Primer Captulo

ESTADO TERRITORIAL.

Durante los ltimos cinco siglos el rol de agente ejecutor del poder poltico en una

comunidad determinada ha sido representado por el Estado Territorial. Producto cultural

que ha evolucionado dando respuesta a los requerimientos hechos por su poblacin a lo

largo de su existencia.

Hacemos presente que para el desarrollo de las dos primeras etapas histricas, nos

remitiremos, preferentemente, a la tradicin eurocontinental.

El Estado Territorial en la Sociedad Preindustrial.

Como respuesta a la dispersin del poder poltico en el medievo, surge en la

modernidad el Estado Territorial como modelo de organizacin poltica, estructurndose

sobre una base geogrfica. Caracterizando a esta propuesta de estabilidad poltica, la

centralizacin del poder poltico como garanta para la seguridad de la comunidad y,

principalmente, del soberano.

En esta primera etapa, entre los finales de los siglos XV y XVIII, en la tradicin

eurocontinental, la concepcin del Estado se centrar en el fortalecimiento de la autoridad.

La sistematizacin de los derechos del soberano ser uno de los grandes tpicos de esta

etapa.4 Los particulares slo tendrn una actuacin poltica indirecta. stos en su relacin

con el Estado, perseguirn que ste sea el garante de la realizacin de sus actividades

econmicas. Un Estado fuerte que garantice la propiedad y el orden sern las grandes

demandas de la clase mercantil y agraria de esta Sociedad Preindustrial.

Sin embargo, esta concepcin vertical descendente de Estado Territorial basado

exclusiva y excluyentemente en la autoridad, comenzar a corroerse al surgir la discusin

en torno al financiamiento del Estado. Los primeros desencuentros entre comerciantes y

4 Ver HUESBE LLANOS, Marco Antonio Institucionalizacin del Estado Moderno. EDEVAL. Valparaso,

1999.

11

agrarios con la autoridad van a surgir por la cuestin tributaria. La gran pregunta a formular

va a ser, s es legtimo que el Estado pueda exigir a los particulares la entrega de parte de

sus bienes con el objeto de poder financiar el aparato pblico. Es decir, que la discusin

girar en torno a la asuncin de los costos de mantenimiento del Estado como factor

generador de limitacin al derecho de propiedad privada. Por ello, es del caso recordar que

dentro del ideario de la Revolucin Francesa est el de la defensa del mencionado derecho.

Y el que esto ltimo lo hagamos presente, no es gratuito, porque vulgarmente hemos

escuchado por dcadas decir errneamente que el lema de dicho movimiento era: Libertad,

Igualdad, Fraternidad, siendo que en realidad fue Libertad, Igualdad, Propiedad,

Seguridad.

El anhelo de un Estado garantista de los derechos individuales y que quienes lo

financiasen tuvieran mayor posibilidad de influir en toma de decisiones polticas, va a ser el

debate naciente con el que se va cerrar la era de la Sociedad Preindustrial.

La Paz de Westphalia de 1648 al consagrar en texto positivo al estado territorial

como el sujeto de derecho interestatal por antonomasia y reconocerle su autonoma plena

intramuros, va a dar inicio a la regulacin por escrito de las relaciones internacionales. Por

ello, David Held nos dice al respecto: El sistema interestatal es un modelo de orden

internacional que puede ser llamado Westpahliano y que estableci el principio de la

soberana territorial en los asuntos interestatales.5

Por espacio de los tres siglos siguientes a la Paz de Westphalia, la comunidad

interestatal se caracteriz por su anarqua. El carecer de un organismo que efectivamente

cumpliera una funcin coordinadora y normativa, llev a que las relaciones interestatales se

manejaran preferentemente en el mbito bilateral y en que el cumplimiento de los pactos

entre Estados quedaba supeditado a la integridad personal de los jefes de Estado

compromisores. As Held describe el desarrollo de una comunidad mundial constituida por

Estados soberanos que resuelven sus diferencias de forma privada y por la fuerza (o la

amenaza de la fuerza) en la mayora de las ocasiones; que entablan relaciones diplomticas

5HELD, David. La Democracia y el Orden Global: del estado moderno al gobierno cosmopolita. Editorial

Paidos Ibrica S.A. Barcelona, 1997. p. 104.

12

pero que, siempre que pueden, reducen al mnimo las acciones cooperativas; que buscan

promover su inters nacional por encima de todo; y que aceptan la lgica del principio de

la efectividad, esto es, el principio de que el poder crea derecho internacional.6 Adems,

de tener en cuenta que la capacidad soberana de los estados territoriales para hacer con sus

habitantes los que se les antojara, es indiscutible.

El Estado Territorial de Primera Generacin en la Sociedad Industrial.

La segunda etapa de la evolucin del concepto de Estado Territorial, surge como

consecuencia del gigantesco cambio que se vive en la Europa de fines del siglo XVIII. Por

lo mismo Bilbeny afirma que los capitalistas encontraron en el estado nacional uno de los

instrumentos bsicos. La nacin marcara las reglas del juego para la reproduccin de la

sociedad de trabajo. El papel de integracin social pasaba, con el capitalismo, a la escuela,

los sindicatos y el ejrcito siempre apellidados nacionales.7

Desde un punto de vista econmico, el protagonismo se desplaza progresivamente

desde el campo para radicarse, definitivamente, en la ciudad. La invencin de la maquina

de vapor, la produccin en serie y las fuertes migraciones a las urbes tendrn serios efectos

polticos.

