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Problemas Institucionales en el Proceso de Consolidación Democrática en México

Laura Valencia Escamilla1 y Gabriel Pérez Pérez2

Introducción

El fenómeno democrático ha sido un proceso histórico diferenciado cuyas peculiaridades se relacionan con la profundización de los procesos de consolidación democráticos. Las marcadas diferencias han sido señaladas en torno a la durabilidad y estabilidad de las democracias (Huntington, Colomer); a la fase histórica en la que ocurrió el proceso democrático (Linz), al grado de consolidación institucional (Dahl), entre las más importantes. Todos estos procesos intentan explicar las causas que llevaron a muchos países a consolidar sus democracias.

Sin embargo, las transformaciones económicas, políticas y sociales del

último cuarto del siglo XX y principalmente en los albores de este siglo XXI, han puesto a debate la capacidad de las recientes democracias para enfrentar los retos del nuevo milenio.

No obstante que en los últimos tiempos, la democracia se ha convertido

en uno de los logros más significativos de regiones enteras: como Europa del Este, América Latina y África. Hoy, las tareas pendientes se han orientado hacia la consolidación y profundización de las incipientes democracias. Se ha hecho evidente que por la debilidad institucional de muchas de estas democracias, no ha sido posible avanzar en la modernización de las economías y las sociedades de estos países, pero ¿cuáles son las causas de dicha ―debilidad‖?

Si bien, la coyuntura política de los últimos años ha representado una gran oportunidad para el tránsito de muchos países hacia la democracia, esta se mantiene amenazada, fundamentalmente porque algunas de sus conquistas han llegado a revertirse debido a procesos políticos que retrasan el tránsito hacia una mayor representatividad, responsabilidad pública, transparencia en el ámbito de las instituciones públicas y a la capacidad de los gobiernos para responder y encauzar los reclamos de la sociedad.

En la actual coyuntura, la experiencia democrática de los últimos años en México ha aumentado las expectativas de los ciudadanos por mejorar sus condiciones de vida, contar con mejores servicios públicos, gobiernos honestos, eficientes y sensibles a sus demandas. Por consiguiente, no es sorprendente que los ciudadanos de un sistema democrático naciente que enfrentan condiciones socioeconómicas desfavorables se muestren insatisfechos con el desempeño del régimen. Tal desencanto se ha traducido

1 Profesora investigadora del Departamento de Política y Cultura de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco, lvael@yahoo.com 2 Profesor investigador del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Cuajimalpa, gpperez@correo.cua.uam.mx

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en crisis de la representación política y pérdida de credibilidad en los gobernantes, cuestionándose así la efectividad de las instituciones representativas en general y legislativas en particular. Al mismo tiempo, el advenimiento de la democracia en México ha traído sin lugar a dudas, variantes que impactan la estabilidad y la eficiencia de la democracia mexicana por la tensión latente entre los diferentes actores políticos y sociales, que si bien observan mejoras en las libertades políticas y económicas, la democracia ha sido cuestionada por un lado, por sus ciudadanos al carecer de la eficacia y eficiencia en cuanto a la resolución de sus demandas y por el otro, por lo actores políticos quienes admiten que la institucionalidad actual no ha permitido encauzar el conflicto político, lo que produce descontentos y descalificaciones mutuas. El origen de esta situación se ha explicado por el tipo de transición política basada, -no en pactos que irrumpen el pasado y producen transformaciones político-institucionales sino-, en una permanente negociación que algunos denominan: ―transición votada‖, ya que los cambios se han llevado a cabo en el sistema electoral y en el de partidos (Merino, 2003); para otros se trata de una ―transición prolongada‖ en la que se produce más que una liberalización y posterior democratización, una descompresión autoritaria cuya apertura se da a través de la celebración de elecciones, siempre de manera controlada (Eisenstadt, 2001, Casper, 2001); algunas interpretaciones consideran que el término de transición es una aplicación errónea para el caso mexicano ya que la transformación del régimen mexicano ha sido resultado de un largo proceso de construcción de corte democrático caracterizado por un ―cambio sin ruptura en el orden institucional establecido‖ (Elizondo y Nacif 2002).

No obstante las diferentes posturas, todas coinciden en que el proceso de democratización en México, a pesar de haber promovido cambios sustanciales en el modelo de desarrollo económico y político del país, dichas transformaciones han servido, al mismo tiempo, a la conservación de un sistema vinculado a la sobrevivencia de la elite autoritaria así como de sus instituciones. En consecuencia, el nuevo gobierno es el sucesor de un régimen cuyo legado institucional dificulta el proceso de consolidación y por tanto, el fortalecimiento de las normas e instituciones democráticas.

De ahí las dudas sobre el tipo de instituciones representativas en las que

se finca la democracia mexicana, ¿si la transición mexicana no es consecuencia de una ruptura institucional con su pasado autoritario, es posible que el nuevo gobierno establezca las bases del diseño de una nueva institucionalidad?, o ¿se trata de recuperar las instituciones ya existentes pero inadvertidas, ahora sin el control hegemónico de un partido y su presidente?

Para responder a estas preguntas, el enfoque abordado por este documento se vinculará al ámbito de las instituciones representativas, en particular del poder legislativo, dado que las instituciones representativas son el ámbito político y social que ―facilita [n] el intercambio entre diferentes grupos de interés‖. (North, 1990).

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Bajo este argumento, las instituciones tienen un peso en tres sentidos: 1) como normas para la competencia de las instituciones, ya que permiten el intercambio entre fuerzas políticas, legisladores y votantes, generando de esta forma un ―mercado político eficiente‖ en el cual los últimos pueden evaluar correctamente las políticas emprendidas por los diferentes candidatos; 2) como códigos de penalización de las infracciones, las instituciones sustituyen la coerción efectiva por una amenaza predecible; y 3) las normas influyen sobre los resultados porque las formas de negociación colectiva tienen efectos en términos de eficacia y distribución.

Una vez establecidos estos elementos, las instituciones se enfrentan a cambios que prevén reformas institucionales para satisfacer las nuevas demandas de la sociedad, cuya naturaleza dependerá de la manera en que el sistema político procese o no las demandas a favor del cambio.

En la actualidad, los cambios producidos después de los diversos colapsos autoritarios en regímenes donde la militarización y la intolerancia prevalecían, las instituciones representativas parecen ser uno de los caminos para llegar a la meta democrática a través del fortalecimiento y autonomía de las mismas. Las reformas políticas emprendidas por estas naciones identifican a las legislaturas como una de las alternativas para impulsar y consolidar el cambio y la estabilidad institucional. El balance sobre el fortalecimiento institucional del poder legislativo se da en tres sentidos principalmente: la representación legislativa, el funcionamiento interno del Congreso, y su relación con el Ejecutivo.

Cambio institucional y consolidación democrática Dentro de la literatura sobre transiciones encontramos una diversidad de

procesos a veces lineales3 y en ocasiones más complejos4 en los que se destacan diversas etapas en las que los procesos de consolidación van o de la mano de la institucionalización5 o esta es anterior, o abre el proceso de consolidación.6 Independientemente del tiempo y el lugar en el que se coloque la institucionalización, la mayoría de los autores destaca el tema de la institucionalización como un elemento significativo en el que sin esta, no sería

3 Desde el punto de vista lineal, Schmitter y O’Donnell (1986) manifiestan seis etapas del proceso: la apertura de un periodo de incertidumbre; el replanteamiento de algunos conceptos; la apertura de los regímenes autoritarios; la negociación y renegociación de pactos y acuerdos que posibiliten el gobierno; la resurrección de la sociedad civil; la convocatoria de las elecciones y la legalización de los partidos políticos. 4 Desde la complejidad de los procesos Morlino (1986) considera tres grandes etapas, en las cuales pueden ocurrir diversos resultados dependiendo de las características propias de cada régimen, las etapas son: transición, instauración y consolidación. 5 Di palma (1988) No obstante que el autor hace una clara diferencia entre institucionalización y consolidación, menciona que la consolidación democrática es la consolidación de las instituciones democráticas en lo que respecta a sus estructuras internas y a sus relaciones exteriores. Por su parte, Cotarelo, (1992), menciona que durante la etapa de los consensos, se establecen normas provisionales a fin de determinar las reglas del nuevo juego democrático en el que se establecen compromisos. 6 Para Morlino (1986) la institucionalización entendida como proceso de formación de estructuras, comprende la última parte de la instauración, inmediatamente previa a la consolidación.

