Prevención Conflictos Reservas de Biosfera

RED MAB-UNESCO Oficina Regional de Ciencia para América Latina y el Caribe

16, 17 y 18 de noviembre de 2005

Montevideo y Reserva de Biosfera Bañados del Este (Departamento de Rocha), Uruguay

Coordinación P E D R O Á LVA R E Z I C A Z A

Curso-taller Prevención y gestiónde conflictos en

Reservas de Biosfera

Los autores se hacen responsables por la elección y presentación de los hechosque figuran en la presente publicación y por las opiniones que aquí expresan, lascuales no reflejan necesariamente las de la UNESCO, y no comprometen a laOrganización.

Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecenpresentados los datos, no implican de parte de la UNESCO juicio alguno sobre lacondición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades,ni sobre la delimitación de sus fronteras o límites.

© UNESCO 2006Oficina Regional de Ciencia para América Latina y el CaribeOficina de UNESCO en MontevideoDr. Luis Piera 1992, piso 2Edificio MERCOSURtel. (5982) 413 20 75tel. (5982) 413 20 94www.unesco.org.uy

Fotografía de carátula:Danilo Salas“Arroyo Morotí al atardecer”Reserva de Biosfera Mbaracayú

Producción editorial

Durazno 188811200 Montevideo, Uruguaytel. y fax (5982) 412 76 62 y 412 77 [email protected]

ISBN 9974-32-412-2

5 Prólogo, Jorge Grandi

7 Presentación, Pedro Álvarez Icaza

Parte 1. Contexto institucional y aspectos socioeconómicosde las áreas protegidas en América Latina y el Caribe

15 El contexto institucional y sociocultural del manejo y conservación de las ÁreasNaturales Protegidas en América Latina, Jorge Rojas Hernández

47 La transversalidad de las políticas públicas en el sistema de Naciones Unidas: laexperiencia de la FAO, Marcela Bocchetto

55 La consideración de los aspectos sociales en las políticas de las Áreas NaturalesProtegidas de América Latina y el Caribe, Alicia Toribio

67 La construcción de políticas públicas ambientales, Sofía Cortina Segovia

Parte 2. Aportes metodológicos a la prevención y mediación de conflictossocioambientales

75 Primer taller regional de formación sobre el diálogo y la concertación en la Reservade Biosfera de Pendjari, Benín, Jean-Eudes Beuret

81 Estrategias de mediación ambiental para el manejo y conservación de recursosnaturales en propiedades colectivas, Pedro Álvarez Icaza

87 La radiografía de un conflicto: una aportación metodológica,Alfonso González Martínez

99 La apuesta europea para la concertación y la mediación de conflictossocioambientales, Philippe Barret

109 Aportaciones conceptuales y metodologías para una tipología de recursoscomunes, como aporte a la prevención de conflictos ambientales,Pedro Álvarez Icaza

Parte 3. Taller de Análisis del estudio de casode la Reserva de Biosfera de Bañados del Este, Departamento de Rocha,Uruguay

123 Reserva de Biosfera Bañados del Este,Departamento de Rocha, Uruguay, Gustavo Sención

135 Conclusiones del taller

143 Lista de participantes

Índice

5P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E C O N F L I C T O S E N R E S E R V A S D E B I O S F E R A

Prólogo

Director de la Oficina Regional

de Ciencia para América Latina

y el Caribe, UNESCO

Dr. Jorge Grandi

La prevención y gestión de conflictos en las Reservas deBiosfera es un tema particularmente importante en Améri-ca Latina y el Caribe, debido a su riqueza en biodiversidad,en recursos naturales, por la presión económica en estasáreas y por la creciente participación de la sociedad en te-mas ambientales.

Sin embargo, en la mayoría de los países latinoame-ricanos, los niveles de participación son, en general, aúnmuy bajos, y se explica por la falta de una cultura de parti-cipación ciudadana. “De esta manera, la participaciónciudadana se produce, en muchos casos, gracias al surgi-miento de conflictos por el derecho a participar. Lano-participación, conduce a la participación.”

Las Reservas de Biosfera representan una oportuni-dad para la participación de las comunidades en la gestiónde los recursos naturales en la región y pueden contribuirde manera importante para analizar los casos de preven-ción y gestión de conflictos ambientales.

La prevención y gestión de conflictos en Reservas deBiosfera –en el marco del Programa MAB (Programa el Hom-bre y la Biosfera) de la UNESCO– se realiza a través de lapromoción de actividades de investigación y formación endiferentes regiones. La coordinación se realiza por mediode la División de Ciencias Ecológicas y de la Tierra, con elMAB y la Red Mundial de Reservas de Biosfera.

6 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E C O N F L I C T O S E N R E S E R V A S D E B I O S F E R A

La presente publicación se refiere al “Curso-taller de prevención y gestión de conflic-tos en Reservas de Biosfera”, realizado entre los días 15 y 18 de noviembre de 2005 enMontevideo y en la Reserva de Biosfera Bañados del Este, en Uruguay, que contó con laparticipación de gestores de Reservas de Biosfera, representantes de los Comités Naciona-les MAB y de Organizaciones No Gubernamentales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Francia,México, Paraguay y Uruguay.

Este curso estuvo basado en experiencias anteriores del MAB: el “Primer Taller Regionalde formación sobre el diálogo y la concertación en las Reservas de Biosfera” (Pendjari, Benín)y el “Seminario sobre Estrategias de Mediación Ambiental para el manejo y conservación derecursos naturales en propiedades colectivas” (Colegio de México, Ciudad de México). Hasido coordinado por Pedro Álvarez Icaza, con la colaboración de Alfonso González, PhilippeBarret y Jean-Eudes Beuret integrando rápidamente el equipo de trabajo.

Como fuera mencionado en la evaluación del curso, el tiempo ha sido corto para unamejor comprensión de los aportes y de los aspectos metodológicos culturalmentecontextualizados. Con esta publicación se pretende mostrar la riqueza de los aportes, losestudios de caso así como los grupos de discusión en las Reservas de Biosfera de la región.Los textos aquí presentados fueron transcriptos de la grabación del taller y revisados porcada autor.

Deseamos agradecer sinceramente a los especialistas e instituciones que han partici-pado y aportado su experiencia para llevar a cabo este curso y esta publicación, de unamanera enriquecedora para la gestión de las Reservas de Biosfera de la región.

Un especial agradecimiento para los participantes uruguayos de la Reserva de BiosferaBañados del Este, que accedieron a compartir sus opiniones y planteamientos sobre estareserva.

El curso-taller presentó conceptos y metodologías para tratar, analizar y entender losconflictos socio-ambientales, en los diferentes ámbitos existentes tanto a nivel local comogubernamental y no gubernamental.

Esperamos que esta publicación sirva de base y de motivación para profundizar en elconocimiento y en la discusión sobre este tema y contribuya a la mejor gestión de lasReservas de Biosfera.


Presentación

Los días 16, 17 y 18 del mes de noviembre de 2005, enMontevideo, Punta del Este y Rocha, Uruguay, un gruporepresentativo de funcionarios, académicos y representan-tes de ONG, involucrados en la red MAB-UNESCO deReservas de la Biosfera participaron en el curso-taller “Pre-vención y gestión de conflictos en Reservas de Biosfera”.

El mismo fue organizado por la UNESCO en su Ofici-na Regional de Ciencia de la UNESCO para América Latinay el Caribe en coordinación con la red MAB, la DirecciónNacional de Medio Ambiente (DINAMA) de la RepúblicaOriental del Uruguay, el Programa de Conservación de laBiodiversidad y Desarrollo Sustentable de los Humedalesdel Este (PROBIDES), el Programa de Naciones Unidas parael Medio Ambiente (PNUMA) en coordinación con su Ofici-na Regional para América latina y el Caribe.

Esta actividad involucró a más de cuarenta especia-listas ambientales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,México, Paraguay y Uruguay, así como experiencias simi-lares en Francia y el África Occidental, y personal calificadode la UNESCO.

Este curso-taller se enmarcó en los acuerdos de Sevi-lla, que establecieron fortalecer las capacidades para laprevención y gestión de conflictos en las reservas MAB yfue continuación del primer “taller regional de formaciónsobre el diálogo y concertación en las Reservas de Biosfera”

Director General

del Corredor Biológico

Mesoamericano, México.

Especialista en Política

Ambiental y Manejo de

Conflictos.

Coordinador del curso-taller

Pedro Álvarez Icaza

P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E C O N F L I C T O S E N R E S E R V A S D E B I O S F E R A8

en Pendjari, Benín y el primer “taller de estrategias de mediación ambiental para el manejoy conservación de los recursos naturales en propiedades colectivas” realizado en 2004, enla ciudad de México.

La coordinación general del taller estuvo a mi cargo, y contó con el apoyo de AlfonsoGonzález Martínez, del Grupo de Estudios Ambientales A. C. y de Philippe Barret de Geyser,así como con la participación de Jean-Eudes Beuret.

Con relación a la temática y organización del taller es justo reconocer, que si bien fueun acierto la división temprana de tareas y responsabilidades de tal manera que el personalde la UNESCO en forma atinada y eficiente se responsabilizó de toda la logística, por cues-tiones de agendas no fue posible contar con funcionarios y personal promovido por elPNUMA, los que habían decidido invitar a directores de Reservas de Biosfera de Mesoaméricay del Caribe.

Para futuros encuentros debemos garantizar que un esfuerzo institucional tan grandepueda agrupar a mayores especialistas de América Latina. No obstante hay que resaltarque un mecanismo coordinado entre aspectos técnicos y de logística de administraciónhacen mucho más eficiente los esfuerzos, de tal manera que él y los responsables técnicosdel taller no tengan que distraer su esfuerzo y atención en aspectos administrativos, lo cualfue logrado en este evento.

Las instalaciones de la UNESCO en Uruguay son extraordinarias, una lástima que porproblemas de agenda el evento tuviera que realizarse en el salón de un hotel, que si bien nodesmereció en calidad, sí en la sensación de no poder estar en un recinto tan respetablecomo lo es el de la UNESCO. Quiero enfatizar que la participación de Sylvie Tewes y supersonal de apoyo, así como el interés y atención mostrada en todo momento por ClaudiaKárez, creó un ambiente de confianza y de trabajo absolutamente envidiable. Igualmentequiero dejar patente el agradecimiento a mi asistente personal Yetlanetzy Romero que des-de México tuvo el tiempo, el humor y la paciencia para ayudarme en la organización de estetaller, encima de sus propias tareas sustantivas dentro del Marco del Corredor BiológicoMesoamericano – México. La doctora Ana Luisa Guzmán, Secretaria Ejecutiva de la Comi-sión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), facilitó en todomomento un involucramiento en la coordinación del taller y manifestó su interés para queen el primer semestre de 2006, se pueda realizar en colaboración con la Secretaría de MedioAmbiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y el Colegio de México (COLMEX), un taller deesta naturaleza con directores de Reservas de Biosfera y otras áreas protegidas de México.

Dentro de los tres días que duró el taller se logró mantener cautivos a los 40 especia-listas en forma activa, participativa e interesada; la presentación de los casos específicos,así como de las políticas en el manejo y prevención de conflictos en su vertiente social yambiental, fue una constante.

La conferencia de Jorge Rojas, exponiendo con rigurosidad y calidad académica elcontexto institucional del manejo y conservación de las Áreas Naturales Protegidas, fue unatinado arranque inaugural para enmarcar la problemática a desarrollar en el resto deltaller. Presentó un balance crítico del estado de los ecosistemas globales, e hizo un diag-nóstico sobre los problemas relevantes que afectan las áreas protegidas en América Latina

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y el Caribe, así como de la debilidad institucional imperante. Destacó la importancia de losvalores y servicios ambientales de los ecosistemas y las relaciones e interacciones entrecomunidad, estilos de desarrollo, actores, conflictos y Áreas Naturales Protegidas.

Marcela Bocchetto, hizo una brillante y sorprendente exposición sobre latransversalidad de las políticas públicas en el sistema de las Naciones Unidas, a partir de laexperiencia de la FAO. Sorprende la cantidad de esfuerzos conjuntos que se pueden poten-ciar aún más entre la UNESCO, el PNUMA y la FAO en materia de conservación de labiodiversidad y el manejo sustentable de recursos naturales.

Alicia Toribio destacó la existencia de tres instrumentos a considerar cuando se hablade los aspectos sociales en las políticas de Áreas Naturales Protegidas de Latinoamérica yespecialmente en la gestión de las Reservas de Biosfera: la investigación interdisciplinaria,la gestión intersectorial y la participación social. Pese a los diversos obstáculos existentespara la puesta en práctica de esos instrumentos, sólo ellos permiten dar cuenta de la com-plejidad social de una Reserva de Biosfera. Dentro de esa complejidad, el conflicto aparececomo algo connatural y se explica que la prevención de conflictos y sobre todo su solución,se faciliten cuando existen espacios establecidos para la participación de diversos actoressociales. Recordó que el Marco Estatutario de la Red Mundial de Reservas de Biosfera delPrograma MAB-UNESCO, obliga a establecer mecanismos explícitos de participación en latoma de decisiones, como los comités o consejos de gestión.

La construcción de una política pública ambiental debe tener un decidido apoyo eco-nómico, esto es la valoración de los servicios ambientales y su financiación tienen que estarinternalizados en las políticas económicas de cada país. En este sentido Sofía Cortina, mos-tró un caso de éxito en el cobro de derechos dentro de las áreas protegidas costeras deMéxico y los mecanismos de mediación ante los usuarios y los beneficiarios de esos im-puestos indirectos.

En un esfuerzo por aterrizar conceptualmente metodologías específicas propuse unaaportación concreta para la construcción de tipologías sociales en la prevención de conflic-tos ambientales.

Fue importante generar un espacio para socializar con los participantes sobre expe-riencias anteriores, el diálogo y la concertación en las Reservas de la Biosfera y este actuara través de los recursos naturales en propiedades colectivas. Jean-Eudes Beuret y yo hici-mos una reseña de dos talleres previos.

Con la moderación de Claudia Karez, Alfonso González, agregó un aporte metodológicoespecífico a partir de la sistematización de una experiencia concreta, cuando un gobiernoquiso imponer a una comunidad una reserva de la biosfera, qué mejor nombre que suconferencia llamada la radiografía de un conflicto.

Philippe Barret, nos dio la oportunidad de conocer los avances europeos en particularde Francia, en la concertación y mediación de conflictos socioambientales. Su aporte enfatizóconceptos y palabras clave para distinguir el papel de mediador entre los actores de unconflicto, pero lo más importante nos hizo distinguir claramente que el “diálogo territorial”entre los actores es la base para la solución de conflictos ambientales. En este mismo sen-


tido presenté algunos indicadores para monitorear los procesos locales de gobernabilidadque permitan organizar, diferenciar y valorar a los actores locales de un conflicto.

El grupo tuvo la oportunidad de visitar la Reserva de Biosfera Bañados del Este y apartir de la interacción con actores locales, se pudo constatar que el concepto de reserva dela biosfera es una posibilidad real para conciliar desarrollo y conservación, pero que hacefalta diferenciar la reserva de la biosfera entre otros esquemas de conservación de recursos,ya que este concepto asociado sólo a la conservación puede convertirse en una camisa defuerza en la búsqueda de alternativas para el desarrollo sustentable. Junto a ello se enfatizóla necesidad de socializar en la población y en las instituciones públicas y privadas elsignificado e importancia del concepto de Reserva de Biosfera, potenciando precisamente lasinergia y complementariedad entre protección y desarrollo que su filosofía implica.

Evaluación final

La dinámica del taller permitió trabajar en grupos más reducidos. Se formaron cuatro gru-pos de trabajo que abordaron la conflictividad específica de la reserva Bañados de Este, asícomo alternativas de acción para fortalecer la reserva de la biosfera Bañados de Este. Fueun momento interesante de interacción, de autoconocimiento, de intercambio de experien-cias nacionales y locales, de diálogo y sobre todo, de manifestación de opiniones sobre larealidad local. Con relación a esto último, los colegas participantes uruguayos hicieron unaimportante contribución en la entrega de información y planteamiento muy fundados sobrela realidad institucional, económica, social, cultural y ambiental nacional y local. Esta in-formación contextualizada constituyó un insumo fundamental para la discusión en los gruposde trabajo. En futuros talleres sería recomendable proporcionar con anticipación este tipode información sistematizada, para facilitar el análisis y las opiniones de los participantes.Ayudaría también mucho a la discusión sobre alternativas de desarrollo, contar con unamayor presencia de actores locales representativos, activos en el territorio de la Reserva deBiosfera en cuestión.

Fue evidente que el tiempo del taller fue muy corto y que se requiere de un procesomás largo y sistemático para establecer un intercambio de “saberes” y experiencias. Sinembargo, es importante señalar que el mismo cumplió sus objetivos y que los aspectos amejorar se centran en mayor información, profundidad en los temas tratados, mayor tiem-po para la comprensión de los aportes, mayor definición de los aspectos metodológicosculturalmente contextualizados, más tiempo de trabajo de campo y mayor participación delos especialistas y los actores locales.

El Comité MAB argentino informó de la voluntad de realizar una actividad de capaci-tación en esta temática en 2006, con mayor énfasis en aspectos metodológicos y en lapresentación y análisis de casos. Podría contar con apoyo de la UNESCO Montevideo y


tener alcance subregional. Esta iniciativa ya fue aprobada en la reunión anual de la RedNacional de Reservas de Biosfera Argentinas en 2005, junto con la expresión del benepláci-to por la realización de este curso-taller en Montevideo.

Parte 1 Contexto institucional y aspectossocioeconómicos de las áreas

protegidas en América Latina yel Caribe

Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 15

El contexto institucionaly sociocultural del manejo yconservación de las Áreas NaturalesProtegidas en América Latina

Jorge Rojas Hernández

Introducción

En primer lugar quiero agradecer a la UNESCO y a los or-ganizadores de este curso la gentil invitación que me hicieronpara dictar la conferencia inaugural al taller. Para comen-zar mi exposición me voy a referir al reciente Informe de lasNaciones Unidas: “Balance crítico de los ecosistemas delmilenio”. Este informe es de gran utilidad para entender elcontexto ecológico e institucional en que se sitúan las áreasprotegidas y las Reservas de Biosfera en el planeta. Las cri-sis más fuertes suelen venir desde fuera de los ecosistemas,esto es, depende de lo que sucede en la política, en la eco-nomía y en las sociedades. Las acciones humanas, lasactividades económicas y políticas impactan las Reservasde Biosfera y en general al planeta. Por lo tanto, trataré decontextualizar el análisis, ampliando la visión de los pro-blemas de manejo y conservación de las Áreas NaturalesProtegidas. Complementariamente entregaré reflexiones so-bre el concepto de desarrollo o la racionalidad en queestamos insertos: la modernidad; el contexto latinoameri-cano; los valores y servicios de los ecosistemas; la culturarelacionada con la naturaleza en América Latina; un balan-ce de problemas de las Áreas Naturales Protegidas, deacuerdo a un informe elaborado por el Programa de las Na-ciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional

Doctor en Sociología,

Universidad de Hannover,

Alemania. Director del

Departamento de Sociología y

Antropología de la Universidad

de Concepción, Chile.


para América Latina y el Caribe; la institucionalidad y las políticas de protección a la natu-raleza; las percepciones ciudadanas en torno a las áreas naturales; los conflictos y actoressociales involucrados en la gestión de las áreas protegidas.

El balance crítico de los ecosistemas del milenio

Las Naciones Unidas realizaron recientemente una evaluación del estado de los ecosistemasdel milenio. Esta evaluación fue realizada por más de 1.300 especialistas de 95 países. Losresultados del estudio muestran que los ecosistemas del planeta se encuentran en una

situación bastante complicada y crítica. Una de sus principales con-clusiones establece que 2/3 de los ecosistemas se encuentranactualmente degradados o están administrados de manera no susten-table. El 60% de los servicios que proporcionan los ecosistemas parapermitir la vida en la Tierra se están degradando o utilizando de unamanera no sustentable. Quince de 24 servicios provistos por losecosistemas (por ejemplo el agua dulce, la pesca, y la regulación delaire, el agua y el clima de las regiones, etcétera), vitales para la vida,han sido seriamente degradados o son utilizados en forma insosteni-

ble. Muchos de los ecosistemas del planeta como pesquerías, bosques o suministros deagua están en declive. Esto podría detonar, en sólo cinco años, el aumento de costos paralas empresas que dependen directa e indirectamente de servicios que tengan su base en lanaturaleza.1

Walter Reid, coordinador del grupo interdisciplinario de investigadores que efectuó elestudio, junto con manifestar una opinión crítica sobre la situación en que se encuentranlos ecosistemas, señaló al mismo tiempo que el futuro de los mismos se encuentra ennuestras manos. Agrega que si en los próximos cincuenta años no se cambian profunda-mente las políticas podrían empeorarse aún más los problemas de degradación de losecosistemas. En este sentido, se indica la existencia de una correlación entre los proble-mas de degradación de los ecosistemas y la pobreza global. Ello significa que los problemasque presentan las reservas de Biosfera están estrechamente ligados con los problemas depobreza que afectan al mundo y, en particular, a nuestro continente. Por ese motivo seplantea la necesidad de realizar cambios radicales en las políticas relacionadas con laprotección del medio ambiente.

“El resultado final de la evaluación es que estamos gastando el capital natural de latierra, aplicando una tal tensión sobre las funciones naturales de la tierra que la capacidadde los ecosistemas del planeta de sostener a futuras generaciones ya no puede ser conside-rada como segura… Al mismo tiempo, la evaluación muestra que el futuro está realmenteen nuestras manos. Podemos cambiar radicalmente la degradación de muchos servicios deecosistema durante los próximos cincuenta años, pero los cambios en política y práctica


necesarios son sustanciales y no han sido emprendidos actualmente… Nos alarmó en par-ticular la evidencia de fuertes vínculos entre la degradación del ecosistema en las zonassemi-áridas y la pobreza en esas regiones.” (Reid)2

El impacto que ha tenido este informe se refleja en las opiniones expresadas porautoridades y personalidades relevantes de las instituciones internacionales. Así por ejem-plo, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, al referirse al informe sostuvo:“Sólo si entendemos el medio ambiente y su funcionamiento podemos tomar las decisionesnecesarias para protegerlo. Sólo valorando todos nuestros pre-ciosos recursos naturales y humanos podemos esperar construirun futuro sostenible… La evaluación de los ecosistemas delmilenio representa una contribución sin precedentes a nuestramisión de alcanzar el desarrollo, la sostenibilidad y la paz entodo el mundo”.3

Klaus Töpfer, Director Ejecutivo del Programa de las Nacio-nes Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), quien ha jugadoun papel importante en la evaluación y en los reportes asociadosa este informe, comentó al respecto:

“En el pasado, los bienes y servicios suministrados por la naturaleza han sido vistosmuy frecuentemente como libres y disponibles a un costo muy pequeño o a ningún costo.Este reporte aclara que esto tiene que cambiar, y va a cambiar, a medida que estos recursosse vayan haciendo más y más escasos y la sociedad exija estándares más altos de cuidadoambiental”.

“Mucho del capital natural existente de la Tierra, incluyendo desde la diversidadgenética hasta el almacenamiento de carbón de los gases de invernadero y los materiales yservicios que sustentan al turismo y los desarrollos en comida, productos farmacéuticos eindustrias de turismo, se encuentran en países en vías de desarrollo. Por ejemplo, en estemomento, el valor de la absorción de carbón y la capacidad de almacenamiento de lasselvas tropicales del mundo está estimado conservadoramente en sesenta miles de millonesde dólares al año. Necesitamos mecanismos financieros imaginativos e incentivos paraasignarle a estos recursos un valor real y promover lareinversión en el capital natural, el cual ya hemossobreutilizado. De esta manera, no solamente conservaremoslos sistemas que sostienen la vida, de los cuales dependen lasgeneraciones presentes y futuras, sino que también suminis-traremos nuevos flujos de ingresos para dejar atrás la pobrezay ayudarnos a alcanzar los objetivos de desarrollo del mileniode las Naciones Unidas.”4

Por su parte, el Director General de la UNESCO, KoïchiroMatsuura, refiriéndose al informe, enfatizó: “Garantizar el fu-turo de nuestro ambiente es un desafío urgente que nos concierne a todos, sea cual seanuestro ámbito de trabajo: la educación, la ciencia, la cultura o la comunicación. Debemos


movilizarnos a nivel nacional e internacional para asegurar-nos de que las conclusiones del Informe se tengan en cuentade manera que los daños que amenazan nuestro medio am-biente natural sean los menores posible”.5

El reporte de las Naciones Unidas llama también la aten-ción sobre el valor que tienen determinados ecosistemas alno ser intervenidos por la actividad humana, subrayando lapérdida de valor una vez que han sido transformados o alte-rados para otros usos:

“El valor neto o beneficio de muchos ecosistemas es mayor cuando están en su esta-do original, que cuando están dañados o se les ha alterado para otros usos. Por ejemplo, unpantano en estado original en un país del norte vale aproximadamente US$ 6.000 por hec-tárea. Cuando se le seca y se le altera para utilizarlo para agricultura intensiva, el valor bajaa un poco más de US$ 2.000 por hectárea. Manglares en estado original valen US$ 1.000por hectárea. Una vez que se han limpiado para convertirlos en criaderos de camarón, elvalor cae hasta aproximadamente US$ 200 por hectárea”.6

Además, el informe advierte sobre nuevas presiones que pueden ejercerse sobre ÁreasNaturales Protegidas o las presiones que pueden provenir del turismo masivo. También seseñalan advertencias sobre el tipo de negocios o cómo debieran reorientarse los negociospara hacerlos más sustentables. Aquí como ejemplo se puede mencionar el caso de Chilecon los conflictos territoriales y de propiedad que existen entre el sector forestal y las po-blaciones indígenas, pero también con áreas de reservas o con humedales, como es el casode la celulosa CELCO en la ciudad de Valdivia.7 Este último caso ejemplifica la precariedadde la realidad ambiental en Chile: refleja, por una parte, la precariedad de las normas y dela institucionalidad ambiental que autoriza la instalación de una empresa en las cercaníasde un santuario de la naturaleza (río Las Cruces) y, por otra, la irresponsabilidad ambientalde la empresa de situarse en tal lugar y no controlar eficientemente sus emisiones. El resul-tado ha sido la muerte y la emigración de cientos de cisnes de cuello negro, debido a ladesaparición del luchecillo, su alimento natural, como consecuencia de las sustancias tóxi-cas emanadas de la producción de celulosa. Las protestas ciudadanas –que representan unaumento de la conciencia ambiental en la población–, junto a graves errores judicialescometidos por la empresa, la obligaron a cerrar sus puertas hasta que se clarifiquen res-ponsabilidades y se reorienten en lo ambiental.

La gran discusión que se plantea con las empresas es la responsabilidad que existe departe de ellas, esto es, de qué manera las empresas asumen la responsabilidad por lo queestá ocurriendo con el planeta, con los ecosistemas y también con las comunidades huma-nas. Porque la economía no consiste sólo en utilizar recursos naturales y obtener ganancias,sino también en reconocer y asumir la responsabilidad que se tiene con el uso sustentablede los recursos. En definitiva, la empresa del siglo XXI –pública o privada– ya no puedeeludir su responsabilidad ambiental ni social: ya no puede utilizar recursos hídricos o algúntipo de materia prima sin considerar el impacto en los ecosistemas y en el desarrollo de laspersonas y de la sociedad. La responsabilidad social y ambiental de la empresa es un temarelevante, de actual debate internacional.


En América Latina este tema fundamental –el valor del capital natural– no está enabsoluto desarrollado ni en la educación ambiental ni en la conciencia de las personas ni delos agentes políticos. Cuando existen gran cantidad de recursos hídricos, como es el caso denuestra región (Bío-Bío o región de Aysén, por ejemplo), no se les da el valor que realmentetienen, porque están al alcance de la mano; incluso se entregan en propiedad a empresasprivadas dedicadas al negocio energético, como sucede con ENDESA en Chile, un recursocomo el agua, que por su importancia económica, ecológica y social, tendría que ser nece-sariamente de propiedad pública, independientemente de la forma como se administre. Noexiste conciencia, no se cuida, no se aplican a su uso los principios de la ecoeficiencia ni dela sustentabilidad. Esto es válido tanto para las empresas como para los diferentes sectoresque utilizan los recursos naturales.

Por otra parte, existen distintos ejemplos de la pérdida de valor real cuando un capitalnatural se transforma en capital artificial. Por ejemplo, ¿cómo se desvaloriza un humedalcuando se transforma en agricultura o en algún otro tipo de explotación? Desde el punto devista social se puede preguntar también sobre el valor que tiene una comunidad humana,una que no esté demasiado contaminada de irracionalidades o miserias sociales. ¿Cuántovale una comunidad sana? ¿Cuántovale un niño amado y respetado ensu infancia? ¿Cuándo vale un grupohumano o una comunidad socializa-da en los valores del respeto al otro,la solidaridad y la dignidad? Haga-mos la pregunta en un sentido depasivo social: ¿cuánto debe pagaruna sociedad por una persona des-quiciada o una comunidad destruida?¿En hospitales, salud, consultas mé-dicas, abogados, cárceles, en jueces,policías, divorcios, conflictos, en pro-gramas de re-socialización ore-integración? Los gastos son incon-mensurables, de la misma maneracomo resulta difícil de medir lo quese pierde cuando se destruye unecosistema.

El estado crítico de los ecosistemas del planeta exige de un cambio profundo de laspolíticas públicas y privadas con relación al uso y preservación de los recursos naturales.


Estilo de desarrolloy racionalidad de la modernidad

La forma como se usan los recursos naturales depende del modelo de desarrollo imperanteen una sociedad. Así, por ejemplo, el modelo fordista de producción –basado en la produc-ción a escala y en el consumo masivo de bienes– impulsado a partir de la década de lostreinta en Estados Unidos y Europa era altamente consumidor de energía fósil, no renova-ble, fuertemente presionador de los recursos naturales y consiguientemente muy depredadory contaminador. Este modelo –y otros consumistas– tienen sus raíces en la filosofía delprogreso inspirada en la concepción positivista de las corrientes ilustradas de la moderni-zación decimonónica, la que se prolongó al siglo XX y prevalece aún en el nuevo milenio.

En esta concepción el hombre se siente amo y dueño del mundo. La racionalidadinstrumental le permite justificar y legitimar toda clase de acción transformadora del me-dio. La ciencia y la tecnología han sido los instrumentos de precisión utilizados para llevara cabo la obra transformadora. Una parte de la humanidad ha experimentado avancessignificativos en cuanto a bienestar, educación, salud y calidad de vida, mientras la inmen-sa mayoría no accede aún al progreso y a menudo es víctima de las externalidadesambientales producidas por el 20% más rico del planeta.

Este modelo ha desembocado en la crisis ambiental. Según el informe sobre Desarro-llo Humano 1998 del PNUD, la crisis se manifiesta en el hecho de que “el consumo enconstante expansión somete a tensión el medio ambiente, con emisiones y derroches quecontaminan la tierra y destruyen los ecosistemas, y con agotamiento y degradación en au-mento de recursos renovables que van en desmedro del medio de vida”. (PNUD, 1998: 2)8

“La globalización está generando nuevos procesos de exclusión y marginalización. Aescala mundial, el 20% de los habitantes de los países más ricos participa de un 86% deltotal de los gastos en consumo privado, mientras que el 20% más pobre sólo participa de

un escaso y precario 1.3%. Los 225 habitantesmás ricos del mundo poseen una riqueza equi-valente superior a un billón de dólares, igual alingreso anual del 47% más pobre de la pobla-ción mundial, esto es, 2.500 millones dehabitantes. Con sólo el 4% de la riqueza combi-nada de estas 225 personas más ricas del mundo–cerca de cuarenta y cuatro mil millones de dó-lares por año– se podría posibilitar el accesouniversal a los servicios básicos para todos (edu-cación, salud, alimentación, agua, etcétera).9

Daly, destacado economista ambiental, de-sarrolla la interesante teoría del tránsito de unaeconomía del mundo vacío al mundo lleno. Se-


gún él, los economistas consideran que vivimos en un mundo vacío, o sea, que todavíaexiste mucha capacidad para utilizar los recursos naturales. Sin embargo, Daly sostieneque en el mediano plazo, de persistir la política actual inspirada en la ideología del creci-miento (y no del desarrollo), se alcanzará rápidamente un 80% del consumo de la fotosíntesisde los productos naturales, esto es, sería un mundo lleno, imposible de sustentar. Al pare-cer todavía no se ha tomado conciencia de la gravedad del problema. Los economistas, enespecial los neoliberales que dominan el mundo de los negocios, no ven en el ambiente unproblema, por el contrario ven aún posibilidades inmensas de seguir explotando los recur-sos naturales. Para ellos supuestamente vivimos aún en un mundo vacío. Los economistasconstituyen una generación de científicos que dominan el mundo actual (no son las cien-cias sociales ni la ecología), los paradigmas en boga nacen de los economistas. Ellos estánen las universidades, en los gobiernos, en los partidos y enlas empresas e influyen en las asesorías y consideran quetodavía existen muchas posibilidades de seguir explotan-do los recursos naturales. Y por lo tanto, resulta difícilcambiar de paradigma y dar lugar a la sostenibilidad.

“El mundo ha pasado rápidamente de estar relativa-mente vacío (lleno en un 10%), a relativamente lleno (un40%).” Ello quiere decir que los seres humanos y sus ac-cesorios usamos, directa o indirectamente, alrededor deun 40% de la producción neta primaria de la fotosíntesisde las plantas terrestres. De allí que el capital natural sehaya transformado en un bien escaso y limitante del creci-miento económico, existiendo el peligro de duplicar dichoconsumo en los próximos 35 años, si se persiste en el actual estilo irracional de crecimientoeconómico. La naturaleza ha alcanzado un límite máximo de explotación. Si se traspasaeste límite de uso los recursos naturales colapsarían.10

En verdad, vivimos en un mundo que transita de un mundo vacío a un mundo lleno yno debemos esperar a que se convierta en un mundo lleno. No debemos esperar que Chinay el resto del mundo siga el modelo del mundo occidental para que se produzca un desastreambiental.

Cuando exista una generación de científicos ambientales –de diversas disciplinas– enel mundo que logre hegemonizar culturalmente a las sociedades con este tipo de plantea-mientos, podríamos tener otro tipo de economía y concepto de desarrollo. Pero no es elcaso, un gran físico sostiene que debemos esperar que desaparezcan estas generacionespara ser reemplazadas por otras y así cambiar de paradigmas. Pero mientras tanto todosseguimos pensando económicamente, tenemos una racionalidad “economicista” demasia-do fuerte, incluso en nuestras vidas privadas pensamos económicamente. Esto estáestrechamente ligado con la racionalidad del mundo moderno. Un mundo con una ideolo-gía que viene del siglo XVIII y XIX que creía ciegamente en el progreso, en la racionalidad,en la lógica de la ciencia, en una ciencia separada de la filosofía, en las ciencias empíricasde carácter instrumental y en la tecnología.


Para cambiar de paradigma tendríamos que analizar y comprender los distintos tiposde racionalidad que han obrado y obran en el mundo y que han impregnado nuestras vidasy los procesos de formación profesional: las universidades nos son ajenas a los tipos deracionalidades. Durante siglos el actuar humano ha sido influido por una racionalidad decarácter instrumental, la que no acepta ni concibe a la naturaleza como algo en sí misma,con sus valores y servicios vitales: la naturaleza es simplemente un instrumento para pro-ducir algo. Entonces, si se instrumentaliza la naturaleza, también se instrumentaliza lasociedad, esto es, que si nos guiamos por una racionalidad instrumental que no está orien-tada a valores, sino a fines, ello impacta necesariamente a las relaciones humanas. La basedel conflicto está en la racionalidad instrumental que domina al mundo y la base de la crisisecológica del mundo tiene que ver con una crisis de civilización o, como sostienen muchosautores, es una crisis de racionalidad, que debe ser superada en forma urgente, dando pasoa una concepción del mundo y del desarrollo basada en los valores provenientes de lanaturaleza y de la evolución sociocultural y humanista de las sociedades.

Reservas de biosfera y planificación estratégica

Un concepto alternativo de desarrollo aparece en 1987 con la publicación del InformeBrundtland, que apela a la racionalidad ambiental. El informe establece que el desarrollosustentable “es el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer lacapacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. (ComisiónMundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, 1987) El desarrollo sustentable propone queel desarrollo pase por armonizar las dimensiones económicas, sociales y ambientales de larealidad. De esta manera, plantea una visión holística de desarrollo, muy contraria a la quehabía prevalecido desde la revolución industrial. Estos conceptos han seguido evolucionan-do y ganando en importancia en la discusión internacional, luego de la Conferencia de Ríoen 1992 y su Agenda 21. Sin duda, falta aún mucho camino por recorrer, sobre todo faltaaún voluntad política para aplicar los conceptos de sustentabilidad.

“El medio ambiente se sitúa entre el funcionamiento de los sistemas naturales y lossistemas sociales, se sitúa en el escenario mismo de la vida natural y social. No existe eldesarrollo ni la vida humana sin el sustento de la naturaleza. En el presente siglo XXI ya noes posible ni sustentable pensar en un modelo de desarrollo desvinculado de lo ecológico yambiental. Los procesos productivos deben ser limpios, no sólo deben propender a dismi-nuir el uso de recursos naturales y energéticos, sino que deben reutilizar residuos, disminuirlos gastos de energías, fomentar el uso de energías renovables, cuidando en todo momentola biodiversidad y el proceso de reproducción normal de los ecosistemas.”11

El desarrollo debe superar el estrecho concepto del “crecimiento” o del “productivismo”,basado sólo en el factor económico o en la ganancia. La calidad de vida no está asociada ala acumulación ilimitada de riquezas o de bienes. Se requiere, por cierto de bienes materia-


les, indispensables para vivir –los que por lo demás le faltan a casi la mitad de la poblaciónmundial–, pero junto a ellos igualmente imprescindibles son los valores inmateriales, rela-cionados con la libertad, la democracia, el paisaje, la belleza, la cultura, la solidaridad, laconvivencia humana, la amistad, la participación.

Un modelo de desarrollo sustentable debe basarse envalores éticos ambientales y humanos: respeto a la naturale-za y sus propias leyes de conservación y reproducción; respetoa los derechos humanos, respeto a la libertad; garantía al ac-ceso igualitario a la educación, salud, infraestructura yrecreación; derecho a participar democráticamente y a deci-dir en los asuntos públicos fundamentales que le conciernencomo sujeto y ciudadano.

Las Reservas de Biosfera constituyen otro paso importan-te en la perspectiva de definir conceptos que hagan compatiblela necesidad imperiosa de preservar los recursos naturales con los imperativos del desarro-llo, la superación de la pobreza y asegurar el bienestar general de la población.

Antes de asistir a este curso, participé en Alemania, en la Universidad de Dortmund,en un seminario sobre governance y planificación territorial. Peter Ache, doctor en planifica-ción, explicaba la evolución internacional del concepto, lo que tiene importancia para eltema que estamos analizando: el concepto de desarrollo. En la década de los ochenta laplanificación se entendía como un proceso, su paradigma era la planificación cooperativa ysus desafíos eran de tipo ecológicos. En la década de los noventa la planificación se entien-de como management (gestión), su paradigma se centra en la comunicación y sus desafíos loconstituyen la regionalización y los estudios de impacto ambiental. En la actual década,nuevo milenio, se habla de planificación estratégica, su paradigma lo constituye el desarrolloterritorial y sus desafíos son la competitividad de funciones y el capital territorial.12 El nuevoconcepto de desarrollo ahora pasa por la necesidad de la planificación estratégica, la que asu vez parte del territorio, de las capacidades territoriales inherentes a las propiedades,cualidades, valores, funciones y servicios ambientales de los ecosistemas.

