambio, los Organismos Descentralizados tienen auto-nomía Económica, Administrativa y Política, porque quie-nes dirigen dichas entidades son autoridades electas por el pueblo, como son los casos de los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales.

Recapitulemos y recordemos que la descentralización del país está consagrada en el Art. 43º de la Constitución Po-lítica, la cual establece que el Perú es democrático, social independiente y soberano; su gobierno es unitario, represen-tativo y descentralizado.

La misma Carta Magna en el Titulo IV de la Estructura del Estado Capítulo XIV de la Descentralización, establece que ésta es una forma de organización democrática y constituye


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una política permanente del Estado de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.

Este enunciado permite asegurar que cualquier grupo po-lítico que detente el Poder del Gobierno Nacional, debe-rá implementar el proceso de descentralización; no hacerlo generaría el incumplimiento de la Constitución Política y retrasaría el desarrollo integral del país.

Por lo tanto, la desconcentración es una forma de organiza-ción sólo administrativa y económica; la descentralización, en cambio, va más allá pues es una forma de organización administrativa, económica y además política porque las au-toridades de los Gobiernos Regionales y Locales han sido elegidos por el voto popular en elecciones democráticas y es así que asumen el poder político en sus respectivas circuns-cripciones.

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En el año 1992, específicamente un 06 de Abril, apa-reció en los canales de televisión la figura de Alberto Fujimori Fujimori, quien había asumido el Poder del

Gobierno Nacional en Julio del año 1990, manifestando que cerraba el Congreso de la República con lo cual determinó un Gobierno al margen de la Constitución Política vigente del año 1979.

La interrupción del orden democrático motivo el cierre de los Gobiernos Regionales y el cese de sus autoridades electas por el voto popular. En su reemplazo se crearon los Conse-jos Transitorios de Administración Regional CTARs, depen-dientes en su oportunidad del Ministerio de la Presidencia, pasando el Organismo de Desarrollo Regional, que hasta ese entonces era descentralizado, a ser desconcentrado y, por lo tanto, sus funcionarios a ser designados por el Gobierno Na-cional.

La interrupción de la democracia en el país generó el quie-bre de la economía familiar de los trabajadores del Congreso de la República y el reclamo, posteriormente, de su reposi-ción laboral ante los tribunales nacionales e internacionales, logrando así estar presentes en las listas del Ministerio de Trabajo de servidores para su reposición o para el pago de una indemnización. Algunos no fueron leales a la causa de luchar por la democracia y volvieron a trabajar en el Congre-so de la República al lado de los Militares.

El Retroceso en el Proceso de

Descentralización

Capítulo 3

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Gracias a la presión de los Estados que conforman la OEA y la ONU, al Gobierno de Fujimori no le que-dó otra alternativa que convocar a elecciones para

instalar un Congreso Constituyente Democrático – CCD, no sólo para legislar y fiscalizar, sino principalmente para elaborar una nueva Constitución Política.

Aquí aparecen nuevos términos como legislar y fiscalizar los cuales debemos rescatar y analizar. Legislar es una función propia de los Gobiernos constituidos democráticamente y quienes detentan esa función son aquellos elegidos por el voto popular, tal es el caso de los miembros del Congreso de la República, los Consejos Regionales, los Gobiernos Regio-nales, los Concejos Municipales o los Gobiernos Locales.

Fiscalizar es otra función, que no es sólo propia de los Con-gresistas, sino también de los Consejeros Regionales y Regi-dores, cada uno en su nivel de Gobierno.

Lo importante es no confundir la función fiscalizadora con la función de control: la primera, como se ha indicado, es pro-pia de autoridades elegidas por el voto popular; la segunda corresponde a los Órganos de Control previos y posteriores, como la Contraloría General de la República y los Órganos de Control Institucional en las diferentes entidades del Esta-do, así como de los diferentes órganos de la Administración Pública en cuanto corresponde al Control Interno previo y concurrente.

Las Funciones de Legislar, Fiscalizar y Controlar

Capítulo 4


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El haber trabajado en el Congreso de la República me per-mitió tener una visión nacional de la problemática econó-mica y social, así como ejercer la función de asesoría en las funciones principales de los legisladores, la legislativa y de fiscalización.

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Con la decisión de Fujimori de cerrar el Congreso en Abril de 1992, decidí cesar y pasar a las filas de los pensionistas, pero no dejé de participar en la vida po-

lítica y económica, buscando alternativas para subsistir en una economía de “sinceramiento de precios” de los principa-les productos de la canasta familiar. Dediqué mi tiempo a la actividad privada pero sin desligarme de la actividad públi-ca y fue así que, por intermedio de mi gran amigo Manuel Mojalot Dávila que siempre recurría a mí como especialista en Gestión Pública, pude conocer al joven Abogado Jorge Velásquez Portocarrero, que en 1998 había sido designado como Presidente del Consejo Transitorio de Administración Regional de Ucayali – CTAR Ucayali y a quien, posterior-mente, asesoré en aspectos organizacionales y administrati-vos.

Visualicé entonces que el cargo de Asesor Administrativo que me había sido confiado iba a demandar toda mi expe-riencia como Gerente de Planeamiento y Presupuesto de las Corporaciones Departamentales de Desarrollo de Lima y de Ucayali, así como la de Asesor del Congreso de la República y de las Municipalidades Provinciales y Distritales del De-partamento de Ucayali. Y sin duda fue así.

Entre mis logros puedo señalar que descongestioné y di flui-dez a los procedimientos administrativos en el CTAR Uca-yali, que deberían orientarse a la ejecución de Proyectos de Inversión Pública. En el corto tiempo de la presidencia del

Reencuentro con la Gestión Regional y la Caída de Fujimori

Capítulo 5


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Dr. Velásquez, se dejaron grandes obras de desarrollo urba-no y rural, así como de proyectos productivos.

De la experiencia ganada al lado de este joven profesional Presidente de CTAR Ucayali pude sacar algunas conclusio-nes: que los Organos desconcentrados son vulnerables a las decisiones del Gobierno Nacional, es decir, cambian Minis-tros y estos a los funcionarios designados por el saliente y truncándose así los procesos planificados de desarrollo re-gional.

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Son conocidas las causas que motivaron a la Sociedad Civil, Partidos Políticos y Movimientos Regionales a enfrentarse a Fujimori, cuyo Gobierno no pudo resis-

tir los actos de corrupción de su asesor, Vladimiro Monte-sinos, y a la larga lista de Congresistas, miembros del Poder Judicial y del Ministerio Publico, empresarios, etc., que lu-craron con los recursos de las arcas públicas. El Congreso de la República del año 2000 eligió al Dr. Valentín Paniagua Corazao como Presidente de la República, quien como buen demócrata procedió de inmediato a convocar a Elecciones Generales, sin dejar de lado la persecución a los corruptos del entorno de Vladimiro Montesinos.

En el año 2001 fue elegido como Presidente Constitucional de la República, por voto popular, el Dr. Alejandro Toledo Man-rique, que terminó por restablecer los órganos democráticos, reiniciando el proceso de descentralización del país, consagra-dos en la Constitución Política vigente, Art. 43º y el Título IV de la Estructura del Estado Capítulo XIV de la Descen-tralización, con la promulgación de la Ley No. 27680 Ley de Reforma Constitucional que modificó los artículos del 188º al 199º de la Constitución Política, precisando que en el re-formado Art. 190º el proceso de regionalización se iniciaba eligiendo Gobiernos en los actuales departamentos y en la Pro-vincia Constitucional del Callao. Estos Gobiernos serían los Gobiernos Regionales.

El Restablecimiento de la Democracia y del Proceso de Descentralización

Capítulo 6


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Como pueden ver vuelven a aparecer nuevos términos y se tiende a confundir los que respectan a Descentralización y Re-gionalización.

Explicamos anteriormente lo que significa un Órgano descen-tralizado, pero reforzaremos ese concepto manifestando que la Descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente y de carácter obligatorio del Estado, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.

Es decir, la descentralización conlleva a que la República del Perú, como Estado Soberano, tenga un gobierno unitario, re-presentativo y descentralizado.

Por su parte la regionalización es un medio para alcanzar la descentralización, porque al regionalizar el país se determina una nueva Organización Política de la República, integrada por Regiones, Departamentos, Provincias y Distritos, consti-tuyéndose los Gobiernos, Nacional, Regional y Local.

Aclaremos que la Organización Política de la República se es-tuvo desarrollándo a través de departamentos, provincias y dis-tritos, y los Gobiernos eran Nacional y Local.

A esta Reforma Constitucional, se adiciona la promulgación de la Ley Nº. 27783 Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº. 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley No. 27972 Ley Orgánica de Municipalidades, que permitió avan-zar en el proceso de descentralización con la extinción de las CTAR y la convocatoria a Elecciones Regionales mediante la Ley No. 27683, que se llevaron a cabo en el año 2002, y a partir del 01 de Enero del 2003 se modificó la Organización Política de la República, con Gobiernos Regionales Departamentales y por tanto se eligieron autoridades (Presidente, Vice-Presidente y Consejeros Regionales) para conducir dichos Gobiernos.

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Debo hacer un paréntesis para decirles que en el año 2001 estuve trabajando en el CTAR Lima hasta di-ciembre del 2002, y se me otorgó la responsabilidad

de preparar la documentación de transferencia adminis-trativa, económica y de acervo documentario al Gobierno Regional de Lima, cuyo Presidente Regional elegido por el voto popular en elecciones democráticas del primer periodo 2003-2006 fue don Miguel Angel Mufarech Nemy.