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posible la consolidación, es decir, la relación de ambos es causal. Para Dahl (1999) las instituciones son el resultado de un proceso generado por diversas etapas que inician con previos arreglos institucionales de carácter provisional. Posteriormente se establecen las prácticas institucionales como la celebración recurrente de elecciones que convierte a la práctica en algo habitual, para finalmente establecer instituciones quienes junto con la consolidación se convierten en actos y acciones duraderas que pasan de generación en generación.7 Es en este sentido que entendemos a la institucionalización democrática como un proceso ligado a la consolidación, encargada de formar estructuras internas y relaciones externas cuyas cualidades se vinculan a la autonomía, la cohesión, la perdurabilidad y la complejidad de las instancias representativas. A medida que las instituciones emergen y funcionan, su propia forma de operar constituirá el criterio para probar el compromiso de la consolidación entre los actores.

Dentro de la convergencia institucionalización-consolidación, se

encuentran las instituciones representativas, en particular las legislaturas, dado que son las reglas las que reconcilian, y es en el seno de los cuerpos legislativos donde se pactan constitucional o preconstitucionalmente dichas reglas, los parlamentos cumplen con un doble papel: como agentes y sujetos de la construcción institucional.

Son agentes debido a que las instituciones representativas son electas y

representan el juego visible de la competencia, lo que para Di palma (1988) representa el primer acercamiento hacia la consolidación. Este proceso identifica tres variantes en su papel de agente: la del sistema electoral que establece las reglas del juego, al mismo tiempo que legitima al sistema mediante la certeza de la participación regular de los partidos y electores en las elecciones; la del sistema de partidos como la repercusión de las reformas electorales al adecuar sus reglas internas de selección de la elite política y el establecimiento de vínculos de cohesión ciudadana. Finalmente, las legislaturas fungen como constructores de las reformas constitucionales en las que se busca no solo legitimar al actual sistema, sino que se establecen pactos a largo plazo que den estabilidad, efectividad y eficacia a los gobiernos democráticos. Al mismo tiempo, las legislaturas son sujetos de la institucionalización dado que al tiempo que la democracia emerge y con ella las estructuras representativas, muchas veces pueden resultar insuficientemente institucionalizadas debido a la dependencia gubernamental (o falta de autonomía); a la carencia de reglas y procesos legislativos claros (formalidad); a la ausencia de un proceso establecido para la toma de decisiones (uniformidad) y a la falta de una estructura técnica y organizativa que fortalezca la labor legislativa (complejidad).

7 El proceso de institucionalización en Dahl (1999) establece seis instituciones básicas que dan inicio al proceso de institucionalización democrático: cargos públicos electos; elecciones libres; libertad de expresión; fuentes alternativas de información; autonomía de las asociaciones; ciudadanía inclusiva.

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Sistema de partidos reglas internas Agente Sistema electoral reglas de competencia Constr. de reglas y estructura estatal reformas

Legislaturas Autonomía Formalidad Sujeto Cambios en su estructura interna Uniformidad Complejidad

Es así como en la medida en que el proceso democrático se desplaza hacia la construcción y consolidación, las reglas y procedimientos tienden a caer en las instituciones representativas y en la elite parlamentaria que contribuyen de alguna forma, a la integración de las fuerzas políticas y sociales del país (tanto las emergentes como las antisistema), es decir, la integración se enmarca en el consenso entre los actores; en la estabilización a través de la regulación pacífica del conflicto entre los principales actores político; y la construcción del apoyo popular a través de la participación en elecciones, en expresiones de confianza o desconfianza popular, esto es, fortaleciendo las instituciones representativas. (Burky y Perry, 1998).

Antecedentes Una de las características del sistema político mexicano había sido el

dominio del presidente sobre los poderes Legislativo y judicial. El predominio del primero sobre los otros dos no necesariamente emanaba de las atribuciones formales de autoridad establecidas en la Constitución,8 este más bien se fundaba en la ―informalidad de la institución‖, a través del apoyo mayoritario y disciplinado del partido del Presidente dentro del Poder Legislativo y Judicial.

No obstante, esta situación de predominio se ha ido transformando en la

medida en que las condiciones de informalidad han perdido terreno ante la fortaleza de la oposición en la arena electoral. Por ejemplo, la ausencia de reglas electorales equitativas, produjo la existencia de un partido hegemónico que excluía o marginaba toda participación de las minorías; la coincidencia de

8 Los sistemas presidenciales cuentan con dos tipos de poderes: los constitucionales y los poderes partidarios. Los poderes constitucionales se refieren a las facultades inherentes al cargo, donde las preferencias del presidente prevalecen en el momento de aprobar leyes y los partidarios, referidos al control sobre el partido del presidente al mismo tiempo que éste controla la mayoría de escaños en la Asamblea. Ejemplo de estos poderes son: el veto, el decreto, el referéndum y competencias reservadas. Por su parte los poderes partidarios aumentan cuando los partidos son unitarios, (carecen de fracturas internas y son disciplinados); y cuando los partidos producen coaliciones amplias o multipartidistas. Por otro lado, los poderes partidarios disminuyen cuando existen: Múltiples instancias y actores con poder de veto, gobiernos divididos, normas electorales con sistemas proporcionales puros, elección de candidatos más que de plataformas partidistas, cuando los distritos electorales no corresponden con las unidades subnacionales, métodos idénticos para representaciones diferenciadas (territorial y nacional), elecciones diferenciadas, y reelección ilimitada. (Shugar, Matthew, S. 2001).

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la presidencia del país y de la presidencia del partido en la misma persona, -en combinación con la regla de no reelección-, ocasionó que el ascenso político mediante candidaturas solo podía ser a través de la designación directa del presidente en turno; lo que le aseguró al Jefe del Ejecutivo un legislativo subordinado a la figura presidencial.

En la medida en la que el viejo modelo se fue debilitando, se produjo un aumento sostenido de experiencias de alternancia partidista en los gobiernos municipales y estatales, así como en los congresos a nivel federal y estatal, de tal suerte que el partido tradicionalmente dominante: el Partido Revolucionario Institucional (PRI) se encontró cada vez con más frecuencia en el papel de partido de oposición. (Valencia, 2007).

Hasta 1988 De 1988 a 1997 De 1997 al 2000 De 2000 en adelante

Pres /SPP Pres /SPC SPC Pres/GD

Pres= Presidencialismo SPP = Sistema de partido predominante SPC = Sistema de partidos competitivo GD= Gobierno Dividido

Es en 1997 cuando el sistema político mexicano deja de ser un sistema

de partidos predominante para convertirse en un sistema de partidos competitivos en donde el partido del presidente en turno –aún priísta-, pierde el control de la mayoría calificada en la cámara baja; inaugurándose así la primera experiencia de gobierno dividido.9

Posteriormente cuando la presidencia de la república es ocupada en el año 2000, por Vicente Fox, miembro del Partido Acción Nacional se inaugura una nueva experiencia en donde el nuevo gobierno se enfrentó a un sistema político multipartidista, mixto, sin reelección, con un congreso bicameral simétrico y gobierno dividido, lo que lo convirtió en el primer presidente mexicano sin los beneficios del hiperpresidencialismo, es decir, con una presidencia acotada, con dispersión de poder, sin una mayoría que respalde sus propuesta de políticas públicas, y sin instrumentos jurídicos constitucionales suficientes como para generar respuestas inmediatas ante la demanda de la población.10 Sobre la base de estas condiciones es evidente que el nuevo gobierno enfrentó los problemas resultantes de la combinación de viejas instituciones y nuevos actores, ocasionando conflictos, fricciones e incluso, para algunos, la parálisis gubernamental.

9 Existen dos variedades de gobierno dividido: a) cuando ni el partido del presidente, ni ningún otro goza de la mayoría en una o en ambas cámaras y, b) cuando existe un control repartido entre el Congreso por uno de los partidos y el Ejecutivo por otro. 10 A pesar de que el Revolucionario Institucional pierde la presidencia, durante todo el sexenio panista, el PRI, mantuvo cierta fortaleza electoral que le daba el calificativo de primera minoría y lo convirtió en el principal negociador de la agenda legislativa propuesta por Vicente Fox.

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Después de la atropellada administración de Vicente Fox, la jornada electoral de su sucesor reflejó los efectos de la discordia y el enfrentamiento encauzado por el ejecutivo en turno. Las elecciones federales de julio de 2006 fueron las más competidas de la historia moderna del país. El candidato ganador, Felipe Calderón Hinojosa, integrante del Partido Acción Nacional, obtuvo 35.9% de los votos, mientras que su opositor, Andrés Manuel López Obrador, del Partido de la Revolución Democrática, obtuvo 35.3% de la votación total. El diferencial entre ambos fue de apenas 0.56% equivalente a 234 mil votos. Tales resultados produjeron el rechazo y la impugnación de parte del candidato perdedor y el llamado de su parte a la ―resistencia civil pacifica‖ y al establecimiento de lo que el candidato del PRD denominó ―gobierno legítimo‖.