En este sentido, el concepto de Reserva de Biosfera se adapta perfectamente a la ideade la planificación estratégica. Ayuda a comprender el significado estratégico de losecosistemas, combinando su preservación y cuidado con su uso sustentable al servicio delas comunidades humanas y, en general, de la sociedad. El territorio es un concepto que noha sido suficientemente desarrollado ni comprendido. En él se han instalado históricamen-te actividades económicas y asentamientos humanos, aprovechando precisamente susventajas en recursos naturales, útiles para la economía y la vida humana, pero sin conside-rar su capacidad de carga, de asimilación de externalidades ni de reproducción.

El modelo industrialista del pasado –su racionalidad excesivamente positivista– no sepreocupó de evaluar esta dimensión estratégica del territorio. Tampoco lo hacen los instru-mentos llamados Estudios de Impacto Ambiental (EIA), que se aplican en diferentes paísesde América Latina. Los EIA no consideran Estudios de Base del territorio que será interveni-


do por un megaproyecto ni parte de una consideración basada en una planificación estra-tégica. Por lo demás y por lo general, no existen conocimientos científicos sobre la mayoríade los ecosistemas y territorios donde se realizan proyectos de inversiones e implementanEIA. Los EIA se limitan a “mejorar” el diseño de los proyectos (en muchos casos ya aproba-dos por las instancias gubernamentales) y a establecer medidas de mitigación, remediacióny compensación de los daños socioambientales previstos. El EIA actúa (cuando el daño ya

está en curso), sin ajustarse al principio ambiental precautorio; mien-tras que la planificación estratégica debiera existir previamente al diseñoy aprobación de un proyecto de inversión.

La capacidad de carga es algo que también opera en los sereshumanos. Gran parte de la población de América Latina sufre gravesproblemas de estrés, porque no se considera su capacidad de cargahumana, física y psicológica. El ser humano tiene una determinadacapacidad de asimilación de conflictos, miserias, aislamientos, opre-

siones, catástrofes y de falta de comunidad. Sobrepasados ciertos limites –los que varíansegún individuos y sociedades–, la vida humana corre el peligro de empezar a degradarsegradualmente hasta llegar al punto de la desintegración y autodestrucción. A igual que ladestrucción de los ecosistemas o pérdida de biodiversidad, la destrucción humana tiene un“alto costo” social, que se manifiesta en crisis y desastres sociales, muchas veces irreversi-bles, no superables.

La humanidad siempre está en la lucha por recuperar la comunidad, la familia, lacomunidad indígena o cualquier tipo de asociación. A menudo los sistemas sociales seencuentran tensados entre el individualismo sin sociedad, que proclama el mercado y lanecesidad vital de la comunidad, que necesita el individuo como su sustento social parallegar a ser persona en la interrelación humana. En esta lucha se producen avances y retro-cesos. Hay generaciones marcadas por el consumismo y el individualismo, mientras otrasbuscan la sencillez y el entendimiento con el otro, una vida de bienestar pero sin lujos.Entonces, lo que hay que recuperar para que el ser humano entre a la Reserva de Biosfera esel concepto de comunidad que resulta equivalente o adecuado, quizá, a las comunidadesnaturales, a las comunidades de los ecosistemas. La comunidad es lo que ayuda al serhumano a resolver sus conflictos; la sustentabilidad social tiene que ver con la comunidady con la satisfacción de las necesidades básicas. Si existe comunidad (lazos comunitarios),un país entrelazado, una sociedad fuerte compuesta de personas competentes, existe laposibilidad de que haya individuos más autónomos y al mismo tiempo más solidarios yrespetuosos del otro y del medio ambiente. Para que se produzca un mayor equilibrio entreel individuo y la sociedad, la comunidad –como interrelación humana– puede llegar a seruna experiencia enriquecedora de convivencia y de respeto al otro y a sí mismo.

La gran discusión es si existen individuos totalmente autónomos de la naturaleza y delos demás o si los individuos reconocen su dependencia e interdependencia con el sistemanatural, pero también su interdependencia con la comunidad y la sociedad de la que for-man parte indisoluble. Es un tema interesante de investigar, precisamente en las ÁreasNaturales Protegidas, las que se encuentran pobladas por comunidades y asentamientos


humanos en casi un 70%. Las comunidades indígenas son un ejemplo al respecto. Lascomunidades de Alto del Bío-Bío (Región del Bío-Bío, Chile), practican por siglos el concep-to de veranada e invernada: viven adaptándose en forma permanente a las condicionesproductivas y climáticas de la naturaleza, o sea, que en una época emigran con sus anima-les y luego vuelven; por muchos años han vivido de esta manera y aún hoy lo siguenhaciendo. Existen experiencias mesoamericanas culturales de formas más sustentables devida humana con la vida natural.

En cambio, la lógica capitalista de país tercermundista suele ser cortoplacista y másdepredadora: el recurso se explota hasta que se acaba, sea pesquero, minero o de cualquiernaturaleza. Se opta rápidamente, sin visión estratégica de largo plazo, por realizar un pro-greso a través de la explotación máxima de ese recurso, hasta su agotamiento. Muchasveces prevalece la consigna egoísta de la acumulación de riqueza: “si yo no lo hago lo haráotro”, luego, mejor lo hago yo, incluso sin esperar que el recurso madure ni pensar en sufutura reproducción. No se trata de “idealizar” la pobreza en que viven muchas comunida-des indígenas en América Latina, sino de resaltar y rescatar sus prácticas productivas mássustentables. Tampoco se trata de idealizar el concepto o la vida en comunidad, la que sillega a negar la libertad individual, puede también transformarse en una asfixia al desarro-llo de la persona como sujeto activo y libre. El cambio necesario de paradigma pasa por unacombinación óptima entre el concepto Reservas de Biosfera, desarrollo sustentable, valorescomunitarios y planificación estratégica.

El contexto latinoamericano

En la América Latina del siglo XXI crecen las brechas sociales y las modalidades de organi-zación en redes. Las sociedades se han fragmentado, pierden cohesión y se enriquecen conla diversidad. En la región se han producido brechas crecientes entre desintegración “dura”(material) y la integración “blanda” (simbólica). Al mismo tiempo, aflora el multiculturalismocomo conflicto (negación del otro) y compenetración (posibilidad de aprendizajetranscultural). La competitividad territorial presenta nuevas posibilidades de desarrollo.“Todo territorio se trastoca en su vínculo con la globalidad. La política, como campo privi-legiado de ordenamiento del territorio nacional, pierde vigencia. Ahorael vector que organiza el mundo gira en torno a las finanzas y lascomunicaciones. Se diluye la idea unitaria de Estado nación como prin-cipal referente de pertenencia territorial y cultural.”13

Por otra parte, asistimos a un proceso de particularización yminimización de la política (subordinación a la economía), mientrasque las sociedades se secularizan y se afianzan los derechos indivi-duales y humanos. Al mismo tiempo, América Latina experimenta una“transición demográfica” hacia el envejecimiento de la población, ge-


nerando nuevos problemas de integración, de cobertura social y de entendimientointergeneracional.

En la actualidad la mayoría de los países viven en regímenes democráticos, pero laapertura de sus economías hacia el mercado mundial se ha traducido en pérdida de sobe-ranía, reducción del Estado, desorganización social, despolitización y empobrecimiento dela población. En este contexto, resulta imprescindible repensar el desarrollo desde las po-tencialidades locales, las capacidades del territorio, los servicios ambientales de losecosistemas, el saber crítico y autorreflexivo y la participación ciudadana. Todo ello reque-rirá de una modernización y mayor presencia de las instituciones públicas. Probablementeno se necesita “más Estado”, pero sí un “mejor Estado”, cualitativamente superior al llama-do interventor. Sobre todo el nuevo proyecto debe poner en el centro del desarrollo a lapersona y a la sociedad, debe ser profundamente humanista, libre, justo y democrático.14

La naturaleza sufre fuertes presiones producto de la agresividad de la política deexportaciones. América Latina y el Caribe albergan la mayor diversidad de especies y eco-regiones del mundo, y disponen de cerca de un tercio de los recursos hídricos. Lacontaminación muestra signos claros de empeoramiento como resultado del crecimiento

económico, poblacional, urbanización no planificada y expan-sión de la agricultura: aumento de la vulnerabilidad socioambiental.Las áreas que han logrado mayores avances legislativos: evalua-ción de impacto ambiental, planificación territorial, nuevaspenalidades y sanciones por daños al medio ambiente, impues-tos y tasas por concepto de contaminación, mecanismos departicipación ciudadana y limitaciones a los derechos de propie-dad por razones ambientales (Guimarães).15

Los recursos naturales constituyen la base principal deldesarrollo económico de los países de América Latina y el Cari-be. En la etapa reciente, las funciones ambientales se han asignadoa instituciones resultado de agrupamientos de áreas guberna-

mentales existentes. Se trata de un ministerio ambiental o de un cuerpo colegiado públicocon participación de representantes de ONG, academias, sector privado, etcétera. (PNUD,1999) La región se encuentra bajo una creciente presión por incorporar componentes am-bientales a los acuerdos comerciales.

Al respecto, pueden citarse ejemplos prácticos. Existe una serie de productos condenominación de origen en la región, a los que no se les da la importancia debida. No sedefiende la riqueza biogenética de la producción local. Muchas veces se le abandona o secambia por cultivos más rápidos, exportables. De esta manera, se destruye riqueza, porignorancia o por falta de políticas públicas. Las posibilidades de realizar un mejor uso delcapital natural que se tiene, o de esas capacidades productivas campesinas tradicionales ode capacidades de la tierra misma de producir variedades de papas o de algún tipo decultivo. Sólo en el último tiempo se ha empezado descubrir estas riquezas socio-territoria-les y productivas, pero, reitero, no existen políticas públicas, debido a que el tema ambientaltodavía no ocupa un lugar muy importante en la agenda pública. Existen en la región enor-


mes potencialidades y oportunidades de desarrollo sostenible, aún no aprovechadas, preci-samente por la falta de políticas y gestión pública adecuadas.

Lo mismo sucede con las Reservas de Biosfera: falta información científica y sociali-zación en la población, respecto de sus ventajas e importancia para el desarrollo sostenible.

Cultura y naturalezaen América Latina

Los pueblos mesoamericanos y andinos sehabrían relacionado de una manera más “sus-tentable” con la naturaleza, especialmente lacultura maya, azteca, inca y de otros pueblosaborígenes. La economía de la época colonialse basó en el uso intensivo y depredador de los recursos naturales, alterando fuertementelos ecosistemas, política que prevaleció hasta el siglo XX.

La racionalidad económica neoliberal –exportación de bienes con escaso valor agre-gado– que se implantó en la región ha desregulado el uso y la explotación de los recursosnaturales, produciendo graves problemas ambientales y de sustentabilidad del capital na-tural. El deterioro de los ecosistemas produce pobreza y vulnerabilidad socioambiental.

No obstante ello, durante el siglo XX surge en América Latina y el Caribe la preocupa-ción por conservar y proteger cuencas hídricas, bosques, paisajes, humedales, áreas naturalescon fines recreativos, etcétera. Las Reservas Forestales y Parques Nacionales fueron lasprimeras figuras jurídicas de legitimación de Áreas Naturales Protegidas.

Por otra parte, el desarrollo de políticas e instituciones orientadas a la conservación yprotección de la naturaleza ha sido lento y desigual en los diferentes países. A ello hay queagregar la falta de recursos, infraestructura, profesionales y de monitoreo en su aplicación,así como, de consecuencia, en la implementación de políticas y medidas ambientales quesuelen quedar en el discurso o en leyes sin efecto.

Prevalece aún la cultura de que el subdesarrollo y la pobreza otorgan “derechos” adepredar o de que el ingreso per cápita –aún muy bajo– no se compadecería con unapolítica ambiental estricta y consecuente como se practica en los países desarrollados.Muchas veces grandes empresas presionan por “liberar” los recursos de “excesivos” con-troles ambientales y la política opta por modalidades “salvajes” de mercado, para atraerinversiones e integrar a sus países al mundo desregulado de los negocios. La política de losmegaproyectos tiene prioridad frente a la protección de los recursos naturales. Se argumen-ta que éstos generan empleo y desarrollo económico, asumiendo su costo ambiental, delque al final nadie se siente responsable.


Chile es un buen ejemplo de ello. Las normas y la institucionalidad ambiental sondébiles. Así por ejemplo hace trece años permanece en el Congreso una Ley de BosqueNativo, sin ser aún aprobada, debido a la existencia de conflictos de intereses. Lo mismosucedió con el nuevo Código de Aguas, cuya aprobación demoró cerca de diez años. Lalarga duración de las nuevas regulaciones es correlativa a los procesos privados de apro-piación de los recursos naturales, como ha sido el caso de los hídricos.

El éxito económico ha sido concebido –por la clase política y empresarial– comoincompatible con la sustentabilidad ecológica, ambiental y social. No obstante ello y, pre-cisamente debido al éxito económico y sus irremediables externalidades ambientales, eltema ambiental se encuentra actualmente en el centro del debate político en Chile. ElInforme de la OECD sobre el desempeño ambiental de Chile (entre 1990 y 2004), destacalos progresos logrados en las políticas ambientales, pero al mismo tiempo define y estable-ce un conjunto de problemas y deficiencias que deben ser rápidamente enfrentados yresueltos con urgencia. Propuso al Gobierno 52 medidas que hagan compatible la activi-dad económica con la protección de los ecosistemas y el medio ambiente. Ellas se refierenal perfeccionamiento de las regulaciones, fortalecimiento de la institucionalidad, al cuida-do y protección de los ecosistemas, a la definición de indicadores ambientales, a la inclusiónde lo ambiental en las políticas económicas y a la ampliación de la participación ciudada-na en los estudios de impacto ambiental, a la necesidad de instaurar una democracia ambiental,en la expresión de la OECD. “Desde 1990, Chile ha experimentado un crecimiento económicorápido, crecientemente diversificado y liderado por las exportaciones, con un incremento del 108%del PIB… También ha ejercido una considerable presión sobre algunos recursos naturales, sobretodo en los sectores de mayor auge como la minería, la silvicultura y la acuicultura. La situa-ción ambiental de Chile se debe entender en el contexto de su veloz ritmo de desarrollo.”16

A los países les resulta difícil conciliar políticas de crecimiento económico con equi-dad social y sustentabilidad ambiental. Se tiende a priorizar el crecimiento económico y lainserción mundial de las economías locales, sacrificando el bienestar de los ciudadanos y elcuidado del medio ambiente. En muchos casos, estas políticas se justifican y promueven ennombre del “bienestar social”, pero la desregulación y flexibilización que las acompaña,produce una mayor depredación social y natural.

Consecuencia de ello se puede observar en los graves problemas ambientales queafectan actualmente a las Áreas Naturales Protegidas (ANP) en la Región, como lo veremosa continuación.


Avances y problemas delas Áreas Naturales Protegidasen América Latina y el Caribe

Según el PNUMA, América Latina y el Caribe es la región del planeta que posee la mayordiversidad de especies existentes en las diferentes ecorregiones del mundo. Las Áreas Natu-rales Protegidas (ANP) han sido espacios fundamentales para la conservación de losecosistemas y la biodiversidad de América Latina y el Caribe. La superficie promedio de unárea natural protegida por país, en la región, es muy variable. Los promedios más altos(superior a 150.000 ha) corresponden a Ecuador, Colombia, Venezuela, Bolivia y Chile. Lospromedios más bajos (menor de 10.000 ha) lo presentan Costa Rica y El Salvador. El 60.8%de los países presentan superficies promedio por área protegida por encima de las 40.000ha por cada ANP y el promedio global para la región es de 99.000 ha.17

El promedio regional del territorio protegido es cercano al 11%. Con índices muy variadospor país: Venezuela (61%), Belice (44%), Panamá (32.3%), Guatemala (29.3%), Costa Rica(25.7%), República Dominicana (24.6%), Chile (19%), Nicaragua (18.2%), Cuba (17.9%),Honduras (18.9%), Ecuador (16.9%), Bolivia (15%), Perú (13.4%), Bahamas (9.2%), México(9.1%), Colombia (7.9%), Brasil (6.2%), Paraguay (6.2%),Surinam (4.9%), Uruguay (1.7%), Argentina (1.3% a través delGobierno Federal y 4.3% por las Provincias) y El Salvador(0.4%).18

El informe establece al mismo tiempo la existencia de unadiversidad de sistemas de tenencia de la tierra, lo que incide enla regulación y al mismo tiempo es fuente de conflictos: CostaRica (el 46% de las ANP son propiedad del Estado y 54% priva-da); Uruguay (39% estatal y el resto privada); Chile (el 96% estataly 3.4% comunal); Ecuador (70% del Estado); Perú (mayoríaestatal) y México, con un porcentaje muy bajo de ANP de tenencia nacional. En Colombia,de 41 ANP, sólo 5 pertenecen a la nación (en el 89% de las ANP existe algún tipo de ocupa-ción, de comunidades indígenas por ejemplo).

Digno de resaltar del estudio del PNUMA es el hecho de que “los países reconocen nosaber cuántas especies están realmente incluidas en las ANP” (excepto Cuba), a pesar de que suobjetivo central es proteger la biodiversidad. Incluso muchas de las ANP no están sujetas aalguna categoría específica de protección. Con relación a la presencia en ANP de especiesconsideradas vulnerables, amenazadas o en peligro de extinción, la mayoría de los paísesmencionan tener inventarios preliminares de flora y fauna (vertebrados), cuya informacióngeneralmente no ha sido sistematizada y se desconoce el tamaño de las poblaciones. Porotra parte, muy pocos países cuentan con información respecto al estado de conservaciónde sus áreas protegidas, y los que la enviaron es de carácter subjetivo. El bosque secotropical se encuentra poco protegido en la región (alberga gran cantidad de especies y


endemismo). Todos los países, por lo mismo, señalan como prioridad el establecimiento desistemas de monitoreo con indicadores sobre el estado de las ANP.19

Problemas relevantes que afectan las ANP (PNUMA, Oficina Regional para AméricaLatina y el Caribe):

• Deforestación y crecimiento de la frontera agropecuaria: principal problemaque enfrentan las ANP, especialmente en México, Guatemala y Perú.

• Transgresiones a las normas regulatorias de las ANP: tala ilegal, cacería ysobreexplotación pesquera. Falta de control.

• Falta de recursos humanos y económicos.

• Invasiones en tierras destinadas a la protección, especialmente en El Salvador,Costa Rica, Panamá, Bolivia, República Dominicana y México, que generancambio de uso del suelo y daños a las áreas protegidas, independientementedel tipo de tenencia de la tierra que presenten.

• Contaminación de las aguas, especialmente en Costa Rica, Panamá, Paraguay,Jamaica, República Dominicana y México.

• Incendios forestales en la mayoría de los países.

• Desastres naturales, especialmente en los países centroamericanos ubicadosen una zona geográfica de huracanes y sequías.

• Desorden en la planificación turística, afecta especialmente a Costa Rica, Chi-le, México y Bolivia.

• Externalidades ambientales provenientes de la actividad minera y extracciónde hidrocarburos, afectan especialmente a México, Panamá, Perú, Bolivia y Chile.

• Países con ANP marinas señalan el problema de la pesca como de gran impor-tancia, ya sea por ser ilícita o por ausencia de normas, tecnología o gestiónapropiadas.

• Tráfico ilícito de flora y fauna: afecta a Honduras, El Salvador y República Do-minicana.

• Extracción de canteras en Panamá, construcción de caminos, represas y obrasde riego en Bolivia y Chile.

• Introducción de especies exóticas en Paraguay, uso de cerros y cimas paratelecomunicaciones en El Salvador y Honduras.

• Falta de legislación, voluntad política y de ordenamiento territorial, señalanONG de El Salvador y Honduras.

• Conflictos armados y cultivos ilícitos, en el caso de Colombia, transformanimportantes superficies de las ANP.

• Conflictos por la autonomía de las comunidades indígenas que viven en lasANP, en Colombia, como consecuencia de los regímenes de restricción legalque afecta a las ANP.


Estos problemas constituyen, más allá de sus menciones particulares, un denomina-dor común de toda la región. Las causas de estos graves problemas tienen sus orígenes enlas políticas económicas, en las presiones de las inversiones extranjeras, en la falta denormas, carencia o debilidad de la institucionalidad ambiental, falta de control, de organi-zación y escasa conciencia ambiental ciudadana. A ello se agrega la carencia de Planes deManejo de las ANP: Sólo un 7.3% de las ANP cuenta con Plan de Manejo y está en operación. Lamayoría de los países da importancia al consenso y a la participación ciudadana en laelaboración de los Planes. Pero otra cosa es la realidad. En Chile y otros países de la región,surgen numerosos conflictos ambientales como consecuencia de la falta de consenso yparticipación ciudadana.

Debilidad institucionaly áreas naturales de protección

Un tema central en la discusión latinoamericana de las últimas décadas, es el debilitamien-to del Estado. Fukuyama escribió recientemente un libro sobre el papel del Estado, en el quereconoce que “nos equivocamos”, que se equivocó el Fondo Monetario cuando sugirió dis-minuir el Estado: Se habría equivocado todo el mundo, porque en la década de los ochentacuando hubo crisis económica-financiera se recomendó recortar las funciones y el presu-puesto de los Estados, recortar las políticas sociales, desregular para sanear y hacer funcionarla economía, lo que efectivamente se hizo. Pero, ¿qué pasó después? Según Fukuyama –unode los intelectuales partidarios de la reducción del Estado– el remedio habría sido peor quela enfermedad, porque se desreguló demasiado, se debilitó la institucionalidad, se destruyóla institucionalidad y resulta que se necesita institucionalidad para avanzar, administrar ysuperar la crisis. Sostiene: “La ausencia de capacidad estatal en los países pobres ha pasa-do a revelarse como una seria amenaza para el mundo desarrollado”.20 Estos “mea culpas”son demasiado tardíos, en los momentos en que la institucionalidad no sólo es débil, sinoque en muchos países es corrupta, social y políticamente deslegitimada y altamente ineficientey, donde los cambios resultan difícil de implementar.

Al respecto, cabe destacar que ha habido cambios importantes en la institucionalidadlatinoamericana en las últimas décadas. El más importante es el debilitamiento del Estado,lo que precariza aún más la institucionalidad puesta al servicio de la protección de las áreasnaturales. Este fenómeno no ocurre en todas partes del mundo, como suele argumentarseequivocadamente; así por ejemplo los países europeos, Estados Unidos y Japón tienen Esta-dos muy fuertes. Es importante destacar el debilitamiento del Estado, porque significa queexisten menos recursos para las instituciones y menos dotación de personal. Importantesfunciones y actividades que antes eran responsabilidad del Estado ahora se subcontratan otercerizan a privados. Se ha producido un cambio de paradigma: del público-estatal al priva-


do. Nuestras economías han sido sometidas a intensos procesos de privatización, a una altadesregulación del suelo, de la naturaleza en general, con menos institucionalidad y menosrecursos. En las actuales circunstancias, el sector que más necesita concientización sobre laimportancia y valor de los recursos naturales es el privado. Surge la pregunta: ¿de qué mane-ra hacemos responsable a los privados, de qué manera hacemos que los privados tomenconciencia de su responsabilidad con la biosfera y con los ecosistemas en América Latina yel Caribe? Por cierto que esta responsabilidad recae también sobre los hombros y la concien-cia de la clase dirigente, gobiernos, partidos políticos y en general, de las sociedades.

Pero los tiempos están cambiando rápidamente. Nuevamente citemos un ejemplochileno. Recientemente se han realizado seminarios y discusiones con las grandes empre-sas forestales en la Región del Bío-Bío, las que hace dos años atrás no hubieran sido posiblesde realizar. Los empresarios simplemente no aceptaban participar en ningún debate sobresus aportes al desarrollo económico y social de la región ni del país. Para ellos bastaba consu presencia física en el territorio: no se sentían social ni ambientalmente responsables desus actividades. Pero la muerte y masiva migración de cisnes de cuello negro en Valdivia,atribuido a las emisiones de la empresa celulosa que se ubicó en las cercanías de un san-tuario de la naturaleza, el río Las Cruces, hizo que los empresarios empezasen a cambiar deactitud, a tomar más en serio los temas ambientales. Este conflicto, que generó un verdade-ro movimiento ambiental en la ciudad de Valdivia, con impactos nacionales, mostró tambiénclaramente la debilidad institucional ambiental chilena, que había aceptado en el pasado lainstalación de una planta de celulosa en las inmediaciones de un área protegida y declaradasantuario de la naturaleza. Frente a las presiones sociales e internacionales, el Gobierno sevio obligado a cerrar temporalmente la empresa, exigiendo cambios en el comportamientoambiental de la misma. La nueva Presidenta electa de Chile (2006-2010), Michelle Bachelet,ha prometido fortalecer la institucionalidad ambiental, creando un Ministerio (actualmenteexiste sólo una Comisión Nacional Ambiental, CONAMA, dependiente de los ministros po-líticos, de escaso peso político) y una Superintendencia Ambiental, lo que podría traducirseen un cambio en las políticas públicas ambientales.

La Oficina Regional para América Latina y el Caribe del PNUMA señala las siguientesdebilidades institucionales de los países con relación a las áreas protegidas:21

• Casi la totalidad de los países cuentan con Ministerios de Medio Ambiente,pero no en todos las Áreas Naturales Protegidas están adscritas a esas depen-dencias.

• Algunos países cuentan con instituciones estatales, provinciales o municipalesresponsables de las ANP.

• En el caso de Chile, la OCDE recomendó (Informe de Desempeño Ambiental,2005): Desarrollar y fortalecer las instituciones ambientales en los ámbitos nacio-nal y regional; Desarrollar y fortalecer la planificación territorial: planes comu-nales e intercomunales, planes de desarrollo urbano regional y planes de ma-nejo de las costas y las cuencas fluviales; monitorear los humedales y asegurarsu protección mediante reglamentos e incentivos.


• El 60% de los países señaló que el gobierno central no administra la totalidadde las ANP; sólo el 35% administra centralmente las ANP.

• El 40% de los países cuentan con ANP bajo administración provincial, depar-tamental, estadual o municipal.

• En el 70% de los países existen reservas privadas, pero aún no reconocidaspor los sistemas nacionales de áreas protegidas.

• Escaso personal, con bajos niveles de capacitación.

• Escuálidos y variados presupuestos: 0,56 dólares por hectárea como promedioregional.

• El equipamiento no es homogéneo, es antiguo y están mejor equipadas lasáreas prioritarias.

• Falta una política consistente y prioritaria de evaluación de las ANP. Faltanprogramas de seguimiento y monitoreo en la mayoría de los países.

• Debilitamiento de los Estado-nación en América Latina y el Caribe, como conse-cuencia de los procesos de globalización, impacta negativamente en la protec-ción de la naturaleza.

La debilidad institucional afecta considerablemente las posibilidades de protegermejor, más eficientemente las ANP. Existen hechos lamentables, por ejemplo, en la Regióndel Bío-Bío (Chile) se declaró como parque nacional un área muy importante que pertene-ce a la ciudad de Concepción (Parque Nonguén), pero estuvo dos años sin que se realizaranada respecto de su plan de manejo y en esos dos años se perdió un tercio de bosquenativo, producto del robo persistente o de la tala ilegal. Este es un hecho público, porqueaparecía casi todos los días en la prensa, no es algo que no se tenga conocimiento, sinoque es público, pero nadie hizo nada para detener esta acción depredadora y verdadera-mente vandálica. La razón principal es que la institucionalidad es insuficiente. Aquí no esmi intención responsabilizar a los gobiernos, a los Estados, pero son problemas que nece-sitamos superar y resolver con más eficiencia. Cuando pasa mucho tiempo y nadie sehace responsable de esas áreas que son declaradas áreas protegidas, se constituyen enverdaderos territorios de “nadie”, donde rápidamente entra la tala ilegal. Además no hayeducación ambiental, no se incorpora el parque a la vida de los ciudadanos, a los “bárba-ros” que vivimos en las ciudades y que no reconocen que tienen alguna área protegida ensu entorno.

Hay muchos ejemplos de debilidad institucional. Si esto sucede en lugares urbanos,¿Cómo controlar o monitorear lo que sucede en localidades más alejadas, como sería elcaso de la Patagonia chilena por ejemplo? En efecto, en regiones geográficamente alejadaso aisladas la falta de presencia institucional, de funcionarios, es aún mucho más grave.Hace poco más de un año, un ciudadano eslovaco, turista, en una acción “descuidada”(picnic en lugar prohibido), terminó quemando más de 10.000 ha de bosque nativo en laPatagonia. Por su acción irresponsable recibió una multa equivalente a cien mil pesos chi-lenos (cerca de doscientos dólares) y quedó en libertad. Como se sabe estos incendiosduran varios días, no existe equipamiento suficiente para combatirlo en forma rápida y la


legislación no protege adecuadamente este tipo de acción contra la naturaleza prístina,como la que aún afortunadamente existe en la Patagonia.

La protección de los recursos naturales requiere de más institucionalidad, porquecuando hay conflictos, la pregunta clave es ¿quién resuelve los conflictos? ¿Los privados? Sepueden realizar mediaciones, pero los privados por lo general crean conflictos no los re-suelven. Al final hay referencia siempre a una institucionalidad que está fuera de los conflictosentre privados, que es el Estado, que es el gobierno regional, que es la comuna. En el casode las comunas éstas no tienen muchos recursos, no tienen muchos expertos. En otroscasos el Estado no está presente institucionalmente en algunas regiones o existe centralis-mo exagerado y no se permite una mayor descentralización que también es importante eneste tema. En definitiva, se requiere de una nueva institucionalidad, acompañada de mayorregulación, profesionalismo, más personal calificado y mayor y mejor participación ciuda-dana en el cuidado de las ANP.

Percepción de las Áreas Naturales Protegidas

Para empezar un resumen sobre los resultados más relevantes que se desprenden del Infor-me del PNUMA:

• El 76% de los países considera que las ANP aún tienen poca relevancia en laadministración pública.

• Sólo 3 países le otorgan relevancia: Costa Rica, Panamá y Jamaica.

• El promedio de calificación de gobiernos y ONG (con relación a su preocupa-ción sobre las ANP) fue de un magro 2.5 (1=nivel mínimo; 5=nivel máximo).

Con relación a la percepción de las Áreas Naturales Protegidas, el estudio que realizóNaciones Unidas constató dramáticamente que el 76% de la población considera que notiene mucha importancia la protección de las áreas naturales. Ello indica que el nivel deconciencia ambiental es aún muy bajo en la mayoría de las sociedades latinoamericanas ydel Caribe. En muchos países se ha practicado –se practica actualmente– una política deprivatización y desregulación de los recursos naturales muy fuerte, con escaso control pú-blico. Un ejemplo emblemático de privatización y desregulación lo constituye el recursohídrico. No quiero generalizar; América Latina es un continente muy amplio y muy comple-jo. De hecho en algunos países existen mayores niveles de conciencia ambiental, tienenmás Áreas Naturales Protegidas o practican mejores políticas con las comunidades indíge-nas, lo que debe ser tomado en cuenta en el análisis, porque ello es parte de la riqueza y ladiversidad de América Latina y el Caribe. Pero al mismo tiempo, existen situaciones comu-nes para todos, como la presión fuerte que ejercen las grandes empresas transnacionalespor apropiarse de recursos naturales e implementar proyectos que destruyen el capitalnatural de la región.


La pobreza es un factor que en parte contribuye a explicar esta realidad, este estadode “necesidad” de empleos, influye en el hecho de que sea relativamente fácil que sectoresde la población, con bajos niveles de escolaridad y escasa información, reciban con bene-plácito estas inversiones y mantengan bajos niveles de conciencia ambiental. En ciertomodo, las prioridades vinculadas a la sobrevivencia cotidiana, impiden la visibilidad y prio-ridad de lo ambiental. Sin embargo, el factor más decisivo no es la existencia de pobres,sino la pobreza de las políticas públicas y la influencia negativa de un discurso “privatista”dogmático que desmerece e incluso “denigra” lo público.

Valores y serviciosambientales de los ecosistemas

Un punto que habría que enfatizar dice relación con los servicios ambientales que prestana la sociedad los ecosistemas y, en particular las Reservas de Biosfera. Al respecto cabríapreguntarse de qué manera las Reservas de Biosfera entran en la escuela, entran en laconciencia de los ciudadanos, de las comunidades locales asentadas en su entorno, mos-trando los servicios y los valores ambientales. Una estrategia adecuada que dé a conocerlas funciones sociales de las Reservas de Biosfera, podría contribuir a cambiar la racionali-dad de la que hablábamos al comienzo de la exposición: la ética ambiental. Esta éticaambiental está ausente en nuestras sociedades.

Vivimos actualmente una crisis ética. El medio ambiente y el rico concepto de biosfera,proporcionan elementos fundamentales para recrear o reconstruir una ética, una ética queesté vinculada al medio, al entorno en el que el individuo vive, donde éste se reproduce y seinterrelaciona. No existe conciencia de la interdependencia en que vive la persona con suentorno natural. Tampoco se tiene conciencia del hecho de que si se destruye naturaleza sedestruye también vida humana y, que si la crisis ambiental se lleva a un nivel extremo, sepone en peligro la vida de la especie humana. No existe conciencia sobre los serviciosvitales que produce la naturaleza para la sociedad. Servicios energéticos, servicios básicosque van desde la productividad natural de los ecosistemas hasta lo paisajístico. Si el indivi-duo vive en un lugar hermoso puede ser mucho más feliz que si vive en la ciudad que notiene ningún tipo de árboles ni áreas verdes, lo que ya está demostrado científicamente. Elenfatizar la importancia de los valores y los servicios que proporcionan los ecosistemas a lavida, al ser humano, son elementos que faltan en nuestro medio, en nuestra región, .

Para cambiar esta realidad habría que cambiar el paradigma en el que estamos acos-tumbrados a vivir, pensar y actuar cotidianamente. Entonces no sólo habría que protegerlas áreas verdes, sino también habría que proteger al ser humano. El ser humano que estáfuera de la Reserva de Biosfera es el que destruye por un problema de falta de conciencia yde racionalidad “economicista” interiorizada. Entonces habría que cambiar la estrategia, la


manera de pensar y actuar, cambiar de paradigma yde estilo de vida.

Es importante generar identidad con valoresbasados en la vida natural y social, entramados einterrelacionados. Por ejemplo el paisaje genera iden-tidad, el ser humano que tiene identidad marítimavuelve a lo marítimo o el que vive en la montañavuelve a ella, porque está influido por ella. Esto esparte de la formación del individuo que forma partede esta biosfera, el individuo lleva eso en su propioser interior. La naturaleza en ese sentido crea identi-dad, que es algo que necesitamos para vivir como

seres humanos. ¿De dónde sacamos la identidad? No se obtiene del marketing, esas sonidentidades tránsfugas, provisorias, falsas, son identidades del consumo, lo que sólo gene-ra más expectativas y conflictos. Para vivir y crear necesitamos identidades que provengande los territorios en los que vivimos y echamos raíces. Esta identidad tan fuerte con elterritorio la podemos observar en los europeos y en los pueblos indígenas. En realidad, todapersona es portadora de identidad, todo latino se identifica con su localidad territorial, consus costumbres, hábitos, comidas, vestimentas, lenguaje, modos de ser y paisaje. Esta iden-tidad contribuye significativamente a la integración y cohesión social.

Me encontraba en Alemania cuando se produjeron las violentas protestas juvenilesen los barrios marginales de París y se cuestionaba si la integración inglesa era más correc-ta que la francesa o que la alemana. En verdad, reinaba el caos y la confusión. Algunosautores opinaban que todas son erradas: el multiculturalismo o la integración forzada,aprender idiomas, etcétera. En definitiva, si no se considera la cultura, si no se considera elelemento cultural que proviene de la religión, de la naturaleza y de la comunidad humana,no es posible generar un proceso de integración social con diversidad. Estos son temas queni siquiera hemos discutido, que tienen relación con nuestras culturas autóctonas, aboríge-nes que hasta ahora son despreciadas o simplemente no consideradas, producto de nuestroracismo.

En definitiva, para valorar la naturaleza es imprescindible conocer y apreciar el signi-ficado existencial, antológico, que tienen para lasupervivencia humana los ecosistemas. Los valo-res y servicios que prestan los ecosistemas a lavida humana son fundamentales. ConesaFernández22 los resumen de la siguiente manera:

• Los ecosistemas poseen un valor en sí,basado en su productividad. La calidadde la atmósfera limpia, la capacidadagrológica de un suelo, el valorgeomorfológico o estratégico de un de-terminado lugar, los yacimientos


paleontológicos, constituyen fuentes intrínsecas de valor, necesario de preser-var y cuidar ecológicamente, para el bien de la vida natural y humana.

• El valor de los factores del medio biótico, de la flora y fauna en particular, loconstituyen los bancos genéticos que representan. Por otra parte, los ecosistemastienen un valor productivo, producen bienes y servicios (materias primas, ener-gía, recursos hídricos, oxígeno, alimentos, biomasa, medicamentos, etcétera).

• Los ecosistemas son también portadores de un valor paisajístico. La estéticaconstituye un importante valor, apreciado por la mayoría de la población. Estambién factor importante de la inspiración y creación artística.

• Finalmente, el medio posee también un valor sociocultural, compuesto por lascondiciones históricas y culturales creadas por las comunidades y asentamientoshumanos establecidos en el territorio.

Actores, conflictosy participación en las áreas protegidas

Pasamos al complejo tema de los actores y los conflictos. Existen muchos conflictos (yahemos mencionado algunos) y se deben tratar de la manera más integrada posible, no enforma particular, porque todos tienen un contexto mucho más amplio.

En las políticas oficiales de los gobiernos con frecuencia se declara la voluntad defortalecer la sociedad civil y de fomentar la participación ciudadana en los asuntos públicosy privados, trátese de estudios sobre impacto ambiental de proyectos de inversión, en pro-gramas de renovación urbana y construcción de infraestructura, en la aprobación de planesreguladores comunales e intercomunales, en la gestión territorial, en las políticas de saludy educación, etcétera. Lamentablemente estas declaraciones no siempre se llevan a la prác-tica y, muchas veces terminan en conflictos abiertos con la comunidad. De esta manera, laparticipación ciudadana se produce, en muchos casos, gracias al surgimiento de conflictospor el derecho a participar. La no-participación, conduce a la participación. Ello se explicapor la falta de una cultura de participación ciudadana. En algunos casos, las tensionessociales, la presión ciudadana vence y cambia el curso de los proyectos, mejorando sudiseño y calidad. Esto significa que el tema del fortalecimiento de la sociedad civil y fomentode la participación ciudadana es central en la construcción democrática de la sociedad.