Sorpresa fue para mí cuando se me convocó a trabajar en el Gobierno Regional de Lima, dando mi respuesta el día 31 de diciembre del 2002 al electo Presidente Regional.

Hago estas referencias por cuanto debo establecer mi marco referencial para seguir precisando y definiendo conceptos den-tro de los procesos de descentralización y de regionalización.

Ni bien las autoridades regionales asumieron sus cargos, se procedió a diseñar la organización dentro del marco legal de la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Lo interesante del Gobierno Regional es que, al igual que los Concejos Municipales, los Consejos Regionales bajo la Pre-sidencia del Presidente Regional funcionaron ejerciendo las funciones legislativas (normativas) y fiscalizadoras, y gene-rando espacios de debate con la participación de la Sociedad Civil y Autoridades Regionales y Municipales.

Elecciones Regionales para el Período 2003-2006

Capítulo 7


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La participación de la Sociedad Civil y de los Alcaldes, se concentra en el órgano consultivo y de coordinación deno-minado Consejo de Coordinación Regional CCR, que tiene como función emitir opinión concertada entre sus miembros sobre el Plan Anual, el Presupuesto Participativo Anual, el Plan de Desarrollo Regional Concertado y sobre todo Pro-yectos de Inversión.

De este texto se puede rescatar que el Gobierno Regional para el ejercicio de sus funciones y de la gestión regional, tiene dos poderes: el normativo y fiscalizador, a cargo del Consejo Regional; y el ejecutivo, a cargo del Presidente Re-gional, Vice-Presidente, funcionarios y servidores, el cual cuenta también con el Consejo de Coordinación Regional que realiza las funciones de coordinación y concertación. Esta separación de poderes se efectuó en cumplimiento a las leyes No. 27902 y No 29053, que modificaron los Art. 11º, Art. 13º, Art. 14º , Art. 20º , Art. 21º y Art. 30 º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

En el periodo 2003-2006 a través de la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regiona-les, se creó el Consejo Nacional de Descentralización CND, que entre otras funciones tuvo a su cargo la política, estrate-gias y monitoreo de la Descentralización y Regionalización, así como las transferencias de funciones sectoriales a los Go-biernos Regionales y Locales.

El marco legal para la transferencia de Funciones y Compe-tencias es la Ley Nº 28273 Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales. En base a ella el Ex - CND procedió a crear los mecanismos para la transferencia de funciones del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regio-nales y Locales, que en un inicio se vieron entrampados por generar condiciones y requisitos que los gobiernos sub nacio-nales no pudieron cumplir como tener equipo sofisticados y


26

personal especializado, cuando la norma legal establecía que la transferencia de funciones debía ir acompañada con la transferencia de bienes, presupuesto, acervo documentario y personal.

Los resultados de la transferencia de funciones en el periodo 2003-2006 no fueron los deseados para el avance de la des-centralización en el país.

27

La Ley Nº 28274 Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, permitió en el año 2005, a iniciativa de los Presidentes Regionales, la coordina-

ción de acciones a efecto de generar propuestas y madurarlas a través de encuentros macro regionales, lo cual motivó la elaboración de Expedientes Técnicos que fueron revisados, evaluados y aprobados por el Ex – CND para la convocato-ria del Referéndum, que tendría como objetivo la creación de las Regiones en base a los Departamentos siguientes:

1. Región Nor Centro Oriente: Ancash, Lima Provincias, Pasco, Junín y Huánuco

2. Región Norte: Tumbes, Piura y Lambayeque3. Región Ayacucho, Huancavelica e Ica4. Región Apurímac – Cuzco5. Región Macro Sur: Arequipa, Puno y Tacna

Convocado el Referéndum para el año 2005, por el Ex – CND, en los diferentes Departamentos, el pueblo votó en contra de las cinco propuestas de Regiones. El proceso fue un fracaso principalmente por la falta de un programa de sensibilización dirigido a la población para propiciar un conocimiento cabal sobre temas como descentralización y regionalización, así como también de las ventajas sociales y económicas de las futuras regiones.

Fracaso del Proceso de

Regionalización 2005

Capítulo 8


28

Propuesta deRegionalización2005

29

En Julio del año 2006 asumió el poder del gobierno na-cional el Dr. Alan García Pérez, quien en el mes de oc-tubre de ese mismo año dictó veinte medidas orienta-

das a profundizar la descentralización del país, destacando la transferencia total de las funciones y competencias sectoria-les a los Gobiernos Regionales y Locales, el relanzamiento de las Juntas de Coordinación Interregional y la conformación de una Región Piloto. Estas medidas no tuvieron los canales y operadores para concretizarlas dentro de un cronograma previamente establecido.

A mi entender, un primer paso en falso fue el de la Presiden-cia de Consejo de Ministros al propiciar la emisión del De-creto Supremo N° 007-2007-PCM, por el cual se desactivó el Consejo Nacional de Descentralización CND creado por Ley N° 27783 Ley de Bases de la Descentralización. Es decir, en lo legal se cometió un grave error al desactivar un órga-no del Estado creado por Ley, por un dispositivo del Poder Ejecutivo de menor jerarquía legal, bajo la complacencia del Congreso de la República. Fue aún más grave reemplazar el ex CND por un órgano de cuarto nivel de la Presidencia del Consejo de Ministros. En otras palabras, en vez de avanzar en el proceso de descentralización, se retrocedió.

Los que vivimos el proceso de descentralización a partir del año 2002 reconocemos que la composición, implementa-

Vuelve el Retraso del Proceso

de Descentralización del País

Capítulo 9


30

ción y funcionamiento del Ex CND, no fue la más ade-cuada y eficiente. Pero ello no justificaba la desactivación de un órgano del Estado creado por Ley para conducir el proceso de descentralización. Es como que si hoy en día se pretendiese desactivar el Congreso de la República por considerarlo ineficiente. En ese sentido lo más conveniente hubiera sido modificar la composición del Ex CND y que los Gobiernos Regionales y Locales tengan mayor número de representantes en comparación de los representantes del Gobierno Nacional; reestructurar políticas para asumir la operatividad de las funciones, competencias transferidas, procedimientos y estrategias descentralizadas; y aplicar programas de sensibilización a la población y de desarrollo de capacidades a los funcionarios, profesionales y técnicos de los Gobiernos Regionales y Locales.

Si el Presidente del Ex – CND no tuvo éxito en su ges-tión a pesar de que tenia espacio en las sesiones del Conse-jo de Ministros en donde se aseguraban los compromisos de los titulares de cartera para que su Sector preparase la información con miras a la transferencia de funciones y competencias sectoriales, el presupuesto, bienes, personal y acervo documentario a los Gobiernos Regionales y Lo-cales, ya usted podrá sacar sus propias conclusiones sobre qué habrá podido obtener la Secretaría de Descentraliza-ción del PCM, sin el nivel político y administrativo para exigir compromisos de los entes a nivel nacional, regional y local.

Si bien es cierto que mas del 90% de las funciones y com-petencias fueron transferidas a los gobiernos regionales y locales, el Gobierno Nacional se reservó los presupuestos, personal y bienes, así como funciones y competencias, lo cual le permite seguir manejando recursos, y por tanto continuar generando poder político de competencias con las otorgadas a los Gobiernos Regionales y Locales.


31

El Gobierno Nacional a través de la Presidencia del Consejo de Ministros intentó profundizar el proceso de descentrali-zación, con la conformación de regiones pilotos, las cuales no estaban enmarcadas dentro de la Ley, pero insistió en ello de tal manera que hubo intentos de juntar los depar-tamento de San Martín y Amazonas, o los departamentos de Ancash, Huánuco y Ucayali. Lamentablemente sólo se quedó en intentos pese a que conformaron un equipo téc-nico ajeno a los problemas, costumbres e idiosincrasia de dichos pueblos, es decir, prevaleció de nuevo la tecnocracia que elaboró el expediente técnico de la posible Región Nor Centro Oriental (Ancash-Huánuco-Ucayali). Podemos decir que en la administración pública transferir funciones es trasladarlas del Gobierno Nacional (Ministe-rios y órganos desconcentrados sectoriales) a los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales para que las ejerzan como parte del poder en ese nivel de gobierno correspondiente.

También en este primer libro de descentralización y desa-rrollo regional, debo indicar que al haberse concretizado la transferencia de funciones y competencias del Gobier-no Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales, estos deben ser evaluados en su operatividad a través de Comi-siones Intergubernamentales, para establecer los efectos e impacto social y económico de los servicios públicos a la población.

Al respecto, a la fecha del cierre de este libro, sólo existen dos comisiones Intergubernamentales en operación: la de Agricultura y la de Comercio Exterior y Turismo, las cuales vienen funcionando a través de un Reglamento de Funcio-nes y de un Plan de Trabajo. Aún no se conocen los resul-tados de las evaluaciones de la aplicación de las funciones y competencias transferidas por parte de los Gobiernos Re-gionales y Locales.

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32

Propuesta deRegionalización2008 - 2009


33

El desarrollo regional, a mi entender, se está realizando por etapas a nivel orgánico, primero por gobiernos regionales de los departamentos con autonomía política, administrativa y económica parcialmente sólo de nivel presupuestal pero no fiscal.

La segunda etapa tiene la condición de transitoria a través de las Juntas de Coordinación Interregional donde participan dos o mas Gobiernos Regionales Departamentales, con obje-tivos comunes y proyectos que benefician a las poblaciones del ámbito de la Junta Interregional. Esta etapa se viene reali-zando a través de la decisión de los Presidentes Regionales.