El Estado Territorial sigue siendo el modelo de organizacin poltica imperante. Sin

embargo, su calidad de soberano ya se ha visto limitada, al distribuirse las funciones

bsicas del poder poltico en bloques orgnicos diferenciados y asumiendo el rol de garante

de los derechos individuales. La limitacin jurdica-positiva del ejercicio de la soberana

por parte del Estado va a ser el gran logro de particulares, quienes ya no se encontrarn

sujetos al mero arbitrio del titular del poder poltico como en la poca del absolutismo

monrquico.

Los dos grandes hitos que dan inicio a este perodo son las revoluciones libertarias

de las trece colonias de Nueva Inglaterra y Francesa y la revolucin industrial. Las dos

6 HELD, David. La Democracia ... (n. 5) p. 104.

7 BILBENY, Norbert La Democracia para la Diversidad. Editorial Ariel S. A. Madrid, 1999. p. 60.

13

primeras constituyen la presentacin de propuesta modlicas de estabilidad poltica y la

tercera, cambios tecnolgicos cuyas consecuencias que ejercern influencias serias en el rol

a asumir por el Estado.

En la etapa del absolutismo monrquico la limitacin al ejercicio del poder poltico

era autoimpuesta por el principio de la razonabilidad, directriz de la voluntad del monarca.

La Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano convertir en bandera de lucha la

positivacin de los limites del poder poltico y la garanta de los derechos individuales.

Siendo la Constitucin de Virginia el primer cuerpo orgnico de normas que plasma en

texto escrito las aspiraciones antes sealadas.

A lo largo del siglo XIX la discusin respecto del Estado girar en torno a dos ejes.

Un primero, que se referir a su rol garantista de las libertades individuales y del orden

pblico. Y un segundo, relativo a la incorporacin de integrantes de la poblacin a la toma

de decisiones polticas.

Respecto del rol garantista de los derechos individuales, vitalsima importancia tuvo

la proteccin a las, hoy llamadas, libertades econmicas. De manera que el Estado tena el

deber negativo de inhibirse de toda intervencin en el escenario econmico donde reinaba

el libre mercado. Adems, de contar con la cautela estatal de proscripcin de los gremios,

considerados agentes de inmovilismo comercial sobre el final de la era de la Sociedad

Preindustrial.

La gran lucha poltica participacionista que se comenzar a dar en este perodo ser

por la expansin del Derecho a Sufragio, que tendr primeramente, un carcter censitario

como especie del gnero llamado Sufragio Restringido.

En conclusin, segn Luhmann los logros institucionales de la doble intervencin

Estado constitucional y democracia son la idea de Constitucin que pudo resolver el

problema de la justificacin jurdica del Derecho; la idea de divisin de poderes, que

consigui canalizar la arbitrariedad por medio del Derecho; y la idea de eleccin

democrtica y de la limitacin temporal del ejercicio del mandato en el gobierno.8

8 LUHMANN, Niklas, La Teora Poltica en el Estado de Bienestar. Alianza Editorial. Madrid, 1993. p. 36.

14

Estado Territorial de Segunda Generacin en la Sociedad Industrial.

Luhmann lo describi diciendo: El estado social es la reaccin frente a las

consecuencias de la industrializacin con medidas de previsin social.9

Las revoluciones industriales hiperexpanden las ciudades como consecuencia de las

gigantescas migraciones desde el campo a la ciudad. Los efectos sociales que se generan

son de gran magnitud, al no contar los asalariados ni sus familias con las herramientas de

respuestas a contingencias tales como el hacinamiento, la enfermedad, la invalidez o la

muerte.

Luhmann afirma: El bienestar significa y exige algo ms que la mera asistencia

social, y algo ms que la pura compensacin de desventajas.10 As de esta forma el Estado

a partir del ltimo cuarto del sigo XIX tendr que progresivamente ir asumiendo un rol

prestacional. En efecto, el impulso para la implementacin de un aparato de seguridad

social que d certera respuesta a los problemas de habitacin, salud, vejez y sobrevivencia

de la viuda y hurfanos del trabajador muerto, va ser la magna tarea que deber asumir el

Estado. As de un rol garante pasivo, el Estado deber asumir un rol prestacional activo.

Luhmann ha sostenido que El Estado de Bienestar es la realizacin de la inclusin

poltica.11 As, en este perodo, las aspiraciones polticas ms caras de la poblacin sern la

reconsagracin del derecho a asociarse, hasta entonces proscrito, para la asuncin de una

defensa colectiva de sus intereses. As como, tambin, una nueva ampliacin del derecho a

sufragio, esta vez al grupo que sin tener fortuna patrimonial, ha adquirido niveles

educativos que lo hace sentirse con la legtima aspiracin a tener su cuota de poder de

decisin poltica.

Agrega Luhmann que La lgica del Estado de Bienestar slo puede ser

comprendida mediante el principio de la compensacin de aquellas desventajas que recaen

sobre cada cual como consecuencia de un determinado sistema de vida.12 Este rol

9 LUHMANN, Niklas, La Teora ... (n. 8) p. 31.

10 LUHMANN, Niklas, La Teora ... (n. 8) p. 31.

11 LUHMANN, Niklas, La Teora ... (n. 8) p. 49.

12 LUHMANN, Niklas, La Teora ... (n. 8) p. 32.

15

prestacional asumido por el Estado a nivel del rea de servicios, como consecuencia de la

implementacin del aparato de seguridad social, se ampliar a las reas productivas de

bienes y otros servicios como consecuencia de la gran crisis econmica mundial vivida en

el primer tercio del siglo XX conocida como la depresin de los 30. En efecto, de un rol

casi marginal en el sistema econmico el Estado asume uno protagnico. La gran discusin

poltico-econmica entre estatistas y antiestatistas girar en torno a los efectos de la

actuacin econmica estatal; los primeros sostendrn que el Estado cumple un rol corrector

de los desequilibrios en el acceso a los bienes y distribucin de la riqueza, mientras que los

segundo alegarn en contra del efecto distorsionaste de la actuacin del Estado en el mbito

de la economa.