Según Ralf Dahrendorf: “No la existencia de conflictos, sino la aparente tranquilidad desistemas sociales nos da motivo para sorprendernos; pues toda sociedad histórica conoceconflictos sociales”, los que provienen de su “estructura social”.23 Los conflictos ambienta-les obedecen a la lógica del desarrollo “normal” de las sociedades modernas. Siempre existenconflictos en el desarrollo de las sociedades. Conforme a su estructura y evolución puedenser: obreros, femeninos, étnicos, urbanos, rurales, regionales, ambientales, etcétera, de-


pendiendo de las tensiones y de los niveles de conciencia existentes en las sociedades. Elconflicto ambiental corresponde al desarrollo último de las sociedades modernas.

Por su parte, Raschke, tratando de interpretar los nuevos conceptos, actitudes y valo-res presentes en estos conflictos y nuevos movimientos sociales, formuló para caracterizarlosun concepto sustancial “paradigma del modo de vida”. Los temas y preocupaciones centralesde la población –refiriéndose especialmente a Europa– ya no lo constituyen el crecimientoeconómico, la distribución del ingreso o la seguridad –como en el pasado–, sino la calidadde vida, la protección ambiental y el desarrollo de la subjetividad individual.24

Los conflictos ambientales son, por lo tanto, portadores de cualidades muy diferentesa todos los existentes en el pasado en las sociedades modernas, lo que hace que su consti-

tución, en tanto que nuevos actores, sea difícil y diferente a los actorestradicionales. En muchos casos, por el hecho de ser actores“posmodernos”, no cuentan con la aceptación y reconocimiento deotros actores sociales y políticos. Por el contrario, son rechazados yvistos como una amenaza a sus puestos de trabajo e influencia en lasinstituciones. A menudo no les ayudan mucho sus primeros pasos“fundamentalistas”, su oposición radical o sus actitudes “anti-siste-ma”. Esta experiencia vivieron los movimientos ecologistas europeosen la década de los ochenta y noventa. Sin embargo, con el correr delos años, su labor socializadora se traspasó gradualmente a una parteimportante de la sociedad, incluida la empresa, los partidos políticos,las leyes y las instituciones nacionales e internacionales. En este com-plejo y largo camino, a América Latina y el Caribe, les espera aún unlargo camino por recorrer.

Con relación a los conflictos y a la participación ciudadana en las ANP, el informe delPNUMA señala los siguientes aspectos relevantes:25

• La conservación y protección requiere de participación activa y organizada detodos los actores: campesinos, comunidades indígenas, organizaciones de pro-ductores, ONG, sector público y privado, instituciones académicas, etcétera.

• Los bajos niveles de organización de la sociedad civil, la escasa capacidad denegociación de campesinos y comunidades indígenas pobres y muchas veces,los bajos niveles de información sobre la importancia, valores y servicios de losecosistemas, impiden la participación ciudadana y su debido cuidado.

• La presencia de pobladores en las ANP es un tema relevante, ya que de 23países que respondieron, en el 91% hay presencia de pobladores en sus áreasprotegidas. Sólo Costa Rica y Bahamas no contarían con pobladores en susáreas protegidas.

• En el 65% de los países de la región (15 de 23 países), las comunidades indí-genas habitan en las Áreas Naturales Protegidas: son fundamentales para susobrevivencia humana, étnica y cultural.


• La mayoría de los países informan la existencia de ocupaciones ilegales delterritorio dentro de las Áreas Naturales Protegidas, lo que se traduce en con-flictos.

• Existen conflictos entre la utilización de los recursos naturales por parte decomunidades indígenas y sus demandas por autonomía territorial (Colombia)o confrontación entre comunidades indígenas y las Unidades de Conservaciónpor sobreposición de tierras (Brasil); hay conflictos entre la propiedad ances-tral de comunidades indígenas y propietarios privados (empresas forestales, enel caso de Chile).

• El 77% de los países considera que es insuficiente la información pública so-bre ANP.

• La mayoría de los países, el 91%, declara que cuenta con mecanismos de par-ticipación social para las áreas naturales de protección. Sus facultades y nive-les reales de funcionamiento y eficiencia varían entre los países. Suelen deno-minarse consejos ciudadanos asesores del gobierno.

• Las ONG han adquirido importancia en la defensa de las Áreas Naturales Pro-tegidas y la biosfera, aunque no siempre son escuchadas por las institucionespúblicas.

• Los procesos de individualización y de mercantilización afectan las comunida-des y la conservación de las Áreas Naturales Protegidas.

• Surgen también organizaciones y movimientos sociales ecológicos y ambien-tales con perspectivas de mayor desarrollo e influencia en la futura interacciónentre sociedad y naturaleza.

Para mejorar la protección y gestión de las ANP es indispensable contar con un ma-yor nivel de participación de las comunidades y de los ciudadanos en su administración.Los niveles de participación son, en general, aún muy bajos, como consecuencia de laexistencia de una cultura política autoritaria, que niega o restringe la participación ciuda-dana. Sin embargo, cada vez se acrecienta el reclamo y la necesidad de la participación enla región. Las Reservas de Biosfera constituyen una oportunidad para incrementar la inje-rencia social en el manejo sustentable de los recursos naturales protegidos.

“En el campo de la participación de los grupos interesados en la conservación y lagestión de los recursos naturales, se han registrado cambios sustanciales en las últimasdécadas. En América Latina y el Caribe, los movimientos sociales, las ONG ambientalistas ylas organizaciones indígenas y locales se han convertido en actores cada vez más impor-tantes, inclusive en muchas Reservas de Biosfera.”26

El autor del estudio citado propone ampliar la participación de las comunidades indí-genas y locales y fortalecer los Comités Nacionales de MAB y de esta manera, dar nuevosimpulsos y dinamismos al desarrollo de las Reservas de Biosfera.


A manera de conclusión:biosfera, desarrollo y comunidad

Las Reservas de Biosfera son “zonas de ecosistemas terrestres o costeros/marinos, o unacombinación de los mismos, reconocidas en el plano internacional como tales en el marcodel Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB) de la UNESCO”.27

“... cada Reserva de Biosfera debería contener tres elementos: una o más zonas nú-cleo que beneficien de protección a largo plazo y permitan conservar la diversidad biológica,vigilar los ecosistemas menos alterados y realizar investigaciones y otras actividades pocoperturbadoras (por ejemplo las educativas); una zona tampón bien definida que general-mente circunda las zonas núcleo o colinda con ellas, que se utiliza para actividadescooperativas compatibles con prácticas ecológicas racionales, como la educación relativaal medio ambiente, la recreación, el turismo ecológico y la investigación aplicada y básica;y una zona de transición flexible (o área de cooperación) que puede comprender variadasactividades agrícolas, de asentamientos humanos y otros usos, donde las comunidadeslocales, los organismos de gestión, los científicos, las organizaciones no gubernamentales,los grupos culturales, el sector económico y otros interesados trabajen conjuntamente en laadministración y el desarrollo sostenible de los recursos de la zona.”28

El concepto de Reserva de Biosfera de la UNESCO permite hacer compatible la pro-tección de los ecosistemas con el uso sostenible de los recursos naturales. Su filosofíaproporciona elementos básicos para una redefinición y re-significación del desarrollo.

En América Latina y el Caribe existían en 2003, 70 Reservas de Biosferas: 23 en Amé-rica Central y México (14 en México, 2 Costa Rica, 2 Guatemala, 2 Nicaragua, 2 Panamá, yHonduras); 40 en América del Sur (11 en Argentina, 7 en Chile, 5 en Colombia, 5 en Brasil,3 en Ecuador, Bolivia y Paraguay, 1 en Uruguay y Venezuela); 7 en Caribe Insular (6 enCuba, 1 en República Dominicana). Además existen 3 en Estados Unidos y 1 en Francia. Laprimera Reserva de Biosfera se constituyó en Uruguay, en Bañados del Este (a la que tuvi-mos oportunidad de visitar y conversar con agentes locales, en el marco del presentecurso-taller de UNESCO).29

El investigador Tilman Jaeger, al analizar las perspectivas actuales del Programa MABy de las Reservas de Biosfera, entrega algunos comentarios críticos respecto del déficit queéstas presentan, haciendo al mismo tiempo recomendaciones para su superación.

“En la mayoría de los países no se asignan ni recursos humanos ni recursos financie-ros al Programa MAB. En dichos casos la cooperación queda limitada a lo sumo a ladesignación de un Punto Focal. En algunos países, con frecuencia da la impresión de queestos contactos no comprenden plenamente el Programa ni su posible papel en el mismo. Ala vez, gran parte del personal que participa en la gestión de las Reservas de Biosfera dediversos países no tiene conocimiento de la existencia de un Comité Nacional, lo que es pordemás ilustrativo de la falta de comunicación interna. En la mayoría de los países no seasigna un presupuesto operativo al Programa MAB, lo que hace que la implementación de


sus actividades sea difícil, o incluso imposible. Si bien, obviamente, mucho depende delcompromiso personal de los participantes, en cada país se puede observar un nexo muyclaro entre la asignación de recursos humanos y financieros y las actividades existentes –ola ausencia de actividades.”30

Las Reservas de Biosfera presentan otras debilidades: la falta de una “base jurídicainternacional vinculante”. Además “en la mayoría de los países de América Latina y el Cari-be las Reservas de Biosfera no constituyen una categoría jurídica independiente”, lo quequiere decir que no tienen carácter jurídico como tales. No obstante ello, la legislación dediversos países de la región incluye referencias a las Reservas de Biosfera, como ocurre enCuba, Brasil, México, Nicaragua, Colombia, Guatemala, etcétera. En México, las Reservasde Biosfera constituyen parte del “sistema nacional de Áreas Naturales Protegidas, definidoen la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de 1988”.31

Como se desprende del estudio de Jaeger queda aún mucho por hacer en los Progra-mas MAB y las Reservas de Biosfera para transformarlas en instituciones y conceptos quecontribuyan a la implementación de nuevas formas participativas de desarrollo sustentableen Áreas Naturales Protegidas.

Las dificultades para implementar el concepto de Reserva de Biosfera tienen obvia-mente su larga historia. El hombre moderno, como hemos sostenido, se separó de lanaturaleza para explotarla y de esta manera, generar “progreso” para todos. Con la ciencia,la tecnología y la revolución industrial llegó el añorado progreso, pero junto a él se deterio-raron los ecosistemas y se multiplicó la pobreza; en otras palabras, el progreso no llegópara todos y algunos recursos empezaron a agotarse, otros colapsaron y muchos se depre-daron. Precisamente este panorama crítico hace surgir en 1974 el concepto de Reserva deBiosfera, como probablemente el último intento por cuestionar y reorientar la actividadeconómica y la vida irracional del sistema capitalista mundial.

Por su parte, la comunidad, definida clásicamente por Tönnies como un “entendi-miento compartido por todos sus miembros”, como el entendimiento común, compartidode tipo “natural” y “tácito”; un entendimiento que “está ahí”, en el sentido de Heiddeger yque constituye la base de la vida comunitaria y, por lo tanto, precede a todos los acuerdosy desacuerdos,32 hizo posible en el pasado una relación de mayor reciprocidad humana yrespeto por la naturaleza. Este concepto, arrasado por la modernidad, mantiene a pesar detodo su vigencia, en el sentido de que los seres humanos necesitan para desarrollarse deuna base convivencial que le dé autosustento y le permita crecer en un ambiente humana-mente libre de contaminación espiritual.

La sociedad moderna tiende a destruir los lazos comunitarios, sobre todo la econo-mía, la intervención de la lógica implacable del mercado, en el que prevalecen las relacionesinstrumentales de tipo comercial. La comunidad no es compatible con la existencia de unmercado que invade el conjunto de las relaciones sociales. El mercado –en un sentido es-trictamente neoliberal– requiere de personas competitivas, individualistas, dispuestas aromper las relaciones de confianza y reciprocidad con el otro. La comunidad, en cambio,parte de lo común, de la pertenencia al entorno social, de lo que une y da sentido a la vidahumana. Muchas veces resulta difícil en la vida comunitaria dar cabida a la realización


individual, así como en la sociedad se desperfila ladimensión comunitaria y solidaria. Las organizacio-nes intermedias (sindicatos, asociaciones, clubes,organizaciones vecinales, etcétera) tratan, precisa-mente de mediar estos intereses, agrupando a laspersonas en torno a intereses y valores comunes,compartidos por grupos humanos. Tampoco resultafácil de implementar.

Para Adorno, la vida humana es esencialmenteconvivencia: el ser humano es prójimo antes que in-dividuo, se relaciona primero con los otros antesque consigo mismo; existe gracias al otro, es lo quees gracias a los otros; no existe primariamente defi-

nido por una indivisibilidad y particularidad, sino gracias a que él participa de otros ypuede comunicarse con otros. El individuo es un momento de las relaciones, en las cuales élvive, antes que él quizá una vez decida por sí mismo. La determinación de un ser humanocomo persona implica que él, al interior de las relaciones sociales, en las que él vive, siem-pre se encuentra desempeñando un rol social. Mediante estas relaciones es lo que es, enrelación con otros: hijo de una madre, alumno de un maestro, miembro de una tribu, porta-dor de una profesión. Esta relación no es algo externo, sino algo propio, interno a él mismo;al interior de las relaciones sociales la vida individual adquiere sentido. Más aún la biografíaindividual de cada persona es una categoría social.33

La vida humana es esencialmente relación e interrelación, comunicación con el otro ycon su medio. Cansado y enfermo de consumir, el ser humano busca a sus semejantes y sebusca a sí mismo, dejando atrás el ensimismamiento y los intereses puramente materiales.Este proceso se da, reflexivamente, en el mismo momento en que se siente atrapado ycautivado por los encantos pasajeros del mercado.

En este sentido, puede sostenerse que las reservas humanas, equivalentes a las Reser-vas de Biosfera son las reservas comunitarias que aún existen en el planeta, ya sea en expresionesde vida comunitaria o en potenciales utópicos que persisten en las huellas históricas de lospueblos y las personas.

“Echamos en falta la comunidad porque echamos en falta la seguridad, una cualidadcrucial para una vida feliz, pero una cualidad que el mundo que habitamos cada vez esmenos capaz de ofrecer e incluso más reacio a prometer. Pero la comunidad sigue echándo-se en falta tenazmente, elude nuestra aprehensión o sigue desmoronándose, porque laforma en la que este mundo nos incita a cumplir nuestros sueños de una vida segura no nosacerca a su cumplimiento: en vez de mitigarse, nuestra inseguridad aumenta a medida queseguimos adelante, de modo que continuamos soñando, intentándolo y fracasando.”34

Bauman tiene razón al sostener que la “inseguridad nos afecta a todos, inmersoscomo estamos en un mundo fluido e impredecible de desregulación, flexibilidad,competitividad e incertidumbre endémicas, pero cada uno de nosotros sufre ansiedad por sí


solo, como un problema privado…”. Las inseguridades que aparecen en la discusión públi-ca o política se refieren a las que ocurren en las calles, a los delitos comunes, robos, asaltos,violaciones, engaños, etcétera. Por lo general, estos problemas no se resuelven, pero encambio logran atemorizar más a las personas, hacen que ésta se refugie cada vez más en suesfera personal, que desconfíe del entorno y de los demás, incluso de sí mismo. Nadiehabla, en cambio, de la “inseguridad existencial” o de la “incertidumbre ontológica”.

El principio que más se aproxima a la necesidad ontológica de realización del serhumano es la igualdad. En la comunidad, la interdependencia, hace a los seres humanosiguales, pero la sociedad y el mercado los diferencian económicamente y atomizan social-mente, negando las posibilidades de un trato igualitario y por ende, negando la posibilidadde desarrollarse personalmente. Los recursos materiales –el uso de la naturaleza, el capitalnatural– y los espirituales –cultura, conocimientos, afectividad, etcétera– son repartidosdesigualmente, generando profundas inseguridades existenciales a grandes sectores de lasociedad.

La comunidad es fundamento, esencia de la creación y reproducción de la vida huma-na. Por lo tanto, es verdadera reserva de la vida humana. La protección de los ecosistemasque componen la reserva de la biosfera debe ir acompañada de la protección de la vidahumana, de los aspectos básicos de la comunidad que dan sustento a la vida. La vidahumana, en tanto que ecosistema social, es parte constitutiva de la biosfera.

“La humanidad se encuentra en la biosfera, de la que forma parte. La biosfera estáalrededor del planeta Tierra, del que forma parte. En el transcurso de los últimos años,James Lovelock ha propuesto la hipótesis Gaia: la Tierra y la biosfera constituyen un con-junto regulador que lucha y resiste por sí mismo contra los excesos que amenazan condegradarlo…”

“De ahora en adelante, será sobre esta Tierraperdida en el cosmos astrofísico, en esta Tierra quelas ciencias de la Tierra conciben como un ‘sistemavivo’, en esta biosfera Gaia, donde pueda concretar-se la idea humanista de la era de las Luces, la ideaque reconoce una misma dignidad a todos los hom-bres…”35

Una de las debilidades de la protección de lasáreas verdes lo constituyen las precariedadesinstitucionales y la falta de conciencia ecológica dela población. Para hacer posible, eficiente y efectivoel concepto de Reserva de Biosfera es imprescindibleconsiderar a la sociedad y a la comunidad como su-jetos activos del desarrollo.


Notas1. Informe de Síntesis de la ONU “Evaluación de los Ecosistemas del Milenio”. La evaluación llevó cuatro

años de investigación y se diseñó como una acción conjunta entre organismos de la ONU, organizacionescientíficas internacionales y organismos de desarrollo, con contribuciones del sector privado y de gruposde la sociedad civil. UNESCOPRENSA. Comunicado de Prensa N°2005-35. París, 2005.

2. Dr. Walter Reid, Director de la Evaluación del Informe de las Naciones Unidas sobre el estado de losecosistemas del milenio.

3. Kofi Annan, Secretario General de la ONU. UNESCOPRENSA. Comunicado de Prensa N°2005-35. París,2005.

4. Klaus Töpfer, Director Ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).<USINFO.State.Gov> 14 julio 2005.

5. Koïchiro Matsuura, Director General de la UNESCO. UNESCOPRENSA. Comunicado de Prensa N°2005-35.París, 2005.

6. Informe de Síntesis de la ONU “Evaluación de los Ecosistemas del Milenio”. UNESCOPRENSA. Comunica-do de Prensa N°2005-35. París, 2005.

7. La planta CELCO Valdivia es un macroproyecto de US$ 1.045 millones para producir 550 toneladasanuales de celulosa Kraft blanqueada de pino radiata y eucalipto. Un estudio de la Universidad Austral deValdivia estableció que la mortalidad y emigración de los cisnes, está relacionada a la disminución ydesaparición de su alimento primario, el luchecillo, como resultado de la acumulación de tóxicos en sustejidos; debido a la magnitud del caudal del efluente y a la diversidad de químicos de los riles de CELCO,las altas concentraciones de por ejemplo, metales pesados en el Santuario, provienen de esta actividadindustrial; el estrato sedimentario que contiene las mayores concentraciones de metales pesados, reflejael nexo entre proceso y aumento de químicos en el sistema hídrico, producto de los aportes de losmismos por parte de CELCO. Caroline Castillo Abrigo, “Gestión Ambiental en Chile en el marco deldesarrollo sustentable. El caso CELCO Valdivia”, Programa de Doctorado en Ciencias Ambientales, CentroEULA, Universidad de Concepción, junio 2005.

8. Informe de Desarrollo Humano, PNUD, 1998.

9. Informe de Desarrollo Humano, PNUD, 1998.

10. Hermann Daly, 1997: 51-70.

11. Jorge Rojas Hernández, “Paradigma Ambiental y Desarrollo Sustentable”, 2003, pp. 13-29, .

12. Peter Ache, 2005.

13. Martín Hoppenhayn, 2005, pp. 33-72.

14. Jorge Rojas, 2005, p. 122.

15. Roberto Guimarães, 2003, p. 253.

16. OECD, Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico, realizó una evaluación de las políticas einstituciones ambientales de Chile entre 1990 y 2004, a petición del Gobierno chileno. Este Informe consti-tuye un hito importante en la corta historia ambiental del país. CEPAL, Santiago de Chile, 2005, p. 15.

17. Diagnóstico del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para AméricaLatina y el Caribe, septiembre 2003.



20. Francis Fukuyama, 2005, p. 11.



22. Conesa Fernández-Vítora, Vicente 1996, 39-41.

23. Ralf Dahrendorf, 1998, pp. 377-386.

24. Raschke. En: Rojas, Jorge, 2003, p. 287.


26. Tilman Jaeger, 2005, p. 58.

27. Marco Estatutario de la Red Mundial de Reservas de Biosfera, p. 4. MAB. Reservas de Biosfera. La Estrate-gia de Sevilla. UNESCO, 1996, París.

28. MAB. Reservas de Biosfera. La Estrategia de Sevilla, p. 4, UNESCO, 1996, París.

29. Tilman Jaeger, 2005, pp. 27-31.

30. Tilman Jaeger, 2005, p. 20.

31. Tilman Jaeger, 2005, pp. 46-51.

32. Zygmunt Bauman, 2003, pp. 15-27.

33. Theodor Adorno, 1991, p. 42.

34. Zygmunt Bauman, 2003, p. 169.

35. Edgar Morin, 2002, pp. 144-146.

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La transversalidadde las políticas públicasen el sistema de Naciones Unidas:la experiencia de la FAO

Oficial de políticas y programas

de la Oficina Regional de la FAO,

Chile

Marcela Bocchetto

La UNESCO nos solicitó que, como agencia de NacionesUnidas, que trabaja en los temas productivos, realizára-mos una presentación sobre el enfoque de políticas públicasque tiene la FAO sobre el desarrollo sustentable en un con-texto de manejo de áreas protegidas.

Me desempeño en una división que se llama Asisten-cia en Políticas en la Oficina Regional de FAO para AméricaLatina. Esta división apoya a los países en la formulaciónde sus políticas agrícolas, seguridad alimentaria, desarro-llo rural y manejo de recursos naturales.

El contenido de la presentación parte por explicar cuáles el mandato de la institución, cuál es el enfoque de desa-rrollo sustentable que la organización tiene, explicarbrevemente cuál es el trabajo que se realiza en la organiza-ción con el sector forestal y agrícola, cuál es el enfoque depolíticas públicas y la disponibilidad de distintos recursosy actividades de capacitación que la organización puedeofrecer, que puede ser de interés para las instituciones queestán presentes aquí.

Con referencia a nuestro mandato, nuestra funciónconsiste en mejorar la situación nutricional de las perso-nas en los países en desarrollo, aumentar la productividadagrícola, elevar el nivel de vida de la población rural ycontribuir al crecimiento de la economía mundial. Esteorden tiene una razón de ser, porque nuestro principal


objetivo es superar los niveles de pobreza en los países y las situaciones de inseguridadalimentaria de sus habitantes. Ese es el eje a través del cual la organización funciona ytanto el trabajo que se realiza en los departamentos técnicos como el que se realiza en lossectores productivos tiene ese eje conductor. Por lo tanto, la FAO promueve y apoya polí-ticas y programas orientados a la agricultura, a la pesca, a los montes y al desarrollorural sostenible en pro de la seguridad alimentaria.

Probablemente, es de conocimiento de todos los datos oficiales que se manejan,que en este momento son 800 millones las personas en el mundo que padecen hambre.Nuestra meta dentro del contexto de los objetivos de desarrollo del milenio es reducir esenúmero a la mitad para el año 2015. Por lo tanto, el concepto de desarrollo sustentableque todos manejamos es transversal en el trabajo sectorial que realiza la FAO en estossectores.

El desarrollo sostenible

Los cambios que se han producido en la agricultura, en los bosques y en la pesca hancreado un número significativo de desafíos ambientales, principalmente en los países envías de desarrollo. Existe una caída en el área cubierta de bosques de 9.000.000 de hectá-reas anuales aproximadamente entre el año 1990 y el 2000, se han perdido las tres cuartaspartes de la diversidad de cultivos agrícolas en el último siglo, se han disminuido los recur-sos pesqueros lo que ha generado una pérdida de hábitat que ya se ha mencionadoanteriormente.

Entonces, qué es lo que hace la FAO, apoya a los países en el fortalecimiento de susmarcos regulatorios, tanto desde el punto de vista de la legislación como de la aplicación decódigos y tratados internacionales, como el Código de Pesca Responsable o el Código deAplicación de Plaguicidas, Tratado Internacional de Recursos Fitogenéticos para la Agricul-tura y la Alimentación, etcétera.

Por otro lado, se promueve la implementación de mecanismos participativos y tenersiempre en cuenta un enfoque ecosistémico en el manejo de la agricultura, la pesca, losbosques y otros recursos naturales como pueden ser el agua o el suelo.

También apoya a los gobiernos a adoptar buenas prácticas y políticas de manejointegradas en los tres sectores, apoyar el uso de información, de tecnologías y de bases dedatos para la planificación del desarrollo.

Desde el punto de vista del manejo de los recursos naturales una de las metas de laFAO es la conservación, el mejoramiento, pero también la utilización sostenible de los re-cursos, incluyendo el suelo, el agua, los bosques, la pesca y los recursos genéticos para laalimentación y la agricultura.


En nuestra región en particular, el desafío consiste en determinar y promover siste-mas integrados de gestión de los recursos que sean a la vez económicamente viables paralas comunidades, que sean ecológicamente sostenibles y culturalmente apropiados, paraasí satisfacer las necesidades de una población en aumento y en nuestro caso cada vezmás urbanizada.

Sector forestal

Desde el punto de vista forestal lo que la organización está realizando es fomentar el mane-jo sostenible de los bosques, apoyar a los países en las evaluaciones de los impactos deluso de los bosques, en la evaluación y seguimiento de los recursos forestales, también setrabaja en la relación entre los bosques y cambio climático, los bosques y el recurso agua,los bosques y los incendios forestales y los bosques como mecanismos de reducción de lapobreza. En ese sentido, se trabaja en un área de productos no maderables del bosque y losbeneficios económicos que las comunidades pueden tener por ellos.

Además, se trabaja en el tema de plantaciones, en el fortalecimiento de las institucio-nes y de la política forestal. También, se apoya el trabajo en vida silvestre y ordenación deáreas protegidas.

El concepto de manejo forestal sustentable y los acuerdos alcanzados hasta ahora anivel internacional como el Programa de la Agenda 21, los principios forestales, las pro-puestas de acción del panel intergubernamental sobre bosques, los distintos procesos quehan habido para establecer criterios indicadores para el manejo sostenible de los bosques,la propuesta del foro intergubernamental sobre bosques y el foro de Naciones Unidas sobrebosques son compromisos técnicos y políticos que regulan los lineamientos de las políticasde la FAO de apoyo en el sector forestal y evidentemente impactan en la forma futura en quelos bosques sean manejados, utilizados o conservados.

El manejo forestal sustentable comprende siete áreas temáticas que tienen que vercon la extensión, o sea el área de los recursos forestales, el tema de diversidad biológica, eltema de sanidad forestal, las funciones productivas, las funciones de protección y las fun-ciones socioeconómicas de los recursos forestales y el marco institucional, legislación ypolítica forestal.

Respecto de la vida silvestre y la ordenación de áreas protegidas la FAO promovióentre los años sesenta y noventa la financiación de proyectos de campo sobre vida silvestrey ordenación de áreas protegidas y más de 200 proyectos fueron ejecutados en 85 países.Pero, sin embargo, desde los años noventa los proyectos de campo de la FAO se redujeronen estas áreas para dar prioridad a la labor normativa, o sea básicamente es en apoyo a laformulación de políticas y legislación y no más trabajo de campo propiamente dicho.


La labor normativa consiste en producir y distribuir publicaciones sobre la conserva-ción de la biodiversidad, responder sobre el asesoramiento y la asistencia técnica que lospaíses soliciten y contribuir, esto es una labor más interna, a la labor del grupointerdepartamental de trabajo sobre diversidad biológica para la alimentación y la agricul-tura dentro de la FAO.

Dentro de esta área de trabajo la FAO apoya a la Red Latinoamericana de CooperaciónTécnica en Parques Nacionales, áreas protegidas, flora y fauna silvestre. La secretaría deesta red funciona en la Oficina Regional de la FAO en Santiago de Chile dentro del equipo delsector forestal. Esta red es un mecanismo de carácter técnico que está constituido porinstituciones públicas y privadas y por especialistas de los países miembros y básicamentetiene por finalidad crear capacidades en los países, aumentar la capacidad tecnológica, elintercambio de experiencias, el conocimiento, utilizando sus propios recursos técnicos yfinancieros.

Sector agrícola

Respecto a la agricultura existen tres áreas de trabajo que son de interés para el tema quenos convoca en este taller. En el área de la agricultura sostenible, la FAO está llevando acabo muchos trabajos y asistencia técnica a los países en la implementación de sistemas deBuenas Prácticas Agrícolas (BPA); de producción más limpia, que en muchos casos estávinculada a siembra directa; de agricultura orgánica tendiente a la certificación de la cali-dad de producción. Esto tiene que ver básicamente con la forma en que ha cambiado elmercado, los consumidores y la necesidad de certificar la producción de calidad. Esto hasignificado una manera de que los productores se inserten en mercados donde anterior-mente no podían tener acceso y por otra parte de realizar una gestión ambiental másadecuada en los procesos productivos.

Respecto a la agricultura familiar campesina renovada, en el sentido de que en algu-nos casos existen mayores niveles de modernización tecnológica y mejoramiento de la gestión,básicamente para lograr mayores niveles de producción y mejor inserción en los mercados.

La otra área de trabajo fuerte en la región es la agricultura urbana y periurbana,básicamente dedicada a huertos comunitarios para satisfacer las necesidades nutricionalesde las comunidades más pobres.

No hago mención a todo lo que el Departamento Agrícola realiza, porque evidente-mente existen áreas que superan el contexto de este taller.

El sector agro alimentario ha cambiado por nuevos paradigmas y estos son los temasen los cuales hoy en día se está trabajando más fuertemente. La introducción de buenasprácticas agrícolas conlleva la aplicación de menor cantidad de plaguicidas o menor uso de


insumos y mejor manejo del suelo y del recurso agua en riego, lo que después va vinculadoa un tema de certificación y de acceso a mercados.

Con referencia a la trazabilidad podemos decir que está más vinculada a la producciónde exportación, pero tiene que ver con exigencias de consumidores en países en desarrolloque quieren conocer desde dónde viene un producto, cuál ha sido el camino que ha tenidodesde que salió del predio de un campo hasta que llegó al estante de un supermercado.También han cambiado las normas de empaque, existe mucha más tecnología hoy en día enla producción de alimentos y se le da más importancia a la certificación como un mecanismode aseguramiento de calidad. Por último, el tema de etiquetado también ha cambiado.

En el caso de las buenas prácticas es una forma de integrar el tema de mejoramientode la gestión ambiental, por un lado, con un manejo integrado de los cultivos. Por otro lado,el tema de inocuidad alimentaria, que es una forma de producir alimentos sanos, y conside-rar los aspectos microbiológicos o de medidas fitosanitarias. Por último, el tema de seguridadde las personas que está más vinculado a lo que los consumidores demandan y a las con-diciones de los trabajadores agrícolas.

El área de agricultura orgánica es un área de trabajo muy importante en la región ybásicamente se realizan proyectos para promover la agricultura orgánica en pequeños pro-ductores, considerando el control biológico de las plagas, el menor uso de sustanciasquímicas, el uso de fertilizantes naturales, la rotación de cultivos, la cero labranza o siem-bra directa y el tema de etiquetado.

Existe otra área de trabajo que está vinculada al desarrollo rural, porque es unamanera de apoyar la generación de ingresos adicionales a las comunidades que no seanagrícolas, ingresos provenientes de otras fuentes. Es el caso del ecoturismo que es unafuente efectiva de generación de recursos de las comunidades locales en muchos países dela región y puede ser una fuente efectiva de financiar la conservación de biodiversidad.Además, genera empleo rural no agrícola.

Entonces, la propuesta de la FAO o la propuesta de este tipo de proyectos en terrenoes integrar las actividades de conservación de la biodiversidad con actividades productivas.Existen varios casos de integración entre agricultura orgánica, manejo forestal sustentabley turismo eco-rural.

Se han realizado proyectos de apoyo a los países en Centroamérica con esta combi-nación, donde prácticamente lo que se ha hecho es reemplazar hábitos o métodos o prácticasagrícolas tradicionales por otras que pueden revertir esta pérdida de biodiversidad crecien-te. Por otro lado, por ejemplo, se practica la promoción de incentivos de mercado quecompensen a los productores por sus esfuerzos de conservación ambiental y a su vez pue-dan mantener su viabilidad económica. Incentivar la participación de la comunidad en laconservación de suelo e implementar instrumentos de gestión como son el manejo de cuen-cas, pago por servicios ambientales u ordenamiento territorial.

En referencia a la promoción de incentivos de mercado que compensen a los produc-tores ha habido experiencias en programas de pago por servicios ambientales, donde los


usuarios que están aguas arriba en una cuenca conservan o realizan ciertas prácticas agrí-colas para mantener la calidad del agua que es tomada aguas abajo por un área urbanapara una empresa que utiliza esa agua para distribuirla como sistema de agua potable en laciudad.

Políticas públicas transversalespara el desarrollo sustentable

¿Por qué las políticas públicas en desarrollo sustentable son transversales?

• Porque son un esfuerzo de coordinación institucional o sectorial y deimplementación conjunta de programas y proyectos. Cada país tiene su marcoinstitucional, en algunos casos el sector forestal está en una institución distintaque el sector agrícola y distinta que el Ministerio de Medio Ambiente y por lotanto se requiere de esfuerzos de coordinación entre las distintas agencias.

• Porque buscan reforzar la coherencia de actuación de estas distintas agencias.

• Porque, además, el tema de compartir recursos es para realizar un uso máseficiente de los mismos y obtener un impacto mayor.

• En consecuencia, se debieran diseñar mediante un proceso concertación devarias instituciones obviamente, porque existen muchos intereses contrapues-tos, donde sus proyectos conformen un programa mayor.

Entonces, ¿cuál es el enfoque de políticas públicas en este contexto?

• Diseñar propuestas de gestión que permitan obtener beneficios económicospara la comunidad local. Porque, evidentemente, si las comunidades no reci-ben beneficios económicos no van a tener ningún incentivo para involucrarseen iniciativas de conservación.

• Considerar las áreas circundantes a las áreas protegidas en un alcance geo-gráfico mayor, porque entendemos que hay que considerar un enfoqueecosistémico en el uso del territorio y porque, además, existe sinergia o muchavinculación con lo económico y social que ocurre más allá de las áreas prote-gidas delimitadas.

• También se recomienda flexibilizar el concepto de áreas protegidas para per-mitir actividades de desarrollo en ellas. Además, se recomienda tratar de supe-rar la disyuntiva entre conservación de biodiversidad o producción agrícola yforestal con estrategias integradas. Por ejemplo, los casos que mencioné ante-riormente como el tema de la agricultura orgánica o incluso no orgánica, perodonde se apliquen buenas prácticas agrícolas son actividades perfectamente


compatibles o que pueden ser ejecutadas en estas zonas de transición o en losalrededores de las áreas protegidas.

• También, implementar procesos de consulta para discutir las políticas de con-servación y armonización con las políticas de desarrollo rural.

Tomando en cuenta lo más específico de las políticas públicas en Reservas de Biosferase debe considerar que tanto para la zona central, como para la zona de transición sepueden implementar diferentes políticas. Por lo cual hay que considerar la cultura local, laintegración de todos los grupos sociales y los valores distintos que estas comunidadestengan. Pero, a su vez, es necesario revisar el tipo de gestión que se realiza y ver la posibi-lidad de modernizar las áreas con la incorporación de alianzas con el sector privado parapermitir otras opciones de financiamiento. Esto tiene mucha relación, por ejemplo, con lasactividades de ecoturismo.

Desde el punto de vista jurídico se recomienda revisar la legislación vigente, debido ala variabilidad y la multiplicidad de leyes que existen a nivel nacional. Consecuentementeaplicar la legislación que existe, ya que en muchos casos existe mucha legislación tanto deordenamiento territorial como de manejo que está muy bien escrita y que sencillamente nose aplica.

Promover la coordinación de entes fiscalizadores para asegurar el cumplimiento de lalegislación y desarrollar capacitación en la legislación aplicable entre las agencias que tie-nen competencia en la materia.

Desde el punto de vista institucional el esfuerzo es articular la gestión pública dediversas agencias sectoriales, promover alianzas con otras instituciones vinculadas al de-sarrollo rural y generar instancias de capacitación e intercambio del personal para conocernuevas experiencias.

Recursos de FAO

Quisiera hacer referencia a una publicación de FAO que se titula “El alcance de la agricultu-ra orgánica y manejo forestal sustentable en la gestión de áreas protegidas”, lamentablementeestá sólo en inglés y en versión electrónica, se puede bajar del sitio web de la FAO. Es unresumen reciente sobre este tipo de proyectos en distintos países del mundo, de los cualesdos de los casos son de América Latina. Uno es el caso de Costa Rica, un proyecto sobre laproducción de cacao orgánico. La FAO apoyó la producción de cacao orgánico que es unode los principales rubros de exportación de la economía de Costa Rica; está ubicada en elcorredor biológico Talamanca Caribe que es una zona de 2800 km2 que tiene el 90% de ladiversidad vegetal del país donde existen aproximadamente 10.000 especies de flores y 350especies de aves, una zona que se encontraba muy deteriorada y abarca tres parques na-cionales. Entonces, se realizó una promoción de un proyecto de cacao orgánico y desombra con nuevas variedades de cacao, se creo una asociación de pequeños productores.


Estos productores fueron capacitados en marketing, en producción y hoy en día están ex-portando un cacao certificado y además ha habido un proceso de diversificación de laproducción y están produciendo especies como canela, nuez moscada, jengibre.

El otro caso es un proyecto de fomento al cultivo de café de sombra en El Salvador.Este es un país más deforestado, tiene solamente un 2% de su cobertura vegetal original. Elcafé genera el 50% de la exportación de El Salvador, entonces se realizó un trabajo conpequeños productores, en zonas que fueron deforestadas, que consistía en promover el caféorgánico y las actividades de ecoturismo, con el fin de mejorar los ingresos de las comuni-dades y de detener el avance de la pérdida de la biodiversidad.

Hoy en día existe una zona de 4.900 hectáreas de producción de café bajo sombraque está siendo certificada y exportada al mercado de Estados Unidos. Esta producciónestá financiada por un proyecto GEF y está involucrada una ONG internacional que sellama Rain Forest Alliance Network que ha apoyado a los productores en el sistema decertificación y comercialización en Estados Unidos.

Es importante mencionar un programa que tiene la FAO con la UNESCO que es elSistema de Observación Terrestre Global (GTOS). Este es un sistema para mejorar la calidady cobertura de los datos de ecosistemas terrestres. El objetivo de este programa es facilitarel acceso de información sobre los cambios que se han producido en el medio ambiente alos investigadores y formuladores de políticas. Está funcionando desde el año 1996 entredistintas agencias de Naciones Unidas y la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), yfunciona en nuestra sede. Los países pueden acceder al sitio web sin costo y pueden ver lainformación disponible y a su vez enviar información actualizada sobre la situación de losecosistemas en sus países. Cabe destacar que a partir de esta información es que se realizael monitoreo de la reserva de la biosfera.

