PROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR RESPECTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Requisitos formales y sustanciales / JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Facultades cautelares y preventivas a petición de parte Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, se produjo un cambio trascendental desde el punto de vista de las facultades cautelares y preventivas que a petición de parte puede ejercer el juez contencioso administrativo en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción especializada, puesto que las mismas fueron ampliamente aumentadas en relación con aquellas que le atribuía el Decreto Ley 01 de 1984 -que sólo contemplaba la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos-. (…) Dicha ampliación se produjo, por cuanto se estimó que sólo de esta manera se podía garantizar un efectivo acceso a la administración de justicia (…) y en consideración a la necesidad de garantizar un control más eficiente de la actuación de la administración, así como la protección eficaz de los intereses en litigio mientras se decide la controversia a través de la respectiva sentencia, es decir, garantizar el objeto del proceso y la efectividad del fallo FUENTE FORMAL: LEY 1437 / DECRETO LEY 01 DE 1984 NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 003177 DE 2014 (11 de agosto) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 1 (Suspendido) / RESOLUCION 003177 DE 2014 (11 de agosto) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 5 (Suspendido) / RESOLUCION 004597 DE 2014 (12 de noviembre) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 1 (Suspendido) / RESOLUCION 004597 DE 2014 (12 de noviembre) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 4 (Suspendido) REGULACION DE MEDIDAS CAUTELARES - En procesos contencioso administrativos / MEDIDAS CAUTELARES - Objeto. Fundamento / MEDIDAS CAUTELARES - Clases. Relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda / MEDIDA CAUTELAR - Límites del Juez / IMPOSICION DE MEDIDAS CAUTELARES - Sobre actos administrativos por medio de los cuales se rechazó la solicitud de legalización de minería de hecho El capítulo XI del Título V del CPACA regula las medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos, al establecer en su artículo 229 que en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. (…) Por su parte, el artículo 230 ibídem dispone que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y que deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, luego de lo cual establece aquellas que el juez podrá decretar. (…) .Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, la norma establece que el juez no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto, en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. (…) En el presente caso la medida solicitada es la suspensión provisional de los efectos de

las resoluciones n.º 003177 de 11 de agosto de 2014 y n.º 004597 del 12 de noviembre del mismo año, proferidas por el vicepresidente de Contratación y Titulación Minera de la Agencia Nacional de Minería, por medio de las cuales se rechazó la solicitud de legalización de minería de hecho n.º LH 0257-17, presentada por los señores Luis Carlos Mejía y Arley Yimmy Cardona Ceballos, para la explotación de un yacimiento de minerales de oro, plata y sus concentrados, en terreno localizado en jurisdicción del municipio de Marmato, departamento de Caldas. FUENTE FORMAL: LEY 1437 - ARTICULO 229 / LEY 1437 - ARTICULO 230 NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 003177 DE 2014 (11 de agosto) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 1 (Suspendido) / RESOLUCION 003177 DE 2014 (11 de agosto) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 5 (Suspendido) / RESOLUCION 004597 DE 2014 (12 de noviembre) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 1 (Suspendido) / RESOLUCION 004597 DE 2014 (12 de noviembre) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 4 (Suspendido) SUSPENSION DE LOS EFECTOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Regulación normativa / SUSPENSION DE LOS EFECTOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Requisitos específicos, sustanciales y genéricos para su procedencia / PROCEDENCIA DE LA SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - El requisito sustancial de procedencia está determinado por la violación de cualquiera de las disposiciones normativas invocadas / CONFRONTACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Con el contenido normativo de las normas invocadas como violadas / PROCEDENCIA DE LA SUSPENSION PROVISIONAL - No indica prejuzgamiento En relación con la suspensión de los efectos de los actos administrativos, el artículo 231 del CPACA señala los requisitos específicos o sustanciales para su procedencia, además de aquellos genéricos inmersos en los artículos 229 y 230 ibídem, que se concretan en que la solicitud sea: i) a petición de parte, ii) anterior a la admisión de la demanda o en cualquier estado del proceso, iii) debidamente sustentada, y iv) que guarde relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. (…) hay lugar a decretar la medida cautelar de suspensión provisional respecto de actos administrativos, cuando del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como sustento en la demanda o en la solicitud cautelar, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, surja la violación de las mismas; por lo que el requisito sustancial de procedencia está determinado por la violación de cualquiera de las disposiciones normativas invocadas, bajo los dos eventos expuestos, esto es, por la confrontación del acto -previo análisis- con el contenido normativo denunciado o con las pruebas aportadas, lo que supone no sólo una revisión formal como lo establecía el anterior Código, sino el examen de los elementos de procedencia establecidos en función de la finalidad de la medida, que es el amparo preliminar y preventivo de la legalidad cuando ésta se advierte quebrantada, lo que de ninguna manera implica prejuzgamiento como bien lo precisa el artículo 229 del CPACA. FUENTE FORMAL: LEY 1437 - ARTICULO 229 / LEY 1437 - ARTICULO 230 / LEY 1437 - ARTICULO 231

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 003177 DE 2014 (11 de agosto) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 1 (Suspendido) / RESOLUCION 003177 DE 2014 (11 de agosto) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 5 (Suspendido) / RESOLUCION 004597 DE 2014 (12 de noviembre) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 1 (Suspendido) / RESOLUCION 004597 DE 2014 (12 de noviembre) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 4 (Suspendido) SUSPENSION PROVISIONAL - Requisito de forma. Cumplimiento El aspecto formal que habilita el estudio de la suspensión provisional se encuentra plenamente satisfecho, como quiera que se encuentra presentada en debida forma, a solicitud de parte, en escrito separado, en la oportunidad procesal establecida para el efecto y ampliamente sustentada en cada uno de los cargos, aunado a que, revisado el contenido de la medida cautelar y las pretensiones del libelo introductorio, éstas guardan sin lugar a duda relación directa (…) En procura de la confrontación que exige la norma para la procedencia de la medida, no sólo se invoca y sustenta la vulneración de normas superiores, sino que además se aportan pruebas documentales en las que el actor soporta la argumentación esgrimida y la consecuente solicitud cautelar, por lo que se descarta de plano el argumento de contradicción esgrimido por la defensa de la Agencia Nacional de Minería dirigido a enervar la eficacia del instrumento presentado, por ausencia del cumplimiento de requisitos formales para su presentación y sustentación, así como la ausencia de material probatorio que respalde la solicitud NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 003177 DE 2014 (11 de agosto) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 1 (Suspendido) / RESOLUCION 003177 DE 2014 (11 de agosto) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 5 (Suspendido) / RESOLUCION 004597 DE 2014 (12 de noviembre) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 1 (Suspendido) / RESOLUCION 004597 DE 2014 (12 de noviembre) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 4 (Suspendido) SUSPENSION PROVISIONAL - Por omisión en el registro de contrato de concesión / SUSPENSION PROVISIONAL - Procedencia por violación del derecho fundamental al debido proceso [D]el examen de los actos administrativos acusados y su confrontación con las normas invocadas, así como de las pruebas que se allegaron con la solicitud de suspensión, observa el despacho que hay lugar a decretar la suspensión provisional de las resoluciones (…) surge con claridad la vulneración de los ordenamientos invocados por el accionante en procura de la adopción de la medida cautelar de suspensión provisional, como quiera que la omisión en el registro del contrato de concesión por parte de la Agencia Nacional de Minería y la asunción de una competencia ya agotada, con desconocimiento del procedimiento legalmente adelantado, quebranta la garantía fundamental del debido proceso administrativo contenido en el artículo 29 de la Constitución Política. (…) el marco de protección legal y constitucional del derecho fundamental al debido proceso invocado por el accionante, vincula al juez administrativo con la verificación de la sujeción de la autoridad pública a la normatividad que rige una actuación administrativa dentro del ordenamiento jurídico, y su aplicación inequívoca con las garantías previstas dentro del mismo para el administrado, por lo que toda actuación o decisión acaecida al margen del principio de legalidad que rige cada procedimiento administrativo, impone su amparo judicial, y en el marco del ejercicio de las medidas cautelares previstas en el CPACA, la procedencia de su