Las secuelas electorales polarizaron a la sociedad, al grado de

cuestionar a la democracia, la gobernabilidad y la estabilidad política. Las elecciones de 2006 pusieron en duda la efectividad de las instituciones electorales y representativas (las progenitoras de la transición prolongada) al considerarlas débiles e incapaces de enfrentar una crisis como la de la jornada electoral del 2006. Frente a tales acontecimientos, la búsqueda de un nuevo diseño institucional parecía impostergable. No obstante que los actores políticos cayeron en la cuenta de la necesidad de establecer las bases para una transformación integral, serán los miembros de la elite del antiguo régimen quienes continúan controlando las reglas del juego, de ahí que sean ellos los iniciadores de una propuesta de Ley para la Reforma del Estado signada el 14 de noviembre de 2006, en la que se plantea, a partir de la naturaleza del gobierno dividido, cambiar nuevamente las reglas adoptándolas y adaptándolas a la gobernabilidad de los anteriores gobiernos unificados, sin el legado autoritario de antaño. Sin embargo, nos preguntamos si ¿es posible el desmantelamiento del régimen anterior y la construcción de un diseño institucional cuyo consenso garantice la consolidación democrática en México? Pluralismo político y cambios en las instituciones electorales

Una de las condiciones para que los Congresos sean entes institucionalizados radica en el fortalecimiento del sistema electoral que tiene como objetivo impulsar reglas de juego que fortalecen y condicionan las contiendas políticas, (Becerra, Salazar y Woldenberg, 2000), al tiempo que las instituciones electorales garantizan la participación de los ciudadanos en los procesos electorales mediante un componente de reglas y procedimientos orientados a regular las diversas etapas de los procesos de votación. (Nohel, )11

Asimismo las instituciones electorales son recursos de legitimidad, de orden y estabilidad del sistema político, al garantizar autonomía, y personalidad jurídica, depositarias de la autoridad electoral, que organizan, vigilan y

11 En estas reglas se establecen criterios sobre quiénes pueden votar, quiénes pueden ser votados, cuántos votos puede o debe emitir cada elector, cómo pueden y deben desarrollarse las campañas de propaganda y difusión, cuántos representantes se eligen en cada demarcación electoral, etc.

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sancionan los procesos electorales; en lo referente a las actividades y procesos necesarios para lograr que las elecciones se lleven a cabo eficazmente.

Todos estos componentes tienen la capacidad de influir sobre el comportamiento electoral, el sistema de partidos, las actitudes políticas, la campaña electoral y, en general, sobre la estabilidad del sistema político. De ahí la importancia de la existencia de Instituciones electorales permanentes en lugares donde los niveles de confianza son bajos y se carece de mecanismos alternativos para garantizar la honestidad e imparcialidad en las elecciones.

Desde 1988 el sistema político mexicano empezó a padecer los estragos de la desconfianza electoral y las transformaciones que apuntaban hacia la descentralización del poder. Los resultados electorales ese año mostraron que el sistema político, hasta entonces fundado en un partido casi único, había llegado a su límite en cuanto a su forma de articular la representación. Se abría así un periodo en donde la competencia electoral sería un elemento primordial en la lucha por el poder.

Este proceso de cambio, a veces gradual, a veces súbito, se prolongó a los años 90. Durante este tiempo disminuyó la capacidad de iniciativa e intervención política del Estado y de la autoridad presidencial, gracias al diseño y establecimiento de estructuras electorales en proceso de formación. Por lo que la histórica hegemonía del Partido Revolucionario Institucional empezaba a desmantelarse, por el nivel de competencia que iba adquiriendo el sistema de partidos, así como por el fortalecimiento de la organización autónoma entre amplios grupos sociales. La pluralidad social propició la diversidad política y una vitalidad sin precedentes de la participación electoral y de la competencia por el voto.

Durante la década de 1990 se llevaron a cabo importantes reformas electorales. Podemos afirmar que durante ese periodo, las primeras cuatro reformas formaron parte del diseño electoral como el proceso de transformación por el cual las organizaciones adquieren valor y estabilidad (Goodin, 2003)12 dado que las instituciones dan soluciones a controversias que se resuelven en los espacios de la política. Es así como las primeras reformas (1989, 1993, 1994 y 1996), fueron implementadas para hacer de los procesos electorales, así como de las instituciones encargadas de organizarlos, verdaderos creadores del cambio político.

La reforma electoral de 1989, hace posible la creación de una autoridad electoral semiindependiente del gobierno,13 encargada de organizar las

12 Para Goodin (2003), el proceso de transformación institucional mediante el diseño se puede producir por diversas razones: por accidente, es decir, el cambio ocurre por contingencia o por puro azar; por evolución, se refiere a las transformaciones en las que ocurren cambios selectivos normalmente de naturaleza competitiva que determinan la supervivencia institucional, en lo referente a su durabilidad; finalmente las transformaciones suceden por intención, mediante una intervención deliberada, por parte de agentes dotados de mecanismos de decisión interna para determinar planes de acción. 13 La autoridad electoral hasta entonces es semiindependiente porque hasta 1995, el ciudadano presidentes encargado de la dirección del Instituto es el mismo secretario de gobernación, totalmente dependiente del Ejecutivo, no es sino hasta 1996 cuando el presidente

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elecciones (se crea en 1990 el Instituto Federal Electoral —IFE—), se emite la credencial para votar con fotografía, al tiempo que se prohíben las coaliciones electorales., Por su parte, la reforma de 1993 esclarece los términos financieros de la competencia electoral al crearse una normativa sobre financiamiento privado. La reforma de 1994 da un paso a la autonomía del Instituto respecto a la designación de los consejeros electorales que corre a cargo de la Cámara de Diputados. Este es el primer paso a la autonomía plena dado que la reforma de 1996 establece que el presidente del IFE deja de ser el Secretario de Gobernación (a su vez designado por el Presidente de la República). Ahora esta atribución pasaría a manos de los partidos políticos en la Cámara de Diputados. Al mismo tiempo se establece un nuevo sistema de medios de impugnación dado que el Tribunal Electoral, -órgano especializado que conoce de impugnaciones y valida los resultados electorales- pasa a formar parte del Poder Judicial, lo que extendió el control del Tribunal Electoral a todas las autoridades electorales, tanto federales como regionales; Esta reforma dio paso a nuevas reglas de competencia y equidad entre los partidos: se incrementó el porcentaje del umbral electoral de 1.5% a 2%; se aumentó el monto del financiamiento público (en casi 600%), y con ello, mayor equidad en la distribución. Al tiempo que se ajustaron las fórmulas de representación en el Congreso, se estableció un techo de sobre representación del 8%, mientras que en la Cámara de Senadores se inyectó mayor pluralismo a la asamblea mediante la elección adicional de senadores por el principio de representación proporcional, aumentando el número de senadores que pasó de 64 a 128. (Becerra, Salazar y Woldenberg, 1997).

Gráfico 1. Composición de la Cámara de Diputados por partido y legislatura (1988-2009)

del IFE es designado por votación en la Cámara de Diputados. Como el IFE es un órgano colegiado, los consejeros que acompañan al consejero presidente son designados por la misma cámara baja pero desde 1994.

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*Otros integra a los partidos pequeños que surgen y desaparecen e intermitentemente han ganado curules, entre ellos están; el PARM, PFCRN, PPS, PT, PVEM, CONV, PSN, PAS, PANAL.

Gráfico 2. Composición de la Cámara de Senadores por partido y legislatura (1988-2009)

** De 1988 a 1994, el total de Senadores era de 64; de 1994 en adelante la CS se integra por 128 legisladores.

La introducción de los cambios institucionales mejoró el nivel de ganancia electoral de los partidos distintos al PRI (ver gráficas 1 y 2). Mientras que en la Cámara de Diputados la mejora fue notable a partir de 1994, en la de Senadores no fue sino con la reforma de 1996 cuando las condiciones de representación mejoraron para los partidos distintos al PRI. Por ejemplo, Acción Nacional de 1991 a 1997 incrementó alrededor de ocho y veinticuatro puntos porcentuales, su rango de representación en la Cámara de Diputados y Senadores, respectivamente. El PRD, durante ese mismo periodo pasó de ocupar el 8.2% de los asientos al 25% en la Cámara de Diputados y de 6.25% a 12.5% en la de Senadores. En cambio, el PRI disminuyó sus posiciones en 17 puntos porcentuales en la Cámara Baja y casi 38 puntos en la Cámara Alta. No obstante, la caída sistemática del Revolucionario Institucional ha sido paulatina, al grado que hasta 1997, pese a perder la mayoría en la Cámara de Diputados, conservó la de Senadores con 60% del total, al obtener 77 posiciones de las 128 destinadas a la representación federal.