La consagracin del derecho a la educacin ser el corolario del carcter

prestacional del Estado, al asumir ste el rol de agente de incorporacin al sistema

educativo de personas que sin la intervencin estatal no habra podido lograrlo. Teniendo

como consecuencia poltica prctica una grandsima ampliacin del cuerpo electoral.

El Estado Territorial de Tercera Generacin en la Sociedad Industrial.

Este perodo coincide con el ocaso del modelo de Sociedad Industrial.

Luhmann plantea que El estado de Bienestar produce inestabilidad en la medida

que debe reaccionar frente a necesidades que l mismo ha provocado pero que no supo

predecir; en la medida, pues, en la que invoca su competencia para compensar la

incompetencia y en cmo esto absorbe sus medios13, siendo cuestionado el rol

prestacional del Estado, debido a los altsmos costos de mantencin del modelo y a su

carcter inhibidor de la iniciativa privada. Ser reemplazado por un modelo de naturaleza

subsidiaria en que el Estado asumir un rol primariamente pasivo y slo podr

desenvolverse en aquellas reas en que los privados no puedan o no quieran intervenir.

13

LUHMANN, Niklas, La Teora ... (n. 8) p. 86.

16

Al rol de garante de los derechos fundamentales se agregar el deber de

preocupacin vital por la existencia de la persona humana caracterizada por el signo de la

participacin. La expansin de la inclusividad social y poltica basada en la debida asuncin

de la diversidad, implica la fundicin de la clsica visin del Estado en sus faces gendarme

y prestacional, para dar lugar a una visin de carcter conformador social. La aspiracin a

la armnica intregracin de los diversos sectores de la sociedad que reconoce intrnseca

dependencia entre los individuos que asumen una actitud adaptativa, privilegiando el

entendimiento y la bsqueda del consenso caracterizar a este modelo.

La participacin social y la preocupacin global por la existencia vital de las

personas como grandes directrices del accionar del Estado Territorial son el resultado de las

heridas dejadas por las experiencias autocrticas excluyentes vividas en Europa a partir del

perodo de entreguerras, como son los casos espaol y alemn, entre otros.

La superacin del modelo de Estado Centralizado, la prdida de su carcter

omnisciente y la desmasificacin de las polticas pblicas, conducen tanto desde un punto

de vista funcional como territorial a que la Administracin deba primero, desconcentrar y

luego, descentralizar la toma de decisiones. Estos pasos de reforma en el aparato pblico en

cuanto a su estructura organizacional buscan anhelada capacidad de respuesta eficiente a la

que aspira tanto la Administracin como, principalmente, el pblico.

El desarrollo del Estado de Bienestar intensifica la complejidad de las decisiones.

La administracin slo puede influir sobre el pblico en nuevos mbitos, s ste est

dispuesto a cooperar, proporciona informacin y puede imponer sus propios deseos. Las

decisiones polticas que puede adoptar la Administracin dependen cada vez ms de una

penosa ponderacin de las alternativas, y, en la prctica, acaba aceptando o, en su caso,

rechazando las propuestas de decisin que se presentan sin alternativas.14 La cita de

Luhmann nos muestra claramente el carcter de complejo orgnico de servicios pblicos

que es el Estado. En efecto, el aparato estatal ya no cuenta con la posibilidad de imponer

una agenda a ejecutar, salvo en terrenos no explorados en que pueda dar fuerza vinculante a

14

LUHMANN, Niklas, La Teora ... (n. 8) p. 65.

17

sus intereses. Adems, que la autonoma con que cuenta para la toma de decisiones est

bastante recortada por la llamada tica de la responsabilidad, al no poder actuar de

conformidad a su propio arbitrio, ni ser intransigente en cuanto a sus convicciones. Por lo

que segn Luhmann los lmites de la idoneidad del sistema de organizacin para la

realizacin de tareas sociales se muestran precisamente cuando la organizacin se somete,

dentro del sistema funcional diferenciado, a la presin de las exigencias; y ello va en

aumento a medida que crecen las exigencias.15

Al estar el Estado consagrado al servicio de la persona humana, el pblico ejerce su

influencia sobre la Administracin valindose de canales de lo ms diverso, desde las

organizaciones de inters hasta las quejas en los despachos administrativos.16 As pues, el

rgimen democrtico contar con todas las herramientas que permitan que la gestin

pblica responda a las demandas del pblico, ya que estos contarn con la posibilidad de

hacerse escuchar y ser odos.

Sin embargo, para Rodrguez Mansilla, Cereceda, Wordmald y De Los Ros, el

crecimiento del aparato estatal no tuvo un carcter orgnico. La maquinaria estatal que se

configura con los aos va acumulando problemas y dificultades que se van intensificando y

hacindose ms crticas. Entre estos problemas podemos mencionar los siguientes:

1. Ambigedad de los objetivos: La gestin pblica lleg tener una falta de visin

institucional que le dificultaba la definicin de objetivos y metas claras;

2. Indefinicin de competencias y responsabilidades: Los servicios y organismos pblicos

se han caracterizado por una falta de definicin clara de las responsabilidades

individuales y por la disolucin de stas al interior de sus estructuras;

3. Escasez de Racionalidad Econmica: El sector pblico no ha operado en la lgica de

venta de productos, sino que ha entregado sus servicios sin contemplar el costo efectivo

de stos. Una consecuencia de esto ha sido que el criterio de eficiencia no haya ocupado

un lugar significativo en la gestin del sector;

15

LUHMANN, Niklas, La Teora ... (n. 8) p. 114 16

LUHMANN, Niklas, La Teora ... (n. 8) p. 65.