decreto, sin que ello implique prejuzgamiento, razón por la que se procederá al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados, únicamente respecto del rechazo de la solicitud de legalización dispuesta en el numeral 1º y la orden de cierre de la mina El Chuscal, junto con las restantes medidas administrativas ordenadas en el numeral 5º de la resolución n.º 003177de 11 de agosto de 2014, sin que sea necesario abordar los puntos restantes esgrimidos en la solicitud, relacionados con el sistema de georeferenciación aplicable, aspectos que deben analizarse luego del agotamiento de la etapa probatoria. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 29 / LEY 1437 NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 003177 DE 2014 (11 de agosto) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 1 (Suspendido) / RESOLUCION 003177 DE 2014 (11 de agosto) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 5 (Suspendido) / RESOLUCION 004597 DE 2014 (12 de noviembre) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 1 (Suspendido) / RESOLUCION 004597 DE 2014 (12 de noviembre) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 4 (Suspendido) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA - Función como autoridad minera disímil de la función como administradora del Sistema de Catastro Minero como del Registro Minero Nacional [E]s relevante distinguir que una es la función que ejerce la Agencia Nacional de Minería como autoridad minera y concedente en todo el territorio nacional a partir del año 2012, y otra distinta es la que emana de la función que se le asignó como administradora tanto del Sistema de Catastro Minero como del Registro Minero Nacional, por cuanto en el ejercicio de tales competencias -que son disímiles por la finalidad de cada una de ellas a la luz de lo establecido en el artículo 4 del Decreto 4134 de 2011-, no pueden desconocerse situaciones consolidadas, ni las actuaciones administrativas legalmente concluidas por virtud de las funciones ejercidas por la autoridad competente en pleno ejercicio de sus facultades, previo al nacimiento de la nueva entidad con la expedición de este último decreto. Todo ello sin perjuicio de las acciones legales establecidas para actuar en caso de considerar irregular el procedimiento ya efectuado. FUENTE FORMAL: DECRETO 4134 DE 2011 - ARTICULO 4 NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 003177 DE 2014 (11 de agosto) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 1 (Suspendido) / RESOLUCION 003177 DE 2014 (11 de agosto) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 5 (Suspendido) / RESOLUCION 004597 DE 2014 (12 de noviembre) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 1 (Suspendido) / RESOLUCION 004597 DE 2014 (12 de noviembre) AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – NUMERAL 4 (Suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero Ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00126-01(54850) Actor: ARLEN YIMMY CARDONA CEBALLOS Demandado: NACION-AGENCIA NACIONAL DE MINERIA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede el despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional de los

efectos de los actos administrativos demandados -resoluciones n.º 003177

de 11 de agosto y 004597 de 12 de noviembre del 2014-, presentada por el

accionante en el proceso de la referencia.

ANTECEDENTES

1. En demanda presentada ante esta Corporación el 17 de julio de 2015 por

el ciudadano Arlen Yimmy Cardona Ceballos contra la Nación–Agencia

Nacional de Minería, en ejercicio del medio de control consagrado en el

artículo 138 del CPACA, se formuló como pretensión principal la nulidad de

las resoluciones n.º 003177 de 11 de agosto de 2014 y n.º 004597 del 12 de

noviembre del mismo año, proferidas por el vicepresidente de Contratación

y Titulación Minera de dicho organismo, por medio de las cuales se rechazó

la solicitud de legalización de minería de hecho n.º LH 0257-17, presentada

por los señores Luis Carlos Mejía y Arley Yimmy Cardona Ceballos, para la

explotación de un yacimiento de minerales de oro, minerales de plata y sus

concentrados, en terreno localizado en jurisdicción del municipio de

Marmato, departamento de Caldas.

2. Como restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la Agencia

Nacional de Minería la inscripción en el Registro Nacional Minero del

contrato de concesión suscrito con las autoridades mineras del

departamento de Caldas respecto del área identificada como LH 0257-17

que venían explotando de hecho, así como la indemnización de los

perjuicios ocasionados con la ejecución de los actos administrativos

demandados.

Medida provisional

3. Simultáneamente, en escrito separado, el actor elevó solicitud de

suspensión provisional de los actos acusados, por cuanto en el numeral

quinto de la parte resolutiva de la resolución n.º 003177 de 11 de agosto de

2014 y en la que confirmó su contenido, luego del rechazo de la solicitud de

legalización, se dispuso el cierre de la explotación minera de hecho que

adelantaba desde el año 1996 en la mina ubicada en el cerro El Burro del

municipio reseñado; lo anterior al considerar que la decisión allí contenida

viola la normatividad en la que debería fundarse, y además, sus derechos

fundamentales a la igualdad, el debido proceso y al trabajo.

4. Como normas violadas directamente con la expedición de los actos

administrativos acusados, que habilitan la adopción de la medida cautelar

se invocan las contenidas en materia de legalización de minería de hecho

en la Ley 685 de 2001 y el Decreto Reglamentario 2390 de 2002; el

Decreto 3290 de 2003 expedido por el Gobierno Nacional, en el que

establece las normas técnicas oficiales para la presentación de planos y

mapas aplicados a la minería; y la Resolución 068 del 28 de enero de 2005

expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que adoptó como

Datum Oficial el sistema de georeferenciación Magna-Sirgas, a partir del

año 2005; así como el contenido de los artículos 13, 25 y 29 de la

Constitución Política.

5. En desarrollo de lo anterior, el señor Arlen Yimmy Cardona Ceballos

relató que es minero tradicional en el municipio de Marmato-Caldas desde

hace 24 años, labor de donde deriva su sustento y el de toda su familia; que

la mina que explota de hecho cuenta con una trayectoria de 44 años y fue

desarrollada inicialmente por su padre, el señor Luis Ebelio Cardona Barco,

actividad ejercida de forma pacífica e ininterrumpida, por tradición y

herencia familiar.

6. Informó que desde el año de 1996 inició junto con el señor Luis Carlos

Mejía Villada el proceso de legalización de la mina explotada que hoy se

identifica como LH 0257-17, en virtud de lo dispuesto en la Ley 141 de 1994

que confirió un término específico para la legalización de la minería de

hecho existente en el país, trámite adelantado ante Mineralco y Ecocarbón

en su momento, y que continuó ante la Unidad de Delegación Minera de

Caldas luego de la liquidación de las anteriores.