Estas mismas reformas prepararon el escenario, primero del gobierno dividido, y luego de la alternancia, donde si bien es cierto que el Partido Revolucionario Institucional ha pasado a las filas de la oposición a partir de la

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alternancia presidencial en el año 2000, la pérdida de posiciones no fue tan estrepitosa como podría esperarse, por el contrario, en la cámara baja, se estabiliza con un porcentaje de 40% aproximadamente, para las legislaturas en la administración de Vicente Fox, mientras que en la Cámara alta tiene un repunte de 14 punto al ocupar 74% de las curules, sin embargo, durante la LIX este repunte desciende hasta el 40%. Por su parte, el nuevo partido en el gobierno, mejora notablemente en la de diputados al obtener 15 puntos adicionales de los que obtuvo en la contienda anterior (en total 41%, casi empatado en el PRI); en cambio, las ganancias electorales en la cámara de senadores no emularon las de diputados. Aquí el Partido Acción Nacional redujo sus porcentajes en casi seis puntos al obtener 19% de las ganancias electorales en esta contienda. A pesar de la alternancia y del repunte del PRI en ambas cámaras durante el primer trienio de la alternancia, este ha ido disminuyendo, tanto que a la elección de la siguiente administración panista, el PRI, redujo sus ganancias en la cámara baja al obtener 21% de las curules, mientras que el partido en el gobierno mejoró sus ganancias con 41% de las bancadas en la cámara de diputados. En tanto que en la cámara de senadores, la caída del PRI se observa desde la LIX legislatura (2003-2006) al reducir sus ganancias en 30 punto y quedar con 44% de las curules y reducir 20% más en la LX legislatura quedándose con 25% del total de puestos en el senado. Tanto el PAN, pero sobre todo el PRD fueron los partidos que mejor aprovecharon la pérdida del PRI, donde el primero incrementaría sus ganancias en once y dieciséis puntos respectivamente, mientras que el Partido de la Revolución Democrática, sería el partido más beneficiado de las pérdidas del PRI, al obtener 25% del total de asientos en la cámara de diputados y 20% en la cámara de senadores, incrementando sus ganancias en 15 puntos porcentuales en ambas cámaras. Es decir, la competencia electoral convirtió al sistema partidista mexicano en un sistema competitivo en el que sobresalen tres partidos que se disputan los cargos, en donde el partido hegemónico ha dejado de existir.14 También hay que mencionar que este comportamiento ha sido producto de los cambios institucionales que han permitido condiciones favorables para la competencia y han elevado las expectativas de ganancia electoral entre los competidores, generando así la contienda por la vía institucional, lo que le da valor, fortaleza y solidez al sistema electoral.

Así como el sistema electoral genera comportamientos en el sistema de partidos, los cambios en las reglas electorales trajeron como consecuencia cambios en las estrategias y normas internas de los partidos.

En términos generales, se puede decir que las prerrogativas otorgadas por ley a las formaciones políticas tienen como finalidad favorecer la competencia electoral a fin de contrarrestar el monopartidismo, al tiempo que limitar la participación individual a favor de la colectiva. Esto es importante porque la distribución de los beneficios a los partidos provocó

14 Tal es el nivel de competencia que la última reforma (2007) establece una serie de medidas dedicadas a fortalecer la confianza y credibilidad de la institución electoral entre los competidores, asegurar ciertas condiciones de equidad y civilidad en la contienda en términos financieros y espacios en los medios de comunicación , así como el aseguramiento de la transparencia de los órganos electorales mediante la integración de una contraloría general dependiente de los partidos políticos representados en el Congreso.

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cambios en el sistema de partidos en general y en sus organizaciones internas en particular.

Organización y liderazgo del partido

La organización interna de los partidos políticos es un factor importante en los efectos producidos por los arreglos y diseños institucionales, ya que por un lado, se puede observar los límites de las luchas internas del partido dirigido a gobernar la vida del mismo, y por el otro, la organización es un reflejo del equilibrio de poder en el control de los recursos disponibles para la competencia electoral. Para los fines de este estudio, se optará por analizar la segunda cuestión.

En México, los partidos políticos son los agentes privilegiados del proceso electoral y de la composición del Congreso, pues son ellos las únicas instancias con derecho a competir por los puestos de representación. Esta característica los eleva por encima de sus miembros al dotarlos de beneficios tales como financiamiento público y espacios en los medios electrónicos. Además de ocupar y distribuir cargos públicos, los partidos son los actores principales en el debate público, en el control y equilibrio de poderes, lo que los convierte en protagonistas del cambio político. En este sentido, cada partido es singular en cuanto a los procesos de selección y distribución de candidaturas, recursos y sanciones, formulados en sus normas internas. Para esto se revisarán los estatutos de los tres principales partidos: PRI, PAN y PRD, bajo la tesis de que el cambio en las normas electorales produjo transformaciones en las normas internas de los partidos competitivos que los llevó por un lado a establecer nuevos lineamientos para la selección de sus candidatos, y por el otro, las candidaturas ofrecieron un mapa distinto del perfil de los legisladores del partido a fin de influir en las diversas agendas legislativas.

El predominio del Partido Revolucionario Institucional en el mercado electoral, en combinación con la regla de no-reelección inmediata, así como los poderes metaconstitucionales del Presidente, constituyeron tres de los principales factores que afectaban el comportamiento estratégico de los legisladores priístas.

La existencia regular de un Presidente priísta tuvo un impacto sustancial en la organización del partido. La lucha electoral, la rotación de cargos así como las carreras políticas estaban prácticamente en manos de la dirigencia del PRI, cuyo liderazgo descansaba principalmente en la figura del Presidente en turno, quien de manera informal designaba a los candidatos de los distintos puestos de elección, incluido su sucesor. Tales prerrogativas significaron la adopción de un principio disciplinario en dirección vertical y unívoca, ya que la carrera de los miembros de la organización era producto de las simpatías o desencuentros que mantuvieran los militantes con el Presidente. Esta situación le permitió al titular del Ejecutivo disfrutar del apoyo de una mayoría parlamentaria lo suficientemente disciplinada para gobernar sin obstáculos.

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A pesar de que el PRI ha mantenido el control electoral de diversos cargos de representación,15 la pluralidad política y en consecuencia, la competencia electoral ofrecida por los partidos emergentes, produjo cambios en las prácticas de nominación del partido.

En 1994 el Partido Revolucionario Institucional inició un proceso de reforma para ―fortalecer al partido‖, en el cual el discurso del entonces Presidente Ernesto Zedillo dejaba ver el comienzo de una nueva relación entre el Presidente y su partido. En el mensaje, el jefe del ejecutivo redefinió dicha relación como ―la sana distancia que permita al PRI fortalecer su autonomía, la representación con sus militantes y atender las demandas de democracia interna‖.

Para llevar a cabo tales acciones, la propuesta consistió en fortalecer los órganos colegiados a fin de que el proceso de selección de candidatos ―se haga en el seno del PRI y por los priístas‖. En este sentido, el énfasis se puso en revalorar la carrera partidista al reconocer a los líderes de los diferentes movimientos que apoyaron las campañas políticas. Se admitió que la carrera dentro de la administración pública había tenido más movilidad que la partidaria, es por ello que, por primera vez se establecieron fronteras y categorías entre los militantes con derecho a ser postulados.16

Tanto los cuadros como los dirigentes tienen derecho a ser postulados como candidatos a puestos de representación. Las candidaturas se reservan para aquellos individuos que acrediten una militancia de por lo menos cinco años, y una residencia no menor a tres años en la entidad federal correspondiente con excepción de quienes desempeñan un cargo en el CEN, algún otro de elección popular o en la administración pública federal. Es decir, por un lado, las candidaturas se reservan a los cuadros dirigentes y burócratas partidistas con trayectoria política, pero por el otro lado, se busca que en la mayoría de los casos, salvo las excepciones, los candidatos mantengan un arraigo con sus votantes.

Para Panebinaco (1994:71) el compromiso y el activismo de los miembros del partido tiende a ser más intenso cuanto más se sube en la escala jerárquica. Así por ejemplo, un dirigente de sección se comprometerá menos que un dirigente de federación y un militante de base, menos que un dirigente de sección.