18

4. Centralismo en la toma de decisiones: El Estado ha organizado a partir de estructuras

centralizadas que han hecho de este cuerpo rgido, cuyas decisiones muchas veces no

logran coincidir con las demandas de los ciudadanos;

5. Precariedad en la evaluacin institucional: En el sector pblico chileno han existido

pocas instancias de evaluacin tanto a nivel de organismos como de sus funcionarios; y

6. Prioridad de los procedimientos por sobre los fines: Dentro de las agencias estatales se

han desarrollado prcticas ritualistas, centradas ms en las normas que en los

desempeos.17

Como respuesta a esta hipertrofia del aparato estatal desde un punto de vista

organizacional, la Administracin se desconcentrar de forma de radicar competencias

decisorias en inferiores jerrquicos, disminuyendo momentneamente de esta forma su

creciente incapacidad de respuesta. El problema se presentar que siempre en ltima

instancia la autoridad central deber decidir, por contar el particular con las medios de

impugnacin de decisiones administrativas que le otorga la Ley. Por su parte, la

descentralizacin administrativa consiste en la radicacin en rganos pblicos no

dependientes la posibilidad de implementar polticas sectoriales, regionales o locales. Al

constituirse estos servicios pblicos no sujetos a dependencia jerrquica de la

Administracin central, se pretende aumentar la capacidad de respuesta a las demandas del

pblico, en razn de contar con los medios jurdicos, econmicos y de gestin que le

permiten implementar programas acordes con las realidades especficas de sus

destinatarios. Siendo la Administracin local la principal manifestacin de est forma de

organizacin administrativa. Por ello concluyen Rodrguez Mansilla, Cereceda, Wordmald

y De Los Ros que el Estado ha perdido su unidad monoltica. La antigua maquinaria

burocrtica cede gradualmente el paso a mltiples organizaciones con finalidades

determinadas.18

17

RODRGUEZ MANSILLA, Daro, CERECEDA, Luz Eugenia, WORDMALD, Guillermo, y DE LOS

ROS, Danae, Del Estado Modernizador a la Modernizacin del Estado. En: Estudios Sociales. Santiago de Chile. Trimestre 4, 1997. N 94. pp. 57-58. 18

RODRGUEZ MANSILLA, Daro, CERECEDA, Luz Eugenia, WORDMALD, Guillermo, y DE LOS

ROS, Danae, Del Estado Modernizador ... (n. 17) p. 65.

19

Por su parte, en el mbito de las relaciones internacionales, el fracaso rotundo de la

Liga de la Naciones y los horrores vividos en la segunda guerra mundial, bomba atmica

incluida, y la Alemania nazi, comenzarn a formar la conviccin de la comunidad

interestatal de lo impostergable que era el darse una institucionalidad que efectivamente

fuera obedecida. As, la Organizacin de las Naciones Unidas ser el primer intento por

crear un organismo interestatal con potestades vinculante sobre sus estados miembros.

A partir del accionar de los Tribunales de Guerra de Nremberg y de Tokio, van a

empezar a entregarse desde fuera de los Estados Territoriales las primeras cortapisas a su

posibilidad de autodeterminarse. Si bien es cierto, an se les reconoce autonoma para regir

sus destinos y regular sus relaciones con sus habitantes. Cada vez ms entrarn en vigencia

instrumentos jurdicos multilaterales que implicarn una progresiva limitacin a la

Soberana Estatal.

Respecto del carcter vinculante de las decisiones adoptadas por organismos

internacionales se partir desde una perspectiva voluntarista de los Estados hasta llegar en

la actualidad a tener carcter obligatorio dichos actos. Segn David Held, la

intensificacin de los procesos de interconexin regional y global, y la proliferacin de los

acuerdos internacionales y las formas de cooperacin intergubernamental para regular el

crecimiento sin precedentes de estos fenmenos, especialmente durante el perodo posterior

a la Segunda Guerra Mundial, erosionando la distincin entre asuntos externos e internos,

entre polticas internacional y domstica.19 Siendo el mejor ejemplo, sin que queramos

pecar de reiterativos, la Unin Europea, por existir mecanismos efectivos de proteccin de

la intangibilidad de los acuerdos de los que son partcipes sus miembros. Marcndose una

diferencia con situaciones anteriores y actualmente coexistentes. Ello, porque en estos

ltimos casos a pesar de la existencia de la clusula de inexcusabilidad contenida en la

Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados, la posibilidad de hacer efectivas

responsabilidades estatales por incumplimiento es muy remota. A mayor abundamiento,

agregamos que la operatividad de la jurisdiccin internacional depender de la existencia de

19

HELD, David. La Democracia ... (n. 5) p. 118.

20

voluntad para concurrir ante dicho rgano jurisdiccional por parte de los Estados

involucrados, no existiendo la posibilidad de juzgando en rebelda.

En este sentido, espreamente durante dcadas el Consejo de Seguridad de las

Naciones Unidas ha cumplido la funcin de gran fiscalizador del comportamiento de sus

Estados miembros en cuanto al manejo de sus relaciones internacionales, principalmente

durante la era de la guerra fra, para en la actualidad, tambin, entrar en algunos casos de

poltica interna estatal.

El Estado Territorial en la Sociedad del Conocimiento.