7. Afirmó que ante dicha entidad se presentaron todos los requisitos

dirigidos a obtener la legalización de la explotación de hecho efectuada en

la mina El Chuscal del cerro El Burro, municipio de Marmato; no obstante, la

autoridad minera departamental sólo hasta el 16 de diciembre de 2004

mediante oficio UDM 715 se pronunció manifestándole que su solicitud no

obedecía a ninguna de las modalidades previstas para la época en el

estatuto de contratación minera de Mineralco S.A., ni tampoco al proceso de

legalización establecido en la Ley 141 de 1994, por lo que en su caso

particular “…el camino a seguir es la presentación de una propuesta de

contrato de concesión con el cumplimiento de los requisitos del artículo 271

del Código de Minas, o de una solicitud de legalización bajo los términos del

artículo 165 del mismo estatuto. En cualquiera de los dos eventos se

efectuará el correspondiente estudio de libertad de área, teniendo en cuenta

las cotas…”.

8. De conformidad con la directriz de la Unidad de Delegación Minera de

Caldas, el 23 de diciembre de 2004 radicaron el formulario simplificado

indicado para la legalización de explotaciones mineras, al que le

correspondió un nuevo número de radicado LH 0257-17. Allí declararon que

la antigüedad de la explotación de hecho efectuada era de 12 años y

aportaron los documentos exigidos para el estudio y evaluación de la

solicitud, trámite que adelantó la Unidad de Delegación Minera de Caldas,

junto con los procedimientos de evaluación de libertad de área, programa

de trabajo y obras, elaboración de plan de manejo ambiental y finalmente

las visitas técnicas minero ambientales, durante los años 2008 y 2010.

9. Luego de modificar el área de concesión y eliminar aquella que

presentaba superposiciones de acuerdo al criterio técnico de los ingenieros

de dicha entidad, se suscribió un primer proyecto de contrato de concesión

remitido para su registro en Ingeominas, quien al verificar en el Registro

Nacional Minero procedió a su devolución para que nuevamente se ajustara

el área objeto de concesión, por la existencia de superposiciones parciales

de terreno.

10. Agotado por parte de la Unidad de Delegación Minera de Caldas el

procedimiento ordenado por Ingeominas y aceptada por los solicitantes la

nueva área de terreno determinada como libre de superposiciones por los

técnicos de la Unidad luego de la verificación en el Sistema Nacional de

Catastro Minero, el 24 de marzo de 2011 se suscribió finalmente entre el

departamento de Caldas y los solicitantes Arlen Yimmy Cardona Ceballos y

Luis Carlos Mejía Villada el contrato de concesión LH-0257-17, contenido

en las minutas n.º 7822 y 7830, de donde por medio de oficio interno se

solicitó a Ingeominas su inscripción en el Registro Minero Nacional, quien

realizó la evaluación técnica a la propuesta de contrato de concesión y

confirmó que para el área ahora otorgada, esto es, 6.343 hectáreas no

existían superposiciones por cotas.

11. Transcurridos a la fecha 4 años desde la solicitud de registro, el contrato

de concesión suscrito no ha sido protocolizado por la Agencia Nacional de

Minería con la inscripción en el Registro Minero Nacional. Al contrario, dicha

entidad expidió un nuevo concepto jurídico respecto del caso, para impartir

al proceso identificado como LH 0257-17 el trámite inicial de una “solicitud

de legalización” en aplicación de una norma posterior al inicio de la

actuación -Decreto 2345 de 2008-, por lo que adelantó una reevaluación

técnica de superposiciones, que al utilizar coordenadas planas de Gauss,

arrojó la superposición total del área de concesión con otras solicitudes o

contratos existentes, en contravía de lo establecido en las realizadas por la

Unidad de Delegación Minera de Caldas e Ingeominas -que en su momento

se efectuaron por cotas de explotación o altimetría y que determinaron

efectivamente la libertad del área contratada-; conclusión bajo la cual arribó

al rechazo de la solicitud de legalización de minería de hecho n.º LH 0257-

17 por medio de las resoluciones demandadas n.º 003177 de 11 de agosto

y 004597 del 12 de noviembre del 2014.

12. Como sustento de la solicitud cautelar, afirmó que con los actos

acusados y el procedimiento adelantado por la Agencia Nacional de Minería

se violó la Ley 685 de 2001 y el Decreto 2390 de 2002 que establecen el

procedimiento para la suscripción de los contratos de concesión minera, por

cuanto se dio aplicación a una normatividad que por su vigencia en el

tiempo, no podía amparar el trámite iniciado, esto es, las normas contenidas

en la materia en el Decreto 2345 de 2008 y la Ley 1382 de 2010, al

retrotraer el trámite legalmente adelantado por la Unidad de Delegación

Minera del Departamento de Caldas y reevaluar aspectos ya determinados,

con una normatividad y reglas técnicas diferentes.

13. Sostiene que se vulneró el debido proceso en desarrollo del

procedimiento administrativo adelantado en torno al contrato de concesión,

al impartírsele finalmente un trámite distinto al iniciado, en tanto la Agencia

Nacional de Minería lo asumió e impulsó como una solicitud de legalización

inicial y no como lo que era, la formalización de un contrato de concesión ya

suscrito, respecto del cual solo restaba su inscripción o formalización ante el

Registro Minero Nacional.

14. Censuró que luego de evaluado y agotado el procedimiento que

determinaba la libertad de área o la ausencia de superposiciones, la

Agencia Nacional de Minería hubiese reevaluado dicho aspecto, con un

sistema de verificación distinto, por coordenadas planas de Gauss, que no

permite determinar el área libre de forma tridimensional bajo las

coordenadas X, Y y Z, sino en un plano bidimensional X y Y; razón por la

que el resultado fue distinto, determinándose la ausencia de área libre a

otorgar que dio lugar al rechazo expresado en los actos administrativos

demandados. Precisó que de ser el caso, en tal instancia se debió efectuar

dicha evaluación de superposiciones bajo el mismo sistema utilizado

durante el trámite por la autoridad minera departamental, esto es por cotas

o altimetría, o en su defecto haber definido el área a partir del sistema

geocéntrico Magna-Sirgas que permite georeferenciación tridimensional X,

Y y Z, que expresadas en coordenadas geográficas corresponden a latitud,

longitud y altura, pues se trata de un área especial que por su geodesia

necesariamente debe ser verificada teniendo en cuenta las cotas.

15. Que de acuerdo a las reglas aplicables y al procedimiento establecido

en la Ley 685 de 2001 y su decreto reglamentario, luego de la suscripción

del contrato de concesión, procede únicamente su inscripción en el Registro

Minero Nacional, sin que se encuentre establecida la reevaluación

adelantada por la Agencia Nacional Minera que condujo al rechazo de “la

solicitud”, por lo que el trámite adelantado por esta última es ilegal y vulnera

las reglas del debido proceso.