De hecho serán los órganos directivos del PRI los encargados de definir los criterios de campaña, no obstante, los recursos económicos son

15 Hasta 1989 el PRI gobernó las 32 entidades de la república, en el año 2000 pierde la presidencia del país; hasta el 2006 obtuvo la mayoría relativa en ambas cámaras y hasta 2007 era mayoría en 19 de los 32 congresos locales. 16 De acuerdo con los estatutos aprobados en 1996 los integrantes del PRI se clasifican en cuatro tipos: miembros, militantes, cuadros y dirigentes. Los primeros son los afiliados del partido y se distinguen de los segundos porque los militantes tienen ciertas obligaciones con el partido como el pago de cuotas. Los cuadros se integran por los líderes de los sectores, las organizaciones, los movimientos y corrientes internas al igual que los candidatos a elección popular, incluidos los suplentes y, finalmente, los dirigentes son exclusivamente los integrantes de los órganos de dirección del partido. (Artículo 22 estatutos).

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manejados por los candidatos y sólo se les solicita comprobar los movimientos de ingresos y egresos de las campañas.

Ambos requisitos refuerzan los servicios clientelares con el electorado, ya que el partido al otorgar los recursos al candidato, éste, a su vez los introduce a la entidad de competencia vía prebendas y otro tipo de compensaciones, por tanto, el candidato depende de las prerrogativas ofrecidas por el partido para continuar con la contienda representativa. (Carey, 2001).

El proceso de selección estaba a cargo del Comité Ejecutivo Nacional, previa aprobación del Consejo Político Nacional, quien a su vez expide una convocatoria (30 días antes de la selección) en la que se establecen las bases de la competencia interna.

No obstante que el proceso favorece el ingreso de candidatos con cierto capital político en el ámbito local y nacional, los órganos de dirección, que ahora recaen en el CEN, son los monitores de sus candidatos no sólo en la conducción de sus campañas y en la distribución de sus recursos, sino también participaron en la dirección legislativa. Al mismo tiempo que se crea un nuevo proceso de nominación, se inaugura una Coordinación de Acción Legislativa como instancia de planeación, programación y evaluación del trabajo del grupo parlamentario, cuya labor está destinada a instrumentar las directrices del CEN para estimular y promover iniciativas y proyectos legislativos que orienten el rumbo del gobierno (artículo 87, estatutos). Visto así los órganos de dirección continúan siendo verticales y la cohesión está en manos de la dirigencia nacional.

La estructura del gobierno interno del Partido Acción Nacional (PAN) se basa en la democracia delegada con múltiples niveles donde participan los miembros cuya afiliación es individual y restringida. (Prud’homme, 1997; Campuzano, 2000). De 1988 a 1997 Acción Nacional sufrió cambios en su dinámica organizativa. En primer lugar, el ingreso de nuevos militantes modificó su composición interna.17 El incremento de sus miembros provocó que en 1996 se aprobara un nuevo reglamento de afiliación en el que se pretendió flexibilizar las normas de adhesión.18

En segundo lugar, el incremento de recursos económicos, producto de la aceptación del financiamiento público, produjo la creación de una comisión encargada de las finanzas del partido, dependiente del Consejo Nacional y no

17 De 1994 a 1997 el número de afiliados pasó de 47,923 a 117, 134, entre los que sobresalen los estados de Chihuahua, Jalisco, Guanajuato, Nuevo León y San Luis Potosí como las entidades federales con mayor número de militantes. (Campuzano, 2000). 18 Se señaló que para ser miembro activo se requería ser adherente durante seis meses. La vía de registro es el comité municipal, el estatal, los centros de atención panista e incluso por internet (artículo 9 de los estatutos). Otro requisito es conocer los objetivos, metas y filosofía del partido, por lo que los interesados están obligados a tomar un curso de iniciación.

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del Comité Ejecutivo Nacional.19 La distribución de los recursos buscó articular el esquema de representación regional asegurando con ello no sólo la participación de los militantes en la toma de decisiones, sino en la distribución de recursos también.

En tercer lugar, el nuevo esquema, por tanto, estuvo orientado a premiar los esfuerzos electorales de los comités estatales en las elecciones federales. Con base en la relevancia electoral que iban adquiriendo los comités directivos estatales, su influencia en la toma de decisiones se incrementó, sobre todo en la elección de candidatos.

No obstante la ―flexibilidad‖ de Acción Nacional para nominar candidatos, la tendencia de este partido es más bien a la disciplina en parte por su sistema de nominación, pero sobre todo por su reglamento interno que regula las relaciones entre el partido y los funcionarios electos. En el mismo se establecen las atribuciones del coordinador del grupo parlamentario, a quien se le faculta para vetar acuerdos y decisiones contrarias a los principios del partido; designa a los subcoordinadores; distribuye las tareas; resuelve en caso de urgencia las acciones del grupo; designa la integración de la comisión permanente y de las comisiones legislativas; al mismo tiempo que es el encargado de distribuir los recursos humanos, económicos y materiales del grupo, previa consulta con el CEN. (Artículo 14 del reglamento).

El grupo parlamentario cuenta con un comité de orden que tendrá a su cargo la prevención y atención de casos de indisciplina y un comité de vigilancia que supervisa el manejo de los recursos, además de que el coordinador tiene la obligación de presentar un informe semestral ante el CEN con las labores del grupo.

En contrapartida, los miembros individuales tienen como obligación mantener un lazo permanente con su electorado, por lo que el coordinador le asigna a cada legislador apoyos para la comunicación y difusión de sus actividades hacia la comunidad, a los comités de su entidad, además de rendir un informe anual ante su electorado (artículo 18 del reglamento).

La militancia, el arraigo, el peso de la elite estatal y nacional influyen en el perfil del legislador panista, quien favorece la cohesión por la naturaleza de los mecanismos de nominación, a la vez que cuenta con un pequeño margen de acción individual sujeto a los lazos regionales y locales.

Por su parte, el Partido de la Revolución Democrática, el tercer gran partido con peso en las decisiones gubernamentales, es un partido emergente que surge en un contexto en el que prevalece la movilización social antisistema hacia la acción institucional de cooperación limitada. (Prud’homme, 1997). En 1989 el PRD se convierte en un partido con registro legal, el reto que ha enfrentado desde entonces es la superación del carisma de su líder en turno.

19 El Consejo Nacional se compone de 30 a 120 miembros electos cada cinco años por la Asamblea Nacional (integrada por delegados numerarios de todos los estados de la república, integrantes del CEN y personajes relevantes).

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Para Prud’homme el periodo de consolidación del partido va de 1989 a 1944 y lo divide en tres etapas. La primera resulta de la unión de los grupos que apoyaron al candidato presidencial. La integración del primer CEN se conformó con candidatos elegidos a partir de una lista propuesta por Cuauhtémoc Cárdenas, quien reprodujo la correlación de fuerzas entre las agrupaciones fundadoras. Así la primera bancada del PRD como partido constituido, reflejó la base neocardenista del Frente Democrático Nacional (FDN). En este sentido, su líder asumió la función de cohesión de la organización y definición de la línea estratégica del nuevo partido.

El segundo periodo se inaugura con la realización del 1er foro nacional de estatutos celebrado en 1990, en el que se reconoce a las corrientes que integran al partido, pero sin derecho a representación proporcional en las instancias dirigentes. El proceso de apertura hacia la sociedad civil permitió el fortalecimiento de grupos con arraigo en las organizaciones populares. La decisión de postular candidatos estuvo asociada con una concepción de modelo de partido abierto con capacidad de integrar a los representantes de la sociedad civil.

En el tercer periodo las diferencias entre grupos empezaron a manifestarse como corrientes autoidentificadas cuyas diferencias se basaban en la vida propia del partido. La institucionalización de las corrientes fue posible gracias a que estos grupos contaron con la posibilidad de manejar 50% de las candidaturas externas, mientras que a la dirigencia del partido le correspondía la otra mitad (Campuzano, 2000). Al mismo tiempo, la práctica de compensar con nominaciones a los grupos e individuos con mayor peso ha puesto en entredicho la cohesión interna del partido.

En 1996 se modificó el reglamento del partido a fin de enfrentar los problemas internos de cohesión. En el documento se estableció que el Consejo Nacional,20 es el encargado de lanzar la convocatoria a todos aquellos interesados en participar. El consejo es el encargado de reservar los lugares para los candidatos externos o representantes de la sociedad civil, para luego abrir paso a los internos. (Artículo 22 de los estatutos). En un inicio no se establecieron límites al número de candidatos externos, por lo que se dejaba al libre albedrío del Consejo la incorporación de estos candidatos. Esta situación provocó que la lista de los candidatos externos se hiciera en función de los apoyos que lograra la candidatura del líder carismático. No obstante, en la actualidad el límite es del 20%, a menos que el Consejo considere la ampliación.