Una tercera etapa, que es la más compleja, es la de conforma-ción de regiones, las cuales se crean por ley, previa aprobación del referéndum del expediente técnico de la integración de dos o más departamentos sobre la base de áreas contiguas, in-tegradas, histórica, cultural, administrativa y económicamen-te , conformando unidades geo económicas (Art. 190º de la Constitución Política del Estado).

Esta última etapa fue experimentada en el año 2005, pero como dije anteriormente fracasó.

Esperamos que en los próximos años se puedan constituir re-giones ya que así el país avanzaría en este proceso de descen-tralización.

Como no se ha podido implementar el proceso de confor-mación de Regiones, según lo dispone la Constitución Polí-tica y la Ley, así como tampoco el hibrido de regiones pilotos promovidas al margen de la ley, por el Gobierno Nacional 2006 – 2011, se encargó al Centro de Planeamiento Estraté-gico – CEPLAN, la formulación del Plan de Regionalización, a mi entender otro camino equivocado de este Gobierno para avanzar en la descentralización del país.

34

El Desarrollo Regional entonces está en función no solo del marco Jurídico, sino también de las autoridades ele-gidas para el cumplimiento de las funciones norma-

tivas y fiscalizadoras, a través de los Consejeros Regionales colegiados en el Consejo Regional, y, por otro lado, la fun-ción ejecutiva a cargo del Presidente, Vicepresidente Regio-nal, Gerentes Regionales, otros funcionarios y servidores, distribuidos de acuerdo a la estructura orgánica del Gobierno Regional. Es decir que el marco jurídico, los procedimientos e instru-mentos para ser eficientes en la gestión regional, dependen del liderazgo que imprima el Presidente Regional en el poder, concentrando e integrando la participación de los funciona-rios, profesionales y técnicos, así como de la Sociedad Civil a través de las organizaciones económicas, sociales y producti-vas y de los Alcaldes Provinciales y Distritales de la Región.

El Gobierno Regional como rector del desarrollo regional, debe adoptar una organización de carácter empresarial pero de rentabilidad social antes que económica, con una admi-nistración por resultados, y su gestión debe imprimir la ener-gía resultante de la velocidad de sus procedimientos e ins-trumentos, para dinamizar los recursos humanos, materiales, presupuestarios y financieros.

Esa energía permitirá una gestión regional eficiente y eficaz, que beneficie a los pobladores de la región, principalmente

El Desarrollo Regional sustentado en el Desarrollo Humano

Capítulo 10

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36

a los marginados, que permita reducir drásticamente la extrema pobreza, elevar la calidad educativa para obte-ner buenos profesionales y técnicos para mostrarse en el mercado laboral, reducir las enfermedades prevalentes y tener una región saludable que permita incrementar la producción y mejorar la productividad. El Desarrollo Regional debe propender al desarrollo hu-mano como objetivo central del proceso.

Llegar al desarrollo humano es pensar en el desarrollo del conocimiento a través de la educación (políticas, estrate-gias, actividades, proyectos, metodologías, investigación e innovaciones en la formación de docentes, participa-ción de los padres de familia y de la sociedad civil: orga-nizaciones sociales y económicas) y tecnología de punta que incidan en mejorar la productividad y competitivi-dad de los bienes y servicios para consumo interno y ex-portación. Esto último permitirá la inversión pública pero principalmente la inversión privada, para reducir el déficit de infraestructura y la operación de proyectos productivos que genere promover puestos de trabajo y el bienestar de las familias.

Asimismo, el desarrollo regional debe tener en cuenta las cuencas hidrográficas y generar la conformación de centros poblados articulados entre si, mediante la cons-trucción y consolidación de corredores económicos, has-ta constituir sólidas unidades económicas – territoriales. Según el Profesor Michael Porter en su exposición en CADE 2010 planteó casualmente que el desarrollo del país tenía que basarse en la implementación y funciona-miento de Clusters, es decir, en las especializaciones en las regiones para un desarrollo con valor agregado de sus productos y no sólo para consumo interno sino para la exportación.

GESTIÓNREGIONAL

Personal

Patrimonio

Adquisiciones

Contabilidad

Inversiones

Tesorería

Presupuesto

Planeamiento

ControlDesarrollo

de Capacidades

Modernización

Endeudamiento


37


38

Otro enfoque del Desarrollo Regional es explotar las poten-cialidades regionales, como es el caso de la región amazónica que tiene la mayor superficie de bosques maderables y de biodiversidad que la convierte en el gran pulmón del mun-do.

Mi opinión sobre los corredores IRSA NORTE, IRSA CEN-TRO e IRSA SUR, que articulan la economía de nuestro territorio en forma transversal, con el objetivo de brindar a la República Federativa del Brasil la salida de sus productos hacia el resto del mundo por la cuenca del pacifico, es que al darse a través de carreteras se vuelve a cometer el error de de-jar de lado la red ferroviaria, la cual permitiría economizar costos de transporte y movilizar mayor volumen de carga.

TUMBES

PUNO

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PiuraProductos Agrícolas: Mangos,Limones, Algarrobina

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Lima : Infantas.Los Olivos Manufactura de metales,muestra de metales

Ica : Vinos

Cusco : Turismo

Puno y Arequipa Ropa de Alpaca

Tacna : Aceite de Oliva Vino y Pisco

Ucayali: Madera,Palma Aceitera,Cacao

La Libertad: El Porvenir, TrujilloProductos Agrícolas: Mangos, Algarrobina

Cajamarca(Bambarnarca)Lácteos,Alimentos Procesados


39

Especializacion en las Regiones Del Peru

Algunos Ejemplos de Posibles Clusters

Fuente: Prof. Michael Portes-Cade 2010

40

1. Sabemos que los Gobiernos Regionales, al igual que cualquier entidad del Estado, desarrolla sus actividades y proyectos a través de procedimientos establecidos por los sistemas administrativos como planificación, pre-supuesto, programación de inversiones, contabilidad, tesorería, personal, control, etc. Asimismo, dentro del marco legal como la Ley de Contrataciones del Estado, Ley Anual de Presupuesto del Sector Publico, Ley de Procedimiento Administrativo General, SNIP, etc. Pero también sabemos que existen disparidades entre los Go-biernos Regionales en el tiempo que emplean los traba-jadores en aplicar esos procedimientos para brindar el mejor servicio al público en general. Esto quiere decir, por ejemplo, que mientras en un Gobierno Regional el pago de proveedores se hace en 3 días, otros se demoran de 7 a 10 días.

2. Lo anterior nos puede demostrar lo siguiente:

a. Que los Gobiernos Regionales que se toman 3 días para pagar a sus proveedores poseen personal efi-ciente.

b. Que aquellos Gobiernos Regionales que se demoran de 7 a 10 días son ineficientes y además corruptos, porque con toda seguridad presionan a los provee-dores para que les paguen una coima con tal de agi-lizar su pago.

Estrategias para mejorar la Gestión Regional

Capítulo 11


41

Por esas consideraciones creo que aquellos Gobiernos Regionales que muestran incompetencia de resultados frente a la población, deben recurrir a mejorar las ca-pacidades de su personal, generar filtros y supervisión para que los procedimientos administrativos sean ágiles y transparentes, para lo cual en la página Web corres-pondiente, deben publicarse las etapas, los tiempos y los resultados de cada procedimiento.

3. Los procesos, procedimientos y resultados deben ser transparentes, sin dejar que los Comités Especiales de Adquisiciones, ya sean permanentes o por procesos, pue-dan adjudicar la buena pro a quienes ellos vean por con-veniente, por lo cual todos los procesos deben ser públi-cos.

4. La Sociedad Civil debe participar no sólo en el proceso de planificación y aprobación del Presupuesto Participativo y de los Planes de Desarrollo y Programa de Inversiones, sino también debe ser participe en la fiscalización de la ejecución de las operaciones y los resultados, trasladando sus observaciones y aportes al Consejo Regional.

5. Los Gobiernos Regionales no sólo deben realizar dos (02) Audiencias Públicas en el año como mínimo, sino que además deben realizarlas cada fin de trimestre y, en otros casos, en cada provincia del departamento para que periódicamente toda la población regional reciba la in-formación de los logros y metas alcanzados, así como la demanda de necesidades prioritarias que debe atender el Gobierno Regional.

6. Los Gobiernos Regionales deben diseñar sus propias es-trategias regionales en la aplicación del Presupuesto por Resultados, no sólo en educación y salud, sino también en proyectos de Saneamiento y Productivos.


42

Concuerdo que el tratamiento de la asignación de re-cursos debe ser directo a los ciudadanos y no institu-cionalmente. Esto permitiría que las necesidades más apremiantes de trabajo, alimentación, salud, educación, saneamiento y electricidad, sean atendidas eficiente y oportunamente.

7. A continuación se presenta cómo la visión institucional de la asignación de recursos fracasó y porque estos se deben asignar a los ciudadanos.

Esta forma de “asignación” de recursos esta dentro de la modalidad del Presupuesto por Resultados que ha em-prendido el Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección General de Presupuesto Público, en las Entidades del Gobierno Nacional y los Gobiernos Re-gionales, cuyo detalle es el siguiente:

a. Mayores recursos no significa mayores resultados a favor del ciudadano.

La Evolución de las Inversiones en los Gobiernos RegionalesCon la creación de los Gobiernos Regionales Departamen-tales desde el año 2003, se fueron asignando recursos presu-puestales para inversiones, dentro de los parámetros e indi-cadores de la economía nacional y en relación al estado de la economía mundial. Por ello, en el período 2003-2006, los recursos asignados mediante los presupuestos institucionales modificados (PIM) alcanzaron la cifra de S/ 3,723 Millones de Nuevos Soles, incrementándose considerablemente en el período 2007-2010, que alcanzó la cifra de S/ 20,398 Nue-vos Soles, es decir casi seis veces lo percibido en el período 2003-2006.