16. Afirmó además que, en casos similares al suyo, incluso radicados con

posterioridad, sí se ha procedido a la inscripción de los contratos de

concesión suscritos, en donde se determinó el área libre y susceptible de

otorgamiento por el sistema de cotas, como es el caso de los contratos de

concesión ICQ-083114X, IEG-09091, ICQ-08313, ICQ-08018 y LH-827-17,

minutas georeferenciadas en coordenadas planas de Gauss y cotas de

altimetría como la suya, por lo que respecto de las mismas se vulneró su

derecho a la igualdad, al aplicarle un criterio diferente de evaluación de

superposiciones y negar la inscripción de su contrato.

17. Precisó que los contratos de concesión anteriormente referenciados, al

igual que todas las áreas otorgadas para explotación minera en el cerro El

Burro del municipio de Marmato presentan superposición del 100% con

contratos y propuestas de concesión anteriores, y otras vigentes al

momento de ser radicadas, lo que sucede de manera generalizada y aun

con la solicitada e identificada como LH 257-17.

18. Señaló que la actuación adelantada por la Agencia Nacional de Minería

vulneró su derecho al trabajo, como quiera que por tradición familiar ha

ejercido la labor minera, desarrolló todas sus capacidades en torno a ella,

con lo que procura su subsistencia y la de su familia; por lo que permitir el

cierre de la mina y el cese de las explotaciones antes de que se obtenga

una decisión definitiva por parte del Consejo de Estado le causa un grave

perjuicio personal y económico.

19. Por lo anterior, solicita se decrete como medida provisional la

suspensión de los efectos de las resoluciones demandadas proferidas por

la Agencia Nacional de Minería, hasta tanto no se haya tomado una

decisión de fondo que ponga fin a la presente acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, de modo que se pueda continuar con la

explotación que de hecho y de manera ininterrumpida venían efectuando

desde el año 1996.

Trámite procesal 20. Mediante auto del 15 de octubre de 2015 se ordenó notificar y correr

traslado de la solicitud de suspensión provisional a la parte demandada por

el término de 5 días (f. 12 vto., c. suspensión provisional).

21. El 11 de noviembre de 2015 se notificó a la demandada -Agencia

Nacional de Minería- de la admisión del medio de control y de la solicitud de

medida cautelar (f. 387, c. ppl. y 13, c. sp.).

Oposición 22. Oportunamente la Agencia Nacional de Minería presentó escrito de

oposición en el que solicitó la denegación de la solicitud de suspensión

provisional de los actos administrativos demandados, toda vez que la

misma no cumple con los requisitos argumentativos mínimos que harían

procedente la medida, como quiera que una confrontación de los actos

administrativos demandados con las normas superiores supuestamente

infringidas, de conformidad con el artículo 232 del CPACA, no permite llegar

a una conclusión diferente al apego absoluto de la Agencia a dicha

normatividad, por cuanto el rechazo de la solicitud se sustentó en la

inobservancia de unos requisitos previstos en el ordenamiento minero para

la celebración de un contrato de concesión.

23. Al respecto señaló, que el Decreto Reglamentario 2390 de 2002 en su

artículo 4º estableció que, en caso de que exista superposición total de

áreas, se debía proceder al rechazo de la solicitud y ordenar la suspensión

de la explotación de conformidad con lo establecido en el artículo 306 y el

capítulo XVII del Código de Minas.

24. Frente al segundo aspecto que se argumenta en procura de la

suspensión provisional, relacionado con el sistema de georeferenciación

utilizado para determinar la evaluación de libertad de área, señaló que ésta

se llevó a cabo con fundamento en lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley

685 de 2001, que estableció que el área a explorar y explotar estaría

delimitada por un polígono de cualquier forma y orientación con referencia a

la red geodésica nacional, red que adopta las coordenadas Magna-Sirgas y

las coordenadas planas de Gauss como sistemas aplicables. Que a partir

del año 2008, con la expedición del Decreto 2345 se implementó la

plataforma tecnológica Catastro Minero Colombiano -CMC-, que además de

servir de mecanismo de radicación de solicitudes mineras, se consolidó

como el sistema oficial de información minera del país; plataforma que

adoptó el sistema de coordenadas planas de Gauss, que no cuenta con

herramientas tecnológicas suficientes para evaluar y definir áreas a través

del sistema de altimetría, con manejo de la coordenada “Z” o altitud.

25. Afirmó que el hecho de que el sistema oficial no se encuentre habilitado

para evaluar y definir áreas por cotas de nivel, obedece específicamente a

que por ley se estableció que a partir de su entrada en vigencia, las áreas

se deben identificar a través de un polígono de superficie, que por su

naturaleza para su identificación, referenciación y delimitación, debe

adoptar el sistema de planimetría por coordenadas planas de Gauss en

vértices X y Y, por lo que no le asiste razón a la parte demandante en

afirmar que con ocasión de los campos de información del sistema, en

donde existe un ítem denominado “cotas”, este se encuentre habilitado para

ejecutar estudios y recortes a áreas en la forma pretendida.

26. En cuanto a la violación del derecho a la igualdad, afirmó en síntesis

que se trata de casos disímiles, como quiera que los títulos obtenidos con

anterioridad a la vigencia de la Ley 685 de 2001, evaluados por cotas o

altimetría, por expresa disposición legal y por tratarse de derechos

adquiridos, deben preservarse como situaciones jurídicas consolidadas,

amparadas legalmente; cosa distinta sucede con las solicitudes que nunca

se constituyeron en títulos mineros y que por lo tanto, tan sólo ostentan

meras expectativas.

27. Por último, afirmó que la solicitud de suspensión provisional tampoco

cumple con el requisito probatorio que establece el CPACA, pues solamente

se dirige a argumentar su pretensión sin el aporte de las pruebas que

respalden la procedencia de la medida en cuanto a los perjuicios

ocasionados con la ejecución de los actos acusados.

CONSIDERACIONES

Requisitos formales y sustanciales de procedencia de la medida

cautelar respecto de actos administrativos

28. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, se

produjo un cambio trascendental desde el punto de vista de las facultades

cautelares y preventivas que a petición de parte puede ejercer el juez

contencioso administrativo en los procesos que se tramitan ante esta

jurisdicción especializada, puesto que las mismas fueron ampliamente

aumentadas en relación con aquellas que le atribuía el Decreto Ley 01 de

1984 -que sólo contemplaba la suspensión provisional de los efectos de los

actos administrativos-.

29. Dicha ampliación se produjo, por cuanto se estimó que sólo de esta

manera se podía garantizar un efectivo acceso a la administración de

justicia y por lo tanto “(…) era conveniente reformular las atribuciones del

juez con miras a que las personas pudieran acudir a él para evitar la

consolidación de las situaciones originadas en el actuar de las autoridades,

que pudieren perjudicarlos”1 y en consideración a la necesidad de

garantizar un control más eficiente de la actuación de la administración, así

como la protección eficaz de los intereses en litigio mientras se decide la

controversia a través de la respectiva sentencia, es decir, garantizar el

objeto del proceso y la efectividad del fallo, medidas éstas que, como lo

sostiene la doctrina, “(…) buscan primordialmente proteger la marcha

normal y adecuada del proceso declarativo, sin interferencias extrañas,

internas o externas o dilaciones, para que su sentencia tenga efectividad

oportuna, satisfactiva y real para las distintas personas que intervienen en el

mismo”2.