En la actual era el Estado Territorial se encuentra en una etapa de redefinicin de

funciones a cumplir. Al tener que enfrentar problemas que sobrepasan su mbito territorial

de accionar, siendo un modelo de organizacin poltica que ya no es capaz de dar todas las

respuestas a las demandas que la haga su poblacin.

Este complejo orgnico de servicios pblicos ha perdido su rol de interprete del

sentir general de la poblacin. Al respecto Rodrguez Mansilla, Cereceda, Wordmald y De

Los Ros afirman que la funcionalizacin de los sistemas parciales ha llegado a un nivel en

que se hace cada vez ms difcil que uno de ellos pueda representar a la sociedad como un

todo, lo que ha provocado un cambio de importancia en el papel del Estado. Con la

funcionalizacin de los sistemas parciales de la sociedad y como parte de este proceso, se

produce la progresiva autonomizacin de las esferas de competencia de estos

subsistemas.20 En efecto, cada sistema parcial de la sociedad va desarrollando sus propios

niveles de complejidad lo que impide que el Estado pueda arrogarse la calidad de

representante omnicomprensivo del sentir general. Y para una mejor comprensin del

concepto de complejidad es que citamos a Rodrguez Mansilla quien dice que Luhmann

escoge un concepto de complejidad basado en los conceptos de elementos y relacin. Se

dice, por lo tanto, que un conjunto de elementos es complejo cuando debido a limitaciones

20

RODRGUEZ MANSILLA, Daro, CERECEDA, Luz Eugenia, WORDMALD, Guillermo, y DE LOS

ROS, Danae Del Estado Modernizador ... (n. 17) p. 56.

21

inmanentes de la capacidad de relacin de los elementos ya no puede relacionarse con cada

uno de los otros elementos. Y por limitacin inmanente, Luhmann se refiere a la

complejidad interna de los elementos, la que no est al alcance del sistema y que al mismo

tiempo, permite la capacidad unitaria de dichos elementos.21 Ello porque cada subsistema

va desagregando sus comunicaciones por lo que cobra vital importancia el conocimiento

como herramienta para el desenvolvimiento ptimo de los actores de un sistema parcial

teniendo presente lo cambiante de la informacin a manejar: As Boisier nos dir que

conocimiento pertinente es el conocimiento suficiente para entender la complejidad de un

problema; y desde este punto de vista puede decirse que el conocimiento no es un stock,

sino un flujo que cambia constantemente, impulsado por la creciente complejidad que

acompaa a la globalizacin.22 Por lo que podemos ver, adems, que la complejidad del

problema del rol del Estado no se limita al manejo de su situacin interna sino que tambin

a sus relaciones exteriores.

El Estado en el marco de la globalizacin se encontrar con subsistemas que se

autorrepresentan a s mismos en el concierto internacional. Las organizaciones no

gubernamentales internacionales ocuparn un rol de intermediadoras a nivel transnacional

de los intereses particulares de sectores especficos de la sociedad civil. En efecto, nos

encontraremos frente a una serie de tpicos cuyo tratamiento rebasa el mbito de las

competencias estatales. Adems, que el Estado pierde su carcter de ser omnisciente.

Por otro lado, est la regionalizacin que para Boisier es el construir socialmente la

regin y significa potenciar su capacidad de auto-organizacin, transformando una

comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su

identidad territorial y, en definitiva, pasiva, por otra cohesionada, consciente de la identidad

sociedad-regin, capaz de movilizarse tras proyectos colectivos, es decir, de transformarse

en sujeto de su propio desarrollo.23 Y la movilizacin por los proyectos propios en el

21

RODRGUEZ MANSILLA, Daro, La Teora de Sistemas de Niklas Luhmann. Seminario de

Epistemologa de las Ciencias Sociales. Santiago de Chile, 1988. p. 33. 22

BOISIER, Sergio, Sociedad, Participacin, Conocimiento y Gestin Territorial. En: Estudios Sociales Santiago de Chile. Trimestre 4, 1997. N 94. p. 43. 23

BOISIER, Sergio, La Gestin de las Regiones en el Nuevo Orden Internacional. En: Estudios Sociales Santiago de Chile. Trimestre 2, 1992. N 72. p. 57.

22

mbito regional muestra claramente la incapacidad por parte de la autoridad central para dar

respuesta efectiva a sus demandas. Por lo mismo Oquist y Delgado Romero sostienen que

la revalorizacin de lo local genera demandas para la descentralizacin y el

fortalecimiento de la institucionalidad democrtica al nivel en que esta pueda tener

manifestaciones ms directas y reales.24

Por lo dicho en los prrafos anteriores el accionar del Estado se encuentra entre dos

fuerzas, porque segn Boisier globalizacin y descentralizacin, son dos megatendencias

que a su vez reconocen varios mecanismos impulsores. La globalizacin se explica por el

nuevo modelo tecnoproductivo que hace innovacin permanente de su razn de ser; un

proceso que requiere de recursos financieros en forma creciente y que genera productos de

vida cada vez ms corta; todo lo cual apunta a la formacin de un mercado nico mundial

para recuperar el capital... La descentralizacin, por su lado, se explica a travs del

ambiente creado por la conjuncin de la Revolucin Cientfica y Tecnolgica (y de los

efectos derivados sobre la produccin, las comunicaciones y los transportes), la reforma

poltica del Estado, las demandas autonmicas de la Sociedad Civil y las tendencias

privatizadoras.25 Si bien es cierto, la cita hecha denota una visin economicista en la

ejemplificacin de los procesos descentralizadores y globalizadores, los fenmenos

econmicos determinarn contenidos polticos que servirn de justificacin temporal para

el sistema jurdico que regir las relaciones al interior de una sociedad.