MEFPuntos deAtención

UEsPliegoGN,GRs,GLs

Unidades operativas no cuentan con insumos necesarios para brindar servicios en calidad y cantidad

Poblacion no acude de apuntos de atención (por servicios preventivos)

Flujo y circuito básico de la gestión del presupuesto

Requerimientos de UEs no vinculados a servicios requeridos por el Ciudadanoaquisiciones de insumos no requeridos por Unidades Operativas

Pliegos �nancian acciones sin sustento claro de evidencias,�nancia lo historico

Asignación inercial institucional,por generica,sin clara articulacion con prioridad cuidadanas


43

Fuente: MEF-DGPP

¿Por qué mas recursos nose traducen en mayoresresultados a favor del ciudadano?


44

Fuente: MEF-DGPP

El Cambio en PpR:Lo básico

• Delasinstitucionesalosresultadosquerequiereyvaloraelciudadano:

-Eje Ciudadano/Cliente -Enfoques Causales y Uso de evidencias

-Información de indicadores de resultados

• Delosinsumosalosproductos -Funciones de producción y estructuras de

costo

INTERVENCIONES EFICACES

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Anti RotavirusAnti Neumococo

ConsejeríaSesión educativa

SesiónDemostrativa

inmediatos

Tres prácticas claves

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Madres de niñosMenores de 24 meses

DiarreaInfecciones

Respiratorias AgudasNiños Menoresde 24 meses

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RESULTADOS

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Menores de 6 meses

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AdecuadaPreparación de

AlimentosNiños de 6 meses a 24 meses

Calidad dela dietaNiños de

6 a 24 meses

DesnutriciónCrónica

Niños menores de60 meses


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Fuente: MEF-DGPP

De las Instituciones al Ciudadano:El Programa Presupuestal Estratégico - Modelo Lógico

DiseñoEntrega

Producto

Protocoloatención

Indirecto

Directo

Bienes y serviciosque recibe elCiudadano

Capital

Se presupuesta Productosen base a una estructura insumo producto


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Fuente: MEF-DGPP

De los Insumos a los Productos

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Total ( S/. Mils )MINSA SIS PCM GRs

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Fuente: MEF-DGPP

De los Insumos a los Productos• El presupuesto tradicional se asigna por genérica/institución• Las instituciones distribuyen según históricos y prioridades “Institucionales”

• PpR 1º: Asignación global de recursos en función a coberturas nacionales de productos

• PpR 2º: Asignación institucional según roles en función de producción.

Proporción de menores de 36 mesescon vacunas básicas para su edad

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49

Fuente: MEF-DGPP

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50

Fuente: MEF-DGPP

Programas Presupuestales Estratégicos 2010 2011

0001 Programa Articulado Nutricional 1,182.4 1,384.6

0002 Salud Materno Neonatal 447.1 900.7

0003 Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo 1,092.6 2,001.5

0004 Acceso de la Población a la Identidad 28.0 89.8

0005Acceso a Servicios Sociales Básicos y a Oportunidades de Mercado

614.7 698.0

0006Acceso a Agua Potable y Disposición Sanitaria de Excretas para Poblaciones Rurales de Menor de 3,000 Habitantes

109.9 159.6

0007Acceso y Uso a Servicios Públicos Esenciales de Telecomunicaciones en Poblaciones Rurales de Menos de 3,000 Habitantes

97.3 77.4

0008 Acceso a Energía en Localidades Rurales 444.6 574.8

0009 Gestión Ambiental Prioritaria 17.6 20.7

0010 Accidentes de Tránsito 34.8 39.6

0011 Seguridad Ciudadana 1,720.6 1,931.2

0012Vigencia de los Derechos Humanos y Derechos Fundamentales

316.3 364.6

0013 Mejora de la Sanidad Agraria 87.8 121.3

0014Incremento de la Productividad Rural de los Pequeños Productores

177.9 171.0

0015 Incremento de la Productividad de las Mypes 15.3 14.5

0016 TBC-VIH/Sida 275.6

0017 Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis 127.1

0018 Enfermedades No Transmisibles 98.5

0021 Seguridad Alimentaria 348.4

0022 Gestión Integrada de los Recursos Naturales 27.4

0023Reducción de la Vulnerabilidad y Atención de Emergen-cias por

63.2

0024 Prevención y Control del Cáncer 30.5

TOTAL 6,387.0 9,519.9

AÑOPresupuesto Institucional

Modificado - PIM

2003 498

2004 763

2005 1,020

2006 1.442

SUB TOTAL PERIODO 2003 - 2006 3,723

2007 2.118

2008 2.792

2009 7,177

2010 8.311

SUB TOTAL Periodo 2007 - 2010 20.398


51

Fuente: MEF-DGPP

Inversiones en los Gobiernos RegionalesPeriodo 2003 - 2010

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

5500

6000

6500

7000

7500

8000

8500

9000

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010


52

Fuente: MEF-DGPP

Evolución de Inversiones enlos Gobiernos Regionalesaños 2003 - 2010


53

La Ejecución de las Inversiones por los Gobiernos Regionales Año: 2010Los Gobiernos Regionales en el año 2010 registraron una ejecución del 57.1% respecto al Presupuesto Institucional Modificado-PIM, en la partida de inversiones.

Fueron los Gobiernos Regionales: Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana, que alcanzó el 98.2%; San Martín, que registró el 98.0% de ejecución de inversiones; Madre de Dios, que alcanzó el 85.7% y el Callao, que re-gistró el 83%. Todos estos Gobiernos demostraron tener la mayor capacidad de gestión. En cambio la otra cara de la moneda es el Gobierno Regional de Ancash, que sólo al-canzó ejecutar el 20.9 % de su presupuesto de inversiones y los Gobiernos Regionales de Cajamarca, Huánuco, Pasco y Tacna no alcanzaron siquiera el 50% de sus inversiones.

Lo que se debe destacar es que los Gobiernos Regionales, de los S/ 8,236 Millones de Nuevos Soles en inversiones, al finalizar el año 2010, ejecutaron S/ 4,705 Millones de Nuevos Soles, que representa el 57.1%, lo cual revela que 16 Gobiernos Regionales superaron la ejecución de inversiones de ese promedio, es decir el 62% de las 26 instituciones sub nacionales.

Ranking SectoresMarco Presuestal

de Inversiones(PIM)

Monto EjecutadoAvance % de

Ejecución

1 Programa Gobierno Regional Lima Metropolitana

278,062,368273,139,003 98.2

2 Gobierno Regional San Martín 228,820,948 222,333,336 98.0

3 Gobierno Regional Madre De Dios 158,184,397 135,491,584 85.7

4 Gobierno Regional Callao 158,800,179 131,733,752 83.0

5 Gobierno Regional Piura 427,763,403 329,997,558 77.1

6 Gobierno Regional Ayacucho 238,166,555 180,550,677 75.8

7 Gobierno Regional Amazonas 154,630,925 114,797,883 74.2

8 Gobierno Regional Loreto 436,360,984 320,116,952 73.4

9 Gobierno Regional Ucayali 180,938,685 127,889,518 70.7

10 Gobierno Regional Junín 188,512,504 126,637,282 67.9

11 Gobierno Regional Cusco 417,762,157 282,076,193 67.5

12 Gobierno Regional Moquegua 234,322,424 156,061,909 66.6

13 Gobierno Regional Lima 230,742,275 153,611,322 66.6

14 Gobierno Regional Ica 176,788,191 108,153,503 61.2

15 Gobierno Regional Huancavelica 274,153,796 167,134,184 61.0

16 Gobierno Regional Arequipa 431,180,970 256,921,743 59.6

17 Gobierno Regional Puno 331,764,080 186,821,780 56.3

18 Gobierno Regional Apurímac 256,027,829 143,028,353 55.9

19 Gobierno Regional Tumbes 201,478,895 109,858,740 54.5

20 Gobierno Regional La Libertad 372,724,045 202,156,857 54.2

21 Gobierno Regional Lambayeque 182,523,498 98,811,413 54.1

22 Gobierno Regional Cajamarca 543,797,203 265,217,940 48.8

23 Gobierno Regional Huánuco 230,387,168 109,298,343 47.4

24 Gobierno Regional Pasco 170,215,567 79,402,559 46.6

25 Gobierno Regional Tacna 306,934,323 297,923,401 41.0

26 Gobierno Regional Ancash 1,428,503,406 297,923,401 20.9

Gobierno Regionales 8,235,546,775 4,704,886,234 57.1


54

Ranking del Avance Porcentual de Ejecución Inversiones de los Gobiernos Regionales respecto al Marco Presupuestal Anual: Año 2010

(En Nuevo Soles y en porcentajes respecto al marco presupuestal)(Ranking = De mayor a menor ejecución)

Ranking SectoresMarco Presuestal

de Inversiones(PIM)