30. El capítulo XI del Título V del CPACA regula las medidas cautelares en

los procesos contencioso administrativos, al establecer en su artículo 229

que en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta

jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en

cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada,

podrá el juez decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que

considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto

del proceso y la efectividad de la sentencia.

31. Por su parte, el artículo 230 ibídem dispone que las medidas cautelares

podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y que

deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la

demanda, luego de lo cual establece aquellas que el juez podrá decretar. 1 Arboleda Perdomo, Enrique José, Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Editorial Legis, 2ª ed., 2012, p. 352. 2 Betancur Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, 8ª ed., 2013, p. 364.

En lo pertinente, según la norma, el juez está habilitado para “3. Suspender

provisionalmente los efectos de un acto administrativo”.

32. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte

elementos de índole discrecional, la norma establece que el juez no podrá

sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión

correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del

plazo que fije para el efecto, en atención a la urgencia o necesidad de la

medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello

en el ordenamiento vigente.

33. En el presente caso la medida solicitada es la suspensión provisional de

los efectos de las resoluciones n.º 003177 de 11 de agosto de 2014 y n.º

004597 del 12 de noviembre del mismo año, proferidas por el

vicepresidente de Contratación y Titulación Minera de la Agencia Nacional

de Minería, por medio de las cuales se rechazó la solicitud de legalización

de minería de hecho n.º LH 0257-17, presentada por los señores Luis

Carlos Mejía y Arley Yimmy Cardona Ceballos, para la explotación de un

yacimiento de minerales de oro, plata y sus concentrados, en terreno

localizado en jurisdicción del municipio de Marmato, departamento de

Caldas.

34. En relación con la suspensión de los efectos de los actos

administrativos, el artículo 231 del CPACA señala los requisitos específicos

o sustanciales para su procedencia, además de aquellos genéricos

inmersos en los artículos 229 y 230 ibídem, que se concretan en que la

solicitud sea: i) a petición de parte, ii) anterior a la admisión de la demanda

o en cualquier estado del proceso, iii) debidamente sustentada, y iv) que

guarde relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Al

respecto, el artículo establece lo siguiente:

Art. 231.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando la violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda

el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…).

35. De acuerdo con lo anterior, hay lugar a decretar la medida cautelar de

suspensión provisional respecto de actos administrativos, cuando del

análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores

invocadas como sustento en la demanda o en la solicitud cautelar, o del

estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, surja la violación de las

mismas; por lo que el requisito sustancial de procedencia está determinado

por la violación de cualquiera de las disposiciones normativas invocadas,

bajo los dos eventos expuestos, esto es, por la confrontación del acto -

previo análisis- con el contenido normativo denunciado o con las pruebas

aportadas, lo que supone no sólo una revisión formal como lo establecía el

anterior Código, sino el examen de los elementos de procedencia

establecidos en función de la finalidad de la medida, que es el amparo

preliminar y preventivo de la legalidad cuando ésta se advierte quebrantada,

lo que de ninguna manera implica prejuzgamiento como bien lo precisa el

artículo 229 del CPACA. Problema jurídico 36. Corresponde al despacho verificar si la medida solicitada por el señor

Arlen Yimmy Cardona Ceballos respecto de las resoluciones n.º 003177 de

11 de agosto de 2014 y n.º 004597 del 12 de noviembre del mismo año,

reúne los requisitos formales y sustanciales que la hacen procedente a

efectos de la suspensión preliminar de dichos actos, o si por el contrario,

debe ser denegada en ausencia de los mismos.

37. Sustancialmente debe revisarse, si del examen de los actos

administrativos expedidos por la Agencia Nacional de Minería y su

confrontación con las normas aplicables en materia de legalización de

minería de hecho y las pruebas allegadas, surge la vulneración al debido

proceso que se alega como sustento esencial de la medida cautelar,

determinada por la no inscripción en el Registro Minero Nacional del

contrato de concesión suscrito por el accionante con la Unidad de

Delegación Minera de Caldas, la reevaluación técnica de la propuesta y el

posterior rechazo de la misma por presunta superposición total de áreas.

Análisis del despacho

38. El aspecto formal que habilita el estudio de la suspensión provisional se

encuentra plenamente satisfecho, como quiera que se encuentra

presentada en debida forma, a solicitud de parte, en escrito separado, en la

oportunidad procesal establecida para el efecto y ampliamente sustentada

en cada uno de los cargos, aunado a que, revisado el contenido de la

medida cautelar y las pretensiones del libelo introductorio, éstas guardan sin

lugar a duda relación directa (f. 1-11, c. sp).

39. En procura de la confrontación que exige la norma para la procedencia

de la medida, no sólo se invoca y sustenta la vulneración de normas

superiores, sino que además se aportan pruebas documentales en las que

el actor soporta la argumentación esgrimida y la consecuente solicitud

cautelar, por lo que se descarta de plano el argumento de contradicción

esgrimido por la defensa de la Agencia Nacional de Minería dirigido a

enervar la eficacia del instrumento presentado, por ausencia del

cumplimiento de requisitos formales para su presentación y sustentación,

así como la ausencia de material probatorio que respalde la solicitud (f. 15 vto.

y 18 c. sp).

40. En torno al fondo del asunto, revisados los actos administrativos y las

pruebas aportadas con la solicitud cautelar, que corresponden a sus

antecedentes administrativos, observa el despacho que la actuación

iniciada por los señores Luis Carlos Mejía y Arley Yimmy Cardona Ceballos

se ubica en el trámite y proceso de legalización de la explotación de hecho

por ellos adelantada en la mina El Chuscal ubicada en el cerro El Burro, del

municipio de Marmato, departamento de Caldas, desde el año 1998 (f. 91,101,

114, 118, 122 vto., c. ppl.).

41. Dicho trámite administrativo inició -según dan cuenta los documentos

aportados- en febrero del año 2001 (f. 91, 94, 95 y 98) y fue readecuado en el

año 2004, por directriz de quien para la fecha ostentaba la competencia

para su impulso y decisión, por virtud de la delegación externa que el

Ministerio de Minas y Energía efectuara de manera indefinida a través de la

Resolución n.º 18 1193 de 2001 en el jefe de la Unidad de Delegación

Minera del Departamento de Caldas, en vigencia y aplicación de las

disposiciones normativas contenidas en la Ley 685 de 2001 y el Decreto

Reglamentario 2390 de 2002, que regulan en su integridad la situación en

conocimiento de la autoridad minera delegada para la época; es decir, el

procedimiento, trámite, competencia, requisitos y términos aplicables a

estos procesos de legalización de minería de hecho y las propuestas de

contrato de concesión que consecuencialmente presentan los pequeños

mineros, otorgándoles un término de 3 años a partir del 1º de enero de 2002

dentro de los cuales debían solicitar la mina o minas correspondientes, a fin

de que les sean otorgadas en concesión, previo cumplimiento de los

requisitos de fondo y de forma allí exigidos y siempre que el área solicitada

se encuentre libre para contratar, luego del examen de libertad allí

ordenado3.