La globalizacin es un vocablo que ha llamado a confusin al encontrarse muy

emparentado con otras voces. En las siguientes lneas entregaremos una breve resea de

aquellos conceptos que llevan a una aparente confusin semntica con el concepto de

globalizacin.

24

OQUIST KELLY, Paul y Rodolfo DELGADO MORENO.

El Estado del Siglo XXI. En: Espacios. San Jos de Costa Rica, Octubre-Diciembre 1995. N6. p. 96. 25

BOISIER, Sergio, Sociedad, ... (n. 22) pp. 47-48. 26

TOMASSINI, Luciano, El Proceso de Globalizacin y sus Impactos Socio-polticos. En: Estudios Internacionales. Santiago de Chile. Ao XXIX, Julio-Septiembre 1996. N 115. p. 317

23

En primer lugar segn Luciano Tomassini La internacionalizacin del comercio y

las finanzas ha existido siempre. Lo que ocurri durante la posguerra fue un extraordinario

y acelerado incremento de estos intercambios a travs de las fronteras nacionales.26

En segundo trmino, el mismo Tomassini nos dice que la transnacionalizacin de

la economa mundial fue ms bien la primera etapa del proyecto racionalista de la

Ilustracin que la primera etapa del proceso de globalizacin actualmente en curso. En esa

etapa la gran corporacin desarroll al mximo su lgica expansiva, distribuyendo

racionalmente sus operaciones a travs del mundo, sin renunciar a la centralizacin y

uniformidad de las mismas. 27

A su vez Jorge Nef nos describe la integracin entregndonos las siguientes

caractersticas:

i. La integracin presupone un grado de negociacin y, por mnima que sea, de

igualdad entre las partes;

ii. A pesar de su orientacin economicista, la integracin se plantea por lo comn

como un proceso de transfronterizacin de pases, y no slo de empresas y

economas. En este sentido, y a pesar de su base tecnocrtica, la integracin

involucra a mltiples actores sociales y a factores de produccin ms all del

capital;

iii. La integracin es un concepto eminentemente regional, o constituyente de bloques,

antes que un proceso de trilateralizacin a escala planetaria de esos mismos bloques;

y

iv. Finalmente, la integracin carece de la orientacin determinista de la

globalizacin.28

Por ltimo, Tomassini nos dir: El proceso de globalizacin tambin es diferente.

Aunque debido a su complejidad lo que hoy se entiende bajo esta denominacin no es claro

ni unvoco, puede decirse que en sus diversas percepciones existe un denominador comn,

cual es el de que la globalizacin comprende fundamentalmente la difusin de un nuevo

27

TOMASSINI, Luciano, El Proceso ... (n. 26) p. 321.

24

paradigma tecnolgico al mismo tiempo que la de los procesos productivos, los

movimientos financieros, los cambios en los mercados laborales, los diseos

organizacionales, las formas de gestin, la educacin y las habilidades de la gente, los

sistemas de informacin y de comunicaciones, las formas de vida urbana y familiar y las

pautas de consumo, publicidad y mercadeo, los conocimientos, valores y preferencias de la

ciudadana y, por ende, las maneras de hacer poltica y las formas de vida de las sociedades

y de las personas. Un conjunto de cambios que no plantea interrogantes tanto acerca de su

existencia misma, o de su profundidad, como aqulla ms fundamental acerca de s

responden o no a un patrn comn y, en caso afirmativo, de cul sera su origen y

sentido.29

El Estado Territorial como complejo orgnico de servicios pblicos ha tenido que

reestructurarse para dar la debida respuesta a las demandas de todos sus habitantes. La

centralizacin que lo caracteriz en sus inicios ha tenido que ir siendo sustituida por la

distribucin territorial de competencias decisoras y no slo meramente administrativas, al

verse superada la aeja concepcin de la metrpolis omnisciente. Adems, de tener el

desafo enorme de superar de acuerdo a Luhmann la burocratizacin que constituye as la

consecuencia de las crecientes prestaciones polticas en mbitos en los que no puede

obtener resultados recurriendo exclusivamente, o al menos de modo primario, a la

produccin de decisiones vinculantes.30 Por lo que la actuacin de la Administracin ya no

es solamente imperativa, como tradicionalmente se entendi, sino que tambin indicativa.

Mostrndonos est nueva forma de intervencin de la Administracin, como es sta quien

sujeta su actuar a los requerimientos de los particulares.

Si bien es cierto nos habamos referido a la descentralizacin administrativa como

remedio institucional para la ineficiencia en que haba cado el Estado debido a que su

aparato organizacional centralizado se encontraba hipertrofiado. Sin embargo, dicha versin

entregada es la tradicionalmente desarrollada, ello lo hacemos presente porque segn

Castro Ramrez actualmente la descentralizacin tiene dos lecturas:

28

NEF, Jorge Los Procesos de Integracin y la Globalizacin. En: Revista Diplomacia. Santiago de Chile Enero-Marzo 2000. N 82. pp. 12-13. 29

TOMASSINI, Luciano, El Proceso ... (n. 26) p. 318

25

i. La Descentralizacin como una forma de reducir el Estado. Lo que significa un

proceso de traspasar servicios pblicos y actividades econmicas a los privados.