Monto Ejecutado

1 Gobierno Regional Piura 427,763,403 329,997,558

2 Gobierno Regional Loreto 436,360,984 320,116,952

3 Gobierno Regional Ancash 1,428,503,406 297,923,401

4 Gobierno Regional Cusco 417,762,157 282,076,193

5 Gobierno Regional Regional LimaMetropolitana

278,062,,368273,139,003

6 Gobierno Regional Cajamarca 543,797,203 265,217,940

7 Gobierno Regional Arequipa 431,180,970 256,921,743

8 Gobierno Regional San Martin 226,820,948 222,333,338

9 Gobierno Regional La Libertad 372,724,045 202,156,857

10 Gobierno Regional Puno 331,764,080 186,821,780

11 Gobierno Regional Ayacucho 238,166,555 180,550,677

12 Gobierno Regional Huancavelica 274,153,796 167,134,184

13 Gobierno Regional Moquegua 234,322,424 156,061,909

14 Gobierno Regional Lima 230,742,275 153,611,322

15 Gobierno Regional Apurimac 256,027,829 143,028,353

16 Gobierno Regional Madre de Dios 158,184,397 135,491,584

17 Gobierno Regional Callao 158,800,179 131,733,752

18 Gobierno Regional Ucayali 180,938,685 127,889,518

19 Gobierno Regional Junín 186,512,504 126,637,282

20 Gobierno Regional Tacna 306,934,323 125,720,450

21 Gobierno Regional Amazonas 154,630,925 114,797,883

22 Gobierno Regional Tumbes 201,478,895 109,858,740

23 Gobierno Regional Huánuco 230,387,168 109,298,343

24 Gobierno Regional Ica 176,788,191 108,153,503

25 Gobierno Regional Lambayeque 182,523,498 98,811,413

26 Gobierno Regional Pasco 170,215,567 79,402,559

Gobierno Regionales 8,235,546,775 4,704,886,234


55

Ranking por Monto de Ejecución de inversiones de losGobiernos Regionales: Año 2010 (*)

(En Nuevo Soles y en porcentajes respecto al marco presupuestal)(Ranking = De mayor a menor ejecución)

56

La mayoría de Entidades del Estado aún no han supera-do las deficiencias en el desarrollo de sus operaciones y actividades, dentro de los plazos establecidos en sus

Textos Únicos de Procedimientos Administrativos – TUPA, lo que genera retrasos en la obtención de resultados y que los ciudadanos no se sientan satisfechos del servicio público.

A fin de eliminar las restricciones del proceso de gestión re-gional, presento un enfoque basado en la Teoría de la Relati-vidad de Einstein cuya fórmula es la siguiente:

E = mc², donde E = Energía m = Masa c = Velocidad

¿Cómo operaria esta ecuación en la administración pública? Pienso que toda Entidad del Estado tiene la masa, es decir, cuenta con recursos materiales, presupuestales y humanos, y también con infraestructura y equipos para desarrollar sus actividades y proyectos previstos en sus planes de desarrollo y su Programa de Inversiones Institucional. Lo que falta es imprimirle la velocidad necesaria, es decir, movilizarlos para que integrándolos puedan producir la energía suficiente que permita una reacción en cadena, y así obtener resultados que favorezcan a la población en servicios propios que presta el Sector Publico como trabajo, educación, salud, saneamien-to, seguridad social, etc.

Velocidad de la Gestión Regional

Capítulo 12


57

¿Cómo se puede imprimir la velocidad requerida? Creo que a través de las decisiones que asuman las autoridades, fun-cionarios, profesionales y técnicos, racionalizando recursos y brindando el servicio público con calidad y en su opor-tunidad a los ciudadanos, aunada a la mística de servicio, honradez y responsabilidad, se puede conducir y realizar las operaciones en base a lineamientos de política, estrategias, metodologías, instructivos, directivas, desarrollo de capaci-dades, etc., en la búsqueda de resultados a favor de la po-blación, dejando de lado el nivel institucional que no ha permitido llegar el servicio público a las poblaciones más necesitadas.

Nelson Shack Yalta, Economista que fue Director General de Presupuesto Público en el Gobierno del Presidente Ale-jandro Toledo, comenta sobre la Gestión para resultados lo siguiente:

12.1 Gestión para resultadosGestionar para obtener resultados constituye un cambio de paradigma, un cambio cultural, que implica un cambio en la forma de pensar y actuar en la Administración Pública y, por ende, en las funciones de comportamiento que guían el proceso de decisión y acción de los políticos y burócratas según corresponda, y en la calidad y naturaleza de relaciones que en materia de supervisión se establecen entre el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Sociedad Civil (o Ciudadanía en general).

La Gestión para Resultados es un marco conceptual cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la di-rección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor publico a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la conse-cución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones (BID/CLAD, 2007).

Planificacion Estrategica

Monitoreo yEvaluacion

Gestion de Programas y Proyectos

Presupuestopor Resultados

Gestion Financiera,Auditoria yAdquisiciones

5

4

3

2

1

0

Avanzados Medio Alto Medio Bajo

Proceso de GestiónPública

En función de estos aspectos, un Diagnostico realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) categoriza a varios países de América Latina en tres grupos en función del nivel alcanzado: Países de estra-to avanzado como Brasil, Colombia, Chile y México; Países de estrato medio alto como Argentina, Costa Rica, Guatemala y Perú; Países de estrato medio bajo como Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Surinam; por citar algunos países de la muestra considerada.


58

Planeamiento y

Presupuesto

ProgramacionOperativa

Monitoreo y

Evaluación

Ejecución y

Control

Ciclo de Gestión de losRecursos Públicos


59

Insu

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Pro

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Pro

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Rec

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60

Pro

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Púb

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61

12.2 Los IndicadoresUno de los factores determinantes para que todo proceso se lleve a cabo con éxito, es implementar un sistema adecuado de indica-dores para medir la gestión de los mismos. Para tal efecto, a fin de que se puedan implementar indicadores en posiciones estratégicas que reflejen un resultado óptimo en el mediano y largo plazo, es también importante contar con un buen sistema de información que permita medir las diferentes etapas.

Actualmente, los Gobiernos Regionales y Locales tienen grandes vacíos en la medición del desempeño de las actividades tanto a nivel interno (procesos) como externo (solución del problema). Lo anterior constituye una barrera para la Dirección, en la iden-tificación de los principales problemas y restricciones que se pre-sentan.

El éxito de cualquier operación radica en el hecho de que todo se puede medir, y por tanto todo se puede controlar. En ese sentido no debemos olvidar que “lo que no se mide, no se puede admi-nistrar”. Así tenemos que el adecuado uso y aplicación de estos indicadores permitirá realizar los correctivos necesarios.

Insumo

Secundario (s)

Principal

Secundario (s)

- Profesor- Administrativo- Laboratorio- Aula- Servicios de

mantenimiento- Equipamiento

Proceso

Adjetivo (s)

Sustantivo

Adjetivo (s)

- Horas de clases

- Sesiones de Laboratorio

- Tiempos de atencion en servicios académicos

Producto

Parcial (es)

Terminal

Parcial (es)

- Alumnos matriculados en cada Facultado

- Egresados de cada Facultad

Resultado

Intermedio (s)

Final

Intermedio (s)

- Conocimiento en prueba de su�ciencia profesional

- Empleo e ingreso de alumnos egresados


62

Indicadores de Desempeño


63

12.3 Monitoreo de la Gestión RegionalLa gestión regional debe revelar los avances que se vienen dando en los procesos de los sistemas administrativos, sólo así el equipo gerencial del Gobierno Regional podrá tomar conocimiento y, corporativamente, adoptar decisiones en los Directorios de Ge-rentes, pero para llegar a ello es necesario considerar lo siguiente:

1. Gestión Operativa. (Reportes de avance de actividades)2. Gestión de Contrataciones. (Reportes de procesos de

selección y adjudicaciones, Reportes del grado de avance de los contratos)

3. Gestión Presupuestal. (Reportes del SIAF)4. Gestión de Resultados. (Cambios en los indicadores

socioeconómicos)

Insumo

Secundario (s)

Principal

Proceso

Adjetivo (s)

Sustantivo

Producto

Parcial (es)

Terminal

Resultado

Intermedio(s)

Final

Familias de indicadores

Economía

Proceso Efectividad

Ejecucion de

Gasto

Programación de

GastoProceso Producto ResultadoRecursos Insumo

Proceso Producto ResultadoRecursos Insumo

E�cacia CalidadOportunidad

E�cacia


64

Fuente: Shack ( 2007b, 2008 )

Monitoreando y Evaluandoel Desempeño

Doc

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sum

os


65

Gestión OperativaReporte de avance de actividades

Gestión de ContratacionesReportes de Procesos de SeleccionesReportes del grado de alcance de los contratos

Gestión de ResultadosCambios en los indicadores socioeconómicos

Gestión PresupuestalReportes del SIAF


66

Monitoreo de laGestión

PresupuestoInstitucionalModficado PIM

PlanOperativoInstitcionalPOI

Plan Anual deContrataciones PAC


67

Ciclo de la PlanificaciónOperativa

TdRp

TdR= a

EsTp

EsT+b +c

ExTp

ExT

Índice de documentos Preparatorios

Terminos de Referencia

Servicios,Consultorias Individuales y de empresa

Mejora de procesosdiagnósticos, estudios

Especificaciones Técnicas

Adquisiciones de bienes

Insumos, equipos,muebles

Expediente Tecnicos

ObrasCiviles

Infraestrucutura, Carreteras, puentes


68

Nota: a, b y c, es proporción en cantidad de documentos o montos, el total es 100%

Indice de DocumentosPreparatorios

Licitaciones Públicas

Adjudicacion Directa Publica

Adjudicacion Directa Selectiva

Adjudicacion de Menor Cuantia

Índice de Ejecución de Firma de Contratos

= a + b + c + dTdRp

TdR

ADScf

ADSi

ADScf

ADSi

AMCcf

ADCi

Índice de Ejecución de Procesos Logisticos

= a + b + c + dLPi

LP

ADScf

ADSi

AMCi

ADC

ADPi

ADP


69

Nota: a, b y c, es proporción en cantidad de documentos o montos, el total es 100%

Indice de Ejecución deContrataciones

Ejecución Presupuestal(Compromisos)

Ejecución Presupuestal(Devengados))

Ejecución Presupuestal(Financieras)

Evaluación Presupuestal

Compromiso

Calendario Contratos firmados, O/C, O/S

Productos entregados, conformidades,comprobantes de pago: facturas RPHP

Pagos efectuados: Cheques girados y Pagados.