42. Lo anterior a efectos de que quienes ejercen la actividad minera de

manera informal, cuenten con título minero debidamente protocolizado en el

Registro Minero Nacional, de modo que sea legalizada y controlada su

actividad, para evitar de esta manera la explotación ilegal, finalidad

primordial y teleológica de dicha regulación, y que dentro de su contenido

se constituyó como principio orientador y vinculante para la función ejercida

en este sentido por la autoridad minera4.

43. Bajo el contexto expuesto, la violación del debido proceso y los

ordenamientos citados se radica en criterio del actor en 4 aspectos

fundamentales que se sintetizan así, a efectos del análisis y confrontación

que exige la norma para la procedencia de la medida cautelar de

suspensión:

3 Artículo 320 de Ley 685 de 2001, que consagra facultad de delegación externa; y parte motiva de Decreto Reglamentario 2390 de 2002, que regula facultades, procedimiento y requisitos de legalización para explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero. 4 Artículos 1º a 4º de la Ley 685 de 2001.

1. El trámite que aplicó la Agencia Nacional de Minería al contrato de

concesión minera suscrito entre el actor y el departamento de Caldas

como conclusión del procedimiento de legalización debidamente

adelantado desde el año 2001, al omitir su inscripción en el Registro

Minero Nacional, retrotraer el trámite y efectuar nuevamente, sin

justificación alguna, una reevaluación técnica de superposiciones de

área que en su momento fue agotada en debida forma y en repetidas

ocasiones por el mencionado departamento.

2. Al efectuar, como consecuencia de lo anterior, una reevaluación de

superposiciones en aplicación de normas posteriores al inicio del

trámite de legalización y con un método de georeferenciación distinto

-por coordenadas planas de Gauss-, sin tener en cuenta las cotas de

altimetría, como se señaló y efectuó por parte de técnicos e

ingenieros de la Unidad de Delegación Minera de Caldas desde la

presentación de la propuesta de contrato de concesión y durante todo

el procedimiento por la situación especial que reviste el terreno en

donde se encuentra ubicada la mina dadas sus características

topográficas; método que arrojó para la Agencia Nacional de Minería

un examen de libertad de área distinto por superposición total.

3. El fundamento de rechazo que se afirma en las resoluciones

demandadas por la Agencia Nacional de Minería, desconoce que de

acuerdo con las características del sistema geodésico aplicado -

coordenadas planas de Gauss- y por las condiciones topográficas del

lugar en donde se encuentra ubicada la mina El Chuscal, esto es, en

el cerro El Burro del municipio de Marmato-Caldas, existiría

superposición total en todos los terrenos en donde se adelanta

explotación minera, razón por la que el examen de libertad de área

debe efectuarse por cotas de altimetría, teniendo en cuenta la

coordenada “Z” o altitud, tal como lo reconoció y efectuó en su

momento la autoridad minera delegada del departamento de Caldas;

lo contrario desconocería un criterio de diferenciación válido, en

detrimento del derecho de legalización y explotación que consagra el

Código de Minas.

4. El sistema de georeferenciación vigente y aplicable en Colombia

desde el año 2005 y para el caso concreto, es el sistema Magna-

Sirgas que permite revisar la libertad de área en un plano

tridimensional, por lo que se desconoció que sí existe la posibilidad

de revisar las superposiciones teniendo en cuenta la coordenada Z,

que corresponde a altitud, o por cotas de altimetría, situación que se

inobserva en los actos acusados.

44. Visto lo anterior, del examen de los actos administrativos acusados y su

confrontación con las normas invocadas, así como de las pruebas que se

allegaron con la solicitud de suspensión, observa el despacho que hay lugar

a decretar la suspensión provisional de las resoluciones, por las razones

que se exponen a continuación:

45. De acuerdo a los formularios simplificados de legalización de

explotaciones mineras presentados por el accionante (f. 91 y 99 c. ppl.), así

como a la readecuación del trámite sugerida por el jefe de la Unidad de

Delegación Minera del Departamento de Caldas que igualmente se aportó

(f. 98 c. ppl.), es claro para el despacho que los señores Arlen Jimmy

Cardona Ceballos y Luis Carlos Mejía, quienes venían explotando la mina

El Chuscal, ubicada en el cerro El Burro del municipio de Marmato, por poco

más de 12 años, iniciaron un trámite administrativo dirigido a la legalización

de la explotación de hecho que adelantaban, por lo que presentaron

solicitud y propuesta de contrato de concesión, de acuerdo a lo consagrado

en el artículo 271 de la Ley 685 de 2001, norma vigente que en el presente

caso constituye el ordenamiento aplicable y bajo el cual se rige la totalidad

de dicho procedimiento en virtud de la fecha de radicación de los mismos,

que acaeció, una vez reformulada, el 28 de diciembre de 2004 (f. 99, c. ppl).

46. Como se precisó en párrafos precedentes, el trámite del procedimiento

de legalización de minería de hecho, desde su inicio hasta la suscripción

final de los contratos de concesión minera correspondía a la Unidad de

Delegación Minera del Departamento de Caldas, quien asumió dicha

competencia desde el año 2001 con ocasión de la delegación efectuada por

el Ministerio de Minas y Energía a través de la Resolución n.º 18 1193, en

desarrollo de lo establecido en la materia tanto en la Ley 685 de 2001 como

en el Decreto Reglamentario 2390 de 2002.

47. En cuanto al proceso de legalización minera, el artículo 165 del Código

de Minas -Ley 685 de 2001-, dispuso que “Los explotadores de minas de

propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán

solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del

primero (1°) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les

sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de

fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para

contratar.”

48. Por lo anterior, en el presente caso la Unidad Delegada del

Departamento de Caldas mediante oficio requirió al accionante adecuar su

solicitud de legalización al nuevo procedimiento establecido en la Ley 685

de 2001 para tal efecto, a través del diligenciamiento de los formularios

establecidos, a fin de que el área explotada de hecho le fuera otorgada en

concesión, para lo cual debía anexar además una propuesta de contrato.

49. Al respecto, el artículo 271 ibídem, estableció como requisitos de la

solicitud de legalización mediante propuesta de contrato de concesión,

entre otros: “b) La descripción del área objeto del contrato, y de su

extensión” y “g) A la propuesta se acompañará un plano que tendrá las

características y especificaciones establecidas en los artículos 66 y 67 de

este Código”5.