Como recurso disponible de la FAO les quería mencionar un proyecto de educación adistancia “FODEPAL” financiado por la Agencia de Cooperación Española que está siendoapoyado por la Universidad Politécnica de Madrid y otras instituciones de la región. Elproyecto FODEPAL ha capacitado desde el año 2001 hasta el 2005 a 3.000 gestores depolítica en las áreas de interés del proyecto que son Comercio Agrícola, Seguridad Alimentaria,Desarrollo Rural y Gestión Integrada de Recursos Naturales. Los cursos que se están dictan-do en este segundo semestre son los de Políticas Pesqueras, Gestión Integrada de CuencasHidrográficas, Manejo de Formulación y Gestión de Políticas Forestales Nacionales e Ins-trumentos Económicos y Gestión de Políticas Ambientales. El año pasado se dictó un cursosobre manejo de Áreas Protegidas que seguramente se va a repetir en el año 2006.


La consideración de los aspectossociales en las políticas de lasÁreas Naturales Protegidasde América Latina y el Caribe

En primer lugar, quiero agradecer la invitación a la OficinaRegional de la UNESCO y el apoyo que está dando el Go-bierno de Uruguay. También, quisiera agradecer elpermitirnos a algunos Comités MAB de la región colaboraren la sugerencia de temas y expositores y asimismo porhaber hecho posible, en el caso de Argentina, la presenciade tres de nuestras Reservas de Biosfera que creo que tie-nen aportes muy ricos para realizar, porque pertenecen aambientes biogeográfica y culturalmente diferentes, por loque todos ellos tienen sus interesantes conflictos de los cua-les nos pueden hablar.

Además, quisiera felicitar a Alicia Aguerre, porque seha reglamentado la Ley Nacional de Áreas Protegidas queera una de las preocupaciones que solía contarnos en re-uniones anteriores.

Jorge Rojas me ahorró parte de la introducción quepensaba hacer, porque planteó lo que es la ideología pre-dominante en el abordaje que se realiza de la cuestiónambiental a escala mundial y especialmente a través deaquellos que tienen más poder de difusión y de acción.

En mi opinión, este es uno de los problemas que tra-ba la consideración y la resolución de conflictos en Reservasde Biosfera. Entonces, partiendo de ese panorama que rea-lizó Jorge Rojas, de ese predomino de una particular visión,del predominio de una racionalidad instrumental propia

Alicia Toribio

Secretaria Alterna,

Unidad de Coordinación

del Programa MAB.

Secretaría de Ambiente

y Desarrollo Sustentable,

Argentina.


de la modernidad en desmedro de una racionalidad con respecto a valores y de un excesivoindividualismo, el resultado es que los individuos se han separado tanto entre sí comorespecto de la naturaleza. Esto se traduce en este momento en una concepción sobre elmedio ambiente que disocia lo natural de lo social, que deja de lado la convicción de lanecesidad de relacionar ambos campos para poder explicar cuáles son los problemas am-bientales que enfrentamos. De allí deriva una concepción insuficiente, parcial de lo ambiental.Más aún, se suele llamar ambiental sólo a aquello referido al mundo natural, esto lo vemosen muchísimas clasificaciones que se usan para los diagnósticos o en la construcción deindicadores ambientales. Aparece lo ambiental como sólo lo referido al mundo natural.Esto quiere decir que no se ve que el ambiente es una resultante histórica de relación entrela sociedad y la naturaleza, que tiene causas y que no solamente tiene efectos. Así, laspolíticas públicas actuales siguen atendiendo a los efectos y no a las causas y en esoinfluye esta concepción. Quizá es una concepción que en parte es ignorancia y en parteinterés por mantener esta concepción como predominante. Esto lo podemos observar tan-to en las estructuras institucionales como en los ambientes académicos. Las estructurasinstitucionales siguen conduciendo por separado lo que se refiere a áreas protegidas de loque se refiere a otras cuestiones u otros aspectos del ambiente. Aquí voy a realizar unapequeña digresión sobre el título de la charla que yo había planteado como “Considera-ción de los aspectos sociales en las Áreas Protegidas” y se coló el término natural y quedócomo “Consideración de los aspectos sociales de las Áreas Naturales Protegidas”. En rea-lidad, nosotros estamos en un campo, el de las Reservas de Biosfera que desde su origenno son clásicas Áreas Naturales Protegidas, porque están inscriptas en un programa quese llama “El Hombre y la Biosfera” y siempre apuntaron a atender a esa relación. Pero, sinembargo, este sesgo de separar lo natural de lo social aparece muy patente en el uso queestamos haciendo del lenguaje, siempre hablamos de Áreas Naturales Protegidas, aunquehablemos de Reservas de Biosfera que, además de conservación, están ocupadas en prote-ger la diversidad cultural, en promover el desarrollo, en favorecer la investigación tantosocial como cultural.

En los ámbitos académicos esto también se manifiesta en la parcialización que se dade las distintas temáticas, disciplinas, etcétera, que tienen que confluir a la resolución de laproblemática ambiental. Porque el ambiente es algo complejo, construido históricamente yno se puede explicar su problemática desde una perspectiva meramente disciplinaria. Elanálisis puede tener por momentos necesidad de ser un análisis disciplinario, pero el objetoque nos convoca que es el problema ambiental y el ambiente es de por sí complejo. Enton-ces, muchas disciplinas son las que tienen que hacerse cargo finalmente del análisis y de laexplicación. Esta parcialización del enfoque, esta parcialización del conocimiento que re-sulta en una explicación insuficiente y en una acción política insuficiente, en políticas públicasaisladas y que atienden simplemente a los efectos y no a las causas, también se ha vistoreforzada, porque estos mismos esquemas los comparten y difunden agencias internacio-nales, organismos de crédito, etcétera.

Debemos decir, no obstante, que existen otras perspectivas, aunque no sean las pre-dominantes a nivel de los centros de poder y aun de los gobiernos. Son las perspectivas que


podemos llamar de la ecología política, del ambientalismo, del ecologismo que señalan esavinculación entre la acción humana y el ambiente, que señalan la responsabilidad humanasobre esos fenómenos que a su vez están afectando a la humanidad; y algunas de ellas,además, señalan los efectos diferenciales que se dan según las regiones, los sectores socia-les, los grupos étnicos, etcétera.

En el campo de la ética ambiental, que es algo en lo que estoy trabajando en ladocencia, podemos encontrar que existen algunas tendencias, algunos autores que sonmuy útiles para la consideración de conflictos. Existe una tendencia, más propia de laescuela anglosajona que habla en términos de beneficios y pérdidas, o sea, define el temaambiental como una cuestión de conflicto de intereses y habla de beneficios, de pérdidas,de perjuicios, de compensaciones, un esquema que es bastante útil, por ejemplo, cuando seproducen grandes obras de infraestructura que tienen impacto negativo en una localidad oregión y reparten sus beneficios en otras. Marcela Bocchetto mencionó el tema de los bene-ficios para un determinado sector social, creo que es un punto clave y que frente a unadecisión sobre un proyecto hay que preguntarse un poco más incisivamente que lo habi-tual, de qué se trata el proyecto, para qué se hace, para quiénes se hace y en ese paraquiénes tienen que estar incluidos los efectos adversos sobre algunos sectores. Muchosprogramas turísticos, por ejemplo, tienen impactos muy negativos o dejan muy pocos be-neficios a la población local y los mayores ingresos quedan afuera. Entonces, el preguntarnossobre qué pasa con la justicia en cada proyecto, cómo se reparten costos y beneficios, esalgo interesante que puede aportar este enfoque desde la ética ambiental.

Por otra parte, una observación de Jorge Rojas sobre el papel de la religión me hizorecordar a Hans Jonas, teórico muy importante de la vertiente europea de la ética ambien-tal, que sostiene que la naturaleza se ha vuelto peligrosamente vulnerable frente a la accióntecnológica, lo que plantea una dimensión nueva de la ética, en este caso la aplicada almedio ambiente. Y como esta situación hace necesario producir urgentemente cambios enla conciencia humana, y no se puede esperar esto de las religiones, sostiene Jonas, porqueno se puede esperar que rápidamente se conforme una religión universal. Entonces, tieneque partir de concepciones más bien humanistas –que pueden tener acompañamiento deconcepciones religiosas–, porque el problema es demasiado urgente para esperar que algu-na religión ilumine a todo el mundo. Otro planteamiento importante de este autor es el temade la precaución y el miedo, cuando señala cómo el miedo enseña y qué recomendable es laprecaución. Sin embargo, el principio precautorio, que ustedes recordarán, ya se consagróen los años setenta en la Declaración de Estocolmo, es un principio que se sigue declaman-do desde los gobiernos y desde otras organizaciones, en todas las reuniones internacionales,pero no se aplica. Porque nuestra civilización se ha ido constituyendo como una civilizacióndel riesgo. Esto se ve, por ejemplo, en las evaluaciones de riesgo, donde desde el vamos, seacepta determinado riesgo si tiene una determinada probabilidad de ocurrencia y no separte de la idea de que hay riesgos que no se pueden aceptar, que son inaceptables. Lasmismas metodologías de evaluación de impacto están infiltradas por esa concepción. En-tonces existe un punto que es la ideología predominante de esta civilización que es importanteque se ponga en cuestión y se enfrente con un enfoque crítico, no es el que predomina


actualmente, aunque fue importante en la década del setenta. Entonces, cuando la cuestiónambiental cobró presencia en el mundo, se hablaba del enfoque holístico.

Lamentablemente, ese enfoque holístico se ha ido perdiendo en las décadas siguien-tes en el seno de lo que son las gestiones de gobierno a pesar de que siguen siendo, comonos comentaba Marcela Bocchetto, muy necesitadas de intersectorialidad, de transversalidad,algo reconocido en la teoría pero poco practicado. Entonces, resumiendo, como está maldefinido el objeto de conocimiento, como está mal definido el objeto de gestión de losgobiernos existen limitaciones epistemológicas y existen limitaciones culturales, pero ade-más, existen limitaciones psicológicas para considerar el conflicto.

¿Por qué? Porque el conflicto significa aceptar la presencia de diferencias, aceptar lapresencia de otros, aceptar que como existen otros, existe una posibilidad de un interésdiferente y entonces, como existe ese interés diferente, puede haber un conflicto. Por otrolado, nuestro mundo va hacia lo contrario, hacia una tendencia a uniformizar el pensa-miento, a masificar, a globalizar (aunque contrapesado por otras tendencias que, por supuestoy por suerte, se están dando a la revalorización de aspectos locales y particulares). Pero elproceso de uniformación que se está dando es muy importante.

Todo lo referido a las posibilidades que dan los nuevos medios electrónicos de con-trolar el canal de comunicación, por lo tanto el canal de la transmisión de la cultura delmundo, está cada vez más desarrollado. Así como estamos de alguna manera al borde depoder controlar la evolución cultural, también con la manipulación genética estamos alborde de poder controlar la evolución biológica. Todo esto con procedimientos poco trans-parentes y poco democráticos para tomar decisiones y todo esto en el contexto de unasociedad del riesgo, donde se vuelcan a la producción y consumo masivos, nuevas tecnolo-gías, nuevos objetos, etcétera, sin el debido estudio, sin la debida precaución.

Resumiendo, una sociedad del riesgo donde las decisiones sobre qué riesgos correrquedan en muy pocas manos.

Qué pasa con las Reservas de Biosfera en los temas que he ido mencionando, conestas dificultades de trabajar interdisciplinariamente, de trabajar entre sectores de gobier-nos, de llevar a la práctica la relación entre las ciencias naturales y las ciencias sociales queel programa venía propugnando desde el primer momento. Nosotros hicimos una investi-gación hace unos años, con unos fondos del programa de participación de UNESCO, sobrela investigación interdisciplinaria en las Reservas de Biosfera (Alicia E. Toribio y CristinaSoruco de Madrazo (editoras) La investigación interdisciplinaria en las Reservas de Biosfera,Comité MAB Argentino, Buenos Aires, 2001), donde incluíamos en lo interdisciplinario nosólo el ámbito académico, sino también lo intersectorial, lo interjurisdiccional en la gestiónpública. O sea, todas las interrelaciones básicas para llevar adelante la gestión de unareserva. Y nos encontramos con que había bastantes fallas. Estábamos muy lejos de loideal. Por momentos, existía una confluencia disciplinaria interesante y se producían diag-nósticos más potentes, más capaces de realmente ser un buen insumo para la gestión,había momentos en que una Reserva de Biosfera, por ejemplo, era inscripta dentro de unprograma de desarrollo de una provincia y entonces esa vinculación también resultabapotenciadora de la propia reserva. Pero, en general, encontramos que la investigación


interdisciplinaria era escasa, y que era escaso el papel de las ciencias sociales especial-mente. Esto a uno de los problemas que conlleva es que a la invocación a la participaciónsocial tenga bases bastante endebles.

Porque habitualmente si la participación social no está acompañada por la investiga-ción social sólo participan aquellos que ya tienen una visibilidad, una fuerza especial paraparticipar y no todos los que idealmente deberían participar, porque son actores sociales deuna reserva.

Pero más allá de estas limitaciones, puede encontrarse en la experiencia del progra-ma MAB y de las Reservas de Biosfera, que ya tiene más de treinta años, elementos,conceptos, enfoques aparecidos en el contexto de las Reservas de Biosfera que son bas-tante interesantes e iluminadores. Uno de ellos es la relación con el ordenamiento territorial.La concepción de Reserva de Biosfera, en parte, es una concepción de ordenamiento terri-torial. Pensemos que la Reserva de Biosfera con su clásica división en zonas núcleo,amortiguación y transición podría ser el ordenamiento de todo el mundo, porque en lazona de transición nosotros podemos tener actividades productivas, por supuesto quesean de tipo sustentable, podemos tener hasta grandes ciudades gestionadassustentablemente. Entonces, esa definición del programa MAB como un programa de or-denamiento territorial me parece muy interesante.

También, se avanzó en algunos criterios importantes para ordenar el territorio. Enprimer lugar, existen distintas dimensiones a tener en cuenta: una dimensión es lo espacialque trae a la luz el hecho de que los ecosistemas no coinciden exactamente con los siste-mas de aprovechamiento humano. Los sistemas de aprovechamiento humano desbordan laescala de los ecosistemas. Pensemos solamente en lo que tiene que ver con la comercializaciónde un producto, esto desborda la extensión o los límites de un ecosistema. Por lo tanto,pretender relacionar lo natural con lo social simplemente realizando mapas y superposicionescon transparencias, técnica que algunos hemos realizado en nuestras carreras profesiona-les, no es posible. Lo que sí están marcando esas interrelaciones es que sobre una reservano sólo están operando actores locales, sino también actores y actividades extra locales.

Otra cuestión es la dimensión temporal que marcaba el MAB, esto es toda una litera-tura que apareció por los años ochenta que es la dimensión temporal y cómo el horizontetemporal para distintos actores sociales de una reserva es muy diferente. Pensemos la di-mensión temporal que puede tener un genetista de plantas, la que puede tener un agricultoro la que puede tener un político. El político tiene la próxima campaña, el agricultor lapróxima cosecha y el genetista tiene 10.000 años. Dentro de esos extremos podemos en-contrar muchas gradaciones.

También el MAB remarca la importancia de la dimensión de la percepción, el cómo lapercepción de los problemas ambientales y de sus posibles soluciones varía mucho deacuerdo a la ubicación social o cultural, el nivel educativo, la historia del individuo o grupoétnico al que pertenece, etcétera. Entonces, todas estas cuestiones van a fundamentar elhecho de que en una Reserva de Biosfera se necesita una multiplicidad de perspectivas yque las perspectivas no son solamente aquellas que aportan la participación de la pobla-


ción, sino que también se precisa la multiplicidad de perspectivas que pueden dar distintasdisciplinas o distintos sectores de gobierno.

La acción social en las Reservas de Biosfera

El programa MAB menciona ya desde la década del ochenta, la necesidad de la par-ticipación de tres grandes grupos de actores sociales para lograr una gestión integrada y unordenamiento integral del territorio. Por un lado, los agentes y decisores públicos, quepueden ser de distintos niveles jurisdiccionales, nacionales, internacionales, municipales,etcétera. Por otro lado, los investigadores, los científicos, los técnicos. Y por otro lado, lacomunidad, donde se incluyen los propietarios, los productores, las ONG, etcétera.

A principio de los ochenta, el MAB realizó una exposición que consistía en una expe-riencia de comunicación científica al público. Se realizaron 36 carteles, muy lindos, conmucho contenido, claridad conceptual y cuidado gráfico y estético. Lamentablemente, nose pueden reproducir en otro formato porque tienen mucho texto. En esa exposición, titula-da “La ecología en acción”, se hablaba de tres tipos de actores. Entre otras cosas, lo que sepreguntaba en esos carteles era: ¿Qué pasa cuando actúan solos los investigadores? ¿Adónde va esa investigación? ¿Quién la dirige? ¿Quién la orienta? ¿Qué utilidad social tiene?¿Qué posibilidades tiene de contrastarse con la realidad y con la aplicación? ¿Qué pasa conlos decisores públicos, cuando toman decisiones sin tener una buena base científica, sinconsultar a la comunidad? También, son decisiones que pueden llevar al fracaso. Decisio-nes que pueden causar más perjuicios que beneficios. Y qué pasa con la comunidadsimplemente sola o aislada. No tiene armas suficientes para hacerlo, porque otros son losresponsables legalmente de gestionar el patrimonio público. La comunidad puede aportarparte del saber, porque en el MAB, en realidad, se respeta bastante el saber tradicionaldepositado en la comunidad. Pero los investigadores y académicos pueden dar una basecientífica a esta gestión y lograr, de esa manera, una gestión más sólida a largo plazo. Cadauno de esos grandes grupos, por supuesto, tiene una diversidad de actores concretos, queen cada Reserva de Biosfera adquiere una configuración especial, que no deriva de ningún

AGENTES

Y DECISORES PÚBLICOS

COMUNIDAD

INVESTIGADORES,CIENTÍFICOSGESTIÓN

INTEGRADA


manual. Pero, seguimos pensando en el MAB argentino que éste es un buen esquema paratener presente, cuando se está tratando de conformar algún mecanismo de representaciónde intereses en las reservas.

Voy a realizar una revisión muy rápida de qué ha pasado conceptualmente con elprograma, para llegar después a los ámbitos que ya tenemos definidos dentro del MABcomo ámbitos de resolución de conflictos.

Cuando aparece el programa MAB en el año 1973 se crea como un programa experi-mental que se dedica a la conservación de las áreas naturales y del material genético quecontienen, que luego deriva en el campo de acción número 8 que son las Reservas deBiosfera.

Inicialmente los campos de acción eran catorce, posteriormente el campo 8 va adqui-riendo gran preeminencia y todos los otros campos temáticos referidos a lagunas, ecosistemasde montaña, el MAB urbano, etcétera, empiezan a tomar como eje las Reservas de Biosferay a intentar establecerse una red. Pero, en ese momento, todavía, a pesar de que el progra-ma se llamaba “El Hombre y la Biosfera”, de que desde su concepción era un programaplanteado como de cooperación entre ciencias naturales y sociales y partía de la idea debuscar la armonía entre el hombre y la naturaleza tenía muy poco de eso en la práctica, eracomo un título que abajo tenía otra cosa. Pero, la experiencia fue haciendo ver un poco máslas posibilidades de cómo armonizar lo del hombre y la naturaleza. Las reservas de laprimera etapa, esas reservas eran casi como los parques nacionales clásicos, venían de esaconcepción y un poco la repetían. Las de la segunda generación, que es partir de los añosochenta, coinciden con la famosa frase de “abrir la conservación al hombre”, que está enuno de los carteles de “La Ecología en Acción”. Entonces, en ese momento se comienza apensar en cómo abrir la conservación al hombre y ahí es donde empieza a aparecer laplanificación territorial como un instrumento, donde se da el diseño de las tres áreas ytambién se concibe la idea de una red de reservas. Concretamente, a partir de la aprobacióndel Plan de Acción en el año 1984 se establece la Red Mundial de Reservas de Biosfera comoun instrumento de intercambio de personal, de información, de experiencias, etcétera.

Después de una trayectoria de más de veinte años se realiza una reunión en Sevilla,donde se revisa esa experiencia y el resultado es la formulación de dos documentos, quesiguen siendo los documentos principales del programa, que son “La Estrategia de Sevilla”y “El Marco Estatutario”. A partir de ellos, las funciones de conservación, desarrollo, logís-tica, que serían educación ambiental, extensión, investigación, etcétera, se colocan a unmismo nivel, esto es, tienen la misma importancia. Entonces, no sólo tenemos la zonificación,sino que tenemos garantizado abiertamente que el desarrollo va a ser tan importante comola conservación. En cuanto al desarrollo el MAB siempre ha remarcado que tenía que ser undesarrollo no sólo socioeconómico, sino con respeto a la diversidad cultural, las prácticastradicionales, etcétera, si bien no se hablaba todavía de desarrollo sustentable. También, enese momento se refuerza, lo que es el otro vértice del triángulo, la investigación como unsustento que toda reserva tiene que tener para guiar una gestión más sabiamente. Estosucede en el año 1995.

En el marco estatutario aparecen puntos expresos que me parecen muy importantes


para tratar en el curso y para algunas cuestiones que se mencionaron. Uno es que como uncriterio para el establecimiento de reservas, no sólo tengan que cumplir las tres funciones,que tengan dimensiones suficientes para cumplir las tres funciones, que se zonifiquen deuna manera apropiada, etcétera, sino que, además, se garantice la existencia de un meca-nismo de representación de intereses públicos y privados involucrados en la gestión de lareserva. Esto es lo que da la base para crear los comités y consejos de gestión. Entonces, elmodelo actual son las tres funciones, una zonificación original y una gestión participativa.Esta zonificación original está siendo adoptada por otro tipo de áreas protegidas. Nosotrosen nuestros parques nacionales también estamos influyendo con esta concepción, aunquea veces no lo reconozcan, con esta zonificación que se está hablando no sólo de amortigua-ción, sino que involucran a la población circundante y se preocupan por hacerlos participary porque la gestión circundante sea más sustentable. Porque lo que se va viendo claramentees que realizar una estrategia meramente defensiva de algunas porciones del territorio, dealgunos sitios no está dando resultado, sino existe gente que esté detrás interesada, que lodefienda, no sólo porque piense que está bien defender el medio ambiente, si no, porquetengan también en ese entorno una forma de subsistencia, porque las prácticas que se lesaconseja dejar de hacer o que se les prohíbe pueden ser sustituidas por otras, esto esrealizar propuestas de desarrollo para asegurar la conservación y al mismo tiempo, la po-blación interesada puede ser como una guardia vigilante de las otras áreas en el entendimientode que las áreas núcleo y las de amortiguación pueden dar resultados para mejorar lasactividades productivas del área de transición.

Otra idea que me gustaría traer al curso es cómo es de compleja la gestión de unareserva y cómo pueden aparecer conflictos por muchísimas partes. Porque no sólo existenconflictos porque tenemos una red local de actores, sino también porque esa red también laintegran actores extra locales, mencioné el ejemplo de lo que puede ser la influencia delcomercio mundial, o de la demanda de otras partes del mundo. Porque, en realidad, aunquehaya mucha conciencia ambiental en el mundo desarrollado, siguen demandando muchosrecursos de otros países que presionan en el sentido de la sobreexplotación y siguen man-teniendo un estilo consumista de vida que se contradice con la conciencia ambiental.Entonces, allí podemos observar un agente extra local. Pero dentro del propio país, un actorexterno es también el sistema de ciencia y técnica, por ejemplo, el de Argentina, que es unsistema que divide tajantemente lo natural de lo social, que raramente favorece con subsi-dios o becas la investigación interdisciplinaria, lo que refuerza la idea de que la investigacióninterdisciplinaria es poco prestigiosa, que no sirve para alimentar carreras científicas, queno sirve para realizar “paperas” o todo el tipo de cosas que están jugando en los sectoresacadémicos. El sistema científico puede o no promover actividades en las reservas, por loque aunque, a lo mejor, no tiene nada que ver territorialmente con la Reserva de Biosfera,está influyendo con su gestión.

Otra noción que contribuye a construir el armazón de la complejidad que mencioné,es la de desarrollo sustentable. Este concepto que se consagra con la Conferencia de Río deJaneiro, al comienzo parecía contener un sesgo peligroso, porque se decía que todo desa-rrollo tiene que sustentarse, todo desarrollo tiene que encontrar recursos para hacerse


sustentable, las pequeñas localidades, las regiones, etcétera. Se refería a un desarrollo quefuera sustentable, económicamente solamente. Por supuesto que nada tenía que ver con laproductividad de los ecosistemas, el valor de los ecosistemas, lo que aportan los ecosistemas,nada que ver con lo que era el desarrollo humano. Pero, se ha ido desarrollando cada vezmás de una manera más integral. Entonces, en este momento es una noción compleja,basada en la idea de que es un tipo de desarrollo que debe estar orientado a satisfacerdiversos tipos de necesidades: necesidades referidas a la calidad del ambiente, necesidadessociales como la educación, el sentido de pertenencia, el reconocimiento social, necesida-des materiales de vivienda, infraestructura y necesidades relativas a la equidad.

El desarrollo sustentable, una noción compleja

Fuente: Villeneuve, C., 1995. Citado en: Bioret, F.; Cibien, C.; Géno, J.C.; Leconte, J., 1998,

Methode d´élaboration de guides d’aide à la gestion pour les Reserves de Biosphère: aplication aux reserves de Biosphère françaises,

Dossier MAB 19, Unesco, París

Versión en español del gráfico: Alicia E. Toribio

¿Qué implica eso en nuestro campo? Que si una reserva tiene que garantizar u orien-tarse al desarrollo sustentable y necesita poder dar respuesta a esa complejidad, es obvioque todo no lo puede realizar la propia autoridad de la reserva, sino que requiere del con-curso de otras instancias o instituciones. Necesita relacionarse con o necesita tener implicadosa otros niveles públicos y privados de distinta escala.

Por lo tanto, como hemos visto, en la gestión de una Reserva de Biosfera existen trespilares básicos que son la gestión intersectorial, la investigación interdisciplinaria y la par-ticipación social.

NECESIDADES REFERIDAS ALA CALIDAD DEL AMBIENTE

NECESIDADES

RELATIVAS

A LA EQUIDAD NECESIDADES

SOCIALES

NECESIDADES MATERIALES


La participación social en las Reservas de Biosfera tiene espacios privilegiados queson los consejos y los comités de gestión. La participación social no es lo mismo que lainvestigación social, no la sustituye, es importante distinguirlo, porque no es suficiente elconocimiento que la gente tiene o expresa de sí misma y sus problemas, las ciencias socia-les dan otro tipo de comprensión acerca de cómo un grupo o un individuo está ubicadosituacional e históricamente. Pero sí la participación social es ineludible, y tiene que cum-plir determinados requisitos, tiene que estar sobre todo bien informada y esa informaciónsirve como base para la exigencia de transparencia de la gestión. Con frecuencia se hablade la gestión pública, de cómo debe transparentarse la gestión pública, sobre todo en algu-nos de nuestros países donde existen ejemplos claros de corrupción. Sin embargo, existenmecanismos para pedir cuentas en el sector público, si se usan, colectivamente y con con-tinuidad. Y si la población está formada e informada para hacerlo.

Otro problema es que no existen mecanismos para pedir cuentas en algunos sectoresprivados que manejan muchos dineros en materia de conservación y desarrollo en estemomento del mundo. Porque, como mencionó Jorge Rojas, el Estado está muy debilitado yeso ha fortalecido a la sociedad civil, pero también a grandes organizaciones que son muypoderosas. Conocemos que existen transnacionales cuyos presupuestos son más altos quelos de algunos países. Pero no se sabe cómo transparentar esos presupuestos, no existenmecanismos para llevar control de esos presupuestos. Me parece que es una cuestión queno tenemos que olvidar.

También, quisiera compartir algunas experiencias sobre participación de la pobla-ción basadas en el desarrollo del Programa MAB en Argentina donde existen 11 reservas ytenemos algunos comités o consejos de gestión ya establecidos. Contamos con reservas de1ª, 2ª y 3ª generación, pero sólo en las de 3ª generación eran claramente obligatoriosporque ya se tenía conocimiento de la necesidad y había una normativa, pero las de 1ª y 2ªgeneración están progresivamente incorporando de manera formal la participación social.Esto se facilita por la existencia de la revisión periódica, que es otro aspecto interesante delmarco estatutario por el que se obliga a revisar cada diez años los objetivos de una reservapara verificar si se están cumpliendo o no. Esta es una característica excepcional de lasReservas de Biosfera. No existe otro sistema de áreas protegidas donde haya que evaluarlos objetivos. Eventualmente eso sirve para reorientar la gestión y en casos extremos, pararetirar a una reserva de la red mundial.

A nosotros nos ha resultado particularmente importante poder ir realizando revisio-nes, ya llevamos seis reservas que han pasado este proceso. De las cuatro más antiguas,revisadas en conjunto, resultaron aspectos muy importantes que nos han servido para po-der mejorar nuestro asesoramiento a nuevas reservas. Esas reservas más antiguas estáncasi todas en proceso de reorientación, no hemos necesitado, hasta ahora, pensar endesafectarlas de la red, sino que existe buena disposición a producir los cambios necesariosen las autoridades. Con una excepción, nuestra primera reserva está en San Guillermo y notiene población. En materia de conservación se obtuvieron buenos resultados, se conserva-ron las principales especies amenazadas, vicuñas y guanacos y las zona núcleo se haconvertido en un parque nacional. Pero, qué sucede ahora, el problema más grave que


tenemos en este momento es que existe una mina de oro, con la explotación aurífera másimportante del mundo establecida en ese lugar. También tiene vinculación con Chile, es laminera Barrick Gold. Si comparamos el proceso de la minería del oro que se dio en laprovincia de Chubut afectando a un pueblo que se llama El Bolsón y el que se dio en SanGuillermo en plena cordillera donde no vive gente, allá la resistencia social que hubo haparado la explotación del oro y aquí están por “trasladar” glaciares. En conclusión, la pre-sión de la población, no digo que sea mágica, pero es la única posibilidad de que existaalgún tipo de resistencia para parar o para reorientar, porque a veces no son actividadesque haya que eliminar, pero sí que la población tenga posibilidades de decidir el costo queva a pagar de acuerdo al deterioro que se va a producir, que se transparente la distribuciónde beneficios y no por obra de decisiones tomadas oscuramente. Me parece que este ejem-plo da idea de lo importante que es la población.

Por último, he observado la existencia de, básicamente, dos maneras de considerar unconsejo o un comité de gestión. Esto a partir de expresiones objetivas o motivaciones quellevan a las autoridades u otros actores sociales para constituir comités o consejos de ges-tión. La pregunta es si el consejo o comité de gestión es un ámbito de consulta o un espaciode resolución de conflictos. Muchas veces se generan como ámbito de consulta, porqueexiste una cierta tendencia a negar el conflicto. Entonces se realizan consultas y se invitan aaquellos sectores menos conflictivos y tenemos ejemplos de sectores conflictivos que hansido dejados de lado. No es un buen método. Reconocerlos expresamente como espacios deresolución de conflictos es mucho más realista, es tener el conflicto adentro y darle unaforma de expresión. A veces se constituyen bajo presión, cuando el conflicto estalla. Lo ideales que sean las dos cosas juntas, esto es, que sean un ámbito de consulta de la autoridad dela reserva para que su gestión sea mejor y que permitan plantear los conflictos, expresarlos,y, en la medida de lo posible, resolverlos, no probablemente con la satisfacción total de todoslos intereses, pero en ese aprendizaje de lo que es laconvivencia social, donde hay que sacrificar deter-minada parte de los propios intereses de uno frente aderechos de otros.

Para terminar, quisiera compartir algunas fo-tos. En el caso de Yabotí, se puede observar unareunión en la aldea Jeji, asentamiento de una comu-nidad guaraní, en la etapa de conformación delComité Asesor, que fue la ocasión en que miembrosde la comunidad guaraní explicaron su enfoque acer-ca de la defensa de la tierra que llevan adelante frenteal avance de las grandes compañías madereras. Eneste caso, los guaraníes son acompañados por unagestión bastante activa del gobierno que está actuan-do como todo gobierno debería actuar, en primerlugar, protegiendo el derecho del más débil y des-pués creando un ámbito de resolución del conflicto.

Reserva de Biosfera Yabotí: reunión en la aldea Jeji, asentamiento

de una comunidad guaraní, en la etapa de conformación

del Comité de Gestión. (Foto: Mario Malajovich.)


La de Mar Chiquito, reserva donde la participaciónde la población existe desde el inicio, muestra el in-terior del Centro de Atención al Visitante de laReserva, donde hay cursos y exposiciones y que essede de reuniones del Comité de Gestión, conforma-do según un enfoque amplio y de receptividad antelos conflictos. Otra foto es de una reunión del Comi-té de Delta del Paraná que estaba planificado en lapropuesta de reserva, pero al aprobarse ésta, su cons-titución se precipitó por la necesidad de canalizarreclamos de parte de la población, y ha operado muyejecutivamente desde entonces. La última muestra,un Taller comunitario en Los Toldos, en territorio dela Reserva de Biosfera de las Yungas, la más recientede nuestra red. Esta reserva, por su gran extensión,estableció un Comité central y tres comités zonales.

Reserva de Biosfera Delta del Paraná: panorámica de una reunión del Comité de Gestión. (Foto: Miguel A. Otero.)

Reserva de Biosfera de las Yungas: taller de capacitación en la localidad de Los Toldos, Salta. (Foto: atención Teresita Lomáscolo.)

Reserva de Biosfera Parque Atlántico Mar Chiquito: interior del

Centro de atención al visitante y lugar de reunión del Comité de

Gestión ubicado frente a la Albufera de Mar Chiquito.

(Foto: Julio Mangiarotti.)


Este artículo está enfocado a la descripción del diseño deun cobro para las Áreas Naturales Protegidas de Méxicocomo una estrategia de política pública construida con elfin de utilizarlo como instrumento económico que limitarala demanda turística dentro de las mismas y cuyo efectorecaudatorio, en el corto plazo, se pudiera utilizar en elfortalecimiento de estos nichos de conservación con sufi-ciente personal científico y administrativo así como con lainfraestructura necesaria para el logro de sus objetivos.

Contexto

En México se han decretado 149 Áreas Naturales Protegi-das, de las cuales 40 tienen la categoría de reserva de labiosfera, con una superficie total de 17.500.000 hectáreaslo que representa el 9% del territorio nacional bajo algúnestatus de protección.

Existen Áreas Naturales Protegidas marinas y terres-tres. En las últimas, la propiedad de la tierra se encuentradetentada en un 94% por comunidades, ejidos o peque-ños propietarios lo cual necesariamente obliga a laautoridad a consensuar las medidas que se deben tomardentro de las mismas.

Directora de investigación

y análisis institucional y de

políticas públicas. Instituto

Nacional de Ecología, Secretaría

de Medio Ambiente y Recursos

Naturales (INE-SEMARNAT),

México

La construcciónde políticas públicas ambientales

Sofía Cortina Segovia


El instrumento de planeación, gestión y control de las Áreas Naturales Protegidas esel programa de manejo que es la herramienta para establecer las reglas específicas paralograr dentro de las áreas naturales su protección así como el desarrollo sustentable de lascomunidades que en ellas están establecidas. Como parte de las reglas se encuentran lasrestricciones tanto para los habitantes como para los usuarios así como todos los demásactores que se encuentran dentro de ellas.

Antecedentes del cobro

Los parques nacionales Parque Nacional Costa Occidental, Isla Mujeres, Punta Cancún yPunta Nizuc y Parque Nacional de los Arrecifes de Cozumel son Áreas Naturales Protegidascon una gran afluencia turística ya que una de las mayores atracciones son los arrecifesque se encuentran en el mar caribeño. Debido a esto, la intención de decretarlos áreasnaturales fue para la protección de tan importante recurso.

En el año 1996 fueron decretados ambos parques nacionales en un marco de partici-pación gubernamental y social en donde instituciones federales, estatales, municipales,pescadores, organizaciones náuticas, grupos ambientalistas, sector académico, científico,y la comunidad en general se unieron para salvaguardar su biodiversidad.

A raíz de esta participación se firmaron convenios para crear dos fideicomisos deinversión: el primero, formado entre Asociados Náuticos de Cancún, A. C., Asociados Náu-ticos y Subacuáticos de Isla Mujeres y el Instituto Nacional de Ecología para el caso delParque Nacional Costa Occidental, Isla Mujeres, Punta Cancún y Punta Nizuc. El segundo,Asociación Nacional de Operadores Acuáticas y Turísticas, el Comité de Protección de losRecursos Naturales y el INE.

El objetivo principal de ambos instrumentos financieros fue aportar por cada turistaun dólar para que se invirtiera en acciones que fortalecieran a los parques nacionales res-pectivos en vigilancia, investigación, señalización, infraestructura, etcétera, para laconservación de los parques.

Unos de los acuerdos tomados en el seno de las negociaciones fue limitar el acceso aambos parques a un determinado número de embarcaciones. Esta medida convenía a lasautoridades ya que la biodiversidad se estaba afectando por el impacto que provocabantanto las propias embarcaciones como los turistas. Para las asociaciones náuticas el incen-tivo consistía en cerrar las puertas a otros prestadores de servicios turísticos y así crear unoligopolio. Sin embargo, este acuerdo fue continuamente violado por cada uno de los aso-ciados turísticos ya que sucedió lo que conocemos como “La Tragedia de los Comunes”planteado por Hardin en donde señala que bajo un esquema de recursos de uso común segeneran los incentivos económicos para la explotación indiscriminada del recurso (Hardin,1968), y al no existir acuerdo en ningún instrumento legal que le diera obligatoriedad laautoridad no tenía herramientas para hacerlo cumplir.


El poder que adquirieron las asociaciones náuticas con la administración del fideico-miso y con el mercado cerrado se vio reflejado en el incumplimiento del pago que se habíaestablecido. Así sucedió que los montos que originalmente se habían calculado nunca lle-garon a las arcas del fideicomiso y los parques nacionales seguían manteniéndose con unmuy bajo presupuesto además de estar dependiendo de facto del presidente de cada fidei-comiso, quedando comprometidas las propias autoridades a los intereses de los prestadoresde servicios.

Al haber tantos conflictos por el incumplimiento de los acuerdos el Gobierno Federalempezó a diseñar estrategias de política que pudieran tanto generar los recursos prometi-dos como limitar la entrada a las áreas naturales, de esta forma se tomó como posibilidad elcrear una administración portuaria ecológica1 para que se concesionara a los parques loque iba a permitir tener un recinto portuario y así poder cobrarles a los turistas y limitar laentrada de embarcaciones.

Al ver la inviabilidad de esta política por el alto costo que representaba su aplicaciónse analizó una segunda estrategia que consistió en cobrar una contribución por el uso yaprovechamiento de bienes considerados por la Constitución de la Nación, estableciendoen el artículo 198 de la Ley Federal de Derechos la obligación de pagar por el uso, goce,aprovechamiento de los elementos naturales marinos de dominio público existentes dentrolas Áreas Naturales Protegidas de la federación en actividades recreativas, de buceo libre yautónomo, esquí acuático, recorridos en embarcaciones motorizadas y no motorizadas.

Los prestadores de servicios turísticos al ver la posibilidad de legalizar el pago al quese habían comprometido de manera voluntaria con la creación de los fideicomisos trataronde evitar la medida cubriendo la cuota y cumpliendo con sus compromisos, pero ya habíanperdido credibilidad y posición para una renegociación.