Ejecución Presupuestal sobre el Calendario

Compromiso

Calendario

Girado

Devengado

Girado

Calendario

=

=

=

=


70

Indice de EjecuciónPresupuestal

-Normas Bases-Desp Judic-PAC

Programas EducaciónPrograma Infraestructura Vial

Programa Salud

Capital Humano

Provincia 1Provincia 2Provincia 3Provincia 4

Las prioridadesestán establecidasen el PDRC, en el PEI o en PG DEL

Alta Dirección

GOPE

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Meta 1

Meta 3

Programa 2: Inversión

Meta 1

Programa 1: PELA

Plan Prioridades2011-2015

FomentoProductivo

infrestructura-Caminos-Canales Etc

InstitucionalidadDemocratica

-Gestión Pub-Interac Pub Privada

Meta 2

Meta 2

Consistencia Temporal

-Educ Universal-Atenc Prom Salud-Nutricion-Sanamiento Credito-Innovacion-Cap. Laboral

SeguridadJuridica


71

Evaluación deResultados


72

• Asegurar que las actividades programadas respondan aproductos que contribuyan a los resultados esperados.

• Efectuarunaprogramaciónpermanenteretroalimentan-do el POI, el PAC y el Presupuesto de manera mensual.

• Solicitar loscalendariosdecompromisosacordecon laprogramación presupuestal estimada.

• Asegurarquelosdocumentospreparatorios(términosdereferencia, especificaciones y expedientes técnicos) sean entregados con calidad y oportunidad para efectuar los procesos logísticos (la mayor parte en los dos primeros trimestres).

• Supervisarlaejecucióndelosprocesoslogísticos(LPN,ADS y ADP) con transparencia, oportunidad y econo-mía (convocar procesos en los 2 primeros trimestres y contratarlos hasta el tercer trimestre), para ello se tiene el marco jurídico siguiente:

Artículo 76 de le Constitución Política del Estado“Las obras y la adquisición de suministros con utilización de fondos o recursos públicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitación pública, así como también la adquisi-ción o la enajenación de bienes.

La contratación de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto señala la Ley de Presupuesto se hace por concur-so público. La ley establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades”.

Ejecución del GastoPara la ejecución del gasto existen las siguientes modalidades o tipos de ejecución de los proyectos de inversión (art. 59º ley 28411)


73

• Por contratación con terceros (aplicando lanormativade la Ley de Contrataciones del Estado)

• Poradministracióndirectadelapropiaentidad(quede-berá tener la capacidad instalada para ello según directi-va aprobada por R.C Nº 195-88-CG)

• Por encargo (sólo a las dependencias desconcentradasde una Unidad Ejecutora, según RD Nº 021-2009-EF/ 77.15 del 10DIC2009, expedida por la Dirección Na-cional del Tesoro Público)

REQUISITOS PARA LA CONTRATACIÓN1. Aprobación del Presupuesto Institucional de Apertura

PIA de la entidad.2. A partir de cuadros de necesidades de las áreas usuarias y

del PIA, consolidar y aprobar el PAC.3. Remisión por parte del usuario de su “Requerimiento”

al órgano encargado de las contrataciones, precisando en detalle las características técnicas de la adquisición.

4. Estudio de mercado para determinar el monto referen-cial y el tipo del proceso de selección que corresponda.

5. Certificación de la disponibilidad presupuestaria.6. Designación del Comité Especial.7. Aprobación del expediente de contratación y bases del

proceso.

Prepublicación(opcional)

Presentaciónde propuestas

Evaluaciónde propuestas

Convocatoria IntegraciónOtorgamiento

Buena Pro

Registro de Parcipantes

PronunciamentoOSCE 300 UIT

(1’065,000)ENTIDAD

ApelaciónOSCE 600 UIT

(2’130,000)ENTIDAD

Formulación deconsultas yAbsolución

Formulación deObservacionesy absolución

Integración

Contrato


74

Proceso de Selección Clásico

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76

Ejecución de Obras por Administración Directa1. Informe de viabilidad del proyecto (SNIP)2. Informe que por esta modalidad la obra en su presu-

puesto resulta menos costosa que contrata descontando las utilidades

3. Aprobación del Expediente Técnico, incluyendo el Pre-supuesto analítico y cronograma de adquisición de ma-teriales de la obra.

4. Designación del Ingeniero residente y/o del Inspector por la unidad supervisora de la obra.

5. Certificación de la disponibilidad presupuestaria.6. Contratación del personal de la obra.7. Entrega del terreno y, en su caso, constitución FFPE.8. Asignación del equipo y maquinaria para la obra.9. Adquisición y traslado de materiales de construcción.10. Inicio de la obra.

Matriz de Riesgo de Ambas Modalidades

POR CONTRATA:

• Ventajas:- Garantía de fiel cumplimiento- Fecha fija de inicio y terminode la obra- Costo final establecido, salvo razones de fuerza ma-

yor debidamente sustentadas- Supervisión a cargo del contratante

• Desventajas:- No garantiza contratar personal de la zona- No asegura adquisiciones locales.- El contratista es el que maneja la obra- La UE tiene responsabilidad en el atraso del pago de

las valorizaciones.


77

POR ADMINISTRACION DIRECTA:

• Ventajas:- Asegura contratar personal de la zona- La UE tiene el manejo de la obra- Podría obtenerse mejores precios por los materiales

• Desventajas:- No garantiza su culminación en el tiempo programa-

do- No asegura una eficiente supervisión- Entrampa la logística institucional- Demora en la entrega de los materiales e incrementa

los costos

Fuente: MEF-DGPP

0.002004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

0.10

0.20

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0.50

0.60

0.70

x xx

xx

x

x

Delincuenciapasó del ultimolugar a Empatar

el 2˚ debajode corrupción

Pobrezacayo en

51%

Delincuenciase incremento

en 130% y corrupción

x

x

x

x

x

47%

14%

40%

39%

32%

xx

Corrupcion / CoimasDesempleo / Falta de TrabajoDelincuencia / Falta de SeguridadPobreza / HambreEducación / inadecuada


78

La Inseguridad Como Problema

79

Para delimitar las funciones de control y de fiscalización en los Gobiernos Regionales, es necesario recurrir al marco legal de la organización y funcionamiento de

esas entidades sub nacionales, que están enmarcadas dentro de la Ley Nº 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regiona-les y sus modificatorias. Las Leyes Nº 27902 y 29053, que determinaron la separación de poderes, es decir que el Presi-dente Regional dejo de ser el Presidente de Consejo Regio-nal y por lo consiguiente miembro de ese órgano. El Conse-jo Regional cada año elige a su Consejero Delegado quien lo preside y dirige las acciones que le corresponden por Ley.

Esta separación de poderes deja atribuciones al Presidente Regional ceñidas a la función ejecutiva, conjuntamente con el Vicepresidente, funcionarios y servidores y al Con-sejo Regional como órgano normativo y fiscalizador.

Bajo esta perspectiva corresponde al Ejecutivo del Go-bierno Regional, ejercer la gestión regional, es decir, ha-cer que los procedimientos administrativos de cada acto a favor del ciudadano sean dinámicos, asegurando resulta-dos al servicio de la población.

Dentro de este marco legal y administrativo las preguntas son: ¿A quién le corresponde investigar los actos adminis-trativos, entre otros, las adquisiciones de bienes, presta-ción de servicios y las consultorías y ejecución de obras? ¿El ejecutivo del Gobierno Regional podrá conformar co-

Investigación, Control y Fiscalización en la Gestión Regional

Capítulo 13


80

misiones de revisión y evaluación de los procesos de eva-luación, así como la ejecución de contratos y resultados de la gestión regional?

Como se tratan de actos administrativos ex post, es de-cir, de control posterior, la función y responsabilidad le corresponde al Órgano de Control Institucional-OCI, dependiente en la mayoría de los casos de la Contraloría General de la República.

Lo que puede hacer el ejecutivo del Gobierno Regional, es conformar equipos para la revisión y evaluación de la documentación de la gestión regional que le antecedió, vale decir, que es producto de la transferencia de gestio-nes, porque es responsabilidad compartida de quien en-tregó y quien recibió, por lo tanto para poder cargar con el pasivo es mejor saber en qué condiciones se encuentra la documentación transferida.

Esto quiere decir que si se revela que existen observacio-nes de actos irregulares administrativos, se harán llegar al OCI para que realice una acción de control o, de existir evidentes indicios de comisión de delito, el ejecutivo de-berá adoptar un Acuerdo en el Directorio de Gerentes, a efecto que se autorice mediante Resolución Ejecutiva a la Procuraduría Publica Regional, para que en defensa de los intereses del Estado, en este caso del Gobierno Regio-nal, pueda presentar la denuncia ante el Ministerio Publi-co o tramitar el expediente al Consejo Regional para que pueda conformar una Comisión Investigadora, la cual de encontrar en el proceso de investigación la existencia de evidencias o de indicios de comisión de delito, pueda in-formar al Ministerio Público para la profundización de la investigación y que se presente la denuncia al Poder Judicial.