5 “Artículo 66. Las reglas técnicas. En la identificación y delimitación del área objeto de la propuesta y del contrato, serán de obligatoria aplicación los principios, criterios y reglas técnicas propias de la ingeniería, geología y la topografía, aceptadas y divulgadas oficialmente”. “Artículo 67. Normas técnicas oficiales. El Gobierno Nacional por medio de decreto, establecerá, en forma detallada, los requisitos y especificaciones de orden técnico minero que deban atenderse en la elaboración de los documentos, planos, croquis y reportes relacionados con la determinación y localización del área objeto de la propuesta y del contrato de concesión, así como en los

50. Para la definición del área objeto de la propuesta y posteriormente del

contrato de concesión como objeto y conclusión del proceso de legalización

allí establecido, el artículo 65 del mismo ordenamiento precisó: “El área

para explorar y explotar terrenos de cualquier clase y ubicación con

exclusión del cauce de las corrientes de agua, estará delimitada por un

polígono de cualquier forma y orientación delimitado con referencia a la red

geodésica nacional. Dicha área tendrá una extensión máxima de diez mil

(10.000) hectáreas.”, sin señalar en manera alguna que el polígono de

referencia del área pertinente debía tener en cuenta únicamente

coordenadas planas o un plano bidimensional. La expresión polígono “de

cualquier forma y orientación” no tiene distinción alguna en la ley, de donde

se concluye que la delimitación ordenada en la norma no excluye en

manera alguna la altitud de una zona ni el plano tridimensional en el que

presentó el área el accionante.

51. Presentada la propuesta y sus anexos con el lleno de requisitos,

corresponde a la autoridad minera competente en cada etapa, el impulso

oficioso del proceso de legalización hasta su finalización con la suscripción

del contrato de concesión y su posterior registro, así como la disposición de

todas las herramientas y actuaciones necesarias para la efectiva conclusión

de dicho procedimiento, de conformidad con lo establecido en el artículo

263 de la Ley 685 de 20016.

52. Previo a la celebración del contrato de concesión, la autoridad minera

competente, debía verificar las restricciones de área establecidas en el

artículo 34 del Código de Minas y la libertad de la misma, a fin de establecer

posibles superposiciones totales o parciales, que en caso de presentarse

documentos e informes técnicos que se deban rendir. Ningún funcionario o autoridad podrá exigir en materia minera a los interesados la aplicación de principios, criterios y reglas técnicas distintas o adicionales a las adoptadas por el Gobierno”. 6 “Artículo 263. Impulso oficioso. Con excepción de la interposición de recursos y la formulación de oposiciones de terceros, no será necesaria petición alguna para adelantar, de oficio, la totalidad del procedimiento gubernativo previo al contrato y para dar curso progresivo a las actuaciones correspondientes”.

darán lugar al ajuste de la propuesta al área disponible, o en caso de

superposición total impondrá su rechazo7.

53. Definida la libertad del área solicitada en concesión o aceptado por el

interesado el recorte de la misma por superposición parcial de terrenos,

procede la suscripción del respectivo contrato de concesión entre la

autoridad minera y el proponente, con la que finaliza la actuación

administrativa en estricto sentido. A partir de ello, surgen dos obligaciones

esenciales para las partes, de un lado, para el concesionario la constitución

de una póliza de garantía de cumplimiento que ampare las obligaciones

mineras y ambientales, el pago de multas y de una eventual caducidad; y

de otro lado, para la autoridad minera, la remisión del contrato suscrito para

su protocolización con la inscripción en el Registro Minero Nacional por la

autoridad encargada del mismo, lo que debe ocurrir de conformidad con lo

establecido en el artículo 333 de la Ley 685 de 2001, dentro de los quince

(15) días siguientes a su vigencia8, como quiera que es requisito para su

perfeccionamiento y constituye prueba única que lo hace oponible frente a

terceros.9

54. Del examen normativo en torno a los cargos de suspensión esgrimidos

por el accionante, es importante resaltar que con la suscripción del contrato

de concesión concluye la etapa de evaluación administrativa de los

7 “Artículo 274. Rechazo de la propuesta. La propuesta será rechazada si el área pedida en su totalidad se hallare ubicada en los lugares y zonas señaladas en el artículo 34 de este Código, si no hubiere obtenido las autorizaciones y conceptos que la norma exige; si se superpone totalmente a propuestas o contratos anteriores, si no cumple con los requisitos de la propuesta o si al requerirse subsanar sus deficiencias no se atiende tal requerimiento. En caso de hallarse ubicada parcialmente, podrá admitirse por el área restante si así lo acepta el proponente”. 8 “Artículo 333. Enumeración Taxativa. La enumeración de los actos y contratos sometidos a registro es taxativa. En consecuencia, no se inscribirán y serán devueltos de plano, todos los actos y contratos, públicos o privados, que se presenten o remitan por los particulares o las autoridades para inscribirse, distintos de los señalados en el artículo anterior. La inscripción de los actos y documentos sometidos al Registro deberán inscribirse dentro de los quince (15) días siguientes a su perfeccionamiento o vigencia”. 9 “Artículo 332. Actos sujetos a registro. Únicamente se inscribirán en el Registro Minero los siguientes actos: a) Contratos de concesión; b) Contrato de exploración y explotación celebrados sobre zonas de reserva, zonas mineras indígenas, zonas mineras de comunidades negras y zonas mixtas; c) Títulos de propiedad privada del subsuelo minero; d) Cesión de títulos mineros; e) Gravámenes de cualquier clase que afecten el derecho a explorar y explotar o la producción futura de los minerales "in situ"; f) Embargos sobre el derecho a explorar y explotar emanado de títulos mineros; g) Zonas de reserva provisional y de seguridad nacional; h) Autorizaciones temporales para vías públicas; i) Zonas mineras indígenas, de comunidades negras y mixtas”.

requisitos para la legalización de minería de hecho a través de las

propuestas de contrato de concesión establecidos en el Código de Minas y

su decreto reglamentario, pues si bien la norma establece que la autoridad

concedente podrá revisar en cualquier etapa del procedimiento la

superposición de áreas, una vez suscrito el contrato cesa su competencia

para ello por cuanto se trata de etapas preclusivas y de la consolidación de

una situación a favor del proponente, es decir, a la cual se llega como

evidencia del cumplimiento de los requisitos de legalización. Lo contrario

sometería al administrado a la indefinición del trámite y a la prolongación

injustificada del mismo, cuando el ordenamiento tan solo estableció como

requisitos de perfeccionamiento su inscripción, sin someterlo a una nueva

evaluación o verificación final.

55. Del acervo probatorio que acompaña la solicitud cautelar y su

confrontación con las normas analizadas que regulan el procedimiento de

legalización, se observa el cumplimiento satisfactorio de las distintas etapas

anteriormente descritas, en donde la Unidad de Delegación Minera de

Caldas evaluó la propuesta, efectuó las visitas técnico ambientales a la

mina, aprobó el programa de trabajo y obras, el plan de manejo ambiental,

agotó la etapa de oposiciones, así como dos evaluaciones de libertad de

área: una efectuada por dicha Unidad y otra por orden de Ingeominas, que

dieron lugar a ajustes y recortes de área con el respectivo procedimiento de

verificación ante el Catastro Minero Colombiano y su aceptación por parte

de los solicitantes, para finalmente suscribir el contrato de concesión

definitivo n.º LH-0257-17 el 24 de marzo de 2011 (f. 164-173, c. ppl.).

56. Agotado lo anterior, mediante oficio U.D.M. n.º 181 del 28 de marzo de

2011 (f. 174, c. ppl.), la Unidad de Delegación Minera de Caldas remitió el

documento para su inscripción en el Registro Minero Nacional por parte del

ente encargado en su momento de la administración del sistema, esto es,

Ingeominas, sin que a la fecha de expedición de los actos administrativos

demandados se efectuara la protocolización del referido contrato de

concesión, como era su deber de acuerdo con el procedimiento anotado.