En la elección de candidatos por mayoría, participan militantes y simpatizantes del mismo. Es decir, la elección es abierta y competida. La elección de candidatos a legisladores por el principio de representación proporcional se realiza mediante votación secreta de los delegados de la

20 El Consejo Nacional se integra por el presidente del partido, la secretaría general, los presidentes del partido en las entidades federales, los expresidentes del partido, 192 consejeros elegidos entre los comités estatales, 64 consejerías elegidas por la Convención Nacional y los consejos estatales, así como representantes de los diputados federales y senadores.

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Convención Nacional. La mitad de las listas de los candidatos postulados por este principio corresponden a los postulados con números nones, mismos que son elegidos en convención electoral convocada por el Consejo Nacional. La otra mitad corresponde a los candidatos con números pares y son elegidos por los Consejos Estatales. Llama la atención que en los estatutos no se especifique la integración del orden de las listas, sobre todo por el peso de las corrientes y de las candidaturas externas. Da la impresión que el orden depende de la correlación de fuerzas entre las diferentes corrientes.

Un intento por subsanar los problemas de cohesión ha sido la reciente modificación de sus estatutos, tras el rompimiento de su líder carismático Andrés Manuel López Obrador después de una complicada y cuestionada elección de dirigentes del partido. De las modificaciones que sobresalen es la creación de una Comisión Política Nacional, como una instancia de decisión colegiada, en cargada –junto con el Comité Ejecutivo Nacional- de distribuir los recursos y los lugares para los candidatos internos y externos. Dicha comisión se integra por representantes de las diversas corrientes reconocidas dentro del partido. Es decir, se busca que la cohesión del partido ya no dependa de la fuerza de su líder nato, sino de la correlación de fuerzas de las diferentes corrientes del partido.

En conjunto se puede observar que las tres principales fuerzas políticas del país han llevado a cabo cambios institucionales que intentan adaptar su acción al clima de competencia electoral, al tiempo que buscan definir las directrices de los lineamientos gubernamentales desde el Congreso.

El trabajo legislativo y las reglas internas del Congreso.

Parte importante de la consolidación de la institucionalización de un Parlamento reside no solo en los poderes que se le otorgan, también la estructura organizativa robustece a la instancia representativa.

En general, las asambleas se rigen por normas que estipulan el papel que cada uno de los miembros en el Parlamento debe cumplir dentro del proceso y el procedimiento parlamentario. Al mismo tiempo, detallan la estructura organizativa de la institución que cuenta con fracciones parlamentarias, sistemas de información y apoyo técnico, así como organización del trabajo en comités.

En México, el Poder Legislativo es un sistema bicameral cuya toma de decisiones está en manos de los grupos parlamentarios quienes están estrechamente ligados a los órganos dirigentes de sus partidos políticos (los Comités Ejecutivos Nacionales) quienes designan a los líderes de los grupos parlamentarios.

Uno de los efectos de la pluralidad representativa fue la descentralización del poder tanto al interior como al exterior del Congreso mexicano. Externamente, el poder ejecutivo ha dejado de ser la pieza

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predominante en las decisiones legislativas.21 Internamente, los grupos parlamentarios han reactivado sus facultades.22

La introducción de cambios a la legislación electoral mejoró de manera paulatina los niveles de ganancia electoral de los partidos distintos al PRI, lo que produjo cambios en las instituciones de las organizaciones partidistas, por un lado, así como cambios en las organizaciones legislativas (Cámara de Diputados y Cámara de Senadores), donde el comportamiento de los actores que integraban ambas organizaciones requirió de una transformación a la norma interna en cuanto a su integración, organización y funcionamiento. El rediseño de la institución estableció los parámetros de la autonomía del órgano legislativo frente al Ejecutivo en relación con la toma de decisiones; estableció límites a la informalidad producida por la no profesionalización de los representantes, estableciendo un sistema de información integral; complejizó y uniformó las tareas parlamentarias, dentro de la división del trabajo, asignando roles y adecuando los criterios de decisión al proceso legislativo y a la nueva integración plural del recinto.

La Ley Orgánica del Congreso es la norma que regula de manera general la organización y funcionamiento del Poder Legislativo, fue modificada en 1994 como consecuencia de la reforma política puesta en marcha dos años atrás.23 En ella se modifica el artículo 70 Constitucional a fin de dotar al Poder

21 Algunos factores que han contribuido al excesivo poder del Presidente (poderes metaconstitucionales), son: a) el Ejecutivo se ha asegurado para sí mismo el apoyo de grandes contingentes de legisladores, b) ha hecho que el interés de los legisladores resida en actuar no como un poder de contrapeso del ejecutivo, sino como un aliado o agente permanente de este último; c) el Ejecutivo ha generado grandes mayorías para su partido interfiriendo en la competitividad del sistema, mediante la intromisión en la legislación partidaria y electoral; d) se ha asegurado la lealtad de los miembros del Poder Legislativo mediante el establecimiento de una estructura de incentivos que hacen que el interés de los legisladores resida en satisfacer los intereses del "jefe de partido"; e) el poder del Ejecutivo fue favorecido por la existencia de un partido altamente centralizado y disciplinado capaz de controlar la selección de candidatos; f) la coincidencia de la presidencia del país y de la presidencia del partido oficial en la misma persona; y g) las pocas posibilidades de hacer una carrera política fuera del PRI a causa del reducido grado de competitividad del sistema. Estas y algunas otras características constituyeron un conjunto de instituciones formales e informales que generaron incentivos para crear ese desequilibrio entre el poder del Presidente y el Congreso. (Weldon, 1999) 22 Las prerrogativas constitucionales otorgadas al poder legislativo en México son relevantes en la medida en que las facultades fiscalizadoras y presupuestarias (artículo 72, 73, 74, 75 y 79 constitucionales), legislativas (artículo 73 constitucional), políticas (artículos 93, 110 y 111 constitucionales), administrativas (artículos 73, 76 y 80 constitucionales) y de relaciones internacionales (artículos 89 y 76 constitucionales) otorgadas al Legislativo son piezas clave para el equilibrio de poderes, dado que el Legislativo no sólo legisla, sino que cumple otras funciones de carácter fiscalizador en las que ejerce control sobre el presupuesto, la ley de ingresos, el endeudamiento, promueve juicios políticos, crea comisiones de investigación, demanda la comparecencia de funcionarios públicos, analiza la celebración de convenios internacionales y nombra a algunos miembros de la administración pública, entre las principales. 23

A pesar de que la Ley fue un tanto innovadora para ese momento, su rigidez frente a los cambios producidos en recientes años la han convertido en una Ley traspasada por las circunstancias de cambio político que desde 1986 ha venido sufriendo el país. Los intentos por actualizarla se han dado desde los partidos de la oposición, pues desde su expedición se han recibido 18 peticiones de reforma de las cuales sólo dos han sido atendidas: en 1992 y en 1994 cuando se publica la "nueva Ley".

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Legislativo con una mayor "autonomía", mediante el recurso de facultarlo para la emisión de su propio reglamento.24

Sin embargo, la facultad que había adquirido el Poder Legislativo en ese momento no fue utilizada sino algunos años después con la reforma de 1999. La urgencia se dio en primer lugar por las numerosas mutaciones constitucionales acumuladas en el curso de los años y de su desempeño, y en segundo lugar, por la existencia de un nuevo equilibrio de fuerzas en la composición de las Cámaras Federales desde 1988.

Fruto de la composición plural de la Cámara Baja, se dictaminaron diversas iniciativas para reformar la Ley Orgánica del Congreso desde 1999, 2004, 2006, 2007 y 2009. Dichas reformas contemplan modificaciones a las normas que regulan las actividades del pleno y de los órganos y servicios de carácter técnico y administrativo.

En general podemos decir que los cambios más sobresalientes de la nueva LOCG son: la creación de la Junta de Coordinación Política, que es un órgano colegiado integrado por los coordinadores de cada grupo parlamentario, cuyas decisiones se toman mediante el sistema de voto ponderado, donde cada coordinador representa tantos votos como integrantes tenga su grupo parlamentario. El coordinador de la Junta es el que cuenta con mayoría en la Cámara durante toda la legislatura, si ningún grupo tiene la mayoría, la responsabilidad de presidir la Junta se encomienda a cada uno de los coordinadores por orden decreciente al número de curules que detenten con una duración de un año.

Las facultades que tiene la Junta son las de impulsar los acuerdos entre los distintos grupos parlamentarios, promover la integración de las comisiones, presentar al pleno para su aprobación el anteproyecto de presupuesto anual de la Cámara, asignar los recursos humanos, materiales y financieros, así como los locales que correspondan a los grupos parlamentarios. (arts. 31 al 36 y 80 al 84 de la LOCG).