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Como conclusión puedo decir que para investigar los actos administrativos de la gestión regional, se pude optar por la aplicación de la función de control a cargo del OCI o del Ejecutivo del Gobierno Regional entrante, para saber en qué condiciones se está recibiendo la documentación entregada y que forma parte de las Actas de Transferencia de Gestión, o se puede optar por la aplicación de la función de fiscali-zación que le corresponde al Consejo regional, que además puede acordar la conformación de una Comisión Investi-gadora con los apremios que le otorga las normas legales vigentes.

Fuente: MEF-DGPP

CONSISTE EN LA SUPERVISIÓN,

VIGILANCIA Y VERIFICACIÓN DE:

1.LOS ACATOS Y RESULTLADOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA,EN ATENCIÓN ALGRADO DE EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA Y TRANSPARENCIA EN EL USO Y DESTINO DE LOS RECURSOS Y BIENES DEL ESTADO.

2.EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS LEGALES Y DE LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA Y PLANES DE ACCIÓN.

3.LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN, GERENCIA Y CONTROL, CON FINES DE SU MEJORAMIENTO A TRAVÉS DE LA ADOPCIÓN DE ACCIONES PREVENTIVAS Y CORRECTIVAS PERTINENTES.

CONTROL INTERNO

COMPRENDE LAS ACCIONES DE CAUTELA PREVIA, CONCURRENTE Y DE VERIFIICA-CIÓN POSTERIOR QUE REALIZA LA ENTIDAD SUJETA A CONTROL, CON LA FINALIDAD QUE LA GESTIÓN DE SUS RECURSOS, BIENES Y OPERACIONES SE EFECTÚE CORRECTA Y EFICIENTEMENTE. SU EJERCICIO ES PREVIO, SIMULTANERTO Y POSTERIOR.

CONTROL EXTERNO

CONJUNTO DE POLÍTICAS, NORMAS, MÉTODOS Y PROCEDIMIENTOS TÉCNICOS, QUE COMPETE APLICAR A LA CGR U OTRO ÓRGANO DEL SISTEMA POR ENCARGO O DESGINACIÓN DE ÉSTA, CON EL OBJETO DE SUPERVISAR, VIGILAR Y VERIFICAR LA GESTIÓN, LA CAPTACIÓN Y EL USO DE LOS RECURSOS Y BIENES DEL ESTADO. SE REALIZA FUNDAMENTALMENTE MEDIAN-TE ACCIONES DE CONTROL CON CARÁCTER SELECTIVO Y POSTERIOR.


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El Control Gubernamental


83

SISTEMA DE CONTROL INTERNO: OBJETIVOS• Optimizarlasoperacionesyserviciospúblicosquebrin-

da la entidad.• Cuidaryresguardarlosrecursospúblicosasignados• Cumplirlanormatividadaplicable• Garantizar la confiabilidadyoportunidadde la infor-

mación• Fomentarlaprácticadevaloresinstitucionales• Promoverelcumplimientodelarendicióndecuentas

PARA REALIZAR LAS OPERACIONES Y ACTIVIDADES EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES, LOS FUNCIONARIOS Y SERVIDORES PÚBLICOS DEBEN TENER EN CUENTA LA NORMAS DE CONTROL INTERNO SIGUIENTES:

1. Ambiente de control2. Evaluación de riesgos3. Actividades de control gerencial4. Actividades de prevención y monitoreo5. Sistemas de información y comunicación6. Seguimiento de resultados y supervisión7. Compromisos de mejoramiento.

Formulación de hallazgos de auditoría

Revisión de las pruebassustentatorias de loshallazgos por auditoríaencargado y superviisor

Inicios razonablesde comisión de delito y/oresponsabilidad civil

EVALUACIÓN DE DESCARGOS

1.Recepción2.Revisión, evaluación y opinión3.Formulación de observaciones4.Determinación de responsabilidades administrativas

Inicios razonablesde comisión de delito y/oresponsabilidad civil

Excepciónperjuicioeconomicosuceptible de ser recuperado

Exposicion de las observaciones

Presuntasdeficiencias

Comunicaciónde hallazgos

Conclusiones yrecomendaciones;revisión, aprobación yenvío del informe

¿OK?

Informeespecial

No

Apoyo de un

abogado


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Fuente: MEF-DGPP

Formulación de Hallazgos de Auditoría


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DELITOS CONTRA LA ADMIISTRACIÓN PÚBLICA1. Abuso de autoridad (no mayor de 2 años de ppl)2. Concusión (de 2 a 8 años de ppl)3. Cobro indebido (exacción ilegal) (de 1 a 4 años de ppl)4. Colusión (de 3 a 15 años de ppl)5. Patrocinio ilegal (no mayor de 2 años de ppl)6. Peculado (de 2 a 8 años de ppl. Con agravante: de 4 a 10

años)7. Peculado por uso (No más de 4 años de ppl)8. Malversación: (de 1 a 4 años de ppl. Con agravante: de

3 a 8 años)9. Retardo justificado de pagos (Hasta 2 años de ppl)10. Rehusarse a la entrega de bienes custodiados (No mayor

de 2 años de ppl)11. Cohecho (coima) No menor de 5 ni mayor de 10 años

de ppl)12. Negociación incompatible (No menor de 4 ni mayor de

6 años de ppl)13. Tráfico de influencias (No menor de 4 ni mayor de 8

años de ppl)14. Tráfico de influencias (No menor de 5 ni mayor de 10

años de ppl. Para funcionarios de Alta Dirección o ante-juicio: no menor de 8 ni mayor de 18 años)

(ppl: pena privativa de la libertad)

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El Decreto Legislativo Nº 955 de Descentralización Fiscal, publicado el 05 de Febrero del 2004, ha permitido en su primera etapa el financiamiento de la asignación de

recursos a los Gobiernos Regionales y locales, a través de trans-ferencias presupuestarias realizadas por el Gobierno Nacional, denominados Recursos Ordinarios, y la constitución del Fondo de Compensación Regional FONCOR.

La Segunda Etapa es la más difícil para los Gobiernos Regio-nales, que desde el año 2003 vienen reclamando la asignación de mayores recursos, los cuales a través del Canon y Sobre Ca-non principalmente minero y gasífero han permitido atender aquellos Gobiernos Regionales que cuentan con estos recursos naturales, no así los Gobiernos Regionales que no cuentan con ello en sus jurisdicciones. Pero la norma legal va más allá de las transferencias presupuestarias, porque considera incentivos del esfuerzo fiscal y celebración de convenios interinstitucionales. Además de estas fuentes de financiamiento, se han puesto en operación los denominados Bonos Soberanos, que han permi-tido asignar recursos para inversión. Igualmente lo que se deno-mina “Obras por Impuestos”, aprobado por la Ley Nº 29230, que permite a las Empresas Privadas ayudar a la comunidad en la ejecución de obras en infraestructura y equipamiento.

Lo que queda de esta segunda etapa es la asignación de recur-sos, efectivamente recaudados en cada región por determinados impuestos del Gobierno Nacional, según la norma corresponde el 50 % de los siguientes tributos:

DescentralizaciónFiscal

Capítulo 14


87

• ImpuestoGeneralalasventas(I.G.V.)sinconside-rar el Impuesto de Promoción Municipal (I.P.M.)

• ImpuestoSelectivoalConsumo(I.S.C.)y• ElImpuestoalaRentadePersonasnaturalescorres-

pondiente a las rentas de primera, segunda, cuarta y quinta categoría.

La vigencia y operatividad de cada etapa se viene dando en razón a la transferencia de funciones y competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales. Ese aspecto se está efectuando parcialmente porque falta el presupuesto, personal y bienes, lo cual no ha sido transferi-do en la mayoría de los sectores.

Para la segunda etapa son necesarias las condiciones siguien-tes:

• Que se encuentran vigentes las Leyes del SistemaNacional de Acreditación y de Incentivos para la in-tegración y conformación de Regiones.

Ambas leyes están vigentes y se vienen cumpliendo, la última de ellas en un espacio transitorio de la con-formación de las Juntas de Coordinación Interregio-nal, las cuales vienen funcionando, unas con mayor periodicidad que otras, como INTERNORTE que agrupa a los Gobiernos Regionales de Ancash, Ca-jamarca, La Libertad, Lambayeque, Piura y Tumbes; el CIAM que está conformada por los Gobiernos Regionales de Amazonas, San Martin, Loreto, Ma-dre de Dios y Ucayali; la Junta del Centro formada por los Gobiernos Regionales de Ayacucho, Huá-nuco, Huancavelica, Ica, Junín y Pasco; y la Junta del Sur, formada por los Gobiernos Regionales de Arequipa, Cusco, Moquegua y Tacna.


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• QuesehayaconformadolasRegiones,mediantelaintegración y fusión de dos a más departamentos co-lindantes

Como he explicado anteriormente la Regionalización par-cial del país fracasó en el año 2005, y el Gobierno del Pre-sidente Alan García promovió la creación de una o más regiones pilotos. Esta decisión se inició con el proyecto de los Departamentos de San Martín y Amazonas y luego de Ancash, Huánuco y Ucayali; ésta última ha logrado elaborar el Expediente Técnico, es decir, ya se tiene la factibilidad téc-nica, pero falta el debate en las poblaciones de los tres (03) departamentos y la aprobación de los Consejos Regionales y Consejos de Coordinación Regional de los Gobiernos Regio-nales indicados, para ello es necesario abrir el diálogo con las organizaciones representativos de la Sociedad Civil, Organi-zaciones Empresariales, Partidos y Movimientos Políticos Regionales, Gobiernos Locales, Organizaciones Campesinas y de Pueblos Indígenas, Universidades, Institutos Superiores Tecnológicos, etc.