La autoridad decidió formalizar el cobro y en el año 2000, se plantearon dos cuotas:en las áreas naturales de mayor vocación turística de 48 pesos (equivalente a US$ 5) y enlas de menor vocación de 30 pesos (US$ 3).

El interés del cobro por parte de las autoridades ambientales consistía en que lorecaudado por el derecho se destinara a infraestructura, mantenimiento, investigación, en-tre otras actividades, dentro del área natural protegida que lo generara y para esto senecesitaba que en la propia ley se estableciera el destino específico de ese ingreso.

Debido a que el derecho se establece vía una ley fiscal las autoridades tributarias conrespecto al concepto de destino específico argumentaban que de acuerdo a la políticahacendaria todo lo recaudado por cualquier contribución deberá entrar a las arcas de latesorería y vía presupuesto se determinarán los incrementos de cada Secretaría. Debido aesta posición el primer año del establecimiento del tributo no se cobró nada ya que la cargadel cobro recaía en la Comisión de Áreas Naturales Protegidas vía las direcciones de lasáreas naturales cuya infraestructura era nula.

Al no haber hecho cumplir la ley, los prestadores de servicios náuticos perdieroncredibilidad en la amenaza de cobro y en el año 2001 el fideicomiso de Cozumel desapare-ció y el de Cancún volvió a sufrir mermas en la recaudación.


No fue hasta 2002 cuando se modificó la Ley Federal de Derechos y se estableció laobligatoriedad de los prestadores de servicios para instrumentar el cobro, se determinó eldestino específico de los recursos para las Áreas Naturales Protegidas que los generara, sedisminuyó el monto y se dispuso una única tarifa de 20 pesos por persona (US$ 2). Seexentó a los residentes de las áreas aledañas y al personal que estaba prestando serviciosdentro de las Áreas Naturales Protegidas. La lista de ocho parques nacionales se incrementóy abarcaba todos los parques marinos decretados hasta ese momento. Se quitó la especifi-cidad en cuanto a las actividades recreativas. Asimismo, se incluyeron a las áreas naturalesterrestres.

En el año 2003 el ingreso de derechos representó el 10.2% del presupuesto totalasignado a la Comisión de Áreas Naturales Protegidas y para 2004 el 11.6%.

En este momento, con los derechos se mantiene en gran porcentaje la región sur de laComisión de Áreas Naturales Protegidas que comprende seis Reservas de Biosfera, sieteparques nacionales y un área de protección de flora y fauna.

Actores involucrados

Comisión Nacional de las Áreas Naturales Protegidas:

Al principio en contra del derecho ya que su visión era a muy corto plazo sopesando loscostos del cobro, los conflictos con sus regulados: prestadores de servicios náuticos y lascomunidades locales, y la poca credibilidad en el instrumento.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público:

No tenía disposición de establecer el destino de los ingresos recaudados y, por ser unmonto muy pequeño para la Secretaría de Hacienda, tampoco le interesaba mucho darapoyo para ejercer la presión suficiente para tener un cobro efectivo.

Prestadores de servicios náuticos:

Argumentaban que por la falta de credibilidad en las instituciones gubernamentales asícomo en los servidores públicos iba a haber muy poca transparencia en el manejo de losrecursos y que, por supuesto, lo recaudado no iba a regresar al parque.

Consideraciones

Durante el proceso de negociación y, posteriormente, el establecimiento del derecho identi-ficamos que el temor de los prestadores de servicios náuticos estaban renuentes al cobropor la información que iba a generar para la autoridad fiscal el número de turistas queentraban al parque, información valiosa sobre todo para el cálculo del impuesto sobre la


renta y el del valor agregado, lo que implicaba tener datos duros que demostraran algunaposible evasión de impuestos.

Los intereses políticos de los legisladores estaban por encima de la conservación delos recursos naturales. Algunos de los diputados estaban comprometidos con los prestadoresde servicios y fueron los principales detractores del derecho.

Cabe destacar que cada año existe la amenaza de derogar el derecho por las presio-nes de los prestadores de servicios náuticos, sin embargo estos intentos han sido fallidos yaque existen cada vez más legisladores conscientes de los beneficios de mantener ÁreasNaturales Protegidas.

Los turistas han manifestado su conformidad respecto de los 20 pesos (US$ 2) apagar, esto basado en un estudio realizado por el INE donde se evalúa la demanda deparques marinos2 y se incluye la disponibilidad a pagar del turista mediante encuestaslevantadas en diversas Áreas Naturales Protegidas, cuyo resultado arrojó que en promediopodrían pagar hasta 80 pesos (US$ 8) siempre que regrese el recurso al área natural.

Dimensiones del conflicto

Para la construcción de políticas públicas ambientales hemos tenido que recurrir en granmedida a las experiencias en otros países, ya que este tema es relativamente nuevo y, sobretodo en el diseño de esta estrategia, existía poca experiencia. Sin embargo, el planteamien-to de política se manifestó a partir de un conflicto evidente: el uso y aprovechamientodesmedido de recursos naturales contra los intereses de conservar el mismo.

Así fue como se tuvieron que analizar tres dimensiones del conflicto: sustancia, rela-ciones humanas y procedimiento.

Dentro de la primera dimensión podemos encuadrar el inadecuado marco legal queexistía ya que para poder controlar la entrada a los parques de turistas la ley no contempla-ba las medidas para hacerlo excepto la mención de la capacidad de carga que justificara elcontrol e imposición hacia los particulares para la realización de actividades, término queen su momento era difícil de determinar.

Igualmente, la política fiscal era muy estricta en cuanto al destino específico de losrecursos, lo que fue un gran obstáculo para la implementación del derecho así como paralograr la credibilidad de los usuarios.

El monto de la contribución originalmente debía contemplar el servicio ambiental delos recursos naturales. Sin embargo, esto hubiera implicado el incremento del servicio per-judicando sobre todo a los pescadores que por el decreto de las Áreas Naturales Protegidastuvieron que organizarse para realizar esta actividad turística como alternativa.

Dentro de la dimensión relaciones humanas se identificaron en primer término losintereses económicos existentes y la ausencia absoluta de cultura ambiental. La percepciónde las medidas de protección, tanto a nivel gubernamental (en los tres niveles: federal,


estatal y municipal) como la de empresarios y lugareños, se ven como un obstáculo a sudesarrollo por lo que la negociación del conflicto se entorpece.

En segundo lugar se identificó la falta de credibilidad en las instituciones, no existeuna cultura de pago de impuestos ya que la impresión que se tiene es que los funcionariospúblicos son corruptos por lo que el derecho por sí mismo se encontraba en desventaja.

Con respecto a las dimensiones del conflicto en cuanto al procedimiento, existe muypoca experiencia en la aplicación de estos instrumentos. Fue abrir brecha en contribucionescon destino específico con respecto a la Secretaría de Hacienda, la asignación de los recursoscon respecto a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la intervención de lasociedad civil a través del Consejo Asesor para la aplicación de los recursos recaudados.

Conclusiones

La construcción de políticas públicas ambientales en México se ha caracterizado por lacontinua presencia de conflictos que inciden en el deterioro de recursos naturales y lacontaminación del medio ambiente que a su vez tienen efectos en la salud, la economía,etcétera. Es claro que el manejo de conflictos es indispensable para poder llegar a acuerdosconsensuados que permitan establecer las bases del diseño de políticas públicas que bene-ficien a todos. Aun cuando se parte de hechos muy particulares, el manejo de conflictosimplica progresar en el mismo conflicto aunque no implique la resolución del mismo. Apesar de que los prestadores de servicios turísticos siguen en desacuerdo con este instru-mento de política, el manejo del conflicto nos ha dado la visión y la proyección para construirotras políticas y perfeccionarlas en el tiempo.

Notas1. La administración portuaria integral es una figura utilizada en México para la planeación, programación,

desarrollo y demás actos relativos a los bienes y servicios de un puerto y se encomiendan en su totalidada una sociedad mercantil, mediante la concesión para el uso, aprovechamiento y explotación de losbienes y la prestación de los servicios respectivos.

2. <http://www.ine.gob.mx/dgipea/estudios/demanda_parques_mar.html>

BibliografíaHARDIN, Garret, “The Tragedy of the Commons”, en Science, 162:1243-48, 1968.

Parte 2 Aportes metodológicosa la prevención y mediación de

conflictos socioambientales

A p o r t e s m e t o d o l ó g i c o s a l a p r e v e n c i ó n y m e d i a c i ó n d e c o n f l i c t o s s o c i o a m b i e n t a l e s 75

La idea de esta presentación es establecer un vínculo entrelo que se realiza aquí con otras partes del mundo y el MAB.

Por ese motivo la UNESCO me solicitó que presenta-ra la experiencia que se realizó en Benín, África del Oeste,en un Taller sobre el Diálogo territorial en las Reservas deBiosfera.

La idea es inscribirse dentro de una perspectiva dereflexión y acción a nivel internacional, no solamente aquí,sino también en otras partes del mundo, y para el MAB esose inscribe en los objetivos de la Estrategia de Sevilla. Anivel internacional existen dos objetivos de la Estrategia deSevilla que están relacionados con lo que realizamos hoy:

• preparar orientaciones sobre los problemasesenciales de la administración de las Reser-vas de Biosfera, en cuanto a la resolución deconflictos, la concesión de beneficios en el pla-no local, y la participación de las partes inte-resadas en la adopción de decisiones y la res-ponsabilidad de la administración;

• métodos para obtener la participación local,monografías sobre diversas opciones de ges-tión y técnicas de solución de conflictos.

En consecuencia, estos objetivos se siguen medianteestudios de casos y talleres, como el que se desarrolla aquí.

Primer taller regional de formaciónsobre el diálogo y la concertación enla Reserva de Biosfera de Pendjari,Benín

Experto del Programa MAB

UNESCO, Francia.

Professor a L’Ecole Nationale

Supérieure Agronomique de

Rennes (Francia).

Jean-Eudes Beuret


En Sudamérica, pero también en Europa y África, existen varias experiencias y setrata de obtener aportes de todas ellas. Antes de este taller se realizó uno en Europa y otroen África del Oeste, con seis países, sobre el diálogo territorial. Este último se desarrollódurante una semana completa dentro de una reserva y con tres tipos de actores con repre-sentaciones equilibradas, administradores de las reservas, representantes de las comunidadeslocales y los puntos focales de los Comités Nacionales MAB.

Básicamente se realizaron tres cosas:

1. Un pequeño ejercicio, un trabajo de construcción de reserva de una biosferavirtual, o sea, que no existía. Se trataba solamente de construirla, para esohubo que imaginar actores, imaginar sus posiciones, su lógica y los conflictosexistentes. Este trabajo fue muy interesante, estos tres tipos de actores teníanuna representación muy diferente de lo que podían ser las lógicas de cadaactor. Con un modelo informático, después de construir esta reserva virtual, serealizó una simulación para observar de acuerdo a las decisiones que tomaalgún actor qué es lo que ocurre con los recursos, qué ocurre con los ingresosde los actores y ver así el vínculo entre las decisiones y los efectos.

2. Un trabajo de campo dentro de la reserva. Nos entrevistamos con varios gru-pos y personas que toman decisiones en la reserva, pero también con gruposde representantes de la población local. En esta reserva la problemática es unpoco particular, porque se trata de una reserva donde la población ha sidoexcluida de la zona central: se buscaba proteger la fauna y desarrollar unaactividad de caza de trofeos. Esta actividad es económicamente muy rentable,pero ha desplazado a la población de la zona central hacia la zona periférica.En consecuencia, surgen conflictos entre la autoridad de gestión y la poblaciónque está afuera del parque. Más adelante vamos a analizar estos conflictos,porque es un caso que introduce algunas problemáticas interesantes.

3. Varios aportes vía tres capacitadores: aportes sobre mediación territorial, so-bre el análisis de la posición de cada actor y sobre el manejo, el pilotaje de unproceso de concertación y diálogo.

El conflicto surge básicamente de la exclusión de la población de la zona central, esun caso básico y un poco extremo. Este conflicto tiene varios aspectos. Uno es el aspectocultural de las personas que ya no tienen acceso a lugares sagrados y quieren tenerlo. Otroes el aspecto económico, que es falta de recursos, porque las personas han perdido elacceso a recursos naturales en términos de tierras. Por último, aspectos ambientales, yaque existe una zona central con recursos naturales y una zona periférica en la que existesobreexplotación de las tierras del medio natural, porque hay demasiadas personas que loexplotan.

En este caso, lo que ha surgido de las discusiones es que no es suficiente hablar sólode resolución de conflictos, porque si se habla de resolución de conflictos eso va a ser algopuntual y vamos a tomar cada problema, uno después del otro y en la realidad todos estosaspectos están vinculados, porque un recurso tiene un aspecto cultural, un aspecto econó-mico, etcétera.


Más que mediaciones puntuales se trata de establecer espacios de diálogo perma-nente. Esto supone inscribirse en un tiempo bastante largo, aprender a entenderse entreadministradores y la población local, supone todo un aprendizaje el uno del otro y suponeconstruir una confianza, una legitimación del otro que permita realmente entrar en undiálogo.

La deducción es que lo que queremos realizar, en este caso, se trata más de un diálo-go territorial que de la resolución puntual de conflictos, eso es muy importante. Esto implicaun proceso largo en términos de saber hacer, de saberes, de capacitación, es, sobre todo,cómo conducir, cómo manejar un proceso de este tipo que va a tomar tiempo, que va atener etapas, etcétera.

Un objeto de debate fue sobre las dos vías que existen para manejar este tipo deespacio. Hoy hablamos de diálogo, hablamos de mediación, pero al final se puede volver ala pregunta básica que es que existen dos opciones. Una es imponer su autoridad y uncontrol, hay que tener los medios suficientes para este control también. La otra es efectiva-mente buscar acuerdos sobre reglas, que vamos a construir entre las autoridades de gestiónde la reserva y la población y los actores interesados. Entre estas dos soluciones, una no essistemáticamente mejor que la otra, existe un problema de medición de los resultados, demedición de la eficiencia, de criterios de eficiencia que hay que darse.

Lo interesante es que sobre cada uno de estos aspectos del conflicto existen acuerdosposibles, que hacen que al final la vía de la concertación nos parece interesante.

Finalmente, otro aspecto de las deducciones del debate, fue decir que existe un víncu-lo estrecho entre la conservación y el desarrollo que no se debe interrumpir. Al comienzo dela reserva existía un proyecto que era conservar y desarrollar una caza limitada y muyrentable. Los que han creado la reserva han realizado una traducción de eso: se buscabaprohibir y sancionar la caza ilegal. Entonces, dijeron vamos a imponer estas reglas. Enconsecuencia, del otro lado de la población existe un conflicto alrededor de un problema deconservación, porque la población dice “cazamos de forma ilegal, porque no tenemos alternati-vas”. Los conservadores dicen “no queremos ninguna presencia de la población adentro paraevitar la caza ilegal” y la población dice “está bien, pero queremos tener acceso a los recursosnaturales del parque, porque necesitamos eso para vivir”. Aquí tenemos un problema de conser-vación que genera un problema cultural y económico. Si nos basamos en eso estamosrealmente, lo que decía cada parte, en un conflicto totalmente bloqueado, un enfrentamien-to, pero si se va un poco más allá es la población que quiere tener acceso a recursoseconómicos, pero quizá a otros recursos. Tenemos un problema de fertilidad por la sobreexplotación de las tierras de la zona periférica. Entonces, se necesita o más tierras o másfertilidad y queremos tener acceso a lugares sagrados. Y aquí sí vamos realmente al conflic-to de base, ya que se abre un espacio de soluciones, de búsqueda de soluciones dondeprimero se pueden construir reglas de acceso solamente para los lugares sagrados; buscarotras alternativas económicas y favorecerlas; trabajar sobre la fertilidad; mejorar laredistribución, incluyendo la redistribución de los productos de la caza y dar tierras bajocondiciones y un co-control de su uso. Este fue un ejercicio interesante, porque muestra


bien que si nos quedamos en los términos básicos del conflicto estamos en la lucha y que sinos ponemos un poco por detrás, existe un espacio de búsqueda de soluciones.

Se dedujo que:

1. Hay que entenderse para construir juntos, es todo el sentido de la concertación.Cuando hemos ido más allá en el campo, hemos visto que existen dinámicaslocales, asociaciones de mujeres que piden apoyo, que quieren hacer algo,existe una voluntad, existe forma de control social para hacer respetar las re-glas. Todos estos son recursos para actuar y son recursos que se tienen queidentificar. Entonces, un diagnóstico socio-institucional de estos recursos es yaparte de un proceso de diálogo territorial.

2. Tenemos que desplazar la mirada. En vez de mirar solamente las fuentes delproblema tenemos que identificar recursos de otros tipos que permitan abrirotros espacios de soluciones. Es lo que llamamos la mediación territorial; es unapersona externa que permite abrir este espacio y aquí parece muy interesanteeste enfoque, pero más que eso se trata de un verdadero proceso de diálogo, deinterconocimiento, de aprendizaje compartido. Eso es realmente un proceso,entonces, supone información, confianza, legitimidad, todas estas cosas se cons-truyen con tiempo. Es un proceso largo que se debe manejar y de ahí pensamosque es interesante pasar solamente del concepto de mediación a un conceptomás amplio de conducir, manejar un proceso de diálogo.

Para terminar, las principales enseñanzas que hemos extraído son que la resoluciónpuntual de conflictos no es suficiente, se trata realmente de conducir un proceso. Hacemosactualmente un trabajo sobre el análisis de tales procesos para ver etapas, para ver factoresque señalan si hay éxito o no. Después existe la necesidad de una concertación, de undiálogo entre la autoridad del manejo de la reserva y la población local. Creemos que eso eseficiente, lo que dice la gente, lo que decía la gente localmente es que, justamente, norespetaban las decisiones, porque no tenían información, no había una participación en lasdecisiones. En este caso no hay deseo de respetar estas decisiones.

Por último, vamos a ver un hecho que fue bastante interesante. Durante este tallerhemos pasado casi una semana hablando de diálogo y de concertación entre la población yla autoridad de gestión de la reserva. Discutimos durante una semana y el último día elconservador de la reserva dijo “todo esto está bien, yo estoy convencido de que hay que discutircon la población, pero el primer obstáculo que existe, no es el diálogo con la población, es si quierorealizar un diálogo antes tiene que haber un consenso entre las administraciones que están actuandodentro de este territorio y por el momento no existe, es decir, que si yo implemento un diálogo oavanzo en un diálogo, vamos a tener conflictos entre administraciones”. Entonces, lo que pasa eneste caso es que se tiene que completar, más que completar quizá lo que se deba realizarantes es una concertación, un diálogo entre las instituciones, especialmente las administra-ciones públicas.

Termino mi exposición con este tema, porque al final es un problema que se ve tantoen África, como en Francia, como en otros países. Cuando hablamos de conflictos muchas


veces vemos el tema de la concertación entre actores locales, entre actores de la produc-ción, actores de la conservación y al final el mayor obstáculo son los conflictos entreadministraciones públicas que no tienen los mismos objetivos.


Estrategias de mediación ambientalpara el manejo y conservaciónde recursos naturalesen propiedades colectivas

A finales de 2003, se llevó a cabo un taller organizado entrevarias instituciones académicas, la Secretaría de Medio Am-biente de México y El Colegio de México, una instituciónacadémica de alto prestigio, donde se realizó un debate en-torno a los conflictos en Reservas de Biosfera en México.

Voy a presentar los elementos más importantes quese trataron sólo para compartir la información con ustedes.

Al sureste de México, cerca de la frontera con Guate-mala está la reserva de Montes Azules. Esta es una Reservade Biosfera muy particular, porque no tiene zona de amor-tiguamiento. Es una reserva de 330.000 hectáreas, la másimportante selva tropical de Mesoamérica.

En el mapa se muestra la zona que compone la selvay la Reserva de Biosfera. Esta reserva se decretó a peticiónde una comunidad indígena, la comunidad “Lacandona”,que es un grupo étnico representado por no más de 60 fa-milias. Los indígenas son los que tienen los derechoshistóricos sobre estas tierras. A partir de la demanda deotorgar estas tierras se les conceden los derechos agrarios,pero, existen otros sitios que eran reclamados por otrosgrupos étnicos y de migraciones campesinas de otras par-tes del país. Por lo tanto la dificultad consiste en reconocerotros asentamientos que existían en el momento que loslacandones reclamaron el derecho a la tierra, en los añossetenta.


Director General





Conflictos.



El gobierno tuvo que aceptar crear una comunidad muy complicada con tres gruposindígenas donde los lacandones tienen la mayoría del territorio a pesar de contar con elmenor número de habitantes, los tzotziles con aproximadamente 10.000 habitantes y loscholes son cerca de 5.000.

El arreglo fue que el presidente de los bienes comunales siempre fuera un lacandón yque el Consejo de Vigilancia y la Secretaría estuviera en manos de otras de las etnias. Con estearreglo, muy particular, se crea el decreto de la “Comunidad Selva Lacandona” y en ese con-texto se hace esta reserva de Montes Azules con toda la complejidad que ahora voy a explicar.

Se observa en las imágenes de satélite la reserva, que está bordeada por el río Lacantún,frontera con Guatemala.

Hace veinte años la mayor parte estaba conservada, o sea, era selva y ha ido cambiadorápidamente el uso del suelo. Toda la zona del margen derecho del río Lacantún (el municipiode Marques de Comillas), era selva. Cuando el gobierno decide crear la reserva de MontesAzules permite la colonización de tierras en la parte sur básicamente para contener la inva-sión, la migración de guatemaltecos que venían buscando trabajo a México y Estados Unidos.Por esta razón el gobierno decide colonizar esta parte para evitar las invasiones, pero a costade un saqueo indiscriminado de los recursos naturales por los nuevos colonos.

Esto crea un problema adicional, porque genera un conflicto por la invasión. Ha que-dado evidencia de que la reserva comunitaria de la comunidad Lacandona ha sufrido muchapresión de asentamientos irregulares lo que implicó establecer varias fases de apropiacióny distribución definitiva de la tierra.

De esta manera se observa que quedaron dentro de la propia reserva ejidos nuevos,esto es, por un lado el gobierno declaraba una reserva, por otro lado se generaron nuevosderechos ejidales dentro de la reserva. Esto fue el germen de un enorme conflicto que secomplicó cuando estalló el conflicto zapatista en 1994. Porque toda esta zona era la zonadel conflicto, sobre todo el margen izquierdo del río Lacantún.

El gobierno insistía en dar reconocimiento solamente a los lacandones o a las otrasdos etnias, pero existían comunidades que tenían derechos adquiridos desde hacía treinta,cuarenta o cincuenta años y no estaban siendo reconocidos como ya se explicó antes.Entonces, lo que se propuso fue hacer un programa de reconocimiento de los asentamientosantiguos y reubicación de los asentamientos nuevos, pero por supuesto eso generaba con-flictos. Por ejemplo, de una lista de decretos agrarios que se establecieron existían cerca de43 grupos irregulares en toda la zona. La problemática era cómo mantener la reserva,buscar soluciones a los grupos indígenas y finalmente qué hacer con todos los grupos deinvasores que había ahí.

La comunidad Lacandona queda en el centro del conflicto agrario antes del decreto y 47comunidades fueron después del decreto de población. La cartografía indica que existe unaenorme cantidad de asentamientos irregulares dentro de la reserva de Montes Azules, por lotanto se observa que la conflictividad para hacer una reubicación era sumamente compleja.

Se inició un proceso de diálogo en 2000, donde se buscó una posición conciliadora.Porque había una postura del gobierno que proponía sacar por la vía de la fuerza y aplican-


do la ley a todos los invasores ilegales para conservar la reserva. La otra posición opinabaque se le reconocieran los derechos legítimamente antes del decreto y que se reubicarancon tierras disponibles fuera de la reserva a los que reclamaban sus derechos agrarios,porque no pueden estar dentro de la reserva. Prevaleció la posición conciliadora y en estemomento se han reubicado parte de los asentamientos, se formaron dos nuevas comunida-des, justamente una comunidad se llama Nuevo Montes Azules que se encuentra en elmismo municipio de Ocotsingo pero fuera de la reserva.

El ejemplo a resaltar en esta reunión es que a través de un mecanismo de diálogo yconcertación, si bien se perdió una parte de la reserva, se garantizó el reconocimiento a losderechos sociales de las comunidades y los que se quedan dentro de la reserva, que fueronlos menos, van a tener que establecer y reconocer las reglas de operación del programa demanejo, el programa operativo de la reserva.

Mapa de conflictos de reserva de Montes Azules


El segundo caso que quiero mencionar es el caso de la “Reserva Mariposa Monarca”,insecto lepidóptero que emigra de Canadá a Estados Unidos y México cada año. Son cincogeneraciones de mariposas para llegar a México y una generación que regresa a Canadá.

Este fenómeno de la mariposa Monarca se reconoce desde hace cincuenta años. Elinsecto se llama Monarca, porque tiene el color naranja. Los primeros científicos que estu-diaron al insecto y lo identificaron y clasificaron eran holandeses. Por esa razón se puso elcolor de la monarquía holandesa, pero también es el color del Cempasuchil, una flor queusan los indígenas purépecha, habitantes de la zona, en la época de muertos en noviembre,para llevar a las tumbas de sus antepasados y justamente es en noviembre cuando la mari-posa Monarca llega a esta región a establecerse.

La situación socioeconómica y ambiental es muy compleja, porque esta zona estáentre los límites de dos provincias (el Estado de México y Michoacán), cerca de 300 kilóme-tros de la capital del país y el 25% del agua que se aprovecha en la ciudad de Méxicoproviene de esta zona.

En 1971 había un enorme conflicto. En su decreto de creación, la reserva tenía unaconformación muy artificial, porque fue hecha con regla y lápiz, tenía zona núcleo y zonade amortiguamiento.

El decreto se amplió en 1984 y se completó con otro decreto también con bastantemala ubicación de los sitios a proteger, porque inclusive las zonas núcleo no coinciden conla zona de hibernación de la mariposa. En 1999 se inició un largo proceso para revisar losefectos del decreto. Quedó demostrado que a pesar de la reserva, el deterioro forestal eraimpresionante, pocas áreas estaban realmente conservadas, y la mayor parte que se obser-va son bosques semialterados o fragmentados y una parte considerada francamente destruida.

En veinte años se había destruido buena parte de esta reserva. El gobierno federaldecidió modificar esta reserva y propuso un nuevo polígono, con una serie de acuerdoslogrando un nuevo decreto de la reserva de la mariposa Monarca con cerca de 52.000hectáreas contra las 16.000 del decreto anterior.

El proceso de concertación de negociación duró cinco años y hubo que hablar concada ejido, con cada comunidad. Muchas de las comunidades tenían derechos de manejoforestal por diez años, entonces no se podía hacer una reserva si las comunidades teníanderechos legales para aprovechar la madera.

En consecuencia, se crea un fondo monarca de US$ 6.000.000 para que con los inte-reses se comprara madera, esto es, el valor comercial de la madera que se llevaba cadacampesino por cortar un árbol a cambio de que no lo cortaran. Se pagaba el valor, pero elárbol quedaba en pie.

A su vez, se creó un mecanismo de vigilancia y control para garantizar que se pagabapor el árbol no tumbado y realmente el árbol quedara en pie.

Es la primera vez que se creaba un mecanismo de compensación por conservación ennuestro país. Se implementó en el año 2000. Esta fue la forma que encontró el Estado parasolucionar este conflicto enorme.


La presión demográfica en esta zona es enorme, tiene tasas de crecimiento de pobla-ción de más de 9% anual cuando la media del país es de 4%. Esto explica el nivel de presiónque existe sobre los recursos naturales. Pero se encontró este esquema de regulación parala conservación de una Reserva de Biosfera que pasó de 16.000 hectáreas a 52.000 hectá-reas. Una de las comunidades se amparó al decreto, la de más importancia del manejoforestal; llegando a un arreglo basado en la compra de su madera sin que se reconocieracomo parte del decreto.

Es el cuarto año que opera el pago del fondo monarca de los US$ 6.000.000 y co-mienza a tener resultados. Las comunidades reclamaban que ellos estaban cuidando lareserva, pero que venían comunidades de otras partes a saquear la madera. Entonces,exigieron que el gobierno pusiera una autoridad de vigilancia forestal legal para ayudar acuidar la zona. Es un ejemplo de una región que requirió del Estado para poder cumplir conla normatividad en el proceso de negociación y concertación ambiental.

El tercer caso es el de reserva de la biosfera Sian Ka’an que se encuentra en el surestede México.

Cabe destacar que las tres reservas están en la Red MAB UNESCO, o sea Sian Ka’an,Monte Azules y Monarca.

La reserva de Sian Ka’an es una reserva básicamente costera, importantísima por laconservación de humedales. Pero el caso que se analizó, en este seminario, no fue tanto elmanejo de humedales, sino el manejo de pesquerías.

Las comunidades indígenas, las comunidades campesinas que están en Punta Herre-ro, y en Punta Alen, eran comunidades que no aceptaban la reserva. Ellos tenían unaprovechamiento pesquero muy importante de langosta y temían que la reserva les genera-ra muchas condicionantes por el manejo pesquero. Finalmente a través de un proceso muycomplejo impuesto por el Estado se estableció la reserva.

Con el tiempo los pescadores se dieron cuenta de que se había creado un mecanismode exclusión-inclusión donde ellos eran los únicos que podían aprovechar la langosta comoparte del Consejo Asesor de la reserva, como parte de los grupos que existían en la reserva.A su vez, se establecieron muchas reglas para el aprovechamiento de la langosta, perodejaron de tener los problemas de otros pescadores que venían a pescar a su zona. En estemomento, son los principales defensores de la reserva. Además, tienen un sistema de distri-bución de la pesquería en la zona de costa, tienen como una poligonal con parcelas paracada pescador. Pero las parcelas son imaginarias, porque como están en el mar no estándelimitadas. Pero tienen unas reglas de uso con sanciones muy fuertes para aquel pescadorque saca las trampas de langosta de uno que no corresponde.

Este reglamento lo establecieron hace diez años y hasta la fecha no han sancionadoni una vez a ningún pescador por incumplimiento de reglas de uso de la pesquería en lazona de la reserva. Es un caso muy interesante de éxito, aunque fue impuesto por el Estadola comunidad al tiempo se dio cuenta de que este esfuerzo de manejo de la pesquería erauna enorme ventaja para ellos. Con la conservación de la reserva se ha incrementado elesfuerzo pesquero e inclusive exportan la langosta al norte del país, a otras zonas de pro-


ducción de langosta, famosas por su consumo, pero que no tienen la langosta a nivel,tamaño y calidad que la de ellos.

Estos tres casos que quería comentar, fueron presentados en el seminario del Colegiode México directamente por los actores. Participaron los directores de la reserva, los actoreslocales e inclusive hubo un diálogo entre abogados, representantes de los sectores campe-sinos y autoridades ambientales y se realizó una exposición de los casos que se habíananalizado.

En síntesis les puedo decir que en el caso Monarca la gente tenía una opinión bastan-te ambigua sobre el resultado. Muchos pensaban que no estaba siendo la alternativa lacompra del servicio ambiental a las comunidades, porque finalmente se estaba haciendouna imposición del gobierno.

El caso de la Reserva de Biosfera El Vizcaíno, que no lo voy a desarrollar ahora, es elejemplo sobre el aprovechamiento del borrego cimarrón. Se reconoce como una experienciade éxito, a pesar de que todavía la distribución de la riqueza por los beneficios del aprove-chamiento de este borrego no estaban llegando directamente a los comuneros.

Por último, el caso de la selva Lacandona fue expuesto directamente por las autorida-des de la Secretaría de la Reforma Agraria de México, lo importante fue que reconocieron queuna vía mediadora había sido la mejor solución al conflicto agrario en la zona, reconocieronel valor ambiental de la selva Lacandona, pero también reconocieron la importancia de laparticipación de las comunidades indígenas en las políticas de conservación del recurso.

Por supuesto, es un resumen muy apretado de tres experiencias en Reservas de Biosferay quise compartirlas con ustedes como introducción a este seminario.


La radiografía de un conflicto:una aportación metodológicaEl caso de los campesinos de Xochimilcovs. el Gobierno de la Ciudad de México,por el rescate ecológico de la regiónchinampera-lacustre de Xochimilco

Con esta presentación compartiré una experiencia que tie-ne dos lecturas simultáneas que les invito a que puedangozar. Por un lado, el caso que expongo es presentado comoun ejercicio de método de análisis de un conflicto. Por otrolado, es el relato mismo de lo que ocurrió en un procesoconflictivo en el que tuve cierta interacción, como acompa-ñante de una de las partes y como mediador, en una fasedel mismo.

Se trata de un caso en México en el que nos tocójugar un cierto rol en el difícil ámbito de la mediación. En-tonces, aprovechamos tanto la experiencia ocurrida yrelatamos el caso, que nos pareció paradigmático; y al mis-mo tiempo hacemos con el relato un ejercicio de método.Lo retomamos ahora, unos años después, como un caso dereflexión, sobre el que se puede observar cómo un enfoquemetodológico puede ser utilizado tanto para un análisis,como para ilustrar cómo, en situaciones muy recurrentes,en áreas en donde existe cierta protección especial, ocu-rren estas cosas de manera frecuente.

El escenario de nuestro caso parece un escenario ru-ral, pero sin embargo está al lado mismo de la zona urbanade la Ciudad de México; forma parte de la zona metropoli-tana de la Ciudad de México, y abarca el escenario del lagode Xochimilco y sus chinampas. Es un escenario milenario,

Coordinador de Programa

Grupo de Estudios Ambientales

(GEA) A.C., México

Alfonso González Martínez


hidroagrícola en la cuenca lacustre de México y es ahí en donde ocurrió este conjunto deacontecimientos.

La zona de Xochimilco es una franja territorial rural, lacustrina, al lado de la Ciudadde México, de tal riqueza en su calidad ambiental y en su patrimonio cultural construido ylabrado como las chinampas, que actualmente se halla bajo protección especial de laUNESCO, como patrimonio cultural de la humanidad, con un cierto valor ambiental.

Esa es nuestra zona, y en ella, el caso que relataré nos permitirá reflexionar críticamenteacerca de las dificultades que existen en los casos en que ocurren proyectos gubernamen-tales impulsados de forma impositiva, sin suficiente consenso, aunque pretenden darrespuesta a necesidades de los actores locales. Sin embargo, en este tipo de casos ocurrerecurrentemente que, por más buena voluntad o interés de cumplir sus funciones, por partede los actores gubernamentales, éstos se enfrentan con la incomprensión y/o resistencia delos actores locales.

Así pues, iniciamos el viaje. Para fundamentar nuestra propuesta de análisis, partire-mos del supuesto de que entendemos un conflicto en lo específico como aquella situaciónen que las partes tienen claramente posiciones encontradas respecto a la distribución derecursos de cierto tipo –este caso simultáneamente materiales y simbólicos; y las partesactúan basadas en su percepción de que los intereses que ostentan cada una de ellas estáncontrapuestos. Este fue el caso de Xochimilco.

Vamos a observar con cierto detalle cómo ocurrieron estos acontecimientos. El es-quema que vamos a utilizar para este análisis es –simultáneamente– nuestra propuestametodológica, tanto de análisis como de atención a una situación conflictiva. En ella sesubraya que, al inicio, se debe reconocer con cuidado la situación. Por más bruscamenteque irrumpa en nuestra existencia la necesidad de atender una situación conflictiva, sedebe realizar de ella un reconocimiento cuidadoso, un análisis fino de los factores críticos;y conviene, si se desea resolver la fase conflictiva de la interacción, establecer y/o mantenerla comunicación entre las partes, lograr el diálogo, encontrar opciones, lograr una ciertanegociación legítima y lograr garantizar que los acuerdos puedan ser monitoreados y sepueda tener evaluación de ello. Este es una especie de esquema ideal de atención a situa-ciones conflictivas.

En el caso particular de Xochimilco utilizamos ahora el auxilio de un instrumento derepresentación gráfica de la evolución del “grado” de conflictividad de la situación, que yollamo el conflictómetro. Vamos a ver en su graduación progresiva cómo se ubican ciertosacontecimientos que ocurrieron entre 1985 y 1993 como tiempo de análisis.

En el conflictómetro, concebido como una matriz cartesiana, supondremos que tene-mos en el eje de las “X”, condiciones ideales de cooperación, indiferencia, competencia,tensión, conflicto y crisis. Están acomodadas de izquierda a derecha y se sugiere que elcomportamiento interactivo entre actores oscila entre alguno de esos campos. Este tipo deinstrumento nos permite identificar interpretativamente, al colocar cada acontecimientorelevante en espacio gráfico de la matriz, su ubicación en un punto del campo que indica–como un censor– cómo van evolucionando los acontecimientos de calidad conflictiva endiferentes momentos de un proceso.


El efecto que muestra el conflictómetro es muy parecido a las representaciones gráficasque se usan para medir la variación de los índices de valor en la bolsa de valores, o cualquierotro tipo parecido de representación de variación de indicadores. Son índices gráficos, peroque, con estimaciones claras, nos pueden permitir, en este caso, ver que nuestra situación deinteracción empezó como una situación típica de relativa competencia entre actores, graciasa cierta crisis ambiental que fue atendida bajo la tensión y la voluntad gubernamental defavorecer ciertos proyectos sin consenso con los actores, lo que llevó a una situación queagravó progresivamente las tensiones entre los actores y reventó en un conflicto.

En nuestro caso se intentó el diálogo, pero no se logró. Es más la presión social permi-tió que se llegara a algo como un acuerdo de trabajo y un acuerdo negociado, asumido acontrapelo por la parte gubernamental, que permitió disminuir la tensión. La tensión no pudollevar a que las cosas tuvieran tan buen cauce como para llegar otra vez a una situación decooperación, sino que al no cumplirse los acuerdos propuestos, se volvió a entrar a una zonafranca de tensión a lo largo de varios años. Esto es muy común en historias ambientales; losconflictos se pueden manejar, pero casi nunca se resuelven plenamente.

Vamos a tratar con más detalle algunos de esos acontecimientos que queremos ilus-trar. Xochimilco, como escenario lacustre, es tal vez conocido como escenario hidroagrícolade origen prehispánico, pero en particular en México es importante, porque lo entendemoscomo un enclave de sistemas hidroagropecuarios milenarios que subsisten en el siglo XXI.El sistema Chinampero, que tiene alrededor de mil años de edad, está sustentado en un lago


de bajo fondo de herencia prehispánica, de manejo lacustre integral, que para algunos esun ejemplo de buen manejo de hidroagricultura altamente eficiente, aun hoy en día. Perotambién a nivel simbólico es un escenario privilegiado, ya que se le conoce en México comola Venecia mexicana, un sitio venerado y protegido con el estatuto UNESCO de patrimoniode la humanidad. Esto le confiere una condición especial de protección y un orgullo paralos propios xochimilquenses, los dueños históricos de esa tierra.

Pero también, muy importante, la zona rural chinampera de Xochimilco es una plazade producción de materia verde; de plantas de ornato; de plantas de hortaliza; es el mayormercado de materias primas verdes de todo el centro de México; es un patio aproximado,sumando todos los terrenos, de producción continua de unas 60.000.000 de plantas, y esaproducción se ofrece para la Ciudad de México y para varias otras ciudades. Esa es laimportancia productiva de la región de Xochimilco.