Descentralizar equivale a privatizar; y

ii. La descentralizacin como una forma de aumentar la participacin ciudadana. Al

aumentar los mbitos de competencia en la toma de decisiones, acercando las

instancias de decisin al ciudadano. Descentralizar equivale a democratizar la

sociedad.31

La primera lectura se asocia a la renuncia que hace el Estado a la funcin de

produccin de bienes y prestacin de servicios que asumiera en las pocas del Estado

Social y del Estado de Bienestar. Nuevamente aparece el problema de la hipertrofia del

aparato burocrtico que llevara al desarrollo del gran mito del Estado como poseedor

exclusivo y excluyente de la ineficiencia administrativa. Por tanto, al traspasarse a manos

privadas las funciones de produccin de bienes y prestacin de servicios, el Estado cobrar

nuevos niveles de eficiencia administrativa, aparentemente. Esto ltimo, sin perjuicio de la

notoria disminucin de costos que implicar el privatizar dichas actividades.

Por su parte, la segunda lectura nos lleva a la bsqueda de la gobernabilidad

participativa. Ello porque se asume que el Estado carece de dones de omnisciencia y

requiere de la activa intervencin de sus ciudadanos para que las polticas pblicas a

implementar sean lo ms acorde con la realidad. Por lo mismo Boisier citando a Caldern

nos dice: En un sentido ms amplio, la gobernabilidad supone adems de la calidad

democrtica del gobierno, por el logro de cierto consenso societal en la formulacin de

polticas y la resolucin de problemas con miras a avanzar significativamente en el

desarrollo econmico y la integracin social; en esencia, de lo que trata es, de elevar la

calidad del gobierno mediante el incremento de la capacidad de autogobierno de la propia

sociedad.32 Por lo tanto, al sentirse verdaderos arquitectos y constructores de su destino

poltico, los ciudadanos ganan en autonoma poltica y tienen mayores posibilidades de

30

LUHMANN, Niklas, La Teora ... (n. 8) p. 96. 31

CASTRO RAMREZ, Bernardo, Desarrollo Regional y Local Endgeno desde la Participacin Ciudadana.

Ediciones Universitarias de Concepcin. Concepcin, 2000. p. 73-74. 32

BOISIER, Sergio, Sociedad Civil, ... (n. 22) p. 40.

26

generar una gestin pblica ms acorde con sus intereses de manera que, efectivamente, se

procure el desarrollo integral del individuo. As en el mismo sentido Boisier citando a

Hopenhayn sostiene: Es motivacin de la participacin: ganar control sobre la propia

situacin y el proyecto de vida, mediante la intervencin en decisiones que afectan el

entorno vital en que dicha situacin y proyecto se desenvuelven. Entorno vital, doblemente

entendido como: espacio social y espacio territorial.33

Sin embargo, el problema de una Administracin capaz de responder a las

demandas del pblico no se agotan con la distribucin funcional y territorial de

competencias pblicas en rganos independientes de la autoridad central. Tambin nos

encontramos con un problema de composicin de los rganos decisores, ello porque la

complejidad temtica a enfrentar a la hora de la toma de decisiones muestran que se

encuentra superado el modelo unipersonal de rganos de decisin. En efecto, al involucrar

cada decisin una multiplicidad de temas es cada vez ms difcil el poder de decisin en

una sola persona, la complejidad de la gestin pblica actual lleva a la imprescindible

creacin de rganos colegiados de decisin. Ello se ve reflejado en la existencia a nivel de

Administracin Local, al poseer los ayuntamientos o municipios con cuerpos colegiados

encargados de decidir la poltica comunal a implementar.

Para definir regionalizacin, transcribiremos la definicin que nos entrega Castro

Ramrez al decirnos que regionalizacin es el proceso de construir regiones dotadas de una

efectiva autonoma, con organismos propios, capaces de generar planes de desarrollo que el

gobierno regional, dotado de autonoma de competencias, es capaz de desarrollar.34

El fortalecimiento progresivo de las entidades de Administracin local ha ido

redefiniendo la esfera de poder que la autoridad central pueda ejercer, limitndose su

actuacin al rol de agente articulador de las grandes demandas que involucren a los

habitantes del Estado en su totalidad y que son cada da menos. As, esta vigorizacin de la

descentralizacin de las decisiones administrativas y la implementacin de polticas

comunales o regionales tienen como caro objetivo la anhelada debida correspondencia entre

los requerimientos de la poblacin y la gestin de la autoridad pblica. Y todo ello debido

33

BOISIER, Sergio, Sociedad Civil, ... (n. 22) p. 38

27

al, aparentemente, acertado conocimiento de las posibles respuestas a la problemtica local

o regional que tienen los habitantes de dichos territorios.

Por ello segn Boisier El nuevo escenario poltico queda definido en trminos de la

necesaria modernizacin del Estado, vista ella desde la perspectiva de los propios territorios

(un Estado moderno desde tal perspectiva, es un Estado que hace conduccin tanto

territorial como poltica); y de las nuevas funciones emergentes para todo gobierno

territorial; funciones estrictamente polticas, como el despliegue de una fuerte capacidad de

negociacin, y funciones sociales, como el despliegue de la capacidad de animacin. 35

Para poder distinguir con mayor nitidez los conceptos de regionalizacin y

descentralizacin reproduciremos por su claridad la diferenciacin hecha por Castro

Ramrez quien nos dice:

La regionalizacin es diferente al proceso de descentralizacin, la regionalizacin

es un proceso de vistas al desarrollo de regiones dotadas de una efectiva autonoma con

organismos para realizar y cumplir funciones de administracin y gobierno regional. La

descentralizacin entendida de acuerdo a este concepto de desarrollo regional constituye un

aporte importante para incentivar y promover el desarrollo local, aumentar la

democratizacin de los procesos sociales, desarrollar la participacin ciudadana y avanzar

en la lucha contra la pobreza.36

La participacin de los individuos en la gestin de una localidad tiene como

finalidad la satisfaccin ltima de sus intereses particulares. En definitiva participan para

encontrar sus propios desarrollos, por ello Boisier citando a Max-Neef, Elizalde y