Por ello, quien conduzca este proceso de conformación de la Región Ancash, Huánuco y Ucayali debe elaborar pro-gramas de sensibilización de la población para que entien-dan que la descentralización es el medio para el desarrollo del país, y que la conformación de Regiones es la principal carta para la integración de pueblos dejando los chauvinis-mos departamentales, provinciales y distritales.

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Espero querido lector que estos conceptos y términos, así como el enfoque de desarrollo regional contri-buyan al conocimiento para aclarar y sustentar por

qué el Perú, para lograr un verdadero desarrollo, debe ser descentralizado principalmente a nivel de Regiones y Mu-nicipalidades, por ello me permito presentarles, como úl-tima parte de este modesto libro, algunas conclusiones al respecto:

1. Modificar la normatividad vigente para que la descen-tralización fiscal se haga efectiva a nivel de los Gobier-nos Regionales Departamentales y se logre autonomía económica, presupuestal y fiscal.

2. Reactivar el Consejo Nacional de Descentralización que estaría conformada en su mayoría por Presiden-tes Regionales y Alcaldes y en minoría por los Repre-sentantes del Gobierno Nacional. La Presidencia sería asumida por un año, con el voto de los representantes acreditados en el Consejo Nacional de Descentraliza-ción.

El Presidente del CND será el nexo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales, tenien-do la prerrogativa de participar con voz en las sesiones del Consejo de Ministros, a efecto que sustente los pla-nes, proyectos, estrategias, objetivos y metas para agi-lizar el proceso de descentralización del país y resolver los principales problemas de gestión regional y local.

ConclusionesCapítulo 15


90

3. Modificar la ley donde se encarga al CEPLAN elaborar el Plan de Regionalización del país, por cuanto deben ser los actores regionales quienes deben realizar los pro-gramas de sensibilización de las poblaciones para que decidan unirse y conformar una Región.

Los intentos de regionalización entre el 2005 y 2009-2010 se basaron en la voluntad política de los Pre-sidentes Regionales, y con los expedientes técnicos correspondientes, pero no permitieron concretizar la conformación de una sola Región, es decir, que el aspecto técnico fracasó, por lo tanto es necesario primero delinear indicadores económicos y sociales, pero principalmente los programas de sensibilización como parte de un enfoque político y luego técnico, con la participación de la sociedad civil organizada, Municipalidades, Universidades, Institutos Superio-res Tecnológicos y Gobiernos Regionales.

4. El Desarrollo Regional, debe basarse en un enfoque del desarrollo humano, porque sin el conocimiento científico y tecnológico no podemos competir con otros países desarrollados.

5. Esta comprobado que en estos últimos años, la des-centralización a través de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales ha permitido una mayor inver-sión pública en sus circunscripciones, así como que ha promovido la inversión privada generando mayor empleo y por ende mejores condiciones de vida a las familias, pero que aún ello proporcionalmente no es significativo en relación al PBI y al Presupuesto Na-cional.

6. El Gobierno Nacional deberá en este próximo quin-quenio profundizar el proceso de descentralización,


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transfiriendo bienes, recursos humanos y presupues-to a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, para la implementación y desarrollo de las funciones y competencias transferidas.

7. El Gobierno Nacional a través de sus sectores deberá transferir la ODPs y programas sociales de los Ministe-rios a los Gobiernos Regionales y Locales con la finali-dad de que estos últimos cumplan con la ejecución de las funciones y competencias transferidas sin duplicar esfuerzos y sobreponiéndose a nivel regional.

8. Reforzar la organización, implementación y funciona-miento de las Juntas de Coordinación Interregional, con tal de que estos espacios subnacionales, sean las bases para diseñar estrategias y convenios de coopera-ción que ejecuten proyectos de inversión y producción de impacto macrorregional, y, asimismo, de programas de sensibilización a la población para la conformación de regiones.

9. Los actores del Proceso de conformación de regiones son los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, las instituciones representativas de la sociedad civil (Cá-mara de Comercio Industria y Turismo, agricultores, ganaderos, asentamientos humanos, Universidades, Institutos Superiores Tecnológicos, etc.), quienes bajo el liderazgo de los Presidentes de los Gobiernos Regio-nales, deberán conformar la Comisión Interregional pro conformación de la Región.

10. El Proceso de Descentralización será irreversible, den-tro del marco constitucional, cuando las regiones con-formadas tengan ventajas comparativas y competiti-vas, basadas en la interacción y clusters productivos.


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11. Al haberse modificado la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Nº 27867, por las Leyes Nº 27902 y Nº 29053 y determinado que en los Gobiernos Regionales existen separación de poderes, es decir, el Consejo Regional ejerce funciones normativas y fiscalizadoras y la Presidencia, la función ejecutiva; debe modificarse las atribuciones de ambos órganos establecidas en la Ley Nº 27867 Ley Orgánica de Go-biernos Regionales y sus modificatorias, a efecto que quede delimitado el ejercicio de sus atribuciones.

12. Debe dejarse en libertad a los Gobiernos Regio-nales para diseñar y aprobar su propia estructura orgánica y no encasillarla a lo que establece la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Ley Nº 27867 y sus modificatorias en sus Artículos 25º y 29º.

Esa forma de su propio diseño organizacional permi-tirá visualizar una entidad para competir con otras y buscar resultados en favor de los ciudadanos.

Esta conclusión tiene su sustento, por cuanto algunos Consejos de Gobiernos Regionales, establecen en sus Reglamentos Internos atribuciones que sobrepasan las establecidas por la ley. Por ejemplo en ésta no se especifica que los funcionarios del ejecutivo del Go-bierno Regional, como el Gerente General Regional, Gerentes Regionales, Asesores, Sub Gerentes, etc., tienen que ser autorizados para viajar al extranjero en calidad de miembros de la Comisión de Servicio, re-curriendo a la analogía respecto a los procedimientos del Ejecutivo del Gobierno Nacional, es decir, que la autorización se da por Resolución Suprema, y no se necesita que el Congreso de la República autorice el viaje fuera del territorio nacional.


93

13- El Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales no sólo deben aplicar el Presupuesto por Resultados en los sectores educación y salud, sino en todos los sectores, por cuanto la mentalidad clásica de asignar los recursos institucionalmente, no ha generado re-sultados concretos a la población, por lo tanto debe destinarse los recursos a nivel de los ciudadanos, a efecto que los resultados de bienes y servicios, así como de la infraestructura económica beneficien al ciudadano.

2006 que se incorpora al Congreso de la República como Asesor de Comisiones Ordinarias e Investigadoras hasta Abril de 1992. Colaboró en Comisiones Investigadoras del Congreso Constituyente Democrático y del Congreso de la República entre 1994 y 1997. En 1998 asume la Asesoría Administra-tiva de la Presidencia Ejecutiva del Ex – CTAR Ucayali junto y es en los años 1999 al 2000 que pasa como Asesor Técnico de la Munici-palidad Provincial de Purús. Entre Enero y Abril del año 2001 es designado como Asesor de la Presidencia Ejecutiva del CTAR Ucayali. A partir de Abril del 2001 hasta el año 2002, desempeñó el cargo de supervisor del Ex – CTAR Lima, todos los cargos desempeñados entre1973 y el 2002, a excepción de los años de servicios de Asesor del Congreso de la República, fueron en Órganos Desconcentra-dos y Descentralizados de nivel regional y nacionales en el Ministerio de Educación y el ex Ministerio de la Presidencia.

A partir del año 2003 por convocatoria del Presidente del Gobierno Regional de Lima, Entidad del Estado descentralizado y de una nueva etapa de descentralización del país, desempeño el cargo de Secretario General desde el 2003 al 2006.

Por invitación del Presidente del Gobierno Regional de Ucayali período 2007 – 2010 y reelecto como tal para el período 2011 – 2014, desempeñó y viene desempeñándose en el cargo de Secretario General y de Asesor de Presidencia a la fecha.

Como se puede ver el Autor ha recogido las experiencias en materia de descentralización y regionalización, así como de gestión regional y desarrollo regional, que las ha plasmado en este libro.


Proceso de Descentralización y

Desarrollo Regional Lic. FRANCISCO JAVIER SOTELO JUSTODesde 1980 el autor de este libro, se dedicó a la gestión regional ininterrumpidamente por mas de 30 años, publicó mas de (100) artícu-los sobre el proceso de la descentralización, gestión y desarrollo regional, en los Diarios Regionales Ënfoques¨ y ¨ Ecos¨ de la ciudad de Huacho y Äl día e Ïmpetu¨ de la ciudad de Pucallpa.

Nació en Tacna, pero tiene un profundo cariño y reconocimiento por la selva peruana, principalmente por Ucayali, donde se inició en la gestión pública en lo que es hoy la Dirección Regional de Educación de Ucayali en el cargo de Jefe de la Oficina de Progra-mación. Posteriormente paso a desempeñar el cargo de Planificador de la Dirección General de Educación Superior del Ministerio de Educación y Director de Administración del Ex – INIDE.

A partir del año 1980 como gerente de Planeamiento y Presupuesto de la Corporación de Desarrollo de Lima, inicio la carrera de Gestión Regional de los años 1983 y 1984, también fue Gerente de Planeamiento y Presupuesto de la Corporación de Desarrollo de Ucayali. En el año 1985 fue Director de la Oficina de Planificación del Proyecto Jaén – San Ignacio – Bagua y es a partir del año

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Proceso de Descentralizacio y Desarrollo Regional

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