En 1989 el gobierno de la Ciudad de México, una regencia entrante, presenta a laasamblea de representantes de la ciudad un plan de rescate ecológico para mejorar lacondición ambiental de la región chinampera. Aparentemente se logra el acuerdo de que loscampesinos aceptarían la expropiación de tierras en sus ejidos (propiedades sociales colec-tivas de origen agrario), para que se realizara este plan. El gobierno informa en agosto deese año a las asambleas ejidales de las comunidades agrarias, pero no se cumplen, formal-mente, los procedimientos ni de quórum legal ni de manera adecuada de convocar a lasasambleas de comunidades; se quiere dar rápidamente cauce a la toma de una decisiónveloz para que el proyecto avance. El gobierno, todavía, un mes después, en septiembre de1989, y sin garantizar un procedimiento agrario democrático con las comunidadesposesionarias de la tierra, solicita la expropiación de todas las hectáreas requeridas para elproyecto de rescate (1.350 hectáreas, en una de zona de alto valor cultural, de alto valorambiental y anexa o al lado de una zona urbana), que son tierras con un alto valor enmuchos sentidos.

Adicionalmente, el gobierno de la ciudad solicita el cambio de uso de suelo respectivoa esa zona, sin esperar a legitimar plenamente el procedimiento. El Proyecto de rescateecológico se presenta públicamente (pero a puerta cerrada) en el mismo mes de septiembre,en el Museo de la ciudad; y esto es así porque afuera de ese Museo grupos de chinamperosy de posesionarios de estas parcelas de tierras, rodeadas de agua, que serán expropiadasmanifiestan “Xochimilco no está en venta”.

Cabe subrayar que paralelamente a la solicitud de la expropiación de tierras para elsupuesto rescate ecológico se solicitaba también –en la petición de cambio de uso de sue-lo– la autorización de un corredor de 300 metros de ancho, a lo largo de una nueva avenidaque atravesaría la zona expropiada, para usos comerciales.

En un mapa de la zona metropolitana se observa un pequeño rincón gris claro, en lazona rural del Distrito Federal, asiento de la Ciudad de México como cabecera del país. Sinembargo, se podría notar, que toda la zona metropolitana de la Ciudad de México, a pesarde contar con un área rural, también tiene un triple anillo de municipios que la constituyen.Unos 40 municipios en un primer radio alrededor de la ciudad comprenden mayoritariamentea una población que labora en oficios urbanos, esto es, que la zona urbana de esa área


metropolitana es inmensamente más grande en ex-tensión de lo que es el territorio del distrito federal.

La zona agrícola chinampera de Xochimilco ysu zona lacustre abarca unas 5.000 hectáreas, queen parte abarcan las 1.350 hectáreas de la zona ex-propiada; y que en buena parte, está constituida porpequeñas parcelas rodeadas de agua, pero de altísi-ma productividad, generadas como islotes artificiales,que desde hace unos diez siglos son continuamentetransformadas por la acción humana. En el siglo XVIteníamos alrededor de 20.000 hectáreas deChinampas en toda esta zona lacustre del valle Méxi-co. Evidentemente, hoy en día sólo queda unapequeña porción de ello y esto sigue siendo objetode debate entre sí, sigue siendo un patrimonio cam-pesino hidroagrícola o si se incorpora a un nuevoesquema de uso del suelo.

Entonces, aparentemente, el Plan de 1989 seproponía que había que rescatar la zona lacustre, de-tener la sobreexplotación de sus acuíferos y revitalizarsus chinampas. Sin embargo, la historia de la regiónha avanzado por otros cauces; ya desde 1953 se había comenzado la artificialización delsistema lacustre, extrayendo el agua limpia de sus manantiales para la ciudad y reabastecién-dole, por el otro lado, de agua de drenaje tratada no muy eficientemente para sus canales.Tampoco la producción agrícola regional iba muy bien; más bien se había abatido. En 1900esa zona hidroagrícola ofrecía el 70% de la producción agrícola que necesitaba la ciudad. Laciudad creció, sí, pero Xochimilco disminuyó también su capacidad hasta ofrecer sólo el 15%de ese abasto hacia1980, lo cual es muy importante, pues adicionalmente, ofrece la mayorparte del abasto de materia prima verde para la gran ciudad.

Sin embargo, y pese a su riqueza natural, la zona rural de Xochimilco está disminu-yendo su actividad agrícola; se está desecando y artificializando el sistema lacustre de porsí a lo largo de años y el riesgo de urbanización de las ciénagas, dicen los funcionariosgubernamentales, hace que haya que rescatarla de esas presiones.

Observando más en detalle esta zona lacustre que había que rescatar, se observa lazona propuesta para expropiación coexistiendo al lado de un tejido urbano denso y rápida-mente creciente. Como paradoja para esa zona, un equipo universitario realizó hace pocosaños un estudio sobre el papel que jugaba esa zona (ahora de expropiación). Se puede decirque durante veinte años esas tierras agrícolas fueron empleadas de manera concomitantecomo un sistema estacional de tierras inundables y canales de captación de demasías deagua de lluvia (o mejor, de aguas de lluvia revueltas con aguas de drenaje) cuyo efectoresidual había ido contaminando buena parte de ellas. O sea, el gobierno tenía que asumirla responsabilidad de rescatar esas tierras de la propia contaminación por inundaciones


inducidas de aguas de drenaje urbano, que llegaban a ellas cada temporada de lluvias, porinsuficiencia de los drenajes regionales.

El plan de rescate gubernamental sostenía: “hay que impedir la urbanización, inducirla recarga del acuífero; prevenir mayores hundimientos (porque se estaba deflectando elnivel del suelo por la sobreexplotación del acuífero); construir lagunas de regulación yreactivar la calidad ecológica del lago y canales para mejorar la agricultura; incrementar lasuperficie cultivable y aun, rescatar la riqueza ecológica del área abriendo nuevos espaciosverdes recreativos”. Todo esto sonaba muy consistente, pero la pregunta era ¿por qué tieneque hacer esto el gobierno unilateralmente, expropiando las tierras, y no con las comunida-des agrarias?, ¿por qué expropiar la tierra para hacer esto en lugar de trabajar con lacomunidad agraria dueña de esas tierras?

Por supuesto, frente a este acto unilateral, al sentirse separados de esa acción ycomprender que olía mal el proyecto, que tenía intenciones ocultas o intereses debajo de lasuperficie, en el final del año 1989 se reúnen los ejidatarios de tres de las comunidadesexpropiadas, se convoca a la resistencia civil, se expresa francamente el desacuerdo conrealizar un rescate unilateral y la expropiación de la tierra. Sin embargo, una especie devieja guardia agrarista, la parte de aquellos ejidatarios que ya veían perdida la batalla de sumundo rural versus la urbanización, decía: “mejor doblamos la mano y nos dan una buenaindemnización por la expropiación y así lo dejamos”. Pero no todos los ejidatarios pensa-ban igual, al grado que la resistencia campesina contra el plan contó con apoyos partidistasy de diversos organismos de la sociedad civil que se incorporan a esta lucha. Tambiénocurre que otras comunidades agrarias de la zona rural del Distrito Federal se solidarizancon la lucha chinampera. Fue tal el entusiasmo popular por esta causa que hasta la imagentradicional religiosa de la zona, el Niño-pa, una especie de santo niño que se venera muchoen Xochimilco, fue sacado a caminar por las calles en sagrada procesión para apoyar“Xochimilco no está en venta”.

Frente a este fenómeno hubo una represión gubernamental que condujo a la polari-zación de acciones; la problemática se difunde por todos los medios de difusión y se analizamás a fondo en las propias universidades; discutiéndose la problemática de la organizaciónproductiva, las intenciones de desarrollo urbano y la vitalidad de Xochimilco; lo que ayudaa que se cree toda una resonancia de esta situación conflictiva. Se intenta por muchosmedios establecer puentes de diálogo con instancias gubernamentales que están, sin em-bargo, cerradas al diálogo.

Algunos titulares de los diarios de ese tiempo decían: “Rechazan los ejidatarios elplan de rescate”, “Marcha atrás al centro de diversiones y franja de servicios comerciales”,en fin, se querían varias cosas a la vez. Se llena el zócalo, que es la plaza central de laCiudad de México, de manifestantes. Se logran unificar prácticamente 12 comunidadesagrarias fuertes, que todavía existen en los alrededores de la zona rural de la Ciudad deMéxico, reuniéndose en torno a apoyar las demandas de los campesinos de Xochimilco. Yno sólo eso, sino que también se crea un plan de acción alterno al oficial, con suficienteconsistencia técnica y con propuestas diferentes o complementarias del gubernamental. Sepropone:


a. no a la expropiación, sino manejo compartido del rescate;

b. ampliar canales en vez de lagunas de regulación, o sea no perder tierras porlagunas para captar las demasías del agua de lluvia que inunda nuestras tierras;

c. compartimentalizar el sistema chinampero con niveles diferentes para realizarescalones de agua y no inundar los tierras;

d. constituir un Consejo Regional del Manejo del Agua; mejorar la produccióndirectamente con apoyo a los productores;

e. los campesinos sostenían: “todo lo demás muy bien, pero queremos participar”.

En resumen, frente a la propuesta de expropiar toda esa franja, se decía “no, que nose expropie nada, mantengamos más bien la captación de todo eso que le preocupa algobierno, dado que se le está inundando el sur de la ciudad (que se le podría dejar deinundar, si dejara de sobreexplotar los acuíferos, porque están deflectando a nivel del suelourbano). Pero aun, si no lo hace Xochimilco puede captar todas esas demasías de agua sinexpropiación”.

El análisis público del plan gubernamental versus el alternativo se realizó en un esce-nario privilegiado, una universidad en el sur de la Ciudad de México. La Universidad AutónomaMetropolitana ofreció uno de sus salones mayores para el análisis, en una ocasión que fue,por cierto, formidable, porque casi nunca se ve un salón universitario lleno de 400 ó 500personas, de las que una buena mitad son campesinos y la otra mitad estudiantes, acadé-micos y funcionarios, en un diálogo ríspido. En esa ocasión sí fueron los campesinos a launiversidad, pero a discutir sus cosas, a poner en el presidium sus voces, y fue muy intere-sante. En estas reuniones se concluyó que el plan del Departamento del Distrito Federal, asíse llamaba el gobierno de la ciudad en aquel tiempo, promovía un uso comercial de la zonaexpropiada y que eso era inconsecuente con los propios objetivos del plan, porque con ellose sustraía el control comunitario de las tierras, se evadía dar solución de fondo a la cues-tión hidráulica de la sobreexplotación de las aguas subterráneas de la cuenca hidrológicadel lago; sólo se buscaba resolver los problemas urbanos de la zona que se inundaba y sedebilitaba aún más a la comunidad rural lacustre. Esas eran las inconsistencias o interesesocultos que el gobierno tenía y que no le parecían aceptables ni digeribles a la comunidadpropietaria de las tierras. El plan ejidal, a cambio, buscaba impedir la sustracción de esepatrimonio de las manos de las propias comunidades históricamente herederas de estatierra que, en esta propuesta alternativa, podían jugar y ser socias en el rescate de esascomunidades y en el mejoramiento de la habitabilidad de la ciudad. El plan alterno conside-raba también que se podía aprovechar el propio sistema lacustre para captar esas demasías,se sugerían formas de manejo de los hundimientos chinamperos con esclusas para escalo-nar los niveles del lago y se sugerían formas biodinámicas de mejorar la oxigenación delsistema lacustre, que como estaba artificializado ya tenía mucha eutrofización de sus aguas.

La transformación de la propuesta inicial del gobierno se logró a lo largo de variosmeses de acción popular y presión de la resistencia frente a un sistema gubernamentalduro, en una polarización muy fuerte de los actores, que al principio no tuvo nada denegociación ni siquiera de diálogo directo, pero que poco a poco, se fue estableciendo comoescenario de diálogo.


En los últimos meses de 1990 ocurre un gran debate público ya con las dos propues-tas en la mesa de discusión; se constituye un Consejo Ciudadano de Asesoría al plan derescate (aunque el propio gobierno lo hizo sin incorporar en él a los actores campesinosinconformes). Así como suena de paradójico, así fue: “sí, sí, vamos a hacer un Consejo paraque se escuchen las voces ciudadanas para mejorar el proyecto”, pero sin los actores másdirectos en ese Consejo Ciudadano. En el seno de ese Consejo, aunque fueron impedidos deentrar por la puerta grande los disidentes, y se excluyó a uno de los ejidos, éstos lograronentrar “por la puerta chica” y el proceso de diálogo crítico fue distendiendo parte de lasdificultades para iniciar un diálogo verdadero que diera opciones para desatascar la situa-ción conflictiva.

Adicionalmente, el grupo de campesinos inconformes generó amparos agrariosgrupales (independientemente de que hubiera aval de las autoridades agrarias de sus co-munidades para el proyecto, cosa que es posible por Ley Agraria) y se organizó una graninvestigación de acción participativa en el ámbito de la cuenca hidrológica. Se presentaronesos estudios al gobierno, avalados por el conjunto de comunidades participantes. Esto fuecuando ya había un cierto inicio de diálogo, y contribuyó a afianzar la fuerza social de losactores legítimos principales, avalando una propuesta consistente frente a una propuestaunilateral, lo cual permitió que un gobernante de la ciudad de México, ahora más compren-sivo, los recibiera con una sonrisa en la boca diciendo “que interesante proyecto traen”. Losresultados permitieron que se iniciaran diálogos entre el gobierno y actores; y en ese mo-mento comenzó esa fase en la que quien esto escribe pudo jugar un cierto papel de puenteoy mediación, cuando estuvieron maduras las condiciones para una negociación, antes no.

Los escenarios de debate público fueron las plazas de los barrios de los puebloscampesinos, los propios salones de los institutos de investigación, los escenarios universi-tarios y aun la plaza pública central de Xochimilco: todos ellos, de una u otra forma fueronel escenario de ese tipo de debate para construir la alternativa. Se puede decir ahora que enese proceso se construyó una buena ecuación de negociación en un proceso de diálogo conmediación informal. Sí se reconocía el valor de la mediación, pero le costaba mucho alsistema gubernamental reconocerla, a pesar de que le parecía útil. Sin embargo se logró enuna mesa de trabajo reunir a las partes; se reconocieron los derechos agrarios de todos losejidatarios que reclamaban improcedencia de la expropiación, se asume indemnizarles comoal resto, pero no por la expropiación, sino por la afectación de sus tierras a lo largo de esasinundaciones de agua negra. Se reconocen las razones del plan alternativo y se recogen yse incorporan a la propuesta gubernamental. Esto modifica dos terceras partes del planoficial, que se modifica con las aportaciones que el conjunto de actores asociados con loschinamperos lograron; y se firma una propuesta de concertación propuesta por el Gobiernodel Distrito Federal junto con el resto de las organizaciones de la región, esto es, unas 100organizaciones campesinas y de productores chinamperos y de oferentes de servicios turís-ticos (ya que el lago también es una oferta de servicios turísticos significativos).

En suma, se firma un buen acuerdo de concertación, por cierto con algunas debilida-des. En diciembre de 1990 es ratificado el acuerdo, lo firman 10 funcionarios, 33 consejerosciudadanos, 117 organizaciones agrarias, unos 1000 ejidatarios de ambos ejidos. Pero no lo


ratifican dos pequeños núcleos: uno, de ejidatarios de Xochimilco y el otro, de otro pueblochinampero, San Gregorio Atlapulco, que siguieron amparados, aunque ya habían acorda-do, llegaron hasta el último momento, pero les ganó la oportunidad de la ambición, porquequerían todavía mucho más dinero por la indemnización, por la afectación de sus tierras.

El acuerdo firmado por la mayoría de las partes comprende 4 secciones, 46 metas, unsinnúmero de detalles, y cabe decir que incluyó una parte significativa del reporte de lasaportaciones ejidales y civiles y fue firmado por el mismo regente de la ciudad. No incluyómecanismos de monitoreo ni explicitación de penalización por incumplimiento, y esa fue suprincipal debilidad, porque, como es imaginable, por ese lado falló fuertemente su cumpli-miento.

Se logró que en la zona expropiada se creara un parque ecológico en vez de uncorredor turístico y se creó un mercado nuevo para los propios productores en el que sesuponía iban a realizar construcciones de tres niveles para servicios. También se construyóun cárcamo para captación de las aguas de lluvia para revirarlas a las lagunas de regula-ción. Se construyó una planta de tratamiento de las aguas negras que llegaban al lago paraoptimizar la calidad del agua para canales turísticos y agrícolas.

Después de la firma, el grupo persistente de los ejidatarios, que no participó en lafirma del Acuerdo, cede en su demanda de amparo agrario, negociando mejores condicio-nes de aceptación del plan, y el grupo remanente de amparados acepta una indemnizaciónsignificativa, aunque no tiene una utilidad social mayor. Desde 1992 a 1994 sólo se hancompletado algunas de las metas demandadas y en el 2004, aunque ya pasaron catorceaños de su firma, podríamos decir lo mismo, se cumplió aproximadamente entre el 30 y40% de las metas. La parte más fuerte o más cercana a lo que era la aportación o pro-puesta de las comunidades, no se cumplió, aunque estaban firmadas como convenioacordado en ese convenio de concertación. Pero no se urbanizó la ciénaga, tuvieron unmercado nuevo los ejidatarios, un barrio nuevo, una pequeña zona urbana que fue creadaempieza a ser habitada como parte de beneficios a los propios dueños de la tierra, laplanta de tratamiento del agua de San Luis Tlaxialtemalco aporta unos 200 litros porsegundo de aguas tratadas de muy buena calidad a la chinampería. Esto es como lasganancias más tangibles de lo que demandaban los propios chinamperos. Un balancerealizado hace poco, cuando se reunieron parte de los actores y nos invitaron a expresaralgunas ideas sobre esa experiencia, nos hace pensar que sí se modificó el proyecto ori-ginal, pero no incorporó directa o activamente, como se había pactado, la participaciónactiva ciudadana.

Por otro lado, una reflexión importante, que vale la pena asentar es la de que, aunqueya daban por perdida la batalla agraria los viejos núcleos ejidales de las comunidadesagrarias expropiadas, los grupos campesinos amparados, con un gran apoyo civil plural, sílograron reivindicar el carácter agrario y de gran riqueza cultural de su vida chinampera, yparadójicamente, se convirtieron en los mejores defensores del estatuto UNESCO de patri-monio cultural de la humanidad asociado a sus propios intereses de defender ese caráctermultiusos de esas tierras. El proyecto ejecutado no modifica las tendencias generales dedeterioro de Xochimilco, pero sí mejoró el manejo de las inundaciones urbanas y algunos


aspectos del control del deterioro hídrico; sin embargo, la condición general a lasobreexplotación del acuífero de la ciudad de México, de la cuenca de México, sigue comouna ominosa tendencia, sí modificable, pero por lo pronto no modificada. El enfoque decuenca hidrológica no ha sido instrumentado con amplitud; es un reto para el futuro. Esta-mos hablando de quince años después, en 2004-2005.

Apenas doce años después de que ocurrió esto, se ha constituido un Consejo Ciuda-dano de atención al desarrollo de Xochimilco como órgano complementario al CabildoGubernamental de atención a los ciudadanos. O sea que el gobierno abre un espacio con-sultivo, pero en el Consejo los ciudadanos ya organizados de diversas agrupaciones deXochimilco empujan más allá de lo que son sólo reuniones informales de cabildo, y eldiálogo se torna crítico.

Retomando la idea del uso del conflictómetro, cabe decir que en 1985, debido a lossismos que ocurrieron y afectaron fuertemente la cuenca de México, se afectó, se fracturóliteralmente parte de la capa de arcilla que sustenta el lago de Xochimilco. Este hecho hizoque el gobierno reaccionara. El impacto del sismo generó una tensión en Sochimilco y elgobierno reaccionó con un equipo de trabajo de expertos apoyados por la FAO, que ayudó ainvestigar qué estaba pasando y que vio la fragilidad del sistema. Sin embargo, el gobiernoen vez de atacar más a fondo el problema, aun con muy buenas recomendaciones, porcierto, prefiere este plan de privatización de la tierras como tendencia de urbanización endonde se asocian a veces intereses públicos o gubernamentalizados con intereses comer-ciales privados. Entonces, se polariza de nuevo la tensión y existe represión que aumenta elnivel conflictivo.

La propuesta de plan ejidal alternativo logra llevar, por un lado, de la tensión fuerte aldiálogo y, por el otro lado, empieza a disminuir la conflictividad. Un plan de rescate ecológicode Xochimilco alternativo aparentemente logra que los actores mediten y disminuyan labeligerancia y sin embargo no se atiende ese plan siquiera por ese gobierno, entoncesaumenta más la tensión, hasta que el propio gobierno advierte la conveniencia, o sea unaparte de los actores, de abrir la mesa de negociación.

Es importante este tipo de etapas en los conflictos, en las que a veces se necesitalevantar más presión social para que exista la disposición de los actores a negociar. Lanegociación no es automática ni fácil, a veces se requiere ese tipo de presión para llegar auna especie de siguiente versión de plan de rescate ecológico que –en nuestra experiencia,permitió llegar a una versión que ya se pudo firmar y que disminuyó muy significativamentela tensión. Entonces, con este tipo de medios pasamos de una situación prácticamente detensión a una situación de competencia, con insatisfacción de los actores, pero que se pudomanejar aquí para crear aun con ese clima una mesa de negociación. Se puede decir queprácticamente se abatió el conflicto como tal. Sin embargo, el incumplimiento posterior departe de los acuerdos ha llevado a un resentimiento que lleva al golpeteo. Y esto es otrahistoria; o sea que podríamos prolongar años la gráfica y los siguientes años indicarían elgolpeteo de los actores hasta hoy en día.

La reflexión es que sí es importante que los actores se expresen con vigor, con legitimi-dad en lo que son la defensa de sus intereses aun en la negociación de proyectos


gubernamentales difíciles, conflictivos, impuestos o unilaterales. Esto tiene mucho que vercon otro tipo de proyecto con la reserva de la biosfera que muchas veces se establecen sinpleno acuerdo, sin plena claridad de diálogo con todos los actores posesionarios de la tierra.

Por otro lado, quiero concluir que el análisis, el diálogo, la mediación pueden fortale-cer los procesos de negociación o distensión aun en situaciones críticas. En mi opiniónsiempre pueden ayudar, en la medida en que se puedan establecer escenarios en que esosinstrumentos puedan ser adoptados. Las negociaciones pueden distender los conflictos enel corto plazo, pero sólo el monitoreo compartido con reglas claras al incumplimiento deacuerdos es útil y necesario para la efectiva resolución duradera o la manejabilidad durade-ra de los conflictos, sino se nos vuelven a subir al paso de los años, a situaciones difíciles.Y finalmente, cabe considerar que es más económico y socialmente efectivo prevenir losconflictos y dialogar extensamente los escenarios de futuro, que atender el estancamientopor inconformidades. En este caso todos pierden.

Con esto estaríamos terminando la reflexión sobre el caso; ahora sólo vamos a com-plementar esta reflexión metodológica. Revisemos nuestros instrumentos.

El conflictómetro nos muestra seis dimensiones: de la cooperación a la crisis. Estasdimensiones son como condiciones de las relaciones entre individuos, en general en lasociedad, pero los instrumentos de atención a las situaciones de negociación, de manejo deconflictos tienen que ver con los casos en donde las relaciones sociales ya se vuelveninmanejables si queremos emplear en ellas los instrumentos más nobles para el diálogo. Enmi opinión, escenarios e instrumentos nobles son los escenarios donde se pueden manejarlos instrumentos de planeación participativa de forma muy abierta, muy clara, muy senci-llas donde todos los actores quieren reunirse o están de acuerdo en reunirse. Cuando noestá tan clara la situación, se pone más difícil el escenario y la tensión aumenta, entonceses cuando hay que entrar con otro tipo de instrumentos. Esto nos lleva a que cuando esta-mos frente a una situación de este tipo, el instrumento más práctico es, para empezar, el deanálisis sistemático, para tener elementos finos, cuidadosos de análisis de la situación con-flictiva: un verdadero mapa del conflicto, que consideraría todo esto que sugerimos.

Tal mapa del conflicto debería dibujar, primero de qué se trata la evolución histórica,los aspectos cuantitativos más relevantes, de cuánto estamos hablando, a qué velocidad seestá acumulando la situación conflictiva. Tratar de entender cómo está evolucionando lasituación y a qué velocidad; realizar una explicación dinámica de la situación en su contex-to, los actores tanto los que se benefician como los que son damnificados en la situación ydistinguir las posiciones precisas de cada bloque de actores.

También debemos analizar qué se está perdiendo, qué se está ganando, a veces mu-chos actores no quieren negociar nada, porque creen estar ganando con el conflicto. Es unerror típico, porque en el fondo están perdiendo todos en una situación conflictiva, peroalgunos creen que están ganando en el corto plazo. Analizar esas relaciones de poder quehacen que unos estén como subordinados, muchas veces unos a otros esos bloques deactores. Ponderar impactos ambientales que se están generando, si se acumula la tensiónconflictiva. Ubicar los elementos del marco normativo es muy importante, si se está violan-do un ordenamiento o se está dentro de la situación que aparentemente puede ser atendida

en un marco regulatorio existente. Es típico que haya violación del marco regulatorio cuan-do una situación conflictiva estalla, pero hay que ver exactamente dónde está débil el marco.Y en el momento que se puede tener claridad en esas primeras dimensiones de una situa-ción conflictiva conviene pensar en las otras.

La parte más profunda del análisis nos debe llevar a analizar los intereses que subyacena las posiciones explícitas de los actores. Esto es clave: no podemos avanzar, sin entender.En Xochimilco se pudo avanzar cuando se entendió de qué se trataba el asunto, más allá delas buenas intenciones gubernamentales; ese proyecto subyacente y esos intereses ocultoso subyacentes fueron los que en parte fueron echados atrás en la ecuación y lo que permitiódestrabar el conflicto. Esto es lo que permite construir conjuntos de opciones posibles paradistender en todo o en parte la situación. Cuanto más opciones existan mejor, cuanto másdiversas mejor para ver por dónde podemos avanzar.

Por último, nuestro mapa del conflicto por atender nos debe permitir visualizar lastierras firmes cercanas: explorar cuáles pueden ser escenarios probables para la transfor-mación consciente y concertada del conflicto y ponderar su viabilidad, su pertinencia comoalternativas para atenderlo.

Finalmente, si lográramos avanzar en una negociación hasta aquí, es un logro, peroaun así tendremos que planear luego, cuidadosamente, cómo entrar a una negociación. Esmuy deseable, en este momento, tomar prestados, del ámbito de los negocios y del comer-cio, los asuntos procedimentales de dineros, tiempos, condiciones de cumplimiento de lascláusulas de los convenios para acercarse a este ámbito de lo que llamamos manejo nego-ciado de los conflictos. En el campo disciplinario de lo ambiental, que a veces debe considerarmuchos valores no tangibilizados o no ponderados claramente como valores monetarios,eso ayuda mucho, lo mismo que preparar acciones de seguimiento y monitoreo, posiblesacuerdos y manejar tiempos razonables. Todo un paquete de instrumentos para lograr bue-nos resultados.


Pertenezco a Geyser, asociación civil francesa que trabajadesde hace 20 años en los temas de agricultura, medioambiente y desarrollo rural en Francia, en Europa y en Amé-rica Latina.

En este momento estoy coordinando un programa quese llama COMEDIE, porque la mediación es una comedia,es el arte de colocar en el escenario unos actores, sólo queesta comedia tiene un fin particular. Este programa es unprograma de varios años que nos permite profundizar losmétodos de concertación y mediación ambiental, y tam-bién nos permite difundirlos a través de cursos decapacitación y de publicaciones.

En esta presentación vamos a ver que efectivamentela mediación ambiental no tiene un fuerte desarrollo enEuropa, pero que sí existen procesos similares, procesos departicipación y de diálogo en torno a los temas ambienta-les. Veremos que en Europa y en Francia ha cambiadomucho el marco legal en torno a la participación del públi-co en los últimos quince años y sobre todo vamos a enfocarla parte de descripción de los procesos que llamamos diá-logo territorial con cinco componentes principales.

Se habla mucho de mediación ambiental, es un tér-mino muy de moda en Francia y en Europa, es una palabraque se usa mucho y es muy paradójica, porque en realidad

Director de Programas de

Mediación Territorial

de Geyser, Francia.

Consultor y capacitador

en Mediación Ambiental

La apuesta europeapara la concertacióny la mediación deconflictos socioambientales

Philippe Barret


la mediación ambiental no tiene un fuerte desarrollo. En Europa no tiene bases legales,excepto en Austria; las prácticas de mediación ambiental no son normadas; se encuentranorganizaciones activas de mediadores ambientales en países del norte de Europa, casi nin-guna en los países del sur. Aunque sí existe un fuerte desarrollo de procesos de participación ydiálogo parecidos a la mediación ambiental.

Entonces, aquí vienen los puntos importantes.

Primero que no se trata sólo de resolver conflictos. Cuando se habla de mediación en elsentido estricto de la palabra se piensa en resolver conflictos. En nuestro caso nos interesano solamente resolver conflictos, sino prevenirlos; y, más allá de eso, facilitar la participación delos diferentes grupos de interés en la elaboración de la decisión en torno a las cuestiones ambien-tales, de desarrollo local y de ordenamiento territorial.

Entonces, el punto clave aquí, con relación al tema de la participación, que es un viejotema tanto en América Latina como en Francia, es un tema que tiene treinta, cuarenta,cincuenta años, lo que es nuevo en este enfoque es poner el dedo en el diálogo entre gruposde intereses diferentes, que pueden ser hasta opuestos. Esta es una parte que no se hatratado en el pasado cuando se hablaba de participación; se hablaba de participación de lapoblación como un todo, como un conjunto casi homogéneo. Estoy exagerando un poco,pero ahora lo que estamos haciendo es trabajar más bien sobre diálogo entre grupos deinterés. Consideramos que la sociedad no es homogénea, que existen intereses diferentes,el Estado, pero dentro de la misma sociedad existen diferentes grupos. En el tema ambientales muy evidente. Tenemos en Francia, por ejemplo, cazadores, ambientalistas, agricultores,moradores. Y cada grupo tiene su propia visión, sus propias necesidades. Este sería unprimer punto.

Como segundo punto, pocas veces actúa un tercero neutro. Cuando hablamos de media-ción en el sentido más usado de la palabra, fuera del sector ambiental, quiere decir queinterviene, apoya un tercero neutro para facilitar el diálogo. En el caso nuestro casi nuncaexiste un tercero neutro.

Tercer punto. Esto es fundamental. Solicito su atención aquí, porque es delicado. Elespacio de diálogo es un espacio de construcción colectiva, pero pocas veces de decisión. Volvere-mos a este tema. Pero quiero que desde el inicio tengamos claro que una cosa es construircolectivamente propuestas en torno a temáticas ambientales y otra cosa es tomar la deci-sión de implementarlas.


Niveles de participación y procesos correspondientes

En este esquema estamos tratando de definir y ubicar las palabras que usamos engeneral en torno a la cuestión de la participación del público en la elaboración de unadecisión en materia ambiental. Hemos realizado un esquema de cuatro niveles de partici-pación. El nivel básico es el caso de los que deciden, muchas veces las autoridades, el Estado, einforman al pueblo de la decisión que toman. Ese es el nivel básico de participación. ¡Pero, porlo menos existe, porque a veces ni siquiera existe! Segundo nivel, los que deciden piden unaopinión a la gente antes de decidir, es lo que llamamos consulta.

A partir del nivel tres entramos en lo que nosotros llamamos diálogo territorial, que sonrealmente los niveles que nos interesa desarrollar. Entonces, en el nivel tres estamos proyec-tando juntos, ya no se trata solamente de informar o de pedir una opinión, sino de ponerse atrabajar en un espacio de diálogo y en este espacio vamos a llevar un proceso. Jean-EudesBeuret en su intervención insistía en el hecho de que el diálogo territorial es un proceso. Esun proceso quiere decir que necesita tiempo, necesita una cierta permanencia, una conti-nuidad con un grupo de gentes que representan los diferentes intereses. Se juntan en unlugar o en varios lugares y construyen colectivamente una propuesta para enfrentar unaproblemática ambiental. Nosotros lo llamamos concertación, cuando proyectamos juntos, pero notomamos la decisión juntos. O sea, vamos a construir colectivamente una propuesta de un

Decidir juntos Negociación

Mediación

Proyectar juntos Concertación

Pedir una opiniónantes de decidir Consulta Consulta

Informar deuna decisión Información Información

OBJETIVO PRINCIPAL SIN TERCERO NEUTRO CON TERCERO NEUTRO

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16/05/2006 Geyser (A.C.) - Philippe Barret


plan de gestión, por ejemplo, de una reserva, pero la decisión la toma el Estado, el gobiernoregional, una asociación o los dueños de la reserva; y finalmente existe una diferencia entreel nivel donde se construye la propuesta y el nivel donde se toma la decisión. Muchas veces,obviamente, la entidad que toma la decisión es parte del proceso de concertación. Enton-ces, muchas veces va a tener que tomar en cuenta de manera estrecha lo que sale de lainstancia de diálogo; pero no está obligada a tomar tal cual las propuestas formuladas.Finalmente, el término negociación se utiliza cuando se toma la decisión juntos.

Entonces, ahora llegamos, después de estas definiciones previas del diálogo territo-rial, a unos datos sobre la manera en la que el marco legal en Francia ha cambiado en los últimosquince años.

Ha cambiado mucho en base a las protestas; por ejemplo, la construcción de las líneasdel TGV (tren a gran velocidad) ha creado muchas protestas, especialmente en el sureste,en mi región. Hubo protestas durante años y años muy fuertes que frenaron el proyecto deconstrucción de la línea del TGV.

Un segundo aspecto muy importante es también el concepto de interés social. Es unconcepto que manejan mucho los Estados para que la gente acepte un proyecto por elconcepto de interés social. Este concepto está cuestionado por la gente, por los ciudadanos: ¿quiéndefine el interés social?, ¿cuáles son los intereses que están detrás de esta cobertura ampliaque se llama interés social? Entonces, existe un cuestionamiento que no permite al Estadoavanzar en sus proyectos como lo hacía antes, porque ya no es creíble en términos deinterés social. Esto está unido con el deseo creciente de los ciudadanos de participar más allá delas elecciones en las decisiones que afectan su ambiente. Es un hecho muy fuerte y, almismo tiempo que disminuye la credibilidad del personal político, aumenta la voluntad delos ciudadanos de participar en la vida pública, por lo menos, en lo que toca a su entorno.

Esas son tres etapas de fortalecimiento legal de la participación en Francia. En mi opinión lomás importante, que quiero subrayar, es el convenio de Aarus. Es un convenio que se firmó en1999 y luego fue adaptado en una ley en Francia que se llama la ley de la democracia deproximidad. Es una ley de 2001, o sea, es una ley muy reciente, que viene de este convenioentre países europeos firmado dos años antes en Dinamarca que garantiza el acceso a la informacióny la participación del público al proceso de decisión en materia ambiental. Entonces, es como unacarta de compromiso de los gobiernos para facilitar, para difundir la información y más queeso fomentar la participación del público a la elaboración, al proceso de decisión en mate-ria ambiental. Este fortalecimiento de la participación y del diálogo se observa en varioscampos ambientales, en el agua, por ejemplo, o en la biodiversidad. Se observan en algunasleyes o reglamentos europeos, por ejemplo, Natura 2000; es un reglamento de la UniónEuropea que tiene como objetivo multiplicar los sitios de protección de los ecosistemas másrelevantes. Acaba de publicarse, hace un par de años, un nuevo reglamento europeo sobrela protección de aguas. Entonces, tanto en el agua como en la biodiversidad, pero tambiénen la prevención de los riesgos naturales, en el ordenamiento territorial y ahora en el desa-rrollo local, la Unión Europea y el Estado francés instituyeron procedimientos para fomentaruna mayor participación del público en los procesos de elaboración de decisión y en espe-cial a través de los que llamamos procesos de concertación. O sea la creación de un espacio


de diálogo que reúne a los diferentes grupos de interés para poder hacer propuestas demanejo de cuencas o para realizar propuestas de manejo de zonas de protección de faunay flora, etcétera.

¿Cómo funciona de manera genérica este marco legal? ¿Cuáles son las grandes etapascomunes a muchos procedimientos oficiales? Esto es válido para el agua, la biodiversidad,etcétera. Primero, el Estado nombra una comisión local plural, con el cuidado justamentede tener en esta comisión local una representación de los diferentes intereses que estánactuando en el tema considerado. Segundo, esta comisión trabaja durante varios mesespara elaborar propuestas de manejo, para elaborar un plan de acción, un plan de trabajo.Las propuestas son aprobadas por el Estado y la Unión Europea (cuando son reglamentosde la Unión Europea como Natura 2000). Entonces, la Comisión de multiactores formulapropuestas, el Estado recibe las propuestas y aprueba o no aprueba. En una última etapa larealización de este plan se impone al Estado, pero se negocia con los agentes privados. Estatambién es una diferencia importante, el Estado toma la decisión, toma la responsabilidad.Entonces, tiene la obligación de aplicar el plan de propuesta aprobado, pero después no setermina el diálogo. En ese momento se pasa a una fase de negociación entre el Estado y losdiferentes actores involucrados en este plan de gestión para firmar convenios. Por ejemplo,en el caso de Natura 2000, el Estado, una vez aprobado el plan de gestión del área, tieneque negociar con los agricultores, con los municipios para que en un acuerdo mutuo elagricultor se comprometa a cambiar sus prácticas agrícolas para proteger tal o cual especiey el Estado se comprometa con una compensación financiera o con otro tipo de medidas.Ese es más o menos el procedimiento genérico.

Vamos a abordar un punto clave. Desde la experiencia francesa, podemos decir que, demanera esquemática, en todo proceso de diálogo territorial de los que acabamos de hablar encontra-mos cinco componentes básicos.


Un componente inicial muy importante, es el componente de preparación del diálogo. Estefue detallado mucho por Alfonso González Martínez. Existe una parte de la preparaciónantes de llegar a la mesa de diálogo que es muy importante. Aquí está muy resumido. Existeun diagnóstico inicial, obviamente, contactos preliminares con las partes que van a tenerque reunirse para ver en qué condiciones están dispuestas a entrar en el diálogo. Un puntoimportante es la clarificación de los objetivos del proceso con relación a la cuestión de la toma dedecisión; es importante que quede claro, desde el inicio, para la gente que se va a sentar enla mesa dónde se va a tomar la decisión. Muchas veces existe confusión, la gente cree quela decisión se va a tomar entre sí. En Francia, generalmente no hay problemas, sí está clarodesde el inicio: “nosotros vamos a trabajar juntos, vamos a elaborar propuestas y sabemosquién va a tomar la decisión”. Lo importante es clarificar las reglas del juego, desde el inicio,y en particular en torno a la toma de decisión y a su articulación con el espacio de diálogo.Finalmente, en la preparación se elabora una estrategia donde se ubican los diferentesactores, cuál va a ser su participación en el proceso de diálogo, porque hay diferentesniveles de participación como lo vieron antes, puede ser que algunos actores estén en lamesa de diálogo y otros de segunda importancia nada más van a ser consultados o infor-mados. Entonces, se debe diferenciar desde el inicio la estrategia y en especial el papel, elpeso respectivo y la articulación entre los componentes que vemos aquí.