57. Ahora, para el año 2012 se creó la Agencia Nacional de Minería y se le

asignó como competencia, el manejo del Registro Minero Nacional. No

obstante, respecto del contrato de concesión n.º LH-0257-17 esta entidad

procedió a ordenar una reevaluación técnica, para finalmente rechazar el

procedimiento adelantado mediante las resoluciones n.º 03177 y n.º 4597

de 2014, al determinar la existencia de una superposición total de área con

otros contratos vigentes y solicitudes de legalización que le precedían.

58. Del contenido y los argumentos esgrimidos en los citados actos

administrativos, se advierte que una vez la Agencia Nacional de Minería

reasumió la competencia como autoridad nacional minera y concedente a

partir del año 2012, revocó la delegación que existía desde el año 2001 en

las unidades mineras de algunos departamentos. Sin embargo, no avocó el

conocimiento del proceso n.º LH- 0257-17 en la etapa en la que se

encontraba -esto es con un contrato suscrito entre el proponente y la

autoridad minera competente para la época-, sino que procedió a efectuar

nuevamente el procedimiento de verificación de libertad de área cuando lo

que le correspondía como ente encargado de la administración del Catastro

Minero y del Registro Minero Nacional, de acuerdo al procedimiento

aplicable y a las reglas que informan el debido proceso administrativo, era la

inscripción del mencionado contrato para su perfeccionamiento.

59. No se compadece con las reglas del debido proceso, que agotados la

totalidad de trámites y requisitos exigidos legalmente para la suscripción de

un contrato de concesión, superada la evaluación previa a su suscripción,

en donde se verificó oportunamente el Sistema Nacional de Catastro

Minero, y sin que medie una norma que expresamente lo autorice o la

aplicación de un procedimiento que ofrezca las garantías propias al

interesado, se desconozca el derecho que surge para el concesionario una

vez suscrito el contrato, que implica la aplicación del plan de manejo

ambiental, el PTO y la constitución de la póliza minero ambiental, que

corresponde en este caso al 10% de multiplicar el volumen de producción

anual del mineral objeto de concesión por el precio de boca de mina del

mismo, fijado anualmente por el gobierno.

60. Adicionalmente, en aquellos casos en los que existe superposición total

de terrenos, tal como lo establece el artículo 63 del ordenamiento que

estimó el accionante vulnerado y su Decreto Reglamentario n.º 2653

de 2003, se debe estudiar la viabilidad de las concesiones concurrentes y

adelantar para tal efecto el peritazgo allí ordenado junto con la audiencia

respectiva entre el concesionario y quien solicita el mismo terreno con plena

observancia del procedimiento allí establecido10, lo cual no sucedió en el

presente caso, en detrimento del derecho del actor y con desconocimiento

de la finalidad para la que fue previsto el proceso de legalización minera.

61. También es relevante distinguir que una es la función que ejerce la

Agencia Nacional de Minería como autoridad minera y concedente en todo

el territorio nacional a partir del año 2012, y otra distinta es la que emana de

la función que se le asignó como administradora tanto del Sistema de

Catastro Minero como del Registro Minero Nacional, por cuanto en el

ejercicio de tales competencias -que son disímiles por la finalidad de cada

una de ellas a la luz de lo establecido en el artículo 4 del Decreto 4134 de

2011-, no pueden desconocerse situaciones consolidadas, ni las

actuaciones administrativas legalmente concluidas por virtud de las

10 Decreto Reglamentario 2653 de 2003. “Artículo 1º. Objeto. En caso de presentarse solicitudes para minerales diferentes que se superpongan totalmente a un título minero que cuente con Programa de Trabajos e Inversiones PTI o Programa de Trabajos y Obras PTO debidamente aprobados, en los que se haya definido claramente el mineral objeto de la explotación, se llevará a cabo la audiencia a que se refiere el artículo 63 del Código de Minas, teniendo en cuenta el procedimiento que se señala en el presente decreto”. “Artículo 2°. Del estudio de libertad de área. La autoridad minera competente procederá a estudiar la solicitud a efecto de determinar dentro del concepto de libertad de área si está ante un caso de concesión concurrente de conformidad con lo establecido en el artículo 63 ibídem, caso en el cual, dentro de los diez (10) días siguientes a la emisión de concepto de libertad de área se procederá a designar perito, de conformidad con lo establecido en este decreto y se fijará la fecha y hora para celebrar la audiencia de que trata el mencionado artículo, en un término que no podía ser superior a treinta (30) días. El perito realizará el estudio del Programa de Trabajos y Obras PTO, o del Programa de Trabajos e Inversiones PTI, según sea el caso, y rendirá su informe técnico debidamente motivado dentro de la audiencia a que se refiere el artículo 63 del Código de Minas y el artículo 4° del presente decreto”.

funciones ejercidas por la autoridad competente en pleno ejercicio de sus

facultades, previo al nacimiento de la nueva entidad con la expedición de

este último decreto. Todo ello sin perjuicio de las acciones legales

establecidas para actuar en caso de considerar irregular el procedimiento ya

efectuado.

62. Del examen que precede surge con claridad la vulneración de los

ordenamientos invocados por el accionante en procura de la adopción de la

medida cautelar de suspensión provisional, como quiera que la omisión en

el registro del contrato de concesión por parte de la Agencia Nacional de

Minería y la asunción de una competencia ya agotada, con

desconocimiento del procedimiento legalmente adelantado, quebranta la

garantía fundamental del debido proceso administrativo contenido en el

artículo 29 de la Constitución Política.

63. En el presente caso, el marco de protección legal y constitucional del

derecho fundamental al debido proceso invocado por el accionante, vincula

al juez administrativo con la verificación de la sujeción de la autoridad

pública a la normatividad que rige una actuación administrativa dentro del

ordenamiento jurídico, y su aplicación inequívoca con las garantías

previstas dentro del mismo para el administrado, por lo que toda actuación o

decisión acaecida al margen del principio de legalidad que rige cada

procedimiento administrativo, impone su amparo judicial, y en el marco del

ejercicio de las medidas cautelares previstas en el CPACA, la procedencia

de su decreto, sin que ello implique prejuzgamiento, razón por la que se

procederá al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los

actos acusados, únicamente respecto del rechazo de la solicitud de

legalización dispuesta en el numeral 1º y la orden de cierre de la mina El

Chuscal, junto con las restantes medidas administrativas ordenadas en el

numeral 5º de la resolución n.º 003177de 11 de agosto de 2014, sin que

sea necesario abordar los puntos restantes esgrimidos en la solicitud,

relacionados con el sistema de georeferenciación aplicable, aspectos que

deben analizarse luego del agotamiento de la etapa probatoria.

En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 230 y

233 del CPACA., se

RESUELVE:

DECRETAR LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los numerales 1º y 5º de

la resolución n. º 003177 de 11 de agosto de 2014, y 1º y 4º de la resolución

n. º 004597 de 12 de noviembre del mismo año, proferidas por la Agencia

Nacional de Minería.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

DANILO ROJAS BETANCOURTH Magistrado