Otra instancia de organización interna de reciente creación es la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, integrada por los miembros de la Junta de Coordinación Política y el presidente de la Mesa Directiva. Las atribuciones de este órgano son: el establecimiento del programa legislativo de los periodos de sesiones, el calendario para su desahogo y la integración básica del orden del día de cada sesión, proponer al Pleno el proyecto de Estatuto de la Secretaría General, las Secretarías de Servicios Parlamentarios y de Servicios Administrativos y Financieros, impulsar el servicio civil de carrera, el trabajo en comisiones y someter al pleno los

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A pesar de que en el artículo 71 Constitucional se faculta al Presidente de la República, a los diputados, senadores y legislaturas de los estados (esto salvo ciertas limitaciones) a iniciar leyes. Existen excepciones respecto a la Ley Orgánica del Congreso, ya que no puede ser objeto de reglamentación por parte del Presidente de la República. Sólo los legisladores pueden saber qué principios legales garantizan la independencia del cuerpo colegiado así como su libertad como miembros de él. (Arteaga, Nava, 1994: 352-353).

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nombramientos de secretario general y contralor de la Cámara. Todas estas decisiones se toman por voto ponderado, mecanismo mediante el cual se mantiene el peso de la mayoría.

El peso que la ley otorga a los líderes de los grupos parlamentarios es tal que el grado de centralidad de la toma de decisiones define las obligaciones de los representantes para con su partido a través de la mediación del coordinador parlamentario.

El sistema de comisiones se racionalizó en la medida en la que se crea la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, cuyo cometido es reunir a los coordinadores de cada una de las fracciones parlamentarias y cuya función es optimizar las funciones legislativas, políticas y administrativas del órgano legislativo. Así, se corresponsabiliza a las fracciones parlamentarias en el manejo de los asuntos relacionados con el gobierno interno de la Cámara, bajo este clima, los coordinadores de los grupos parlamentarios en la CRICP cumplen con la tarea de integrar y aprobar las comisiones legislativas así como asignar las presidencias y secretarías de las comisiones más importantes entre los integrantes del recinto legislativo.

Como se observa, la pluralidad de ambas cámaras, planteó una serie de interrogantes en torno a la gobernabilidad, organización y funcionamiento del Congreso. En principio, la composición del Congreso sería un espejo de la pluralidad electoral. En segundo lugar se sustituye el sistema mayoritario como sistema de votación interno por el de la concertación y coaliciones entre fracciones parlamentarias. Finalmente, y ese es un debate actual, se implementan mecanismos para el mejor funcionamiento del recinto al tiempo que se privilegia la disciplina antes que la autonomía del legislador. La ley fortalece el liderazgo de los grupos legislativos al otorgarles amplias responsabilidades a fin de organizar, operativizar, distribuir y agilizar el trabajo legislativo.

El trabajo legislativo

Hasta antes de 1988, la intervención casi absoluta del Presidente en todo el ámbito estatal, la producción legislativa había quedado casi en su totalidad en manos de este último, quien se decía gobernaba legislando. En la medida en la que las legislaturas se vuelven más plurales y fuertes institucionalmente hablando, la capacidad de iniciativa de los grupos parlamentarios aumenta, en promedio siete de cada diez iniciativas tienen su origen en el Poder Legislativo.

Pocos son los Congresos que participan activamente en asuntos económicos y presupuestarios. El Congreso Norteamericano así como el chileno son de las pocas asambleas que se encargan de formular el programa presupuestal a fin de controlar los recursos. En México, esta actividad era privativa del jefe del Ejecutivo al grado que ni siquiera compartía con los miembros de su partido, hoy día cualquier asunto, sobre todo los económicos y presupuestales, son funciones que comparte con los representantes populares, prueba de ello es la disminución en el número de iniciativas del Ejecutivo y el

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aumento de las de los integrantes de la cámara baja. De acuerdo con los datos registrados en la base de datos elaborada para este documento, en la LVII legislatura, el 23% de las iniciativas votadas en pleno tenían como origen el Ejecutivo, en tanto que, el 75% de las mismas fueron promovidas por los distintos miembros del Congreso de la Unión. En la LVIII legislatura, el 34% de las propuestas votadas provenían del Ejecutivo mientras que el 64% fueron promovidas por los legisladores. Ya para la LIX y LX legislaturas, la alternancia produjo alteraciones en el trabajo legislativo, el 1.2% y 1.3% de las reformas legislativas fueron propuestas por Vicente Fox y Felipe Calderón, respectivamente, en tanto que las producidas por los asambleístas representaron el 90% el total en ambas legislaturas. Es decir, la formulación de políticas en los últimos años ha sido una tarea colegiada en donde la negociación equilibra el poder de las fuerzas participantes, incluido el Ejecutivo. (Ver cuadro 1).

Cuadro 1 Iniciativas de ley presentadas por origen

Origen LVII (1997-2000) LVIII(2000-2003) LIX (2000-2006) LX (2006-2009)

Ejecutivo C. Senadores C. Diputados Congresos Locales

23.2 18.9 56.0 1.7

34.6 11.7 52.7 0.5

1.2 2.2 92.0 3.9

1.3 4.6 90.0 3.0

Fuente: elaboración propia con base en Gaceta Parlamentaria en Línea http//gaceta.cddhcu.gob.mx y Secretaría de Servicios Parlamentarios LIX y LX Legislaturas de la Cámara de Diputados.

Este incremento en la producción legislativa de parte de los grupos parlamentarios se explica porque todos los actores adecuaron su comportamiento a las expectativas ajustadas por el nuevo equilibrio. Los partidos estimaron un aumento en la probabilidad de que sus iniciativas fueran aprobadas en comisiones y votadas en el pleno. En cambio, el Ejecutivo se anticipó al posible rechazo y presentó sólo aquellas iniciativas previamente valoradas o concertadas con el Congreso. (Nacif, 2002). De ahí que pese a que disminuyó su dotación, las iniciativas presentadas mantuvieron altas tasas de cohesión, aunque no necesariamente de aprobación.25

La habilidad de negociación y acuerdo entre los actores con poder de veto redujo la posibilidad de indecisión y aumentó la probabilidad de aprobación de aquellas decisiones previamente acordadas, sobre todo las del Ejecutivo. Por ejemplo, en la segunda mitad del mandato de Ernesto Zedillo, los partidos favorecieron con su voto entre el 60% y 75% de sus iniciativas. Vicente Fox logró el apoyo del 80% de sus propuestas en su primer periodo cuando el consenso en torno a su figura era mayor y 58% durante su segundo trienio. Por su parte, Felipe Calderón ha tenido un mayor respaldo a sus proyectos de ley, de los cuáles el 86% de estos han logrado ser aprobados exitosamente.

25 A pesar del abultado número de iniciativas originadas en los grupos parlamentarios, estas tuvieron un

nivel de éxito mucho menor a las del Ejecutivo, por ejemplo, el 18% de las iniciativas presentadas por los

representantes tuvieron éxito en la LIX legislatura, mientras que en la LX solo el 14% de estas han sido

aprobadas,

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Los grupos parlamentarios mantuvieron un apoyo equilibrado entre aquellas propuestas provenientes del Ejecutivo y del Poder Legislativo, es decir, la colaboración no supuso el apoyo unilateral al Presidente, sino que la cooperación y el acuerdo entre partidos fue más importante que la cooperación exclusiva con el Ejecutivo.

Es decir, el Ejecutivo tuvo mayor poder de convocatoria y de consenso que los legisladores. A pesar de la pluralidad existente, la figura del Presidente ha sido lo suficientemente fuerte como para promover una mayor cooperación entre los miembros del congreso. Lo que significa que el Presidente aún controla la agenda, mientras que las Cámaras tienen aún dificultades para formular políticas eficientes, consensuadas y alejadas de la tentación clientelar, de ahí el incremento en el rechazo de propuestas originadas en estas instancias.

Cabe resaltar que las iniciativas registradas en el periodo por estudiar tuvieron modificaciones casi en su totalidad. Esto significa que, ante el incremento de actores con poder de veto, las propuestas de reforma fueron constantemente condicionadas a sufrir modificaciones al votarlas en lo particular, ya que los miembros de las fracciones no estuvieron dispuestos a apoyarlas, sobretodo las emanadas del Ejecutivo. Entre el 45% y el 65% de las votaciones registradas se refieren a modificaciones de iniciativas provenientes del Ejecutivo, en tanto que las originadas por los grupos parlamentarios fueron modificadas entre el 20% y el 40% de las mismas a lo largo del periodo estudiado.