Ahora vamos directo al corazón del diálogo, las reuniones de diálogo son realmente elcorazón del proceso. Voy a realizar una explicación muy resumida, porque se necesitaría unmedio día para detallar cómo se llevan a cabo las reuniones en sí de diálogo. Se necesita

Preparación

• Constitución de un equipo

• Diagnóstico inicial

• Contactos preliminares

• Elaboración de una estrategia

Diagnóstico y estudios específicos

• Sometido, mandado o co-realizado

• Métodos de realización y presentación

Seguimiento y evaluación del diálogo territorial

• Seguir el diálogo: ¿para qué y cómo?

• Evaluar el diálogo: balance de actividades, evolución del proyecto, efectos secundarios

Información y Consulta

• Medios

• Contenidos

Reuniones de diálogo

• Recoger necesidades

• Favorecer reconocimiento mutuo

• Construir soluciones comunes

• Preparar un acuerdo

Los cinco componentes del diálogo territorial



determinar un grupo de 20-30 personas que se van a reunir varias veces durante unosmeses. Se van a ver tres veces, a lo mejor cuatro, dependiendo de la complejidad del tema;a veces se necesita un año para poder llegar a resultados, a un acuerdo. Pero lo importante esdefinir reglas, reglas del juego, no solamente en torno a la toma de decisión, sino en lamanera en que va a funcionar, cómo se va a funcionar en las reuniones. Por ejemplo, eltema de la confidencialidad, es un tema muy importante de tratar: ¿qué vamos a hacer conla información que vamos a compartir en este espacio de diálogo: la vamos a difundirlibremente o van a existir reglas para ponernos de acuerdo en lo que vamos a difundir?Existen muchas reglas posibles cuya importancia depende del proceso.

Segundo, recoger las necesidades. Eso fue abordado por diferentes ponentes. Lo impor-tante en esta visión del diálogo no es el enfrentamiento o la confrontación de posiciones,sino el hecho de ir a buscar cuáles son los intereses detrás de las posiciones, sosteníaAlfonso González Martínez. Podemos decir también las necesidades, si recordamos el es-quema de la pirámide de Maslow que define las grandes familias de necesidades del serhumano. Entonces, lo importante es que detrás de las posiciones iniciales aparezcan losintereses; la negociación o el diálogo se va a construir sobre los intereses no sobre lasposiciones iniciales. Esa es una parte del trabajo delicado del arte del mediador, del facilita-dor del diálogo: ir a buscar los intereses escondidos detrás de las posiciones iniciales. También,favorecer el reconocimiento mutuo, etapa básica en un proceso de diálogo tal como lo concebi-mos. Cuando estoy capacitando a facilitadores les digo: “Hay una cosa agradable con esteenfoque: no necesitan durante casi todo el proceso, excepto en la etapa final, buscar quehaya acuerdos entre la gente”. No es el objetivo. Durante 80% del proceso, no es necesariobuscar un acuerdo, lo que tienen que buscar es que la gente se entienda, se reconozca en sudiferencia. No necesito estar argumentando u oponiendo a los intereses que él está expre-sando, porque en esta visión de las cosas los intereses, todos los intereses que se expresanson válidos, son legítimos; no hay que discutir sobre eso. Entonces, es muy agradable,porque finalmente podemos evitar toda una pérdida de energía descomunal, que muchasveces perdimos en mesas de negociación, porque no enfocamos el buen momento. La bús-queda de acuerdo no se realiza, sino hasta el final casi, cuando tenemos que escoger entre variassoluciones; pero eso es casi el final del proceso. Ya hemos pasado por una etapa de análisisde la situación, de expresión de los intereses, de reformulación mutua de lo que entendí yo,de lo que usted dijo, etcétera, de búsqueda de un abanico de soluciones, de opciones. Comodecía Alfonso González Martínez también, es muy importante pasar por una etapa en la quese abre el espacio de soluciones antes de llegar a escoger. Primero, se debe abrir el espaciode soluciones; como se dice en América Latina: fomentar “una lluvia de ideas” sobre solu-ciones posibles, antes de llegar a seleccionar; o sea, la búsqueda del acuerdo llega muy alfinal del proceso. Entonces, esto es el corazón del proceso, las reuniones de diálogo son ellugar donde se construye el entendimiento, el reconocimiento y donde van a poder, a lomejor, salir soluciones.

Existen dos aspectos conectados con las reuniones de diálogo: información y consul-tas, que es en realidad la cuestión de la relación entre el público y el espacio de diálogo. Esteúltimo es un espacio limitado, porque hasta la fecha no sabemos manejar una concertacióncon miles de personas. No lo sabemos, yo no lo sé hacer. A lo mejor hay experiencias para


llevar un proceso de diálogo donde estarían asociados miles de personas, pero yo no lo séhacer. De todos modos, siempre cuando tenemos que resolver una problemática ambiental,el número de personas afectadas realmente es de miles, decenas de miles o centenas demiles. Entonces, hay que pensar en un nivel de participación que no es el mismo que el quepromovemos cuando la gente se sienta en una mesa, sino un nivel que es nada más deinformación y de consulta para que pueda haber una interacción entre el grupo de diálogoque es reducido y el resto de la población.

Esta otra parte de diagnósticos, de estudios específicos, es toda la relación entre elproceso de diálogo y lo que es, entre comillas, los expertos del conocimiento científico, técnico. Yno solamente este conocimiento, porque cuando hablo de expertos no me refiero solamentea los académicos o a los investigadores, sino me refiero a los expertos empíricos, al campe-sino que tiene algo que aportar sobre el conocimiento del lugar, sobre cómo funciona elecosistema, sobre su propia visión. Otro aspecto importante es cómo se va a relacionartodo el aporte de conocimientos, sea científico, sea empírico, cómo lo vamos a relacionarcon el espacio de diálogo. Obviamente, este espacio de diálogo tiene que nutrirse de unconocimiento previo que existe sobre la problemática que está abordando.

Finalmente, seguimiento y evaluación del diálogo territorial, también lo mencionóAlfonso González Martínez. La evaluación del proceso es una cuestión que todavía no sehace mucho, pero que estamos trabajando en ello. ¿Cómo evaluar un proceso? Jean-EudesBeuret no va a tener tiempo para presentarla, pero tiene una propuesta metodológica sobrela evaluación de procesos de concertación y mediación, cómo evaluar los impactos que tiene sobre elgrado de ciudadanía, el interés por la vida política o sobre el fortalecimiento del tejido social. Tam-bién, la experiencia enseña que un proceso de diálogo territorial no se termina cuando sellega al acuerdo, sino que se debe implementar un mecanismo para seguir el acuerdo y muchasveces para poder revisarlo en el futuro, cuando vamos a darnos cuenta que algunos aspectosno funcionan o porque hay un cambio en la realidad, hay un acontecimiento. Entonces, sedebe adaptar el acuerdo inicial y crear mecanismos para que sea posible.

Voy a terminar con un ejemplo que nos acerca al tema de la Reserva de Biosfera que es unproceso de diálogo que estamos implementando en un parque nacional francés. Este parque es unode los primeros parques nacionales en los Alpes de alta montaña. Entonces, quiere decirque es un parque creado más que nada por la autoridad del Estado y no tanto a través de unproceso de diálogo como es el caso de los parques naturales regionales en Francia. Es unparque nacional que se impuso casi a la población hace como cuarenta años y todavía hoyen día no se cierran las heridas que provocó la imposición por el Estado de una reglamen-tación sobre el territorio. Existe un rencor fuerte en ciertos municipios o agricultores por laforma que tuvieron que cambiar su vida cotidiana por la llegada de un parque nacional.

Estamos haciendo un proceso de diálogo sobre las nuevas medidas de protección defauna y flora, Natura 2000. Pero, al mismo tiempo, llegamos en este contexto “podrido” enla relación entre el parque nacional, el Estado y la población. Entonces, tenemos que através de un proceso de diálogo recuperar un poco esa situación. Hicimos, a partir de undiagnóstico inicial, de una entrevista con los diferentes grupos de intereses, una propuestaque ahora estamos implementando.


Voy a mencionar brevemente las cuatro etapas basadas en la descripción anterior delos cinco componentes del diálogo territorial.

1ª etapa. Acercarse a los actores más protagónicos del territorio. Quiere decir,establecer realmente las condiciones de un diálogo con reuniones específicas con cada unode los grupos de intereses mayores, con las autoridades, con las organizaciones de agricul-tores, los cazadores y los grupos ecologistas. Primero, se debe establecer una especie derelación directa de confianza con cada uno de los grupos de intereses para analizar conellos cuáles son sus expectativas, sus temores frente al nuevo proyecto de protección. Tene-mos que ver con ellos en qué condiciones exactamente están de acuerdo para empezar undiálogo y después obviamente vamos a integrar las condiciones que nos dicen para cons-truir con más precisión el dispositivo del procedimiento.

2ª etapa. Crear la instancia formal de diálogo y al mismo tiempo informar a lapoblación. Muchas veces en un proceso de diálogo territorial, tenemos una instancia for-mal que coordina el proceso que es un espacio que da su visto bueno sobre la manera deproceder. Es una instancia muchas veces formal. Esa instancia que les mencionaba estánombrada por el Estado en el caso de Natura 2000. Entonces, se forma ese comité de

Un diálogo para conservar la biodiversidad:el caso de Natura 2000 en un parque nacional

1. Acercarse a los actores más protagónicos del territorio

• Diagnóstico inicial

• Reuniones con autoridades, organizaciones de agricultores, cazadores, ecologistas

2. Crear la instancia formal de diálogo; informar a la población

• Primer comité de coordinación

• Primer boletín de información

3. Escuchar ampliamente; construir con grupos reducidos y plurales

• Reuniones de información por subsector

• Salidas de campo y visitas a proyectos similares

• Grupos de trabajo temáticos

• Segundo boletín de información

4. Pasar de la concertación a la negociación

• Último comité de coordinación para proponer a la U.E. un proyecto de conservación

• Celebración y difusión del proyecto aprobado

• Negociación particular entre el Estado y cada actor interesado



coordinación, se manda un primer boletín de información a la población para que esté enconocimiento de que está empezando un proceso de diálogo sobre tal temática en talescondiciones.

3ª etapa. Escuchar ampliamente y construir con grupos reducidos y plurales.Escuchar ampliamente, quiere decir que en esta etapa, a través de las reuniones de infor-mación por subsector, vamos a organizar reuniones públicas en cada valle de la zona demontaña, o sea con información en la prensa, en las radios, etcétera, para que todos losciudadanos que quieran puedan venir, escuchar y expresarse sobre el tema que vamos aabordar en el espacio de diálogo. Eso es escuchar ampliamente. Construir con grupos redu-cidos y plurales: aquí volvemos al espacio de diálogo que es un espacio reducido, peroplural. No van a venir los miles de habitantes de la zona, sino solamente algunos. Vamos acrear talleres temáticos, grupos de trabajo temáticos o geográficos. En una zona de monta-ña, muchas veces tenemos que poner grupos por subsector, por valle, porque sino, la genteno se desplaza tantos kilómetros. Acudimos a salidas de campo y visitas de proyectos simi-lares.

El hecho es que en mi opinión la mediación es el arte del movimiento y Jean-EudesBeuret lo mencionó ayer: “desplazar para traspasar” es exactamente eso. Una cuestiónclave en la mediación es fomentar el movimiento; no existe mediación, si no hay movi-miento. Y este movimiento, obviamente, es un movimiento en las cabezas, en los corazones,en las tripas, pero es un movimiento físico también. Si nos quedamos sentados en estamisma silla durante horas platicando no va a pasar lo mismo que si creamos momentosde movimiento físico. Por ejemplo, si en esta sala colocamos un mapa de la región en lapared, la gente se va a levantar para verlo y comentarlo y no va a ser lo mismo en ladinámica colectiva que si nos quedamos sentado cada uno en su posición. Igual vamos aorganizar salidas de campo, porque en las salidas de campo se pueden dar conversacio-nes diferentes entre unos y otros que lo que se puede dar en un grupo de trabajo de 20personas reunidas en un salón. Segundo boletín de información, o sea, a media etapa delproceso vamos a enviar una información a la población para decirle en qué estamos en elproceso, qué es lo que ya se discutió en términos de análisis de la situación, de compren-sión mutua de intereses, etcétera.

4ª etapa. Pasar de la concertación a la negociación. Entonces, una vez que ya sellega a un acuerdo, a un plan de gestión de la zona de la reserva este plan tiene que seraprobado por el Estado francés y luego por la Unión Europea. Una vez que está aprobado,el plan se impone al Estado, pero se tiene que negociar luego con cada parte en el detalle decómo se va a aplicar. Esta es la fase de negociación, porque aquí sí existe una negociación;al final de esta etapa de diálogo va a existir una decisión común, se va a firmar un contratoen el que ambas partes se comprometen, eso lo llamamos negociación. Porque existe deci-sión común. No es lo mismo que la concertación en la que hay construcción común colectiva,pero no hay decisión colectiva.


Para comenzar quisiera realizar tres advertencias. La pri-mera es que esta intervención ya la hice el año pasado enun foro organizado en combinación con la UNESCO, el Co-legio de México y la Secretaría de Medio Ambiente de mipaís. Esta presentación es prácticamente la misma que pre-senté allí, pero le he hecho algunos ajustes para ubicarlosen el contexto latino americano y algunos agregados de mipropia reflexión.

La segunda advertencia es que esta exposición es par-te de mi tesis doctoral. Entonces, parte de este materialestá siendo parte de un proceso de análisis, a partir de dis-cusión de conceptos y metodologías.

La tercera advertencia es que los conceptos que tie-nen que ver con los recursos de uso común (RUC), provienende una teoría de análisis de las instituciones de acción co-lectiva, que surgió a través de una teórica que se llamaLeonor Orston de la Universidad de Indiana.

Leonor Orston es una estudiosa social que se opusoa las ideas de Harding. Éste en 1968 escribió sobre la tra-gedia de los comunes un artículo que salió publicado enEconomics, en el que la idea central era que donde los re-cursos no tienen reglas claras y son de libre acceso éstos sedeterioran. Porque, mientras el recurso sea de todos y nosea de nadie en particular, el recurso natural se agota. Esose convirtió en un excelente pretexto para promover la


Aportaciones conceptualesy metodologías parauna tipología de recursos comunes,como aporte a la prevenciónde conflictos ambientales

Director General





Conflictos.



privatización de bienes de uso común y otorgar a particulares los recursos públicos o bienrecursos sociales, porque solamente son gente con recursos económicos la que puede con-servar los recursos naturales.

Esta corriente de pensamiento que desarrolló Harding en 1968 generó una contraposi-ción, encabezada por esta investigadora, de la Universidad de Indiana, que ha desarrolladotoda una teoría de los recursos de uso común en la que cuando existe evidencia, reglas clarasdel manejo de recursos por parte de los actores, estos recursos se conservan porque se con-vierten en un bien común y es un bien que todo el mundo conserva.

Esta teoría de la acción colectiva ha recopilado más de mil casos de experiencias entodo el mundo, la mayor parte con más de 100 años de tradición en el manejo de recursosde uso común en: pesquería, áreas protegidas comunales, manejo forestal, etcétera.

Les quería solicitar que traten de realizar el ejercicio de pensar en esta idea como unaporte que puede enriquecer el debate entorno al concepto de metodologías en el manejode conflictos en Áreas Naturales Protegidas.

Vale la pena decir que en el caso de México las Reservas de Biosfera son una de lascategorías de clasificación del sistema de Áreas Naturales Protegidas, o sea, es una catego-ría que está dentro del Sinap, que es la más importante dentro de las categorías que sepromueven en México. Además, por lo que sé, de la experiencia del MAB es un tipo demecanismo de protección de manejo que ha tenido una evolución importante en muchospaíses del mundo y de Latinoamérica.

La idea de esta tipología, que quiero presentarles, es dar una definición conceptual,realizar una agrupación coherente y que sea útil para diagnosticar cuál es la evolución delas instituciones de acción colectiva. Cuando digo de instituciones, no me refiero a institu-ciones gubernamentales, me refiero a instituciones sociales que se construyeron a partir delconsenso de actores sociales, que crean una institución para el manejo de sus recursos. Unacomunidad organizada o una cooperativa pueden ser una institución de acción colectiva.

Más adelante explicaré que un conjunto de actores individuales, por ejemplo, unaasociación de taxistas que tienen un servicio individual pueden convertirse en una institu-ción de acción colectiva, en tanto aprovechen o utilicen un mismo servicio en un espaciodeterminado. En este sentido lo que pretendo demostrar, y espero convencerlos, es que unatipología que agrupe y logre clasificar y entender el tipo de actores con los que interactuamossobre el aprovechamiento de un bien común es fundamental para entender la teoría delmanejo de conflictos y sobre todo la anticipación del manejo de conflictos, en la medida enque podemos categorizar o hacer una tipología de los actores que allí interactúan.

Esta tipología pretende, primero, reconocer que se pueden realizar muchas agrupa-ciones, pueden ser indistintas, las podemos agrupar por categorías económicas, políticas,las podemos agrupar por el grado de confianza del grupo, por independencia de resultado.O sea, un grado de agrupación no necesariamente significa que sea mejor que otro, enfunción de la conservación de un recurso. Se puede analizar la cohesión de un grupo. Tam-bién la gente se puede organizar para destruir un recurso. En mi país, por ejemplo, existenbandas organizadas con rifles de alto poder que saquean los bosques y están muy bienorganizadas. No necesariamente la organización representa un bien favorable para la con-


servación. Simplemente quiero acotar que esta agrupación puede tener muchos usos indis-tintos.

El tercer punto a resaltar es que el reconocimiento práctico de los recursos de usocomún, RUC, está siendo muy cambiante en un mundo de condiciones naturales y nuevascircunstancias de la apropiación de los recursos naturales; en qué sentido el acceso alagua, los servicios ambientales, el espacio urbano, la calidad del aire se convierten envalores nuevos de la lucha por el espacio territorial. En ese sentido, las políticas de lasÁreas Naturales Protegidas deben reconocer que la presión que se ejerce de los recursosnaturales genera nuevas dinámicas que deben alentar y advertir cómo manejar los conflic-tos por el acceso a un recurso que cada vez es más valorado en términos económicos ypolíticos.

Esta propuesta tipológica que les quiero presentar pretende, primero que nada, darun acercamiento estructurado de los distintos grados de gobernanza de los bienes comu-nes. O sea que trata de distinguir desde un libre acceso desorganizado hasta una cooperativau organización con muchos elementos de fortalecimiento en la capacidad del manejo, con-servación y aprovechamiento de un recurso natural. Por supuesto, reconoce un gradojerárquico desde muy poco organizado hasta muy organizado, este grado jerárquico estábasado en estos cinco aspectos fundamentales:

1. El reconocimiento de este nivel de organización comunitaria. No interesa sihablamos de una comuna o de un barrio, en el sentido de legar en cada país.Este fue realizado mucho en la lógica de las comunidades ejidales y comunita-rias que existen en México, pero también se puede aplicar perfectamente biena cooperativas de productores, que se organizan en términos comunales.

2. Implica investigar, documentar, diagnosticar cuáles son los mecanismos deacceso a los recursos naturales, qué tanto se apropian de los recursos natura-les los actores que estamos analizando.

3. El grado de autonomía política respecto de las decisiones del Estado, la deci-sión de los caciques, la decisiones de los líderes, si son decisiones colectivas osi son decisiones individuales.

4. Una autonomía económica, qué tanto un grupo es capaz de tener capacidadde generar sus propios recursos o no depender de subsidios públicos, dedonaciones internacionales o de subsidios privados.

5. Por último, es fundamental, establecer qué grado de capacidad existe para losmecanismos de monitoreo, vigilancia y sanción de los infractores. Qué tanto escapaz una comunidad de colocar sus propias sanciones a los infractores deluso de un recurso.

Esta otra propuesta tipológica distingue tres categorías complejas para entenderse:

1. Tiene que distinguir estructura social, o sea, de qué tipo de actor social esta-mos hablando.

2. Tiene que tener un reconocimiento explícito a los procesos complejos, me re-fiero a toda la formación de la institución, a la reglas de acción colectiva y


cómo esa acción colectiva decide o no cambiar el status quo. Muchas vecesuna comunidad indígena que ha manejado por muchos siglos un tipo de orga-nización, cuando decide arriesgar y cambiar sus reglas, el status quo acostum-bra a manejar las cosas de una alguna manera, el cambio de esas reglas impli-ca un riesgo para las reglas históricas de una comunidad. Reconocer el cambiode status quo por nuevos elementos puede generar un conflicto en la toma dedecisiones de una comunidad. Muchas comunidades deciden no cambiar lasreglas, porque ponen en riesgo la colectividad y prefieren mantener, a pesar deque corren un riesgo al no cambiar, ese status que tienen. Y, finalmente, siestas reglas les convienen va a haber un mejor manejo en sus recursos natura-les.

Un ejemplo muy simple es que por más de cincuenta años gran cantidad de losbosques de México fueron manejados por concesiones forestales de empresasprivadas y los ejidos o comunidades indígenas recibían un pago por el derechode monte, un pago casi simbólico del saqueo de sus recursos naturales. En elmomento que terminaron estas concesiones muchas comunidades no tenían lacapacidad técnica ni organizativa, esto es, iban a perder la capacidad del con-trol de sus propios recursos. Pero, algunas comunidades decidieron arriesgarsu status quo de cincuenta años de tradición, aunque solamente recibieranmigajas de aprovechamiento y se arriesgaron a formar cooperativas o empre-sas forestales sociales. Muchas de ellas han tenido éxito, a partir de este ries-go, y otras perdieron, inclusive el recurso y vino un saqueo sobre los mismos.

3. La información y comunicación en términos de socializar la toma de decisio-nes es un elemento fundamental en las categorías de análisis.

Es importante distinguir entre propietarios individuales, una apropiación individualde los recursos naturales y propietarios individuales con acceso colectivo a los recursosnaturales. Enfatizo esto, porque no necesariamente tiene que ver con el tipo de propiedad,sino que tiene que ver con las formas de apropiación de un recurso, que puede tenerapropiadores privados que deciden de una manera colectiva aprovechar un recurso. Esto seobserva mucho en los servicios turísticos. Quiere decir que no se hace con idea de que tieneque haber un tipo de tenencia de la tierra para hablar de los recursos, también puede ser lasuma de actores individuales que deciden agruparse en un sentido.

Por otra parte, las formas de propiedad pueden ser muchas, desde las públicas, don-de también existe aprovechamiento de recursos, o las privadas que tienen diferentesproblemáticas, y se tienen que analizar en cada caso concreto.

En estos mecanismos implícitos y explícitos para la resolución de conflictos, que de-ben preverse cuando se realiza una tipología de esta naturaleza, se debe insistir en cuál esel Estado, esto es, cuál es el status quo de las comunidades. Si es una comunidad estructuradao desestructurada o si es una comunidad que estuvo estructurada y por corrupción, porfraude o por condiciones diferentes abandonó un grado de evolución de su organización.Debe haber un reconocimiento de las fortalezas y debilidades de estas instituciones comu-nitarias, o sea qué tan fuertes son y dónde están sus puntos débiles, cuáles son las


evaluaciones de las perspectivas en la instrumentación de diseños públicos, cómo reaccio-na una colectividad ante una acción pública y cómo reacciona una colectividad cuando sedecide realizar una Reserva de Biosfera. O sea qué tanto la comunidad participa en la tomade decisiones o cuánto reacciona al proceso de toma de decisiones.

Finalmente el reconocimiento de las políticas ambientales que valoricen la protecciónde la naturaleza y la biodiversidad. Esto quiere decir que cuando una comunidad o unacolectividad reconoce que el Estado puede valorar y reconocer su participación en el mane-jo de un recurso que es un bien público, por ejemplo, la captación de agua en una zonaforestal y que eso representa un pago de servicios ambientales por la protección del agua,cuando la comunidad reconoce, valora y valoriza ese recurso se convierte en una fuerzapara la recepción de los beneficios de esta política. Por supuesto, eso significa que debehaber una presencia activa de los actores involucrados corresponsablemente y que implicaun diseño organizado de la estrategia de la mediación ambiental entre los actores de laReserva de Biosfera como un recurso común.

Aquí es donde quiero enfatizar mi idea de que en una Reserva de Biosfera en dondeexiste un conjunto de actores, los actores que interactúan para aprovecharse de un recursoo de beneficios de la reserva, una vez que se reconocen los beneficios que se puede tener,tienen que tener estrategias de atención en la mediación de los conflictos entre los diferen-tes usuarios de una Reserva de Biosfera. Esto es, entre los que quieren impulsar el turismode baja densidad o los que quieren imponer grandes hoteles, los que quieren desarrollar lapesca responsable o los que quieren desarrollar la pesca sin orden, los que quieren seguirapoyando la agricultura intensiva contra o los que quieren una agricultura alternativa.

Esos son los actores que interactúan y por cierto, muchas veces, puede haber unactor que tiene dos o más intereses a la vez. O sea, la misma persona juega diferentes roles.Es importante distinguir este tipo de actores en el análisis.

Clasificación tipológica

1º Organizaciones de recursos de uso común de libre acceso

Son aquellas en que no hay control de los marcos naturales, ausencia de autonomía políti-ca, económica y por supuesto no existe ningún monitoreo de evaluación, sencillamente seaprovecha un recurso. Este sería el esquema que proponía Harding en 1968 de libre acceso,sin reglas de control. La confianza filial está en crisis o no existe y las relaciones de convi-vencia colectiva positivas están ausentes, o sea, no existe una confianza filial para desarrollarun recurso, sencillamente es de libre acceso. Este es el esquema típico de una comunidaddesorganizada que puede degradar totalmente un recurso natural, sea pesquero, sea fores-tal, sea agrícola o sea un servicio ambiental.


2º Organizaciones de recursos de uso común dirigidas

Su característica es que son agentes externos quienes toman las decisiones del colectivo. Esel Estado el que toma la decisión sobre lo que se debe realizar, sin vigilancia comunitaria yfortalecimiento a la autonomía política y económica, existe poco control de los recursosnaturales, esto es, no existe un manejo sustentable de los mismos, existe un aprovecha-miento predominante de un solo tipo de recurso o servicio, lo que genera una relación dedependencia. No existe un uso diversificado de los recursos naturales, sino que existe unuso lineal de un recurso. Son las típicas comunidades agrícolas que sólo producen vid,arroz o trigo, etcétera. La responsabilidad del cumplimiento de la ley es fundamentalmentedel gobierno, son agentes de gobierno, inspectores de gobierno, del municipio, del Estado oprovincia del departamento los que vigilan el cumplimiento de la ley. Los actores reales dela zona no participan en el cumplimiento de la ley ni como vigilancia externa ni comodenunciantes del mismo. No existen mecanismos de sanción gradual en la comunidad. Laconfianza filial está consumida, o sea, está ausente. No existe una cohesión de grupo. Tieneun matiz diferente con la primera, pero sigue siendo de una naturaleza de poca participa-ción colectiva en el manejo de recursos.

3º Organización de recursos de uso común asistida

Existe un relativo control y acceso al manejo de recursos naturales; se ha logrado unareapropiación del recurso natural, una lucha por la recuperación del control de los recur-sos. Son comunidades que han logrado quitar al Estado el propio manejo de sus recursos ode un servicio ambiental o de una actividad turística y comienza a haber un control de lacomunidad.

Existe una relativa alianza autónoma con agentes externos, por ejemplo, un prestadorde servicios u hotelero que propone una asociación con la comunidad para construir unhotel ecoturístico, el hotelero invierte capital y la comunidad coloca mano de obra; empie-zan a haber casos escasos. Existe una experiencia política y comienza a haber unaconstrucción de confianza constante, una autonomía incipiente, una ganancia para las co-munidades a partir de un servicio ambiental en particular y se comienza a reconocer lanecesidad de buscar no sólo un recurso para aprovechar, sino buscar varios recursos exter-nos.

Aunque sigue habiendo injerencia de los agentes externos en el manejo de los recur-sos, finalmente, comienza a haber mecanismos de control y monitoreo, supervisados poragentes externos. Aunque existen comités de vigilancia y rendición de cuentas ante asam-bleas comunitarias, empieza a haber una participación más activa de los actores en la tomade decisiones y sobre todo en los beneficios económicos que generan el manejo de unrecurso de uso común.


4º Organización de recursos de uso común semiasistida

Existe un control claro sobre el acceso a los recursos naturales, existen reglas y reglamen-tos comunitarios y hay una distribución equitativa de los beneficios. Existe financiamientoexterno, pero fortaleciendo el capital social; existen agentes externos, pero están orienta-dos al fortalecimiento de la toma de decisiones de las propias colectividades. Existe unaautonomía incipiente, las reglas empiezan a funcionar, existen reglamentos que empiezan atomarse en forma democrática. En fin, empieza a fortalecerse la confianza colectiva.

Existe una autonomía económica, aunque con promotores externos para garantizarla eficacia y eficiencia de un recurso. Por ejemplo, contratan un administrador externo quelleva las finanzas del proyecto, pero un comité comunitario revisa esas cuentas. Empieza ahaber un mecanismo de monitoreo y vigilancia de grado intermedio con formas estableci-das para garantizar el cumplimiento de las reglas comunitarias.

5º Organización de recursos de uso común autónoma

Es una organización consolidada, el destino de los recursos se decide en comités, asam-bleas o consejos vinculados con la propia colectividad mutua. La confianza mutua estáfortalecida, existe un mayor control de las reglas, una determinada política de independen-cia de decisiones de los organismos gubernamentales o agentes externos. En ese sentido esautónoma, aunque existen recursos externos que ya están decididos todos por grupos.

Existen relaciones de convivencia potencial en la acción colectiva, existe confianzaplena en sus representantes. La autonomía económica está en proceso de consolidación,existen mecanismos claros y eficientes para el monitoreo y el acceso a los recursos natura-les por la comunidad y por supuesto existe ya una reacción clara cuando hay intromisiónde otros actores en el manejo de sus recursos comunitarios.

Es la típica comunidad que cuando llega un proyecto gubernamental maravilloso, quequiere promover un proyecto turístico en la costa, es absolutamente rechazado por la comu-nidad. Se debe distinguir de otras categorías. Pero, cuando se reconocen condiciones deautonomía es una acción típica que produce una comunidad ante una posición del gobierno.

6º Organización de recursos de uso común independiente

En este tipo de organizaciones el peso está centrado en el control del recurso, existe unacceso regulado por parte de los campesinos o de los agentes comunitarios para el manejode recursos. Existen sanciones severas para los incumplidores, inclusive el repudio de lacomunidad, o sea, cuando un miembro de la comunidad que constantemente estáincumpliendo las reglas y normas es expulsado del colectivo por incumplimiento. La con-fianza filial está fuertemente entrelazada y existe una pertenencia y una condición deexclusividad, por ejemplo, cuando una comunidad se apropia plenamente de una reserva


de la biosfera y dice “es nuestra y la manejamos y nos representa beneficios económicos,excluyen a los que no queremos dejar entrar, porque saquean nuestros recursos”.

En este caso existen reservas muy interesantes que aquí no comentaré. Inclusiverepudian los agentes externos en el monitoreo y evaluación del uso del recurso. No acep-tan, por ejemplo, que la vigilancia federal o estatal sea la que establezca las sanciones, sinoque tienen sanciones propias para los incumplidores. Existe una economía económica yuna clara rendición de cuentas.

Finalmente, existen instituciones comunitarias consolidadas y mecanismos explícitosen la resolución de sus conflictos. Los conflictos ya no tienen que ser a través de un media-dor externo o a través de un agente de gobierno, sino que los conflictos se resuelven en elentorno de la comunidad.

Estas serían las categorías.

He desarrollado un formato para la clasificación rápida del tipo de comunidades de lapropuesta tipológica (un check list o lista de chequeo) que está basada en la presentación depreguntas para la clasificación de comunidades o experiencias por características de accióncolectiva en los recursos de uso común (ver anexo). La propuesta tiene la ventaja que faci-lita la clasificación e indagación de las características de las comunidades implicadas enacciones colectivas; es a base de preguntas y tiene un sistema de clasificación de 4 a 0. Porejemplo se formula una pregunta ¿existe un cumplimiento de la normatividad?, se le pre-gunta al comunero o al miembro de un colectivo. Responde: sí o no; sí; no; no, más omenos, se cumple con la cabalidad. Se puede formular la pregunta individual, o se puedeformular a las autoridades representantes, o se puede formular, inclusive, a los agentes delgobierno para conocer cómo un agente de gobierno considera a esa comunidad, en quégrado la puede clasificar.

Luego se compara la clasificación que propone el gobierno con la que propone lapropia comunidad. En general no coinciden, para las autoridades de gobierno una comuni-dad nunca está lo suficientemente lista y cuando se le formulan las mismas preguntas a unmiembro de una institución de acción colectiva su grado de confianza es mayor.

No quiero más que decirles que es un instrumento útil que hemos comenzado aaplicar en algunas experiencias en México y lo queremos aplicar a diferentes casos en elsistema de áreas protegidas. La utilidad práctica radica en que en poco espacio, una hoja,se puede tener una clasificación y valoración de las cualidades de las instituciones colecti-vas, y permite preparar mecanismos preventivos para la solución de conflictos ambientales.

En función de este esfuerzo de clasificación rápidamente se puede saber cuáles sonlos potenciales riesgos que puede tener un colectivo ante una acción. Permite monitorear eldesempeño, porque esta lista de chequeo se puede preparar al principio de una acción y sepuede presentar al final, por ejemplo, de un programa de gobierno o de un programa de unadonación y ver si la comunidad en el proceso de esta donación o de este proyecto pudocambiar su propia clasificación en términos de desempeño. Finalmente, es un instrumentopara un mejor manejo de los recursos naturales, por parte de las instituciones de acciones


colectivas, es decir, puede ser un instrumento utilizado por las propias instituciones comu-nitarias en el manejo.

Tómenlo como un referente, en el que resaltaría que básicamente se tomen en cuentalas preguntas más que el mecanismo, no importa tanto el mecanismo. Tiene un sistema declasificación que indica cuál es el puntaje principal por cada capítulo y al final a partir deeso dice si se puede realizar una clasificación de tipo comunidad, o tipo de acción colectiva,o tipo de colectividad que se está analizando y permite tener un diagnóstico de las accionesque se pretende emprender con una organización o la propia organización a su interior.

Este ensayo fue realizado a partir de dos experiencias, una se realizó a partir delestudio ambiental estratégico para la Fase II de un programa que se llama PROCYIMAF(Programa de Conservación y Manejo Forestal por Comunidades Indígenas en México), unproyecto financiado por el fondo GEF a través del Banco Mundial; y el otro a través de unproyecto en Centroamérica que se llamó El Manejo de Ecosistemas por Grupos Indígenas.Aquí, es la primera vez que el Banco Mundial construye un proyecto con las propias orga-nizaciones indígenas en Centroamérica. Este proyecto ya está instrumentándose de estamanera y esta propuesta fue poder ayudar a las propias organizaciones a identificar eluniverso enorme de comunidades que participan en el proyecto, qué grado de organizacióntenían, para conocer el grado de intervención que tenía el propio proyecto.


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Parte 3 Taller de análisis del estudiode caso de la Reserva de Biosfera deBañados del Este, Departamento de

Rocha, Uruguay

Taller de análisis del estudio de caso de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este, Rocha, Uruguay 123

Reserva de BiosferaBañados del Este,Departamento de Rocha, Uruguay

Director del Programa de

Conservación de la Biodiversidad

y Desarrollo Sustentable en

los Humedales del Este

(PROBIDES), Uruguay

La idea de esta presentación es preparatoria al trabajo decampo, a la ida a José Ignacio y La Coronilla que estándentro de la Reserva de Biosfera Bañados del Este (RBBE).

La presentación, se basa en la propuesta del PlanDirector realizado por PROBIDES. El Plan Director es elresultado de un proceso que comienza en el año 1993 yculmina a inicios del 2000 con la presentación del diag-nóstico y la propuesta de ordenamiento del territorio parala Cuenca de la Laguna Merín, cuyo eje central es el con-junto de áreas protegidas propuestas para ese territorio.En este caso y con relación a la temática del taller, vere-mos en forma general la problemática de este territorio, laidentificación de conflictos y la participación de diferen-tes actores en la planificación que está plasmada en elPlan Director.

Con respecto al contenido de la presentación, algu-nos temas voy a nombrarlos muy rápidamente. Voy a haceruna introducción sobre lo que es PROBIDES; la presenta-ción de la reserva, la identificación de conflictos y el enfoquemetodológico que se usó para la zonificación; la fragilidady presión de los ecosistemas y la participación de los acto-res locales en el proceso. Por último, logros, desafíos yrecomendaciones y le agregué un mapa que es el nuevomapa de la reserva de la biosfera aprobado a finales delaño 2004.

Gustavo Sención


Uruguay tiene una historia reciente en la conceptualización, legislación yconcientización sobre la importancia de los humedales, específicamente, en las áreas de laCuenca baja de la Laguna Merín. El desarrollo sustentable también es un concepto nuevo, sibien en teoría el país ha acompañado los diferentes procesos internacionales iniciados enla década de los setenta.

El germen o lo que dio nacimiento a PROBIDES se remonta al año 1976 con la decla-ratoria de un área de Reserva de Biosfera MAB de la UNESCO, cuyo ecosistema principalson los humedales o bañados del este y la declaratoria de un Área Ramsar por la UICN. Elprograma como tal se inicia en el año 1993. Su finalidad es el manejo y conservación de labiodiversidad en los humedales del este, el desarrollo sustentable de la región, la puesta enmarcha de un sistema regional de gestión de los humedales y la educación y capacitaciónambiental. En sus inicios se conforma a partir de un convenio interinstitucional entre laIntendencia Municipal de Rocha, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Me-dio Ambiente y la Universidad de la República. La visión de cuenca hidrográfica y laimportancia de un manejo integral del territorio hizo que en el año 2003 se firmara unnuevo convenio con la inclusión de los gobiernos departamentales de Cerro Largo, Treinta yTres, Lavalleja y Maldonado. El financiamiento inicial es con fondos GEF de Naciones Uni-das y la Unión Europea, una contraparte nacional que está incluida en el PresupuestoNacional dentro del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, laAgencia Española de Cooperación Internacional y algunas contribuciones privadas entrelas más importantes. El monto aproximado del financiamiento entre 1993 y 2005 fue de 7.8millones de dólares.

En términos de ubicación la Cuenca de la Laguna Merín incluye cinco departamentos,lo que denominamos la región este del país, siendo alrededor del 30% del territorio nacio-nal. Es una cuenca compartida con Brasil, de gran importancia por las actividades económicasdesarrollas como por ejemplo arroz, ganadería, pesca y turismo, entre las más importantesy de alta biodiversidad, principalmente en los ecosistemas de humedales. La superficie de lacuenca es de 3.850.000 hectáreas, baja presión demográfica relativa, con 214.000 habitan-tes. Uruguay tiene alrededor de tres millones de habitantes, donde la mitad se ubica enMontevideo y el resto distribuido principalmente en los bordes fronterizos. Cerca del 90%del área de la cuenca está en manos privadas. La RBBE incluye 200 km de costa oceánicadonde el impacto del turismo y la presión inmobiliaria surgen como los problemas de orde-namiento más urgentes y conflictivos. Uno de los procesos de negociación más importanteque el programa llevó adelante fue el denominado Foros de la Costa. La participación de losactores locales y técnicos del programa permitió elaborar una propuesta de ordenamientocostero cuyo producto final fue la Ordenanza Costera de Rocha, aprobada por la JuntaDepartamental y que está siendo aplicada actualmente.