Hopenhayn nos dice: Tal desarrollo (el desarrollo a escala humana) se concentra y sustenta

en la satisfaccin de las necesidades humanas fundamentales, en la generacin de niveles

crecientes de autodependencia y en la articulacin orgnica de los seres humanos con la

naturaleza y la tecnologa de los procesos globales con los comportamientos locales, lo

personal con lo social, de la planificacin con la autonoma y de la sociedad civil con el

34

CASTRO RAMREZ, Bernardo, Desarrollo Regional y ... (n. 31) p. 74. 35

BOISIER, Sergio, Sociedad Civil, ... (n. 22). p49 36

CASTRO RAMREZ, Bernardo, Desarrollo Regional y ... (n. 31) p. 77. 37

BOISIER, Sergio, Desarrollo (Local) De qu estamos hablando? En: Estudios Sociales. Santiago de Chile. Trimestre 1, 2000. N 103. p. 84.

28

Estado.37 De esta forma se supera la vieja pugna de la superacin de aspiraciones e

intereses, ya que no hay predominio del hombre sobre la sociedad o de la Sociedad Civil

sobre el Estado, sino que hay simbiosis. Lo que significa, que hay interdependencias e

interconectividad entre las diversas pretensiones y demandas circulantes y que la forma de

satisfacerlas es en un escenario integrador de la diversidad.

Por lo mismo Castro Ramrez destaca la importancia de la participacin y sugiere

algunas experiencias posibles a practicar tanto a nivel local como regional. Y ellas son:

i. Desarrollar con las organizaciones de base una sistematizacin de experiencias, en

la perspectiva de elaborar un diagnstico participativo de la comuna y la regin. Conocer

la realidad de los sectores populares desde y con ellos, desarrollando una consciencia

crtica;

ii. Que las organizaciones sociales asuman lneas de accin en la perspectiva del

desarrollo regional y local, a partir de una nueva concepcin de la regionalizacin,

integrando lo poblacional, lo sindical, las mujeres, la juventud; integrando los actores

sociales frente a la atomizacin de ejes temticos y actores sociales;

iii. Desarrollar una red de cooperacin regional horizontal, motivando a personas,

organizaciones populares, instituciones, ONGs, interesadas en promover el desarrollo local

y regional;

iv. Formar personas, dirigentes de base en desarrollo regional, a partir de sus

experiencias en desarrollo local y microrregiones;

v. Conceptualizar un perfil socioeconmico y cultural de los diferentes actores sociales

que conforman la regin (pobladores, obreros, mineros, estudiantes, campesinos, etc.), en

un enfoque interdisciplinario, con el acompaamiento y apoyo metodolgico de las

universidades, ONGs y municipios, reforzando as la identidad de la sociedad civil;

vi. Cuantificar y analizar procesos de organizacin para que ellos definan sus

propuestas de trabajo en el espacio local y regional desarrollando esfuerzos para revitalizar

las ciudades pequeas, medianas y los sectores rurales, desarrollando una mejor integracin

entre la agricultura y la industria;

29

vii. Que las organizaciones populares valoricen su organizacin como una instancia de

dignificacin personal y de anuncio de nuevas formas democrticas de construir la sociedad

local, comunal y regional;

viii. Integrar la consciencia y conocimiento de la realidad con acciones de

transformacin de esa realidad, en un proceso social del que la organizacin es

protagonista; y

ix. Generar un conocimiento a partir de la base y de la accin y apropiarse de l,

desarrollando la ciencia y la tecnologa en funcin especialmente de una estategia de

autosuficiencia energtico-alimentaria, poniendo nfasis en el desarrollo de la pequea y

mediana industria. 38

Sin embargo, nos encontramos con una serie de temas cuyo abordaje supera la

esfera local, regional o estatal. En efecto, en esta sociedad del conocimiento en la que nos

estamos desenvolviendo, el tratamiento de asuntos tales como los medioambientales, los

econmicos y, en algunos casos, los de combate al crimen organizado, requieren del

establecimiento de organismos que en el mbito interestatal o supraestatal que asuman

dicha tarea. Porque el vetusto modelo de Estado Territorial se vuelve naturalmente

incompetente ante tpicos cuyas polticas pblicas de respuesta sobrepasan el estrecho

marco territorial en el que ejerce sus funciones.

El anlisis de problemtica del Estado Territorial en la sociedad del conocimiento

no se agota en el tema de la distribucin de competencias pblicas de decisin. Porque

comprende, adems, problemas estructurales de gestin. Al ser la desburocratizacin del

accionar del Estado, con la debida flexibilizacin de los conductos de flujo de la

informacin, el gran desafo a enfrentar al aparato estatal. El sistema de servicios pblicos

que componen el Estado Territorial tiene la grandsima responsabilidad de absorber

convenientemente los cambios tecnolgicos que permitan la anhelada reduccin al mnimo

de los tiempos muertos, que representan la espera que deben soportar los particulares al

hacer sus respectivos requerimientos especficos al aparato estatal.

38

CASTRO RAMREZ, Bernardo, Desarrollo Regional y ... (n. 31) p. 77.

30

En definitiva, el Estado Territorial en la Sociedad del Conocimiento se transforma

de autoridad en gestor, estando al servicio de la persona humana y no slo para sujetarla a

su obediencia. Y para que dicha gestin sea realmente eficiente, tiene que cumplir el

imprescindible deber de contar con la ms completa y actualizada informacin acerca de los

requerimientos a los que deba responder dentro de la esfera de accionar de orden temtico.

Todo ello, dentro de una atmsfera de la ms amplia integracin de la diversidad.