Cabe resaltar que el apoyo a las iniciativas dependía de las modificaciones a las que se sometieron las diversas propuestas legislativas. Según los datos, los tres principales partidos apoyaron más del 90% de los paquetes legislativos en las tres legislaturas, sin embargo, cuando las propuestas eran discutidas y votadas en lo particular, es decir, con modificaciones, los grupos parlamentarios fueron más renuentes a apoyarlas. Se debe tomar en cuenta que la controversia entre grupos parlamentarios se manifiesta precisamente en el tipo de votación, porque las enmiendas a las que son sometidas las iniciativas en las votaciones particulares rompen los acuerdos iniciales, de tal manera que al final se vota una propuesta diferente a la consensuada en un principio, lo que causa el incremento de votos en contra y abstenciones. Por ejemplo, en la LIX legislatura, el porcentaje de votos en contra se incrementó considerablemente, sobre todo en votaciones particulares, el Partido Acción Nacional, rechazó el 35% de las modificaciones solicitadas a los paquetes legislativos, el PRI hizo lo mismo con 24% de las votaciones, mientras que el PRD se opuso al 29% de las modificaciones, lo que significa que el acuerdo que en su mayoría habían adquirido en votaciones generales se retrae en votaciones particulares por lo que el consenso alcanzado por los partidos en un inicio acaba con las coaliciones en el momento de que la propuesta sufre modificaciones, al tiempo que la disciplina entre los miembros de los partidos disminuye.

Otra característica que causa polémica entre las propuestas legislativas es si se trata de una reforma constitucional o una reforma a legislación

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secundaria, esta diferencia es importante para la toma de decisiones ya que la existencia de un partido gobernante que ostentaba la mayoría absoluta y que mantenía una férrea disciplina sobre sus miembros facilitaba la aprobación de leyes constitucionales. A partir de 1997 el proceso se dificulta por la presencia de un sistema multipartidista con reglas de mayoría, pero sobre todo cuando se trata de leyes constitucionales que requieren de amplias coaliciones en las que los partidos deben adaptarse a una variedad más amplia de intereses.

El comportamiento colectivo hacia las iniciativas constitucionales y secundarias fue casi similar al tipo de votación, esto es, la votación para las reformas a leyes constitucionales fue más favorable que frente a la legislación secundaria. Las reformas a leyes constitucionales propiciaron la formación de coaliciones amplias y demandaron mayor disciplina, sobre todo por la exigencia de una mayoría calificada. En cambio, las reformas a leyes secundarias generaron menos coaliciones y dividieron el voto de los miembros de las fracciones.26

Pese a que en las últimas administraciones la Constitución ha sido uno de los marcos legales más reformados, existe una tradicional reticencia de parte de los miembros del Congreso a promover modificaciones. Las razones son dos fundamentalmente: 1) la vinculación de la Carta Magna con el espíritu de la Revolución, y 2) la conservación de una ley generada bajo los principios de un sistema mayoritario.

Tal resistencia prevaleció a lo largo del periodo estudiado, no obstante que el acuerdo prevaleció entre las reformas constitucionales, no hay que olvidar que como se mencionó anteriormente, este periodo se caracterizó por ser uno de los de menor capacidad por parte del Ejecutivo para reformar la constitución, ya que si bien es cierto las propuestas presentadas al pleno de la Cámara de Diputados tuvieron efectos positivos entre los grupos, se trataba de iniciativas previamente acordadas y concertadas por los actores.

Respecto a la legislación secundaria, en su mayoría propuesta por los legisladores (hasta 60%), se observa que la oposición de los grupos a este tipo de legislación aumentó sobre todo durante el último trienio de Ernesto Zedillo y la segunda mitad del de Vicente Fox, esto quizá se relacione con el origen de la iniciativa y el tema de la propuesta, porque la mayoría de las enmiendas discutidas se hacían en lo particular, sobre todo aquellas que se referían al presupuesto de egresos y la ley de ingresos, leyes secundarias que son atribuciones exclusivas del Ejecutivo. 27 Este tipo de propuestas sufrieron

26 La LVII y LVIII legislaturas fueron de las más cohesionadas en relación con la aprobación de reformas constitucionales, arriba del 80% de las propuestas fueron aprobadas por los tres principales partidos, en tanto que la LIX legislatura, aunque el partido del presidente conservó el apoyo de los legisladores priístas, la aprobación de los perredistas fue difusa, ya que del total de propuestas constitucionales discutidas en el pleno, menos de la mitad (44%) fueron apoyadas por los integrantes del PRD, lo que indica los primeros indicios de rompimiento en el acuerdo legislativo con el actual gobierno. 27 Pese a que el artículo 74 constitucional otorga a la Cámara de Diputados la facultad de examinar, discutir y aprobar el presupuesto de egresos de la federación, para algunos autores esta prerrogativa es ambigua, ya que no se establece específicamente si los legisladores pueden o no modificar el proyecto del Ejecutivo. Para algunos reformar la propuesta ejecutiva

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múltiples enmiendas, tantas que el partido del presidente en turno no estuvo dispuesto a apoyar. Por ejemplo, el cuadro 7 es ilustrativo en cuanto al tipo de iniciativas que sufrieron más modificaciones, destacan las de tipo fiscal y político en la segunda parte del sexenio zedillista, mientras que las propuestas más enmendadas durante el periodo de Vicente Fox han sido las de tipo fiscal y presupuestal. Por su parte, el partido del presidente (PRI) rechazó las propuestas más enmendadas como las presupuestales, es decir, no aceptó los cambios propuestos por la oposición. En cambio, los dos principales partidos de oposición de ese momento (PAN y PRD) rechazaron el paquete fiscal formulado por el jefe del Ejecutivo. Para el siguiente sexenio, el partido del presidente panista hizo lo propio, apoyó la propuesta presupuestal del Ejecutivo, rechazando las enmiendas al mismo, mientras que la oposición, ahora formada por el PRI y el PRD, se opuso a la iniciativa fiscal del Ejecutivo, esto es normal si se considera que los partidos actuaron en ambos casos de acuerdo a las expectativas electorales de sus partidos, sobre todo porque cobrar impuestos no es atractivo para los potenciales electores.

Es interesante hacer notar que la producción legislativa del ejecutivo no solo disminuyó cuantitativamente, sino que cualitativamente se limitó a presentar propuestas exclusivas de su ámbito, tal es el caso del presupuesto y algunas de tipo económico. Posiblemente su capacidad reglamentaria ya no se refleja en el número de propuestas legislativas, sino en el número de decretos promovidos, desafortunadamente carecemos de los datos para afirmar tal aseveración.

La dirección del voto partidista en relación a las temáticas abordadas por los proyectos de ley revelan que el contenido de las iniciativas fue una variable importante para que los partidos favorecieran o no los proyectos de reforma de ley. Las materias más controvertidas —en las que se observa división en el voto partidista— se encuentran en las áreas de ejercicio fiscal y presupuesto, política y justicia, que en conjunto representan 67.5% del total de las reformas votadas. Los temas más consensuados fueron el económico y el social, que representan 25% de los proyectos escrutados.

Cabe destacar que la cooperación alcanzada se dio en un ambiente de presión y negociación que obligó a las fracciones a tomar decisiones, sobre todo en periodos extraordinarios que se utilizaron para votar iniciativas controvertidas, como los ejercicios fiscales, los presupuestos o la reforma a la Ley orgánica del Congreso.

significaría presentar un presupuesto alterno, y como es facultad exclusiva del Ejecutivo presentar el presupuesto anual, esta práctica resultaría inconstitucional. Es por ello que al Legislativo sólo correspondería aprobar o no aprobar la iniciativa, y en caso negativo, esperar la presentación de una nueva propuesta, lo que significaría un nuevo problema. El plazo para aprobar el proyecto presidencial vence el 31 de diciembre y no se prevé la posibilidad de una salida, salvo en el rubro de retribuciones de los empleos públicos que pueden ejercer el presupuesto del año anterior. (Rossell, 2000). Claramente se observa que la ley es producto del acuerdo unánime entre el partido gobernante y el Presidente, no obstante la postura se torna ambigua en situación de pluralidad. Pese al conflicto generado por la pluralidad con reglas de mayoría, el Ejecutivo goza de facultades en el área presupuestal, por ejemplo, el Presidente tiene derecho al ejercicio de partidas secretas que puede ejercer de manera ilimitada en programas sociales o subsidios.

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Se puede resumir que los partidos ―grandes‖ favorecieron con su voto la mayor parte de las iniciativas. La estrategia de éstos respondió a acciones electorales, por lo que en algunos casos retiraron su apoyo a aquellas iniciativas que suponen costos electorales, como la miscelánea fiscal, y apoyaron más las de carácter social.

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