El uso de los recursos hídricos a partir de la canalización y represamiento ha afectadosu distribución y calidad. Está vinculado al desarrollo de la producción de arroz con fuertesimpactos en pérdida de áreas de humedales, ecosistemas circundantes, biodiversidad ysitios arqueológicos. El modelo productivo ganadero impacta fuertemente el ecosistema dePalmar (Butia Capitata) donde el proceso de regeneración de la especie se ve fuertemente


afectado por el ramoneo del ganado, tendiendo en largo plazo a la destrucción del ecosistema.Por último el creciente desarrollo de la forestación con especies de pino y eucaliptos conobjetivos industriales, utilizando grandes extensiones de tierra está afectando la biodiversidadde flora, fauna y el paisaje natural de la región. En términos biológicos, ecológicos yecosistémicos se caracteriza por su alta naturalidad, diversidad de especies y fragilidad deecosistemas. El hecho de tener dos reconocimientos internacionales –Ramsar y MAB– resu-me la importancia de esta área.

Luego de esta breve introducción pasaremos a ver el marco metodológico para iden-tificación y caracterización de conflictos, que es el punto que nos interesa ahora. El enfoquemetodológico se definió a partir de unidades ambientales para toda la cuenca, discrimina-dos en la parte alta, media y baja. El Plan Director contiene una identificación de los diferentesusos del territorio, y a partir de las presiones ejercidas por las actividades productivas y dela fragilidad de los ecosistemas que existen en el territorio se construye un mapa de gradosde conflictividad. Entonces, eso lleva a analizar el uso actual del suelo, la calidad y fragili-dad de los ecosistemas donde se dividen en alta, media y baja. A partir de la combinaciónentre unidades ambientales, calidad, fragilidad y presión se analizan los grados deconflictividad que se tienen en ese territorio y son la base para generar la propuesta dezonificación. Por último, una relación entre la zonificación, las unidades ambientales, eluso del suelo, los grados de conflictos y la participación de la comunidad permite hacerrecomendaciones que es lo que al final el Plan Director realiza y una propuesta de clasifica-ción de Áreas Protegidas para la Cuenca de la Laguna Merín que es el área que PROBIDESrecomienda para ser considerada como Reserva de Biosfera Bañados del Este.

Con respecto a la fragilidad de los ecosistemas la cuenca cuenta con un 28% del áreacon alta fragilidad ubicada en la zona de la costa y bordes de ríos y arroyos en la partemedia y alta de la cuenca. Fragilidad media en la zona alta, representando el 37% delterritorio y fragilidad media-baja con el 35% ubicado en la zona de valles o parte media dela cuenca. La presión por el uso del suelo indica que el 7% del área de la cuenca se ubicacon alta presión en las costas de la Laguna Merín, presión media con un 66% en la partemedia y baja de la cuenca y un 27% con baja presión ubicado principalmente en la zona decolinas y sierras de la parte alta de la cuenca.

Los mayores grados de conflictividad se ubican en la zona costera, parte baja de lacuenca, caracterizado por un cordón lagunar continuidad del sistema de lagunas, humedalesy mata atlántica que se encuentra en Brasil. Las zonas de lagunas son de gran importanciaporque están en las áreas de humedales y la Laguna Merín específicamente donde existeuna histórica vinculación de negociaciones con Brasil por el tema del uso de los recursosque allí existen. De ambos lados de la frontera existe una fuerte utilización y presión delrecurso en el tema arroz. Del mismo lado en Uruguay vamos a ver un gran conflicto sobreel uso intensivo del arroz, disminuyendo el grado de conflictividad en función del uso mixtode arroz/ganadería. El segundo gran conflicto se da en la costa de Rocha vinculado alturismo no planificado y se ubica puntualmente con mayor conflictividad en los balneariosde La Paloma, Aguas Dulces, Cabo Polonio, Punta del Diablo, La Coronilla y Barra del Chuyentre los más poblados.


Si consideramos el grado de conflictividad medio-alto, se ubica en la zona media ybaja de la cuenca. Principalmente aquí el tema es el mantenimiento del bosque ribereño quealimenta el flujo hídrico de la parte baja y zona de humedales y el represamiento y controldel recurso agua para riego de los cultivos de arroz. Se observa en el mapa la distribucióndel uso del suelo con arroz intensivo, arroz combinado con ganadería y lenta pero crecienteforestación con eucaliptos. Bueno es aclarar que en Uruguay la utilización de pasturasartificiales es un porcentaje muy bajo de la cantidad de pasturas naturales que existen aúnhoy. El gran conflicto acá es el uso del recurso hídrico para los cultivos de arroz y la dese-cación de las zonas bajas o humedales.

Por último la parte alta de la cuenca se encuentra en una situación de grado deconflicto de medio bajo a bajo, con algunos parches de conflictividad media. La erosión porel mal manejo del suelo, la forestación con especies exóticas y la no protección de lasnacientes de los ríos y arroyos son parte de las causas de esa situación.

En resumen: la alta conflictividad se da en toda la zona arrocera con cultivos intensi-vos y en zonas bajas y proximidad con la Laguna Merín y áreas de influencia. La presión yla conflictividad más fuerte se ve en toda la costa, con diferentes grados, producto tambiénde la falta de reglas claras y aplicación de las mismas principalmente para el desarrolloinmobiliario y turístico. Creo que en el proceso de conflictividad y negociación hay muchopara hacer en estos sitios.

En función de los criterios y trabajos técnicos de intercambio se logró una clasifica-ción de conflictos. En determinadas unidades ambientales donde la presión es alta, seríabueno poder revisarlas unos años después.

La experiencia de participación con la comunidad es otro de los puntos que queríavincular por último. El Plan Director es un excelente trabajo técnico con una gran participa-ción de la comunidad, pero que si lo ponemos en términos de iniciativas no fue la comunidadla que pidió un Plan Director, sino que fue todo un proceso de instituciones que visualizabande alguna manera la importancia de esa área. Entonces, el Plan Director tiene un fuertecomponente técnico que en sus etapas intermedias y finales tuvo una gran participación delos actores locales, pero a diferencia de otras experiencias donde es la comunidad quedemanda determinadas acciones y termina en un plan de ordenamiento del territorio. Lajunta de PROBIDES y el equipo técnico, en su momento jugó un rol importantísimo parapoder pensar y repensar ese Plan Director y la participación de las diferentes institucionespúblicas presentes en la región como el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, elpropio Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, las Intenden-cias Municipales de los cinco departamentos de la región este, la Universidad de Repúblicaentre otras.

El desarrollo local y participativo tiene una apuesta a futuro en la educación ambien-tal. Para lograr que el Plan Director o propuesta de ordenamiento de la Cuenca de la LagunaMerín pueda equilibrar con esas tres patas del desarrollo se necesita un componente técni-co, un componente social que haga la concientización y futura puesta en marcha y gestiónde ese territorio y tiene que haber un componente político que apruebe ese ordenamiento


del territorio. El fortalecimiento de los actores locales en diversas actividades de capacita-ción como ecoturismo, participación en la investigación, monitoreo y actividades productivasalternativas entre otras, forma parte de un proceso nuevo en Uruguay que tiene un compo-nente fuerte de cambio cultural.

Por último, el Plan Director propone como Reserva de la Biosfera Bañados del Este,esta cuenca de 3.850.000 hectáreas, que fue presentada en el año 2000 donde su eje funda-mental es un sistema de áreas protegidas con cuatro parques nacionales, cuatro áreas depaisajes protegidos y dos áreas protegidas con recursos manejados. En el año 2004, dentrode los diez años de revisión que debe hacer el Comité MAB, se define una nueva delimita-ción. En el último congreso IberoMab en México se mostraron diversas experiencias, lamayoría agrandaba el área de reserva, en el caso de Uruguay se achica casi 1/3, con 1.250.000hectáreas aproximadamente. Pero hay un salto cualitativo, porque desde su idea inicialhasta el 2004 nunca el Estado había resuelto tener una reserva y delimitarla. Antes eranpropuestas de zonificación, ahora existe un área de Reserva de Biosfera, existe una delimi-tación que permite trabajar de otra manera.

La propuesta inicial quedó en el papel, se discute, se toma, se fortalece de alguna uotra manera, pero a mi entender no hay un marco legal, no hay una ley de ordenamientoterritorial a nivel nacional. Es muy difícil para los gobiernos departamentales realizar acuerdosdonde pasa por las juntas departamentales de cada uno de los departamentos y manejanun territorio con una visión compartida.

Logros: para lo que es Rocha, específicamente, pero principalmente para los cincodepartamentos se avanzó tremendamente en el conocimiento de los ecosistemas y la re-gión; no existía en esos lugares información salvo algunos puntos focales de la pesca o delturismo, pero se avanzó en conocimiento del ecosistema, se avanzó en investigación bási-ca, se avanzó en el conocimiento de los actores sociales y su forma de vincularse. Esto es uncapital en el cual se debe seguir invirtiendo.

Los desafíos pasan por la implementación de un sistema efectivo de áreas protegidaspúblicas y privadas entorno a la cuenca, la identificación y desarrollo de prácticas de usoque sean compatibles con la conservación de la biodiversidad y un modelo de gestión delterritorio integral y participativo, con equilibrio entre producción y conservación. El papelde la educación ambiental y el conocimiento de los ecosistemas a partir de la investigacióndeberán fortalecer las capacidades locales, tanto del Gobierno, ONG y actores privados,contribuyendo a la sensibilización tanto nacional como de la región con respecto a losbeneficios de tener un ordenamiento del territorio y un sistema de áreas protegidas. Laexperiencia desarrollada por el Programa en monitoreo ambiental con actores locales, tantoen capacitación como en actividades de campo logró avances importantes en la organiza-ción local y en el conocimiento de los problemas ambientales. La divulgación, la informacióny la participación activa en los planes de manejo para llevar adelante la gestión, los comitéde gestión y el fortalecimiento de la institucionalidad deben estar presente siempre y prin-cipalmente desde los gobiernos departamentales. Avanzar en los aspectos normativos dondela experiencia de la ordenanza costera demostró que la participación en foros permite avanzaren las normativas y toma de decisiones compartidas. El ordenamiento del territorio incor-

porarlo en las agendas de los gobiernos departamentales y generar propuestas para finan-ciar estudios técnicos, investigación, monitoreo ambiental participativo, educación ambiental,capacitación y por último en el manejo social de la información.

UNIDADES AMBIENTALESPlan Director RBBE, Uruguay, 2000, PROBIDES, p. 53

USO ACTUAL DEL SUELO, AÑO 1996Plan Director RBBE, Uruguay, 2000, PROBIDES, p. 61

ESQUEMA METODOLÓGICOPlan Director RBBE, Uruguay, 2000, PROBIDES, p. 70

GRADOS DE CONFLICTIVIDADPlan Director RBBE, Uruguay, 2000, PROBIDES, p. 68

IDENTIFICACIÓN GENERAL DE CONFLICTOS Y AMENAZAS A NIVEL DE UNIDADES AMBIENTALES DE LA RESERVAPlan Director RBBE, Uruguay, 2000, PROBIDES, p. 71

PROPUESTA DE ÁREAS PROTEGIDAS PARA RBBE, AÑO 2000 (PROBIDES)Plan Director RBBE, Uruguay, 2000, PROBIDES, p. 76

NUEVA DELIMITACIÓN DE LA RESERVA DE BIOSFERA BAÑADOS DEL ESTE (RBBE)


Conclusiones del taller

El grupo de participantes se organizó en cuatro grupos diferentes, los cuales tomaron dostemas para hacer algunas sugerencias al respecto. Los grupos uno y dos, exploraron ele-mentos que ayudaran a precisar el análisis de la situación problemática que sufre la Reservade Biosfera; y los grupos tres y cuatro, se abocaron a sugerir elementos de estrategia oalternativas de atención para la situación de la misma Reserva de Biosfera. Los facilitadores-instructores dieron algunas sugerencias generales para el abordaje, relacionadas con laspropias herramientas de análisis que habían sido sugeridas en las exposiciones discutidasen la primera parte del Taller. A continuación, se recogen los aportes de todos los grupos.

Primer tema:el análisis de la situación conflictiva que afectaa la Reserva de Biosfera de “Bañados del Este”, Uruguay

Grupo unoFacilitador: Jean-Eudes Beuret

Elementos a considerar en el análisis del conflicto:

a. Dar nombre y apellido a los actores involucrados (sectores o actores sociales).

b. Considerar el “conflicto global de visiones” que existe en la región.

c. Zonificar la situación; identificando diferentes situaciones por zonas o sub-zonas.

d. Identificar los tipos de conflictos específicos que hay que atender; si son de índoleeconómica, o cultural, etcétera.

e. Identificar actores pasivos (o sin representación) en el área.

f. Considerar adecuadamente los gradientes de gravedad o intensidad de los conflic-tos que existen.

g. Dimensionar territorialmente la extensión o escala de cada afectación con impac-to conflictivo.

h. Promover una priorización de los conflictos a atender.

i. Estimar o ponderar el poder de cada tipo de actores.

Consideraciones sobre tipos de estrategia de legitimación-construcción de la Reservade Biosfera de Bañados del Este:

1. Hay que realizar estudios suficientes, para llegar a propuestas, que puedan sersometidas a una consulta regional, que sea la que permita que si hay suficienteconsenso regional para ello, se pueda llegar a emitir la Ley o decreto gubernamen-tal respectivo, relacionado con la Reserva de Biosfera.


2. Conviene impulsar un diagnóstico social de las situaciones conflictivas, realizadoen diálogo con los sectores o actores respectivos.

Esto debe poder llevar a un conjunto progresivo de nuevos escenarios:

a. Búsqueda de mecanismos de negociación que puedan ser vistos con una óptica deganar-ganar para todos los participantes. Conviene para ello considerar que secuente con la capacidad de establecer incentivos, o compensaciones, etcétera, quecomplementen sus cambios.

b. Propuestas claras de manejo territorial regulado, con información y lenguaje co-munes.

c. Esto podrá conducir a la construcción progresiva de un Plan regional de Desarro-llo (que armonice conservación con continuidad de las prácticas productivas rele-vantes en la zona, pero armonizadas a criterios de sustentabilidad).

d. Para la instrumentación de ese Plan de Desarrollo, convendrá una amplia difusióny suficiente información, compartida de manera focalizada y apropiada para cadaactor social determinado.

e. El proceso entero debe ocurrir bajo la modalidad de procesos de diálogo, quegaranticen que ocurra un continuo intercambio de experiencias que permita unifi-car las identidades dispersas de los actores locales, y las visiones fragmentadas,sectorializadas, que tienen de su territorio (o de la porción que aprovechan delmismo) hacia una unificación de visiones.

Grupo dosFacilitador: Alfonso González

Este grupo consideró, después de deliberar buena parte del tiempo que habían dedicado alanálisis, que había que hacerlo a partir de la consideración de algunos elementos contextualesde la situación, que se sugieren en la siguiente lista:

Elementos de contexto institucional (gubernamental):

Para avanzar a consolidar, dar legitimidad, consistencia y consenso social a la pro-puesta de establecer bajo cierto estatuto de protección parte del oriente de Uruguay, convieneconsiderar:

• Actualizar, armonizar y valorizar la Ley de Áreas Naturales Protegidas con lascompetencias del nivel de gobierno departamental, y con lo que reglamenta laOrdenanza Costera, para regular compatiblemente usos diferenciados de suelo enla franja costera.

• Redefinir y/o actualizar el rol de PROBIDES en el nuevo contexto que plantea lanueva Ley de Áreas Naturales Protegidas.

• Aprovechar la autonomía de los gobiernos departamentales para regular einstrumentar programas de desarrollo que incorporen progresivamente una pers-pectiva de sustentabilidad.

• Socializar efectivamente la declaratoria de UNESCO, vinculando sus objetivos y


marco general de referencia con la actualizada estructura legal de Uruguay, consi-derando su articulación con los planes de desarrollo departamentales.

Elementos de contexto socioeconómico:

• Es prioritario el impulso a planes de desarrollo departamentales, que considerenlas actividades agropecuarias, pesqueras, forestales, turísticas (y las de prospec-ción minera, de riesgos para futuro valor estratégico de las tierras) y su transiciónprogresiva a prácticas sustentables compatibles con áreas bajo esquemas de con-servación.

• Considerar la oportunidad de compatibilizar el gran desarrollo turístico regionalvinculándolo con condiciones de “alta naturalidad” en planes de desarrollo depar-tamentales (para la franja costera y porciones territoriales tierra adentro).

• Involucrar a centros de investigación y organismos de la sociedad civil (ONG) enestrategias departamentales de desarrollo, con PROBIDES como articulador, y en-lazados simultáneamente a la acción institucional de carácter central.

Elementos de contexto cultural:

• Considerar el individualismo, y falta de cohesión de grupos sectoriales en la re-gión (y común en el país).

• Impulsar estrategias de atención específica a sectores sociales importantes en laregión, como: ganaderos, empresarios y trabajadores de industria turística, muje-res rurales, pescadores artesanales y poseedores urbanos de la franja costera.

• Valorar y explorar elementos de identidad regional y saberes locales que se en-cuentran dispersos y poco reconocidos.

Segundo tema:alternativas de acción para fortalecerla Reserva de Biosfera de Bañados del Este

Grupo tresFacilitador: Pedro Álvarez Icaza

El grupo sugirió los siguientes elementos de:

Promoción/Declaración de la (Reserva de) Biosfera de Bañados del Este, Uruguay.

Una oportunidad para el desarrollo sustentable.

Propuestas para preparar el diálogo.

Para favorecer la instrumentación práctica de esa oportunidad, se propone conside-rar que hay tres procesos que podrán actuar como detonadores de la eficacia de ese proceso;ellos son:

1. La identificación e incorporación adecuada de los actores relevantes al diálogo. Entreellos hay que considerar a:


• Los gobiernos locales (departamentales)

• El Gobierno Nacional, que comprende al menos

◊ El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente

◊ Ministerio de Industria, Energía y Minería

◊ Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

◊ Ministerio de Turismo

◊ Ministerio de Economía

◊ Ministerio de Educación y Cultura

◊ Los ciudadanos

2. Promover una política exitosa (con todos esos actores involucrados)

• Considerando la importancia de mantener el vínculo estrecho con los actores-socioslocales de la experiencia.

3. Ejecutar una planeación territorial efectiva:

• Que considere las experiencias exitosas de acción política vigentes (como la de lainstrumentación de la Ordenanza Costera).

• Que contribuya a favorecer y profundizar el diálogo, animando a la integración deComités locales o regionales de Gestión.

• Que ayude a revisar y ponderar las ventajas comparativas de la existencia de laReserva de Biosfera de Bañados del Este, a revisar con todos los sectores.

Grupo cuatroFacilitador: Philippe Barret

Propuestas para el diálogo:

Se debe considerar la presencia de intereses de los diferentes actores antes, durante,y después del proceso que se realizará en donde existan espacios propios de expresión eintercambio, y que considerarán el papel de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este.

Habrá que considerar en ese proceso el papel de la mediación, así como una voluntadde complementación y enriquecimiento de la discusión con nuevos enfoques.

Metodológicamente:

• Es necesario identificar

◊ Actores sociales (considerando la Estrategia de Sevilla)

◊ Sus intereses

◊ Sus espacios de expresión

• Hay que considerar también que la Reserva de Biosfera aporta nuevos enfoques onuevas visiones, para las cuestiones planteadas por esos actores. Por tanto, esimportante que la Reserva de Biosfera pueda plantear pautas innovadoras de in-vestigación sobre la situación y los escenarios posibles (que juegue un papel demotivador proactivo).


• Las acciones proactivas no son monopolio de la Reserva de Biosfera, tambiénprovendrán de los actores o sectores sociales.

• El papel mediador inherente de la Reserva de Biosfera deberá estar sustentado enel aporte y diseminación de información adecuada.

• Deberá considerarse en el proceso la continua relación dialéctica entre las accio-nes reactivas (las respuestas a demandas), y las acciones preactivas (las que segeneran o inducen).

• Hay necesidad de conocer las condiciones de vida y necesidades de la población,que pueden ayudar como orientadores de la estrategia de desarrollo. Dar priori-dad a la investigación de estos aspectos básicos (Estrategia de Sevilla).

• Hay que considerar que como parte de la situación estructural y como parte quepuede ser base de un conflicto principal a nivel regional, ocurre una situación dealtos niveles de pobreza en algunos sectores y prima una condición de falta deequidad.

• Es importante considerar la dinámica y movilidad de los propios grupos.

• Conviene, para optimizar el proceso, definir una meta común, construir un pensa-miento en común, identificar a los líderes de la comunidad para la integración delos Consejos, Comités, etcétera.

• Hay que buscar propuestas realistas (adecuadas, factibles), sin que eso signifiqueque limitan el alcance mismo de las propuestas (y para ello, recurrir a otros acto-res, en otros niveles de la estructura social).

• Algo importante: la institucionalización, propiamente dicha de la Reserva de Biosferapuede ayudar a facilitar y perfeccionar su gestión. Para ello conviene considerar laexistencia de una autoridad que la encabece.

• Instalar una forma de trabajo con todos los sectores, en una gestión intersectorial(pública-privada) el país mismo.

• El aporte técnico de calidad puede contribuir a que se recupere el equilibrio, y noreemplaza, sino complementa la participación social amplia en la gestión.

Plenario final

Todos los participantes coincidieron en que los aportes eran bastante complementarios, yque en efecto, convenía re-dimensionar la acción institucional en la gestión de la Reservade Biosfera, si se desea que ésta adquiera plena legitimidad, además de que cobre tambiénsu plena legalidad como instrumento de gestión pública (independientemente de cómo par-ticipen otros sectores en esa gestión).

Se añadieron en la discusión algunas interrogantes, que quedan esbozadas para tra-bajos futuros.


• ¿Quién define el conflicto? Es importante cuidar de no crear ruido o distorsionarlas percepciones sobre la situación. No confundir contradicciones con una situa-ción franca de conflicto.

• Considerar que la dificultad para entender el enclave institucional del Proyectoabarca considerar las contradicciones propias de la forma como el gobierno uru-guayo tomó la misma resolución de 1976, que fue inicial para detonar el procesode atención para la protección de la zona.

• Considerar que hay actores intra-regionales y otros extra-regionales, que ten-drán que ser considerados en la ecuación del conflicto en el área y sobre el estadode la Reserva de Biosfera.

• No generalizar demasiado la acción; no preocuparse por los grandes niveles decontradicción social, inherentes a los “choques” entre diferentes modelos de desa-rrollo en el área, sino por la forma específica como se manifiestan en conflictosconcretos de escala menor. Conviene atender o focalizar en ellos la acción, paraayudar didácticamente a los actores a mantenerse interesados en el proceso.

• Considerar la forma cómo Uruguay vende la idea de la Reserva de Biosfera como partede una imagen de lo que muestra como su forma de desarrollo.

• Considerar la temporalidad larga del proceso; no pensar que esto va a resolversecon una sola actividad o con un gesto momentáneo. Cuidar que el “timing” de laacción mantenga un ritmo que no desestimule a los actores si se inicia una nuevapromoción.

• Atender que la dimensión educativa es básica. Hay que atender focalizadamentelos intereses educativos de todos los sectores (y de sus hijos, vía el sistemaescolarizado) para interesarlos también, con una misma propuesta, pero expresa-da de las formas que ideosincráticamente sean adecuada para cada sector, en eseproceso.

• Finalmente, se subrayó que la acción colectiva debe cuidar la legitimación socialde la propuesta, simultáneamente a cómo la estructura gubernamental y legislati-va formula la parte que “legalice” apropiadamente la idea de la Reserva de Biosfera.Esto no basta, sin embargo, para que prospere la iniciativa; requiere que se iden-tifique una fórmula viable, pertinente y apropiada de acción.

Comentarios finales

La conclusión más evidente que quedó manifiesta, es que hace falta crear un programaespecífico que prepare a los tomadores de decisiones, pero en particular a los directores yequipos técnicos de la Reserva de Biosfera de la red MAB-UNESCO en el manejo de concep-tos, técnicas y metodologías, para la gestión de conflictos ambientales en sus áreas. Así


como la necesidad de que esta formación sea sistemática y de carácter formal, como unaespecialidad académica, diplomados o de formación continua.

Una segunda conclusión a resaltar es que los participantes coincidieron en que laproblemática asociada a las directrices de la Estrategia de Sevilla en la materia de preven-ción de conflictos, requiere de un mecanismo permanente para compartir experiencias,resaltar casos de éxito y sobre todo socializar las lecciones aprendidas entre los actores.

Fue evidente que la toma de decisiones en políticas de conservación y desarrollosostenible en los espacios MAB requiere de esfuerzos multidisciplinarios, incluyentes y deinvolucramiento permanente de los actores del desarrollo local.

Otra consideración importante subrayó que la acción colectiva en el manejo de laproblemática socioambiental de las Reservas de Biosfera “debe cuidar la legitimación socialde las propuestas”, de tal manera que una Reserva de Biosfera debe verse como una opor-tunidad para promover el desarrollo local y no como una limitante al beneficio de los actoreslocales.

Se acordó proponer a la UNESCO el auspicio para organizar en un futuro cercano,talleres regionales para Mesoamérica, América Latina y el Caribe donde se aborde la pro-blemática asociada al manejo y prevención de conflictos en Reservas de Biosfera, como unaestrategia que fortalezca las políticas de sustentabilidad ambiental en la región.

Lista de participantes

Curso-taller sobre prevencióny gestión de conflictos

en Reservas de Biosfera

Montevideo, Uruguay

16 al 18 de noviembre de 2005

145

ARGENTINA

Cesar Walter CattaneoSubsecretario de EcologíaPresidente del Comité de Gestión de la Reserva deBiosfera YabotiMinisterio de Ecología, Recursos NaturalesRenovables y TurismoSan Lorenzo 1538(3300) MisionesTel: (54-37) 52447611Fax: (54-37) 52447611Correo electrónico: [email protected]

Sebastián MaliziaSecretario Concejo AdministraciónFundación Pro YungasCC 34 Yerba Buena4107 TucumánTel: (54-381) 4253728Fax: (54-381) 4253728Correo electrónico: [email protected]

Miguel Angel OteroSecretario de Gestión Territorial y Medio AmbienteMunicipalidad de San Fernando - Secretaría deGestión Territorial y Medio AmbienteReserva de Biosfera Delta del ParanáMadero Nº1218B1646DXL San FernandoProvincia de Buenos AiresTel: (54-11) 47251688Fax: (54-11) 47251461Correo electrónico: [email protected]

Alicia ToribioSecretaria alternaUnidad de Coordinación del Programa MAB(UCPMAB)Secretaría de Ambiente y Desarrollo SustentableSan Martín 451, piso 21004 Buenos AiresTel: (54-11) 43488598, 43488596Fax: (54-11) 43488300/8600Correo electrónico: [email protected]

BOLIVIA

Juan Carlos GómezDirector Monitoreo AmbientalSERNAP-Servicio Nacional de Áreas ProtegidasC. Loayza No. 178, Edif. Lara Bisch,entre Av. Camacho y Av. Mcal.Santa Cruz, La PazTel: (591-2) 2796433Fax: (591-2) 2317740Correo electrónico: [email protected]

Antonio Mauricio Maraza NoaAsesor LegalSERNAP-Servicio Nacional de Áreas ProtegidasC. Loayza No. 178, Edif. Lara Bisch,entre Av. Camacho y Av. Mcal.Santa Cruz, La PazTel: (591-2) 410024, 312558Fax: (591-2) 2317740Correo electrónico: [email protected]

Alejandra UriosteCoordinadora de ProyectoFundación Amigos del Museo NKMAv. Irala # 565Casilla Postal 2489, Santa CruzTel: (591-3) 3371216Fax: (591-3) 3371216Correo electrónico: [email protected]

146

BRASIL

Jorge Luiz PegoraroJefe del Parque Nacional de IguazúIBAMA-Instituto Brasilero de Medio Ambiente y deRecursos Naturales RenovablesIBAMA/PARNA IGUACUBR 469, KM 18 – Caixa Postal 05CEP 85851 – 970Foz do Iguacu - PRTel: (55-45) 35218365Fax: (55-45) 35218360Correo electrónico: [email protected]

Iara Vasco FerreiraGerente de ArticulaciónMinisterio de Medio Ambiente - MMADirección de Áreas ProtegidasEsplanada dos Ministérios, Bloco 7º andar sala 714CEP 70068-900 BrasiliaTel: (55-61) 40091199Fax: (55-61) 40091174Correo electrónico: [email protected]

Sergio ZaratínPresidente del Consejo de Gestión dela Reserva de Cinturón VerdeReserva de Biosfera de Cinturón Verdede la Ciudad de São PauloTel: (55-11) 30615666Fax: (55-11) 30624718Rua do Horto, 93102377-000 São Paulo – SPTel: (55.11) 62323116, 6231 8555 int. 213 y 304Fax: (55.11) 6232 5767, 6232 3116Correo electrónico: [email protected]

CHILE

Pedro ArayaPunto focalComité MABCONAFAv. Bulnes 259 Of. 704Santiago de ChileTel: (56-2) 3900297Fax: (56-2) 3900295Correo electrónico: [email protected]

César Mauricio Bahamonde DíazSecretario Ejecutivo Agenda 21 (Reservas de Biosfera)Municipalidad de Cabo de HornosPuerto WilliamsProvincia Antártica ChilenaTel: (56-61) 621011, 621013, 621018Correo electrónico:[email protected]

Jorge RojasDirector del Departamento de SociologíaUniversidad de ConcepciónBarrio Universitario s/nConcepciónTel: (56-41) 204766Correo electrónico: [email protected]

Sandra VallejoFundación OmoraReserva de Biosfera Cabo de HornosFundación OmoraPuerto WilliamsProvincia Antártica ChilenaTel: (56-61) 621305Fax: (56-61) 621305Correo electrónico: [email protected]

147

FRANCIA

Philippe BarretDirector de Programas de Mediación TerritorialGEYSERRue Grande04870 St. Michel l’ObservatoireTel: (33-492) 766244Correo electrónico: [email protected]

Jean-Eudes BeuretAgrocampus Rennes52 rue Louis Petri35200 RennesTel: (33-2) 23485678Fax: (33-2) 23301218Correo electrónico: [email protected]

MÉXICO

Jazmín Guadalupe AguilarCoordinadora del Grupo de Estudios Ambientales A.C.Grupo de Estudios Ambientales A.C.Allende 7Col. Santa Ursula CoapaC.P. 04650, México, D.F.Tel: (52-55) 56179027Fax: (52-55) 56177127Correo electrónico: [email protected]

Pedro Álvarez IcazaDirector General del Corredor BiológicoMesoamericano-MéxicoCONABIOLiga Periférico Insurgentes Sur 4903Col. PedregalC.P. 14010, México D.F.Tel: (52-55) 55289139, 56289154Fax: (52-55) 55289131Correo electrónico: [email protected],[email protected]

Sofía Cortina SegoviaDirectora de Investigación y Análisis Institucionaly de Políticas PúblicasInstituto Nacional de Ecología / Secretaría de MedioAmbiente y Recursos NaturalesPeriférico 5000Col. Insurgentes CuicuilcoDeleg. Coyoacan,04530 México, D.F.Tel: (52-5) 54246410Fax: (52-5) 54245408Correo electrónico: [email protected]

Alfonso González MartínezCoordinador Programa Grupo de EstudiosAmbientales A.C.Grupo de Estudios Ambientales A.C.Allende 7Col. Santa Ursula CoapaC.P. 04650, México, D.F.Tel: (52-55) 56179027Fax: (52-55) 56177127Correo electrónico: [email protected],[email protected]

148

PARAGUAY

Beatriz ChasePresidentaComité MAB, Capítulo ParaguayoPaí Pérez 742AsunciónTel: (595-21) 201188Fax: (595-21) 201188Correo electrónico: [email protected]

María del Carmen FleytasCoordinadora de Programas de la Fundación MoisésBertoniFundación Moisés BertoniReserva de Biosfera MbaracayuIntendentes Militares 645AsunciónTel: (595-21) 608740Fax: (595-21) 608741Correo electrónico: [email protected]

Wilfried GiesbrechtDirector EjecutivoFundación para el Desarrollo Sustentable del ChacoReserva de Biosfera del ChacoCasilla de correo 883Loma de Plata 168Tel: (595-492) 52191Fax: (595-492) 52235Correo electrónico: [email protected]

URUGUAY

Alicia AguerreCoordinadora del Comité Nacional MAB de UruguayDINAMA-Dirección Nacional de Medio AmbienteMinisterio de Vivienda, Ordenamiento Territorialy Medio AmbienteRincón 422, piso 4MontevideoTel: (598-2) 9170710 int. 4403Fax: (598-2) 9170710 int. 4511Correo electrónico: [email protected]

Eduardo AndrésTécnico en Áreas Naturales ProtegidasDINAMA-Dirección Nacional de Medio AmbienteMinisterio de Vivienda, Ordenamiento Territorialy Medio AmbienteRincón 422MontevideoTel: (598-2) 9170710Fax: (598-2) 9170710, int 4410Correo electrónico: [email protected]

Mary AraujoDirectora de Higiene y Protección AmbientalIntendencia Municipal de MaldonadoFco. Acuña de Figueroa y BurnettDepto. de MaldonadoCorreo electrónico: [email protected]

Laura BeovideTécnicaMuseo Nacional de Historia Natural y AntropologíaAv. de las Instrucciones 948MontevideoTel: (598-2) 3593353Fax: (598-2) 3551481Correo electrónico: [email protected]

149

Marcela CaporaleDocente del Instituto de Ciencias AntropológicasFHCERETEMA-Red Temática de Medio Ambiente de laUniversidad de la RepúblicaMagallanes 1577MontevideoTel: (598-2) 409 11 04/06Correo electrónico: [email protected],[email protected]

Vilma DaudyDelegada Titular del Ministerio de Industria, Energía yMinería ante el Comité MAB URUGUAYMinisterio de Industria, Energía y MineríaHervidero 2861MontevideoTel: (598-2) 2001951, int. 135Correo electrónico: [email protected]

Gerardo EviaAsesor Regional EsteDINAMA-Dirección Nacional de Medio AmbienteMinisterio de Vivienda, Ordenamiento Territorialy Medio AmbienteRuta 15, km 109, Paraje AlférezDepto. de RochaTel: (598-450) 6003Fax: (598-450) 6003Correo electrónico: [email protected]

Eduardo GarcíaAsesor de la Dirección deOrdenamiento Territorial y Medio AmbienteIntendencia Municipal de RochaGral. Artigas y LavallejaDepto. de RochaCorreo electrónico: [email protected]

Gerardo MerolaTécnico AsesorDINAMA-Dirección Nacional de Medio AmbienteMinisterio de Vivienda, Ordenamiento Territorial yMedio AmbienteRuta 9 km 205 Casilla de Correo Nº 35Depto. de RochaTel: (598-47) 24853, 25005Fax: (598-47) 24853, 25005, 28021Correo electrónico: [email protected]

Luis MorescoDirectivoRed Uruguaya de ONG AmbientalistasCanelones 1164MontevideoTel: (598-2) 9022362Fax: (598-2) 9085959Correo electrónico: [email protected]

José Luis OliveraTécnico en Gestión CosteraPROBIDESRuta 9 km 205Casilla de Correo Nº 35 Depto. de RochaTel: (598-47) 24853, 25005, 28021Fax: (598-47) 24853, 25005, 28021Correo electrónico: [email protected]

Gonzalo PicassoGestor de Áreas ProtegidasPROBIDESRuta 9 km 205Casilla de Correo Nº 35Depto. de RochaTel: (598-47) 24853, 25005, 28021Fax: (598-47) 24853, 25005, 28021Correo electrónico: [email protected],[email protected]

Carlos PrigioniDirector Secretaría de Medio AmbienteIntendencia Municipal de Treinta y TresDepto. de Treinta y TresTel: (598-45) 6050Fax: (598-45) 3544Correo electrónico: [email protected]

Gustavo SenciónDirectorPROBIDESRuta 9 km 205 Casilla de Correo Nº 35Depto. de RochaTel: (598-47) 24853-25005, 28021Fax: (598-47) 24853-25005, 28021Correo electrónico: [email protected]

150

FAOMarcela BocchettoOficial de Políticas y ProgramasOficina Regional de la FAOAvda. Dag Hammarskjold 3241Vitacura, Santiago de ChileTel: (56-2) 3372161Fax: (56-2) 3372178Correo electrónico: [email protected]

Sonia Sosa FernándezAsesor TécnicoDINAMA-Dirección Nacional de Medio AmbienteMinisterio de Vivienda, Ordenamiento Territorial yMedio AmbienteRincón 422MontevideoTel: (598-2) 9170710, int 4452Fax: (598-2) 9170710, int 4410

Adrián StagiOrnotólogo Responsable Campaña Aves MarinasAves del Uruguay GUPECAAv. 18 de Julio 2323, # 1114MontevideoTel: (598-2) 4010194Fax: (598-2) 4010194Correo electrónico: [email protected]

María Clara UriosteComisión de la Laguna de RochaLa Paloma, Depto. de RochaCorreo electrónico: [email protected]

Edy ValdésCoordinadora Biodiversidad, Producción ResponsableMinisterio de Ganadería, Agricultura y PescaMontevideoAv. 18 de Julio 1496, piso 1Tel: (598-2) 4026324Correo electrónico: [email protected]

Marta VarelaInspectora de Biología Enseñanza SecundariaIntegrante del Comité MABInspección General Docente del CES,Consejo de Educación SecundariaUruguay 907MontevideoTel. y fax: (598-2) 9008801Correo electrónico: [email protected]

151

UNESCO

Jorge GrandiDirectorOficina Regional de Ciencia de la UNESCOpara América Latina y el CaribeUNESCO-MontevideoEdificio MERCOSURLuis Piera 1992, 2do. piso11200 MontevideoTel: (598-2) 4132075Fax: (598-2) 4132094Correo electrónico: [email protected]

Claudia KarezEspecialista de ProgramaPrograma de Ciencias EcológicasOficina Regional de Ciencia de la UNESCOpara América Latina y el CaribeUNESCO-MontevideoEdificio MERCOSURLuis Piera 1992, 2do. piso11200 MontevideoTel: (598-2) 4132075Fax: (598-2) 4132094Correo electrónico: [email protected]

Sylvia TewesSecretariaPrograma de Ciencias EcológicasOficina Regional de Ciencia de la UNESCOpara América Latina y el CaribeUNESCO-MontevideoEdificio MERCOSURLuis Piera 1992, 2do. piso11200 MontevideoTel: (598-2) 4132075Fax: (598-2) 4132094Correo electrónico: [email protected]

Se terminó de imprimir en el mes de agosto de 2006, en Gráfica Don Bosco, Agraciada 3086,Montevideo, Uruguay. Depósito Legal Nº 339 491. Comisión del Papel.

Edición amparada al Decreto 218/96

Prevención Conflictos Reservas de Biosfera

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